rir · H0B515 · 2012-06-29 00:00:00 — GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN når man målen? GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Staten på spelmarknaden når man målen? har granskat statens roll på den svenska spelmarknaden. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , och det statliga bolaget har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Vidare har Lotteriinspektionen och lämnat faktasynpunkter. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. , och har medverkat vid den slutliga handläggningen. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Bakgrund och motiv till granskning Svensk spelmarknad växer och står endast delvis Spelmarknaden utifrån spelkundens perspektiv Den tillståndsbaserade nationella marknaden Aktörer utanför den tillståndsbaserade marknaden och regeringens mål för spelpolitiken Den nuvarande spelpolitikens mål Regeringens nuvarande syn på styrningen av spelmarknaden Spelfrågan en del i folkhälsoarbetet Stödjer tillståndsgivning och tillsyn målen för spelmarknaden? Statens organisation för spelmarknaden Är tillståndsgivningen transparent, förutsägbar och kostnadseffektiv? Finns förutsättningar att bedriva en effektiv tillsyn? Ger koncessioner och tillstånd lika villkor vid konkurrens på Stödjer villkoren om spelansvar och marknadsföring målen Bedömningskriterier för tillståndsvillkor om spelansvarsåtgärder och Är tillståndsvillkoren för spelansvarsåtgärder anpassade till spelens Är tillståndsvillkor och frivilliga överenskommelser för marknadsföring effektiva mot intensiv marknadsföring? Stödjer Svenska Spels verksamheter mål på Bedömningskriterier för regeringens styrning av och bolagets genomförande av sin verksamhet Svenska Spels genomförande av sitt uppdrag Svenska Spels tolkning av uppdraget Hanteras ansvaret att forska, motverka och behandla spelberoende på ett effektivt sätt? Bedömningskriterier för att forska, motverka och behandla spelberoende Finns förutsättningar för forskning om förebyggande och behandlande åtgärder? Finns ett tydligt ansvar för behandling av spelberoende? Finns det risk för att svensk spelpolitik inte är i linje med åtagande gentemot EU? Bedömningskriterier om en sammanhängande och systematisk politik inverkan på medlemsländernas nationella lagstiftning Den svenska spelregleringens överensstämmelse med Risker som inte prövats av eller svenska domstolar Förutsättningarna för spelpolitiken på den förändrade spelmarknaden Svenska Spels verksamheter som stöd för att uppnå mål Spelpolitikens organisation samt tillståndsgivning och tillsyn 9.4 Genomförandet av spelpolitiken i förhållande till Behov av ökad samverkan och kunskap inom området för att uppnå målen Till rapporten finns nio elektroniska bilagor som går att ladda ned från (). Bilaga 1 Bakgrund till mål De spelpolitiska målen Svenska Spels bildande Bilaga 2 Andra spelmarknader Översiktlig beskrivning EU, , Fördjupad beskrivning Bilaga 3 Marknadsföringsbestämmelser i den svenska alkoholregleringen Bilaga 4 Utländska spelbolags syn på nationella spelmarknader Bilaga 5 Förutsättningarna för att beivra och lagföra illegal och oreglerad spelverksamhet Bilaga 6 och den svenska spelregleringen och nationell lagstiftning Risker som inte prövats i domstol Bilaga 7 Regeringens styrning av Bilaga 8 Svenska Spels spelansvarsåtgärder för olika spelformer Bilaga 9 Statens roll på den svenska spelmarknaden ett EU-perspektiv, en rättsanalys GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN har granskat statens roll på den svenska spelmarknaden. Motiv: På den svenska marknaden tillåts ett begränsat antal aktörer som har fått tillstånd att anordna spel och lotterier om pengar. Det statliga ansvaret berör omsorgen om medborgarna och ska säkerställa att de sociala skyddshänsynen och efterfrågan kan tillgodoses under kontrollerade former. Den kommersiella utvecklingen har förändrats genomgripande . Marknadsutvecklingen har inneburit ett oreglerat produktutbud med mer riskfyllda spelformer och högre vinståterbetalning som de svenska legala aktörerna inte har tillstånd för. Vidare finns en omfattande och växande illegal spelverksamhet på den svenska marknaden. Det innebär att en ökad andel av totalmarknaden står utanför , regeringens och myndigheternas kontroll. Vidare kan noteras att åtgärder som vidtas av både reglerade och oreglerade aktörer i syfte att få framgång i konkurrensen riskerar att öka spelberoendet. finns vissa grupper som har ökat sitt spelberoende på en marknad där färre spelar för mer pengar. kan konstatera att diskussioner har förts om spelregleringen i och det finns initiativ avseende regleringen. Syfte: Syftet är att granska om regeringen genom sin användning av de befintliga styrmedlen för spelmarknaden har skapat effektiva förutsättningar för att säkerställa att mål kan uppfyllas på ett effektivt sätt. Genomförande: I granskningen har genomförts dokumentstudier och intervjuer med berörda aktörer på den svenska spelmarknaden och andra närliggande marknader, till exempel alkoholmarknaden och den danska spelmarknaden. har också genomfört en jämförande studie av villkor i tillstånden för fem rikstäckande aktörer på den svenska legala spelmarknaden. har som ett led i granskningen av effektiviteten och ändamålsenligheten på spelmarknaden, med hjälp av experter, låtit göra en rättsanalys och en second opinion av hur den svenska spelregleringen förhåller sig till . Granskningen har resulterat i följande iakttagelser och slutsatser. har utgått från spelpolitiska mål om att sociala skyddsintressen ska värnas och efterfrågan på spel tillgodoses under kontrollerade former samt att överskottet ska vara förbehållet allmännyttiga ändamål. Vidare är målet för spelfrågor inom folkhälsoområdet att minska skadeverkningar av överdrivet spelande. har tydliggjort att sociala skyddshänsyn ska ha hög prioritet och regeringen har angett att sociala skyddshänsyn ska stå i förgrunden för svensk spelpolitik. Illegal spelverksamhet och oreglerat spel på Internet innebär att en väsentlig andel av totalmarknaden står utanför , regeringens och myndigheternas kontroll. Marknadsutvecklingen innebär en konkurrens mellan svenska legala och nätbaserade oreglerade aktörer och mellan legala aktörer sinsemellan. Andelen personer med spelproblem har uppgått till av befolkningen. är det färre personer som spelar för alltmer pengar. /2009 hade av befolkningen spelat , medan motsvarande siffra 1997/98 var . Det reglerade och oreglerade spelandet har ökat med i volym . På den legala marknaden uppgick bruttoomsättningen (omsättning före vinstutbetalning till spelare) till . kan konstatera att även om andelen personer med spelproblem inte har ökat totalt sett har spelproblemen ökat inom vissa grupper. marknadsutvecklingen i form av riskfyllda spelformer, intensiv marknadsföring och mer lättillgängliga försäljningskanaler påverkat förutsättningarna för spelpolitiska mål om att bland annat värna sociala skyddshänsyn och att tillgodose efterfrågan under statlig kontroll. Spelpolitikens förverkligande förutsätter att det finns effektiva styrmedel i form av lagar och regelverk inklusive tillståndsgivning och tillsyn, förebyggande insatser och forskning samt ett effektivt statligt spelbolag. övergripande bedömning är att utvecklingen riskerar att gå mot ett tillstånd med ökat spelberoende vilket inte är i linje med mål. Regeringen har valt att vidta ett visst antal åtgärder för att målen inom spelpolitiken och folkhälsopolitiken ska kunna uppfyllas. bedömning är dock att de styrmedel som används inte är tillräckligt effektiva för att motverka denna Det finns även en osäkerhet om hur den svenska spelregleringen förhåller sig till krav. Om spelpolitiken inte genomförs på ett sammanhängande och systematiskt sätt mot bakgrund av det syfte som ska uppnås finns en risk att detta strider mot EU fördragets kriterier på regleringar vilket också kan innebära att spelpolitiken inte fungerar på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Skälen till övergripande bedömning redovisas nedan. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Regeringen har respektive tagit emot två statliga utredningar, som haft i uppdrag att utreda hur en anpassning av det statliga åtagandet ska ske till de förändrade marknadsförutsättningarna på den svenska spelmarknaden. Regeringen har dock ännu inte genomfört några förändringar till följd av utredningarna. är regeringens främsta spelpolitiska styrmedel. Svenska Spels uppgift att kanalisera illegalt och oreglerat spelande till bolaget är viktig men, bör utföras på ett måttfullt och ansvarsfullt sätt. Regeringens styrning av kan enligt leda till att bolaget använder mer offensiva och riskfyllda medel för att uppnå en ökad andel spelande under statlig kontroll. Men det förutsätter att bolaget kombinerar detta med effektiva spelansvarsåtgärder. Enligt bedömning tar inte tillräcklig hänsyn till risken för spelberoende och Svenska Spels verksamhet kan därför stödja mål på ett mer effektivt sätt. Detta ställer krav både på hur regeringen styr bolaget och hur bolaget genomför sina uppgifter. Eftersom Svenska Spels uppdrag avser både ett affärsintresse och ett socialt ansvar ställs särskilda krav på en avvägning. Regeringens underlag för styrning brister såtillvida att regeringen inte i någon större utsträckning utvärderat bolagets arbete med spelansvar, som är av stor vikt för att kunna nå målen. Regeringen har inte heller utvärderat bolagets arbete med kanalisering. Frågan är i vad mån en stor del frivilliga spelansvarsåtgärder i kombination med ett mer offensivt förhållningssätt avseende bolagets uppdrag är rätt avvägning för att uppnå mål. Detta kan riskera att uppgiften om sociala skyddshänsyn inte blir prioriterad och inte genomförs på ett effektivt sätt i bolaget. bedömer att organisationen inom spelområdet, från till tillsyns- och tillståndsprocesserna är för splittrad för att vara effektiv. Kriterierna för att få tillstånd på den svenska marknaden är inte heller transparenta och förutsägbara. Problemen med illegala spel kvarstår och det finns inte medel för att motverka nätbaserade spelbolags inträde på marknaden. Tillståndsvillkoren om spelansvar och marknadsföring för legala svenska aktörer är oprecisa och skiljer sig delvis mellan spelformer av liknande farlighetsgrad. Tillräckliga förutsättningar för effektiv tillståndsgivning och tillsyn saknas därmed. Vidare råder det skillnader i konkurrensförutsättningar mellan de legala aktörerna på lotterimarknaden. har ett större ekonomiskt handlingsutrymme i förhållande till folkrörelsernas ideella föreningar. Detta kan innebära konkurrens till olika villkor vilket negativt kan påverka de ideella föreningarnas utveckling av verksamheten. Detta riskerar att inte vara i enlighet med EU fördragets kriterier för ändamålsenliga och effektiva Dessutom kan förtydliganden vara motiverade när det gäller spelansvar och marknadsföring och inom vilka ramar dessa ska ske på den svenska legala marknaden. bedömer att det finns ett behov av ökad samverkan mellan de aktörer som arbetar med förebyggande åtgärder. Vidare finns ett behov av utvärderingar av befintliga åtgärder vad gäller spelansvar och kanalisering. forskning om spelberoende och förebyggande åtgärder som ger effekt. Därigenom kan också regeringens återrapportering till bli mer tydlig och ändamålsenlig. Sammantaget kan konstatera att färre spelar för mer pengar och vissa grupper har ökat sitt spelberoende. Utbudet av riskabla spel ökar, försäljningskanalerna blir mer lättillgängliga och marknadsföringen mer intensiv. är regeringens främsta styrmedel och regeringen har signalerat ett mer offensivt förhållningssätt avseende bolagets uppdrag. Regeringen har emellertid inte tillräckligt utvärderat bolagets arbete med kanalisering respektive spelansvar. Det gör det oklart om en mer offensiv hållning kan kombineras med effektiva spelansvarsåtgärder. kan även konstatera att bolaget inte tar tillräcklig hänsyn till risken för spelberoende. Vidare fungerar inte tillståndsvillkoren effektivt på den legala marknaden och det finns inte förutsättningar för en effektiv tillsyn av marknaden. sammanfattande bedömning är därför att det inte finns tillräckliga förutsättningar att effektivt fullfölja det statliga åtagandet på spelmarknaden. De brister som redovisas i granskningen bör åtgärdas oberoende av vilket system som beslutar om. En ökad forskning skulle kunna ge svar på vilka styrmedel som är mest effektiva för att uppnå de spel- och folkhälsopolitiska målen men ökad forskning är inte tillräckligt för att få kontroll över marknaden. Regeringen bör även ta ställning till hur tillsynen över den illegala marknaden ska kunna bli mer kraftfull. Vidare behöver den nationella kontrollen stärkas över de spelbolag som erbjuder spel som tillgängliggörs via Internet till den svenska befolkningen. Granskningen ger anledning för att lämna följande rekommendationer. För att det statliga åtagandet inom spelområdet ska kunna uppfyllas på ett mer effektivt sätt bör organisationen inom spelområdet enligt vara mer sammanhållen. För att de legala aktörerna ska kunna uppfylla samhällets villkor på ett bättre sätt menar att det är av vikt att tillståndsvillkoren är tydliga och anpassade till spelformernas farlighetsgrad. Av betydelse för det statliga åtagandet är vidare att tillsynsmyndigheten har de befogenheter som är nödvändiga för att kunna bedriva en effektiv tillsyn och kunna motverka illegal Sverigebaserad spelverksamhet och nätbaserad oreglerad spelverksamhet. menar därför att regeringen bör: Vidta åtgärder för samverkan och en mer sammanhållen organisation inom spelområdet i synnerhet avseende tillståndsgivning och tillsyn. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Vidta åtgärder för att komplettera lotterilagen med preciserade bestämmelser om spelansvarsåtgärder och marknadsföring som är anpassade till spelens farlighetsgrad. Se över Lotteriinspektionens och andra involverade myndigheters befogenheter att motverka illegal spelverksamhet och hur den nationella kontrollen kan stärkas mot utländska intressen som inte har svenskt tillstånd. kan konstatera att den statliga styrningen bör skapa förutsättningar för ett förebyggande arbete i syfte att motverka riskerna för ett ökat spelberoende. Därvid behövs enligt en tydlig samverkan mellan samhällets involverade aktörer och en ökad forskning för att få fram evidens om vilka förebyggande åtgärder som har effekt. Vidare bör det klargöras hur spelberoende ska definieras och vem som har ansvar för behandling av spelberoende. menar att regeringen bör: Ge i uppdrag att verka för att utveckla och samordna förebyggande åtgärder som vidtas av samhällets inblandade aktörer. Satsa på mer forskning om spelberoende och åtgärder för att motverka spelberoende i syfte att bredda sitt beslutsunderlag för styrning av spelpolitiken och . Klargöra vilken huvudman som har ansvar för behandling av spelberoende. är regeringens främsta verktyg för att förverkliga de spelpolitiska målsättningarna om sociala skyddshänsyn och efterfrågan på spel. Av betydelse i detta sammanhang är hur tydlig regeringen är i styrningen av bolaget. Det kräver en regelbunden utvärdering av bolagets åtgärder och tydliga ramar för hur spelansvar och marknadsföring ska genomföras för att uppnå spelpolitikens syften. menar att regeringen bör: Utvärdera och säkerställa effektiviteten i Svenska Spels spelansvarsåtgärder och kundernas användning av åtgärderna. Utvärdera Svenska Spels åtgärder för att styra efterfrågan till bolaget. har som statligt bolag ett ansvar att genomföra sitt uppdrag på ett effektivt sätt och på ett sätt så att mål uppfylls. menar att detta innebär att de sociala skyddshänsynen ska genomföras i produktsortimentet utifrån produkternas farlighetsgrad, i marknadsföringen och i hela organisationen samt tydligt kunna återrapporteras till riksdag och regering. menar att bör: Se till att bolagets marknadsföring är måttfull och restriktiv. I större utsträckning göra spelansvarsåtgärder obligatoriska men tillåta spelarna att själva sätta upp ramar för sitt spelande. Se över sitt produktsortiment så att spelens farlighetsgrad har större inverkan på arbetet med sociala skyddshänsyn och ge spelansvarsfrågor en större tyngd i bolagets beslutsfattande. Förstärka sin utbildning i spelansvar hos vissa personalkategorier som utvecklar nya produkter eller har nära kontakter med kunderna. Arbeta med nya grupper som har konstaterat ökat spelberoende. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN 1.1Bakgrund och motiv till granskningen Den svenska spelmarknaden är reglerad för att skydda sociala skyddsintressen som efterfrågan på spel ska tillgodoses under kontrollerade former. Efterfrågan och utbud av spel har dock genomgått stora förändringar. Internet, satellitsänd television och mobil telefoni har påverkat de nationella regleringarna med monopol och ensamrätter. Den svenska marknaden präglas alltmer av konkurrens och intensiv marknadsföring. Internets genombrott har möjliggjort ett inträde av utländska spelbolag på den svenska marknaden och har medfört att en del av marknaden står utanför statlig kontroll. Därutöver finns en tilltagande illegal marknad som är svår att hantera för tillsynsmyndigheten. Hur denna utveckling påverkar andelen personer med spelberoende är inte klarlagt av forskningen. Däremot kan det konstateras att det finns vissa grupper som kraftigt har ökat sitt spelberoende. att åtgärder som vidtas för att få framgång i konkurrensen riskerar att öka spelberoendet. Sammantaget innebär detta att det finns ett antal risker för att utvecklingen går mot ett tillstånd med ökat spelberoende. utveckling vore inte i linje med mål för spelpolitiken och folkhälsan. kan konstatera att diskussioner har förts om spelregleringen i och det finns initiativ avseende regleringen. Syftet är att granska om regeringen genom sin användning av de befintliga styrmedlen för spelmarknaden har skapat effektiva förutsättningar för att säkerställa att mål kan uppfyllas på ett effektivt sätt. För att uppfylla granskningens syfte har använt följande delfrågor: Stödjer Svenska Spels verksamheter mål på ett effektivt sätt? Är organisation och tillstånds- och tillsynsverksamheterna effektiva medel för att uppnå mål? Stödjer tillståndsvillkoren mål på spelmarknaden? Hanteras ansvaret för att forska, motverka och behandla spelberoende på ett effektivt sätt? Finns det risk för att svensk spelpolitik inte är i linje med åtagande gentemot EU? spelpolitiska och folkhälsopolitiska mål Granskningen utgår från mål. mål för spelpolitiken är en sund och säker spelmarknad där sociala skyddsintressen värnas och efterfrågan på spel tillgodoses under kontrollerade former. Överskottet från spel ska vara förbehållet det allmänna eller allmännyttigt ändamål, det vill säga staten, föreningslivet och hästsporten. Inriktningen bör vara att prioritera sociala skyddshänsyn som intresset av ett varierat spelutbud och risken för bedrägerier och olagligt spel beaktas.1 har beslutat om elva folkhälsopolitiska mål. I ett av dessa ingår ett mål för spelfrågor inom folkhälsoområdet som syftar till att minska skadeverkningar av överdrivet spelande.2 Detta mål utgör också utgångspunkten för granskningen. Granskningen utgår både från den gamla lagen (1996:1059) om statsbudgeten och den nya budgetlagen (2011:203) i vilka det finns bestämmelser om att i statens verksamhet ska effektivitet och god hushållning iakttas.3 I linje med detta utgår från att statens resurser ska utnyttjas effektivt för att nå mål om spelpolitik och folkhälsa. 1Prop.2002/03:93, . 2002/03:KrU8, rskr 2002/03:212. 2002/03:35, . 2002/03:SoU7, rskr. 2002/03:145. 31 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten. Det handlar bland annat om att hög effektivitet och god hushållning med resurserna är grundläggande krav som kan ställa på regeringens ledning samt på genomförandet av statens verksamhet. I förarbete till budgetlagen definieras effektivitet. Med hög effektivitet åsyftas att den statliga verksamheten bedrivs så att de mål har satt upp nås i så hög grad som möjligt inom ramen för tillgängliga resurser. 1995/96:220 avsnitt 5.1. Fr.o.m. gäller budgetlagen (2011:203). Bestämmelser om att i statens verksamhet ska effektivitet och god hushållning iakttas finns i 1 kap 3 §. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN I förvaltningslagen (1986:223) finns bestämmelser om hur dels förvaltningsmyndigheterna ska handlägga ärenden, dels domstolarna ska handlägga förvaltningsärenden. I granskningen utgår från att handläggningen av tillståndsärenden inom spelregleringen ska genomsyras av insyn, motivering och möjlighet att överklaga beslut. Gemenskapsrätten har ingen särskild reglering för spel och lotterier. Det innebär att de nationella medlemsstaterna har stor frihet att utforma sina nationella regleringar på spelområdet. All form av statlig reglering av nationella spelmarknader i form av system med tillstånd eller exklusiva rättigheter innebär dock inskränkningar i den fria rörligheten för speltjänster på EU:s inre marknad. ställer däremot generella krav på regleringar, bland annat att de måste tillämpas på ett icke-diskriminerande sätt, framstå som motiverade med hänsyn till ett trängande samhällsintresse, säkerställa förverkligandet av målen samt att inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå målen. bedömning är att därigenom har ställt långtgående krav på att den politik som förs är sammanhängande och systematisk mot bakgrund av det syfte som ska uppnås.4, 5 1.3.1Verksamhetsområden som behöver fungera effektivt för att nå mål målsättningar innebär att regeringen ska skapa förutsättningar för att målen ska kunna uppnås. har identifierat ett antal verksamhetsområden av stor betydelse för att mål ska kunna uppnås. Dessa omfattar en väl fungerande tillståndsgivning, tillsyn, effektiva spelansvarsåtgärder, ändamålsenlig kanalisering av spel samt en marknadsföring som inte går längre än nödvändigt inom ramen för målen för svensk spelpolitik. Utfärdande av speltillstånd har en central roll som ett verktyg för att nå de spelpolitiska målsättningarna. utgår från att tillståndsgivningen ska genomsyras av insyn, motivering och möjlighet att överklaga beslut. Det innebär att den ska vara transparent, tydlig och förutsägbar. Den ska även ge lika stort handlingsutrymme i koncessioner och enskilda tillstånd i den mån konkurrens finns på samma marknad och inga skäl finns för särbehandling. 4Se elektronisk bilaga 5. 5Jörgen Hettne: Statens roll på den svenska spelmarknaden ett EU-perspektiv, , Licens- och koncessionssystem måste även överensstämma med EU:s allmänna förvaltningsrättsliga principer. För att ett system med föregående myndighetstillstånd ska kunna anses berättigat måste det grundas på objektiva kriterier som inte är diskriminerande och som är kända på förhand så att det inte utövas på ett godtyckligt sätt. Den som berörs av en inskränkning som grundas på ett sådant undantag måste dessutom ha möjlighet att förfoga över ett effektivt rättsmedel. Vidare förutsätter mål en effektiv tillsyn. utgår därför från att tillsynsmyndigheten ska ha befogenheter att vidta effektiva åtgärder som motverkar illegal Sverigebaserad spelverksamhet och oreglerad nätbaserad spelverksamhet. I syfte att kunna nå mål behövs de rätta förutsättningarna för myndigheter och spelbolag att vidta förebyggande spelansvarsåtgärder som ger dokumenterade resultat. Vidare utgår från att effektiva villkor om spelansvarsåtgärder i spelmiljö ska vara villkor som är anpassade till spelens farlighetsgrad och tydliggör för aktörer inom vilka ramar spelansvarsåtgärder ska ske. Det handlar även om ett statligt åtagande för behandling av spelberoende som är tydligt avgränsat från andra huvudmän (kommuner och landsting) och där staten har klartgjort huruvida behandlingsansvaret ligger hos huvudmännen.