rir · H0B55 · 2012-03-15 00:00:00 — Enligt budgetpropositionen skulle en viss del av de medel som skulle frigöras, användas för att förstärka Försvarsmaktens möjligheter att delta i internationella fredsfrämjande insatser.40 En utgångspunkt för regeringens tillsättande av genomförandegruppen var att markera att utvecklingsprojekt skulle begränsas inom försvaret, i enlighet med materielförsörjningsstrategin som beskrivits ovan. I budgetpropositionen konstaterar regeringen att den svenska materielförsörjningen är utvecklingstung och karaktäriseras av långa ledtider. Därför ville regeringen reducera bredden av materielutvecklingssatsningar, såväl som ledtiderna för att få system i operativ drift. De viktigaste förändringarna som regeringen lyfter fram i budgetpropositionen är att minska långsiktiga ekonomiska bindningar och utvecklingssatsningar. Med en lägre andel utvecklingsprojekt skulle det, enligt regeringen, vara möjligt att minska administrationen kopplad till materielförsörjning ytterligare. Vidare påpekas att regering och riksdag generellt kommer in i ett relativt sent stadium i materielförsörjningsprocessen, och att det finns ett behov av att statsmakternas inflytande ökar i tidiga faser i processen.41 Ytterligare motiv för genomförandegruppens upprättande, som framkommit i intervjuer, är att besparingarna skulle genomföras snabbt. Av intervjuer inom ramen för granskningen framgår att regeringen var mån om att själv göra besparingarna för att försäkra sig om att de frigjorda medlen 2007/08:1, bet. 2007/08:FöU1, 2007/08:47, 2007/08:48, 2007/08:49, 2007/08:50, 2007/08:51. 2007/08:1, Utgiftsområde 6, s. 58, bet. 2007/08:FöU1, 2007/08:47, 2007/08:48, 2007/08:49, 2007/08:50, 2007/08:51. BESPARINGAR I FÖRSVARETS MATERIELFÖRSÖRJNING skulle bli snabbt tillgängliga och inte användas till att täcka upp andra luckor i försvarsbudgeten.42 Vidare framgår i intervjuer att relationen mellan regeringen och försvarsmaktsledningen inte var den bästa vid denna tidpunkt.43 Det kan ha bidragit till att förtroendet för att besparingarna skulle ha hämtats hem av Försvarsmakten var relativt lågt. Från Försvarsdepartementets sida tvivlade man på att Försvarsmakten skulle kunna göra besparingar som innebar genomslag för materielförsörjningsstrategin.44 Skrivningar i budgetpropositionerna tyder också på att regeringen var missnöjd med försvarsmyndigheternas arbete med att åstadkomma nödvändiga kostnadsreduktioner på materielområdet. Regeringen beslutade och 2007 att andelen tillgängliga resurser till förbandsproduktion och insatser skulle öka, och andelen som används för stöd och administration skulle minska. Angående materielprocessen påpekade regeringen i budgetpropositionen att kostnadsreduktionen avser hela kedjan och att ansvaret därmed är delat mellan Försvarsmakten och FMV. Regeringen konstaterade också att det behövdes verkningsfulla åtgärder för att de förväntande kostnadsreduktionerna och omfördelningen av resurserna skulle kunna uppnås.45 I budgetpropositionen påpekar regeringen återigen att ytterligare åtgärder behöver vidtas för att minska kostnader enligt regeringens målsättning, till exempel vad gäller Försvarsmaktens och FMV:s effektivisering av materielprocessen. Regeringen konstaterar vidare i budgetpropositionen att Försvarsmaktens ekonomi är i obalans, och drar slutsatsen att myndighetens interna styrning och kontroll har brister. Med anledning av detta lät regeringen analysera orsakerna till dessa brister. ESV var inriktad på förbandsanslaget och konstaterade i sin rapport (ESV 2008:19) att ekonomi saknar status i Försvarsmakten. Dessutom menar ESV att det finns påtagliga brister i tydligheten avseende ansvar och roller inom Försvarsmaktens högkvarter samt i den ekonomiska rapporteringen, och att det är obalans mellan planering och uppföljning av verksamheten.46 Vid tiden för besparingarna menade även Försvarsmakten att det fanns behov av att rationalisera materielförsörjningen enligt den fastställda materielförsörjningsstrategin. Myndigheten anger i sin 42Intervjuer med deltagare i genomförandegruppen, , , . 43Intervju med företrädare för Försvarsdepartementet, och . 44Intervju med företrädare för Försvarsdepartementet, . 2007/08:1, Utgiftsområde 6, s. 15, bet. 2007/08:FöU1, rskr. 2007/08:47, 2007/08:48, 2007/08:49, 2007/08:50, 2007/08:51. 2008/09:1, Utgiftsområde 6, s. 2225, bet. 2008/09:FöU1, rskr. 2008/09:119, 2008/09:120, 2008/09:121. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA perspektivstudie att för att klara de ökade kostnaderna i förbandsverksamheten behöver en långsiktig ombalansering genomföras till förmån för förbandsanslaget, från materielanslaget. För att göra detta menade att materielförsörjningsstrategin behövde genomföras fullt ut, bland annat med en ökad andel direktanskaffning.47 I Försvarsmaktens budgetunderlag upprepas behovet av att överföra medel från materielanslag till förbandsanslag.48 Från försvarsmyndigheterna ställer man sig, i granskning, frågande till att Försvarsmakten inte fick uppdraget av regeringen att genomföra de efterfrågade besparingarna. Detta eftersom det vanliga förfarandet vid besparingar av det slag som genomförandegruppen föreslog är att myndigheterna själva får uppdraget att genomföra önskade besparingar.49 Enligt företrädare för Försvarsdepartementet kan genomförandegruppen likställas med så kallade partiledarprojekt som även förekommer inom andra områden. En skillnad är dock att i genomförandegruppen ingick även riksdagsledamöter samt en före detta riksdagsledamot som representanter för regeringspartierna. Det har också varit vanligare att sådana grupper har i uppgift att fördela pengar, snarare än att göra besparingar.50 Det finns inte något formellt uppdrag eller direktiv till genomförandegruppen. Däremot förekom det en promemoria som beskrev vad gruppen skulle göra. Promemorian blev dock aldrig formellt fastställd och den finns inte sparad.51 Det närmaste en uppdragsformulering man kommer är det som anges i budgetpropositionen . Representanter för Försvarsdepartementet har också angett att det som står skrivet om genomförandegruppen i budgetpropositionen (finansplanen) kan anses vara uppgiftsformuleringen för gruppen.52 Där anges att regeringen avser att tillsätta en genomförandegrupp under Försvarsdepartementets ledning, med uppgift att närmare redovisa hur en utgiftsminskning inom försvaret kan åstadkommas. Vidare anges att gruppen ska beakta Försvarsberedningens 47Slutrapport perspektivstudie 20052007, HKV-beteckning 23 382:63862. 48Försvarsmaktens budgetunderlag med särskilda redovisningar (BU 09/SR). 49Intervjuer med företrädare för Försvarsmakten , och FMV . 50Intervju med företrädare för Försvarsdepartementet, och . 51Intervju med deltagare i genomförandegruppen, . 52Intervju med deltagare i genomförandegruppen, . BESPARINGAR I FÖRSVARETS MATERIELFÖRSÖRJNING rapport med säkerhetspolitisk bedömning (Säkerhet i samverkan, Försvarsberedningens omvärldsanalys, Ds. 2007:46) samt Försvarsmaktens kommande perspektivstudie.53 I budgetpropositionen bedömdes utgifterna kunna minskas med sammantaget , inklusive de besparingar som aviserades i budgetpropositionen för 2008.54 En viss del av de medel som skulle frigöras skulle, som nämnts ovan, användas för att förstärka Försvarsmaktens möjligheter att delta i internationella fredsfrämjande insatser.55 Genomförandegruppen skulle enligt budgetpropositionen löpande rapportera sina underlag som grund för regeringens budgetarbete. Regeringen bedömde att en stor del av effektiviseringspotentialen fanns inom materielförsörjningsprocessen och påpekade att det fanns anledning att se över fördelningen mellan olika typer av projekt i materielförsörjningen så att andelen egna utvecklingsprojekt minskades. Genomförandegruppen fick även i uppdrag att se över försvarsförvaltningen, eftersom regeringen bedömde att det fanns ytterligare möjligheter att effektivisera de verksamheter som stödjer Försvarsmaktens kärnverksamhet.56 Slutligen påpekades följande: Beroende på vilka krav som ställs på Försvarsmakten uppstår olika behov av materiel. Genomförandegruppens uppgift att föreslå en effektivare materielförsörjning kan därför inte frikopplas från frågan om vilka krav på operativ förmåga som ställs på Försvarsmakten. Genomförandegruppen kommer således att ges ett brett uppdrag, i syfte att skapa tillräckligt beslutsunderlag för den närmare utformningen av en fortsatt effektivisering av försvaret.57 Genomförandegruppen skulle således föreslå dels en effektivare materielförsörjning och försvarsförvaltning, dels hur utgiftsminskningar skulle kunna göras inom försvaret. Enligt genomförandegruppens slutrapport var uppgiften att utarbeta beslutsunderlag för en fortsatt effektivisering av försvaret.58 Gruppen 2007/08:1, s.44. 54Det framgår inte av propositionen under vilken tidsperiod denna bedömda besparing kunde tas ut. 2007/08:1, s. 44. 2007/08:1, s. 4445. 2007/08:1, s. 4445. 58Enligt deltagare i genomförandegruppen var uppdragsbeskrivningen i slutrapporten i det närmaste identisk med formuleringarna om gruppens uppgift i den promemoria som aldrig fastställdes. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA skulle särskilt lämna förslag till hur en ändamålsenlig materielförsörjning anpassad till insatsförsvarets förutsättningar kunde åstadkommas. Vidare anges att en viktig utgångspunkt för gruppens arbete med att reducera materielanslaget var att bidra till implementering av regeringens inriktning för materielförsörjningsprocessen. Detta skulle göras genom att skapa en tyngdpunktsförskjutning från utvecklingssatsningar till färdigutvecklad försvarsmateriel. I gruppens slutrapport anges dock att det i vissa fall har varit nödvändigt att föreslå att även direktanskaffningar59 avbryts för att uppnå besparingsmålet. Detta eftersom besparingarna skulle tas ut i närtid och materielplaneringen är långsiktig till sin natur samt att verksamhet i stor utsträckning redan är bunden i beställningar till industrin.60 Ytterligare ett ingångsvärde i gruppens arbete var att säkerställa att de verksamheter som avbryts, alternativt inte påbörjas, skapar reella möjligheter för Försvarsmakten att åstadkomma en ramsänkning.61. Gruppen skulle i så liten utsträckning som möjligt påverka Försvarsmaktens förmågebredd (det vill säga brister i myndighetens operativa förmåga skulle undvikas).62 I intervjuer med gruppens medlemmar framkommer att det var relativt tydligt för medlemmarna vad de skulle göra. Det framgår dock att uppgiften växte fram med tiden och var från början något oklar. Uppdraget förtydligades efterhand och nya, mer detaljerade uppgifter tillkom successivt.63 Enligt de medlemmar som intervjuats var gruppens uppgift att ge förslag på besparingar inom Försvarets materielförsörjning. dock göras med hänsyn tagen till vissa faktorer. Framförallt skulle gruppen ta hänsyn till, och i så liten utsträckning som möjligt påverka, Försvarsmaktens operativa förmåga samt internationella samarbeten och relationen till andra länder. En central del i gruppens arbete var att regeringen ville styra bort materielförsörjningen från egenutveckling till upphandling av färdigutvecklad materiel. Genomförandegruppens förslag till besparingar skulle påskynda denna förändring.64 59Riksrevisionen antar att man åsyftar anskaffning av färdigutvecklad materiel, direkt från hyllan. 60Genomförandegruppens slutrapport, Redovisning av projekt om effektivisering av Försvarsmaktens materielförsörjning m.m. 61Genomförandegruppens slutrapport, Redovisning av projekt om effektivisering av Försvarsmaktens materielförsörjning m.m. 62Genomförandegruppens slutrapport, Redovisning av projekt om effektivisering av Försvarsmaktens materielförsörjning m.m. 63Intervju med deltagare i genomförandegruppen, , samt . 64Intervju med deltagare i genomförandegruppen, , , , . BESPARINGAR I FÖRSVARETS MATERIELFÖRSÖRJNING Gruppen leddes av statssekreteraren vid Försvarsdepartementet. I gruppen ingick även statssekreterare vid och , två enhetschefer från Försvarsdepartementet (enhetschefen för (ekonomi, samordning och planering) samt chefen för den militära enheten) och biträdande budgetchefen på . Dessa chefers roll var framförallt att bidra med sakkunskap och bedöma om besparingarna var rimliga och genomförbara. Därutöver ingick representanter för tre av regeringens allianspartier (fp, c och kd), varav två var riksdagsledamöter och den tredje före detta riksdagsledamot.65 Partiföreträdarna fick ersättning för sitt arbete av Regeringskansliet.66 Genomförandegruppen hade ett sekretariat som bestod av två tjänstemän från Försvarsdepartementet. Det ingick inte några representanter för försvarsmyndigheterna i gruppen. 3.4Hur utarbetades förslagen till besparingar? Genomförandegruppen påbörjade, som tidigare nämnts, sitt arbete och lämnade sin slutrapport till regeringen . Arbetet med att ta fram förslag på besparingar bedrevs alltså under relativt kort tid, och deltagare i gruppen har påpekat att de arbetade under pressade tidsförhållanden.67 Överlag tycks arbetet med att föreslå besparingar inom materielförsörjningen ha fått störst utrymme inom genomförandegruppen. Gruppen tog fram förslag till besparingar genom att välja ut materielsystem som skulle avbrytas, reduceras eller inte påbörjas. Uppgiften att föreslå effektiviserande strukturella åtgärder inom försvaret tycks inte ha fått något större utrymme, vilket möjligtvis kan bero på den tidspress som genomförandegruppen arbetade under. 3.4.1Utgångspunkt i Försvarsmaktens materielplan Granskningens intervjuer med medlemmar ur genomförandegruppen visar att det var gruppens sekretariat som gjorde det grundläggande arbetet med att ta fram beslutsunderlag till gruppen. Detta gjordes med utgångspunkt i försvarets 65En moderat riksdagsledamot deltog också till en början i genomförandegruppen, men avgick . 66Intervju med deltagare i genomförandegruppen, , samt . 67Intervjuer med deltagare i genomförandegruppen, , och . GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA materielplan som begärdes över i sin helhet från Försvarsmakten.68 Gruppen hade också Försvarsdepartementets linjeorganisation till hjälp. Personal från bland annat den Militära enheten och enheten för Analys och långsiktig planering (SALP) bidrog med analyser och underlag till gruppen.69 När gruppen skulle välja ut projekt som kunde strykas, reduceras eller inte påbörjas sökte man efter utvecklingsprojekt och projekt som var i ett planerings- eller beslutsstadium (det vill säga sådana som ännu inte hade beslutats och beställts). Dessutom tittade gruppen efter projekt som ansågs Syftet var att försvarets befintliga förmåga skulle bibehållas. Projekt som innebar en ökning av den operativa förmågan kunde övervägas att strykas.70 I genomförandegruppens slutrapport anges att gruppen inte diskuterat Försvarsmaktens behov av framtida operativa förmågor, med anledning av försvarsberedningens rapport och den planerade försvarspolitiska inriktningspropositionen. Utgångspunkten i gruppen var istället att i så liten utsträckning som möjligt påverka Försvarsmaktens förmågebredd.71 Sekretariatet arbetade enligt ovan först självständigt fram ett antal förslag på möjliga materielprojekt att göra besparingar på (med hjälp av Försvarsdepartementets linjeorganisation), och kontaktade sedan Försvarsmakten.72 Försvarsmakten, med stöd av FMV, fick svara på ett antal frågor och ta fram beskrivningar av de aktuella materielprojekten. Försvarsmakten lämnade in tre formella dokument till genomförandegruppen. Därutöver, vilket framgår av intervjuerna, förekom det en rad informella kontakter mellan Försvarsmakten och genomförandegruppens sekretariat (se avsnitt nedan för utförligare beskrivning av Försvarsmaktens roll). Kommunikationen mellan genomförandegruppen och Försvarsmakten skedde dels skriftligen, dels via telefonsamtal och möten vid Försvarsdepartementet.73 Det finns emellertid inte några protokoll sparade från de samtal och möten som hållits. Inte heller har de e-postmeddelanden med frågor som åberopas i den skriftliga kommunikationen mellan Försvarsmakten och Försvarsdepartementet diarieförts eller sparats i dossiern för genomförandegruppen på . 68Intervju med deltagare i genomförandegruppen, , , samt . 69Intervju med deltagare i genomförandegruppen, . 70Intervju med deltagare i genomförandegruppen, , samt . 71Genomförandegruppens slutrapport, Redovisning av projekt om effektivisering av Försvarsmaktens materielförsörjning m.m. 72Intervju med deltagare i genomförandegruppen, , samt . 73Intervjuer med företrädare för Försvarsmakten , och FMV , samt deltagare i genomförandegruppen , . BESPARINGAR I FÖRSVARETS MATERIELFÖRSÖRJNING Genomförandegruppens sekretariat utarbetade således en bruttolista över projekt som föreslogs läggas ned eller reduceras. Genomförandegruppens medlemmar fick ta del av sekretariatets underlag och diskuterade förslagen i dessa. Beslut om vilka besparingar genomförandegruppen slutligt skulle föreslå fattades framförallt av partiföreträdarna och statssekreterarna i gruppen. I granskningens intervjuer har det framkommit att underlagen var kortfattade. I regel bestod de av cirka en A4-sida per materielprojekt, med en bild på aktuellt materiel samt en kort text.74 I gruppens slutrapport anges att en analys av operativa, ekonomiska och näringspolitiska konsekvenser av att avbryta eller reducera verksamheterna gjordes. Det finns inga underlag sparade, varför vi i granskningen inte har kunnat göra någon bedömning av kvaliteten i beslutsunderlagen. Den information som framgår om varje materielprojekt i genomförandegruppens slutrapport är relativt kortfattad. 3.4.2Försvarsmaktens roll i arbetet Försvarsmakten hade ingen formell roll i genomförandegruppen, och besparingarna beslutades av regeringen. Försvarsmyndigheterna fick dock som nämns ovan i uppdrag att ta fram beskrivningar av konsekvenserna av att lägga ned eller sänka ambitionen för projekten som genomförandegruppen föreslog. Enligt genomförandegruppens slutrapport var syftet med detta främst att kvalitetssäkra de ekonomiska konsekvenserna av förslagen. Som framgår nedan efterfrågades dock även beskrivningar av konsekvenser för den operativa förmågan. Försvarsmakten gavs också tillfälle att föreslå andra projekt som kunde avbrytas istället för de som genomförandegruppen föreslagit.75 Enligt uppgift från Försvarsmakten gjordes också detta, vilket utvecklas närmare nedan.76 Försvarsdepartementets utgående frågor till Försvarsmakten finns som nämnts inte sparade hos Försvarsdepartementet. har dock, via FMV, tagit del av tre dokument med frågor från Försvarsdepartementet till Försvarsmakten och FMV, varav ett innehåller diskussionsfrågor inför ett seminarium som genomförandegruppen arrangerade och där Försvarsmakten och FMV deltog. Frågorna från Försvarsdepartementet gäller ett antal namngivna materielsystem. Försvarsmakten fick en tidsfrist varierande mellan för att besvara frågorna. Exempel på uppgifter som Försvarsmakten ombetts lämna in är följande: 74Intervju med deltagare i genomförandegruppen, och . 75Intervju med deltagare i genomförandegruppen , . 76Intervju med företrädare för Försvarsmakten, . GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Beskrivning av vad verksamheten består av Kopplingar till andra verksamheter? Operativa konsekvenser om verksamheten inte genomförs? Förutsättningar för senareläggning och ambitionsminskningar? Försvarsmakten lämnade tre formella dokument77 med svar på Försvarsdepartementets frågor. Dessa innehåller bland annat kommentarer om hur stor besparingspotential som finns kopplad till respektive projekt som föreslagits av genomförandegruppen. Dessutom ingår korta kommentarer om konsekvenser, bland annat för den operativa förmågan, av utebliven anskaffning eller avveckling av projekten. frågorna uppgår till cirka 12 sidor per materielsystem. Av intervjuer som genomfört vid Försvarsmakten såväl som FMV framgår att försvarsmyndigheterna i flera fall bedömer tidsfristerna som korta för att kunna göra en mer grundlig bedömning av vilka förmågemässiga konsekvenser en besparing på de olika materielsystemen skulle kunna medföra.78 Detta framgår också av den skriftliga kommunikation som finns att tillgå. I ett av Försvarsmaktens svar till genomförandegruppen anges bland annat att Försvarsmakten vill påpeka att med de korta tidsförhållandena för uppgiftens lösande är bifogat svar ej kvalitetssäkrat i den utsträckning som brukligt är. Där Försvarsdepartementet begärt information om besparingspotential har Försvarsmakten angett den totala summa av objektets verksamhet som per dags dato ej är beställd.79 Försvarsmakten framhåller även svårigheten att avgöra på vilket sätt försvarets operativa förmåga påverkas av att besparingar görs på specifika materielsystem. Myndigheten framhåller att de olika förmågorna i Försvarsmakten representerar ett system av system med inbördes beroendeförhållanden. Därtill påpekas att materielplanen utgör ett internt styrdokument inom Försvarsmakten och ett styrdokument gentemot FMV: 77Försvarsmaktens svar på Försvarsdepartementets Informationsbehov till torsdag 13 mars 10.00, , HKV beteckning H/S 23 383:80870, Försvarsmaktens svar på Försvarsdepartementets Informationsbehov till onsdag , HKV beteckning H/S 23 383:80869, Försvarsmaktens kompletterande svar på Försvarsdepartementets Informationsbehov till onsdag , HKV beteckning H/S 23 383:80996. 78Intervju med företrädare för Försvarsmakten och FMV, respektive . 79Försvarsmaktens svar på Försvarsdepartementets Informationsbehov till torsdag 13 mars 10.00, , HKV beteckning H/S 23 383:80870, s. 1. BESPARINGAR I FÖRSVARETS MATERIELFÖRSÖRJNING Strukturen kan naturligtvis innebära ett pedagogiskt problem för dem som inte dagligdags arbetar med frågorna. Att styckevis och delt lyfta ur enskilda rader ur materielplanen utan att beakta detta system av system riskerar medföra en förmågemässig obalans. Att utifrån föreliggande fragmenterade underlag, valda rader ur materielplanen, uttala sig om operativa konsekvenser är mindre relevant, även om Försvarsmakten i detta svar gjort ett försök.80 Utöver de formella underlagen från Försvarsmakten som ingår i akten för genomförandegruppen har representanter för Försvarsmakten visat ytterligare underlag som ska ha lämnats till genomförandegruppen informellt, bland annat en lista på alternativa projekt som Försvarsmakten föreslog kunde avbrytas eller reduceras.81 Underlaget är en odaterad arbetshandling, och det går inte att avgöra huruvida det lämnats till Försvarsdepartementet eller ej. Det har inte heller gått att få vare sig bekräftat eller dementerat från Försvarsdepartementet. Noterbart är att i de informella arbetshandlingar som kommit fram i granskningen är Försvarsmaktens formuleringar kring risken för operativa föremågebrister i vissa fall tydligare och kraftfullare än de är i de formella dokument som skickades till genomförandegruppen. Företrädare för genomförandegruppen framhåller att man inför utarbetandet av den slutliga listan lyssnade på försvarsmyndigheternas synpunkter. Vissa av myndigheternas förslag till ändringar av projekten togs med.82 Det råder dock delade meningar kring huruvida Försvarsmakten lämnade förslag på alternativa projekt. Deltagarna i genomförandegruppen har olika minnesbilder av vad som lämnades. Vissa menar att Försvarsmakten inte lämnade några alternativa förslag, medan någon drar sig till minnes att det kommunicerades ett antal alternativa förslag från myndigheten.83 Representanter för Försvarsmakten har som nämnts ovan visat en lista på några alternativa projekt som sägs ha föreslagits till genomförandegruppen. informellt ett antal förslag till alternativa projekt, och några av dessa alternativa projekt återfinns i genomförandegruppens slutgiltiga lista. Från Försvarsdepartementets sida konstateras också att det fanns ett antal projekt som det var mycket svårt att nå enighet om med Ett sådant projekt var TUAV (taktisk obemannad 80Försvarsmaktens svar på Försvarsdepartementets Informationsbehov till torsdag 13 mars 10.00, , HKV beteckning H/S 23 383:80870, s. 1.