rfr · GZ0WRFR6 · 2012-01-01 00:00:00 — Det kan vara svårare att genomskåda om en interpellation eller en fråga kräver ett svar som innebär att statsrådet måste bryta mot förbudet mot ministerstyre i regeringsformen (RF 11:3, 12:2). I allmänhet upptäcks dessa fall vid granskningen i kammarkansliet och interpellationen eller frågan får då formuleras om. Statsrådet kan ändå tycka att han eller hon i interpellationen eller frågan eller under interpellationsdebatten avkrävs ett grundlagsstridigt svar. Statsrådet hänvisar då till att han eller hon är förhindrad att uttala sig av konstitutionella skäl. När det gäller de muntliga frågestunderna är det en sak för den sittande talmannen att hålla ögonen på att frågorna håller sig inom ramen för vad som är statsrådens tjänsteutövning. Dock innehåller anvisningarna för frågestunderna en formulering vars överensstämmelse med regeringsformens regler för frågeinstituten kan diskuteras. Det heter att en fråga förutom att avse ett ämne som faller inom ett av de närvarande statsrådens ansvarsområden och avse dennes tjänsteutövning också kan vara av övergripande allmänpolitiskt slag. Frågor av övergripande allmänpolitiskt slag besvaras av ett av de närvarande statsråden som särskilt annonserats ut på förhand. Vid statsministerns frågestund ska frågorna enbart vara av övergripande allmänpolitiskt slag.27 Uttrycket övergripande allmänpolitiskt slag är naturligtvis ganska obestämt till sin innebörd men utesluter inte frågor av det slag som ovan angavs ligga utanför statsrådens tjänsteutövning. Att de ofta handlar om förhållanden 27 De muntliga frågestunderna infördes på försök 1990. De betraktades då som en debatt utan samband med annan handläggning (RO 2:10). Ett frågeinstitut blev de muntliga frågestunderna först genom regleringen i RO. Här kan finnas en förklaring till att denna problematik i förhållande till grundlagsreglerna om frågorna inte observerats. 2011/12:RFR6 2 RÄTTSLIGA FRÅGOR och problem som ligger inom andra, icke närvarande statsråds ansvarsområden är självklart och närmast avsett. När en interpellation eller fråga överlämnats till ett annat statsråd för besvarande framgår det av inledningen av svaret. Där förekommer två formuleringar. Den ena typen innebär att skälet för överlämnandet anges vara arbetsfördelningen mellan statsråden. I det andra typfallet anges ingen motivering. Det är egentligen bara i det första typfallet man kan tala om feladressering. Från utgångspunkt kan det ifrågasättas om överlämnanden ska få äga rum utan motivering. Även om man tar hänsyn till att överlämnande av vissa interpellationer och frågor kan vara tveksamma finns fortfarande ett antal som måste betecknas som feladresserade. I rapporten diskuteras vad man skulle kunna göra för att minska detta antal. Ett radikalt förslag skulle vara att samtliga spörsmål, oavsett vilket statsråd som är adressat, skickas från kammarkansliet till en enhet i SB som fördelar spörsmålen mellan statsråden i enlighet med regler och praxis. Förslaget avvisas dock med motiveringen att en sådan centralisering av besluten inte skulle stämma särskilt väl överens med den ordning som tillämpas i övrigt i för att lösa kompetenstvister mellan olika departement och statsråd.28 Ett annat förslag som framförs av de intervjuade tjänstemännen är att förstärka kunskapen om organisation och statsrådens portföljer hos kammarkansliet. En lämplig ordning för genomförande av detta önskemål skulle vara att berörda tjänstemän på kammarkansliet fortlöpande informeras om förändringar av statsrådens ansvarsområden av SB:s rättschef och handläggande tjänsteman. Det får dock accepteras att feladresseringar kan förekomma kort efter det att nya statsråd tillträtt eller arbetsfördelningen mellan statsråden förändrats, eftersom § 5-förordnanden inte alltid har hunnit utfärdas. Majoriteten av de interpellationer som ställdes till statsministern under de åtta riksmötena mellan 2002/03 och 2009/10 handlade om andra ämnen än sådana som ligger inom statsministerns tjänsteutövning. Någon anmärkning kan därför inte riktas mot att de i huvudsak överlämnades till ett annat statsråd för besvarande. Av de interpellationer som kan sägas ha rört statsministerns tjänsteutövning har ganska få besvarats av statsministrarna själva, dock fler än ; den senare har däremot överlämnat ett förhållandevis stort antal till sin vice statsminister att besvara. Förhållandena när det gäller statsministerns besvarande av interpellationer måste betecknas som otillfredsställande. Det är dock enligt utredarens uppfattning inte något fel på reglerna. Felet är att de inte följs. 28Ullström 2012 s. 246. 3 Användningen av frågeinstituten 3.1 Hur har frågeinstituten reglerats och använts ? När enkammarriksdagen startade övertog den tvåkammarriksdagens regler för interpellationer och frågor utan större förändringar. Reglerna innebar att både interpellationer och frågor skulle ställas skriftligen och ha ett bestämt innehåll. Endast interpellationerna fick vara försedda med motivering. Enligt den nya RO som trädde i kraft kunde också frågorna ha en kort inledande förklaring. En annan väsentlig nyhet 1975 var att ett statsråd som inte besvarade en interpellation muntligen måste meddela varför ett svar skulle utebli eller lämnas först efter fyraveckorsperiodens utgång. Frågor besvarades i första hand vid frågestunder som anordnades minst en gång . skulle det ske vid den frågestund som inföll närmast från det att frågan lämnats in. Några debattrestriktioner fanns inte vid besvarandet av interpellationerna men däremot när frågesvaren lämnades.29 Antalet spörsmål per ökade från enkammarriksdagens första mandatperiod 19711973 till mandatperioden 19911994. Ökningen är i stort sett kontinuerlig. Om man gör en uppdelning på interpellationer och frågor ser man att ökningen i huvudsak är koncentrerad till frågorna. Det genomsnittliga antalet frågor uppgick till drygt 400 per och till knappt 600. Antalet interpellationer fluktuerade mellan 150 och 200 per under enkammarriksdagens första . Under den senare och bedrevs en försöksverksamhet med förändrade frågeinstitut i . Syftet var främst att ge riksdagsledamöterna möjlighet att snabbare än förut få svar på frågor i aktuella ämnen. Ett annat syfte var att korta ner debatterna om svaren på såväl interpellationer som frågor och göra dessa debatter livaktigare. Svarstiden för frågor kortades . Frågor som lämnades in skulle besvaras vid en frågestund i samma vecka. Den nya frågeformen skulle lämpa sig bäst för frågor som redan väckt uppmärksamhet i den allmänna debatten och som var begränsade till sin omfattning. Frågor av annan karaktär skulle få ställas som interpellationer. 29Jonasson 2012 s. 3032. 30RUT Frågeinstituten i 2012 s. 6465. 2011/12:RFR6 3 ANVÄNDNINGEN AV FRÅGEINSTITUTEN Figur 1 Antal interpellationer och skriftliga frågor per 19712010/11 ningar infördes också i anförandenas antal och längd. Varje frågesvar och debatten om detta skulle få ta högst i anspråk. Även reglerna för interpellationsdebatterna förändrades. Antalet anföranden som fick hållas begränsades liksom anförandenas längd.31 En utvärdering av försöksverksamheten gjordes av KU vid varje . beslutades om en permanentning av de regler som begränsade anförandena i interpellationsdebatterna. Utvärderingarna ledde också till vissa justeringar i reglerna för frågestunderna både vad gällde frågestundernas placering och debattregler. Från och med /90 flyttades frågestunderna till tisdagseftermiddagarna. Frågorna skulle för att besvaras vid frågestunderna vara inlämnade i . Viss flexibilitet i dessa tidsangivelser medgavs dock. När så ordningen med särskilda frågestunder permanentades justerades också debattreglerna något.32 Den ordning som hade växt fram under försöksverksamheten blev emellertid inte långvarig. infördes ett helt nytt frågeinstitut, nämligen skriftliga frågor för skriftliga svar. Detta skulle användas under längre uppehåll i kammarens sammanträden, dvs. Men beslöt om en genomgripande reform av frågeinstituten33. Reformen trädde i kraft . Målen för ett effektivt system för frågor och interpellationer beskrevs av talmanskonferensen i fyra punkter.34 31Jonasson 2012 s. 3638. 32Jonasson 2012 s. 3840. 1995/96:TK1, bet. 1995/96:KU18. 1995/96:TK1 s. 1113. 3 ANVÄNDNINGEN AV FRÅGEINSTITUTEN 2011/12:RFR6 Ledamöterna ska ha möjlighet att snabbt få svar på aktuella frågor som rör statsrådens tjänsteutövning. Svaren ska vara så innehållsrika som möjligt. Viktigare frågor ska kunna bli föremål för ett muntligt meningsutbyte, varvid i viss omfattning även andra än frågeställaren och statsrådet ska kunna delta. En frågestund bör organiseras så att framstår som en intressant politisk arena med åtföljande intresse från medierna att till allmänheten vidareförmedla aktuella politiska meningsutbyten. Det första målet skulle uppnås genom att svarstiden för interpellationerna förkortades . I de fall en muntlig debatt inte var påkallad skulle ledamöterna kunna ställa skriftliga frågor som erhöll skriftliga svar inom . Dessutom skulle vid en muntlig frågestund en gång (mellan och 15) statsministern, ev. ersatt av vice statsministern, samt minst en tredjedel av övriga statsråd lämna oförberedda svar på ledamöternas frågor. Det andra målet innehållsrika svar utvecklades inte ytterligare. Det tredje målet skulle uppnås genom att ett interpellationssvar blev föremål för en debatt mellan i första hand interpellanten och statsrådet men också genom att andra ledamöter kunde delta i debatten. Interpellanten och statsrådet skulle ha rätt till tre anföranden, för statsrådets del oräknat den inledande uppläsningen av svaret. Övriga deltagare kunde få ordet för två anföranden. I de muntliga frågestunderna kunde frågeställarna räkna med att få återkomma i princip två gånger med följdfrågor och kommentarer. Även andra ledamöter som önskade ställa följdfrågor till en huvudfråga borde få möjlighet till detta. Antalet inlägg fick i sådana fall normalt inte överstiga två. I talmanskonferensens förslag ingick också de aktuella debatterna. Formellt är dessa debatter grundade på bestämmelsen i RO 2:10 om debatt utan samband med annan handläggning och inte på reglerna i 6 kap. RO om frågeinstituten. Men en framställning till talmannen om en sådan debatt betecknades i förslaget som ett slags partiinterpellation. Det fjärde målet skulle uppnås genom statsministerns deltagande i de muntliga frågestunderna. Dessa skulle även utvecklas så att ledande företrädare för partierna uppmuntrades att delta. Dessa regler och riktlinjer har stått fast under de gångna 15 åren med undantag för riktlinjerna för de muntliga frågestunderna. Här visade det sig snart att det var svårt att få statsministern att ställa upp vid varje frågestund. Därför ändrades riktlinjerna så att särskilda frågestunder med statsministern skulle äga rum vid ett antal under . ersatte statsministerns frågestund den vanliga frågestunden. För att statsministerns frågestund skulle få karaktären av en viktig politisk debatt ställdes kravet att partierna normalt skulle representeras av sina partiledare, i undantagsfall av vice ordförande eller gruppledare. Ett oppositionsparti skulle ha rätt att anmäla en företrädare för partiet. Övriga partier skulle ha rätt att anmäla en prioriterad talare. En partiföreträdare skulle normalt 2011/12:RFR6 3 ANVÄNDNINGEN AV FRÅGEINSTITUTEN kunna räkna med att få ordet för minst en följdfråga eller kommentar. Normalt skulle statsministern få det sista inlägget i ett replikskifte men talmannen kunde när han fann det befogat ge frågeställaren ordet för ett avslutande inlägg om en halv minut. Övriga frågeställare kunde normalt räkna med att få ordet endast en gång. Även riktlinjerna för debatten vid frågestunderna med andra statsråd ändrades. Också här skulle varje partigrupp ha rätt att anmäla en prioriterad frågeställare. Frågeställaren kunde normalt räkna med att få ordet för minst en följdfråga eller kommentar. Vanligen skulle statsrådet få det sista inlägget i ett replikskifte men talmannen kunde om det fanns skäl ge frågeställaren ordet för ett avslutande inlägg. Reformen ledde som väntat till en stark ökning av antalet interpellationer. Ökningen var tämligen jämn och kontinuerlig fram till /05 då 688 interpellationer ställdes, det dittills högsta antalet. Därefter har utvecklingen varit ojämn. Ett nytt rekord noterades under /08 då det ställdes 844 interpellationer. Men har antalet interpellationer minskat stadigt till ett lägsta antal av 446 interpellationer under /11.35 Det nya skriftliga frågeinstitutet blev en större succé än många hade trott. Redan vid /98 ställdes över 1 000 frågor för skriftligt svar. Ökningen fortsatte i dramatisk takt under de följande riksmötena. Ökningen kulminerade vid /05 då antalet frågor uppgick till 2 197. Därefter har en kraftig tillbakagång ägt rum. I slutet av den senaste mandatperioden hade antalet skriftliga frågor sjunkit till ungefär samma nivå som . Under /11 uppgick antalet frågor endast till 682.36 Den kraftiga ökningen i användandet av både interpellationer och frågor efter reformen måste ses som en följd av ändringarna i regelsystemet. I RUT:s rapport konstateras att interpellationer och frågor har gått från att vara varandra substituerande till att vara komplementära. års reform innebar oftast en ökning av det ena institutet en minskning av det andra. Efter reformen är ökningar i båda instituten, åtminstone fram till /05, parallella. RUT:s tolkning av denna utveckling är att interpellationerna erbjuder en möjlighet att debattera ett problem med ansvarigt statsråd och att frågorna är ett kostnadseffektivt instrument för informationsinhämtning.37 Utvecklingen efter 1995 och tolkningen av den bekräftar att den förändring av spörsmålsinstituten som då gjordes var av genomgripande slag. Det gamla frågeinstitutet kan inte jämföras med det nya på grund av det senares avsaknad av möjlighet till debatt i kammaren. 35RUT Frågeinstituten i 2012 s. 6465. 36RUT Frågeinstituten i 2012 s. 6465. 37RUT Frågeinstituten i 2012 s. 6869. 3 ANVÄNDNINGEN AV FRÅGEINSTITUTEN 2011/12:RFR6 Hur ska man då förklara den kraftiga nedgången ? Några reformer av spörsmålsinstituten har inte ägt rum, om man undantar att (förutom ) interpellationer har kunnat ställas och besvarats vid kammarsammanträden en gång och . Men denna förändring borde ha haft motsatt inverkan på utvecklingen. Antalet interpellationer som ställts har dock inte varit så stort att det påverkat statistiken märkbart. går i sin rapport igenom de förändringar i andra arbetsformer som kan ha haft en inverkan på antalet spörsmål. Dit hör nya debattformer som statsministerns frågestund, försöken med en allmän debattimme och antalet aktuella eller särskilt anordnade debatter. Men man finner inget samband med de senaste årens negativa utveckling av antalet interpellationer och frågor.38 En annan faktor som undersöks av är majoritetsförhållandena i . Eftersom oppositionspartiernas ledamöter ställer fler interpellationer och frågor än regeringspartiernas kan majoritetsförhållandena förväntas ha betydelse för spörsmålens antalsmässiga utveckling. Skiftningar i majoritetsförhållandena skulle kunna förklara variationerna mellan mandatperioderna. Om regeringens parlamentariska underlag blir svagare skulle man förvänta sig en ökning av antalet spörsmål. En minskning av antalet spörsmål skulle bli resultatet om underlaget blev starkare. konstaterar att något entydigt samband mellan majoritetsförhållanden och spörsmålens antalsmässiga utveckling inte kan urskiljas . Ett ökat antal oppositionsmandat har inte alltid föranlett en ökad aktivitet och vice versa. Men har ett svagt parlamentariskt underlag för tre av fyra regeringar sammanfallit med en kraftig ökning av antalet spörsmål. Under den senaste hela mandatperiodens borgerliga majoritetsregering haltar dock mönstret. Antalet frågor minskar visserligen men antalet interpellationer fortsätter att öka, om man räknar på genomsnittet under mandatperioden.39 Om man analyserar utvecklingen den senaste mandatperioden mer i detalj kan man konstatera att ledamöter från S, V och MP i opposition under de första två riksmötena av mandatperioden 20062010 ställer betydligt fler interpellationer per mandat än oppositionen under den föregående mandatperioden som då omfattade alla partier utom S. Under de första två riksmötena av ställer också ledamöter från regeringspartierna M, C, FP och KD fler interpellationer per mandat än S-ledamöterna under den föregående mandatperioden. Vad som händer därefter är att en kraftig minskning sker på både regerings- och oppositionssidan. Bland regeringspartierna upphör praktiskt taget interpellerandet av mandatperioden.40 När det gäller de skriftliga frågorna finns ett liknande mönster men inte lika uttalat när det gäller oppositionen. Redan från början av mandatperioden 38RUT Frågeinstituten i 2012 s. 6970. 39RUT Frågeinstituten i 2012 s. 7276. 40RUT Frågeinstituten i 2012 Figur 4 s. 73. 2011/12:RFR6 3 ANVÄNDNINGEN AV FRÅGEINSTITUTEN 20062010 ställer S, V och MP färre frågor per mandat än oppositionen under den föregående mandatperioden. Mot slutet av perioden minskar den ytterligare. På regeringssidan är mönstret detsamma för frågorna som för interpellationerna. Regeringspartiernas ledamöter ställer betydligt fler frågor per mandat i början av mandatperioden än S-ledamöterna under den föregående mandatperioden. Mot slutet av perioden sjunker dock regeringspartiernas fråge- frekvens ner mot samma låga nivå som under den föregående mandatperioden.41 Att den nya oppositionen efter valet i hög grad nyttjar interpellationsinstrumentet snarare än de skriftliga frågorna kan enligt RUT:s analys sättas i samband med att tidigare statsråd nu hamnat i oppositionsställning i och vill få till stånd ett direkt meningsutbyte med de nya statsråden i kammaren. Orsaken till minskningen av interpellationerna skulle vara den tilltagande blockpolitiken. Oppositionen blev allt mer enad och regeringen uppträdde i allt högre grad som en enpartiregering.42 Ett test på bäringen i de förklaringar som diskuterats skulle enligt RUT:s rapport vara om interpellationsaktiviteten vänder uppåt igen under den innevarande mandatperioden till följd av att ytterligare ett parti tagit plats i , som den rödgröna koalitionen upplösts och behovet av att profilera sig ökar bland de mindre borgerliga partierna för att klara fyraprocentsspärren i nästa val.43 Här kan man lägga till att också regeringens försvagade parlamentariska ställning skulle tala för en utveckling i samma riktning. Så har emellertid inte blivit fallet under det första av den nya mandatperioden. Tvärtom har interpellations- och frågeaktiviteten fortsatt att minska. Frågorna har till och med gått ned kraftigt. Men man kan naturligtvis inte dra några säkra slutsatser efter bara ett av den nya mandatperioden. 3.2 Vilka likheter och skillnader finns mellan användningen av interpellationer och skriftliga frågor? Såväl en interpellation som en fråga ska ha ett bestämt innehåll (RO 6:1 st. 1). Uttrycket ett bestämt innehåll har hängt med sedan interpellationsinstitutets införande 1866 och hade säkert en meningsfull innebörd vid sin tillkomst. framstår det som en historisk kvarleva utan betydelse. Enligt ska en interpellation vara försedd med en motivering (RO 6:1 st. 1). En skriftlig fråga får vara försedd med en kort inledande förklaring (RO 6:4 st. 1) men det räcker alltså med att den innehåller en fråga. 41RUT Frågeinstituten i 2012 Figur 5 s. 74. 42RUT Frågeinstituten i 2012 s. 81. 43RUT Frågeinstituten i 2012 s. 83. 3 ANVÄNDNINGEN AV FRÅGEINSTITUTEN 2011/12:RFR6 Fram till reformen 1995 stadgades att en interpellation endast bör väckas i angelägenheter av större allmänt intresse. Av förarbetena framgår dock att det fortfarande förutsätts att de frågor som ställs i interpellationerna har en viss tyngd.44 För att se om hierarkisk position i och partigrupperna spelar någon roll, bl.a. för vilket frågeinstitut som används, har i sin rapport delat in ledamöterna i tre grupper. Som innehavare av centrala positioner betecknas ledamöter som tillhör partigruppernas ledning, är partiledare, utskottsordförande eller vice utskottsordförande (av alla ledamöter). Att vara ordinarie ledamot av ett utskott eller betecknas som att vara i medelposition (), medan övriga ledamöter benämns perifera (). Andelen spörsmål som ställs av ledamöter i perifer position är något större än ledamotsandelen (). För ledamöter i central position är förhållandet det omvända (). Ledamöter i mellanposition ställer samma andel av spörsmålen som de utgör av samtliga riksdagsledamöter (). Position har betydelse för vilket frågeinstitut man använder. av spörsmålen framställda av centrala ledamöter var interpellationer. Motsvarande andel för ledamöter i medelposition och perifer position var respektive . Omvänt gäller att ju lägre position man har desto större andel av spörsmålen utgörs av skriftliga frågor. har också undersökt flera viktiga aspekter av innehållet i interpellationerna och de skriftliga frågorna. En aspekt är spörsmålets utskottskoppling, dvs. dess innehållsmässiga koppling till det utskott där ledamoten ingick som ledamot eller suppleant när spörsmålet ställdes. En skillnad framträder mellan de båda frågeinstituten i detta avseende. Andelen interpellationer med utskottskoppling uppgår till medan motsvarande andel för de skriftliga frågorna är . Vidare kan konstateras att andelen spörsmål med utskottskoppling är avsevärt högre för oppositionspartierna () än för regeringspartierna ().45 En annan innehållslig aspekt är spörsmålets koppling till den valkrets som ledamoten kommer från. I RUT:s undersökning definieras valkretskoppling som ett explicit omnämnande av valkretsen eller av en kommun, en anläggning, en organisation, ett företag, ett evenemang eller liknande i valkretsen eller av väljare eller fall som rör väljare i valkretsen. Av undersökningen framgår att av spörsmålen har valkretskoppling och att skillnaden mellan de båda frågeinstituten i detta avseende är obetydlig. Andelen interpellationer med valkretskoppling har dock ökat starkt från den första till den sista mandatperioden i undersökningen. /951997/98 var andelen interpellationer med koppling till ledamotens valkrets endast 13 1995/96:KU18 s. 3. 45RUT Frågeinstituten i 2012 s. 104106. 2011/12:RFR6 3 ANVÄNDNINGEN AV FRÅGEINSTITUTEN /072009/10 hade den ökat till 31 procent.46 Interpellationsinstrumentet har således i ökad utsträckning använts för att föra fram frågor som har att göra med interpellantens valkrets. Något överraskande med hänsyn till oppositionspartiers och regeringspartiers skilda funktioner i är att andelen valkretsanknutna spörsmål inte skiljer sig nämnvärt mellan dessa båda grupper. En tredje aspekt på spörsmålens innehåll är deras aktualitet. En interpellation eller fråga har i RUT:s undersökning markerats som aktuell om den behandlar ett aktuellt initiativ, som en publicerad utredning, ett förestående internationellt toppmöte eller ett uttalande från regeringen, eller en aktuell händelse, exempelvis en fabriksnedläggning eller en naturkatastrof. Un- dersökningen visar att av spörsmålen innehåller aktualitetsinslag, de skriftliga frågorna oftare () än interpellationerna ().47 En ytterligare aspekt på interpellationerna och frågorna är om de innehåller kritik av regeringen eller ett statsråd. över hela perioden från /95 till /10 uppgår andelen spörsmål som innehåller kritik till . Om man räknar bort spörsmål från regeringspartierna som sällan innehåller kritik stiger andelen till . Det finns en tydlig skillnad mellan interpellationer och frågor. av interpellationerna innehåller kritik av regeringen eller ett statsråd jämfört av frågorna.48 Frågorna är således oftare neutralt formulerade och motiverade än interpellationerna. har också undersökt förekomsten av mediereferenser i interpellationerna och frågorna.