rfr · GZ0WRFR8 · 2012-03-01 00:00:00 — Att flera myndigheter har ansvar för att kontrollera och utöva tillsyn över de yrkesmässiga godstransporterna på väg förutsätter god samverkan och gott samarbete mellan myndigheterna för att resurserna ska kunna användas effektivt och resultera i en konkurrens på lika villkor, hög trafiksäkerhet och sunda arbetsvillkor för de verksamma inom branschen. Uppföljningen visar att det sker samarbete och samverkan mellan polismyndigheterna i länen kring yrkestrafiken men att det behöver vidtas ytterligare och mer omfattande insatser för att lyfta fram gemensamma frågor för att kunna stärka den fortsatta utvecklingen i trafikpolisens verksamhet. Uppföljningen visar att samarbetet behöver utökas bl.a. för att minska förekommande skillnader i tolkning och tillämpning av regelverk i olika delar av landet. Samarbete och utbyte kan bl.a. utökas när det gäller otillåten cabotage. Uppföljningen har även visat att det finns skillnader på olika platser när det gäller hur väl samarbetet fungerar mellan länspolismyndigheterna och åklagarkamrarna. I uppföljningen har framkommit att inleder ett utvecklingsarbete som bl.a. innebär att myndigheten utlyser särskilda tjänster som kammaråklagare med särskild inriktning mot trafikärenden och att dessa åklagare bl.a. kommer att ha som uppgift att ansvara för en effektiv samverkan med landets polismyndigheter. I uppföljningen har framkommit att det mellan bl.a. Transportstyrelsen och andra myndigheter finns olika samverkansgrupper och att det pågår ett arbete för att utveckla samverkan. Uppföljningen har visat att samverkan behöver utvecklas ytterligare och att det kan konstateras att kommunikation och samverkan har brustit när det t.ex. gäller kontroller av kör- och vilotider. SAMMANFATTNING 2011/12:RFR8 Uppföljningen visar också att åkeribranschen ser positivt på de kontakter som Transportstyrelsen har inbjudit till som branschen har uppmärksammat att det finns återkommande svårigheter när det gäller att kunna komma i kontakt med myndigheten. I uppföljningen har framkommit att åkeribranschen ser positivt på ett fortsatt och utvecklat utbyte. För att det ska vara möjligt att öka effektiviteten i tillsynen och kontrollerna av de yrkesmässiga godstransporterna på väg bedömer uppföljningsgruppen att det utöver förbättrad styrning också krävs att de ansvariga myndigheterna vidtar insatser för att utveckla formerna för samverkan och samarbete. Detta gäller både mellan de olika myndigheterna och inom myndigheterna. I uppföljningen har framför allt polismyndigheterna pekat på att olika frågor behöver hållas samman tydligare och man har även framhållit att detta förutsätter ett ökat samarbete på såväl departementssom myndighetsnivå. Uppföljningsgruppen instämmer i denna synpunkt och vill peka på att det är angeläget att dessa frågor lyfts fram för att det ska vara möjligt att gemensamt kunna komma vidare. Enligt uppföljningsgruppens mening är det också viktigt att i det fortsatta utvecklingsarbetet involvera och ta till vara kunskaper och erfarenheter hos dem som är verksamma som företagare och anställda inom branschen. För att säkerställa konkurrens på lika villkor, hög trafiksäkerhet och goda arbetsförhållanden inom åkeribranschen fordras en god följsamhet till regelverken. I uppföljningen har kritik framförts från bl.a. åkeribranschen om att den nuvarande kontroll- och tillsynsverksamhetens omfattning i är otillräcklig och att detta i sin tur innebär att upptäcktsrisken vid överträdelser är liten. Kritik har också riktats mot att sanktioner och bötesnivåer är lägre i än i andra länder vid överträdelser samt att påföljderna inte är tillräckligt kännbara för dem som väljer att återkommande bryta mot reglerna. Uppföljningen har visat att bötesnivåer och administrativa sanktionsavgifter kan vara både högre och lägre i andra länder än i . Något som är mer unikt för är dock att det finns takbelopp som i praktiken innebär att den som begår många och upprepade överträdelser bara kommer att straffas för en del av dessa. Uppföljningen visar även att böterna har varit låga i de få fall som någon har fällts för otillåten cabotage i . Då Transportstyrelsen ännu inte har kommit i gång med att genomföra företagskontroller har det inom ramen för uppföljningen inte varit möjligt att dra några slutsatser om hur systemet med administrativa sanktionsavgifter kommer att fungera. I uppföljningen har framkommit att det upplevs som ett problem inom polisen att man saknar en motsvarande möjlighet som finns i andra europeiska 2011/12:RFR8 SAMMANFATTNING länder när det gäller att kunna hindra fortsatt färd. I andra länder har polis och tillsynsmyndigheter möjlighet att t.ex. kunna låsa fast, s.k. klampning, en lastbil i fall där överträdelser har skett men föraren eller åkeriföretaget inte erlägger böter. I uppföljningen har det från tillsynsmyndigheterna i andra länder framförts att möjligheten att kunna klampa ett fordon också har en preventiv funktion. De skillnader som finns mellan olika länders bötesnivåer för den tunga godstrafikens överträdelser av trafikregler och kör- och vilotider kan sannolikt höra samman med vilka bötesnivåer respektive land tillämpar för andra typer av förseelser. Med tanke på att en stor del av de tunga godstransporterna på väg ofta är gränsöverskridande vore det enligt uppföljningsgruppens mening positivt om olikheterna mellan EU-länderna när det gäller bötesnivåer och sanktioner vid överträdelser av kör- och vilotidsreglerna kunde minska. Gruppen konstaterar att de stora åkeriorganisationerna i har enats om att man ska driva frågan om att bötesnivåerna harmoniseras mellan länderna. Det nya systemet med administrativa sanktionsavgifter för företag började tillämpas . Uppföljningsgruppen vill peka på vikten av att det redan tidigt efter att Transportstyrelsen kommit i gång med företagskontrollerna initieras uppföljningsinsatser i syfte att belysa om de administrativa sanktionsavgifter som beslutas vid överträdelser blir proportionerligt kännbara för större och mindre åkeriföretag. Enligt uppföljningsgruppens mening är det också viktigt att följa upp att sanktionsavgifterna vid mindre och enstaka överträdelser inte blir oproportionerligt stora i förhållande till de administrativa sanktionsavgifter som ska tilldelas sådana åkeriföretag som sätter i system att bryta mot kör- och vilotidsreglerna för att uppnå konkurrensfördelar. I uppföljningen har framkommit att i andra europeiska länder har polisen och andra myndigheter som genomför kontroller och tillsyn av yrkesmässiga godstransporter på väg lagliga hjälpmedel att hindra fortsatt färd. Uppföljningsgruppen menar att det utifrån hur situationen ser ut vid vägkontroller i finns behov av att överväga om polisen bör ges utökade verktyg för att i förekommande fall kunna hindra fortsatt färd då regelöverträdelser har skett och böter eller förskott på sanktionsavgift inte kan betalas på plats. Konsekvenser av myndigheternas tillsyn för branschen Uppföljningen har visat att det finns flera områden som kan bli bättre när det gäller de tunga godstransporterna på väg. och har i uppföljningen efterlyst ökade statliga tillsynsinsatser för att värna konkurrensneutralitet och sunda arbetsvillkor för lastbilsförarna. Det har också uppmärksammats att även om reglerna för kör- och SAMMANFATTNING 2011/12:RFR8 vilotider bl.a. syftar till att säkra en god arbetssituation för förarna kan en alltför nitisk tillämpning vid enstaka och små avvikelser innebära stress och arbetsmiljöproblem för förarna. I uppföljningen har det inte varit möjligt att faktiskt belägga hur utbrett det är med oseriös åkeriverksamhet inom den svenska åkerinäringen respektive åkerier som har sin hemvist i andra länder. En viktig orsak till att det är svårt att bedöma hur utvecklingen av regelefterlevnaden har sett ut och ser ut nu hör samman med att myndigheternas insatser för att följa upp och genomföra tillståndsmätningar för de yrkesmässiga godstransporterna på väg har varit begränsade. När det gäller oklarheten om hur stor förekomsten är av otillåten cabotage och olaga yrkesmässig trafik har uppföljningen visat att denna situation inte är unik för utan är densamma i många andra länder. Uppföljningsgruppen vill inledningsvis betona vikten av tillsyn och kontroll av de yrkesmässiga godstransporterna på väg. Tillsynen har enligt gruppens bedömning haft goda resultat, men bör utvecklas. Uppföljningsgruppen konstaterar vidare att olika tidigare mätningar visar att regelefterlevnaden har varit låg. I vilken riktning som utvecklingen därefter har gått och om det har skett några förbättringar sedan den senaste mätningen 2007 är dock oklart eftersom det inte har genomförts några liknande mätningar . För att kunna följa utvecklingen och få bättre underbyggda kunskaper vill uppföljningsgruppen peka på vikten av att tillsynsmyndigheterna initierar nya mätningar av tillståndet och att dessa uppföljningar sedan sker med återkommande intervall. Detta för att statsmakterna ska ha underlag för vilka resurser som behöver prioriteras för tillsyn och kontroll av de yrkesmässiga godstransporterna på väg. Uppföljningsgruppen anser att det är ett problem att det inte sker någon systematisk uppföljning av hur lastsäkringsreglerna efterlevs men också att det är ett stort problem med nuvarande oklarheter om hur utvecklingen ser ut när det gäller förekomsten av otillåten cabotage och olaga yrkesmässig trafik då inte heller detta följs upp. Uppföljningsgruppen anser att det behöver vidtas insatser för att få fram mer kunskap om och klarlägga omfattningen av otillåten cabotage och olaga yrkesmässig trafik. En viktig orsak till detta är att de åkeriverksamheter som satt i system att utföra otillåten cabotage och olaga yrkesmässig trafik får egna fördelar av detta och att det i sin tur medför att konkurrensen snedvrids inom åkeribranschen. En ytterligare konsekvens av oseriös verksamhet är att det med den även följer andra problem som innebär kostnader för samhället och att polisens, men även andra myndigheters, resurser behöver tas i anspråk. 2011/12:RFR8 SAMMANFATTNING Uppföljningen har visat att det inom åkeribranschen görs olika insatser för att stimulera en hög efterlevnad av de regler som branschen har att följa. En viktig del i detta sker genom bl.a. och som arbetar med olika insatser för att underlätta för åkeriföretagen och förarna att känna till och kunna följa de regelverk som finns för yrkestrafiken. Utöver att bl.a. tillhandahålla utbildningsinsatser och informationsmaterial erbjuder även möjlighet för de åkeriföretag som är medlemmar att kunna arbeta för att bli kvalitetscertifierade. I uppföljningen har pekat på att det finns begränsningar i vad som kan åstadkommas med egna insatser när det gäller att stödja och främja att regelverken följs. Enligt branschorganisationen brukar det inte vara några problem när det gäller att nå medlemsföretagen och samverka med dem som bedriver en seriös verksamhet i enlighet med lagar och regler. Däremot menar man att det är svårare att kunna påverka och nå ut till de företag som är mindre seriösa då dessa vanligtvis väljer att inte vara knutna till branschorganisationen. De når inte heller enskilda åkeriföretag som är hemmahörande i andra länder även om det finns etablerat utbyte och samverkan med andra länders branschorganisationer. Utifrån detta efterlyser och att den tillsyn och kontroll som myndigheterna genomför stärks, som man pekar på att detta inte får innebära att de svenska åkeriföretagen kontrolleras hårdare än åkeriföretag som är hemmahörande i andra länder. Uppföljningsgruppen konstaterar att åkeribranschen arbetar med dessa frågor och att branschen efterlyser förstärkt tillsyn och kontroll. Detta är enligt uppföljningsgruppens bedömning positivt. Uppföljningsgruppen vill uppmärksamma de insatser som vidtas inom åkeribranschen för ökad kvalitetscertifiering och att detta kan ses som ett viktigt verktyg som kan medverka till att öka trafiksäkerheten, motverka oseriös åkeriverksamhet på vägarna samt motverka att de som arbetar inom branschen ska tvingas att arbeta under osunda arbetsvillkor. En utveckling mot ett ökat antal certifierade åkeriföretag kan underlätta vid offentlig upphandling av godstransporter på väg likaväl som för andra beställare så att de transporter som köps är sådana som utförs i enlighet med lagar och gällande regler. Uppföljningsgruppen välkomnar ett intensifierande av branschens egna åtgärder och anser att dessa tillsammans med en kraftsamling av de statliga myndigheternas kontroll- och tillsynsinsatser är viktiga för att regelverkan ska följas och det också i fortsättningen ska vara möjligt att motverka brott. SAMMANFATTNING 2011/12:RFR8 I samband med trafikutskottets beslut om att följa upp tillsynen av de yrkesmässiga godstransporterna på väg fastställdes också inriktningen för uppföljningsarbetet och de frågor som uppföljningen har utgått från. Under genomförandet av uppföljningen har det framkommit ett antal frågor som anknyter till de yrkesmässiga godstransporterna på väg och som kan anses angelägna att få ytterligare fördjupade belysningar av. Till de frågor som uppföljningsgruppen anser vara viktiga att få närmare belysta hör behovet av fler säkra uppställningsplatser för lastbilar. Andra angelägna frågor som har uppmärksammats är problem kopplade till manipulering med hastighetsregulatorer samt fordonsfrågor och däck. När det gäller däck kan nämnas det utredningsarbete om vinterdäckskrav för lastbilar som pågår inom . En ytterligare angelägen fråga som har framkommit i uppföljningen och som behöver uppmärksammas vidare rör problem med arbetsförhållandena där en del av lastbilsförarna har en utsatt arbetssituation och tvingas arbeta under osunda villkor. Här kan det skyndsamt behöva vidtas ytterligare åtgärder. Uppföljningsgruppen bedömer att de områden och de ytterligare frågor som gruppen har uppmärksammat i samband med uppföljningen är angelägna och vill därför peka på vikten av att dessa frågor blir föremål för en fördjupad belysning. 1.1 Bakgrund och utgångspunkter har genom transportpolitiska beslut fastställt att det övergripande målet för transportpolitiken ska vara att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet. Därutöver fattade beslut om ett funktionsmål om tillgänglighet och ett hänsynsmål om säkerhet, miljö och hälsa. Yrkestrafiken är en av flera viktiga delar i det svenska transportsystemet och har därför stor betydelse för möjligheten att uppfylla det transportpolitiska målet.1 har återkommande behandlat olika frågor som berör yrkestrafiken. Hastighetsfrågan har identifierats som särskilt viktig vid utarbetandet av nollvisionens etappmål 2020. När det gäller cabotage2 har utskottet pekat på att ett säkerställande av kvalitets-, miljö- och säkerhetskraven och av likartade konkurrensvillkor förutsätter ett tydligt regelsystem och en enhetlig tillämpning. Utskottet har framhållit att de yrkesförare som omfattas av gällande regler för kör- och vilotider vanligtvis framför tunga fordon och att konsekvenserna av olyckor med tunga fordon ofta blir förödande. Utskottet har uppmärksammat frågan om överlastade fordon och pekat på att de motverkar såväl trafiksäkerhet och vägkapital3 som rättvisa konkurrensförhållanden inom transportnäringen. har också riktat ett tillkännagivande till regeringen om trafiksäkerhet och ansvaret för lastsäkring. Utskottets beslut om uppföljning I utskottens beredning av ärenden ingår att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut (4 kap. 18 § RO). har beslutat att från införa en bestämmelse i regeringsformen om utskottens skyldighet att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut inom sina ämnesområden (4 kap. 8 § RF). Därutöver finns det riktlinjer för utskottens arbete med uppföljning och utvärdering. Av riktlinjerna framgår att verksamheten bl.a. omfattar fördjupade uppföljningar och utvärderingar och bör ha en framåtblickande inriktning och medverka till att ge underlag för väl underbyggda ställningstaganden i utskottens beredningsarbete. Utskottens uppföljning och utvärdering bör användas som ett instrument för att bedöma vilka eventuella justeringar i budget eller 1Yrkestrafik används i förstudien som begrepp för att beskriva trafik som utförs av yrkespersoner, antingen mot betalning till andra eller i den egna företagsverksamheten (firmabilstrafik). Se Sikas rapport 2008 Tema yrkestrafik. 2Med cabotagetrafik avses inrikes trafik där både lastning och lossning sker i ett annat land än det som en lastbil har sin hemvist i. 3Med vägkapital har utskottet i betänkandet avsett det samlade värdet av de investeringar som gjorts i det svenska vägnätet. lagstiftning som kan behövas. uppföljnings- och utvärderingsarbete syftar till att de kunskaper som vinns ska kunna bidra till att beslut blir väl underbyggda. Vid trafikutskottets sammanträde behandlades ett förslag till uppföljning av tillsynen inom yrkestrafiken på väg, och utskottet beslutade att inleda en förstudie. Vid utskottets sammanträde redovisades ett förslag till inriktning och genomförande av en huvudstudie. Utskottet beslutade att genomföra huvudstudien i enlighet med förslaget samt att utse en ledamotssammansatt uppföljningsgrupp där en ledamot från varje riksdagsparti ingår. Arbetet med huvudstudien inleddes . 1.2 Syfte och inriktning har återkommande behandlat frågor som rör de tunga godstransporterna på väg och tillsynen av kör- och vilotider, cabotage, lastsäkring, överlaster och hastigheter. har det genomförts ett antal förändringar i som både innefattar en ny myndighetsstruktur inom transportområdet och att ansvarsfördelningen mellan de myndigheter som utövar tillsyn över yrkesmässiga godstransporter på väg i vissa delar har ändrats. Tidigare undersökningar har visat att de regelverk som finns för att säkerställa hög trafiksäkerhet, bra arbetsmiljö, sund konkurrens m.m. inte alltid följs som risken för att bli kontrollerad är förhållandevis liten.4 Denna uppföljning av tillsynen inom yrkestrafiken syftar till att ge trafikutskottet ett fördjupat kunskapsunderlag, vilket kan användas bl.a. i samband med behandlingen av kommande propositioner och motioner inom området. Frågor om tillsynen av yrkesmässiga godstransporter på väg rör flera utgiftsområden och berör flera utskott, departement och myndigheter. Uppföljningsgruppen ser därför framför sig att uppföljningen kan vara ett användbart underlag för både trafikutskottet och andra i den fortsatta utvecklingen av området. Uppföljningen har inriktats på att belysa följande frågor: Hur bedrivs arbetet i med att implementera och hur påverkar det förutsättningarna för en effektiv tillsyn? Hur har myndigheternas tillsyn och arbete med kontroll av yrkesmässig godstrafik på väg organiserats och lagts upp efter de organisationsförändringar som genomfördes ? Hur används myndigheternas resurser för tillsyn och på vilket sätt görs prioriteringar mellan olika insatser för tillsyn av den yrkesmässiga godstrafiken på väg? Regeringsuppdrag Uppdrag att se över kontrollen av kör- och vilotidsreglerna m.m. Kontroller för sund konkurrenskraft och ökad trafiksäkerhet inom nyttotrafiken på väg. Hur ser samverkan ut dels mellan de myndigheter som utövar tillsyn och kontroll över den yrkesmässiga godstrafiken på väg, dels mellan myndigheter och yrkestrafikens branschorganisationer? Finns det svårigheter att följa och tillämpa reglerna för kör- och vilotider, lastsäkring och överlast? Vad har reglerna haft för effekt för åkeriföretagen? Hur ser sanktionsmöjligheterna ut vid överträdelser av regelverken och hur hanteras överträdelser av myndigheterna? Finns det problem? Vilka konsekvenser får myndigheternas tillsyn för åkeribranschen och vilka insatser görs för att förenkla för företagen? Vilka egna åtgärder vidtar branschen för att stimulera en hög efterlevnad av reglerna kring kör- och vilotider, lastsäkring och överlast, hastigheter samt cabotage? Vilken samverkan sker med myndigheterna? För kör- och vilotider ges en belysning av hur tillsynen av kör- och vilotidsreglerna fungerar och om nuvarande system för tillsyn av kör- och vilotider innebär att det finns skillnader i hur svenska respektive utländska åkare kontrolleras. För lastsäkring och överlast studeras även ansvarsfördelningen mellan beställare och utförare av transporterna samt exempel på hur andra länder har valt att lösa frågan om ansvar för lastsäkring respektive överlaster och erfarenheter av detta. För cabotage görs en belysning av hur tillsynen av cabotagereglerna fungerar och om det finns skillnader i hur svenska respektive utländska åkare kontrolleras. För hastigheter ingår även att belysa hur branschens efterlevnad av hastighetsbegränsningar kan påverka trafiksäkerhet, utsläpp och miljö. Uppföljningen har genomförts av trafikutskottet. Inom utskottet har en särskild uppföljningsgrupp utsetts med en representant för varje parti. Gruppen har haft i uppgift att följa och lämna synpunkter på uppföljningen. Underlagen till uppföljnings- och utvärderingsgruppen har tagits fram inom av utvärderings- och forskningsfunktionen i samarbete med utskottskansliet. Som ett led i uppföljningen besökte trafikutskottets uppföljningsgrupp i i samband med att trafikkontroller genomfördes. Vid besöket studerades polisens kontroller av kör- och vilotider samt lastsäkring och överlaster. bjöd uppföljningsgruppen in företrädare för trafikpolisen vid i och Transportstyrelsen för att inhämta ytterligare information om myndigheternas tillsyn och kontroller av yrkesmässiga godstransporter på väg. Uppföljningsgruppen bjöd in företrädare för och för att få ta del av deras syn på tillsynen och kontrollen av yrkesmässiga godstransporter på väg i . För att belysa tillsynen av yrkesmässiga godstransporter på väg och tillämpliga regelverk har fyra län undersökts närmare. Dessa är , län, och . Länen har besökts och intervjuer har genomförts med företrädare för polismyndigheten i respektive län, och Transportstyrelsen. Besök har genomförts och andra kontakter har även tagits med centralt samt Region , Region och Region . I uppföljningen har kontakter även tagits med , , , , , (), (), Trafikanalys, och . När det gäller andra organisationer har kontakter även tagits med företrädare för (), SCA skog, Skogsindustrierna, Skogforsk och . Material har samlats in genom intervjuer, telefonintervjuer och skriftliga frågor till myndigheter och andra aktörer och organisationer på central- och länsnivå samt genom dokumentstudier och genomgång av material på olika webbplatser. Internationell utblick inom området Inom ramen för uppföljningen har uppgifter inhämtats från , , och om hur tillsynen av yrkesmässiga godstransporter på väg hanteras där. Studiebesök har genomförts i , och vid olika ministerier, myndigheter och branschorganisationer (se referenser). För att belysa hur tillsynen av yrkesmässiga godstransporter på väg i hanteras har , med bistånd av och Social- och hälsovårdsministeriet tillsammans med en utredare vid i varit behjälpliga med att samla in underlag och sammanställa svar. Se vidare bilaga 5. Utkast till rapportens beskrivande delar lämnades för faktagranskning till , , Norrorts åklagarkammare i , , i , i , i , i , , , , , , Transportstyrelsen, Åklagarkammaren i , Åklagarkammaren i och utvecklingscentrum i . Uppföljningen har avgränsats till att avse tunga godstransporter på väg som utförs åt andra mot betalning, vilket exkluderar firmabilstrafik, dvs. transporter för företagets egen räkning, t.ex. grossister och återförsäljare som distribuerar egna varor till sina kunder. Till grund för uppföljningen ligger den förstudie som trafikutskottet beslutade om . Under genomförandet av huvudstudien har ett antal frågor utöver dem i förstudien identifierats som intressanta att få en ytterligare belysning av.