rfr · GZ0WRFR6 · 2012-01-01 00:00:00 — Under statsministertid som omfattar fem riksmöten har antalet frågestunder med statsministern varit olika vid varje och varierat mellan fyra och åtta. Ett oppositionsparti (MP) har varit representerat av ett av sina språkrör vid alla utom en av frågestunderna och ett annat (SD) av sin partiledare vid fyra av de sex frågestunder som anordnades /. Socialdemokraternas och Vänsterns partiledare har deltagit i något mindre än hälften av frågestunderna. Det förefaller således som om inte ens för partiledarna själva uppfattas som en intressant politisk arena, särskilt inte då statsministern ställt upp oregelbundet i dessa frågestunder och oppositionens partiledare (med undantag för MP:s språkrör) deltagit ojämnt. För att bättre uppfylla målet att ska bli en intressant debattarena måste frågestunderna göras mer attraktiva för partiledarna och andra ledande företrädare för partierna. Torsdagens frågestund bör bli ett renodlat forum för en debatt på partiledarnivå som sammanträder. 7 SAMMANFATTANDE UTVÄRDERINGAR 2011/12:RFR6 denna frågestund ska regeringen representeras av statsministern eller något statsråd som statsministern utser. Frågeställarna begränsas till en deltagare från varje parti på ledningsnivå (utom för det parti som den som representerar regeringen kommer från). Varje deltagande frågeställare ska ha rätt att ställa mer än en fråga och följa upp varje huvudfråga med fler följdfrågor. Man skulle också kunna överväga om inte representanter från andra partier än från det vars representant ställt huvudfrågan ska få ställa följdfrågor. Debatten ska pågå högst . Eventuellt bör den byta namn till Veckans debattstund eller liknande och liksom partiledardebatterna ses som en debatt med stöd av RO 2:10 och inte som en frågedebatt enligt 6 kap. RO. 7.2 Hur väl fungerar frågeinstituten som kontrollinstrument och kan denna funktion förbättras? Det kan vara lämpligt att inleda denna utvärdering av frågeinstitut som kontrollmedel med en genomgång av hur tidigare granskningar av frågeinstituten från denna utgångspunkt utfallit. I det offentliga trycket är värderingar av frågeinstituten kortfattade och sällsynta. KU har i sin granskning gjort flera utredningar av avgränsade frågeställningar men endast en mer övergripande utvärdering. Den finns i 1980/granskningsbetänkande (KU 1980/81:25).112 I den vetenskapliga litteraturen finns däremot flera såväl mer omfattande arbeten som kortare uppsatser där spörsmålsinstituten behandlas separat eller som en del av kontrollmakten. behandlas av Axel Brusewitz i det arbete om historia som utkom (Brusewitz 1938) och av i det jubileumsverk som gavs ut med anledning av tvåkammarriksdagens 100-åriga tillvaro 1966 (1966). Båda dessa författare var statsvetare. Efter införandet av enkammarsystemet 1971 och den nya regeringsformen och riksdagsordningen 1974 har spörsmålsinstituten som en del av kontrollmakten framför allt behandlats av svensk statsrätts grand old man i flera uppsatser (Sterzel 1998, 2009). Från Sterzels tidigare institution vid kommer som lade fram sin doktorsavhandling kontroll av regeringsmakten . Bland statsvetare är den ende som ägnat spörsmålsinstituten någon mer ingående uppmärksamhet efter författningsreformen (1994). Brusewitz ansåg att uppfattningen om interpellationsinstitutets karaktär av politiskt kontrollmedel hade slagit igenom i den allmänna opinionen . Under tvåkammartidens första utvecklades interpellationsinstitutet, med Brusewitz ord, från att vara ett frågeinstitut till att också bli ett diskussionsinstitut och därifrån även till ett opinionsin- 112 Författaren till denna rapport var själv föredragande i detta ärende i KU. 2011/12:RFR6 7 SAMMANFATTANDE UTVÄRDERINGAR Drivkraften i denna utvecklingsprocess var, konstaterar , den fastare utformningen av partiväsendet och den skärpta motsatsställningen mellan regering och opposition. Interpellationerna blev allt oftare ett partivapen och interpellationsdebatterna avslutades med partidemonstrationer i form av antingen massinstämmanden eller partideklarationer framförda av partiledarna. Massinstämmandena kom att likna omröstningar om s.k. dagordningsförslag där uttalade sitt förtroende för eller misstroende mot det ansvariga statsrådet eller den sittande regeringen. Denna praxis med hypotetiska dagordningar nådde sin höjdpunkt och ersattes därefter av partiledardeklarationer i anslutning till interpellationsdebatterna. Båda förfarandena bidrog starkt till parlamentarismens utveckling och till en diskussion och utredning om införande av ett formellt dagordningsinstitut, något som dock aldrig realiserades. Först i samband med den partiella grundlagsreformen 19681969 infördes ett misstroendeförklaringsinstitut. påpekar att övervägandena om misstroendeförklaring snarare leder sitt ursprung från interpellationsinstitutet än från KU:s granskning.113 ändrade den parlamentariska situationen karaktär så att under resten av tvåkammartiden kom att styras av majoritetsregeringar eller regeringar med ett tämligen fast majoritetsstöd i . förlorade sin karaktär av opinionsinstitut och sjönk ned till sin funktion av fråge- och diskussionsinstitut. Genom olika förändringar försökte , oftast efter initiativ från oppositionen, vitalisera kontrollfunktionen hos frågeinstituten. För att få korta men snabbare svar på aktuella frågor infördes en ny form av spörsmål, de s.k. enkla frågorna. gjordes olika försök med frågetimmar. Men interpellationsinstitutet försvarade sin plats som det viktigaste av frågeinstituten, trots att många interpellationer besvarades först eller inte alls. Någon tidsfrist för besvarande av interpellationer fanns inte. konstaterar att under ett majoritetsparlamentariskt system ligger frågeinstitutens betydelse i den möjlighet de ger till kritik, debatt och information. Deras växande betydelse i dessa hänseenden framgick av den tilltagande spörsmålsfrekvensen, ansåg Andrén.114 Författningsreformen medförde inte några större förändringar i spörsmålsinstituten.115 I motiven behandlades interpellationer och frågor ytterst kortfattat. Grundlagberedningen underströk, liksom tidigare , frågeinstitutens karaktär av politiskt kontrollmedel och ansåg att en bestämmelse om dem borde tas in i RF:s kapitel om kontrollmakten. Deras största betydelse låg i de möjligheter de gav till bl.a. information, debatt och kritik av regeringen. En något mer innehållsrik värdering av frågeinstituten gjordes av KU i 1980/granskning. 113Brusewitz 1938 s. 526531, 2012 s. 1416, Sterzel 1998 s. 221. 114Andrén 1966 s. 238, 2012 s. 1828. 115I arbetsgrupp inom Grundlagberedningen fördes dock en diskussion om vissa förändringar av spörsmålsinstituten som återges ovan avsnitt 3.6. 7 SAMMANFATTANDE UTVÄRDERINGAR 2011/12:RFR6 spörsmålsinstituten kommit att spela en allt större roll i det parlamentariska livet. Interpellationerna och frågorna hade med tiden utvecklats till de oftast begagnade av de instrument för kontroll av regeringen som förfogar över. Till skillnad från de andra kontrollmedlen kan, som utskottet påpekade, frågeinstituten inte direkt ge upphov till några statsrättsliga konsekvenser. Statsråden är inte ens skyldiga att besvara spörsmål, även om svar i praktiken ges. Däremot ville utskottet framhålla att interpellations- och frågedebatterna ofta hade stor betydelse för den allmänna debatten. Detta förhållande i kombination med den snabbhet med vilken samhällsproblemen kan aktualiseras i i spörsmålets form gör interpellationer och frågor till ett effektivt medel för kontroll av regeringen, avslutade utskottet.116 Som konstaterat finns det en slående skillnad mellan uttalanden av politiska organ av det just refererade slaget och den uppfattning som kommer fram i den vetenskapliga diskursen, särskilt den statsrättsliga. skriver att man har skäl att sätta frågetecken vid regeringsformens karakteristik av interpellationer och frågor som konstitutionella kontrollmedel. Han menar i den citerade uppsatsen, ursprungligen publicerad 1988, att spörsmålsinstituten numera är räddningslöst förlorade som effektiva kontrollmedel.117 Denna uppfattning har han senare modererat. I en uppsats först publicerad 2008 heter det att ingen tvekan råder om att den strida strömmen av interpellationer och frågor innebär att regeringen utsätts för en löpande kontroll. Han anser dock att det råder inflation i interpellationer och frågor och att antalet interpellationer bör minska, möjligen genom att interpellationen omvandlas till ett mer politiskt tungt institut, eventuellt genom regler om att ett visst antal ledamöter krävs för att väcka en interpellation.118 Även ansluter sig i huvudsak till kritiken. Han instämmer i åsikten att det avges alltför många spörsmål och att det föreligger ett missbruk när olika ledamöter lämnar in mer eller mindre identiska spörsmål. Däremot anser han inte att den belastning som spörsmålen generellt innebär för statsråden är orimlig. Han menar att spörsmålen kan bli en vital del av den svenska kontrollmakten om de bara används på rätt sätt. Spörsmålens funktion är enligt Bremdahls uppfattning informativ och det är därför en naturlig inledning av ett kontrollärende att ställa en interpellation eller fråga.119 Bremdahl har en idé om att se kontrollmakten som en trappa med tre steg. Det nedersta trappsteget är informationssamlandet. Det sker primärt med hjälp av interpellationer, frågor och debatter i kammaren. Men också resultaten av utskottens arbete med uppföljning och utvärdering och rapporter från JO och kan användas. Nästa steg på trappan är det korrigerande, vars syfte är att påverka regeringens och praxis och 116KU 1980/81:25 s. 19. 117Sterzel 1998 s. 222, 234. 118Sterzel 2009 s. 175, 178. 119Bremdahl 2011 s. 9394. 2011/12:RFR6 7 SAMMANFATTANDE UTVÄRDERINGAR är det enligt Bremdahl KU som hör hemma på detta trappsteg. Det avslutande trappsteget innehåller ansvarsutkrävandet, som innefattar misstroendeförklaring och åtal mot statsråd. För att det första steget ska kunna kopplas närmare till det andra föreslår Bremdahl att ett av frågeinstituten, interpellationerna, ska ha samma inriktning som KU:s granskning. Därmed skulle interpellationernas antal minska. Spörsmål med politisk inriktning får enligt förslaget ställas som skriftliga frågor, antingen som för skriftligt svar eller med återinförande av den form som avskaffades 1995 för muntligt svar. Frågestunderna skulle finnas kvar i sin nuvarande form men som i följas av en frågetimme med muntliga svar på skriftliga frågor. Bremdahl tänker sig också att talmannen ska ges möjlighet att avvisa skriftliga frågor som upprepar redan ställda frågor eller alternativt anordna en särskild debatt som ersättning för de uteblivna frågesvaren.120 skiljer i sin utvärdering av frågeinstituten mellan deras funktioner på tre analysnivåer: individ-, parti- och parlamentsnivå. På den individuella analysnivån är spörsmålen ett sätt för ledamöterna att skapa sig en personlig profil och att odla sina kontakter med valkretsen. Spörsmålen används också som ett, visserligen trubbigt, instrument för att påverka politiken genom att försöka förmå statsråden att handla eller göra utfästelser om framtida handlande. På partinivån är frågeinstituten ett instrument för främst oppositionspartierna att uppnå sina mål om att öka sitt stöd i väljaropinionen och sitt inflytande i . Partierna använder spörsmålen som ett vapen i kampen om regeringsmakten. På den parlamentariska nivån eller systemnivån är kontrollfunktionen av primär betydelse. Kontrollfunktionen är en ofta oavsedd effekt av spörsmålsverksamheten. På denna nivå fungerar också spörsmålen som ett sätt för och regeringen att kommunicera med varandra.121 Det kan synas som om rättsvetare och statsvetare gör olika bedömningar av frågeinstitutens betydelse. Men skillnaden är snarare att rättsvetarna anlägger ett konstitutionellt-normativt synsätt på frågeinstituten medan statsvetarna primärt har ambitionen att förklara varför interpellationer och frågor ställs. När det gäller det som kallar systemnivån, som i stort sett motsvarar den konstitutionella nivå som Sterzel och Bremdahl uppehåller sig vid, är bedömningarna tämligen lika. Skillnaden är inte så stor mellan att som säga att kontrollen är en oavsedd effekt av spörsmålsverksamheten och att som Sterzel säga att den strida strömmen av interpellationer och frågor innebär att regeringen utsätts för en löpande kontroll. avslutar sin undersökning för denna utredning med en koncis karakteristik av nuläget i fråga om frågeinstituten. Man pekar på de viktiga funktioner 120Bremdahl 2011 s. 253265. 121Mattson 1994 s. 344352. 7 SAMMANFATTANDE UTVÄRDERINGAR 2011/12:RFR6 frågeinstituten har som en lättillgänglig kanal för att löpande utverka information från regeringen, föra upp frågor på den politiska dagordningen, debattera aktuella skeenden, ställa regeringen till svars i olika frågor och kommunicera med väljararenan. De är multiverktyg som fyller olika funktioner på olika nivåer för olika kategorier av ledamöter. Att ledamöterna inte alltid har kontroll av regeringen för ögonen då de initierar en interpellation eller fråga utesluter enligt inte att spörsmålen också har en kontrollfunktion. Spörsmålen kan antas innebära att en kontinuerlig kontroll om än oavsiktlig utövas genom att regeringen löpande måste delge och väljarna information om vidtagna och pågående åtgärder och sina bevekelsegrunder och avsikter i olika hänseenden. Om frågeinstituten av statsråden uppfattas som effektiva kontrollinstrument kan också deras själva existens antas fylla en preventiv kontrollfunktion.122 ser det dock som ett problem att kontrollinstrumenten i allt högre grad utgör ett oppositionsverktyg. Utvecklingen rymmer enligt en risk för politisering av instrumenten som ytterligare försvårar för regeringspartiernas företrädare att nyttja dem och som motverkar frågeinstitutens funktion som oberoende kontrollinstrument. Denna utveckling måste dock, som också påpekar, betraktas som naturlig mot bakgrund av oppositionspartiernas intresse av att kritisera regeringen och deras behov av information om regeringspolitiken. För ledamöterna från regeringspartierna finns inte dessa politiska drivkrafter i samma utsträckning, i partier som ingår i en koalitionsregering dock mer än i partier som bildar en enpartiregering. Deras intresse av att utnyttja frågeinstituten ligger på ett annat, mer individuellt plan: de vill visa väljarna sina personliga profiler. Den fråga man måste ställa sig är därför vad som förloras från kontrollsynpunkt genom minskningen av initiativ från regeringspartiernas företrädare. Utredningen återkommer till denna fråga i nästa avsnitt. Oavsett hur man värderar regeringspartiers frågeställande uppkommer frågan hur man på ett rättvist och rimligt sätt ska kunna åstadkomma en förändring i detta hänseende. Har man en begränsad resurs som ska fördelas t.ex. tiden för de muntliga frågestunderna, finns möjligheten till kvotering mellan partierna, något som också praktiseras av talmannen vid frågestunderna. Men möjligheten att ställa interpellationer och skriftliga frågor är alltjämt en fri resurs för riksdagsledamöterna som inte utan tvingande skäl bör regleras. anser att ett annat problem med frågeinstitutens ställning som oberoende kontrollinstrument för är risken att denna ställning urholkas av den mycket starka koncentrationen av spörsmål inom gruppen av användare. Ett fåtal ledamöter svarar för en oproportionerligt stor andel av spörsmålen medan den stora majoriteten ledamöter sällan eller aldrig använder instrumenten (se ovan avsnitt 3.4). I den mån koncentrationen uppkommer genom att spörsmål upprepas är det också från kontrollsynpunkt ett problem genom att 122 i 2012 s. 134135. Uttrycket multiverktyg finns på s. 132. 2011/12:RFR6 7 SAMMANFATTANDE UTVÄRDERINGAR också statsrådens svar i stor utsträckning upprepas utan att någon ny information tillförs. Kontrollens omfattning i frekvens, tid och ämne Utredningens egen utvärdering av frågeinstitutens betydelse som kontrollinstrument kan börja med en närmare granskning av den punkt där det verkar som om rättsvetare och statsvetare är överens, nämligen att kontrollen är en funktion av mängden av interpellationer och frågor. För att ha denna effekt ska då inte bara antalet interpellationer och frågor vara många totalt sett utan det bör också krävas att de förekommer i någon utsträckning under alla tider och på alla ämnesområden. När det gäller antalet spörsmål totalt har utredningen i avsnitt 3.1 konstaterat att strömmen av interpellationer och frågor har blivit allt stridare under så gott som hela enkammartiden. Särskilt efter reformen 1995 har uppgången varit betydande. Ökningen har dock förbytts i minskning fr.o.m. /05 beträffande de skriftliga frågorna och fr.o.m. /08 beträffande interpellationerna. I slutet av den senaste mandatperioden hade antalet interpellationer och skriftliga frågor sjunkit till ungefär samma nivå som . Är denna utveckling bra eller dålig från ett kontrollperspektiv? Till en del beror den på att ledamöter av regeringspartierna ställer väsentligt färre frågor och knappt några interpellationer alls. Det är en utveckling som enligt riskerar att urholka frågeinstitutens funktion som oberoende kontrollinstrument (se ovan). Denna utveckling kan också försämra effekten av kontrollen eftersom frågor från de egna företrädarna i av allt att döma behandlas i en mer positiv anda än frågor från oppositionen. Av RUT:s undersökning framgår t.ex. att utfästelser förekommer oftare i svaren på interpellationer och frågor från regeringens företrädare i . Men det ska sägas att också oppositionspartierna har dragit ner på interpellationer och frågor. I den mån det beror på att interpellationer eller frågor inte upprepas i samma utsträckning som tidigare är det en utveckling som i varje fall inte är negativ från kontrollsynpunkt. Men om det beror på att oppositionens bevakning minskar generellt eller på vissa områden är det ingen bra utveckling. ansågs det av någon anledning att regeringen inte behövde kontrolleras av . Några interpellationer eller frågor kunde inte ställas mellan mitten av juni och . När så beslöt 1994 att skulle pågå , visserligen med sammanträdesuppehåll under ungefär som tidigare inte hade pågått, gjordes en förändring som innebar att skriftliga frågor skulle kunna lämnas och besvaras skriftligt av statsråden under sommarens sammanträdesuppehåll. beslöt dock att skriftliga frågor för skriftliga svar skulle kunna ställas under hela , dvs. även när kammaren sammanträdde. Sedan dröjde det ända till 2007 innan interpellationer kunde ställas . De som ställs besvaras 7 SAMMANFATTANDE UTVÄRDERINGAR 2011/12:RFR6 under särskilt anordnade kammarsammanträden fram till det nya start. Det måste dock konstateras att intresset för att ställa interpellationer har varit ganska svagt. Däremot har frågeställandet varit ganska frekvent . När det gäller spörsmålens ämnesmässiga täckning kan man konstatera att statsrådens ansvarsområden drabbas ganska olika av interpellationer. Under de senaste två mandatperioderna har nio av de tio mest belastade statsråden varit desamma (se ovan avsnitt 4.1). Men ordningen mellan dem varierar ganska mycket. Listan för mandatperioden 20022006 toppas av justitieministern, följd av utrikesministern och infrastrukturministern. Dessa ministrar placerar sig på tredje, nionde och femte plats under den följande mandatperioden. På listan för 20062010 finns arbetsmarknadsministern på första, finansministern på andra och närings- och energiministern på tredje plats. Un- der den föregående mandatperioden hamnar dessa ministrar på åttonde, fjärde respektive nionde plats. Fokus förskjuts tydligt åt det ekonomiska hållet från den tidigare till den senare mandatperioden. Det finns också ministrar som befinner sig i kontrollskugga. Där hittar man Europaministern och biståndsministern under båda mandatperioderna och utrikeshandelsministern under mandatperioden 20062010.123 En jämnare fördelning av interpellationerna över året och över statsrådens ansvarsområden vore från kontrollsynpunkt önskvärt men det är svårt att se hur det ska åstadkommas med administrativa åtgärder. En kontrollaktivitet måste som sin utgångspunkt ha en frågeställning. Som vi var inne på i avsnitt 1.3 siktar begreppet kontroll i första hand på kontroll av en pågående eller avslutad verksamhet. Man kontrollerar i nutid eller i efterhand att något blir eller har blivit gjort. Men i en vidsträckt mening kan kontroll också vara lika med styrning. Begreppet kontroll kan således vara framåt- eller bakåtsyftande. Det är typiskt för politiska församlingar att ägna mer uppmärksamhet åt framtida handlingar än handlingar i det förgångna. Ett politiskt parti vill gärna visa handlingskraft. Det gäller naturligtvis i första hand partier som sitter i regeringen och därför behärskar instrumenten för att åstadkomma förändringar. Men regeringspartierna hämmas av att de också måste ta ansvar för åtgärder som vidtas. Det behöver, i varje fall inte på kort sikt, oppositionspartier tänka på. Därför vill ofta oppositionspartier uppfattas som mer handlingskraftiga än regeringspartier. Ingendera sidan är således genuint intresserad av det förflutna. Man överlåter gärna åt andra organ att granska historien. Det mångtydiga i begreppet kontroll ledde utredningen till att undvika begreppet i enkätundersökningen. När de ledamöter som medverkade i enkätundersökningen ställdes inför sex fasta svarsalternativ om avsikten med att ställa spörsmålen visade sig två alternativ vara mest populära, nämligen att påver- 123 Någon särskild utrikeshandelsminister fanns inte 20022006. 2011/12:RFR6 7 SAMMANFATTANDE UTVÄRDERINGAR ka regeringens politik och att få fram ett ställningstagande från regeringen. Båda motiven får sägas vara framåtsyftande men det senare något mer målinriktat än det förra. Det senare är ett mer populärt motiv för att ställa interpellationer där möjligheten finns att i debatten pressa statsrådet på svar. Svarsalternativet att följa upp ett riksdagsbeslut som ligger nära det traditionella kontrollbegreppet markerades inte för något spörsmål. har i sin uppsats om frågestunder gjort ett försök att klassificera vilken typ av kontroll som frågorna vid dessa frågestunder ger uttryck för. Någon filtrering av frågorna av det slag som görs när det gäller frågeställningarna i interpellationer och skriftliga frågor förekommer inte vid frågestunderna. Talmannen har självklart rätt att stoppa en fråga som är inkonstitutionell eller olämplig av olika skäl (se RO 2:12). Men annars är frågan fri vid de muntliga frågestunderna. Frågestunderna är därför ett bra exempel på hur ledamöterna själva vill formulera sina frågor. har identifierat fem typer av frågor som alla syftar till att kontrollera hur regeringen har bedrivit eller tänker bedriva sitt arbete. Den undersökta kontrollen gäller således såväl bakåtblickande som framåtsyftande kontroll. Hennes undersökning visar att av frågorna innehåller kontrollaspekter i denna breda bemärkelse. De frågor som inte har kategoriserats som kontrollfrågor är sådana där ledamoten antingen efterfrågar en utfästelse eller presenterar ett eget förslag som statsrådet ombes ta ställning till.124 En stor majoritet av kontrollfrågorna () vid dessa frågestunder är framåtblickande. Regeringspartierna ställer framåtblickande frågor i högre grad än oppositionspartierna och ger på så sätt statsråden chansen att tala om framtida positiva förändringar. Bland de tillbakablickande kontrollfrågorna dominerar frågor där ledamoten ber statsrådet förklara sitt handlande eller brist på handlande. Denna typ av frågor är, som man kan vänta sig, särskilt vanliga bland oppositionens ledamöter.125 I sina slutsatser av undersökningen framhåller att framåtblickande frågor kan visserligen ha en preventiv och styrande verkan och bidra till att säkerställa att regeringen är lyhörd för folkviljan.