rir · H0B54 · 2012-03-13 00:00:00 — möjligheter till, inte minst i form av så kallade rektorsrapporter. När det gäller de formella instrumenten för styrelsens kontroll uppfattas internrevisionen som viktig.120 Enligt granskning utnyttjar lärosätenas styrelser inte fullt ut möjligheten att själva forma styrelsens roll och arbetssätt utifrån det specifika lärosätets behov och förutsättningar. Det finns ett behov av utveckling innan styrelsens arbete enligt förordningen om intern styrning och kontroll har funnit fungerande former.121 5.6Bättre uppföljning av resursernas användning Med stor frihet att använda anslag följer krav på att redovisningen säkerställer att medel används för avsedda ändamål. I flera granskningar har iakttagit brister när det gäller uppföljning av hur de resurser som ställs till förfogande förbrukas för olika ändamål inom verksamheten. Den så kallade SUHF-modellen som genomförs hos universitet och högskolor innebär ett betydande steg mot en förbättrad transparens och annan utveckling pågår också.122 återstår mycket att göra och den bristande transparensen hos redovisningen skapar risker av olika slag. En återkommande debatt är att studenternas tillgång till undervisningstid och till dialog med lärare inom grundutbildningen blivit för knapp, i synnerhet inom det humanistiska och samhällsvetenskapliga området. granskning visar att det i stort sett saknas uppföljningssystem inom lärosätena som möjliggör för ledningen att följa hur studenternas tillgång till undervisning och lärare varierar mellan olika utbildningar och kurser. Få lärosäten synes utifrån den interna redovisningen kunna bedöma vad olika kurser på grundutbildningen kostar.123 Kunskap om kostnader är viktig för lärosätets möjlighet att göra välavvägda beslut om dimensionering och följa upp effektiviteten i verksamheten.124 120Se vidare bilagorna 3 och 4 om den undersökning av styrelserna vid universitet och högskolor som genomfört. 121Bilaga 3, s. 171173. 122Modellen har initierats av (). Den implementerades 2009 (i vissa fall 2010) och innebär att indirekta kostnader på ett tydligt sätt fördelas ut på olika kostnadsbärare. Därmed blir det möjligt att avläsa behov av samfinansiering med medel ur basanslaget för att täcka indirekta kostnader och direkta lokalkostnader för den forskning som pågår inom lärosätet. 123RiR 2009:25, Resursstyrning i högskolans grundutbildning; RiR 2011:21, Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning. Även i andra studier har problem med bristande uppföljning uppmärksammats. I ,2011, Vem ska göra vad? En studie av kopplingen mellan forskning och utbildning, s. 11 och 23, konstateras att det i hög grad saknas uppföljning hur och på vilket sätt tillgängliga medel för grundutbildningen förbrukas och därmed inte heller underlag för studentföreträdare eller lärosätets ledning att se till att brister i resurstilldelningen åtgärdas. 124Uppföljning av granskningen visar exempel på lärosäten som söker begränsa nivån för resurser till universitetsgemensamma funktioner och som sätter upp mål om ökad kontakttid mellan studenter och lärarna som också ska följas upp. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN När det gäller forskningen brister redovisningen när det gäller hur stora framtida åtaganden om samfinansiering med anslagsmedel för externt stödda projekt som görs. Detta gäller såväl täckande av indirekta kostnader som tillskott i form av anställdas tid. Bättre kunskap skulle ge lärosätets ledning överblick över i vilken mån framtida anslag eller myndighetskapital redan är intecknade eller om det finns ett ekonomiskt utrymme för andra satsningar.125 I regleringsbreven ställs krav på att lärosätets kostnader och intäkter ska redovisade fördelade på de två verksamhetsområdena grundutbildning respektive forskning och forskarutbildning. Forskningen och grundutbildningen i högskolan ska samspela med varandra. rör det sig om två olika verksamheter som var och en för sig är viktiga för samhället. Med två olika anslag bereds möjlighet att prioritera mellan dem och redovisningen gör det möjligt att följa upp hur stora resurser som sammantaget satsas. Kravet på att i redovisningen hålla i sär de resurser som används i grundutbildningen respektive för forskning och forskarutbildning är också ett stöd internt när det gäller avvägningen mellan å ena sidan utbildningens behov och å den andra sidan forskningens behov.126 Av granskning framstår det inte som uppenbart att redovisningen faktiskt ger en god bild av fördelningen mellan undervisning och forskning. Detta beror bland annat på att faktiskt arbetad tid inte följs upp, varför fördelningen av gemensamma kostnader i stället sker utifrån planerad tid och schabloner. Detta skapar en risk för att kostnader belastar fel verksamhet. En transparent redovisning av verksamhetens kostnader är väsentlig för att ge finansiärer, studenter, skattebetalare och samhället i stort information om hur resurserna används. Kostnadsredovisningen är också av stor betydelse för lärosätet, eftersom en systematisk kostnadsanalys är en förutsättning för prioriteringar som säkrar en effektiv resursanvändning.127 125Användningen av myndighetskapitalet innebär planerade underskott i samfinansierade projekt. Normalt talar man om parallellförbrukning vid samfinansiering, vilket innebär att årets anslagsmedel används och inte tidigare års överskott från anslagen. 126Denna risk är inte teoretisk, eftersom det är många fler undervisande högskoleanställda som har tillsvidareanställning än de som huvudsakligen eller helt ägnar sig åt forskning i stor utsträckning. Den senare gruppen är i mycket högre grad visstidsanställda. 127För en diskussion om redovisning och lärosätens självständighet se exempelvis EUA 2008, Financially Sustainable Universities towards Full Costing in European Universities, s. 812. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Lärosätena är myndigheter med en hög grad av självständighet. Men dialogen mellan regeringen och lärosätena behöver utvecklas. Detta är angeläget för att regeringen ska få en större kunskap om lärosätenas verksamhet och för att lärosätena på ett bättre sätt ska kunna bidra med underlag inför genomförande av olika förändringar som beslutas av riksdag och regering. Styrelseledamöter uppger att det finns ett behov av bättre introduktion och mer sektorsspecifik kunskap för att förstå högskolan och dess styrsystem bättre. Ledamöterna är aktiva och ställer krav på återkoppling, men det finns behov av att utveckla den interna styrningen och verksamhetsuppföljningen. Lärosätenas styrelser utnyttjar inte fullt ut möjligheten att själva forma styrelsens roll och arbetssätt utifrån det specifika lärosätets behov och förutsättningar. Högskolan är en komplex verksamhet där varje lärosäte med stor självständighet ska fatta beslut om verksamhetens innehåll och former. Det är väsentligt att mål, strategier och policydokument följs upp. En hög grad av självbestämmande ställer krav på lärosätena att själva sörja för ett gott beslutsunderlag. För att ge ledningen och andra inom lärosätet möjlighet att fatta beslut om dimensionering så att resurser används i linje med lärosätets strategi behövs kunskap om resursernas användning och om faktiska Det återstår dock en del innan lärosätena har ändamålsenliga system för att följa upp effektivitet och måluppfyllelse. De krav som regeringen ställer i årsredovisningar och i regleringsbrev är viktiga för att stimulera lärosätena att förbättra sina system för redovisning och uppföljning. Sektorns eget utvecklingsarbete är också viktigt för att utveckla redovisningen. Införandet av en ny redovisningsmodell har inneburit ett stort steg framåt och det pågår ett fortsatt utvecklingsarbete av den interna redovisningen vid lärosätena. saknas dock system som möjliggör en god uppföljning av resurssituationen för studenter inom utbildning på grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå. Det finns brister i lärosätenas redovisning när det gäller framtida åtagandena om samfinansiering för forskningsbidrag som betalats ut till lärosätet men ännu inte förbrukats. Därtill kommer att det saknas system för att följa upp i vilken mån som externt finansierad forskning samfinansieras genom att forskares arbetstid som täcks med medel ur anslaget ställs till förfogande. Detta försvårar för lärosätets ledning att fatta välunderbyggda beslut om strategiska satsningar. Vidare ligger ansvaret för att hantera risker för minskad studentefterfrågan eller bristande framgång när det gäller externa forskningsmedel i hög grad på enskilda institutioner och/eller forskargrupper. Det innebär att lärosätena inte drar nytta av sin storlek genom att hantera risker på hela organisationens nivå. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET 6 Regeringens uppföljning av högskolan Universitet och högskolor har ett brett och angeläget samhällsuppdrag och sektorn tillförs en betydande del av statens resurser. Detta ställer krav på en välutvecklad kunskapsbildning om sektorn och dess resultat. I detta kapitel behandlas regeringens ansvar för uppföljning och kunskapsutveckling. Framställningen bygger på iakttagelser i granskningar och intervjuer med företrädare för universitet och högskolor samt berörda myndigheter. 6.1Regeringens krav på lärosätenas årsredovisning I linje med de senaste årens reformering av statens generella ekonomiadministrativa regelverk har ett stort antal återrapporteringskrav tagits bort från regleringsbreven för universitet och högskolor. Detta kommer sannolikt att innebära ökad variation mellan lärosätena i vad som redovisas och därmed en reducerad jämförbarhet mellan olika lärosätens årsredovisningar. Den minskade jämförbarheten mellan lärosätens årsredovisningar behöver dock inte betyda en sämre bild av utvecklingen inom sektorn, eftersom uppföljningsinformation kan samlas in på andra sätt. Intervjuade företrädare för ser stora fördelar med att lärosätena inte längre behöver dubbelrapportera, det vill säga redovisa uppgifter dels i sin årsredovisning, dels i form av separata underlag till som är statistikansvarig myndighet för högskolan. Kvaliteten hos statistiken blir bättre om den statistikansvariga myndigheten samlat definierar innebörden av olika uppgifter som ska läggas till grund för den. En följd av det förändrade ekonomiadministrativa regelverket är tillägg till de väsentliga uppgifterna i lärosätenas årsredovisning i form av tre nyckeltal två för grundutbildningen som visar kostnad per helårsstudent respektive per helårsprestation samt för forskningen kostnad per referee-granskad vetenskaplig publikation. Dessa nyckeltal har tillkommit som en konsekvens av förändrade regler i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Av förordningen framgår att statliga myndigheter i sin årsredovisning ska redovisa och kommentera hur verksamhetens prestationer har utvecklats med avseende på volym och kostnader. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Inom SUHF pågår ett arbete med att utveckla hur de förändrade reglerna i förordningen ska uppfyllas. Detta arbete är väsentligt av två skäl. första är förordningen ett instrument för regeringen att stimulera lärosätena att skapa mer utvecklade system för redovisning och uppföljning. För det andra är de förändrade reglerna ett sätt att öka tillgången på information för god återrapportering till och möjlighet till benchmarking. Enligt mening finns det skäl att denna utveckling beaktar det behov av förbättrad information om kostnader och resursanvändning inom högskolan som konstaterats i granskningar. 6.2Behov att utveckla den officiella statistiken Ansvaret för statistik för högre utbildning och forskning är uppdelat på flera myndigheter. har ansvar för den officiella statistiken om universitet och högskolor, som SCB har motsvarande ansvar för statistik om forsknings- och utvecklingsverksamhet i . har ett allmänt ansvar för beredning och analyser av forskningsfrågor men inte något ansvar som statistikansvarig myndighet. Den officiella statistiken skapar god tillgång på data om antalet studerande på grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå vid de olika lärosätena. Statistiken är också omfattande när det gäller högskolans personal och ekonomiska redovisning.128 Däremot finns vissa problem när det gäller statistiken om forskning och forskarutbildning. 6.2.1 Redovisningen av forskningsmedlen är otydlig I granskning av oförbrukade bidrag och användningen av anslaget för forskning och forskarutbildning har konstaterats att det är svårt att få en uppfattning om hur mycket forskningsmedel som har betalats in till lärosätena och hur mycket som har förbrukats utifrån den officiella statistiken. Orsak till dessa problem är att lärosätena till viss del tillämpar den generella redovisningsmodellen för statliga myndigheter, som det också gäller vissa undantag från denna. För intäkter från anslaget för forskning och forskarutbildning gäller ett undantag från den generella regeln för myndigheter om kostnadsmässig avräkning. Medlen från anslaget intäktsförs direkt när de betalas in till lärosätet 128Den goda tillgången på statistik om studenter och studieprestationer i grundutbildningen är en konsekvens av det kursbaserade resurstilldelningssystem som infördes i och med högskolereformen 1993. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET i stället för att intäktsföras löpande i takt med att anslagsmedlen förbrukas, det vill säga när det uppstår kostnader som ska täckas med medel från anslaget. Om anslaget inte förbrukas fullt ut , redovisas kvarstående medel som överskott i resultaträkningen och tillförs myndighetskapitalet.129 För externa medel, det vill säga intäkter av bidrags- och avgiftsfinansierad verksamhet, tillämpas däremot den generella regeln om kostnadsmässig redovisning. Inkomsterna från externa finansiärer redovisas som intäkter först då kostnader uppstår. Forskningsbidrag som betalats in ett visst år men ännu inte använts syns i årsredovisningen som en ökning av oförbrukade bidrag. Universitet och högskolor skiljer sig från många andra myndigheter genom att den bidrags- och avgiftsfinansierade verksamheten är omfattande. Detta skapar problem med transparens i redovisningen.130 De redovisade intäkterna av bidrag och andra externa medel i årsredovisningen avser förbrukningen av tillgängliga medel, det vill säga kostnaderna för verksamhet som finansierats med bidrag eller avgifter. Därmed blir det svårt att utifrån årsredovisningen avgöra dels hur mycket bidrags- och avgiftsmedel som redovisningsåret har betalts in till lärosätet, dels hur mycket av medel som influtit under detta år som också förbrukats genom att forskningsprojekt har kommit igång.131 Dessutom ger årsredovisningen inte information om hur erhållna men ännu inte använda forskningsbidrag tecknar in framtida anslag för forskning eller myndighetskapitalet genom åtaganden om samfinansiering. Regeringen har i en skrivelse till avseende granskning aviserat ett uppdrag till lärosätena att utveckla universitetens och högskolornas redovisning av bidragsmedel. Detta bör förbättra den uppföljning som lärosätena gör för att skapa underlag för egna beslut. bör även ge underlag till regering och riksdag som belyser hur stor andel av tillförda forskningsbidrag ett visst år som också omsätts i forskning.132 129RiR 2011:21, Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning. 130Förordningen (2000:606) om myndigheters bokföring och förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. 131I ESV:s informationssystem redovisas alla bidrag som lärosätena mottar, men det är inte möjligt att separera ut forskningsbidragen. Se RiR 2011:21, Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning, s. 81. 132RiR 2011:3; Regeringens skrivelse 2010/11:137, granskning av oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN 6.2.2 Vissa indikatorer saknas i den officiella statistiken har det blivit allt mer vanligt att uppgifter om vetenskaplig publicering och citeringar används som indikatorer i system för tilldelning av resurser för forskning, såväl inom lärosätena som i systemet för resurstilldelning via basanslaget för forskning och forskarutbildning.133 Uppgifter som visar hur vetenskaplig produktion och citeringar vid lärosätena utvecklas år för år ingår inte i den officiella statistiken över universitet och högskolor.134 tar på regeringens uppdrag fram de uppgifter som används för beräkningen av anslaget men har inte något uppdrag att ta fram officiell statistik i sammanhanget.135 Flera företrädare för lärosätena har påtalat att det inte varit tydligt hur de tillämpade indikatorerna har påverkat anslagsberäkningen. Det har inte heller varit uppenbart för lärosätena vilket underlag som använts i sammanhanget. I intervjuerna pekar man också på svårigheter för lärosätena att bedöma hur man ska agera för att öka sina anslag, eftersom utfallet av indikatorerna och sammanvägningen inte offentliggjorts. 6.3Behov av fördjupad kunskap om högskolan Det breda samhällsuppdrag som ligger på universitet och högskolor behöver belysas ur många perspektiv och inte bara med kvantitativa mått utan även med kvalitativa metoder. Det är väsentligt för kunskapsutvecklingen att det finns en organisation för detta med resurser för fördjupad analys. Av intervjuer framgår att det inom högskolan finns en efterfrågan på kunskap om den egna sektorn, inte minst som underlag för att konkretisera gemensamma utvecklingsbehov. Inom ramen för strategi har genomförts en granskning med fokus på effektivitet och produktivitet för universitet och högskolor.136 I en skrivelse till har regeringen sedermera konstaterat ett 133Exempel är databasen of Science som på global basis registrerar artiklar i vetenskapliga tidskrifter. 134Förordning (2001:100) om den officiella statistiken. 135Enligt instruktion (2009:975) 1 § pkt 11 ska myndigheten övergripande svara för samordning av kommunikation om forskning och forskningsresultat. I myndighetens regleringsbrev anges under rubriken återrapporteringskrav bl.a. att ska lämna en kortfattad redovisning och analys av det svenska forskningsläget i ett internationellt perspektiv, [beskriva] internationella trender inom olika forskningsområden och i samband med detta belysa aktuella forskningspolitiska frågor. 136RiR 2011:2, och Skr. 2010/11:136 granskning av effektiviteten i lärosätenas användning av resurser. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET behov av en samlad bild av effektiviteten i högskoleverksamheten som en del i sitt beslutsunderlag. Därför anser regeringen att ska följa universitetens och högskolornas resursutnyttjande i syfte att bistå regeringen med det underlag regeringen behöver för att säkerställa att högskoleverksamheten är effektiv.137 I regeringsskrivelsen aviseras också ett uppdrag till att utveckla metoder för att mäta effektivitets- och produktivitetsutveckling. Detta uppdrag avses ske i samverkan med Verket för innovationssystem, eftersom regeringen ser behov av metodutveckling när det gäller högskolans samverkan med det omgivande samhället och att resultat i högskolans forskning ska komma till nytta.138 Utgångspunkt för den pågående utredningen av myndighetsstrukturen på högskoleområdet är att uppdrag ska renodlas till uppgifter som avser kvalitetssäkring och tillsyn, som Verket för högskoleservice, Internationella programkontoret och delar av verksamhet ska sammanföras till en ny myndighet med ansvar för verksamhet av tydlig service- och samordningskaraktär samt vissa främjandeuppgifter. Det ingår inte i utredningsuppdraget att analysera det statistikansvar för forskning som ligger på SCB eller det verksamhetsansvar som ligger på när det gäller forskningen i högskolan. Utredningen har i ett delbetänkande föreslagit att det inrättas två nya myndigheter. En ny myndighet för kvalitetssäkring och tillsyn av högskolan föreslås få det ansvar för kvalitetssäkring och tillsyn som legat på . föreslås att denna nya myndighet ska ges ett nytt analysuppdrag för att inom myndighetens ansvarsområde bistå regeringen med analyser och andra underlag, såsom att följa upp effektiviteten i högskolans resursutnyttjande. Vidare föreslås den överta uppgift som statistikansvarig myndighet enligt förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. 2010/11:136 aviserade regeringen ett förtydligande av uppdrag. Regeringen har sedermera beslutat om kommittédirektiv om en översyn av myndighetsstrukturen på högskoleområdet. I direktiven konstaterar regeringen ett ökat behov av en samlad bild av högskoleverksamhetens kvalitet, effektivitet och resultat när universitetens och högskolornas självbestämmande ökar. En utgångspunkt för utredaren är att uppdraget för ska innefatta att följa universitetens och högskolornas resursutnyttjande i syfte att bistå regeringen med underlag. Dir.2011:53 En effektiv myndighetsstruktur i fråga om , Verket för högskoleservice och Internationella programkontoret för utbildningsområdet. 138Uppdraget ska genomföras i samverkan med universitet och högskolor och med andra berörda myndigheter. I uppdraget ska också ingå en översiktlig kartläggning av arbetet för att öka högskolesektorns effektivitet i andra länder. I Skr 2010/11:136 konstaterades att uppdraget kan ge lärosätena ett verkningsfullt stöd i deras arbete och ge regeringen tillgång till ett värdefullt underlag som kan vara till nytta i uppföljningen och styrningen av universitet och högskolor. 139SOU 2012:1, Tre blir två! Två nya myndigheter inom utbildningsområdet. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN föreslår utredningen en ny myndighet för högskoleservice och internationellt samarbete som bland annat på regeringens uppdrag ska tillhandahålla statistik, analys och uppföljning i anslutning till myndighetens ansvarsområde. Internationellt finns såväl akademiska forskningsinstitut som fristående institut med forskning och högre utbildning som studieobjekt.140 fanns i ett fristående om högre utbildning och forskning efter samma modell som i andra nordiska länder, om än med betydligt färre medarbetare och en mer begränsad basfinansiering.141 utförs studier om forskning och högre utbildning I av privata aktörer på uppdragsbasis eller i form av akademisk forskning vid exempelvis vid . Det finns också centra för teknik- och vetenskapsstudier vid , och samt vid Kungl. I myndighetsuppdrag ingår att genomföra utredningar och uppföljningar som grund för regeringens ställningstagande i olika frågor. Myndigheten har dessutom ansvar för statistik om verksamheten vid universitet och högskolor samt information om utbildningsutbudet. har i uppdrag att genomföra forskningspolitiska analyser, ge råd till regeringen i dessa frågor samt förse med underlag i statistiska och bibliometriska frågor. Vidare har en utvärderingsfunktion för utbildningsområdet inrättats genom att utvärdering erhållit ett utvidgat uppdrag.142 Enligt mening kan det inte uteslutas att dagens ansvarsfördelning försvårar förutsättningarna för statistik och kunskapsutveckling som integrerat behandlar högskolans bägge uppdrag att bedriva forskning och utbildning. 140Exempelvis CSHE vid , , CHEPS vid i och SPRU vid i . I finns NIFU STEP, i for forskning och i en avdelning inom Teknologiska forskningscentralen (VTT). 141Enrico Deiaco 2003, Att verka i det nya forskningslandskapet av , , s. 12. Institutet inrättades av en förening bildad av fyra kungliga akademier och fyra forskningsfinansierande stiftelser. 2011/12:1, utgiftsområde 16, s.50. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Väsentligt i regeringens styrning av myndigheter är att ställa krav på återrapportering av måluppfyllelse och resursanvändning och att säkra tillgång på kunskap. I linje med den generella utvecklingen av ekonomistyrningen inom staten har återrapporteringskraven i regleringsbreven minskat. har nya krav tillkommit. Myndigheter ska i årsredovisningen redovisa och kommentera hur prestationer har utvecklats med avseende på volym, och kostnader.