rfr · GZ0WRFR6 · 2012-01-01 00:00:00 — I sin anmälan till KU någon vecka efter det att interpellationssvaret lämnats skriver interpellanten att utskottet bör granska regeringens och det ansvariga statsrådets agerande vad gäller både de konkreta åtgärder kring avtalet som man underlåtit att vidta och att oriktiga uppgifter lämnats till . KU noterade att regeringen hade tagit ett initiativ för att tillsammans med utvärdera utjämningsordningen i skatteavtalet. I övrigt gav inte granskningen anledning till något uttalande av utskottet. Genomgången av dessa sex ärenden visar enligt utredarens uppfattning att de granskningsärenden som dessa gett upphov till har haft konstitutionella aspekter som motiverade en granskning i KU. Svagast är denna aspekt i det sjätte och sista ärendet. Däremot visade det sig att ett av ärendena, det femte, hade viktiga konstitutionella aspekter som ledde till kritiska uttalanden av utskottet. Det ledde också till att KU i sin höstgranskning 2011 tog initiativ till en mer omfattande granskning av regeringens bemyndiganden till förvaltningsmyndigheter att ingå internationella överenskommelser.110 När det gäller frågan om någon av granskningsanmälningarna är onödig i den bemärkelsen att inget tillkommit genom KU-granskningen som inte kommit fram genom spörsmålssvaret är svaret nej. Några generaliserande slutsatser kan inte dras av denna mycket begränsade undersökning som mer får ses som en exemplifiering. Men det tydliga utslaget får ändå tas som ett tecken på att spörsmålen och KU:s granskning är två olika kontrollinstrument som inte överlappar varandra i någon större utsträckning utan snarare kompletterar varandra vad gäller kontrollens inriktning. Spörsmålens samband med utskottsarbetet Utskotten brukar inte räknas till de särskilda kontrollinstituten. Men i utskottens uppdrag har enligt ett förarbetsuttalande till regeringsform 2011/12:KU10 s. 58. 6 SAMBANDET MED ANDRA INSTRUMENT FÖR KONTROLLMAKT 2011/12:RFR6 ingått att följa upp effekterna av besluten på utskottens ämnesområden. Detta uppdrag har förtydligats genom att regleras först i RO (4:18) och i RF (4:8). har formerna för denna uppföljnings- och utvärderingsverksamhet utvecklats. En genomgång har gjorts av utskottens verksamhetsberättelser /, där uppgifter lämnas om utskottets uppföljnings- och utvärderingsverksamhet under . i en ny mandatperiod är det vanligt att projekt planeras och påbörjas men få projekt avslutas. Uppföljnings- och utvärderingsprojekt dokumenteras i betänkanden eller i serien Rapporter från (). Enligt sin verksamhetsberättelse redovisar FiU en utvärdering i bet. 2010/11:FiU24 och SoU en offentlig utfrågning i bet. 2010/11:SoU14. Av de sex nummer som getts ut i rapportserien är två redovisningar av offentliga utfrågningar som hållits av KrU (2010/11:RFR6) och TU (2010/11:RFR4), en rapport är en forskningsöversikt som tagits fram på uppdrag av CU, MJU och TU gemensamt (2010/11:RFR3), två är uppföljningar, båda från MJU (2010/11:RFR12) och en är en utvärdering som beställts av FiU (2010/11:RFR5). Forskningsöversikter har vidare beställts av AU och CU. Uppföljningar och utvärderingar har påbörjats av JuU, KrU, KU, MJU, NU, SkU, TU, UbU, UU samt MJU och NU gemensamt. Genom sökningar i databas har utredningen konstaterat att inga referenser till interpellationer eller skriftliga frågor görs i de publicerade rapporterna under /11. Sökningar har också gjorts bland interpellationerna och de skriftliga frågorna på ämnena för utskottens påbörjade och avslutade uppföljnings- och utvärderingsprojekt. De flesta ämnena har inte tagits upp i någon eller bara i någon enstaka interpellation eller fråga. Men två ämnen har varit ganska populära. Det är EU:s politik för de mänskliga rättigheterna, som är ämnet för en påbörjad uppföljning och utvärdering av UU111 och den genomförda apoteksreformen, som var ämnet för en öppen utfrågning av SoU i samband med behandlingen av en granskningsrapport från . Sambanden mellan frågeinstituten och utskottens verksamhet kan också se ut på andra sätt. Som framgått tidigare finns ofta en innehållsmässig koppling till utskotten i spörsmålen. En mycket stor andel av interpellationerna () och ungefär hälften av de skriftliga och muntliga frågorna () handlar om frågor i interpellanternas respektive frågeställarnas utskott. Det kan finnas olika orsaker till detta. En orsak kan vara att ledamöterna hämtar uppslag till spörsmålen från utskottsarbetet. I enkätundersökningen ställdes just denna fråga. Men i av svaren angavs att uppslaget till spörsmålet kom från utskottsarbetet, ofta tillsammans med andra uppslag. En annan, viktigare orsak till den höga andelen utskottsanknutna frågor är troligen specialiseringen inom partigrupperna, en fråga som det inte finns anledning att gå närmare in på här. 111 Sökningen har här avsett de fall då begreppen mänskliga rättigheter och EU förekommer i samma interpellation eller fråga. 2011/12:RFR6 6 SAMBANDET MED ANDRA INSTRUMENT FÖR KONTROLLMAKT Det är vanligt att ledamöterna följer upp spörsmålen med motioner. I enkätundersökningen framkommer att de ledamöter som ställt omkring hälften av de undersökta interpellationerna och de skriftliga frågorna avser att ta upp samma frågeställning i en framtida motion. Detta leder till att svaren på interpellationer och skriftliga frågor i viss utsträckning återanvänds i utskottsbetänkanden, särskilt i betänkanden där bara motioner behandlas. I betänkandena återges information från svaren såväl om faktiska förhållanden som om statsrådens inställning. hänvisas också till vad statsrådet sagt i en interpellationsdebatt. För att få en uppfattning om omfattningen av detta samband har en genomgång gjorts av utskottens motionsbetänkanden /. Sammanlagt lämnade utskotten 81 sådana betänkanden under detta . Av dessa innehöll 44, dvs. drygt hälften, referat av svar på interpellationer eller frågor. I 26 av dessa betänkanden fanns ett referat, i 12 fanns två referat. I återstående sex betänkanden var det fler än två referat. Det förekommer också att utskotten konkurrerar med interpellationsinstitutet genom att anordna öppna utfrågningar med statsråden. I fyra av FiU:s offentliga utfrågningar, sammanlagt åtta under /11 om man räknar in en utfrågning som anordnades tillsammans med AU, deltog finansministern, finansmarknadsministern eller båda. I de övriga FiU- utfrågningarna och de andra utskottens offentliga utfrågningar deltog inga statsråd. Slutligen kan man också notera att interpellationsdebatterna då och då övergår till att bli ett slags utskottsdebatter, när utskottsledamöter, även från andra partier än interpellantens, ger sig in i debatten. Man kan ha olika synpunkter på denna företeelse (se ovan s. 57). Interpellationsdebatter är ju just debatter, närmare bestämt om interpellationssvaret och det måste vara intressant, särskilt för åhörarna, att få del av andra partiers syn på den frågeställning som behandlas i interpellationen. Men interpellanten kan ibland känna sig störd av att han eller hon inte får debattera med statsrådet i fred utan blir angripen av företrädare för statsrådets parti i eller av andra partier i regeringskoalitionen. Spörsmålens samband med de aktuella debatterna De debatter i kammaren som har vissa likheter med interpellationsdebatterna är de aktuella debatterna. Dessa debatter tillkommer på begäran av ett parti och har ett ämne som utgångspunkt, inte en frågeställning som i spörsmålen. I debatten deltar det statsråd som är ansvarigt för detta ämnesområde, en företrädare för det parti som begärt debatten och också som regel företrädare för vart och ett av de övriga partierna (utom statsrådets parti som företräds av statsrådet). Företrädare för det parti som begärt debatten inleder (). Därefter följer inlägg från statsrådet, partiet som begärt debatten och övriga partier i storleksordning. Var och en får tala i högst i denna första omgång. I andra och tredje omgången är talarordningen densamma men tale- 6 SAMBANDET MED ANDRA INSTRUMENT FÖR KONTROLLMAKT 2011/12:RFR6 tiden reducerad till fyra respektive . Statsrådet får avsluta debatten med ett anförande på högst . Likheterna med interpellationsdebatterna består i att initiativet till en aktuell debatt utgår från som också bestämmer ämnet för debatten. Liksom i interpellationsdebatterna kan företrädare för andra partier än det som tagit initiativ till debatten och statsrådets parti delta i debatten, även om det hör till undantagen att alla partier är företrädda i en interpellationsdebatt. Debattordningen är också densamma i så måtto att omedelbara repliker på anföranden enligt den s.k. duellmetoden inte är tillåtna. /anordnades tolv aktuella debatter, fyra på begäran av V, tre på begäran av S, lika många på begäran av SD samt två på begäran av MP. En sökning har gjorts i databas bland interpellationerna på de ämnen som blev föremål för aktuella debatter /. Före den aktuella debatten i ämnet hade i sju av de tolv fallen en eller flera interpellationsdebatter hållits i ämnet. I ett fall som gällde arbetsmarknadspolitiken, hade sju interpellationsdebatter redan ägt rum. Rimligen bör inte spörsmål ställas i de ämnen som en aktuell debatt gäller mellan beslutet om att anordna debatten och själva debatten. Likväl ställdes mellan beslutet och själva debatterna interpellationer med anknytning till debattens ämne i tre av de tolv debatterna. De aktuella debatterna kan i viss mån ersätta interpellationsdebatterna. Men de aktuella debatterna har inte lika uttalat som interpellationerna ett kontrollsyfte. Likväl kan det synas onödigt att interpellationer ställs i samma ämnen som ska behandlas i en kommande aktuell debatt. Spörsmålens samband med granskning Trafiken mellan spörsmålsinstituten och kan gå i båda riktningarna. Ledamöterna kan hämta uppslag från rapporter och Rikrevisionen från ledamöternas interpellationer och frågor. En sökning i databas för /11 ger vid handen att en hänvisning till rapporter finns i elva interpellationer och nio skriftliga frågor. Sju av interpellationerna kan anses vara uppföljningar av en rapport från . Detsamma gäller sju av de skriftliga frågorna. I allmänhet rör det sig om aktuella granskningsrapporter . I enkätundersökningen ställdes frågan varifrån uppslaget till det aktuella spörsmålet hade kommit. Ett av alternativen var en rapport från . Detta alternativ markerades för fyra spörsmål. När man bedömer omfattningen av detta samband bör man tänka på att bara lämnar ett trettiotal granskningsrapporter . När det gäller sambandets motsatta riktning från spörsmål till granskning finns ett exempel redovisat ovan i avsnittet Spörsmålens samband med KU:s granskning, se ärendet om mellan och . Från uppges vid samtal med en tjänsteman i ledande position att man kontinuerligt bevakar kammarens sammanträden. Viktigare iakttagelser rapporteras vid ledningsmötena. Riksrevisorerna orienterar sig vidare 2011/12:RFR6 6 SAMBANDET MED ANDRA INSTRUMENT FÖR KONTROLLMAKT genom regelbundna besök hos utskotten om genomförandeproblem på utskottens olika områden. Spörsmålens samband med JO:s granskning När det gäller JO:s granskning finns skäl att tro att trafiken bara går i ena riktningen från JO till spörsmålen. JO fungerar i huvudsak som en klagoinstans för enskilda. Endast i begränsad utsträckning tar JO egna initiativ till undersökningar. Vid en sökning som gjorts i databas för /11 har påträffats två interpellationer och en skriftlig fråga där det finns referenser till ett beslut av JO. När det gäller en av interpellationerna och den skriftliga frågan handlar det om en uppföljning av ett JO-beslut med en fråga till det ansvariga statsrådet om åtgärder med anledning av beslutet. I enkätundersökningen ställdes en fråga om uppslaget till det undersökta spörsmålet kommit från ett JO-beslut. Ingen markering gjordes av detta alternativ. 6.2 Överväganden och förslag Man kan till en början konstatera att spörsmålsinstituten inte lever ett isolerat liv som kontrollinstrument. Det finns samband mellan spörsmålsinstituten och andra kontrollinstrument, åtminstone under /11. De empiriska undersökningar som gjorts tillåter inte några generaliseringar men det finns heller inget skäl att tro att förhållandena skulle vara så mycket annorlunda under andra riksmöten i närtid. Försök att uppskatta sambandets styrka ska göras. En svårighet i detta sammanhang är att antalet interpellationer och frågor är mycket stort jämfört med det begränsade antalet granskningsanmälningar, uppföljnings- och utvärderingsundersökningar av utskotten, aktuella debatter och granskningsrapporter från . Antalet kritiska uttalanden av JO är betydligt fler. Men bara när det gäller förhållandet mellan spörsmålen och motionerna är volymerna någorlunda jämförbara. Men motionerna är inte att räkna som kontrollinstrument i egentlig mening. När det gäller sambandets ena riktning, från spörsmål till ett annat kontrollinstitut, kan man konstatera att sex granskningsanmälningar till KU som behandlades i granskningen först hade tagits upp i interpellationer eller skriftliga frågor. Det är inte en särskilt stor andel av de totalt avgjorda granskningsanmälningarna denna vår. Detsamma gäller sambandet mellan spörsmålen och utskottens uppföljningar och utvärderingar. Endast ett par sådana undersökningar behandlar ämnen som tagits upp i någon utsträckning i interpellationer eller skriftliga frågor. Ett samband mellan frågeställningen för en interpellationsdebatt och ämnet för en kommande aktuell debatt finns för sju debatter. I ett fall är interpellationsdebatterna som föregått den aktuella debatten så många att man kan ifrågasätta om den aktuella debatten alls behövdes. Sambandet med granskning har inte kunnat undersö- 6 SAMBANDET MED ANDRA INSTRUMENT FÖR KONTROLLMAKT 2011/12:RFR6 kas på något kvantitativt sätt. Men uppgifter från tyder på att bevakning fortlöpande sker vid Riksrevisonen av utskottens och kammarens verksamhet. Det mest omfattande sambandet med spörsmålen har motionerna. Av enkätundersökningen framgår att omkring hälften av de undersökta spörsmålen avses leda till en motion. Detta samband återspeglas också i att över hälften av utskottens motionsbetänkanden innehåller redovisningar av interpellationer och frågor och svaren på dessa. Två samband i den andra riktningen, dvs. från ett annat kontrollinstitut till ett av spörsmålsinstituteten, har undersökts och det gäller fall där en granskningsrapport från eller ett kritiskt beslut från JO har tagits upp i en interpellation eller skriftlig fråga. Resultatet är att det i 20 interpellationer eller skriftliga frågor finns hänvisningar till rapporter från och i tre interpellationer eller skriftliga frågor hänvisningar till beslut av JO. I de flesta fallen rör det sig om frågeställningar som rör vilka åtgärder regeringen vidtagit med anledning av kritik från eller JO. Den sammanfattande slutsats man kan dra av förhållandet mellan spörsmålsinstituten och andra kontrollinstrument är att de i huvudsak kompletterar varandra. De frågeställningar som går vidare från interpellation eller skriftlig fråga till granskningsanmälan har i allmänhet en konstitutionell kvalitet som motiverar en vidare granskning. Det finns heller ingen anledning att tala om en överlappning då frågeställningen i en interpellation eller skriftlig fråga följs upp med en motion, dvs. ett förslag som blir föremål för utredning och beslut. Likaså är det invändningsfritt om innehållet i en granskningsrapport från eller ett beslut av JO följs upp med en interpellation eller skriftlig fråga till den ansvariga ministern. Tvärtom kan kontrolleffekten öka om regeringen då och då påminns genom ett spörsmål om framställningar från de professionella kontrollorganen. Interpellationssvaren och de skriftliga frågesvaren innehåller alltså merendels värdefull information. Den skulle kunna användas mer än vad som är fallet. Som framgått ovan utnyttjar utskotten i viss utsträckning svaren i motionsberedningen och säger sig bevaka kammararbetet. Men det finns anledning att fråga sig om inte denna användning skulle kunna öka, t.ex. i utskottens uppföljning och utvärdering, genom att kammarkansliet fortlöpande informerar berörda utskott vilka interpellationer och skriftliga frågor på utskottets område som besvarats. Svaren finns förstås att läsa i kammarprotokollen och läses säkert av många utskottsledamöter och utskottstjänstemän. Men den föreslagna kommunikationen skulle stärka bevakningen. 7.1 Hur väl har målen reform av frågeinstituten uppfyllts och kan måluppfyllelsen förbättras? I detta avsnitt utvärderas utfallet av reform i ljuset av de mål som angavs för reformen (se ovan avsnitt 3.1). Målen för ett effektivt system för frågor och interpellationer var följande: Ledamöterna ska ha möjlighet att snabbt få svar på aktuella frågor som rör statsrådens tjänsteutövning. Svaren ska vara så innehållsrika som möjligt. Viktigare frågor ska kunna bli föremål för ett muntligt meningsutbyte varvid i viss omfattning även andra än frågeställaren och statsrådet ska kunna delta. En frågestund bör organiseras så att framstår som en intressant politisk arena med åtföljande intresse från medierna att till allmänheten vidareförmedla aktuella politiska meningsutbyten. Allmänt kan reformen beskrivas som framgångsrik. Antalet interpellationer och skriftliga frågor ökade starkt, åtminstone fram till . Därefter har en minskning inträffat på grund av att ledamöter från såväl regeringspartierna som oppositionspartierna inte utnyttjar frågeinstituten i samma utsträckning som . Endast ordningen för de muntliga frågestunderna har ändrats under de som reformen av frågeinstituten varit i kraft. Det betyder inte att det inte funnits problem med andra delar av den. Det mål som har visat sig svårast att uppnå är att snabbt få svar på aktuella frågor genom interpellationer. från /95 t.o.m. /10 har andelen fördröjda interpellationssvar uppgått till i genomsnitt . Under de två senaste mandatperioderna har denna andel ökat från i genomsnitt . Andelen interpellationssvar som är försenade ökar också, från till (se ovan avsnitt 4.3). av svaren var således så pass försenade under den senaste mandatperioden att de skulle ha varit försenade även under den gamla ordningen med en svarstid . Kritik har riktats mot förseningarna av KU vid upprepade tillfällen utan märkbart resultat. Från sida har man försökt förbättra situationen genom att sedan /05 kräva av ledamöterna att de i princip ska vara tillgängliga för att ta emot interpellationssvaret på de tider som är avsatta för interpellationsdebatter . Inte heller denna förändring har avsatt några resultat i förseningsstatistiken. 7 SAMMANFATTANDE UTVÄRDERINGAR 2011/12:RFR6 En förlängning av tidsfristen för att lämna svar skulle strida mot intentionerna med reformen. Därför föreslås att man åtminstone på försök borde pröva en annan ordning. Som beskrivits ovan (avsnitt 4.5) går den ut på att statsråden anmäler långt i förväg vid vilken eller vilka tider under en kommande sammanträdesvecka i han eller hon har reserverat tid för att besvara interpellationer. Dessa tider måste ligga under de perioder av sammanträdesveckan som är reserverade för interpellationsdebatter, dvs. i första hand efter (med undantag för tiden kl. 1618) och i andra hand fr.o.m. kl. 9. Den ledamot som vill väcka en interpellation till ett visst statsråd måste göra det senast före den tidpunkt som statsrådet har reserverat för interpellationssvar och då också ledamoten vet att han eller hon har tid att ta emot svaret. Statsrådet ska å sin sida alltså kunna veta i förväg om han eller hon har några interpellationer att besvara eller om tiden kan användas på annat sätt. När det gäller de skriftliga svaren på de skriftliga frågorna finns också förseningar. I urvalsundersökningen uppgick andelen försenade svar till . De flesta förseningarna torde röra sig om en eller annan dag. I förhållande till interpellationssvaren ska svaren tas fram , men däremot krävs inte att man ska hitta tidpunkter för överlämnandet av svaret som passar både statsråd och frågeställare. De intervjuer som gjorts tyder på att en förlängning av svarstiden med skulle öka möjligheten betydligt att lämna svaren . En sådan förlängning bör därför ske (se vidare avsnitt 4.5 ovan). I fråga om målet att göra svaren så innehållsrika som möjligt kan man först konstatera att denna målsättning åtminstone i teorin står i konflikt med kravet på snabbhet i svarandet. Ju som statsrådet har på sig för att förbereda svaren, desto mer innehållsrika torde de bli. Det finns dock knappast anledning att tro att interpellationssvaren blivit mindre innehållsrika på grund av förkortningen av tidsfristen för svaret. Av intervjuerna med de ledande tjänstemännen på tre departement framgår att en tillfredsställande beredning av svaren så gott som alltid hinns med inom tidsramen. Det är möjligt att svaren ibland skulle kunna innehålla mer politiska nyheter om tidsfristen var längre. Då skulle man hinna med att slutföra en beredning i vissa frågor där statsrådet under nuvarande förhållanden måste ge svaret att beredning pågår. Risken för att svaren på de skriftliga frågorna är mindre innehållsrika är större av två skäl. Det ena är förstås att tidsfristen för att utarbeta svar är kortare, det andra är att statsrådens engagemang i utarbetandet av svaren torde vara mindre när de inte själva ska föredra dem i kammaren och inte behöver vara beredda att diskutera dem med frågeställarna. Minst innehållsrika är i allmänhet svaren på de muntliga frågorna vid frågestunden. Dels får svaren inte vara längre än en minut, dels saknar statsråden möjlighet att förbereda svaren på de specifika frågor som ställs. Men poängen med frågestunderna är knappast att statsråden ska bidra med information om de frågor som ställs utan att de ska debattera dem med frågeställarna. 2011/12:RFR6 7 SAMMANFATTANDE UTVÄRDERINGAR Den tredje målsättningen, att viktigare frågor ska bli föremål för ett mer allmänt muntligt meningsutbyte, förverkligas främst genom de aktuella debatterna och interpellationsdebatterna. De aktuella debatterna är inte i denna utredning föremål för någon utvärdering. Men deras samband med frågeinstituten har berörts ovan i avsnitt 6.1. När det gäller interpellationsdebatterna deltog fler än statsrådet och interpellanten i genomsnitt i ungefär hälften av debatterna . Fem eller fler ledamöter deltog i av debatterna. Denna andel ökade under den senaste mandatperioden, sannolikt beroende på att ledamöter från de borgerliga regeringspartierna i stället för att väcka egna interpellationer deltog i debatter om svar på interpellationer från oppositionsledamöter (se ovan avsnitt 4.4). I de muntliga frågestunderna kunde inledningsvis andra än huvudfrågeställaren ställa följdfrågor men den möjligheten togs bort. Det fjärde målet för reformen var att skulle framstå som en intressant politisk arena genom organisationen av den muntliga frågestunden. Från början skulle detta realiseras genom att statsministern, undantagsvis vice statsministern, var närvarande vid varje frågestund tillsammans med en tredjedel av statsråden. Det visade sig snart svårt att få statsministern att ställa upp vid frågestunderna. har särskilda frågestunder med statsministern anordnats. Avsikten var att oppositionens partiledare skulle delta i statsministerns frågestunder. Frågorna till statsministern förutsattes vara av övergripande allmänpolitiskt slag. Övriga under kammarens sammanträdesveckor har fem statsråd svarat på frågor på sina ansvarsområden och ett av dem även på frågor av övergripande allmänpolitiskt slag. Statsministerns frågestunder fungerade i huvudsak som det var tänkt under tid som statsminister men inte under tid. Under tid anordnades fyra frågestunder och därefter sju frågestunder vid varje . Vid mer än hälften av dessa sammanlagt 25 frågestunder representerades alla oppositionspartier av sina ledare, för MP:s del av ett av språkrören.