rir · H0B54 · 2012-03-13 00:00:00 — I posten bidrag ingår medel från statliga myndigheter, kommuner och landsting, offentliga forskningsstiftelser, organisationer utan vinstsyfte i , enskilda utbildningsanordnare, företag i , företag i utlandet och EU. 39VR 2003, Fakulteternas utveckling , s. 2; VR 2007, Finansiering av forskning inom den svenska högskolan 19952006, s. 1920 och 37. uppgick basfinansieringen till för att utgöra . stod basfinansieringen för knappt hälften av forskningsfinansieringen. Det bör noteras att jämförelser inte blir helt rättvisande, eftersom behovet av medfinansiering minskat successivt när de större finansiärerna ökat de tillåtna påslagen för gemensamma kostnader. 2008/09:50. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Fördelningen av anslaget utifrån resultatindikatorer baseras på två slags prestationer: bibliometrisk statistik om citeringar av artiklar i internationella vetenskapliga tidskrifter och lärosätenas intäkter av externa medel. Inom vissa ämnesområden publiceras forskningsresultaten vanligen på andra sätt än i artikelform. Det kan vara böcker på svenska eller rapporter riktade direkt till företag som forskaren samarbetar med. För att kompensera för dessa skillnader tilldelas vetenskapsområdena olika vikter i fördelningsmodellen.41 Det bibliometriska måttet har föranlett en kritisk diskussion och fördelningsmodellen är under utredning.42 Tilldelningen av anslagsmedel för forskning direkt över statsbudgeten förändrades i ett ytterligare avseende genom forsknings- och innovationspropositionen 2008. Lärosätena gavs möjlighet att ansöka om anslagsmedel för forskning inom vissa strategiska områden. Dessa medel skulle tillföras forskningsmiljöer som långsiktigt har förutsättningar att vara av högsta internationella kvalitet och som bidrar till att lösa viktiga problem i samhället. För perioden 20102012 har regeringen beslutat att områden såsom biovetenskap, diabetes, vårdforskning, nanoteknik, klimat- och energiforskning samt demokratiforskning ska få särskilt stöd.43 Underlag för regeringens beslut var ett förslag som lämnades till regeringen av de forskningsfinansierande myndigheterna efter en särskild kvalitetsgranskning. har många av de större forskningsfinansiärerna satsat på långsiktiga stödformer genom att bevilja medel till så kallade starka Sammanlagt fortsätter dock bidrag till forskningsprojekt att dominera.44 Att den statliga finansieringen gjorts mer konkurrensutsatt som externa finansiärer i ökad grad väljer att tilldela medel i form av miljöstöd följer internationella trender för finansiering av forskning. Hur systemen för finansiering ska utformas för att de bästa forskarna ska få forskningsmedel och att resultatet ska bli nyskapande forskning av hög kvalitet är dock en pågående 41VR 2009, Bibliometrisk indikator som underlag för medelsfördelning, s. 810. 2008/09:50, Viktning per vetenskapsområde: humaniora och samhällsvetenskap 2; medicin 1; naturvetenskap 1,5; teknik 1, övriga områden 1,1. 42Detta utredningsuppdrag gavs till professor (Dnr U2010/4151/) som avrapporterade . För en kritisk diskussion av bibliometriska mått som styrinstrument se exempelvis Aaron S. . Rubinfeld 2004, Exclusion or efficient pricing: the big deal bundling of academic journals, i LJ, vol. 72, (1), 2004; Laragh Gollolly och Hooman Momen 2006, Ethical dilemmas in scientific publication: pitfalls and solutions for editors, i Rev Saúde Pública, vol. 40, 2006. 2008/09:50, s. 2425, 73113. 44HSV 2011, Universitet & Högskolor. , tabellbilaga, tabell 14; 2008, Starka forsknings- och innovationsmiljöer i utmaningar för i en globaliserad värld, IVA och , s. 5. Se även prop. 2004/05:80, Forskning för ett bättre liv, s.8895; prop. 2008/09:50, s. 5758. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN review, det vill säga att ansökningar om forskningsbidrag bedöms av andra kvalificerade forskare, anses vara ett av de bästa sätten för att säkra kvalitet. Det finns emellertid också kritiska synpunkter på grund av risken för att vissa forskare, främst kvinnor och forskare i början i sin karriär, systematiskt missgynnas vid sådan bidragsfördelning.45 Ett annat sätt att premiera framgångsrik forskning är att låta indikatorer som avspeglar hög kvalitet påverka tilldelning av forskningsresurser. Detta kan dock vara förenat med oönskade sidoeffekter. Exempelvis visar studier att när kvantitativa publiceringsmått påverkar resurstilldelningen synes fler artiklar med mindre genomslag produceras, något som kan tyda på mindre intressanta forskningsresultat.46 Andra studier har visat på svaga samband mellan finansiering och publiceringar och att enskilda forskares anställning och internationella nätverk betyder betydligt mer för resultat och genomslag.47 3.2Osäker finansiering av forskarutbildningen som forskarutbildningen är en utbildning så svarar den för en betydande del av den forskning som utförs vid svenska lärosäten. Doktoranderna svarar för av den tid som totalt sett läggs ned på forskning inom högskolan. har utbildningen på forskarnivå expanderat påtagligt och den bedrivs vid flertalet lärosäten.48 Regeringen har styrt expansionen genom att sätta upp kvantitativa examinationsmål för varje lärosäte med examenstillstånd för forskarutbildning. Dessa mål för doktorsexamina togs bort i och med regleringsbrevet för 2011.49 Målstyrningen mot fler doktorsexamina var inte kombinerad med att särskilda resurser öronmärktes för forskarutbildningen. 45Se bilaga 2, s. 111112. 46Ulf 2008, Resurser för citering, HSV s. 913, 41. 47Nicoline Frølich & 2006, Resultatbasert forskningsfinansiering. Vitenskapelig publisering 1991/962004. En studie som ringar in anställningsformen som den avgörande faktorn för att uppnå högkvalitativ forskning är , The efficacy of different modes of funding research: perspectives from Australian data on the biological science, Research Policy 28,1999, s. 489499. Se också 2009, Empirical observations on new to increase efficiency in public research or bane?, Research Policy 38 2009, s. 12251234. I denna artikel betonas positiva effekter av aktiv ledning, införande av redovisningssystem och arbetsplaner. 48HSV 2010:4 R, Lärares och forskares arbetstid en studie baserad på statistik. har dock omfattningen av forskarutbildningen vid universitet och högskolor börjat minska. 2010/11:1, utgiftsområde 16, s. 133. Mål för antal examina i forskarutbildningen infördes som en följd av beslut med anledning av regeringens förslag i prop. 1997/98:1, Budgetpropositionen , utgiftsområde 16. Detta avvecklades i princip i enlighet med regeringens förslag i prop. 2008/09:134, Forskarutbildning med profilering och kvalitet (bet. 2008/09:UbU18, rskr. 2008/09:276). Regeringen valde dock att behålla examensmålen och målen avskaffades först i och med budgetpropositionen . GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Forskarutbildningen finansieras dels genom anslaget för forskning och forskarutbildning, dels genom forskningsbidrag till projekt där det ingår att rekrytera doktorander. Det framgår ej av budgetpropositionen i vilken mån hänsyn tas till omfattningen av forskarutbildningen vid lärosätet eller till vilka examensresultat som uppnås. granskning indikerar att den del av anslaget som lärosätena använder för forskarutbildning lite drygt motsvarar utbildningsmomentet i forskarutbildningen. Av granskningen framgår också att omfattningen av detta moment varierar betydligt, både inom och mellan lärosäten samt att externa finansiärer sällan vill bekosta denna del Detta innebär en risk för att utbildningsmomentet blir mindre omfattande eller inte tillräckligt kvalificerat.50 Kraven som successivt tillkommit på att doktorander vid antagningen ska ha finansiering och helst också doktorandanställning har förbättrat villkoren för denna grupp. Konsekvensen har emellertid också blivit ökade kostnader, vilket i kombination med en ökad konkurrens om tillgängliga medel har fått till följd att antalet doktorander totalt sett har minskat sedan början Vid de lärosäten som ingick i granskningen minskade antalet doktorander med en femtedel . Nedskärningarna av antalet doktorander har varit särskilt betydande inom humaniora.51 Många lärosäten saknar kunskap om vad forskarutbildningen kostar, eftersom det saknas interna system för uppföljning av detta. för lärosätenas ledningar att fatta välgrundade dimensioneringsbeslut för forskarutbildningen.52 3.3Samfinansiering kan hota forskningens integritet Den basfinansiering som lärosätena erhåller genom anslaget för forskning och forskarutbildning ska ge varje lärosäte utrymme för egna prioriteringar när det gäller utveckling av lärosätets forskning och forskarutbildning. Anslaget har en central roll för att värna lärosätenas integritet gentemot externa forskningsfinansiärer. Av granskningar framgår emellertid att anslaget har svårt att fylla denna roll. Den internationellt sett låga basfinansieringen vid svenska lärosäten, i kombination med att externa finansiärer långt ifrån alltid ger full kostnadstäckning, innebär att anslaget till 50RiR 2011:21, Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning. Det kan handla om kursläsning på avancerad nivå i stället för på forskarnivå, eller att deltagande i konferenser räknas som en del i forskarutbildningen. 51RiR 2011:21, s. 3743, 53. Det bör noteras att nedskärningar i antalet platser på utbildning på forskarnivå kan innebära bättre kvalitet för både doktorander och forskarutbildning, men det är inte tydligt hur förändringarna i antalet forskarutbildade står i relation till framtida behov. 52RiR 2011:21, s. 5355. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN stor del binds upp för samfinansiering av externa forskningsprojekt.53 Därmed begränsas lärosätenas utrymme för egna prioriteringar. Problemet accentueras av att det ur lärosätenas redovisning inte framgår hur omfattande den framtida samfinansieringen kommer att bli för de bidragsmedel som har beviljats lärosätets forskare men som ännu inte använts. Sådan information finns vare sig på institutionerna eller centralt vid lärosätena.54 Regeringen har försökt reducera lärosätenas behov av att använda anslaget för samfinansiering. De statliga forskningsråden och ska numera bevilja finansiering som motsvarar full kostnadstäckning för lärosätena. Regeringen har också uppmanat övriga finansiärer att göra detsamma. För projekt med full kostnadstäckning behöver lärosätena inte skjuta till anslag för att täcka indirekta kostnader och lokalkostnader. Alla finansiärer ger dock inte full kostnadstäckning. Dessutom förekommer samfinansiering också genom att forskares tid som finansieras med anslag används för att medverkan i externt finansierade projekt. av sådan samfinansiering framgår inte av den interna redovisningen hos lärosätena, men det kan inte uteslutas att den ibland kan vara betydande.55 Särskilt på mindre lärosäten finns en betydande risk för att nästan hela anslaget måste användas för att finansiera forskarutbildningen och för samfinansiering av externa forskningsprojekt. Detta förhållande har inte förändrats genom de förstärkningar av anslaget som skett i linje med forsknings- och innovationspropositionen 2008. Den förändrade beräkningen av anslaget som inleddes genom att medel omfördelas med beaktande av resultatindikatorer har lett till att anslag i viss mån omfördelats från äldre universitet till högskolor. Men det betydande resurstillskott som föreslogs i den forsknings- och innovationspolitiska propositionen var emellertid satsningen på de strategiska forskningsområdena och denna satsning har nästan uteslutande tillfallit äldre universitet. 53Finansministeriet 2009, Analyse af universiteternes og sektorsforskningsinstitutionernes finansiering og organisering, . I , och motsvarar basanslagen cirka av lärosätenas forskningsintäkter. I och ligger basfinansieringen på samma nivå som eller något lägre än i . 2008/09:50, s. 63, 66; RiR 2011:21, 6163. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET stod som huvudsökande för tre fjärdedelar av de medel som sedermera beviljats till strategiska forskningsområden. Endast fyra högskolor har fått del i satsningen och då som medsökande.56 Trots förändringarna i anslaget för forskning och forskarutbildning kvarstår att vissa lärosäten har svårt att hävda sin integritet gentemot externa forskningsfinansiärer. Även om projekt som finansieras av de statliga forskningsråden och inte längre behöver samfinansieras med anslag, så kvarstår problem med att många icke-statliga finansiärer inte accepterar att bidra till full kostnadstäckning. Vidare förekommer det samfinansiering i form av anslagsfinansierad arbetstid för den forskande personalen, något som borde uppmärksammas mer i den interna uppföljningen inom lärosätet. 3.4Forskningsmedel läggs på hög uppvisade många lärosäten ekonomiska underskott. Utvecklingen har dock vänt och uppvisar sektorn som helhet ett överskott. Lärosätenas samlade myndighetskapital har ökat betydligt uppgick det till närmare 10 miljarder kronor.57 Detta innebär en ekonomisk buffert som kan säkra att framtida fluktuationer i studentefterfrågan eller i framgång hos externa forskningsfinansiärer inte skapar ekonomiska problem. Även oförbrukade forskningsbidrag har ökat kraftigt och uppgick till 14,4 miljarder kronor.58 Oförbrukade bidrag redovisas i lärosätenas balansräkning 56RiR 2011:21, s. 2627. Se även bilaga 2 avsnitt 2.4. Totalt mottog äldre universitet av basanslaget 2010, vilket var något mer än 2009 då de mottog av basanslaget. Omfördelning av anslaget utifrån resultatindikatorerna innebar åren 20102012 att anslag till de äldre universiteten sammanlagt reducerades med och att anslag till de nya universiteten reducerades med . ökade anslagen till högskolorna med motsvarande belopp. Totalt sett tillfördes dock mer anslagsmedel till de äldre universiteten åren 20102012. De tilldelades i generell resursförstärkning och i anslag för så kallade strategiska forskningsområden (SFO). Vissa medsökande högskolor ska få del av medel för strategiska forskningsområden, nämligen , , , , och. Sammanlagt kommer dessa högskolor att tillföras . Som grupp tillfördes högskolorna sammanlagt ett generellt resurstillskott på åren 20102012. Källa: Budgetpropositionerna för perioden samt information från . 57Om inte hela anslaget för forskning och forskarutbildning förbrukats , redovisas kvarstående medel som överskott i resultaträkningen och förs sedan över till myndighetskapitalet i balansräkningen. Detta följer av den redovisningsprincip som gäller för universitet och högskolor, nämligen att när basanslag betalas in till lärosätet, intäktsförs medlen direkt. 58HSV 2011, Universitet & Högskolor. , s. 70. Hänsyn har tagits till att vissa utgifter betalts i förskott (upplupna kostnader). Oförbrukade bidrag är periodiserade oanvända bidrag som ska användas . De redovisas i balansräkningen och i den finansiella redovisningen, medan de intäkter som lärosätet använt i verksamheten redovisas i resultaträkningen. Förutom bidrag som ännu inte förbrukas, kan i balansräkningsposten även ingå donerade medel där hela beloppet, inte bara avkastningen, får användas för forskning. Se även RiR 2011:3. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN då bidrag inbetalats till lärosätet men ännu inte förbrukats. Oförbrukade bidrag utgör därmed en skuld till externa finansiärer för ännu inte genomförd forskning.59 Hur de oförbrukade bidragen får användas regleras av kontrakt med externa finansiärer. Oförbrukade forskningsbidrag som kommer att kräva samfinansiering av indirekta kostnader eller forskartid betyder att kommande års basanlag eller en del av lärosätets myndighetskapital är intecknade. Detta begränsar framtida handlingsutrymme för prioriteringar hos lärosätet. Omfattningen av sådana bindningar framgår sällan i lärosätenas redovisningssystem . Den ekonomiska bufferten för lärosätet kan vara mindre än vad den synes vara utifrån redovisningen. Orsaker till att oförbrukade bidrag kan vara att de betalats in till lärosätet i förväg forskning, att forskare är föräldralediga eller sjukskrivna och därmed inte kan bedriva någon forskning eller att rekryteringen av forskare har dragit ut . granskning visade emellertid att de senaste årens ökning av oförbrukade bidrag inte kan förklaras av dessa faktorer. Inte heller kan ökningen av bidrag i sig förklara varför de oförbrukade bidragen ökat under En ytterligare faktor som lyfts fram i diskussionen om den kraftiga ökningen av oförbrukade bidrag är att den skulle bero på införandet av nya principer för hantering av indirekta kostnader och lokalkostnader som samfinansieras med anslagsmedel. Av granskning framgår dock att av ökningen kan förklaras av den omföring av medel mellan myndighetskapital och oförbrukade bidrag som lärosätena gjorde åren omkring 2005 för att skapa en mer rättvisande periodisering av indirekta kostnader och lokalkostnader.60 granskning pekade på andra faktorer och drivkrafter som bidrar till att medel inte förbrukas i avsedd takt. En tendens när det gäller den externa forskningsfinansieringen är en ökad koncentration av bidragen genom satsningar på miljöstöd och en ambition att premiera så kallade excellenta miljöer. Det förekommer också att flera bidragsgivare satsar på samma områden och forskningsmiljöer. Av granskning framgår att koncentrationen av forskningsbidrag ökat så att ett fåtal forskare kan stå för en stor andel 59Myndighetskapitalet kan till stor del vara intecknat för samfinansiering av externt finansierade forskningsprojekt som ännu inte påbörjats, för att täcka såväl indirekta kostnader som direkta kostnader för forskartid. Se även RiR 2011:21, s. 4754. 60RiR 2011:3, Oförbrukade forskningsbidrag. Enligt lärosätenas årsredovisningar 20042009 kan av ökningen av oförbrukade bidrag förklaras av en omläggning av redovisningen vid de 11 lärosäten som har redovisat en sådan (KI, GU, KTH, SU, UU, UmU, LU, , SH, SLU, MdH). Vid enskilda lärosäten kunde omläggningen förklara en stor del av förändringen i oförbrukade bidrag , men inte ökningen därefter. Jämför med HSV, Universitet & Högskolor. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET av en fakultets oförbrukade bidrag. Att på kort sikt anställa fler för att förbruka bidragen är ofta varken möjligt eller något man eftersträvar. Det kan vara svårt att rekrytera ledande forskare inom specifika områden på grund av brist på kompetenta sökande.61 Framgång i att attrahera externa medel används som resultatindikator för forskningen med hög kvalitet inte bara nationellt utan också på lärosätesnivån. Även detta kan bidra till uppkomsten av oförbrukade bidrag. Vid flera lärosäten styrs den interna tilldelningen av medel ur lärosätets anslag utifrån samma modell som på nationell nivå, det vill säga delvis utifrån hur mycket forskningsbidrag som olika institutioner erhållit. är detta rationellt, eftersom det ökar chansen för lärosätet att hävda sig i konkurrensen om man tillämpar de nationella indikatorerna även inom lärosätet. De förändrade formerna för finansiering av forskningen i högskolan syftar till att skapa forskning av hög kvalitet. finns det risker för oönskade effekter, exempelvis att det på institutionsnivå uppkommer incitament för att söka attrahera mer bidrag än vad institutionens forskare hinner omsätta enligt överenskommelser med finansiärerna. Genom att fortlöpande ansöka om nya forskningsbidrag även om resurser redan har beviljats, försöker forskare optimera sin egen forskning, meritering och forskargruppens långsiktiga försörjning.62 Vidare är ansökningsprocessen för externa medel inte anpassad till lärosätenas planeringscykler för undervisning.63 Därmed kan bemanningsproblem påverka i vilken takt i vilken forskningsmedel tas i bruk. Uppkomsten av oförbrukade bidrag påverkas också av att lärosätena är försiktiga med att ta på sig åtaganden i form av ansvar för personal. Detta har lett till att en tredjedel av personalen vid universitet och högskolor är visstidsanställd.64 Den personalkategori som ökat mest är annan forskande och undervisande personal. Gruppen har ökat med och består bland annat av yngre forskare som finansieras av externa bidrag.65 61RiR 2011:3, s. 33, 6166; Bilaga 2, s. 140. 62RiR 2011:3,; För kritik av excellenssatsningar se , , , 2011:4, Hans excellens: om miljardsatsningarna på starka forskningsmiljöer . 63Regeringen har i skrivelsen 2010/11:137, granskning av oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor aviserat att , i samverkan med Formas, FAS och , tillsammans med lärosätena ska utveckla rutinerna för utbetalning av forskningsstöd, så att de bättre anpassas till lärosätenas planeringar. 64SOU 2007:98, s. 128154; SCB, UF SM1001. 65Genom förändrade regler som trätt i kraft har antalet lärarkategorier som regleras i minskat. regleras enbart anställningar som lektor och professor, se 3 kap. högskolelagen (1992:1434). Övriga anställningar och befordringsmöjligheter beslutar lärosätena själva om. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Många anställda vid lärosätena är beroende av externa bidrag och för dem finns incitament att skjuta upp sin förbrukning av beviljade forskningsbidrag för att trygga sin försörjning. Regeringen har i en skrivelse till aviserat åtgärder med anledning av granskning av oförbrukade forskningsbidrag. ska, i samverkan med Formas, Fas och , tillsammans med lärosätena utveckla rutinerna för utbetalning av forskningsstöd, så att de bättre anpassas till lärosätenas planeringar. kvarstår dock en rad andra faktorer som skapar drivkrafter för en fortsatt hög nivå på oförbrukade forskningsbidrag hos lärosätena. Tillgången på resurser för högskolans forskning har ökat och tilldelningen av medel bygger i allt större utsträckning på konkurrens mellan lärosäten, forskare och forskarmiljöer. De externa forskningsmedlen det vill säga de forskningsbidrag från organisationer utanför lärosätet som forskare konkurrerar om har ökat sin andel av den sammantagna statliga finansieringen av högskolans forskning. Denna andel är hög i ett internationellt perspektiv. Därutöver har finansieringen i form av direkta anslag för forskning och forskarutbildning fått ett ökat inslag av konkurrens. För det första sker en viss omfördelning av anslaget för forskning och forskarutbildning utifrån lärosätenas prestationer i termer av två resultatindikatorer. För det andra förstärktes anslaget i enlighet med förslag i forsknings- och innovationspropositionen 2008 med satsningen på resurser för strategiska forskningsområden som lärosätena fick ansöka om i konkurrens. Det senare innebär en innehållsmässig styrning från statsmakternas sida när det gäller basfinansieringen. Medlen i denna satsning har framförallt tillfallit de äldre universiteten. De ökande resurserna till forskning i högskolan har gått hand i hand med en utveckling där det tar allt för resurserna att omsättas i verksamhet. En förklaring är att resurstillskott koncentrerats till vissa miljöer och att dessa miljöer ibland varken har kunnat eller önskat växa i samma omfattning som de tillförts medel. Dessutom finns det incitament för forskare att dels maximera sina forskningsbidrag, dels tidsmässigt dra ut på deras användning. Incitamenten uppkommer som effekt av både hur medel tilldelas lärosätena och av drivkrafter inom lärosätena. Konkurrensutsättningen innebär ökad osäkerhet om framtida forskningsfinansiering och skapar en tendens att många forskare är visstidsanställda eller har tillsvidareanställningar som är kopplade GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET till extern finansiering. I en situation med osäkra anställningsförhållanden innebär oförbrukade bidrag att den egna försörjningen eller forskargruppens arbete är tryggad för framöver. Det kan också konstateras att framgång i termer av beviljade forskningsbidrag är meriterande för en forskarkarriär. har både lärosätenas myndighetskapital och de oförbrukade bidragen ökat. Ökade oförbrukade bidrag som medför behov av samfinansiering skapar behov av ett större myndighetskapital hos lärosätet, om inte framtida anslag ska vara intecknade.