rfr · GZ0WRFR15 · 2012-06-28 00:00:00 — I ett försök att klassificera åtgärderna för socialbidragstagare undersöker (2011) vilken av aktiveringsmodell i form av arbete-först- eller humankapital- modeller som är mest förekommande i de fyra kommuner som ingår i hennes studie. finner att kommunerna använder sig av båda modellerna i samma utsträckning. ARBETSMARKNADSPOLITIK EN KUNSKAPSÖVERSIKT ÖVER ÅTGÄRDER FÖR ARBETSLÖSA SOCIALBIDRAGSTAGARE 2011/12:RFR15 5.4 Studier av det praktiska arbetet Det finns ett antal studier som har undersökt själva implementeringen av de kommunala åtgärderna närmare och därmed demonstrerat vad som sker i praktiken och i koppling till det sociala arbetet (Hedblom, 2004; , 2005, 2008). Implementeringsstudierna har ofta karaktären av fallbeskrivningar, så kallade case studies, av kommuner, stadsdelar eller åtgärdsprogram. Då implementeringsstudierna bara studerar ett fåtal fall, kan man dock inte oreflekterat generalisera resultaten till alla kommunala åtgärdsprogram. En sådan studie är doktorsavhandling i socialt arbete, som utifrån en observationsstudie av arbetet i två kommuner undersökte hur socialbidragshandläggningen och arbetet i de lokala arbetsmarknadsprogrammen utfördes i praktiken. En av slutsatser var att det praktiska arbetet ofta skilde sig från de formella verksamhetsbeskrivningarna och att det ofta skilde sig från vissa grundläggande principer för socialt arbete och socialtjänstlagen. I en annan studie av det praktiska arbetet med aktiveringskrav och det sociala arbetet jämförs arbete med aktiveringsåtgärder i med liknade verksamheter i och (Jewell, 2007). I denna observationsstudie finner Jewell att de svenska socialarbetarna är mycket mer professionella och oftare utgick från individuella bedömningar och klientorienterade lösningar i sitt arbete med klienterna i jämförelse med tyska och amerikanska socialarbetare (, 2007). Det är i och för sig positivt att de svenska socialarbetarna var mer individinriktade och professionella än i jämförelseländerna, men denna studie kan inte uttala sig om variationerna som finns inom landet eller hur personalen i studien arbetar i förhållande till andra socialarbetare i . 5.4.1 Vilka anvisas till åtgärderna, och hur anvisas de? Enligt socialtjänstlagen ska krav på aktivering främst gälla vissa målgrupper och handla om kompetenshöjande åtgärder. Trots detta har ett flertal studier visat att vissa kommuner tenderar att hänvisa alla socialbidragstagare som bedöms vara arbetslösa till en åtgärd utan att göra någon initial utredning av den enskildes behov (, 2008; Ulmestig, 2009). En tolkning av detta är att kommunerna gör bedömningen att alla arbetslösa socialbidragstagare har behov av samma åtgärd. Med gällande lagstiftning måste detta problematiseras, då socialtjänstlagen faktiskt utgår från att alla insatser ska vara anpassade efter varje enskild individ och föregås av en utredning av dennes behov. Dock säger socialtjänstlagen på samma gång att kommunen kan kräva någon form av deltagande i kompetenshöjande verksamhet, vilket öppnar upp för en vidare tolkning av detta begrepp. (2008) visar också på att samverkan med Arbetsförmedlingen inte skedde i någon större utsträckning, vilket också är i strid med vad som finns angivet i både socialtjänstlagen och lagens förarbeten. (2011) diskuterar också förekomsten av individuellt skräddarsydda åtgärder och finner att sådana inte förekommer i någon större utsträckning. Att hänvisa arbetslösa till åtgärder utan individuella bedömningar är något 2011/12:RFR15 ARBETSMARKNADSPOLITIK EN KUNSKAPSÖVERSIKT ÖVER ÅTGÄRDER FÖR ARBETSLÖSA SOCIALBIDRAGSTAGARE som också kritiseras av (2010). Dock visar (2012) att i hennes fyra undersökta kommuner blev mindre än hälften av socialbidragstagarna hänvisade till en aktiveringsåtgärd. Detta måste också anses problematiskt, då också kommunerna ska arbeta aktivt med att stödja människor att bli självförsörjande. Sammantaget är det tydligt att det råder stor juridisk och praktisk oklarhet om när och hur socialbidragstagare ska bli remitterade till olika former av arbetsmarknadsåtgärder. 5.4.2 Vad består åtgärderna av i praktiken? I andra studier har det poängterats att det är stora skillnader mellan verksamhetsbeskrivningar och det faktiska innehållet i aktiveringsåtgärderna (Ek- ström, 2005; , 2008). Ofta beskrivs åtgärderna i mycket positiva ordalag och uppges innehålla insatser som ska stärka den enskildes resurser, vara kompetenshöjande för den enskilde, ge aktivt stöd och vara individuellt utformade (, 2005; , 2008). I studier av det praktiska arbetet har det visat sig att aktiveringsåtgärderna i många avseenden inte stämde in på beskrivningarna. Till exempel var de passiva såtillvida att det sällan handlade om åtgärder med ett tydligt innehåll eller att man deltog i en klart formulerad aktivitet. Istället innebar aktiveringen att deltagarna måste aktivera sig själva och på egen hand skriva jobbansökningar och söka efter arbete vid datorer eller tidningsannonser (, 2008 s. 107). I de fall deltagarna inte var framgångsrika med att finna något arbete, ansåg personalen att klienterna inte hade varit tillräckligt aktiva och att problemet var deltagaren själv, som inte var tillräckligt motiverad och aktiv. Man ansåg sällan att åtgärden i sig inte erbjöd någon aktiv insats. Detta resonemang gjorde det tydligt att kommunen eller åtgärden aldrig kunde misslyckas, utan det var alltid den enskilde klienten som fick bära skulden om hon eller han inte lyckades hitta ett arbete (ibid). I en annan studie av Jobbcentrum i gjorde en utvärdering av verksamheten inom ramen för FOU . (2005) skriver i sin slutsats att arbetet är individorienterat i förhållande till arbetslösheten och klienterna klienterna ska söka arbete på egen hand från det praktiska innehållet i verksamheten skiljer sig inte nämnvärt från arbetsförmedlingen (s. 110120). Även dessa resultat aktualiserar frågan om huruvida de kommunala åtgärderna i allt större utsträckning fungerar som parallella och kommunala arbetsförmedlingar i stället för att arbeta med socialt inriktade insatser för klienter med sådana behov. 5.4.3 Motprestationer och sanktioner Sedan ett antal decennier tillbaka har det skett en relativt stor samhällsförändring när det gäller arbetslinjen och krav på motprestationer. Som ett led i denna samhällsförändring har kommunerna börjat ställa högre krav på olika former av motprestationer och deltagande i arbetsmarknadsinsatser för personer som ansöker om socialbidrag (, 2009; , 2004; , ARBETSMARKNADSPOLITIK EN KUNSKAPSÖVERSIKT ÖVER ÅTGÄRDER FÖR ARBETSLÖSA SOCIALBIDRAGSTAGARE 2011/12:RFR15 2001; 2006; , 2009; , 2011, 2012; , 2008; Ulmestig, 2007). Att ställa sådana krav kan verka både rimligt och effektivt. Det betonas i flera studier att socialbidragstagande inte bör vara en alltför positiv upplevelse, utan att det måste finnas incitament att bli självförsörjande (m.fl., 2008a; m.fl., 2008b). Men det anses också problematiskt att villkora socialbidraget med krav på deltagande i arbetsmarknadsåtgärder som motprestation, eftersom socialbidraget är samhällets sista skyddsnät (, 2011). Även sanktioner och kontroll är något som ofta diskuteras i relation till ökade krav på motprestationer och deltagande i arbetsmarknadsåtgärder. I ett flertal svenska studier av kommunala arbetsmarknadsåtgärder för arbetslösa socialbidragstagare har man funnit att det regelbundet handlar om att kontrollera deltagarnas arbetsmotivation och att göra aktiveringen till ett krav för att vara berättigad till socialbidrag. Där med har kraven även en viss disciplinerade funktion (, 2005; , 2012; , 2006, 2008; Ulmestig, 2007, 2009a). (2012) har undersökt hur sanktioner tillämpas i förhållande till aktiveringskrav och socialbidrag, och hon fann att sanktioner användes i alla fyra kommuner som ingår i hennes studie oavsett inriktning på aktiveringsåtgärden. Det var av deltagarna som hade erfarenhet av någon form av sanktioner, och hade upplevt sanktioner vid frånvaro. Norska studier har också visat på liknande nivåer av sanktionstillämpning bland socialbidragstagare i (Lødemel m.fl., 2004).18 Detta pekar mot att deltagare i aktivering riskerar att bli bestraffade på olika sätt om de inte fullföljer aktiveringskravet. Både i (2005) och (2008) studier finns det flera exempel på hur personalen inom de undersökta verksamheterna direkt uttrycker att aktiveringskraven är ett sätt att kontrollera deltagarnas motivation eller arbetsförmåga eller på annat sätt kontrollera deras beteenden. noterade till exempel att många av aktiviteterna egentligen bestod i att testa deltagarnas vilja att arbeta, och att insatserna varken var individanpassade eller särskilt kompetenshöjande för den enskilde socialbidragstagaren. De här resultaten leder till frågor om aktiveringskravens avskräckande effekt och om de ändrar människors vilja att ansöka om socialbidrag även om man har behov av ekonomiskt bistånd. Om det är fallet är det oroande ur ett välfärdsperspektiv då socialbidraget är vårt sista sociala skyddsnät. Både motprestationer och sanktioner kan vara bra och positivt utformade i det dagliga arbetet, men att mekaniskt kräva motprestationer eller utdöma ekonomiska sanktioner kan innebära att människor som är berättigade till socialbidrag inte klarar av att leva upp till kraven och därmed måste leva under mycket knappa förhållanden. Några studier (Hollertz, 2010; , 2008; Ulmestig, 2007) har också visat att kommunföreträdare ibland hävdar att personer som inte fullföljer sin soci- 18 Denna andel är betydligt större än motsvarande siffror hos Arbetsförmedlingen. En studie som har undersökt 35 000 arbetslösa individer i fann att Arbetsförmedlingen införde sanktioner mot av dem (, 2009). 2011/12:RFR15 ARBETSMARKNADSPOLITIK EN KUNSKAPSÖVERSIKT ÖVER ÅTGÄRDER FÖR ARBETSLÖSA SOCIALBIDRAGSTAGARE albidragsansökan när man ställer olika former av aktiveringskrav är självförsörjande och klarar sig. Detta måste dock ses som en problematisk och enkelspårig förklaringsmodell eftersom man inte vet om dessa personer faktiskt är självförsörjande eller inte. I en registerstudie av socialbidragstagare i visar Person och Vikman (2010) att aktiveringskravet minskade inflödet till socialbidragstagandet och de menar att kraven därmed kan ha en avskräckande effekt eftersom det är oklart om de hittade annan försörjning. 5.4.4 Effekter av motprestationer och att ställa krav När det gäller effekterna av att ställa krav på olika former av motprestationer finns det inga entydiga svar, varken i eller utomlands. Det finns bara ett fåtal studier i som tangerar denna fråga, och resultaten pekar mot att deltagarna är nöjda med själva åtgärden men att den varken har ökat deras motivation eller möjligheten att få arbete (, m.fl., 2011; Ulmestig, 2009b). (2009) skriver också att motprestationer kan vara verkningsfulla, särskilt om målen för motprestationen är rimliga, ligger i linje med vad den enskilde tycker är rimligt och anpassas efter dennes förmåga. Andra studier visar att socialbidragstagare är mer negativa till den här typen av insatser och tycker att kränker dem, inte låter dem vara delaktiga och att det bara handlar om att kontrollera dem på olika sätt (, 2009; , 2005; Ulmestig, 2009a). I en studie (Malmberg-Heimonen, 2005) av arbetsmarknadsåtgärder på europeisk nivå sammanfattas resultaten med att ökade ekonomiska incitament och krav på motprestationer ger bättre framgång för dem som är resursstarka och står nära arbetsmarknaden. För dem som stod långt från arbetsmarknaden hade denna typ av åtgärder negativa effekter. För dem var det i stället bättre med insatser som ökade deras resurser och som gjorde att de lättare kunde acceptera sin personliga situation. Dessa forskningsresultat tyder på att krav på motprestationer måste tydligt anpassas efter de enskildas behov och förutsättningar för att de ska få avsedda effekter. Det diskuteras ofta i forskningslitteraturen i vilken utsträckning kraven på deltagande i åtgärder främst handlar om att sortera de arbetslösa i olika kategorier (, 2005; Hollertz, 2010; , 2008; Ulmestig, 2009b). (2005) menar att arbetssättet innehåller tydliga motiv att sortera de värdiga arbetslösa från de ovärdiga. I en undersökning19 av åtgärderna för unga i åtta olika kommuner i beskriver Ulmestig (2009b) att arbetet i kommunerna sorterade ungdomarna utifrån fyra typer (de utsatta, de lata, de ursäktade och de granskade) som sedan har betydelse för vilka insatser de får och hur de eventuellt sanktioneras. (2008) har liknande exempel på kategoriseringar och finner att deltagarna oftast fick en 19 Undersökningen bygger på intervjuer med slumpmässigt utvalda ungdomar samt tre kommunföreträdare i varje kommun. ARBETSMARKNADSPOLITIK EN KUNSKAPSÖVERSIKT ÖVER ÅTGÄRDER FÖR ARBETSLÖSA SOCIALBIDRAGSTAGARE 2011/12:RFR15 insats utifrån dessa normativa kategoriseringar och sällan utifrån sina arbetsmarknadsrelaterade behov. , forskare i socialt arbete, har i sin doktorsavhandling studerat verksamheterna i fyra stadsdelar i , där hon har intervjuat både deltagare och personal. Hedblom visar att åtgärdsprogrammen kan leda till både marginalisering och inkludering genom olika former av differentieringsprocesser i det praktiska arbetet. Skillnaderna beror främst på de lokala variationerna av hur aktiveringspolitiken tolkas. Hedblom visar på stora skillnader i hur man ser på mäns och kvinnors kopplingar till arbetsmarknaden, där män i allt större utsträckning måste delta i en aktiveringsåtgärd, medan invandrarkvinnor oftare är undantagna från aktiveringskraven. (2012) visar även på ett liknande resultat genom att kvinnorna som ingick i hennes studie i mindre utsträckning blev anvisade att delta i en aktiveringsåtgärd, och att mammor blev undantagna från aktivering allra mest. Detta leder till att arbetet inom de kommunala åtgärderna riskerar att förstärka könsstereotypa föreställningar om kvinnligt och manligt förvärvsarbetande och öka marginaliseringen av kvinnor i förhållande till män. Hedblom (2004) demonstrerar att dessa differentieringsprocesser även var kopplade till vilken etnisk grupp man tillhörde. Det tolkningsutrymme som socialtjänstlagen ger leder således lätt till marginalisering och exkludering om man tillhör fel kategori. Andra typer av kategoriseringar har också blivit synliga i andra studier, där de vanliga kategorierna ofta är de värdiga arbetslösa som uppvisar motivation och samarbetsvilja och de ovärdiga som verkar omotiverade och därmed behöver kontrolleras och disciplineras på olika vis (Hollertz, 2010; Ulmestig, 2009). I praktiken får den föregående gruppen ofta tillgång till hjälp och stöd, och den senare måste i större utsträckning genomföra olika former av motprestationer, till exempel arbeta i någon av kommunens verksamheter för arbetsträning eller erfara avslag eller hot om avslag på sin socialbidragsansökan (, 2011; , 2008).20 I en vidare diskussion om motprestationernas förhållande till det sociala arbetet menar (2009) att när aktiveringen tenderar att handla om att kontrollera enskilda individer, och kategorisera de arbetslösa utifrån normativa föreställningar om värdiga och ovärdiga, motiverade och lata, lätta och svåra deltagare, riskerar arbetet inom dessa verksamheter att avlägsna sig från det sociala arbetets grundläggande principer om att utgå från professionella bedömningar av individens specifika behov och situation. (2012) visar också att kravet på deltagande i aktiveringsåtgärder leder till att socialarbetare upprätthåller normativa värdighetsföreställningar, där aktiveringen blir ett verktyg för att genomföra ett arbetstest enligt traditionell fattigvårdslogik. När detta sker inom verksamheter som ska styras av socialtjänstlagen och människors individuella behov blir det sociala arbetet lätt reducerat till automatiska krav på motprestationer utan koppling till de enskilda individernas livssituation (, 2009). 20 Vid Jobbcentrum i kunde det innebära att man var tvungen att arbeta i det kommunalt anordnade hunddagiset eller i en parkstädargrupp (, 2008). 2011/12:RFR15 ARBETSMARKNADSPOLITIK EN KUNSKAPSÖVERSIKT ÖVER ÅTGÄRDER FÖR ARBETSLÖSA SOCIALBIDRAGSTAGARE 5.5 Samverkan med andra aktörer Arbetslösa socialbidragstagare är en väldigt heterogen grupp med väldigt olika problem och behov. Inom den gruppen finns ofta personer som behöver hjälp från flera olika aktörer , och deras försörjningsproblematik kan vara sammansatt och komplex. Det kan till exempel gälla personer som är både sjuka och arbetslösa men inte berättigade till vare sig sjuk- eller arbetslöshetsförsäkring och som är i behov av såväl socialbidrag som sjukvårdsinsatser och arbetsrehabilitering. Det kan även röra sig om lågutbildade personer och personer med bristande språkkunskaper som har andra sociala problem och som därmed är i behov av flera samordnade insatser. Kommuner och Landsting (SKL, 2007) menar att individanpassade och skräddarsydda lösningar är viktiga för dessa målgrupper men att de är svåra att genomföra då de olika aktörerna inom det svenska välfärdssystemet utgår från helt olika problem- och behovsperspektiv. Ett annat problem är att det verkar förekomma ganska omfattande samverkanssvårigheter mellan olika myndigheter både i det praktiska arbetet kring enskilda individer och på ett mer övergripande plan. Detta är något anmärkningsvärt eftersom det tydligt står i både lagtext och andra regelverk att olika myndigheter ska samarbeta i planeringen på individnivå (se t.ex. ISF, 2010; , 2006). Kommuner och Landsting (SKL, 2007) och Statskontoret (2005) betonar också att de olika aktörerna (kommunerna, Arbetsförmedlingen och ) agerar utifrån mer eller mindre tydliga uppdrag som ofta kan gå in i varandra och att bristen på synkronisering leder till att deltagare riskerar att hamna mellan stolarna. Samverkansfrågorna är något som ofta belyses i många av de lokala uppföljningarna av olika kommunala arbetsmarknadsprojekt (, 2002; , 2007; m.fl., 2008; , 2011). Till exempel poängteras att bedömningar av arbetsförmåga ofta skiljer sig åt mellan olika aktörer och att det är svårt att förstå regelverken som de olika aktörerna arbetar utifrån. Dock är de övergripande slutsatserna i uppföljningarna att projekten har bidragit till en förbättrad samverkan men att samverkan mellan olika aktörer måste förbättras ytterligare för att uppnå önskvärda resultat i förhållande till projektens målformuleringar. 5.6 De kommunala åtgärdernas effekter Vad finns det då för empiriska studier om den kommunala arbetsmarknadspolitikens effekter? Med effekter menas då vilket eller vilka resultat som själva insatsen har bidragit till. Svaret är främst att vi inte vet mycket om effekterna eftersom det finns mycket få effektstudier av arbetsmarknadsprogram för socialbidragstagare i . Det har påpekats ett flertal gånger i rapporten att de kommunala arbetsmarknadsåtgärderna lider stor brist på systematisk dokumentering när det gäller deras innehåll, vilka individer som deltar och ARBETSMARKNADSPOLITIK EN KUNSKAPSÖVERSIKT ÖVER ÅTGÄRDER FÖR ARBETSLÖSA SOCIALBIDRAGSTAGARE 2011/12:RFR15 hur de genomförs i praktiken, vilket i sin tur gör det svårt att uttala sig som om effekterna av detta verksamhetsområde. Men det finns en handfull studier i som faktiskt har försökt utvärdera effekterna av ett antal åtgärder (m.fl., 2008b; , 2004; , 2006; , 1998; , m.fl., 2002). Till att börja med måste man klarlägga några grundläggande metodologiska förutsättningar innan man diskuterar vilka effekter dessa åtgärder får. Till att börja med omfattar den kommunala arbetsmarknadspolitiken och dess åtgärder en mängd olika insatser, arbetssätten kan variera och de som deltar i åtgärderna skiljer sig ofta åt och har mycket varierande problematik. Även huvudsyftet med åtgärderna kan variera med tanke på vilka inriktningar de olika åtgärderna har. Sammantaget är det därmed svårt att betrakta kommunala arbetsmarknadsåtgärder som en enhetlig intervention (m.fl., 2011). En annan grundläggande fråga är vilka utfalls- eller effektmått man ska använda. I många fall använder man sig av arbete och inkomster som de vanligaste utfallsmåtten, särskilt som de stämmer väl överens med åtgärdernas målformuleringar. Andra utfallsmått kan vara sänkta socialbidragskostnader även om sambandet mellan åtgärden och generellt sänkta kostnader inte alltid är klarlagt. Ett annat indirekt utfall kan vara att människor avstår från att söka socialbidrag på grund av kraven på aktivering men detta har inte tydligt undersökts i . I en internationell kunskapsöversikt har det till exempel framkommit att motståndet mot att delta i aktiveringen har haft större effekt än själva åtgärden i sig (m.fl., 2005). En ytterligare aspekt på effektutvärderingar är huruvida de har utgått från någon form av jämförelsegrupp för att kontrollera för om det verkligen är själva åtgärden eller insatsen som har bidragit till resultatet och inte någon annan orsak.21 En av de första effektstudierna av detta verksamhetsområde utfördes av An- ders , forskare i socialt arbete, som undersökte åtta socialbidragsprojekt för arbetslösa socialbidragstagare i (, 2004). Studien baseras på registerdata om drygt 600 deltagare samt dokumentation om de olika projekten. har använt sig av ett matchningsförfarande i studien för att skapa en jämförelsepunkt. Matchningen gjordes i form av demografiska variabler och tidigare socialbidragstagande i jämförelse med andra socialbidragstagare i . Utfallsmåttet för studien var förändringen i socialbidragskostnaderna. De flesta projekten som ingår i studie riktades mot långvariga socialbidragstagare och karakteriserades som försök att motivera socialbidragstagarna att delta i aktiveringsåtgärder. 21 Se m.fl. (2011) för en vidare genomgång av metodologiska förutsättningar för att utvärdera effekterna av aktiveringsåtgärder inom det ekonomiska biståndet. 2011/12:RFR15 ARBETSMARKNADSPOLITIK EN KUNSKAPSÖVERSIKT ÖVER ÅTGÄRDER FÖR ARBETSLÖSA SOCIALBIDRAGSTAGARE dessa åtta åtgärdsprojekt var det bara ett projekt där socialbidragstagandet minskade signifikant, men det var oklart om detta resultat berodde på att deltagarna lyckades ta sig in på den reguljära arbetsmarknaden eller om de i stället fick utbildningsbidrag från Arbetsförmedlingen. I övrigt fann små eller inga bevis på att projekten hade bidragit till minskade socialbidragskostnader. I en IFAU-utvärdering av , där man arbetade med lågutbildade arbetslösa invandrare med språkhinder och som hade socialbidrag, fann författarna att insatserna inom programmet inte gav några tydliga positiva effekter. I stället fann man att deltagarna vid fick det svårare att ta sig ut i arbete och bli självförsörjande i jämförelse med en kontrollgrupp där deltagarna inte deltog i några aktiveringsåtgärder (m.fl., 2002). Däremot var både deltagarna och personalen positiva till insatserna vid , och det var även ett flertal som fick arbete. Dock var andelen som hade fått arbete lägre hos projektdeltagarna vid alla uppföljningstillfällen (ibid). En annan verksamhet som har studerats är den så kallade Uppsalamodellen som har utvärderats av och (1998) och (2006). Uppsalamodellen innebar att arbetslösa socialbidragstagare var tvungna att mycket aktivt söka arbete och även ta första möjliga arbetsmöjlighet. Uppsalamodellen karakteriserades som en metod med tydliga inslag av aktivt arbetssökande och kontroll genom att de arbetssökande hade tät kontakt med socialsekreteraren och redovisade hur många arbeten de hade sökt. Un- dersökningen byggde på en kvasiexperimentell studie där man jämförde socialbidragstagare i kommundelen (där man har infört Uppsalamodellen) med kommundelen (där man inte har infört den). Studien omfattade 509 individer som ansökte om socialbidrag och som uppgav arbetslöshet som främsta orsak till försörjningshindren. och , båda forskare i sociologi, visade i sina utvärderingar att Uppsalamodellen som arbetssätt inte underlättade de deltagande bidragstagarnas chanser till egen försörjning i förhållande till jämförelsegruppen.