rir · H0B523 · 2012-12-13 00:00:00 — 72Enligt 9 § förordningen (2010:409) om etableringssamtal och etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. 2009/10:60, s. 56. 2009/10:1, utgiftsområde 8 Migration, s. 3033. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION enkätundersökning visar att var tredje medarbetare anser att kartläggning behöver utvecklas och fördjupas för att underlätta den asylsökandes senare etablering vid eventuellt beviljande av uppehållstillstånd. svarar fler än hälften att de inte vet om Arbetsförmedlingen generellt har någon nytta av kartläggningen. genomgående uppfattning i de öppna svaren på denna fråga är att det är svårt att klassificera utbildning och yrke samt att myndigheternas datasystem inte är kompatibla när det gäller informationsöverföringen. Iakttagelserna ligger även väl i linje med Statskontorets uppföljning av myndigheternas genomförande av etableringsreformen där det bland annat föreslås att kartläggning bör upphöra.75 4.4Fler i arbete och praktik? sammanställning (se tabell 4.1 nedan) visar att förhållandevis få asylsökande i arbetsför ålder har haft en praktikplats eller ett registrerat arbete under 2009-2011 även om antalet har ökat . Av årsredovisning framgår dock att verket inte kan redovisa det totala antalet personer som har haft en praktikplats och att ett utvecklingsarbete pågår för att möjliggöra detta.76 Varför inte kan redovisa hur många asylsökande som har haft en praktikplats när det för varje sådan person enligt verkets egna rutiner ska upprättas ett praktikavtal, som rimligtvis borde finnas registrerat, framgår inte. Även i årsredovisning framgår att ett förbättringsarbete av de interna registreringsrutinerna när det gäller asylsökandes deltagande i praktik har påbörjats . De uppgifter som presenterar, till exempel att antalet asylsökande som har praktiserat har ökat från drygt 600 till 1 600 , bör därför ses som en uppskattning. Detta framgår dock inte av verkets redovisning. Antalet asylsökande (totalt och i åldern 1864), beviljade AT-UND, praktikplatser samt registrerade med ett arbete 20092011. Källa: årsredovisning (fig. 10 och 30) samt bilaga 1 i årsredovisningarna , 2010 och 2011. 75Statskontoret (2012:22) Etableringen av nyanlända en uppföljning av myndigheternas genomförande av etableringsreformen, s. 12. 76Migrationsverkets årsredovisning , s. 36. BÖRJAN PÅ NÅGOT NYTT ETABLERINGSFÖRBEREDANDE INSATSER FÖR ASYLSÖKANDE 4.5.1Rätten för asylsökande att arbeta har ökat Asylsökande som kan eller som medverkar till att styrka sin identitet kan få undantag från skyldigheten att ha arbetstillstånd för att få arbeta i (så kallat AT-UND). uppfyllde av de asylsökande förutsättningarna för att få AT-UND. 4.5.2 men få asylsökande har ett registrerat arbete eller en praktikplats Av dem som fick AT-UND hade dock ett arbete enligt statistik. Det innebär att endast drygt 500 av 5 600 asylsökande som getts möjlighet att arbeta hade ett registrerat arbete. Även antalet asylsökande som har en praktikplats är förhållandevis lågt. är den asylsökandes eget ansvar att ordna en praktikplats även om vissa mottagningsenheter kan hjälpa till med det. Avskaffandet av den svenskundervisning som tidigare erbjöd har dock generellt försvårat asylsökandes möjligheter att få en praktikplats. Grundläggande kunskaper i svenska är i de flesta fall en förutsättning för att få en praktikplats i en verksamhet som inte ägs av en landsman. 4.5.3Samordningen mellan myndigheter behöver utvecklas Samverkan och samordning mellan olika aktörer med ansvar i mottagningssystemet är viktigt för dess effektivitet. Granskningen visar att samordningen och informationsöverföringen mellan och Arbetsförmedlingen har brister. Inte minst gäller detta den kartläggning av yrkes- och utbildningsbakgrund som alla vuxna asylsökande ska genomgå. På grund av att kartläggningen och kommunikationen av resultatet av densamma i många fall är bristfällig innebär det att informationen, som är tänkt att ligga till grund för etableringsplanen, istället för att fördjupas av Arbetsförmedlingen ofta måste göras om från början. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION 5Etableringsförberedande insatser i mottagningssystemet I detta kapitel redogörs för iakttagelser avseende insatser för asylsökande som de är inskrivna i mottagningssystemet. Som framgår i kapitel 2 ska asylsökande få sysselsättning i lämplig omfattning. Det innebär att sysselsättningen ska anpassas dels till den enskildes personliga förutsättningar, dels till de praktiska möjligheterna att ordna lämplig sysselsättning.77 bedömning är att sysselsättning i lämplig omfattning från ansökan till beslut ska fokusera på praktik och möjlighet till arbete.78 har resurserna för den organiserade sysselsättningen minskat. Enligt beror detta på de generellt kortare handläggningstiderna inom asylprövningen men även på att verksamhetsområdet har fått minskade budgetramar. Det har medfört att mottagningsenheterna inte har kunnat avsätta de resurser som krävs för att de ska kunna följa riktlinjerna för organiserad sysselsättning.79 De insatser som erbjuds enligt lagen och förordningen om mottagande av asylsökande m.fl. är framförallt introduktion/gruppinformation. 1993/94:94, s. 95, bet. 1993/94:Sfu11, rskr. 1993/94:188. 78Migrationsverket Verksamhetsområde Mottagning, Protokoll , VCA nr 223/2011 om organiserad svenskundervisning för asylsökande. 79Migrationsverket Verksamhetsområde Mottagning, Protokoll , VCA nr 279/2010 om handlingsplan för organiserad sysselsättning. BÖRJAN PÅ NÅGOT NYTT ETABLERINGSFÖRBEREDANDE INSATSER FÖR ASYLSÖKANDE Asylsökandes deltagande i organiserad sysselsättning 20092011 Kartläggning av yrkes- och Källa: årsredovisning , s. 38. Av tabell 5.1 ovan framgår att asylsökandes deltagande i organiserad sysselsättning har ökat . redovisar dock i sin årsredovisning att det pågår ett arbete för att utveckla registreringsrutinerna för deltagande i olika insatser, däribland praktik.81 Den redovisade uppgiften om antalet asylsökande som har fått sin yrkes- och utbildningsbakgrund kartlagd (1 982) förefaller dock som låg mot bakgrund av att det var drygt 19 500 vuxna som ansökte om asyl och som därmed borde ha fått sin yrkes- och utbildningsbakgrund kartlagd. Mot bakgrund av detta bör därför redovisade uppgifter om asylsökandes deltagande i organiserad sysselsättning ses som en uppskattning snarare än som ett faktiskt utfall. 5.1.1Lokal samverkan har betydelse för om insatser erbjuds Av styrdokument framgår att mottagningsenheterna ska arbeta för ökade kontakter med närsamhället.82 Avsikten med samarbetet är dock inte att enheterna aktivt ska få fram platser för arbete och praktik, utan de ska låta andra aktörer stå för utbudet av aktiviteter till asylsökande som efterfrågar detta. I enlighet med detta menar centrala företrädare för mottagningsverksamhet att en av de faktorer som påverkar vilka insatser olika mottagningsenheter kan erbjuda är förekomsten av lokala frivilligorganisationer och andra aktörer på orten. Det gör, enligt bedömning, att verket inte kan uttala att det ska finnas generella insatser som alla mottagningsenheter ska kunna erbjuda de 80Avser den kartläggning som ska göra under mottagningens utredningssamtal. 81Migrationsverkets årsredovisning , s. 37. 82Migrationsverket Verksamhetsområde Mottagning, Protokoll , VCA nr 279/2010 om handlingsplan för organiserad sysselsättning. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Att många av de inskrivna i slutändan inte får stanna i gör, enligt verket, också att man ur ett samhällsekonomiskt perspektiv måste fundera på i vilken utsträckning insatser ska erbjudas. På många orter pågår ett samarbete med kommuner och andra aktörer för att bland annat skapa mötesplatser för asylsökande. 5.1.2Kostnader för organiserad sysselsättning kostnader för den organiserade sysselsättningen var . Det är mindre än hälften jämfört med (45,). Kostnaderna för svenskundervisning minskade från 28,6 mnkr 2010 till 13,8 mnkr 2011 och övriga kostnader från 16,7 mnkr till 6,9 mnkr.83 Kostnader (mnkr) för organiserad sysselsättning () 20072011 i förhållande till antalet inskrivna asylsökande. (Genomsnittligt avrundat antal inskrivna asylsökande i mottagningssystemet ) Tabell 5.2 ovan visar att som antalet inskrivna i mottagningssystemet minskat med minskade de totala kostnaderna för organiserad sysselsättning med under samma period.84 Av årsredovisning framgår att under 2011 gick (0,) av den sammanlagda dygnskostnaden per inskriven i mottagningssystemet på (inklusive förvar) till insatser inom den organiserade sysselsättningen.85 En av de insatser som erbjuder asylsökande inom mottagningssystemet är gruppinformation med introduktion till och information om det svenska samhället. Även om introduktion inte nämns 83Migrationsverkets årsredovisning , s. 92. 84Sammanställningen är baserad på uppgifter hämtade från årsredovisningar , 2010 och 2011. 85Migrationsverkets årsredovisning , s. 48. BÖRJAN PÅ NÅGOT NYTT ETABLERINGSFÖRBEREDANDE INSATSER FÖR ASYLSÖKANDE uttryckligen i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA) framgår av lagens förarbeten att den organiserade verksamheten ska ge asylsökande orientering om det svenska samhället.86 Att asylsökande skulle erbjudas att genomgå en introduktion med bland annat samhällsinformation fanns också uttryckt som mål i regleringsbrev för 2010 respektive 2011 medan det endast finns kvar som ett av flera återrapporteringskrav i regleringsbrevet . Därutöver fanns det i interna styrdokument tidigare mål om att asylsökande skulle ha goda kunskaper om det svenska samhället och vilka skyldigheter och rättigheter som gäller i Sverige.87 5.2.1Hälften påbörjar gruppinformationen inom en månad I samband med införandet av arbetssättet och utvecklingsprojektet väntan 2 har skapat ett standardiserat innehåll för introduktionen/gruppinformationen och även satt upp ett mål om att denna ska genomföras efter asylansökan.88 Uppgifter som har fått från visar att sex av tio asylsökande kallas till gruppinformation inom en månad. Informationen är uppdelad i två block (vanligtvis ). Av dem som blev kallade inom en månad påbörjade drygt hälften () block 1 inom en månad. För var femte asylsökande tog det att påbörja gruppinformationen.89 5.2.2Färre än var tredje asylsökande slutför introduktionen Av årsredovisning framgår att alla vuxna asylsökande () har erbjudits introduktion, som vanligtvis ska ges vid två grupptillfällen utifrån ett standardiserat nationellt informations- och utbildningsmaterial. framgår att endast drygt 8 400 vuxna asylsökande påbörjade (och knappt 6 000 slutförde) introduktionen . Det ska ses mot bakgrund av att drygt 19 500 vuxna ansökte om asyl det året, och innebär att färre än var tredje vuxen asylsökande slutförde en introduktion under 2011.90 1993/94:94, s. 38, bet. 1993/94:Sfu11, rskr. 1993/94:188. 87Migrationsverket, protokoll , VC 67/2008, bilaga VC AM 67/2008 Handlingsplan för organiserad sysselsättning. Målet var att samtliga nyinskrivna vuxna asylsökande inom en månad från asylansökan skulle ha påbörjat en introduktion omfattandes . Detta styrdokument upphävdes och ersattes av VCA 279/2010 som sedan upphävdes den och ersattes av VCA 223/2011. 88Migrationsverket, väntan 2, reviderad upplaga , s. 7. 89Avser asylsökande i åldern . Uppgifter från i e-post . 90Migrationsverkets årsredovisning , s. 37 samt bilaga 1, s. 98. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION enkätundersökning till medarbetare inom mottagningsverksamheten visar att drygt var fjärde anser att den nuvarande introduktionen/gruppinformationen inte ger asylsökande en tillräcklig introduktion till det svenska samhället. Drygt var tredje anser att informationen är tillräcklig men att det borde vara ett obligatoriskt moment (med sanktionsmöjligheter). svarar knappt var femte att alla vuxna asylsökande inte erbjuds att delta i gruppinformationen. Det handlar huvudsakligen om asylsökande som hör till mindre språkgrupper men även om ensamstående eller familjer med barn. Av svaren framgår även att det finns mottagningsenheter som inte erbjuder någon gruppinformation. 5.2.3Oklarheter om innehållet påverkar genomförandet intervjuer med chefer och medarbetare på olika mottagningsenheter visar att det finns oklarheter om huruvida det standardiserade innehållet ska ses som en miniminivå, rekommendationer eller som instruktioner för genomförandet. Denna oklarhet innebär att det förekommer variationer mellan olika enheters genomförande av introduktionen. Det handlar både om omfattning och innehåll och i vilken utsträckning enheterna upplever att de kan vara flexibla med att ge lokalt anpassad information (om till exempel boende och lokalsamhälle). Vikten av att asylsökande får aktuell och relevant information betonas särskilt, så att inte felaktig information sprids eller orealistiska förväntningar skapas. Av 4 § lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. framgår att i lämplig omfattning ska ge asylsökande sysselsättning genom att de får tillfälle att delta i bland annat svenskundervisning. upphörde att upphandla svenskundervisning för asylsökande i mottagningssystemet.91 Istället kommer asylsökande för att klara svenskan i vardagen att få en välkomstmapp som bland annat innehåller en enklare ordlista. Därutöver kommer information att ges om lämpliga webbsidor som via självstudier kan ge en ingång till det svenska språket.92 Förutom självstudier hänvisas asylsökande till bibliotek och frivilligorganisationer. erbjöd alla asylsökande över 91Migrationsverket Verksamhetsområde Mottagning, Protokoll , VCA nr 223/2011 om organiserad svenskundervisning för asylsökande. 92Migrationsverket, Verksamhetsområde Mottagning, , dnr 111-2012-937, brev till Arbetsförmedlingen, Kommuner och Landsting samt Länsstyrelserna gällande Förändring av organiserad svenskundervisning vid mottagningsenheter. BÖRJAN PÅ NÅGOT NYTT ETABLERINGSFÖRBEREDANDE INSATSER FÖR ASYLSÖKANDE svenskundervisning per vecka.93 Av regleringsbrev framgick att den svenskundervisning som erbjöds skulle utformas på ett sådant sätt att en eventuell senare sfi-undervisning underlättades. motiverar sitt beslut att upphöra med svenskundervisningen med att handläggningstiderna inom asylprövningen har kortats, att budgetramarna för verksamheten har minskat och att svenskundervisning numera ingår som en insats i den etableringsplan som Arbetsförmedlingen ska fastställa för dem som beviljas uppehållstillstånd.94 I intervju med () kom det fram att har informerat om att svenskundervisningen för asylsökande fortfarande finns kvar inom mottagningssystemet, men att den ges i en annan form . Som motivering till förändringen har angetts kortare handläggningstider och införandet av etableringsreformen. 5.3.1Självstudier anses inte kunna ersätta svenskundervisningen Riksdag och regering har i olika sammanhang uttryckt att kunskaper i svenska är viktiga för en väl fungerande integration (se avsnitt 1.5). enkätundersökning visar också att en klar majoritet () av medarbetarna inom mottagandet anser att svenskundervisning inom mottagningssystem kan underlätta och påskynda asylsökandes möjligheter till etablering på arbetsmarknaden och i samhället i övrigt. anser att de verktyg som finns att tillgå (till exempel välkomstmapp, självstudier, bibliotek eller frivilligorganisationer) inte alls eller inte i tillräcklig utsträckning kan ersätta tidigare upphandlade svenskundervisning. Flera av dem som har lämnat öppna svar betonar att svenskundervisningen, förutom att ge språkkunskaper, också har fyllt en viktig social funktion och medverkat till att skapa vardagliga rutiner. 5.3.2Vanligt att asylsökande efterfrågar språkintroduktion Att det är vanligt att asylsökande efterfrågar någon form av introduktion till det svenska språket har framkommit i samband med intervjuer på Enligt enkätundersökning anser av medarbetarna inom mottagningsverksamhet att det är mycket eller ganska vanligt att asylsökande själva efterfrågar svenskundervisning. Vidare har kritik framförts om att det fanns brister i den tidigare upphandlade svenskundervisningen och att asylsökandes frånvaro var 93Migrationsverkets årsredovisning , s. 37. 94Migrationsverket Verksamhetsområde Mottagning, Protokoll , VCA nr 223/2011 om organiserad svenskundervisning för asylsökande. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Frivilligorganisationerna anses fylla en viktig funktion, men flera av de intervjuade menar att organisationerna borde få ersättning för sitt arbete. I intervjuer med Arbetsförmedlingen framkommer att asylsökande generellt är sämre informerade om vad som gäller i . Det kan till viss del förklaras av att de i många fall inte har varit så länge i mottagningssystemet innan de kommer till Arbetsförmedlingen och kommunerna. Behovet av svenskundervisning eller annan sysselsättning anses vara särskilt stort för dem med långa vistelsetider i mottagningssystemet. En förutsättning för att asylsökande, precis som andra personer boende i , ska kunna arbeta och försörja sig själva är att de vid behov kan få tillgång till grundläggande hälso- och sjukvård. Fysiska och/eller psykiska problem som inte identifieras i ett tidigt skede efter asylansökan kan leda till att deltagandet i senare etableringsinsatser försvåras. Under granskningen har det också gjorts iakttagelser att asylsökandes fysiska och psykiska välbefinnande kan påverka deras möjligheter att delta i etableringsförberedande insatser i mottagningssystemet. Det gäller bland annat tillgången till, och genomförandet av, hälsoundersökningar. Asylsökandes tillgång till hälso- och sjukvård regleras i lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl. Av lagen framgår att landstingen har skyldighet att erbjuda hälso- och sjukvård samt tandvård åt asylsökande. Medan asylsökande under ska erbjudas vård i samma omfattning som övriga bosatta inom gäller för dem endast vård som inte kan anstå. Med det avses huvudsakligen akut sjukvård. Landstingen ska också, om det inte är uppenbart obehövligt, erbjuda asylsökande en hälsoundersökning.95 Syftet är att tidigt upptäcka akuta sjukdomar och fastställa vårdbehovet i övrigt. ska till landstingen lämna uppgifter om asylsökande som har etablerat boende eller som i annat fall vistas inom landstinget.96 har tagit fram föreskrifter och allmänna råd där det framgår att hälsoundersökningen är frivillig, att tolk ska anlitas vid behov, samt att minst en påminnelse bör skickas ut om den asylsökande inte kommer till inbokat besök.97 957 § lagen (2008:344) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl. 962 § förordningen (2008:347) om hälso- och sjukvård åt asylsökande m.fl. 97Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om hälsoundersökning av asylsökande m.fl. (SOSFS 2011:11). BÖRJAN PÅ NÅGOT NYTT ETABLERINGSFÖRBEREDANDE INSATSER FÖR ASYLSÖKANDE Undersökningar visar att endast drygt hälften av de asylsökande genomgår en hälsoundersökning.98 I vilken utsträckning undersökningar genomförs varierar dessutom mellan olika landsting. 5.4.1Behov av ökad samverkan kring hälso- och sjukvård Granskningen har visat att det finns brister i bland annat information och samverkan mellan berörda aktörer kring hälso- och sjukvårdsfrågor för asylsökande. Av intervjuer och enkätundersökning framgår att många asylsökande inte genomgår en grundläggande hälsoundersökning. De vanligaste orsakerna till detta anses vara att den asylsökande anser att hon eller han inte behöver någon, att hon eller han tror att det kan påverka asylprövningen negativt, samt praktiska svårigheter (med till exempel reseersättning, barnomsorg och tolk). Vidare beror det låga deltagandet, enligt intervjuerna, på svårigheter med att nå fram med information till de asylsökande. Kallelser per post kommer inte fram eftersom det förekommer att asylsökande inte bor på den adress där de är skrivna eller att de redan har hunnit flytta vidare. Det har också framhållits att det upplevs som oklart vad en hälsoundersökning egentligen innebär. Vid flera intervjuer och i enkätundersökningen har det också påpekats att samverkan i hälso- och sjukvårdsfrågor är komplex. Brister i samverkan och informationsöverföring mellan , landstingen och de enskilda vårdcentralerna innebär att asylsökande inte kallas, eller att det tar innan de kallas, till hälsoundersökning. Behov av ökad samverkan mellan anställda inom , vården, skolan och efterfrågas också. Enligt medarbetare inom mottagningsverksamhet upplevs andra aktörer ha bristande kunskaper om vilket ansvar de har för asylsökande. Många medarbetare upplever också att en betydande del av deras arbetstid går till att informera andra myndigheters anställda om hur deras regelverk ser ut. 5.5.1Få asylsökande slutför introduktionen mål är att de asylsökande ska få samhällsinformation i form av introduktion/gruppinformation efter asylansökan. Enligt uppgifter från kallas sex av tio asylsökande till gruppinformation inom en månad, och drygt hälften påbörjar denna aktivitet 98Sveriges Kommuner och Landsting (SKL), Hälso- och sjukvård åt asylsökande , dnr 12/0876, . GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION inom en månad. För var femte asylsökande tar det innan gruppinformationen påbörjas. Enligt årsredovisning slutförde endast drygt var tredje vuxen asylsökande sin introduktion . Detta tyder på att introduktionen som erbjuds inte framstår som tillräckligt intressant för de asylsökande. Därmed får de inte tillräcklig information inför den fortsatta etableringsprocessen. 5.5.2Tillgången till svenskundervisning har försämrats Såväl riksdag som regering har uttryckt att kunskaper i svenska är viktiga för en väl fungerande integration. Enligt enkätundersökning till medarbetare inom mottagandet anser att svenskundervisning inom mottagningssystem kan underlätta och påskynda asylsökandes möjligheter till etablering på arbetsmarknaden och i samhället i övrigt. Vidare anser att det är mycket eller ganska vanligt att asylsökande själva efterfrågar svenskundervisning. upphandlar inte längre någon svenskundervisning för asylsökande inom mottagningssystemet. Istället erbjuds de asylsökande en välkomstmapp med en enklare ordlista samt information om webbsidor för självstudier i det svenska språket. Därutöver hänvisas asylsökande till bibliotek och frivilligorganisationer. I och med den stora variation i antalet asylsökande som befinner sig i mottagningssystemet är det en utmaning för att planera och genomföra insatser inom den organiserade sysselsättningen. En förutsättning för ett effektivt system är att det finns en lokal samverkan mellan inblandade aktörer. Genom centrala styrdokument förespråkas därför lokal samverkan med frivilligorganisationer för att erbjuda den verksamhet som lagen föreskriver. Det finns dock variationer i vilken utsträckning insatser erbjuds beroende på boendeform, bostadsort eller individens egna förutsättningar för deltagande. BÖRJAN PÅ NÅGOT NYTT ETABLERINGSFÖRBEREDANDE INSATSER FÖR ASYLSÖKANDE GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION 6 Slutsatser och rekommendationer har granskat mottagningssystemet för asylsökande. Granskningen har genomförts med ett integrationsperspektiv. Den övergripande revisionsfrågan har varit: Är statens insatser för mottagande och introduktion av asylsökande effektiva för att underlätta och påskynda deras etablering och integration i ? Granskningen omfattar regeringen, och Arbetsförmedlingen. I detta kapitel redovisar sina slutsatser och rekommendationer. 6.1Riksrevisionens slutsatser och bedömning En person som anländer till för att söka asyl tas emot av mottagningssystem. Många av de asylsökande får inte uppehållstillstånd och ska därmed återvända. Dessa personer kommer ändå att finnas i mottagningssystemet medan beslutsprocessen pågår. De asylsökande som får uppehållstillstånd ska få möjlighet att bosätta sig i en kommun för att etablera sig i samhället. mottagning ska ta emot ett stort och kraftigt varierande antal asylsökande. Mottagandet måste vara anpassat så att det kan ta hänsyn till stora variationer när det gäller olika flyktinggruppers och individers förutsättningar och behov.