rfr · GZ0WRFR6d2 · 2012-05-28 00:00:00 — En del av de förändringar ifråga om arbetsformer som genomförts har bidragit till ett format som bättre passar medielogiken: tv-sändningarna från olika debatter i har ökat och statsministerns frågestund har direktsänts sedan den blev ett regelbundet inslag i kammarens arbetsschema (framst. 2000/01:RS1, s. 55 f.). Interpellationsdebatter är, om än inte i lika hög grad som frågestunden, en form av debatt som lämnar utrymme för de gester och tilltal som har möjlighet att nå ut i medierna. Dessutom ger de möjlighet även för relativt okända ledamöter att själva inta scenen. Om något borde alltså politikens medialisering bidra till den långsiktiga ökningen av denna frågeform. Däremot kan argumenteras för att en långt driven medialisering skulle innebära att politikerna, åtminstone inför väljarna, prioriterar helt andra sammanhang att visa upp sig i än i kammare (jfr ovan om nya sociala medier). Till de grundläggande förutsättningarna för nyttjandet av frågeinstituten hör utformningen av de formella regelverken, informella normer och de praktiska möjligheter som ledamöterna har att nyttja instituten. I följande avsnitt diskuteras den antalsmässiga utvecklingen mot bakgrund av de reformer som genomförts av frågeinstituten och ledamöternas praktiska förutsättningar i termer av de handläggarresurser de har till sitt förfogande. Informella normer som påverkar användningen kan naturligtvis också variera men är svåra att mäta eller ens identifiera utifrån det material som föreliggande undersökning baseras på. Den formella regleringen av frågeinstituten kan, avsiktligt eller oavsiktligt, påverka den antalsmässiga utvecklingen. finner i sin undersökning en koppling mellan förändringar av de formella regler som styr frågeinstituten 2 FRÅGEINSTITUTENS UTVECKLING 19712011 och deras antalsmässiga utveckling . tycks mer eller mindre omfattande reformer i syfte just att göra frågeinstituten mer attraktiva också i olika grad ha föranlett en ökad användning (1994, s. 303). Även i tidigare forskning har ett sådant samband påtalats; en liberalisering av debattreglerna för spörsmålen i har lyfts fram som en bidragande orsak till en efterföljande antalsmässig ökning (Arter 1984, s. 339). Den mest genomgripande reform av frågeinstituten som genomförts trädde i kraft . I syfte att vitalisera frågeinstituten infördes ett nytt interpellationsinstitut genom en sammanslagning av de tidigare instituten enkla frågor och interpellationer. I samband med detta avskaffades också formkravet att interpellationer skulle förbehållas angelägenheter av allmänt intresse och svarstiden för interpellationer halverades . Möjligheten att ställa skriftliga frågor för skriftliga svar, som varit förbehållen längre uppehåll i kammarens arbete, utsträcktes vidare till och den muntliga frågestund som inrättats på försök 1991 permanentades och hölls nu i stället för som (bet. 1995/96:KU18). I och med reform upphörde alltså möjligheten till skriftliga frågor med följande debatt, vilket torde kunna förklara en ökning av antalet interpellationer. Interpellationerna ökar emellertid inte på bekostnad av de skriftliga frågorna efter reformen, utan båda instituten uppvisar en kraftig ökning . En tolkning av detta är att instituten i och med reformen går från att vara substituerande till att vara komplementära. Medan interpellationerna erbjuder en möjlighet att debattera en fråga med ansvarigt statsråd erbjuder de skriftliga frågorna ett kostnadseffektivt instrument för informationsinhämtning och eventuellt andra funktioner som inte bygger på en debatt mellan frågeställaren och statsrådet. En genomgång av spörsmålens genomsnittliga antal under de aktuella mandatperioderna visar just att det ena institutet ökar då det andra minskar under sex av de sju83 mandatperioder som föregår reformen, medan de under de efterföljande tre mandatperioderna följer samma utveckling och ökar parallellt. Den fjärde och sista mandatperioden i tidsserien, då antalet interpellationer tillfälligt ökar kraftigt medan antalet skriftliga frågor minskar, avviker dock från mönstret. En bidragande förklaring till den dramatiska ökningen skulle således kunna vara att reformen dels underlättat en ökad användning av instituten, dels medfört att de används på ett kvalitativt annorlunda sätt . Förändringar i regelverken tycks dock inte kunna förklara den kraftiga nedgången i antalet spörsmål . Några mer omfattande reformer har inte genomförts utan endast mindre procedurmässiga ändringar har förekommit. Exempelvis har ledamöterna fått ställa interpellationer under en större del av året än tidigare, men antalet s.k. som- 83 Undantaget är mandatperioden 19761979 då det genomsnittliga antalet interpellationer i princip är oförändrat medan de skriftliga frågorna ökar. 2 FRÅGEINSTITUTENS UTVECKLING 19712011 marinterpellationer har varit alltför litet för att kunna bidra till att i väsentlig mån förklara den antalsmässiga utvecklingen av spörsmålen. Även andra regler än de som är direkt relaterade till frågeinstituten skulle emellertid kunna inverka på antalet spörsmål, antingen därför att andra aktiviteter införts eller gjorts mer attraktiva för ledamöterna som måste prioritera mellan olika parlamentariska aktiviteter eller därför att spörsmålen används som substitut för andra aktiviteter och därför påverkas av ändringar som rör dessa institut. De medel enskilda ledamöter har att tillgå för att lyfta ett ärende eller få till stånd en debatt i kammaren är, utöver frågeinstituten, motionsinstitutet och vissa debattformer. Exempelvis skulle således en utvidgad motionsrätt kunna leda till ett minskat antal spörsmål, liksom en begränsning av andra debattformer skulle kunna medföra en ökning av spörsmålen och vice versa. Vad gäller motionsinstitutet har det, , inte reformerats på ett sätt som kan antas ha påverkat den antalsmässiga utvecklingen av spörsmålen i någon högre grad. De reformer som vidtagits har inte inneburit någon genomgripande förändring av ledamöternas motionsrätt utan har främst varit inriktade på att förenkla motionsbehandlingen i utskotten. Någon tydlig samvariation mellan antalet spörsmål och antalet motioner kan inte heller urskiljas. Antalet motioner har fluktuerat mellan som lägst drygt 2 500 och som högst drygt 4 800 per . har dock flera reformer genomförts för att förnya debattformer. infördes statsministerns frågestund i syfte att få till stånd ett regelbundet meningsutbyte mellan statsministern och i första hand ledande partiföreträdare i aktuella frågor. Införandet sammanfaller visserligen med en tillfällig nedgång i antalet spörsmål (jfr figur 1 ovan), men åtföljs av en omedelbar och relativt kraftig ökning under därpå. En förklaring skulle kunna vara att nedgången i själva verket inträffar det aktuella i samband med att en ny riksdag tillträder (spridningen över året framgår inte av materialet). inleddes vidare ett försök med en allmän debattimme en gång i syfte att ge ökat utrymme åt ledamöter att lyfta frågor till debatt i kammaren och få tillfälle att återrapportera från t.ex. internationella kontakter (framst. 2005/06:RS3, s. 146). Någon tydlig koppling till spörsmålens antalsmässiga utveckling tycks dock inte föreligga. De skriftliga frågorna uppvisar en kraftig ökning det aktuella och först en motsvarande tillbakagång, och interpellationerna uppvisar en tillfällig ökning följt av stora fluktuationer i antalet. En jämförelse av uppgifter om debattiden i kammaren och antalet särskilt anordnade debatter per med den antalsmässiga utvecklingen av spörsmålen under de senaste två mandatperioderna stöder inte heller antagandet att det skulle föreligga ett samband mellan användningen av debatt- och frågeinstituten; något tydligt förhållande mellan institutens omfattning och utveckling framträder inte (Kammarstatistikprogrammet). Sammantaget kan konstateras att det inte tycks finnas något tydligt samband mellan spörs- 2 FRÅGEINSTITUTENS UTVECKLING 19712011 målens antalsmässiga utveckling och införandet av nya möjligheter till debatt i . Forskare som studerat användningen av frågeinstituten i bl.a. den franska Nationalförsamlingen och det norska har framhållit ett troligt samband mellan ett ökat ledamotsstöd och en ökad användning av frågeinstituten (1993, s. 637, Lazardeux 2005, s. 274, Rommetvedt 1992). Även vad gäller den svenska har forskare hävdat att utvecklingen mot en inflation när det gäller nyttjandet av frågeinstituten ska ses bl.a. mot bakgrund av det utökade antalet politiska sekreterare som uttryckligen motiverats med behovet av att ge ledamöterna assistens för att exempelvis kunna granska regeringen på ett ambitiösare sätt (och 2009, s. 33). Ett direkt ekonomiskt stöd till partigrupperna infördes mot bakgrund av ett ökat behov av information och utredningar. Stödet konstruerades som ett grundstöd och partigrupp samt ett årligt mandatbidrag beroende på om partiet var i opposition eller i regeringsställning (försl. 1975/76:3, bet. 1975/76:KU35). I reformen ingick även en ökning av det s.k. kontorshjälpsstödet, ett ledamotsbidrag som införts (försl. 1971:14, bet. Stöden ökade successivt då stödet till ledamöternas och partigruppernas arbete i genomgick en genomgripande reform och en kraftig utbyggnad. Inför lämnade förvaltningsstyrelse ett förslag till en ny lag om stöd till ledamöternas och partigruppernas arbete i . Bakgrunden var att riksdagsarbetet under undergått en rad förändringar. En ökande ärendemängd liksom en högre grad av komplexitet medförde, menade man, att det också ställdes ökade krav på ledamöter. Förslaget innebar att stödet skulle inriktas på att bekosta handläggarhjälp, dvs. politiska sekreterare åt ledamöter i stället för administrativ avlastning som tidigare (prop. 1999/2000:1, utgiftsområde 1, bet. 1999/2000:KU1). I forskning på området har undersökts på vilket sätt de politiska sekreterarna bistår ledamöterna i olika delar av uppdraget. I den senaste utvärderingen av ledamotsstödet anger ledamöterna att det de främst får hjälp med är att samla information och skriva debattartiklar. Därefter följer kontakter med medier, skriva motioner, fungera som bollplank, skriva interpellationer och frågor (Gidlund 2008, s. 10). I figur 3 nedan redovisas den antalsmässiga utvecklingen av interpellationer och skriftliga frågor i i relation till ledamotsstödets utveckling för perioden 19802010 (omräknat i fasta priser med 2010 som basår). 2 FRÅGEINSTITUTENS UTVECKLING 19712011 FIGUR 3 ANTAL SPÖRSMÅL PER SAMT LEDAMOTSSTÖDETS UTVECK- PRISER 1979/802009/10, TKR/LEDAMOT Figuren visar en samvariation mellan spörsmålens antalsmässiga utveckling och ledamotsstödet under större delen av tidsperioden /802009/10. Detta kan emellertid tolkas på flera olika sätt. Eftersom vi vet från forskning på området att de politiska sekreterarna utför den här typen av uppgifter är det inte osannolikt att ett samband föreligger. Det är dock svårt att fastställa det eventuella orsakssambandets riktning. Är den ökade aktiviteten en följd av ett ökat ledamotsstöd eller följer ett ökat ledamotsstöd av ledamöternas ökade aktiviteter och arbetsbelastning? De skäl som angavs dels vid införandet av ett särskilt stöd till partigrupperna, dels senare vid införandet av ett särskilt ledamotsstöd tycks stödja den senare tolkningen. Resurstillskottet kan dock tänkas ge ytterligare möjligheter för ledamöterna att formulera frågor och interpellationer och skapa en självförstärkande effekt; ett ökat behov leder till mer resurser som i sin tur genererar en ökad aktivitet. Den nedgång i antalet spörsmål som infaller under den senaste mandatperioden motsvaras dock inte av någon jämförbar nedgång i ledamotsstödet. Utöver de strukturella och institutionella förklaringsfaktorer som lyfts fram ovan måste också beaktas att är sammansatt på olika nivåer och därmed en föränderlig enhet. Majoritetsförhållandena, partistrukturen, partisammansättningen och ledamöternas egenskaper varierar och kan antas påverka beteende i olika avseenden. Frågeinstitutens kontrollfunktion åligger hela , varför det i teorin vore rimligt att anta att alla ledamöter och partier är lika frekventa användare av instituten. I praktiken är dock oppositionspartiernas företrädare mer aktiva 2 FRÅGEINSTITUTENS UTVECKLING 19712011 frågeställare, vilket är logiskt mot bakgrund av regeringspartiernas informationsövertag och att kontrollintresset för oppositionspartiernas del sammanfaller med det partipolitiska intresset. över hela enkammartiden svarar oppositionsledamöterna för nio tiondelar av interpellationerna och för fyra femtedelar av de skriftliga frågorna. I figurerna 4 och 5 nedan redovisas antalet interpellationer respektive skriftliga frågor per mandat fördelat på oppositions- och regeringspartier . Av redovisningen framgår att oppositionsledamöterna vid varje givet tillfälle () varit mer aktiva användare av frågeinstituten än regeringspartiernas ledamöter och att de blivit mer aktiva jämfört med regeringspartiernas ledamöter . Det kan konstateras att det är oppositionen som i huvudsak står för den antalsmässiga ökningen av spörsmål som sker , i synnerhet vad gäller interpellationerna där regeringspartiernas relativa aktivitet är i jämförelse närmast över hela perioden. Eftersom oppositionspartiernas ledamöter i genomsnitt ställer fler interpellationer och skriftliga frågor än regeringspartiernas ledamöter kan majoritetsförhållandena i förväntas ha betydelse för spörsmålens antalsmässiga utveckling (jfr 1994, s. 294 f.). Skiftningar i majoritetsförhållandena skulle kunna förklara variation mellan mandatperioder och om minoritetsregeringar blivit vanligare och det parlamentariska underlaget svagare en långsiktig ökning av antalet spörsmål. FIGUR 4 ANTAL INTERPELLATIONER PER MANDAT, OPPOSITIONS- OCH REGER- INGSPARTIER, 19712009/10 2 FRÅGEINSTITUTENS UTVECKLING 19712011 ANTAL SKRIFTLIGA FRÅGOR PER MANDAT, OPPOSITIONS- OCH REGER- INGSPARTIER, 19712009/10 Något entydigt samband mellan majoritetsförhållandena i och spörsmålens antalsmässiga utveckling kan dock inte urskiljas i det longitudinella materialet. Av redovisningen i tabell 2 nedan framgår att ett ökat antal oppositionsmandat inte alltid har föranlett en ökad frågeaktivitet och vice versa. kan förvisso konstateras att ett svagt parlamentariskt underlag för tre av fyra regeringar har sammanfallit med en kraftig ökning av antalet spörsmål. Under den senaste mandatperiodens borgerliga majoritetsregering haltar dock mönstret. Eftersom de skriftliga frågorna är så många fler än interpellationerna ser den sammantagna kurvan ut att stämma, dvs. antalet sjunker (jfr figur 1 ovan), men fördelat på respektive frågeinstitut framgår att antalet interpellationer fortsatt ökat trots majoritetsregeringen (jfr figur 2, se även tabell 2). Vidare bör i sammanhanget tas hänsyn till att de parlamentariska förhållandena de facto var osäkrare under enpartiregeringarna och än och början av 2000- talet då S regerade med V och MP som samarbetspartier. Trots mandatmässigt svaga regeringar kan de parlamentariska lägena alltså närmast betraktas i termer av majoritetssituationer (jfr nedan angående samarbetspartiernas aktiviteter). Utöver oppositionspartiernas högre aktivitetsnivå och kraftigt ökade aktivitet under de senaste mandatperioderna framträder också ett annat intressant mönster i figurerna ovan: regeringspartiernas kurvor kännetecknas av ett antal återkommande toppar i annars förhållandevis konstanta kurvor (figurerna 4 och 5). Denna ökade aktivitet sammanfaller med de perioder av majoritetsregeringar som har förekommit , men i ett fall också under en minoritetsregering (19911994), vilket tyder på att förklaringen kan stå att finna i regeringstypen snarare än i majoritetsförhållandena; 2 FRÅGEINSTITUTENS UTVECKLING 19712011 samtliga dessa perioder kännetecknas av borgerliga koalitionsregeringar. En möjlig slutsats är således att typen av regeringsbildning kan bidra till att förklara variation i regeringspartiernas aktivitet. Frågeinstitutens funktion i tider av koalitionsregeringar diskuteras närmare i avsnittet om frågeinstitutens funktioner nedan. 2 FRÅGEINSTITUTENS UTVECKLING 19712011 2 FRÅGEINSTITUTENS UTVECKLING 19712011 Som framgått skiljer sig användarfrekvensen åt mellan oppositions- och regeringspartier, men skillnader föreligger även inom dessa kategorier. I tabellerna 3 och 4 nedan redovisas de enskilda partiernas andel av antalet interpellationer respektive skriftliga frågor i relation till deras andel av riksdagsmandaten för varje mandatperiod . Redovisningen understryker återigen att spörsmålen i hög grad är ett oppositionsverktyg. Över hela perioden har alla partier i regeringsställning stått för en lägre andel av interpellationerna i förhållande till deras andel av mandaten. För samtliga partier gäller vidare, med få undantag, att de i oppositionsställning står för en större andel av spörsmålen i förhållande till andelen mandat medan de i regeringsställning står för en relativt sett mindre andel av spörsmålen. Några intressanta undantag antyder emellertid att det också finns andra faktorer som inverkar på användarfrekvensen: S står, trots sin oppositionsställning, för en lägre andel av spörsmålen i förhållande till andelen mandat under de borgerliga regeringarna 19761982 och V och MP står för en något lägre andel av spörsmålen än förväntat i förhållande till andelen mandat . Det senare förhållandet förklaras rimligen av partiernas ställning som samarbetspartier snarare än renodlade oppositionspartier under de aktuella mandatperioderna. I linje med den s.k. inflytandehypotesen, dvs. att det inte endast är regerings- eller oppositionsställning som har betydelse för partiernas aktivitet utan deras reella avstånd till makten (se t.ex. 1994, s. 61 f.), kan konstateras att V som varit i opposition under hela den studerade perioden stått för en lägre andel av spörsmålen i förhållande till andelen mandat endast under de S-regeringar då partiet har haft ett aktivt samarbete med regeringen. Även C och MP uppvisar en relativt sett lägre aktivitet under sina perioder som samarbetspartier 19951998 respektive 19982006 (se tabellerna 3 och 4). Av redovisningen framgår annars att mindre partier tenderar att vara mer flitiga användare av frågeinstituten (tabellerna 3 och 4). Partistorlek, då den sammanfaller med avstånd till makten, tycks således ha betydelse för aktiviteten. Förklaringarna till det kan bl.a. vara att det finns ett stort utrymme för de relativt sett få ledamöterna i små partier att agera och att man saknar andra kanaler för information och inflytande. Som framgår av redovisningen ovan (figurerna 4 och 5) infaller topparna i oppositionspartiernas aktivitet närmast uteslutande då de relativt sett mindre borgerliga partierna är i opposition. Omvänt framgår att Socialdemokraternas relativa aktivitet varit negativ under praktiskt tagit hela enkammartiden t.o.m. mandatperioden 20022006. Utöver den partipolitiska skillnaden sammanfaller alltså ökningar i oppositionspartiernas aktivitet med att ett större antal mindre partier är i opposition under dessa perioder. En möjlig slutsats är att oppositionens sammansättning bidrar till att förklara den antalsmässiga 2 FRÅGEINSTITUTENS UTVECKLING 19712011 2 FRÅGEINSTITUTENS UTVECKLING 19712011 2 FRÅGEINSTITUTENS UTVECKLING 19712011 variationen mellan mandatperioder. Det är, som också framhållits i tidigare forskning, rimligt att förmoda att användningen av frågeinstituten ökar då den parlamentariska oppositionen är splittrad av att det finns små eller radikala partier som saknar reellt inflytande i de formella maktstrukturerna, dvs. utskotten, till skillnad mot när det finns en sammanhängande och enad opposition (jfr Arter 1984, s. 339 f.). I sammanhanget kan noteras att ett motsvarande mönster uppmärksammats vad gäller antalet motioner, dvs. att frekvensen i första hand växlar med antalet oppositionspartier (framst. 2000/01:RS1, s. 18). Kan partistrukturen och partisammansättningen också i någon mån bidra till att förklara den antalsmässiga trenden? I tidigare riksdagsforskning har framförts att frågornas antalsmässiga ökning och bl.a. kan tillskrivas ett ökat antal partier och en högre konfliktnivå partierna emellan (1994, s. 299). Hur relaterar då utvecklingen av dessa faktorer till de senare årens antalsmässiga utveckling? Den svenska partistrukturen har sedan valen 1988 och 1991, som innebar en omvandling från ett fempartisystem till ett sjupartisystem, varit stabil. , då den kraftigaste antalsmässiga ökningen av spörsmålen äger rum, är antalet partier . Däremot har förhållandevis kraftiga förändringar vad gäller partiernas storleksrelationer ägt rum . I tidigare forskning har man visat på ett trendbrott vad gäller mandatförskjutningen mellan partierna i samband med valet . Andelen partibytare, som tidigare legat på , ökade då till och låg sedan kvar på den högre nivån för att i valet uppgå till (och 2004, , och 2007). Den minskade partilojaliteten kommer till tydligt uttryck i de valperioder vi främst är intresserade av att undersöka. Åren 19941998 kännetecknas ännu av ett dominerande socialdemokratiskt parti, följt av med hälften så många mandat och fem småpartier. Mandatperioden därpå har dock S, FP och C alla gjort sina dittills sämsta val och medan andel av mandaten förblir seglar V och KD upp som tredje största partier. I och med valet återtar S något av sin förlorade mark medan V och KD backar något från de tidigare rekordnoteringarna. FP gör sitt bästa val och blir närmast jämnstort med M. Under den sista mandatperioden i tidsserien, 2006/07 2009/10, återgår storleksrelationerna till de förhållanden som rådde under den första valperioden med den viktiga skillnaden att S, som förvisso ännu är det största partiet, har förlorat sin dominerande ställning. Den ökade rörligheten i väljarkåren innebär en ökad konkurrens om väljarna och riksdagsmandaten, vilket i sin tur kan antas föranleda ökad aktivitet i . Det förefaller således troligt att en ökad partikonkurrens, trots ett antal partier, kan bidra till att förklara den kraftiga ökning av antalet spörsmål som ägt rum . 2 FRÅGEINSTITUTENS UTVECKLING 19712011 Kan vi i ljuset av denna förklaring också förstå utvecklingen under den senaste mandatperioden, då den tydliga trend som inleddes omkring mitten av bryts? Under den sista mandatperioden i tidsserien sjunker antalet skriftliga frågor drastiskt då S, V och MP uppvisar en markant lägre frågeaktivitet än oppositionspartierna under föregående mandatperiod (jfr figur 5 ovan). inleder de nya oppositionspartierna med en mycket hög interpellationsaktivitet gentemot den nytillträdda regeringen, för att sjunka tillbaka något under den senare halvan av mandatperioden. Att de nya oppositionsledamöterna i hög grad nyttjar interpellationsinstrumentet snarare än de skriftliga frågorna kan sättas i samband med att flera tidigare statsråd nu hamnat i oppositionsställning i (jfr redovisningen nedan angående spörsmålsfrekvens utifrån parti och riksdagsålder). De nya regeringspartierna å sin sida sluter leden helt under mandatperiodens gång. Samma mönster kan anas vid de tidigare tillfällen då vi haft koalitionsregeringar, men det är nu mer markant och i synnerhet vad gäller interpellationsaktiviteten som i princip upphör (jfr figurerna 4 och 5 ovan). Utvecklingen bör förstås ses i ljuset av maktskiftet i samband med valet och övergången till en majoritetsregering. I termer av partistruktur och partisammansättning är emellertid en tilltagande blockpolitik det som främst kännetecknar perioden. Den borgerliga alliansen bildades och en bit in formades den rödgröna koalitionen. Under den sista mandatperioden i tidsserien, 2006/072009/10, har vi således en allt mer enad opposition och en koalitionsregering som i allt högre grad uppträder som en enpartiregering. Dessa förhållanden illustreras i figurerna nedan som redovisar spörsmålsfrekvensen för partierna i den borgerliga alliansen respektive vänsterkoalitionen .