rir · H0B54 · 2012-03-13 00:00:00 — Det skulle behövas för att omsätta medlen, kanske cykler . Detta gäller främst utbildningen men också forskningen. Enligt den intervjuade företrädaren är det väldiga fluktuationer i förutsättningarna på utbildningssidan. När nu studieavgifter införs för tredjelandsstudenter, kommer takbeloppen att minska med betydande belopp, som företrädarens lärosäte överproducerar med ett stort antal helårsstudenter . Det innebär att utbildningsverksamheten måste dras ner mycket kraftigt år 2013.222 En annan lärosätesföreträdare kommenterar en arbetsmarknadspolitisk satsning som innebar att man fick 450 extra platser. Beslutet kom sent och lärosätets utbildningar är inte av den arten att man bara kan fylla på med studenter i föreläsningssalarna. Detta hänger samman med att en stor andel av utbildningen bedrivs som program det finns få enstaka kurser. Det tog tid att få igång alla kurser Kurserna är uppskattade och behövda det kom att handla mycket om fort- och påbyggnadsutbildning. Men signalerar regeringen att satsningen är över. Då får man lägga ned kurserna även om man kan fortsätta ytterligare eftersom lärosätet inte fullt ut har använt takbeloppet . Lärosätets struktur med många program återspeglas i hur man utnyttjar takbeloppet användningen pendlar så att ibland hamnar lärosätet över årets takbelopp, ibland under detta.223 Under intervjuerna har det framkommit synpunkter om problem som rör kopplingen mellan utbildning och forskning. Både företrädare för ett stort universitet och en mindre högskola tar upp svårigheter kring forskningsanknytning av grundutbildningen. Kritik framförs dels mot att regeringen är otydlig med vad som avses med forskningsanknytning, dels mot att systemen för meritering och forskningsfinansiering bidrar till en tudelning mellan forskning och undervisning.224 En av de intervjuade företrädarna menar att det framgår av lagar och förordningar att det ska finnas forskningsförankring i utbildningen, men det är ganska vagt vad detta egentligen innebär och vilka krav det ställer. kvalitetsutvärderingar står för en viss konkretisering av hur begreppet kan tolkas exempelvis att av dem som undervisar på lärarutbildningen bör ha disputerat. Av intervjuerna framgår en önskan om en diskussion av begreppet och hur det ska tolkas på olika utbildningsnivåer. 224Intervju 26 och 28. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET En företrädare berättar att man inom lärosätet haft omfattande diskussioner om vad god forskningsanknytning ska innebära, något som hänger samman med att lärosätet i hög grad begränsas av att man undervisar brett men forskar smalt. Man skulle behöva diskutera var miniminivån ligger för forskningsförankring av grundutbildningen. Givetvis bör utbildningen vila på vetenskaplig grund och studenterna behöver lära sig ett vetenskapligt arbetssätt. Lärosätet behöver kunna ta till sig utvecklingen men man behöver inte vara ledande själv. Det kan ligga en fara i att för tidigt [på kandidatnivå] specialisera sig mot det lärosätet är bra på Specialiseringen bör komma längre fram. Här finns det utrymme för en nationell utveckling om jag uttrycker mig så.225 Sambandet mellan forskning och utbildning kan vara problematiskt även vid större lärosäten. De som forskar undervisar inte och tvärt om. Dessutom sker profileringen av grundutbildningen utifrån studenternas intresse och detta sammanfaller sällan med den forskning som lärosätet specialiserat sig på. Ett annat problem som lyfts fram är att de två finansieringssystemen det för grundutbildningen och det för forskningen inte harmonierar särskilt väl med varandra. Sammantaget bidrar detta till påtagliga svårigheter att upprätthålla en fungerande forskningsanknytning av grundutbildningen. Problemet att man undervisar brett men forskar smalt finns inte bara vid mindre lärosäten. En bidragande orsak är att en så stor andel av forskningen finansieras med externa medel. Därtill kommer att undervisning inte anses ge samma meriter för den enskilde forskaren. En av de intervjuade menar att också för ett stort universitet lönar sig forskning bättre än undervisning.226 En viktig utgångspunkt för regeringens ledning av högskolan är att universitet och högskolor ska vara självständiga inom ramen för den statliga myndighetsformen. har riksdag och regering fattat beslut som ytterligare stärker denna inriktning. Generellt anser lärosätena att autonomi är bra. Den senaste autonomireformen tror man dock inte kommer att innebära några stora förändringar i praktiken. Däremot anses den ha skapat förutsättningar för tydligare ansvarsförhållanden inom lärosätena. som det finns en samstämmighet kring vikten av självständiga högskolor, finns också en efterfrågan på nationell ledning. Många av de intervjuade lärosätesföreträdarna efterfrågar tydligare besked från regeringen om vilken roll och vilka uppgifter respektive lärosäte ska ha i högskolelandskapet. Man anser att lärosätenas roll och uppgifter bör kunna variera eftersom förutsättningarna är så Vidare finns synpunkter om att det särskilt för grundutbildningens del vore 226Intervju 18 och 26. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN en fördel med en längre planeringshorisont än den som medges av dagens styrning av högskolan. De behov som högskolan ska tillgodose är nationella. Det innebär att ett lärosäte konkurrerar med både geografiskt närliggande lärosäten och lärosäten över hela landet. En uppfattning som framförs i intervjuerna är att lärosätena måste profilera såväl utbildning som forskning för att samordna sektorns kapacitet. Många anser att detta är en nyckelfråga. påtalas att det finns regler och incitament i styrsystemen som verkar i motsatt riktning. Lärosätena anser därför att regeringen behöver se över sin styrning och underlätta samordningsinitiativ från sektorn. Universitet och högskolor har två huvuduppdrag att bedriva utbildning och att bedriva forskning. Enligt högskolelagen ska dessa två verksamheter ha samband med varandra och denna norm är också starkt förankrad bland akademiska företrädare. kan det konstateras att styrsystemen för respektive huvuduppdrag påtagligt skiljer sig från varandra. Inom lärosätena kan det också förekomma styrning med incitament som i praktiken motverkar sambandet mellan utbildning och forskning. I intervjuerna framkommer bekymmer när det gäller möjligheten att i praktiken realisera målet om forskningsanknytning av grundutbildningen. Problemet att utbilda brett men forska smalt är påtagligt för mindre lärosäten. Men även större lärosäten anger att det kan finnas svårigheter att förena studenternas intresse med forskningens specialisering. Många intervjuade företrädare efterlyser förtydliganden av innebörden i en tillfredsställande forskningsanknytning. Relationen mellan lärosätet och I detta avsnitt redovisas hur intervjuade företrädare ser på sitt lärosätes relation till regeringen och . Myndighetsdialog och andra kontakter med En viktig del i regeringens styrning av myndigheterna är de årliga myndighetsdialogerna. Syftet med dessa är att i ett samtal mellan företrädare för regeringen och för myndigheten följa upp myndighetens verksamhet och även diskutera den framtida verksamheten. I dialogen behandlas verksamhet, resultat och måluppfyllelse. Dialogen kan även inrymma ett planeringssamtal för myndighetschefen, det vill säga ett tillfälle för denne att diskutera sin arbetssituation med företrädare för departementet. Myndighetsdialoger genomförs som regel en gång för varje myndighet. I intervjuerna med företrädare för lärosätena beskrivs myndighetsdialogen som ett bra tillfälle för lärosätet att presentera den egna verksamheten. Från lärosätet deltar normalt rektor tillsammans med någon eller några tjänstemän. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET deltar vanligen myndighetshandläggaren, budgethandläggaren och enhetschefen. Sedan får lärosätet hoppas att informationen förs vidare till den politiska nivån av departementstjänstemännen. I dialogen med större lärosäten brukar även statssekreteraren delta under delar av mötet. De intervjuade uttrycker förståelse för att statssekreteraren inte deltar i alla myndighetsdialoger, eftersom det finns så många lärosäten. Några är dock kritiska och anser att detta återspeglar departementsledningens syn på hur viktiga olika lärosäten är.227 Enligt intervjuerna är departementets representanter pålästa och väl förberedda. anser några intervjuade att det ofta är svårt för lärosätet att få besked i angelägna frågor. Anledningen är att många frågor som man tar upp har en politisk dimension och tjänstemännen inte har mandat att driva politik. Även en fråga om en prislapp, som man kan tycka är en teknikalitet, är ett politiskt beslut. [] Vi pratar politik med dem som inte representerar den politiska nivån och då blir det en rätt fattig dialog. Det kan vara intressant, men det ger inte något resultat. De som tar emot argumenten kan inte göra något av dem.228 I intervjuerna påtalas att värdet av myndighetsdialogen skulle öka om man mötte en mer beslutför motpart på departementet. Det finns en efterfrågan på en kvalificerad diskussion med huvudmannen med utgångspunkt i de mål och strategier samt specifika förutsättningar som gäller för respektive lärosäte.229 I intervjuerna lyfter företrädare för de större lärosätena fram att de är stora myndigheter med ett betydande ansvar för utvecklingen i . Detta, menar man, borde innebära en engagerad dialog med regeringen om verksamheten.230 Dessutom anser några intervjuade att departementets myndighetshandläggare skulle kunna utveckla dialogen genom att mer aktivt tillvarata de analyser som lärosätena gör med anledning av förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll.231 I sammanhanget lyfts värdet fram av lärosätesbesök av departementstjänstemän och ännu hellre statssekreteraren eller ministern. Vid sådana tillfällen finns möjlighet att på ett bredare sätt och med olika kompetenser nyansera frågor och belysa den miljö som lärosätet har att verka i.232 227Intervju 7 och 20. 229Intervju 1, 14, 20, 23 och 26. 230Intervju 14 och 16. 232Intervju 7 och 27. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Av intervjuerna framgår att lärosätena generellt sett är nöjda med sina departementskontakter när det handlar om rena fakta- eller kunskapsfrågor. I sådana fall får lärosätet som regel snabba och klarläggande besked från sin myndighetshandläggare.233 När det gäller frågor som förutsätter regeringens ställningstagande är bilden inte lika positiv. Enligt intervjuerna kan man få vänta på beslut. I vissa fall anser man också att besluten är oklart motiverade. Som exempel på frågor som kan förbli obesvarade mycket länge nämns rätt att starta holdingbolag, rätt för rektor eller annan anställd att sitta i ett visst företags styrelse samt brist på förordningsmässig reglering av viss verksamhet (exempelvis ). Ett exempel på regeringsbeslut där de intervjuade anser att regeringen inte motiverar beslut i tillräcklig utsträckning är lärosätenas önskemål att få avräkna ersättning för utbildning inom det konstnärliga området.234 Vidare anser några av de intervjuade att kontakterna med den poliska nivån generellt har minskat , vilket man ser som ett problem. En väsentlig del i att vara rektor är att kunna hävda inför medarbetare i organisationen att man står i någon form av kontakt med departementsledningen. Jag ser det som en svaghet för hela sektorn om kontakterna fortsätter att vara på lägre nivå och att den politiska ledningen drar sig allt längre bort.235 Enligt några intervjuer har större lärosäten oftare möjlighet till informella möten med tjänstemän och politiker i departementet. Det handlar exempelvis om gemensamt deltagande i internationella konferenser, statsbesök och liknande. En intervjuad från ett större lärosäte anser att de forskningsberedningar, som föregår de forskningspolitiska propositionerna, är ett bra tillfälle att lyfta fram underlag och föra diskussion med regeringen.236 De intervjuade från större lärosäten anser att de olika kontaktvägarna sammantaget ger goda kommunikationsmöjligheter med regeringen, medan mindre lärosäten inte har samma förutsättningar. En intervjuad betonar att regeringen riskerar att tappa i auktoritet gentemot sektorn om informella strukturer och osynliga processer i praktiken blir alltför betydelsefulla.237 Generellt sett ska myndighetsdialogen även innehålla ett planeringssamtal så att myndighetschefen får tillfälle att diskutera sin arbetssituation med departementet. 233Intervju 19 och 22. 234Intervju 10, 20, 22 och 25. 237Intervju 6, 9, 14, och 16. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Den samstämmiga bilden från intervjuerna är att detta inte är fallet när det gäller lärosätenas dialog med departementet. Enligt de intervjuade rektorerna förekommer inte utvecklingssamtal med någon företrädare för departementet i egenskap av rektors arbetsgivare. Några rektorer anser att detta är en brist, medan andra menar att utvecklingssamtal i stället med fördel kan hållas med den egna styrelseordföranden.238 Ökad samsyn inom efterfrågas Några av de intervjuade framhåller att inte är enhetligt, eftersom det i regeringen ingår ministrar och departement med ansvarsområden som på olika sätt har betydelse för universitet och högskolor. Ministrar och departement är inte heller alltid samspelta. Hur en fråga rubriceras (som utbildning, arbetsmarknad, vård eller tillväxt) kan få stor betydelse för hur en fråga bereds och för regeringens slutliga ställningstagande. Situationen kan bli än mer komplicerad om det ingår flera riksdagspartier i regeringen, eftersom det då uppstår ytterligare behov av samordning i beredningen.239 Enligt intervjuerna finns det situationer då det är lämpligt, eller till och med nödvändigt, att regeringen tar ett övergripande nationellt ansvar för utvecklingen. Detta gäller inte minst om ett område spänner över flera departements eller myndigheters ansvar. Ett exempel på detta är samordning av utbildning och forskning inom hälso- och sjukvårdsområdet. Landstingen har ansvar för hälso- och sjukvård, medan klinisk forskning och utbildning bedrivs i lärosätenas regi. har det funnits ett starkt tryck på landstingen att effektivisera sjukvården och inslaget av privata sjukvårdsanordnare har ökat påtagligt. Utvecklingen har inneburit försämrade möjligheter för den kliniska forskningen och utbildningen inom högskolan. Det understryks också att man från lärosätenas sida är beroende av landstingen för att kunna bedriva klinisk forskning och utbildning, som landstingen och de privata vårdanordnarna inte prioriterar detta. När det gäller läkar- och sjuksköterskeutbildning har landstingen traditionellt bidragit med betydande resurser, men detta håller gradvis på att förändras. är landstingen strikta i sin upphandling av sjukvårdsproduktion och överlämnar åt universiteten att finansiera utbildning och forskning: Bolagen upphandlar till exempel 100 blindtarmar och så slimmar man organisationen på de högspecialiserade landstingssjukhusen. I det upphandlingsuppdraget ligger inte att driva utbildning eller forskning.240 238Intervju 7, 9, 14, 17, och 20. 239Intervju 9 och 14. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Utvecklingen innebär att den kliniska utbildningen och den kliniska forskningen kommer i kläm. Konsekvensen blir att universiteten kommer att behöva upphandla utbildningsplatser och kliniskt forskningsutrymme i mycket större utsträckning . Mot den bakgrunden anser man att behöver formera sig tydligare. Regeringen måste ta sitt ansvar och föra en dialog med landstingen och universiteten. Universiteten klarar inte detta själva.241 Det kan alltså vara problematiskt att som lärosäte ha en fråga som hamnar inom flera departements ansvarsområde. Enligt de intervjuade har vissa departement liten förståelse för varandras krav och synpunkter och i vissa fall organiserar man kunskapsprocesserna på olika sätt. Lärosätena skulle vara betjänta av en starkare samsyn mellan olika departement.242 Verksamheten vid universitet och högskolor ska uppfylla övergripande mål som handlar om samhällsnytta. Både dagens och framtidens behov av kompetens och kvalificerad kunskap ska tillgodoses. Behoven är nationella i den meningen att det är hela samhällets behov av kvalificerad kunskap och kompetens som ska tillgodoses. Detta ställer krav på en väl fungerande relation mellan lärosätena och regeringen, inte minst på den fortgående dialogen mellan lärosäten och företrädare för regeringen och . Av intervjuerna framgår att lärosätena är relativt nöjda med sina departementskontakter, inklusive de myndighetsdialoger som förs med företrädare för . Många frågor som kommer upp i kommunikationen mellan lärosäte och departement har politiska implikationer och kan därför inte avgöras på tjänstemannanivå. den bakgrunden finns hos lärosätena en önskan om fler direkta kontakter med departementets politiska ledning och att få besked med tydliga motiv när det gäller vissa ärenden. framhålls det som viktigt att departementet inte behandlar större och mindre lärosäten olika. Regeringen riskerar att tappa i auktoritet om informella strukturer och osynliga processer skulle bli alltför betydelsefulla. Det förekommer att frågor berör fler departement än . I intervjuerna konstateras att det finns olika inom regeringen och att inte alltid uppträder samstämmigt gentemot sektorn. De intervjuade anser att det är angeläget att skapa en bättre samsyn mellan olika departement inom än vad som är fallet. 242Intervju 6, 16 och 18. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET I detta avsnitt redovisas hur intervjuade företrädare för lärosätena och företrädare för andra berörda myndigheter ser på hur regeringen har förberett och genomfört en rad systemförändringar och vilka konsekvenser förändringarna har medfört. har en rad reformer inom högskolesektorn genomförts. Enligt en av de intervjuade innebär detta sammantaget en omvandling av högskolesektorns förutsättningar som kan jämföras med reformerna 1977 och 1993. De reformer som lyfts fram i intervjun är lärosätenas utökade autonomi, Bolognaprocessen, avgifter för internationella studenter och att alla lärosäten kan få tillstånd att bedriva forskarutbildning.243 Reformerna kommenteras på följande sätt: Införandet av studieavgifter är en mycket stor förändring, den största under åtminstone . Det handlar om ett paradigmskifte. är dörrarna öppna för betalande studenter och det kommer att utvecklas framöver. Då blir man förvånad över hur reformen regleras och införs. Det finns så många frågor som man inte löst och man har inte riktigt förstått vidden av förändringen. Det borde ha fått ta , med mer dialog och lyssnande. Man borde mer ha tagit del av synpunkter. Det skulle gett en helt annan beredskap inför de frågor som kommer , slag i slag. Och som inte hinner utredas nu.244 Enligt en intervjuad företrädare försenas regeringens propositioner ofta, som regeringens ambition är att reformerna ska vara införda . Detta slår hårt mot lärosätenas förberedelsetid. Reformer som de intervjuade anser har beretts med ett forcerat tidsschema är den nya lärarutbildningen och den nya modellen för kvalitetssäkring av grundutbildningen. Även systemet för antagning till grundutbildningen har kommenterats i intervjuerna. Man anser att systemet inte har fungerar särskilt väl, eftersom förutsättningarna för antagning ändras och att reglerna är oklara. Det som behövs enligt de intervjuade är ett långsiktigt och genomarbetat regelverk.245 245Intervju 1, 10 och 14. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN En företrädare för ett större lärosäte kommenterar regeringens reformarbete på följande sätt: Jag har väldig respekt för att regeringen vill driva ett intensivt och snabbt reformarbete. Det är politiska beslut. Det jag däremot inte har respekt för är när det uppstår saker som faller under rubriken tänkte inte på det. Det handlar exempelvis om avregleringen av internationella studenter, hanteringen av vissa program, EU- lagstiftning och kontrakt med EU. Regeringen vet inte hur man ska hantera dessa frågor. Studenterna ska komma hit och frågorna är fortfarande inte lösta. Ett annat exempel är reformeringen av lärarutbildningen, som är oerhört detaljreglerad []. Genom att detaljreglera har man sprungit in i problem och det har fått konsekvenser som är helt absurda.246 Konsekvensanalyser av regeringens förslag till beslut finns långtifrån alltid framtagna vid beslutstillfället.247 Det skapar svårigheter att få överblick över de konsekvenser som uppstår, hur de ska hanteras och vilka aktörer som är berörda. En följd kan då bli att lärosätena i efterhand måste påtala negativa konsekvenser eller icke avsedda effekter för och därmed söka åstadkomma efterhandsjusteringar. Detta är ofta ett tidskrävande arbete som kräver lärosätenas engagemang. Om regeringen är angelägen om att genomföra reformer i ett snabbt tempo bör man, enligt en av de intervjuade, se till att få ett bredare bemyndigande än normalt från . På så sätt skulle regeringen bättre kunna hantera lägen som uppstår oväntat. När politik implementeras, uppstår alltid saker som inte kunnat förutses och som leder till problem. Har fattat beslut som binder upp en fråga, kan regeringen inte gå in direkt utan då krävs det ett nytt riksdagsbeslut. Regeringen behöver ett rätt stort bemyndigande från för att rätta till fel som uppstår under resans gång. Ett annat alternativ för regeringen skulle kunna vara att införa reformer stegvis som försök/experiment.248 När det gäller reformer betonas vikten av att regeringen tar in sina myndigheter i beredningsarbetet. Ett sätt att göra detta tidseffektivt är att dra ihop flera lärosäten för att få respons och synpunkter inför en reform eller större förändring. Gemensamma samlingar eller hearings kring specifika frågor kan vara ett bra sätt för departementet att ta fram och diskutera beslutsunderlag. framhålls av några intervjuade som effektivt, inte minst när regeringen har ambitioner att genomföra stora förändringar . Den gemensamma diskussionen vid sådana samlingar kan snabbt och effektivt ge regeringen ett gott beslutsunderlag. 248Intervju 9, 14 och 25. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Frågor kan ges en bredare belysning om företrädare för lärosäten med olika förutsättningar får lyfta fram olika aspekter.249 Det kan också vara effektivt ur lärosätenas synvinkel att driva frågor i grupp. Enligt en intervjuad har ett antal frågor fått en snabbare lösning när flera lärosäten har samlat sig för att gemensamt uppvakta departementsledningen.250 framhålls i intervjuerna värdet av ett traditionellt remissförfarande. Visserligen är detta tidskrävande, men det ger regeringen ett kvalitetssäkrat underlag från kunniga sektorsföreträdare och från forskare med hög kompetens, exempelvis avseende juridiska frågor. Remissförfarandet ger också bättre transparens än vad som gäller för hearings och liknande.251 Reformtakten har varit hög inom högskolesektorn. De institutionella ramarna för universitet och högskolor har förändrats i en rad avseenden genom att tagit ställning till förändringar som utökad autonomi, avgiftsskyldighet för tredjelandsstudenter och ny lärarutbildning. Lärosätenas synpunkter på regeringen präglas å ena sidan av en förståelse för politikens villkor, å andra sidan av kritik som handlar om forcerad och otillräcklig beredning av reformerna. I intervjuerna betonas vikten av genomarbetade konsekvensbeskrivningar och att regeringen i ökad utsträckning involverar lärosätena i beslutsprocessen. Hearings och andra överläggningar där lärosätena i grupp ges tillfälle att lämna synpunkter framhålls som ett bra inslag. betonas att ett traditionellt remissförfarande ger kvalitetssäkrade beslutunderlag och bättre transparens. Grundutbildningen resurstilldelning och kvalitetssäkring I detta avsnitt redovisas vad de intervjuade lärosätesföreträdarna och företrädare för andra berörda myndigheter anser om regeringens system för resursstyrning och kvalitetssäkring av grundutbildningen. Urholkad ersättning för grundutbildningen