rfr · GZ0WRFR6 · 2012-01-01 00:00:00 — Men om inte regeringens agerande följs upp i efterhand kommer vi inte att veta om regeringen också fullföljde sina intentioner och åtaganden.126 Någon motsvarande undersökning av hur frågorna formuleras i interpellationer och skriftliga frågor har inte gjorts. Men vissa upplysningar om hur tänker sig att frågeställningar i skriftliga frågor och interpellationer ska formuleras hittar man i anvisningarna för frågeställandet.127 Man kan konstatera att de flesta exemplen på frågeställningar är framåtsyftande. De inleds med orden Avser statsrådet oavsett om frågeställningen gäller statsrådets tjänsteutövning i regeringen, när statsrådet inte är behörigt att 124Materialet består av 187 frågor vid statsrådens frågestunder och 56 vid statsministerns frågestunder /10. 125Maria s. 179183. 126Maria s. 184185. 127Regelverk för interpellationer och skriftliga frågor. Tillgänglig på interna nät, Helgonät. 7 SAMMANFATTANDE UTVÄRDERINGAR 2011/12:RFR6 besluta i ett ärende eller när frågan gäller tillämpning av lagstiftning eller initiativ på internationell nivå. Endast under rubriken ställningstagande i viss fråga finns vissa exempel på tillbakasyftande formuleringar. Detta betyder givetvis inte att andra formuleringar som inte finns i exemplen inte skulle godtas, t.ex. formuleringar där förklaringar begärs av statsråden. Men det kan finnas anledning för att se över dessa anvisningar så att tillbakablickande frågeformuleringar lyfts fram bättre. Frågeinstituten är, som bl.a. undersökning visat, till mycket stor del präglade av det framåtblickande tänkandet. Men spörsmålsinstituten ger inte bara upphov till frågor utan också till svar. De svar som lämnas på interpellationer och skriftliga frågor är förberedda av tjänstemän vars uppgift det är att beskriva den berörda sakfrågans utveckling och nuläge. kan det enda substantiella som lämnas i ett svar på en interpellation eller skriftlig fråga vara bakgrundsbeskrivningen. Så slutsatsen är ändå den att frågeinstituten kan bidra med information av tillbakablickande karaktär även om själva frågan är framåtsyftande. Kontrollens nästa led gäller ansvaret för åtgärder som vidtagits, borde ha vidtagits eller bör vidtas . I första hand ska någon ansvarig utpekas och i andra hand ska ansvar utkrävas av denna någon. Det ligger i sakens natur att när det gäller interpellationer och frågor inom ett parlamentariskt system som det svenska utpekas det statsråd inom vars beredningsområde åtgärden faller som ansvarigt. Genom beredningsförfarandet i har man i bästa fall försäkrat sig om att hela regeringen står bakom svaren. Men det berörda statsrådet får så att säga ta stöten (eller i undantagsfall berömmet). Ansvarsfrågan kommer i förgrunden redan vid ställandet av interpellationer och frågor genom att de riktas till ett bestämt statsråd, inte till regeringen. Och redan på detta stadium kan interpellanten eller frågeställaren, utan att känna till statsrådets svar, vara beredd att kritisera statsrådet. RUT:s undersökning visar dock att bara en femtedel av spörsmålen innehåller kritik. Som man kan vänta sig är andelen kritiska spörsmål väsentligt högre bland dem som ställts av oppositionsledamöter än bland dem som ställts av regeringspartiledamöter. Vidare är kritikfrekvensen högre bland interpellationerna än bland de skriftliga frågorna. Högst är dock kritikfrekvensen i de muntliga frågorna. I frågestunderna finns också berömmande yttranden, främst naturligtvis från regeringspartiernas ledamöter.128 Statsrådens strategi när det gäller att bemöta kritiska ansvarsutpekanden kan i första hand vara att frånsäga sig det formella ansvaret för frågan. När det gäller detta ansvar skiljer sig de svenska statsråden från statsråden i de 128 Den högre siffran i frågestunderna än i interpellationerna och de skriftliga frågorna beror i någon utsträckning på att undersökningen av frågestunderna också omfattar följdfrågorna, medan undersökningen av interpellationerna inte omfattar debatterna om svaret. 2011/12:RFR6 7 SAMMANFATTANDE UTVÄRDERINGAR flesta andra länder i så måtto att de inte ansvarar för förvaltningsmyndigheternas beslut i enskilda ärenden. Naturligtvis är inte denna regel så glasklar att inte dess tillämpning i det aktuella fallet kan ifrågasättas. Statsrådet kan också lägga över ansvaret på förhållanden som han eller hon inte anser sig ha makt över. Statsrådet kan också undvika ansvar genom att hävda att något problem av det slag som tagits upp i frågan inte finns eller inte är så allvarligt som angetts. Enligt RUT:s undersökning finns negativa svar av detta slag i omkring hälften av alla svar på interpellationer och skriftliga frågor. Eftersom interpellationerna ofta innehåller flera olika frågor har svaren kodats som helt avslag om alla frågor fått negativa svar och som delvis avslag om bara vissa frågor besvaras negativt. Helt avslag får och delvis avslag . Helt avslag är vanligare bland frågorna än bland interpellationerna. En annan typ av svar är att hänvisa till att det problem som tas upp i interpellationen eller frågan redan är uppmärksammat av regeringen. Åtgärder har redan vidtagits eller förberetts genom tillsättande av en utredning, beredning av en utredning eller framställning i etc. är det vanligaste svaret i undersökningen och lämnas i två tredjedelar () av svaren på interpellationer och frågor. Mest positiva är de svar där statsrådet lovar att göra någonting åt problemet. Det kan handla om att statsrådet aviserar att en utredning kommer att tillsättas eller att frågan ska ses över på något annat sätt. Andelen interpellationssvar som innehåller utfästelser är dubbelt så hög som motsvarande andel i svaren på de skriftliga frågorna (). Skillnaden förklaras av att interpellationerna ofta behandlar flera frågeställningar eller berör större politikområden men också av att statsråden engagerar sig mer i utformningen av interpellationssvaren, som ska försvaras i kammardebatten. Det säger sig självt att interpellanter och frågeställare är mer nöjda med svar som innehåller utfästelser än med svar som innehåller avslag. Detta innebär att interpellanterna oftare borde vara nöjda med svaren än frågeställarna. Detta bekräftas också av enkätundersökningen (se ovan avsnitt 4.4). Om interpellanten eller frågeställaren inte är nöjd med svaret aktualiseras frågan om ansvarsutkrävande. Avsaknaden av formella möjligheter att utkräva ansvar framhålls ibland som en av de största bristerna hos frågeinstituten som de är utformade i . Den enda omröstning av förtroendekaraktär som kan företas är misstroendeförklaringen, ett vapen som är för kraftfullt för att tas till i samband med en interpellation. Den vanligaste formen av sanktion är därför den kritik som riktas mot regeringen eller ett statsråd i en interpellations- eller frågedebatt. Tyngden av denna kritik kan förstärkas i interpellationsdebatterna genom att flera ledamöter instämmer i den eller genom att den uttalas av en ledamot på hög nivå inom ett parti, t.ex. partiledaren. Historiskt sett har det förekommit såväl 7 SAMMANFATTANDE UTVÄRDERINGAR 2011/12:RFR6 massinstämmanden som partiledardeklarationer. förekommer varken det ena eller det andra. En vanlig form för att förstärka kritik är däremot att ställa om en fråga eller en interpellation på nytt eller att ställa en tidigare fråga som en interpellation. Svaret blir förmodligen detsamma om inte problembilden har undergått någon viktig förändring. Att följa upp med motioner kan ibland leda till att frågan förs framåt. Om man skulle vilja införa en mer formell sanktionsmöjlighet för att understryka kritiken mot ett statsråd eller regeringen skulle det ligga närmast till hands att, som i danska , rösta om ett kritiskt uttalande mot ett statsråd eller hela regeringen, i kallat en näsa. Ett sådant uttalande som samlar en majoritet har inga konstitutionella konsekvenser. Möjligheten finns i att votera om en formell misstroendeförklaring i samband med en interpellationsdebatt men denna möjlighet har aldrig utnyttjats. Däremot är besluten att ge regeringen en näsa relativt vanligt förekommande. I kan ett yrkande om ett kritiskt uttalande väckas av en enskild ledamot.129 Vill man införa denna möjlighet i kan man överväga att göra sådana uttalanden till partiaktioner genom att kräva att ett minsta antal ledamöter, t.ex. tio ledamöter, måste stå bakom ett förslag till uttalande för att det ska få väckas. Omröstning om uttalanden av detta slag kan nog inte av praktiska skäl anordnas i anslutning till debatten, även om dramatiken då skulle öka, utan får ske i samband med de omröstningstillfällen då ärenden från utskotten avgörs. Syftet med dessa avslutande utvärderingar av frågeinstitutens funktionssätt har varit att peka ut vilka förbättringar som skulle kunna göras, dels för att målen med reform skulle kunna nås bättre, dels för att frågeinstituten skulle förbättras som kontrollinstrument. När det gäller reform kan man konstatera att inte lyckats nå målet att så snabbt som man önskat få svar på aktuella frågor genom interpellationer. Svaren är ofta försenade, ibland starkt försenade i förhållande till den tidsgräns som satts upp. De åtgärder som vidtagits för att förbättra måluppfyllelsen på denna punkt har i stort sett visat sig verkningslösa. Utredningen förespråkar en ordning som innebär att statsråden reserverar tid i sina almanackor för att svara på interpellationer och att ledamöterna ställer interpellationerna med sikte på att få svar vid dessa reserverade tidpunkter. Det kan förvisso finnas problem även med en sådan ordning men utredningen tror att den vore värd att prövas. Den andra punkt där inte nått det uppsatta målet med reform gäller att organisera en frågestund som får att framstå som en intressant politisk arena. För att nå detta mål måste frågestunden utformas 129 2012 s. 46. 2011/12:RFR6 7 SAMMANFATTANDE UTVÄRDERINGAR så att det blir attraktivt för de ledande politikerna i alla riksdagspartierna att delta. Om frågestunderna ska kunna dra till sig mediernas och allmänhetens intresse måste de bli ett forum där oppositionens partiledare ställer upp som sammanträder i korta debatter med statsministern eller andra statsråd i framskjuten position i en koalitionsregering rimligen ledarna för de övriga medverkande partierna. För att frågeinstituten ska fungera bättre som kontrollinstitut måste medvetenheten om denna funktion förstärkas hos de medverkande och andra aktörer i och utanför . I alltför stor utsträckning betraktas interpellationer och frågor som en aktivitet som bara berör interpellanten/frågeställaren och det svarande statsrådet. Men frågeinstituten utgör en viktig del av kontrollmakt. Interpellationer och frågor ska röra statsrådens tjänsteutövning, inte primärt deras roll som partipolitiker. Svaren uttrycker regeringens åsikt och lämnas till hela , inte bara till interpellanten eller frågeställaren. Här handlar det dock om förändringar som inte kan åstadkommas genom ändrad lagstiftning eller organisation. Det är snarare frågan om ändrat beteende inom ramen för den gällande ordningen. Utredningen kan tillhandahålla en önskelista på sådana förändringar. Det vore önskvärt att frågeställningarna i interpellationer och frågor var mer inriktade på tillbakablickande kontrollaspekter och mindre på framåtsyftande åtgärder än . Likaså kan man önska att interpellationsinstitutet skulle användas mer av ledamöter från regeringspartier, mer vid sommaruppehållets interpellationsdagar och även uppmärksamma ämnen som gärna kommer i skymundan. Det finns också skäl för statsråden att anstränga sig mer för att lämna innehållsrika svar, särskilt i svaren på skriftliga frågor. utskott och myndigheter borde kunna använda den information som lämnas i interpellations- och frågesvar mer i sin kontrollverksamhet. Slutligen är det utredningens bestämda uppfattning att bör göra en samlad utvärdering av frågeinstituten då och då med mellanrum. Håndbog i Folketingsarbejdet. Ds 1998:52 Statsrådsberedningens riktlinjer. Grundlagberedningen, Arbetsgrupp I, PM 22.2.1971. Statsministerns frågestund Helgonät. Regelverk för interpellationer och skriftliga frågor Helgonät. Sammanställningar från av förseningsorsaker för riksmötena /04, 2005/06, 2006/07 och 2007/08. 1966, , Interpellationer och enkla frågor, Samhälle och riksdag Band II : s. 201260. Bremdahl 2011, , kontroll av regeringsmakten. Brusewitz 1938, Axel Brusewitz, Statsrådets ansvarighet, , Band XV, . 1993, C. , Les Questions Écrites des Députés. Analyse des usages dune procedure parlementaire, Revue Française de Science Politique, vol. 1993/43/4, s. 635654. m.fl. 2006, m.fl., Grundlagarna. 1994, , Parliamentary Questions in the Swedish Riksdag i (ed.) Parliamentary Control in the Nordic Countries. Forms of Questioning and Behavioural Trends Juväskylä: s. 276356. 2011, , Instruments of Parliamentary Control in Nordic Countries: Political, Legal and Economic Approaches i (eds.) Parliamentary Government in the Nordic Countries at a Crossroads : Santérus Academic Press s. 191221. Rasch 1994, , Question Time in the Norwegian Storting. Theoretical and Empirical Considerations i (ed.) tary Control in the Nordic Countries. Forms of Questioning and Behavioural Trends Juväskylä: s. 247275. Rasch 2009, , Opposition Parties, Electoral Incentives and the Control of Government Ministers: Parliamentary Questioning in i , , (Hrsg.) Parlamente, Agendasetzung and Vetospieler. Festschrift für : für Sozialwissenschaften s. 199214. Rasch 2011, , Behavioural Consequences of Restrictions on Plenary Access: Parliamentary Questions in the , Vol. 17, No. 3, s. 382393. Sejersted 2002, , Kontroll og konstitusjon. Statsrettslige studier av kontrollvirksomhet : . Sterzel 1998, , Kontrollmakten i regeringsformen i samme förf. Författning i utveckling : Iustus förlag s. 205240. Sterzel 2009, , Statsrådens ansvar och kontrollen av regeringen i samme förf. Författning i utveckling : Iustus förlag s. 165181. Tarschys 2002, , Huru skall statsvercket granskas? som arena för genomlysning och kontroll Ds 2002:58. 1994, and , The Logic of Parliamentary Questioning i (ed.) Parliamentary Control in the Nordic Countries. Forms of Questioning and Behavioural Trends Juväskylä: s. 1943. Direktiv till utvärdering av frågeinstituten En utredare ges i uppdrag att genomföra en brett upplagd utvärdering av frågeinstituten. Syftet är att analysera de olika frågeinstituten från konstitutionell synpunkt. beskriva frågeinstitutens framväxt och tänkta funktion i det parlamentariska arbetet, studera omfattningen och användandet av de olika frågeinstituten och analysera dessas betydelse bl.a. som instrument för kontroll över regeringen, undersöka och beskriva förhållandet mellan de olika frågeinstituten och i vad mån de kompletterar eller överlappar varandra, undersöka och beskriva förekomsten av samband mellan frågeinstituten och andra instrument för kontrollmakt, samt bedöma hur de olika frågeinstituten inverkar praktiskt på statsrådsuppdraget och arbetet i . Vidare bör utredaren inom ramen för gällande grundlagsreglering överväga den nuvarande ordningens ändamålsenlighet, och det står honom eller henne fritt att framföra förslag till förändringar som skulle kunna bidra till att förstärka frågeinstituten som politiska kontrollinstrument. Till utredaren knyts en parlamentarisk referensgrupp som utses av och som har i uppgift att följa utvärderingsarbetet. Utredaren ska samråda med referensgruppen. Uppdraget ska redovisas till senast vid utgången av . I parlament runtom i världen finns en utbredd rätt att framställa interpellationer och frågor till regeringen och enskilda ministrar. Exakt hur denna rätt ser ut kan variera, men själva företeelsen får ses som självklar i parlamentariska system, och framställandet av interpellationer och frågor är naturliga inslag i parlamentariskt arbete. I är rätten för ledamöter att framställa interpellationer och frågor etablerad . vid tvåkammarriksdagens start, infördes i möjligheten att framställa interpellationer till statsråd. infördes även möjligheten att framställa enkla frågor till statsråd. Dock dröjde det till 1949 innan frågeinstituten grundlagsfästes, då bestäm- BILAGA 1 DIREKTIV TILL UTVÄRDERING AV FRÅGEINSTITUTEN melser om dem infördes i dåvarande riksdagsordningen. Mer detaljerade föreskrifter fanns i kamrarnas ordningsstadgor. Allmänt om frågeinstitutens reglering Sedan 1974 års författningsreform är bestämmelser om frågeinstituten placerade i regeringsformen och riksdagsordningen. Den grundläggande bestämmelsen finns i 12 kap. 5 § regeringsformen.130 Där stadgas att riksdagsledamot, i enlighet med bestämmelser i riksdagsordningen, får framställa interpellation eller fråga till statsråd i angelägenhet som angår dennes tjänsteutövning. Bestämmelsen, som är oförändrad sedan nya regeringsformens tillkomst, är placerad i regeringsformens kapitel om kontrollmakten och ingår i vad som brukar benämnas kontrollmakt. I kontrollmakten ingår även bl.a. granskning, ombudsmän och . I riksdagsordningen återfinns bestämmelserna om frågeinstituten i 6 kap. Vad gäller interpellationer föreskrivs där i 1 § bl.a. att en interpellation ska ha ett bestämt innehåll och vara försedd med en motivering, att den besvaras av ett statsråd från det att den överlämnats till statsrådet och att om ett svar inte lämnas inom angiven tid ska statsrådet meddela varför svaret uteblir eller anstår. Vad gäller frågor föreskrivs i 2 § att en fråga kan vara muntlig eller skriftlig. En muntlig fråga framställs, enligt 3 §, vid en frågestund som anordnas i kammaren och den besvaras av ett statsråd. En skriftlig fråga får, enligt 4 §, vara försedd med en kort inledande förklaring och den besvaras skriftligen av ett statsråd. Ytterligare bestämmelser av huvudsakligen praktisk karaktär finns i tilläggsbestämmelser till nämnda bestämmelser i riksdagsordningen. Till skillnad från bestämmelsen i regeringsformen har bestämmelserna i riksdagsordningen varit föremål för flera utredningar och har också gjorts ett antal ändringar. Ändringarna har varit av både större och mindre slag. En större ändring var avskaffandet av institutet skriftliga frågor för muntliga svar och införandet av instituten skriftliga frågor för skriftliga svar och muntliga frågestunder. Andra ändringar har gällt t.ex. slopande av krav på att interpellationer bör begränsas till angelägenheter som är av större allmänt intresse, svarstider för interpellationer och frågor och debattregler i samband med besvarande av interpellation. Utredning och diskussion om frågeinstituten har frågeinstituten utretts och diskuterats i viss utsträckning. har vid olika tillfällen behandlat motioner om frågeinstituten. behandlade utskottet en motion om hårdare regler för att väcka interpellationer (bet. 2008/09:KU15 s. 16 f.). Enligt motionären ställs samma interpellationer gång på gång. Han ansåg att interpellationsinstrumen- 130 I det förslag till ändringar i regeringsformen som antagit som vilande finns bestämmelserna i 13 kap. 5 § regeringsformen (bet. 2009/10:KU19). DIREKTIV TILL UTVÄRDERING AV FRÅGEINSTITUTEN BILAGA 1 tet hade börjat missbrukas och att talmannen borde ges rättigheten att stoppa interpellationer där svar redan givits på aktuellt ämne. Utskottet avstyrkte motionen med hänvisning till att det pågick beredning av förslag (se nedan). Inom ramen för sin granskning har uppmärksammat statsrådens befattning med frågeinstituten, (bet. 2009/10:KU10 s. 148 f.). Utskottet genomförde då en översiktlig granskning av frågeinstituten (interpellationer samt skriftliga och muntliga frågor). Frågeinstitutens utveckling i kvantitativt hänseende studerades. Bland annat framkom att antalet interpellationer ökat successivt under de tre senaste valperioderna. När det gäller antalet skriftliga frågor var trenden inte lika tydlig. Totalt framställdes /072008/09 6 677 interpellationer och frågor, vilket innebär i genomsnitt drygt 2 200 per . Vidare undersöktes i granskningen förekomsten av fördröjda interpellationssvar och överlämnande av interpellationer mellan statsråd samt tidsåtgången i kammaren för interpellationsdebatter och frågestunder. Utskottet framhöll att frågeinstituten fyller en inom det parlamentariska systemet viktig funktion genom de möjligheter som de ger till information, debatt och kontroll av regeringen, och vikten av att dessa institut fungerar tillfredställande var mot denna bakgrund enligt utskottet uppenbar. Utskottet noterade att andelen fördröjda interpellationssvar hade legat på en hög nivå . Vad gäller andelen överlämnanden av interpellationer mellan statsråden syntes en viss minskning ha skett även om andelen fortfarande var hög. I sitt ställningstagande anförde utskottet att en avgörande förutsättning för att frågeinstituten ska ha den verkan och funktion som förutsätts i regeringsformen och riksdagsordningen är att statsråden respekterar gällande reglering och praxis. , som hade i uppdrag att göra en samlad översyn av regeringsformen, uppmärksammade i sitt betänkande En reformerad grundlag att antalet interpellationer och frågor hade ökat (SOU 2008:125 s. 282 f.). Till detta kom de frågestunder som i regel hålls i då ledamöter kan ställa frågor utan att anmäla dem i förväg. I sina överväganden anförde utredningen att interpellationer och frågor fyller en viktig funktion genom att skapa möjligheter i för information och debatt (s. 287). Även för regeringen ansågs dessa vara viktiga då de ofta är ett sätt för regeringen att informera om sin politik. Utredningen anförde vidare att en aktiv användning av interpellationer och frågor innebär att regeringen är föremål för en löpande kontroll. Något behov av att ändra dagens bestämmelse hade enligt utredningen inte framkommit. I propositionen En reformerad grundlag framförde regeringen ingen annan bedömning (prop. 2009/10:80). I litteraturen har frågeinstituten fått en viss uppmärksamhet . Den stora ökningen av antalet interpellationer har uppmärksammats och utvecklingen har beskrivits som inflatorisk (, Granskningsmakten, i och [red. ], Svensk författningspoli- BILAGA 1 DIREKTIV TILL UTVÄRDERING AV FRÅGEINSTITUTEN tik, 2003, s. 245 f.). Man har ansett att mängden interpellationer har förtagit deras kraft och att det är tveksamt om de ska omtalas som kontrollmedel. Den strida floden av spörsmål har dock ansetts onekligen innebära ett slags löpande kontroll av vad som händer. Vidare har förhållandet mellan interpellationer och granskningsanmälningar till diskuterats (, Författning i utveckling, 2009, s. 176). En uppfattning har då varit att det skulle kunna vara parlamentariskt fördelaktigt med en viss överslussning från till interpellationer. En annan framförd tanke är att slipa interpellationerna i nuvarande tappning och reservera begreppet för en mera politiskt tung aktion, vilket skulle kunna ske genom krav på ett visst antal ledamöter för väckande av interpellation (s. 178). I litteraturen har också diskuterats den praktiska effekten av interpellationer och frågor (, Den offentliga makten, 2:a uppl., 2009, s. 212). Även då har bakgrunden varit att antalet ökat kraftigt . Uppfattningen har varit att den praktiska effekten är svårbedömd. Vissa debatter uppmärksammas av medier och berörda organisationer och myndigheter, men många når inte långt utanför väggar. Däremot har det ansetts stå klart att den strida strömmen av interpellationer och frågor påverkar det interna arbetet i , då de ska beredas av berörda departement och utkast till svar cirkuleras genom delning. Behovet av en utvärdering har medfört ändrade förhållanden och förutsättningar för riksdagsarbetet. Till viss del rör det sig om förändringar som på olika sätt har direkt med att göra. Här märks bl.a. ökningen av antalet partier i , införandet av personval och överlåtelse av beslutsbefogenheter till följd av medlemskap i .