rir · H0B56 · 2012-03-21 00:00:00 — av restaurangföretagen ansåg att lagen om kassaregister varit mest betungande medan tyckte att lagen om personalliggare varit mest betungande. av restaurangföretagen ansåg att båda lagarna varit lika betungande. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Figur 16 Om du omfattas både av lagen om kassaregister och av lagen om personalliggare, vilken av dessa lagar har varit mest betungande (i form av tid och pengar) för ditt företag? har varit mest betungande har varit mest betungande Båda lagarna har varit 6.3.5 Företagen om omvänd skattskyldighet för moms Omvänd skattskyldighet för moms omfattar byggföretag. av byggföretagen anser att företagets kostnad för omvänd skattskyldighet är acceptabel utifrån regeringens syfte. Figur 17 Om ditt företag omfattas av omvänd skattskyldighet för moms, tycker du att ditt företags kostnad för omvänd skattskyldighet (i form av tid och pengar) är acceptabel utifrån regeringens syfte? Ja, helt eller 6.4Effekter för företagen är dåligt belysta Regeringen har höga ambitioner med regelförenklingsarbetet. Ändå har kostnaderna på ett för företagen så centralt område som skatteområdet tillåtits öka. Vår genomgång av förslag som ökat kostnaderna för företagen visar att bakom ökningen ligger i stor utsträckning nya kontrollsystem för att förhindra svartarbete och skattefusk i vissa branscher. 6.4.1 Målkonflikter får ingen prislapp En huvudsaklig förklaring till de ökade kostnaderna på skatteområdet är att regeringen har prioriterat en effektivare kontroll framför förenklingar för företagen. Det finns en tydlig målkonflikt mellan förbättrade kontrollsystem och minskade kostnader för företagen. En genomgång av de fem förslag som lett till ökade kostnader för företagen visar dock att målkonfliktens två sidor inte får en likvärdig belysning. Till grund för förslagen om att införa nya kontrollsystem ligger ofta en rapport från där problemen med och omfattningen av skattefusk och svartarbete analyserats grundligt. har ett fiskalt perspektiv. Det är uppgift att lyfta fram och belysa existerande kontrollproblem samt föreslå lösningar på dessa. På motsvarande sätt måste företagens kostnader som följer med förslagen belysas och beräknas. Vår analys visar dock att utredningarna inte uppfyller grundläggande krav när det gäller att redovisa förslagens effekter för företag. Konsekvensutredningarna är mycket bristfälliga. Alternativa förslag saknas ofta. I bästa fall förs ett resonemang om vilka effekter förslaget kan tänkas ge upphov till, men inte i någon utredning görs ett försök att kvantitativt beräkna förslagets totala effekter för företagen. Bristande redovisning av förslagens effekter för företag har också varit ett återkommande tema i remissinstansernas svar. Mot bakgrund av att flera nya kontrollåtgärder införts i vissa branscher blir avsaknaden av beräkningar av förslagens effekter särskilt problematisk. Inte någonstans går det att få en samlad bild av förslagens effekter för företagen. För ett flertal av de granskade förslagen resonerar regeringen kring de administrativa kostnader som åtgärderna skulle ge upphov till men konstaterar helt kort att förslagens fördelar uppväger nackdelarna. Någon närmare redovisning av hur denna bedömning vägts samman liksom på vilka beräkningar och underlag den har gjorts saknas. 6.4.2 Företagen accepterar vissa kostnader I vår enkät till företagen ställer vi specifika frågor om tre av de reformer som ökat företagens kostnader på skatteområdet: kassaregister, personalliggare samt omvänd skattskyldighet för moms. Vi frågar de företag som är berörda av reformerna om de anser att kostnaden för respektive reform är acceptabel GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER utifrån regeringens syften med förslagen. av de företag som omfattas av kravet att föra personalliggare accepterar helt eller delvis kostnaden utifrån regeringens syfte. Motsvarande andel för omvänd skattskyldighet för moms är . När det gäller införandet av kassaregister är mer än hälften av berörda företag tveksamma till eller anser inte att investeringen är acceptabel. Bland handelsföretagen är det av företagen som är negativa till reformen. En majoritet av de företag som omfattas både av lagen om kassaregister och av lagen om personalliggare anser att lagen om kassaregister är mest betungande av de två lagarna. Små företag är mer negativa till reformerna än stora företag. 6.4.3 Betungande lagstiftning ingår inte i regeringens mätningar Enkätresultaten visar att den kontrollåtgärd som företagen upplevt som mest betungande, införandet av kassaregister, inte ingår i regeringens mätningar eftersom den inte klassas som en administrativ kostnad. Även den stora kostnad byggföretagen haft för att anpassa sina system till omvänd skattskyldighet för moms exkluderas i mätningarna. Företagens kostnader för att hantera fakturamodellen ingår i mätningarna men har inte kunnat uppskattas på grund av svårigheter att ringa in populationen. Detta förstärker bilden från kapitel 5, att regeringens metod för att följa utvecklingen av företagens administrativa kostnader har begränsningar. Många för företagen betungande kostnader är exkluderade i regeringens mätningar. 6.4.4 Reformer införs utan helhetssyn på konsekvenserna När det gäller förslagen om personalliggare och kassaregister har flera remissinstanser påpekat att förslagen är verkningslösa om inte följer upp med kontroller. Även i propositionerna understryker regeringen vikten av att kontrollåtgärder genomförs med hög frekvens för att de ska vara effektiva. Varken i betänkandena eller i propositionerna analyseras dock mer än ytligt vilka kontrollnivåer som behövs för att förslagen ska få önskad effekt.88 tilldelades inga extra resurser för kontroll av kassaregister och personalliggare utan ansågs klara av de ökade kontrollinsatserna inom Vad ska prioritera bort givet att man åläggs en ny uppgift utan att anslagen ökar berörs endast översiktligt. I stället har man höga förväntningar på att de nya kontrollåtgärderna kommer att leda till bättre urvalsmöjligheter och en effektivare kontroll totalt sett. 88I förslaget om kassaregister anges inga kontrollnivåer alls utöver att man säger att kontrollerna ska utföras med hög frekvens. I förslaget om personalliggare anser regeringen att av företagen ska kontrolleras första året och därefter. Ovanstående är ytterligare ett exempel på hur konsekvensutredningarna brister i helhetssyn. Att införa nya åtgärder som kräver en hög kontrollnivå för att vara effektiva utan att analysera hur och i vilken utsträckning dessa kontroller ska genomföras innebär en risk för samhällsekonomiska förluster. Utan kontroller är åtgärderna troligen verkningslösa och den enda effekten av reformen är en kostnadsökning för de företag som följer reglerna. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 7 Slutsatser och rekommendationer har granskat regeringens regelförenklingsarbete och ställt följande två frågor: 1.Har företagen upplevt en märkbar positiv förändring i sin vardag? 2.Är regeringens delmål och verktyg för att uppnå regelförenkling ändamålsenliga och effektiva? granskning indikerar att regeringen inte har uppnått det övergripande målet med regelförenklingsarbetet, få företag upplever att regelverken har blivit enklare. Regeringens delmål att minska företagens administrativa kostnader har heller inte uppnåtts. De administrativa kostnaderna har endast minskat . granskning visar att det finns flera problem i utformningen av regelförenklingsarbetet. Arbetet har i alltför stor utsträckning fokuserat på företagens administrativa kostnader vilka endast är en delmängd av företagens totala kostnader till följd av regler. Företagens administrativa kostnader har också varit utgångspunkt vid utformningen av andra delar i regeringens regelförenklingsarbete. Genom att endast fokusera på en delmängd av företagens kostnader riskerar regelförenklingsarbetet att styra fel, dvs. att åtgärder inte sätts in där de får störst effekt. kan också konstatera att målkonflikter och avsaknaden av en tydlig uppifrån-och- ned-styrning har stått i vägen för större regelförenklingar som hade kunnat ge ett tydligare avtryck i företagens vardag. En fördjupad analys på skatteområdet visar också att de konsekvensutredningar som ligger till grund för införandet av nya regler har stora brister när det gäller att redovisa förslagens effekter för företagen. 7.1Få företag upplever att regelverken har blivit enklare Regeringens övergripande mål för regelförenklingsarbetet är att åstadkomma en märkbar positiv förändring i företagens vardag. Regeringen har inte gjort någon uppföljning av detta mål och för att bedöma måluppfyllelsen har därför riktat en enkät till 4 000 företag. Målet har långt ifrån uppnåtts enligt resultaten från enkäten. Så många som av företagen har inte märkt någon förändring i regelbördan eller anser tvärtom att regelverken har blivit svårare . av företagen anser att regelverken har blivit enklare eller mycket enklare. Enkätresultaten ligger väl i linje med andra undersökningar av företagens uppfattning om regelbördan. Det regelområde som företagen anser är mest betungande är redovisning och bokföring, och det gäller särskilt för de små företagen. Näst mest betungande är skatte- och momsregler, ett område som vi särskilt belyst i denna granskning. 7.2Varför når inte regeringen målet? 7.2.1Valet av delmål och mätmetod är för snävt Regeringen har valt en minskning av företagens administrativa kostnader som delmål för regelförenklingsarbetet. Målet är det enda som regeringen har mätt . Inte heller finns något annat mätbart mål. De administrativa kostnaderna definieras som kostnader för att upprätta, lagra eller överföra information eller uppgifter till följd av statliga regler. Regeringen motiverar i sin handlingsplan valet att fokusera på de administrativa kostnaderna med att det finns en internationellt vedertagen metod för att mäta dessa. Någon annan diskussion om varför just de administrativa kostnaderna ska prioriteras framför andra typer av kostnader som orsakas av regleringar förs dock inte. Regeringen beskriver också en effektkedja som startar med minskade administrativa kostnader, fortsätter via ökat företagande till målet om ökad sysselsättning och tillväxt (minskat utanförskap och fler i jobb). konstaterar att definitionen av administrativa kostnader är snäv och många direkta kostnader till följd av regler exkluderas, t.ex. kostnader för att anpassa produkter, tid för att hålla sig uppdaterad med gällande regelverk samt investeringskostnader. Enkätsvaren i företagsundersökning visar också att de administrativa kostnaderna bara utgör en begränsad del av företagens direkta kostnader. Endast två av fem företag anger de administrativa kostnaderna som mest betungande då de får välja mellan olika alternativ. Forskning inom området visar att s.k. indirekta effekter av regler, t.ex. reglers påverkan på företagens investeringsaktiviteter och vinstdynamik, ofta har större betydelse för företagande och tillväxt än de direkta kostnaderna. Även företagens indirekta kostnader till följd av regler exkluderas med den valda definitionen av delmålet. Att de indirekta effekterna exkluderas är särskilt problematiskt med tanke på att regeringen med regelförenklingsarbetet ytterst vill uppnå ökad sysselsättning och tillväxt. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER anser att det inte är tillräckligt att endast mäta de administrativa kostnaderna för att bedöma den övergripande måluppfyllelsen på ett så komplext område som regelförenkling. Dagens mätmetod fångar inte stora delar av de kostnader och problem som kan relateras till regler. En bredare mätmetod skulle också kunna fånga upp positiva förändringar till följd av förenklingsåtgärder som inte syns i regeringens mätningar. visar t.ex. i sin undersökning Ease of Doing Business att regelbördan går att analysera på en mer övergripande nivå. 7.2.2Företagens administrativa kostnader är för styrande Mätningarna och 25-procentsmålet har fått en central roll för inriktningen av regelförenklingsarbetet och har medvetet använts för att driva på processen. Ett exempel är att mätningarna pekats ut som ett grundläggande verktyg för myndigheter och departement i deras arbete med att ta fram förenklingsförslag. Ett annat exempel är att grunden för yttrande är avgränsat till de administrativa kostnaderna, och inte konsekvensutredningen i sin helhet. Eftersom 25-procentsmålet endast omfattar en begränsad del av de kostnader som företagen möter till följd av regler finns det en risk att arbetet inte bedrivs på ett effektivt sätt. 7.2.3Arbetets tyngdpunkt har legat långt ut i regelgivningskedjan Regeringen har i regelförenklingsarbetet inte valt ut vilka regelområden som är mest prioriterade och arbetat med förenklingsförslag på dessa områden. I stället har regeringen valt att lämna öppna, likalydande uppdrag till departement och ett femtiotal myndigheter att ta fram regelförenklingsförslag. Konsekvensen har blivit att regelförenklingsarbetet inte har bedrivits strategiskt och inte inriktats på de mest betungande regelområdena. Perspektivet i regelförenklingsarbetet har varit att alla stenar ska lyftas, stora som små. Uppdragen har inneburit en omfattande administration och rapportering, först från myndigheter till respektive departement, och därifrån vidare till . Samtliga myndigheter vi har intervjuat tycker att det är bra att regeringen arbetar med regelförenkling och lyfter fram att regelförenkling varit en viktig del av myndighetens arbete . Myndigheterna har dock upplevt processen som tung. Flera myndigheter beskriver förenklingsarbetet som ett tekniskt gnetande på myndighetsnivå. Det har t.ex. handlat om att förenkla blanketter och andra förenklingar inom ramen för myndighetens föreskrifter. Enligt myndigheterna ligger en stor del av regelbördan i lagar och förordningar, snarare än i de föreskrifter som myndigheterna kan besluta om. Ändringar i lagstiftning är också i klar majoritet bland de regeländringar som har gett såväl de största kostnadsminskningarna som de största kostnadsökningarna. Detta är i linje med en av slutsatserna i granskning i vilken det konstaterades att alltför stor vikt lades vid att få myndigheter att förändra myndighetsföreskrifter och mindre vikt vid att ändra de lagar och förordningar som styr dessa föreskrifter. enkät visar att en tredjedel av de små företagen anser att det är betungande att hitta information och att hålla sig uppdaterad om vilka regler som gäller. Resultatet innebär att det finns skäl att reflektera över om det valda arbetssättet, med små stegvisa regelförenklingar riktade mot administrativa kostnader, är det mest optimala för små företag. Vidare har många myndigheter utvecklat elektroniska tjänster med det uttryckliga syftet att förenkla för företagen. Enkätresultaten visar att av de små företagen inte använder e-tjänster av olika skäl. Det finns därför anledning att ifrågasätta genomslaget bland små företag av denna förenklingsåtgärd, åtminstone på kort sikt. Sammanfattningsvis bedömer att arbetsprocessen i regelförenklingsarbetet inte har utformats på ett strategiskt riktigt sätt och anser att arbetet skulle ha kunnat tjäna på en tydligare uppifrån-och-ned- styrning där regeringen hade valt ut prioriterade regelområden. Regeringen har höga ambitioner med regelförenklingsarbetet. Ändå har de administrativa kostnaderna på ett för företagen så centralt område som skatteområdet ökat. En huvudsaklig förklaring till de ökade kostnaderna är att regeringen har prioriterat en effektivare skattekontroll för att minska svartarbete och skattefusk i vissa branscher framför sänkta administrativa kostnader för företagen. Det finns en tydlig målkonflikt mellan målet att skapa en rättvis konkurrens mellan företag å ena sidan och målet om minskade administrativa kostnader å andra sidan. Det är inte bara på skatteområdet som regelförenklingsarbetet försvåras på grund av konflikter mellan olika mål. Till exempel har regler om kontroll och smittskydd stått i konflikt med regelförenklingar på jordbruksområdet. Detta förstärker den tidigare slutsatsen att regelförenklingsarbetet har mycket att tjäna på en tydlig styrning från regeringens sida så att målkonflikter kan dömas av på politisk nivå. på skatteområdet blir dock extra intressant ur ett regelförenklingsperspektiv eftersom målkonfliktens båda sidor handlar om företagens villkor. På den ena sidan av målkonflikten finns det förhoppningar om en förbättrad konkurrenssituation för företagen, på den andra sidan står ambitionen att minska företagens administrativa kostnader. Förbättrad konkurrens till följd av effektivare kontrollsystem är att betrakta som en positiv GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER indirekt effekt av regelgivning, men som vi redogjort för ingår inte indirekta effekter i regeringens mätningar. Det paradoxala är således att endast den ena sidan i målkonflikten kan generera ett positivt utfall i regeringens mätningar av den administrativa bördan, trots att båda sidor har potential att förbättra företagens villkor. Resultaten från enkätundersökning visar att företagen har upplevt införandet av kassaregister som mer betungande än införandet av personalliggare. Kostnaden för ett kassaregister ingår dock inte i regeringens mätningar eftersom investeringskostnader inte definieras som en administrativ kostnad. Inte heller företagens kostnad för att anpassa sina system till omvänd skattskyldighet för moms finns med i mätningarna. Målkonfliktsproblematiken på skatteområdet visar på ett konkret sätt att mätningarna av de administrativa kostnaderna är en alltför snäv utgångspunkt för att följa upp regelförenklingsarbetet. I stället understryker analysen hur viktigt det är att försöka beräkna samtliga samhällsekonomiska effekter av regler i konsekvensutredningsarbetet. 7.2.5Konsekvensutredningar belyser inte effekterna för företagen kan konstatera att det finns en tydlig målkonflikt mellan en förbättrad konkurrenssituation och minskade direkta kostnader för företagen. Granskningens analys av de skatteförslag som lett till kostnadsökningar visar dock att målkonfliktens olika aspekter inte får en fullständig belysning. De konsekvensutredningar som har legat till grund för förslagen på skatteområdet är överlag mycket bristfälliga. Grundläggande krav i konsekvensförordningen, och motsvarande regler för och kommittéerna, när det gäller att redovisa förslagens effekter för företag uppfylls inte. Alternativa förslag för att uppnå syftet med regeländringen saknas ofta. För ett flertal av de granskade förslagen resonerar regeringen kring de administrativa kostnader åtgärderna ger upphov till, men konstaterar helt kort att förslagens fördelar uppväger nackdelarna. Närmare redovisning saknas av hur bedömningen vägts samman liksom på vilka beräkningar och underlag denna har gjorts. Bristande redovisning av förslagens effekter för företag har också varit ett återkommande tema i remissinstansernas svar. Det faktum att flera nya kontrollåtgärder införts i vissa branscher förstärker problemet. Inte någonstans går det att få en samlad bild av förslagens effekter för företagen. Även granskning visar att konsekvensutredningar ofta brister i beskrivningen av effekterna för företag. Sedan rådet inrättades har andelen bristfälliga konsekvensutredningar legat på . anser att det vilar ett tungt ansvar på den som bereder ett förslag att se till att samtliga effekter för företag utreds i enlighet med kraven i konsekvensförordningen och motsvarande bestämmelser för och kommittéerna. Ett bristfälligt beslutsunderlag kan i förlängningen leda till en suboptimering av samhällets resurser. 7.2.6 mandat är för begränsat Inrättandet av är en av regeringens viktigaste insatser för att höja kvaliteten i nya och ändrade regler som kan få ekonomiska effekter för Det är viktigt att de resurser som läggs på att förbättra kvaliteten i ny lagstiftning genom inrättandet av också leder till konkreta resultat. resultat visar att andelen tillstyrkta yttranden har ökat från 2011. konsekvensutredningar inte minskat, utan ligger stadigt på . Lite tillspetsat kan man säga att en del av regelgivarnas konsekvensutredningar beskrivningen av företagens administrativa kostnader sannolikt har förbättrats medan beskrivningen av övriga effekter för företagen däremot inte har blivit bättre. Mot bakgrund av att många av företagens kostnader inte är av administrativ karaktär, finns det skäl att överväga om inte yttrande borde omfatta förslagens samlade effekter för företagen, och därmed en större del av innehållet i konsekvensutredningen. kan tillstyrka ett förslag även om konsekvensutredningen är bristfällig. Om mandat utökas till att omfatta alla effekter för företagen finns det skäl att tro att även kvaliteten på konsekvensutredningarna kommer att bli bättre. beslutade regeringen om ett tilläggsdirektiv för som förskjuter rådets roll mot en mer rådgivande funktion. Med en sådan förskjutning finns en risk att hamnar närmare dem de är satta att granska. tolkar innehållet i tilläggsdirektivet som att regeringen är missnöjd med att konsekvensutredningarnas kvalitet inte ökar. dock uppfattning att direktivet i stället riskerar att försvaga genom en minskad självständighet och mindre tid för den granskande verksamheten. Fokus bör även fortsättningsvis vara att betona regelgivarnas ansvar för att höja kvaliteten i konsekvensutredningarna och förbättra utformningen av regelverken. Dessutom finns det redan flera statliga aktörer med ett ansvar för att ge råd och stöd vid utarbetandet av konsekvensutredningar. Att ytterligare förstärka stödjande funktion på bekostnad av den kontrollerande främjar sannolikt inte helheten. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Sammantaget gör bedömningen att roll bör breddas genom att yttrande innefattar samtliga effekter för företagen och inte endast de administrativa kostnaderna. Dessutom vill betona vikten av att värna granskande roll. Utifrån granskningens iakttagelser och slutsatser rekommenderar regeringen att arbeta mer strategiskt genom att utveckla och införa delmål och indikatorer för att följa upp regelförenklingsarbetet mot det övergripande målet, utöver mätningarna av de administrativa kostnaderna; ser positivt på att regeringen har inlett ett sådant arbete tydligt prioritera tunga regelområden och fokusera mer på regelbördan i lagar och förordningar skärpa tillämpningen av konsekvensförordningen och motsvarande regler så att konsekvensutredningarna uppfyller kraven att redovisa förslagens effekter för företagen uppföljningen av befintligt regelverk stärks överväga att bredda mandat så att rådet i sina yttranden beaktar samtliga konsekvenser av regelgivning för företag, inte enbart företagens administrativa kostnader. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 1998/99:NU6. 2002/03:NU1. 2002/03:NU7. 2005/06:SkU29. 2005/06:SkU30. 2006/07:SkU18. 2008/09:SkU20. Ds 2000, . Ds 2009:43, Närvaroliggare och kontrollbesök. Kommittédirektiv 2007:104 Översyn av bestämmelserna om skattelättnader för hushållstjänster. Kommittédirektiv 2008:57 ett råd för granskning av nya och ändrade regler som påverkar företagens regelbörda. Kommittédirektiv 2011:71 Tilläggsdirektiv till . 2000/01:1 Budgetpropositionen . 2005/06:130 Omvänd skattskyldighet för mervärdesskatt inom byggsektorn. 2005/06:169 Effektivare skattekontroll m.m. 2006/07:105 Konkurrens på lika villkor i kontantbranschen. 2008/09:77 Ett enklare system för skattereduktion för hushållsarbete. 2009/10:1 Budgetpropositionen . 2010/11:1 Budgetpropositionen . Regeringens skrivelse 2004/05:48, Regeringens handlingsprogram för minskad administration för företagen m.m. Regeringens skrivelse 2008/09:206, Regelförenklingsarbetet. Regeringens skrivelse 2009/10:226, Regelförenklingsarbetet 20062010. Regeringsbeslut N2007/7570/MK. (2011), Förenkla för företag. (2008), (), Remissammanställning, (Fi 2008/4051). (2008), (), Statssekreterarskrivelse med riktlinjer för arbetet med konsekvensutredningar i (N2008/5954/MK). Riksdagsskrivelse 1998/99:170. Riksdagsskrivelse 2002/03:7476. Riksdagsskrivelse 2005/06:349.