rir · H0B522 · 2012-12-11 00:00:00 — Mer att förenkla! MER ATT FÖRENKLA! Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Mer att förenkla! har granskat om staten har utnyttjat de möjligheter som finns för att förenkla strukturfondsprojektens administration. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , , Svenska och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser , , Svenska och Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsdirektör , revisor och revisor har medverkat vid den slutliga handläggningen. MER ATT FÖRENKLA! Granskningens inriktning och avgränsningar Syfte och mål med strukturfonderna Systemet för nationell medfinansiering av strukturfonderna Förvaltning och kontroll av strukturfonderna i Socialfondsprojektens upplevelse av administrationen Det nationella handlingsutrymmet för en enklare hantering Nationellt handlingsutrymme för förvaltning och kontroll av Socialfonden Medfinansieringen baserad på deltagarersättning Implementering och tillämpning av EU:s förenklingsåtgärder EU:s förenklingsarbete på strukturfondsområdet Möjligheter till enklare kostnadsredovisning Genomförandet av redovisningsförenklingarna i andra medlemsstater Regeringens roll i implementeringen av förenklingsåtgärderna Implementering och tillämpning av schablonmässig redovisning av Standardkostnader och klumpsummor tillämpas inte Det nationella handlingsutrymmet kan utnyttjas bättre EU:s förenklingsåtgärder har tillämpats i mycket begränsad utsträckning MER ATT FÖRENKLA! har granskat om regeringen, och har utnyttjat de möjligheter som finns för att förenkla strukturfondsprojektens administration. Motiv: Den europeiska sammanhållningspolitiken syftar till att minska de ekonomiska och sociala ojämlikheterna inom EU. Politiken ska även bidra till att nå målen för 2020 som handlar om att göra EU mer konkurrenskraftigt. för sammanhållningspolitiken tar emot från strukturfonderna, Socialfonden och Regionalfonden, . Till strukturfondsmedlen kommer nationell offentlig medfinansiering på ungefär lika mycket som EU-medlen. Målen med strukturfonderna i är bland annat att stärka kompetensutvecklingen, öka arbetskraftsutbudet samt gynna innovativa miljöer och entreprenörskap. Strukturfondsmedlen finansierar projekt som till exempel syftar till att ge stöd till arbetssökande och att skapa nya arbetstillfällen. Totalt beräknas drygt 2 000 nationella projekt med minst 315 000 deltagare ta del av stödet från Socialfonden . Ungefär 1 400 projekt har beviljats medel från Regionalfonden . pågår förhandlingar om EU:s budget och förordningar på strukturfondsområdet inför programperioden 20142020. I dessa förhandlingar har drivit linjen att EU:s långtidsbudget ska bli mer restriktiv och att prioriteringarna ska läggas om. I detta sammanhang verkar också för förenkling av reglerna för sammanhållningspolitiken. För att strukturfondernas mål i ska kunna uppnås är det viktigt att medlen används effektivt. har också uttryckt att det är av intresse att strukturfondsmedel som går till svenska projekt ska användas på ett så effektivt sätt som möjligt. Både på nationell nivå och på EU-nivå har det konstaterats att det finns ett behov av förenkling för att underlätta administrationen samt för att minska risken för fel i den ekonomiska redovisningen. Förenkling av strukturfondsprojektens administration är, enligt , en viktig förutsättning för en effektiv användning av strukturfondsmedlen i . Det bör påpekas att en minskning av administrationen bör ske med bibehållen god redovisning och kontroll. MER ATT FÖRENKLA! I sker revision och kontroll av strukturfondsmedlen från både nationell nivå och EU-nivå eftersom kommissionen har det övergripande ansvaret för Det medför att förvaltningen av dessa medel sker i ett komplext sammanhang. Syfte: Syftet med granskningen är att undersöka om regeringen och de förvaltande myndigheterna, och , genom att förenkla administrationen som berör kontroll och uppföljning, har skapat förutsättningar för en mer effektiv användning av strukturfondsmedlen. har valt att inrikta granskningen på förenkling av strukturfondsprojektens administration för kontroll och uppföljning, vilket är ett centralt syfte med förenklingsarbetet på strukturfondsområdet. har undersökt om det finns nationellt handlingsutrymme att förenkla för socialfondsprojekt som inte har utnyttjats under innevarande programperiod. har också granskat i vilken utsträckning tre förenklingsåtgärder som tagits fram av EU har införts i . Det handlar om användning av schablonmässig redovisning av indirekta kostnader, standardkostnader och klumpsummor för projekt som fått medel från Socialfonden och Regionalfonden. Genomförande: Det empiriska underlaget till granskningen utgörs av en enkätundersökning riktad till socialfondsprojekt och intervjuer med personer som driver socialfondsprojekt. Därtill har intervjuer genomförts med tjänstemän på ESF- rådet, , , , , kommissionen, samt utvärderare av socialfondsprojekt. Rikrevisionen har även gjort dokumentstudier och analyserat tillämplig lagstiftning. Granskningen visar att regeringen och de förvaltande myndigheterna, ESF- rådet och , inte har åstadkommit tillräckligt för att underlätta strukturfondsprojektens administration. EU och har ställt krav på en sund ekonomisk förvaltning samt effektivitet och hushållning med statens medel. Om strukturfondsprojektens administration förenklades i högre utsträckning skulle förutsättningarna för en effektiv användning av medlen förbättras. En effektiv användning av medlen är viktig för att de mål som användningen av strukturfondsmedlen ska bidra till, såsom ekonomisk tillväxt och välfärd, ska kunna uppnås. Det nationella handlingsutrymmet för Socialfonden kan utnyttjas bättre Enligt enkät upplever av socialfondsprojekten administrationen som resurskrävande. av projekten anser att det finns ett behov av att förenkla administrationen. Projekten anser även att administrationen försvårar genomförandet av projekten. Till exempel upplever av projekten att de administrativa kraven gör det svårt att arbeta med innovativa idéer och metoder, vilket är en viktig del av mervärdet för av projekten är också tveksamma till att söka socialfondsmedel igen, och den huvudsakliga orsaken till detta är den omfattande administrationen. Denna tveksamhet kan medföra att får svårt att få in tillräckligt många och kvalificerade ansökningar om medel från Socialfonden. konstaterar också att det svenska systemet för nationell medfinansiering inom den största delen av Socialfonden, programområdet för ökat arbetskraftsutbud, leder till omfattande administration för de berörda projekten. delen av medfinansieringen inom detta programområde bygger på att projekten tillgodoräknar sig projektdeltagarnas individuella ersättning för sin försörjning. Dessa ersättningar utgörs av olika typer av arbetslöshetsersättningar såsom aktivitetsstöd eller utvecklingsersättning. av socialfondsprojekten inom programområdet för ökat arbetskraftsutbud upplever att administrationen av den här typen av medfinansiering i ganska eller mycket stor utsträckning är resurskrävande. Representanter för dessa projekt är också betydligt mer tveksamma till att söka socialfondsmedel igen jämfört med representanter för kompetensförsörjningsprojekt. Dessutom visar granskningen att medfinansieringssystemet ger upphov till incitament som försämrar förutsättningarna att följa socialfondsprogrammets prioriteringar. Projekt inom programområdet för ökat arbetskraftsutbud måste säkerställa medfinansiering som matchar EU-medlen. Vissa prioriterade grupper, till exempel arbetslösa ungdomar eller långtidssjukskrivna, har låga ersättningar eller kan delta i projekten i begränsad utsträckning. Det leder till att projekt som vänder sig till dessa grupper generellt får en låg deltagarbaserad medfinansiering, vilket orsakar problem för projekt som inte har tillgång till andra typer av medfinansiering. enkät visar även att av projekten inom detta programområde har svårt att få ihop tillräcklig medfinansiering. I förlängningen finns det också en risk för att projekt väljer bort prioriterade grupper i sin verksamhet eftersom de genererar lite medfinansiering. bedömer att det finns möjligheter att underlätta socialfondsprojektens administration inom det nationella handlingsutrymmet. När det gäller medfinansieringen bör regeringen pröva om det inom ramen för det nationella handlingsutrymmet finns möjlighet att underlätta socialfondsprojektens administration och förbättra förutsättningarna för ett effektivt genomförande av projekten utan att det får konsekvenser för statsbudgeten. MER ATT FÖRENKLA! Också myndigheterna bör utnyttja möjligheterna till förenkling i högre utsträckning. Det är till exempel möjligt för att se över detaljeringsgraden och omfattningen av projektens redovisning samt införa en högre grad av elektronisk redovisning för alla kostnadsunderlag. EU:s förenklingsåtgärder har använts i mycket begränsad utsträckning i Granskningen visar att EU:s åtgärder som syftar till att förenkla kostnadsredovisningen för Socialfonden och Regionalfonden i princip inte har använts i . Det finns endast en generell schablon som tillämpas, nämligen en modell för indirekta kostnader för regionalfondsprojekt. Denna modell infördes emellertid sent och kommer endast i liten omfattning att kunna användas under innevarande programperiod. Flera andra medlemsstater använder förenklingsåtgärderna i högre utsträckning än . kan konstatera att regeringen gav och möjlighet att arbeta med åtgärderna genom att införliva EU:s förenklingsåtgärder i den svenska förordningen. Regeringen startade också en arbetsgrupp för att arbetet skulle komma i gång. Regeringen har därefter inte gett eller formella uppdrag eller återrapporteringskrav för myndigheternas arbete med EU:s förenklingsåtgärder. och har inte gjort någon systematisk utredning av förenklingspotentialen av att tillämpa redovisningsförenklingarna för de svenska strukturfondsprogrammen. Båda myndigheterna har dock bedömt att flera av EU:s åtgärder skulle leda till betydande förenklingar för både myndigheter och projekt i svenska strukturfondsprogram. Enligt har och inte prioriterat arbetet med EU:s förenklingsåtgärder i tillräckligt hög utsträckning, vilket har medfört att resultatet blivit mycket begränsat. Enligt kommissionens förslag för kommande programperiod kommer nuvarande förenklingsåtgärder att vara fortsatt aktuella och utvecklas. noterar att både och avser att arbeta med EU:s förenklingsåtgärder inför och under kommande programperiod. undersöka möjligheterna att förenkla administrationen av medfinansieringen i socialfondsprojekten för att motverka risken för att strukturfondsmedlen inte används effektivt. styra och följa upp de förvaltande myndigheternas arbete med EU:s förenklingsåtgärder. implementera och tillämpa de av EU:s förenklingsåtgärder som är relevanta för svenska strukturfondsprogram. utveckla det elektroniska stödet för redovisningen i socialfondsprojekt. MER ATT FÖRENKLA! Den europeiska sammanhållningspolitiken syftar till att minska de ekonomiska och sociala skillnaderna och öka sammanhållningen inom Europeiska unionen (EU). Sammanhållningspolitiken ska även bidra till att nå målen för 2020. 2020 är en övergripande tillväxtstrategi som syftar till att göra EU mer konkurrenskraftigt med smart, hållbar och inkluderande tillväxt, bland annat genom att öka sysselsättningen, höja utbildningsnivån och minska fattigdomen.1 Resurserna för sammanhållningspolitiken uppgår till för programperioden 20072013 och motsvarar drygt en tredjedel av EU:s totala utgifter för perioden. Pengarna som är avsatta för sammanhållningspolitiken kanaliseras till medlemsländerna genom strukturfonderna och Sammanhållningsfonden.2 Strukturfonderna består av Europeiska socialfonden (Socialfonden) och Europeiska regionala utvecklingsfonden (Regionalfonden). kommer att ta emot i stöd från . Till strukturfondsmedlen kommer nationell offentlig medfinansiering på ungefär lika mycket som EU- medlen. Totalt omfattar verksamheten alltså för hela perioden.3 Medlemsstaterna lägger i samråd med Europeiska kommissionen (kommissionen) fast nationella prioriteringar för strukturfonderna inom ramen för EU:s gemensamma mål för sammanhållningspolitiken. I ska strukturfonderna gynna ökat arbetskraftsutbud, stärkt kompetensutveckling, innovativa miljöer och entreprenörskap. Dessa övergripande mål ska uppnås genom den verksamhet som bedrivs av alla de olika projekt som är mottagare av strukturfondsmedel. Projekten kan exempelvis handla om att hjälpa 1Europeiska kommissionen, Meddelande från kommissionen 2020 En strategi för smart och hållbar tillväxt för alla, KOM(2010) 2020 slutlig. 2Sverige får inget stöd från Sammanhållningsfonden eftersom den riktar sig till de medlemsländer vars bruttonationalinkomst (BNI) per invånare är lägre än av EU-genomsnittet. 3Årsredovisning för staten 2010, Skr. 2010/11:10, s. 240241. MER ATT FÖRENKLA! långtidsarbetslösa att få egen försörjning eller att skapa nya arbetstillfällen för ungdomar. pågår förhandlingar inom EU om budgeten för den kommande programperioden 20142020. I dessa förhandlingar har och ett antal andra medlemsstater, som i likhet med är nettobetalare till EU:s budget, drivit linjen att EU:s långtidsbudget ska bli mer restriktiv och att prioriteringarna ska läggas om. I detta sammanhang verkar också för förenkling av reglerna för sammanhållningspolitiken. De mål som användningen av strukturfondsmedlen ska bidra till är viktiga för ekonomisk tillväxt och välfärd. har betonat att det är av intresse att strukturfondsmedel som går till svenska projekt används på ett så effektivt sätt som möjligt.4 En effektiv användning av medlen försvåras dock av det komplexa regelverket och den omfattande administrationen. Europeiska revisionsrätten (revisionsrätten) har framhållit att majoriteten av felen som upptäcks i genomförandet av strukturfonderna i medlemsstaterna delvis är en följd av det komplicerade regelverket.5 Även () anser att det komplexa systemet kan göra att de krav som gäller redovisningen av strukturfondsmedlen inte är tydliga, vilket ökar risken för fel i projektens redovisning.6 De viktigaste aktörerna inom strukturfondsområdet på EU-nivå och berörda departement i det svenska har beskrivit hanteringen av strukturfondsmedlen som administrativt tung.7 Att systemet är administrativt tungt innebär en risk för att medlen inte används effektivt vilket kan försämra förutsättningarna för måluppfyllelse. En första aspekt i detta är att om mycket kraft läggs på administration och kontroll blir det svårare för både projekt och förvaltande myndighet att fokusera på att nå målen med verksamheten. Därmed kan effektiviteten i projekten bli lidande. En andra aspekt är att 2009/10:NU2, s. 20. 5Europeiska revisionsrätten (2008) Årsrapport för , s. 32; (2011) What evolution can be identified in the organisations managing EU funding, particularly due to simplification efforts pursued by the Commission in 2008, 2009 and 2010? 7Intervju ; Intervju och ; (2011) What evolution can be identified in the organisations managing EU funding, particularly due to simplification efforts pursued by the Commission in 2008, 2009 and 2010? ; Europeiska kommissionen, Indirect costs declared on a flat rate basis, Flat rate costs calculated by application of standard scales of unit costs, Lump sums, COCOF 09/0025/04-EN, , s. 23. det finns en risk att medel som skulle kunna användas till projektens kärnverksamhet i stället används till administration och att hanteringen av medlen på förvaltande och attesterande myndighet blir kostsam.8 En tredje aspekt är att ett administrativt tungt system kan riskera att avskräcka aktörer från att söka medel. Risken för fel på grund av ett komplext regelverk och den administrativa bördan har föranlett kommissionen att inleda ett förenklingsarbete på EU-nivå inom strukturfondsområdet. Arbetet har lett till att och Europeiska Unionens råd (ministerrådet) har antagit ett antal frivilliga och ett antal bindande förenklingsåtgärder under innevarande programperiod. Ansvariga departement i har betonat att det finns ett behov av förenkling. Den har inför kommande programperiod poängterat vikten av att förenkla för strukturfondsprojekten.9 I förstudie till denna granskning framkom indikationer på att det finns möjligheter till förenkling för strukturfondsprojekt som regeringen och de förvaltande myndigheterna, Svenska () och , inte har utnyttjat till fullo. Mot denna bakgrund är det relevant för att genomföra en granskning på detta område. Syftet med granskningen är att undersöka om regeringen och de förvaltande myndigheterna, och , genom att förenkla administrationen som berör kontroll och uppföljning, har skapat förutsättningar för en mer effektiv användning av strukturfondsmedlen. Utifrån detta syfte har följande övergripande revisionsfråga formulerats: Har regeringen och de förvaltande myndigheterna utnyttjat de möjligheter till förenkling som finns för att främja en effektiv användning av strukturfondsmedlen? Den övergripande revisionsfrågan har specificerats i följande två delfrågor: Har regeringen och utnyttjat det nationella handlingsutrymmet för att underlätta administrationen i socialfondsprojekt? Har regeringen, och implementerat och tillämpat EU:s förenklingsåtgärder för strukturfonderna i den mån detta varit möjligt och relevant? 8Europeiska kommissionen, Indirect costs declared on a flat rate basis, Flat rate costs calculated by application of standard scales of unit costs, Lump sums, COCOF 09/0025/04-EN, . 9Proposition 2011/12:1, Utgiftsområde 19, s. 48. MER ATT FÖRENKLA! 1.4Granskningens inriktning och avgränsningar granskning avser regeringen samt de två myndigheter som ansvarar för förvaltningen av Socialfonden och Regionalfonden i , ESF- rådet och . Granskningen är inriktad på möjligheterna att förenkla strukturfondsprojektens administration som berör kontroll och uppföljning, vilket är ett centralt syfte med förenklingsarbetet på detta område. Detta innebär bland annat att inte granskar den interna effektiviteten hos de förvaltande myndigheterna eller projekten. I granskningen ingår inte heller att bedöma huruvida det skulle vara mer effektivt med en alternativ organisering av myndighetsstrukturen för att hantera strukturfonderna. Det finns två möjligheter att arbeta med förenkling på strukturfondsområdet. Den första är att implementera och tillämpa EU:s förenklingsåtgärder i den mån de bedöms vara relevanta för strukturfondsprogrammen i . Den andra är att använda det övriga nationella handlingsutrymmet för att underlätta strukturfondsprojektens administration. Det bör påpekas att administration är en nödvändig del av projektens verksamhet och att en minskning av administrationen bör ske med bibehållen god redovisning och kontroll. De utbetalningar av strukturfondsmedel som svenska myndigheter gör faller inom statsbudgetens utgiftsområde 14 (Arbetsmarknad och arbetsliv) för Socialfonden och utgiftsområde 19 (Regional tillväxt) för Regionalfonden.10 har valt att inte studera reglerna för statsstöd och upphandling i granskningen. Anledningen är att även om dessa regler kan vara relevanta för genomförandet av strukturfondsprojekt så är eventuella problem som uppkommer i tillämpningen av reglerna inte specifika för strukturfondsprojekt. Regelverken på dessa områden är också omfattande och en analys ryms inte inom ramen för denna granskning. har bedömt att det i vissa delar har varit nödvändigt att begränsa granskningen till en fond. I granskningen av om det nationella handlingsutrymmet har utnyttjats för att underlätta projektens administration (den första delfrågan) studeras Socialfonden. Anledningen är att har identifierat risker för en ineffektiv användning av medlen som specifikt berör denna fond som kan ge upphov till ökad administration. Det handlar framför allt om systemet för nationell medfinansiering i programområdet för ökat arbetskraftsutbud. En fördel med att studera Socialfonden är att den är mindre diversifierad än Regionalfonden. Detta gör det möjligt att skapa en generell bild av socialfondsprojektens förutsättningar. 10 Årsredovisning för staten 2010, Skr. 2010/11:10. Det territoriella samarbetet som finansieras av Regionalfonden ingår inte i denna granskning. Motivet till avgränsningen är att det rör sig om en begränsad del av medlen och att den förvaltande myndigheten för de program som berör i många fall finns i en annan medlemsstat.11 1.5.1Effektivitet och hushållning i svensk statsförvaltning Enligt budgetlagen (2011:230) 1 kap. 3 § ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas i statens verksamhet. I myndighetsförordningen (2007:515) 3 § föreskrivs att myndighetens ledning ska se till att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av medlemskap i , att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. Detta gäller även hanteringen av strukturfonderna. har också uttryckt att det är av intresse att strukturfondsmedel som går till svenska projekt ska användas på ett så effektivt sätt som möjligt.12 bedömning är att ansvaret för en effektiv hantering av strukturfondsmedlen ligger såväl hos regeringen som hos och . En enklare administration är enligt en viktig förutsättning för en effektiv användning av medlen. 1.5.2Sund ekonomisk förvaltning av EU:s medel Strukturfonderna faller inom så kallad delad förvaltning mellan medlemsstaterna och kommissionen, vilket betyder att svenska myndigheter är ansvariga för den dagliga hanteringen och kontrollen. Delad förvaltning innebär även att principen om sund ekonomisk förvaltning ska tillämpas av såväl kommissionen som medlemsstaterna i enlighet med EU:s budgetförordning.13 Principen innebär att budgetanslagen ska användas i överensstämmelse med principerna om sparsamhet, kostnadseffektivitet och ändamålsenlighet.14 11Det territoriella samarbetet syftar till att utveckla samarbetet över nationsgränserna och utgör av den totala strukturfondsbudgeten. 2009/10:NU2, s. 20. 13Rådets förordning (EG) nr 1083/2006 av om allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden och Sammanhållningsfonden samt om upphävande av förordning (EG) nr 1260/1999, artikel 14 om att principen om en sund ekonomisk förvaltning ska tillämpas. Se även artikel 48.2 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 av med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget. 14Rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002, artikel 27.2. MER ATT FÖRENKLA! Även i EU:s förordning med allmänna bestämmelser för strukturfonderna ställs alltså krav på att medlen ska användas effektivt. Ansvaret för att så sker delas mellan kommissionen och medlemsstaten . 1.5.3Målsättning att minska den administrativa bördan EU har tagit fram ett gemensamt mål om att minska den administrativa bördan inom EU . Strukturfonderna ingår i detta mål som ett av 13 prioriterade områden.15 Det gemensamma EU-målet för att minska den administrativa bördan är inte bindande.Riksrevisionen anser emellertid att i egenskap av medlemsstat har ett ansvar att bidra till det gemensamma åtagandet. har intervjuat företrädare för elva socialfondsprojekt samt fem handläggare på . Urvalet av projekten baserades på en spridning vad gäller projektbudget, programområde, sektor och geografiskt område. Intervjuerna med handläggare på ägde rum på olika regionkontor. intervjuade företrädare på regionkontoren i , norra och östra .