rir · H0B527 · 2012-12-21 00:00:00 — Tydliga roller och ansvar är en viktig förutsättning för effektiva CDM och JIprogram. Alla länder har utsett ett huvudansvarigt ministerium eller organ. Detta är antingen ett ministerium eller organ som ansvarar för miljöfrågor, energifrågor eller finansiella frågor (se tabell 8). I de flesta länder ansvarar flera ministerier och organ för genomförandet. I flera granskningar har man dock dragit slutsatsen att det har funnits vissa problem med hur organisationen fungerar: : Komplicerad beslutsprocess vid bilaterala inköp, överlappning mellan ministeriernas ansvarsområden och vid övervakningen av inköp. Personalresurserna har inte använts på ett optimalt sätt. : använder sin kompetens som aktör i finansiella investeringar inom detta område. Ministeriet hade till en början liten erfarenhet av handel med utsläppsrätter. Ministeriet kan vid behov rådfråga utrikesministeriet eller miljöministeriet. : har ägnat lite tid åt uppföljning. Myndigheten hade inte dokumenterat utvärderingar av projekten eller fonderna trots att projekten i granskningen hade pågått i sju eller (se fall 22). I den polska granskningen konstaterades att de ansvariga organisationerna utför sina uppgifter i enlighet med sina ansvarsområden. På det organ som ger råd till ministeriet arbetar mer än 80 specialister med högskoleexamen. Institutet är mycket aktivt när det gäller att anordna utbildningar. Tabell 8: Ansvariga aktörer för CDM-/JI-programmen i de nordisk-baltisk-polska länderna Den danska energimyndigheten som sorterar under ministeriet för klimat, energi och byggnader är ansvarig för inköp av krediter. ansvarar för utvecklingsbistånd och använder en del av medlen för utvecklingsbistånd till att förbereda ansvarar för JI och utrikesdeparte- mentet ansvarar för CDM. leder arbets- och näringsministeriet styrgruppen för Köper krediter från CDM- och JI-projekt Krediter från fonder administreras av utrikesministeriet eller ministeriet för olja och , Nationellt centrum för förvaltning av JI-projekten administreras och hanteras på rätt sätt. Värdländer för JI-projekt är skyldiga att godkänna JI-projekt enligt de förfaranden som antagits enligt Kyotoprotokollet (se fall 19). Inget av de två värdländer som har tagit upp denna revisionsfråga (och ) har identifierat några svagheter med avseende på deras lands tillämpning av dessa regler (se fall 20 och 21). I enlighet med de allmänna bestämmelserna kan projekt i enbart få nationellt godkännande om de inte leder till dubbelräkning av nationella minskningar. Det är också avhängigt av additionalitet, dvs. att projektet inte skulle ha genomförts utan projektfinansiering. Det finns inga hinder för några länder att genomföra JI-projekt i . EUROSAI WGEAPolen fungerar som värd för 20 JI-projekt (2012). Innan bekräftelser (LoE) eller godkännanden (LoA) utfärdas av miljöministeriet krävs ett yttrande från för utsläppshantering. I samtliga fall som har granskats utarbetades sådana yttranden . Ansökningar om att erhålla godkännanden kompletterades med projektdokumentation, inklusive projektbeskrivningar och angivelse av finansieringskällan. En förteckning över de projekt som har fått en bekräftelse eller ett godkännande fanns tillgängligt på det nationella centrumets webbplats. Kyotoenheterna (ERU) överfördes till köparna strax efter ministeriets positiva beslut.Överföring av krediter från JI-projekt i PolenFall 20:Dessutom fattar en ackrediterad oberoende kontrollör ett beslut om godkännande av projektdokumentet och publicerar information på webbplats.Fall19: Förfaranden för hantering av JI-projekt i fungerar som värd för 25 JI-projekt (2012). Dessa planeras, utvecklas och genomförs i enlighet med Republiken lag om finansiella instrument för hantering av klimatförändringar, förfarandena för genomförande av JI- och CDM-projekt enligt Kyotoprotokollet och annan lagstiftning. Dessutom genomförs JIprojekten i enlighet med handlingar som godkänts av . JI-projekten administreras av miljöministeriet i samarbete med andra institutioner som godkänts av regeringen och som: godkänner, undersöker och utvärderar ansökningar och andra handlingar som rör genomförandet av projekt, godkänner eller avslår genomförandet av projekt, utövar kontroll över genomförandet av projekt. Val av JI-projekt i har utvecklat kriterier för att välja ut potentiellt stödberättigade prioriterade JI-projekt i syfte att uppnå det fastställda målet för minskning av växthusgasutsläpp och säkerställa genomförandet av bestämmelserna i nationella strategidokument genom att genomföra JI-projekt: ska omfatta de områden där genomförandet av de nationella normer som fastställts för utsläpp från stationära och/eller mobila föroreningskällor är mycket relevant. Projektet ska överensstämma med de JI-projektresultat som föreskrivs enligt miljöministerns orderbeskrivning om genomförande av JI- och CDM-projekt enligt Kyotoprotokollet. Genomförandet av JI-projekt ligger i verksamhetsutövarnas intresse. Verksam hetsutövarna lämnar in ansökningar till miljöministeriet. I granskningen terades att miljöministeriet och godkände idéanteckningarna för alla 25 JI-projekt som inleddes . Länderna har inrättat nationella förfaranden för att köpa krediter De köpande länderna kan antingen ingå bilaterala avtal med projektägarna, ingå avtal med fonder som tar hand om projektportföljen eller köpa krediter på andrahandsmarknaden. Granskningarna visar att köparlandet brukar ingå bilaterala avtal med projektägarna, men att krediter också erhålls genom fonder. Köparländerna använder olika metoder i sökandet efter projekt: webbsidor, direktkontakt med potentiella projektägare (till exempel genom ambassader i värdländerna eller mässor) etc. I de flesta fall överförs inte betalningen förrän krediterna har levererats, vilket gör att den finansiella risken blir låg. I vissa fall går köparlandet med på att täcka en del av kostnaderna för projektutvecklingen. Granskningarna i och har rapporterat en del problem med öppenheten (se fall 22 från ). I har administrationen för flexibla mekanismer gjort en ganska omfattande övervakning av genomförandet av inköp. Den information som tagits fram på detta sätt har använts för att förbättra inköpsverksamheten. Ett problem när det gäller insynen i verksamheten är svårigheten att jämföra kostnads- och avkastningsindikatorer. Samtliga köparländer har avsatt tillräckliga medel i statsbudgeten för att uppfylla sina mål för köp av krediter. Finansieringen är normalt långsiktig med hänsyn till osäkerheterna när det gäller verkliga leveranser. I har en del av de medel som används för att förbereda ett land för att fungera som värd för CDMkrediter klassificerats som utvecklingsbistånd och redovisas som sådant och ingår därför inte i budgeten för köp av krediter. I alla granskningar har man dragit slutsatsen att de administrativa kostnaderna inte syns eller endast är delvis synliga i budgeten. De administrativa kostnaderna beräknades i den svenska granskningen (se fall 23). Administration av CDM/JI-program i Fram hade projekten och fonderna endast levererat av alla avtalade utsläppskrediter med leverans . säkerställde inte att projekten och fonderna levererade utsläppskrediter i den takt som överenskommits. Istället hävdade att dess viktigaste uppgift var att teckna köpekontrakt. hade inte prioriterat mellan olika mål, syften och inriktningar för verksamheten. Därför är det svårt att bedöma måluppfyllelse och effektivitet. använde lite tid till uppföljning och hade inga dokumenterade utvärderingar av projekt eller fonder. hade dessutom inte dokumenterat några sammanställningar av hur stor andel av utsläppskrediterna som dittills hade levererats i förhållande till vad som förväntats. Brister i uppföljning och förseningar bidrar till att det är osäkert om kommer att erhålla tillräckligt många utsläppskrediter för att uppnå det nationella etappmålet till 2020. fick ingen samlad information om hur statens köp av utsläppskrediter bidrar till att uppfylla de mål och syften som gäller för verksamheten. Miljö- och jordbruksutskottet har vid upprepade tillfällen uttalat att regeringens resultatinformation behöver förbättras och att det ska vara möjligt för utskottet att följa kopplingen mellan gjorda insatser, uppnådda resultat och regeringens anslagsförslag. administrativa kostnader för CDM och JI har skattat (som ansvarar för inköp av CDM- och JI-krediter) interna kostnader som är direkt kopplade till köp av utsläppskrediter. De interna kostnaderna utgörs av personalkostnader, resekostnader, konsultkostnader och övriga kostnader. De interna kostnaderna per utsläppskredit var låga (). Det finns också externa kostnader, t.ex. transaktionskostnader. Transaktion skostnaden är en extern kostnad som är kopplad till projektet under hela dess livscykel, t.ex. kostnader för registrering, validering och certifiering. Transaktions kostnaderna brukar uppgå till högst per utsläppskredit. Säljaren av utsläppskrediterna kan också stå för transaktionskostnaderna, vilket då återspeglas i priset per utsläppskredit. Brister i riskhanteringssystemet för köp av krediter JI- och CDM-projekt erbjuds i ett stort antal länder, och olika typer av projekt är stödberättigade inom ramen för (till exempel vindkraft, skog, energieffektivitet). Dessutom måste köparländerna se till att de kommer att erhålla det antal krediter som krävs för att uppfylla sina mål enligt Kyotoprotokollet och sina nationella mål. Alla länder har fastställt kriterier för köp av krediter. Strategierna varierar dock mellan de nordiska länderna. Dessutom har länderna också sekundära mål för att köpa krediter. Granskningarna innehåller följande slutsatser: : Valet av värdländer grundas på redan starka förbindelser med dessa länder (särskilt och ). Ministeriet hade en klar strategi för att köpa krediter i syfte att komplettera de inhemska utsläppsminskningarna för att nå minskningsmålen. : Vid valet av projekt tas hänsyn till kostnadseffektivitet, miljömässig integritet och andra ytterligare fördelar. Man strävar också efter att ha en mängd olika projekt (riskspridning). : Målet är att köpa krediter från olika länder och olika typer av projekt för att minska riskerna. Ministeriet försöker också balansera risk och pris när de väljer projekt för investeringar. Ministeriet köper bara krediter från FNgodkända projekt. Det har också som mål att bidra till en marknad för flexibla mekanismer. : Det finns flera syften och mål (FN-relaterade, utveckla flexibla mekanismer, stödja svenska företag och export av miljöteknik, förnybar energi och energieffektivitet, minst utvecklade länder). Regeringen hade inte fastställt hur många CDM- och JI-krediter som ska köpas och när de ska köpas. Detta gör det svårare att planera och genomföra köpen av CDM- och JI krediter. Vid köp av krediter från projekt eller fonder är det osäkert om projektet kommer att godkännas inom FN-systemet, om och när det kommer att genomföras och om det verkligen kommer att leverera krediter. Granskningarna visar att alla de nordiska länderna har inrättat riskhanteringssystem för att övervaka leveransen av krediter. Både i och i konstaterades brister i riskhanteringen (se fall 24 från ). Fall 24: Riskanalys vid inköp av flexibla Kyotomekanismer i Riskhanteringsåtgärderna inom det finska koldioxidupphandlingsprogrammet skulle baseras på övervakning av framstegen i de internationella klimat förhandlingarna och EU-lagstiftningen, val av projekttyper och värdland, en diversifierad upphandling, en försiktig uppskattning av antalet enheter som kommer att produceras samt övervakning av utsläppsbalansen. Ur risk hanteringssynpunkt skulle huvudprincipen vara bred diversifiering. Granskningen visade att principen om diversifiering hade använts, men diversifieringens rationalitet hade inte studerats eller övervakats. Viktningen inom diversifieringen hade inte analyserats tillräckligt, och effekterna av enskilda risker återspeglades inte på ett tydligt sätt i upphandlingsportföljen. Viktningen grundades i stället på styrgruppens subjektiva tolkning av upphandlingssituationen, och inte på någon systematisk insamling av uppgifter. () ansåg att det ministerium som ansvarar för Kyotomekanismerna bör sträva efter att förbättra planeringen av riskhanteringen. Enligt den uppföljande granskning som NAOF genomförde 2011 hade arbets- och näringsministeriet förbättrat riskhanteringen. för Kyotomekanismerna har utvärderat utvecklingen och riskerna vid inköp i tre olika scenarier. Dessutom har ett portföljförvaltningsverktyg som innehåller riskperspektiv utvecklats, vilket ger en bättre utvärdering av den årliga avkastningen genom olika scenarier. I den svenska granskningen konstaterades att risk- och osäkerhetsfaktorer inte beaktas tillräckligt. Den svenska har inte någon dokumenterad riskanalys för beslut om köp av krediter för perioden 20022009. Även om har förbättrat dokumentationen av riskanalysen finns det fortfarande brister. Det är oklart om riskerna har identifierats och utvärderats (se fall 25). Fall 25: Hantering av riskerna med CDM- och JIprojekt i arbete med riskhantering var ostrukturerat fram till slutet av 2009. arbetar mer systematiskt med riskbedömningar. Myndighetens riskbedömningar var (2011) dock relativt grunda och inte tillräckligt kritiska, och de färdigställdes oftast efter att ett köpekontrakt redan hade undertecknats. riskanalys för utvecklingsländer (inklusive de minst utvecklade länderna) inför köp av krediter omfattade i huvudsak de viktigaste faktorerna med vissa undantag. Risken för korruption och politiska risker hade inte beaktats tillräckligt. Förbättrade riskanalyser kan bidra till utvecklingen av mekanismerna genom att problem upptäcks i ett tidigt skede och brister åtgärdas. Riskanalyser behövs också som underlag för att prioritera mellan tänkbara projekt och för att kunna bedöma vilka kostnader och klimateffekter statens köp av utsläppskrediter kan förväntas medföra. Leverans av krediter tar tid Snabb leverans av krediter är viktigt för att förverkliga klimatnyttan och för att mottagarländerna ska kunna uppfylla sina mål. Vissa länder har fastställt mål för köp av krediter eller administrering av projekt (se tabell 9). Till exempel är mål att stärka sitt utsläppsåtagande enligt Kyotoprotokollet . Detta mål kommer att uppnås genom att köpa krediter, främst i utvecklingsländer. Tabell 9 visar att de flesta länderna ligger en bra bit från målet när det gäller att erhålla krediter. Det är dock för tidigt att bedöma om målen kommer att uppnås. Fall 27 illustrerar orsakerna till de försenade leveranserna enligt utvärderingen i de danska och svenska granskningarna. Orsaker till att leveransen av krediter tar I tecknades kontrakt på fler krediter än vad som krävdes enligt målet, eftersom en leveransförsening på grund av förlängda genomförande- och verifieringsprocesser var väntad och man ville garantera att tillräckligt antal krediter skulle kunna köpas. Projekt motsvarande 2,7 miljoner krediter har genomförts, men de väntar fortfarande på kontroll och leverans till registret. Målet med leverans till mitten av 2012 ser inte heller ut att kunna uppnås, eftersom genomförandet av projekt motsvarande 2,2 miljoner krediter sker 20082012, och kontrollen väntas ske fram till slutet av 2014. Enligt den svenska har leveranserna försenats främst på grund av förseningar i FN-processen (kontroll, certifiering och utfärdande). Utöver förseningarna i FN-processen finns det flera orsaker till att leveranserna inte sker i den takt som förväntats. Till exempel överskattas ofta de planerade leveranserna av utsläppskrediter i de projektbeskrivningar som ingår i köpeavtalen. Detta beror på att projektägaren oftast gör beräkningarna i projekt beskrivningen innan projektet har inletts. Ett annat skäl är att antalet utfärdade krediter varierar beroende på väder och klimat. I den svenska granskningen konstaterade att förbättrade riskanalyser kan förbättra effektivi teten genom att dessa problem upptäcks och hanteras på ett tidigt stadium. Tabell 9: Försäljning och leverans av krediter för perioden 20082012. Status som maren 2012. a) Status b) Inklusive fonder och bilaterala inköp c) Inkluderar 2 milj. ton från ett pilotprogrammet som genomfördes 20002006 d) För leverans e) CDM- och JI-krediter som erhållits kommer endast att användas för att nå det svenska etappmålet . Det svenska delmålet för perioden 20082012 ska uppnås utan kompensation för utsläppsminskningar i andra länder f) Status ) Den svenska övergripande slutsats är att regeringen inte har fastställt hur många utsläppsrätter som ska köpas och när detta ska ske. Regeringen har efter granskningen uppskattat att kommer att behöva cirka 40 miljoner utsläppskrediter för att nå det svenska etappmålet . Källa: Nationella revisionsorgan har fastställt mål för tilldelning av krediter (se fall 28). I den litauiska granskningen betonas att de främsta orsakerna till att den fulla potentialen för JI inte har realiserats är att företagen saknar ytterligare information om reserven för JI-projekt, projektutvecklingsmöjligheter och gratis utsläppsminskningsenheter. Fall 28: Den fulla potentialen för JI i har inte realiserats Kyotoenheter (ERU) tilldelas till JI-projekt från: 1.JI-reserven, som administreras av den litauiska miljöinvesteringsfonden 2.Tilldelade utsläppsenheter (AAU), som tilldelas till för perioden 20082012 Den planerade volymen av tilldelade utsläppsenheter för JI-projekt är 12 miljoner enheter. Varken antalet tilldelade utsläppsenheter eller JI-reserven har använts fullt ut. Den faktiska mängden av utsläppsminskningsenheter som överförs till JI-projekt uppgår till från JI-reserven och från tilldelade utsläppsenheter av det reserverade beloppet. , som ansvarar för förvaltningen av JI-projekt, är inte bundet av lagstiftningen att ge information till företagen om möjligheterna att genomföra JI-projekt och har delegerat denna uppgift till den litauiska miljöinvesterings fonden. I de nordiska länderna är priserna på krediter lägre än den alternativa kostnaden för inhemska åtgärder I Kyotoprotokollet fastslås att användningen av de flexibla mekanismerna ska vara supplementära till nationella åtgärder för att uppfylla de kvantifierade åtagandena. Priset på CDM-krediter som köpts i de nordiska länderna har varit per ton koldioxid. Uppgifter från visar att priset på JIkrediter är lägre (9,per ton), som de i genomsnitt är dyrare att köpa från fonderna (17,per ton). Den norska granskningen visade att nationella åtgärder generellt sett är dyrare för än priset på utsläppsrätter. Även i har statens kostnad per inköpt kredit varit lägre än för andra åtgärder som syftar till att minska utsläppen (se fall 29). Alternativa kostnader för inhemska åtgärder Enligt skattning var den genomsnittliga kost naden per utsläppskredit , inräknat personalkostnader. Det har i genomsnitt varit dyrare att köpa på andrahandsmarknaden, men detta har varit mindre riskfyllt. Genomsnittspriset har varit per utsläppskredit . är priserna på andrahandsmarknaden och på marknaden som helhet betydligt lägre. Kostnaderna för att åstadkomma samma utsläppsminskning i är svåra att mäta. Ett förenklat sätt att beräkna kostnaderna för klimatåtgärder i är att jämföra dem med den generella skattesatsen på koldioxid. var den generella skattesatsen på koldioxid per ton. På grund av skattenedsättningar och skattebefrielser har dock den genomsnittliga faktiska koldioxidskatten varit per ton . En utsläppskredit representerar bara ett ton utsläpp , medan en åtgärd som genomförs i också kan leda till minskade utsläpp . Kostnaden för åtgärder som leder till långsiktiga minskningar i kan därför vara lägre än vad en kortsiktig beräkning visar. 3 Slutsatser och rekommendationer Den gemensamma granskningen visar att det finns tydliga tecken på att utsläppsmålen enligt Kyotoprotokollet eller EU:s överenskommelse om bördefördelning kan komma att uppnås i de sju länderna , även om en definitiv slutsats inte kan dras förrän uppgifter för hela perioden finns tillgängliga. EU:s system för handel med utsläppsrätter och de flexibla Kyotomekanismerna JI och CDM är viktiga styrmedel för att uppnå de nationella målen och hjälpa andra länder att uppfylla sina nationella mål. Länderna har genomfört EU:s system för handel med utsläppsrätter i enlighet med gällande EU-lagstiftning och bestämmelserna i . Systemets effektivitet när det gäller att minska utsläppen utgör dock en stor utmaning. För de nordiska länderna har EU:s system för handel med utsläppsrätter inte inneburit något stort incitament för långsiktiga minskningar av koldioxidutsläpp eftersom priserna på utsläppsrätter har varit låga på grund av ett stort överskott av utsläppsrätter i systemet . Eftersom den ekonomiska tillväxten har varit långsammare än förväntat har handeln med utsläppsrätter inte medfört någon stark marknadsmekanism som har ökat kostnaderna för utsläpp i samband med produktion och gett en konkurrensfördel till renare produktion. Detta innebär en risk för att långsiktiga minskningar i de nordiska länderna kanske inte uppnås i enlighet med målen. Granskningarna för , och har visat att utsläppen har ökat i långsammare takt än den ekonomiska tillväxten. I denna granskning har det dock inte varit möjligt att mäta om detta kan tillskrivas effekten av EU:s system för handel med utsläppsrätter. Regeringarna måste i varierande utsträckning använda sin möjlighet att kontrollera systemet genom att utforma de delar av EU:s utsläppshandelssystem som de själva kan påverka enligt nationell rätt. Endast i ett av de sju länderna har regeringen utnyttjat sin rätt att auktionera ut av utsläppsrätterna. Dessutom har endast två av de sju länderna valt att införa restriktioner för verksamhetsutövarnas användning av intäkter från försäljning av utsläppsrätter. Att dela ut utsläppsrätter gratis och inte utnyttja möjligheten att dra tillbaka utsläppsrätter har lett till mindre kontroll över systemet. Dessutom har den gemensamma granskningen visat på betydelsen av ordentlig övervakning av systemet för att säkerställa dess trovärdighet. I de flesta länderna har verksamhetsutövarnas övervakning och rapportering ansetts vara tillräcklig och kontrollförfaranden har utarbetats. Kontrollerna utförs av ackrediterade tredjepartskontrollanter innan årsrapporterna lämnas till den behöriga myndigheten för utsläpp av växthusgaser för slutlig kontroll och godkännande, förutom i ett land där man har organiserat det på ett annat sätt. Vidare har granskningen visat att regeringarna inte har haft tillräckliga kontrollrutiner i de länder som har rättsliga begränsningar för verksamhetsutövarnas användning av intäkter från försäljning av utsläppsrätter. I vissa handels- och industrisektorer, t.ex. el- och värmesektorn, är det lätt för företag att överföra kostnaderna för att köpa utsläppsrätter till konsumenterna i stället för att investera i projekt för utsläppsminskning. I sådana fall är företagen inte alltid motiverade att hitta de billigaste sätten att själva minska utsläppen. När det gäller handel med utsläppsrätter som helhet visar en svensk granskning att företagen i handelssektorn i praktiken har betalat mycket lite, i vissa fall ingenting, för utsläppsrätterna. Detta är inte fallet i den icke handlande sektorn. Registersystem finns tillgängliga och fungerar i enlighet med UNFCCC:s och EU:s säkerhetsnormer och krav och har varit föremål för regelbunden kontroll av UNFCCC och . De nationella registren har baserats på olika program- och maskinvarulösningar som ständigt förbättrats. Bedrägeriförsök har inträffat i tre av de granskade länderna. Övergången till en gemensam program- och hårdvaruplattform 2012 i samband med införandet av unionsregistret förväntas dock ytterligare förstärka data- och informationssäkerheten. Fall av momsbedrägerier har upptäckts i , och . Länder som har upplevt stora gränsöverskridande momsbedrägerier kopplade till handeln med utsläppsrätter har ändrat sin momslagstiftning till ett system med omvänd skattskyldighet.