rir · H0B521 · 2012-12-07 00:00:00 — bedömer att den metod för kostnadskalkylering, successivmetoden, som använt sedan myndigheten bildandes, kan ge förutsättningar för ett förbättrat underlag för budgetkontroll och riskhantering i genomförandet av åtgärderna. har sett indikationer på att metoden inte tillämpas som avsett och att metoden i sig inte är tillräcklig för att motverka fortsatta fördyrningar av infrastrukturprojekt. Vad gäller regeringens styrning har flera förbättringar skett. En avvikelsehantering som ger bättre grepp om budgetförändringar, och ett styrramverk för drift- och underhållsverksamheten är under utveckling. har inrättat en organisation med uppgift att förbättra både mätning av produktiviteten och produktiviteten i sig. Det är dock oklart vilka effekter dessa förbättringar medför. Enligt har och regeringen valt en riskfylld upphandlingsstrategi när man nu planerar för en kraftig ökning av andelen totalentreprenader utan direkta empiriska belägg för att en sådan satsning skulle främja produktiviteten. Förutsättningar för att en sådan strategi ska bli framgångsrik är att man har en god beställarkompetens och kontroll över vad utförarna gör. Bristen på uppföljning och lärande som kunnat konstateras i granskningar är en klar varningssignal som regeringen och bör ta på största allvar. 42Höghastighetsbanor är en omfattande utbyggnad av banor för höghastighetståg i , från till samt från vidare ner till . Projektet är ännu inte beslutat, men regeringen har tagit beslut om att påbörja utbyggnaden av två delsträckor som kan komma att ingå i ett framtida höghastighetsnät. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Det återstår också mycket arbete hos med att systematiskt samla in och hantera nödvändiga data för att utveckla beslutsunderlagen och genomförandet av drift-, underhålls- och investeringsverksamheten. ser en fortsatt risk för att infrastrukturåtgärder inte genomförs på ett effektivt sätt. Detta kan leda till att de blir dyrare, försenade eller inte ger de nyttor som förväntas. Uppföljningen brister ett problem som generar andra problem kan konstatera att positiva initiativ tagits till uppföljning, analys och lärande av såväl som regeringen. Sammantaget är dock bedömningen att uppföljningen på olika nivåer fortfarande brister och att avsaknaden av nödvändiga data för uppföljning i flera fall är en orsak till dessa brister. Det saknas också centrala system där informationen lagras. Detta är dock inte den enda orsaken till brister i uppföljningen. Det verkar också finnas ett bristande intresse och få incitament för uppföljning och lärande inom statens arbete med att utveckla och underhålla infrastrukturen. Det verkar också finnas bristande intresse och incitament för långsiktiga frågor. Den uppföljning som görs, såväl från regering som från , syftar främst till att bevaka att de statliga anslagen inte överskrids och att kortsiktiga budgetmål nås. Det finns dock exempel på tagna initiativ för att förbättra rapporteringen och möjligheten till uppföljning vad gäller drift och underhållsverksamheten både i det korta och det långa perspektivet. Arbetet påbörjades och kommer att fortsätta under kommande treårsperiod.43 Bristen på uppföljning är ett viktigt problem som iakttagits i granskningen. Bristande uppföljning är enligt en orsak till flera av andra problem och iakttagelser. Det är därför av stor vikt att analysera orsaker till den bristande uppföljningen. En grundläggande orsak till bristen på uppföljning är brist på data. Dock kan inte se detta som den huvudsakliga orsaken, då den bristande uppföljningen varit känd så länge att om den enbart berott på dataproblem så skulle dessa rimligtvis i stora drag vara åtgärdade vid det här laget. En annan möjlig orsak till den bristande uppföljningen är att uppföljning kostar tid och pengar. Detta gäller såväl som . För att uppföljning ska bli av måste uppföljningen prioriteras i förhållande till annan verksamhet som den konkurrerar med. Så som det historiskt har 43 Synpunkt från vid faktagranskning av denna rapport. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? sett ut inom infrastruktursektorn har uppföljning inte prioriterats. Istället har kärnverksamheten, att planera och bygga infrastruktur prioriteras högre.44 En tredje möjlig orsak till bristerna i uppföljning är att uppföljning inte efterfrågas och används. Efterfrågan på uppföljning kan bedömas utifrån vad uppföljningen kan tänkas ge för resultat och vad detta resultat kan få för konsekvenser. Från myndigheternas sida kan finnas kortsiktiga skäl att hålla nere på uppföljningsambitionerna då det är möjligt att utfallet visar på brister i verksamheten. Även från regeringens håll kan det finnas kortsiktiga skäl att inte efterfråga en uppföljning, då en sådan kan innebära en politisk risk om uppföljningen skulle tydliggöra för väljarna att politiska beslut exempelvis inneburit högre kostnader eller andra effekter än de som framförts när beslutet fattades. Brist på uppföljning försvårar förbättringsarbetet Den långsiktiga planeringen och framtagandet av olika typer av beslutsunderlag har historiskt karakteriserats av att det görs en stor arbetsinsats med många inblandade. Den bild som framträder i granskning är att planeringen präglas av brist på kontinuitet eftersom verksamheten är ryckig och innehåller resurskrävande omstarter. Förutom kostsamma omstarter leder den bristande kontinuiteten till att identifierade kunskapsluckor och metodutvecklingsbehov inte omhändertas i den utsträckning som kunde ha skett om utvecklingsverksamheten prioriterats annorlunda. Bristerna i säkerställandet av ett systematiskt lärande medför att förbättringsarbetet blir lidande. Planeringsfaserna kräver visserligen en kraftsamling, men i vilken utsträckning resurser reserveras för detta ändamål kontra annan viktig verksamhet är en prioriteringsfråga. bedömning är att , trots ett antal satsningar, inte har prioriterat utvecklingsinsatser i tillräcklig utsträckning. Regeringen har inte ifrågasatt denna prioritering. Bristen på kontinuitet innebär att viktigt kunskapsunderlag, som och regeringen i princip kräver, saknats i de senaste planeringsomgångarna. Detta gäller exempelvis analyser av godsåtgärder, och hantering av restidsnyttor för väginvesteringar i storstadsområden med trängsel och förseningar i järnvägstrafiken. Effekter som sammantaget är värda kan inte beräknas eller blir mycket osäkra. Andra konsekvenser är att 44Denna bild bekräftas av såväl referensgruppen som vid diskussionen vid en workshop med representanter från , , samt andra myndigheter och organisationer inom infrastruktursektorn . GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR inför den senaste planeringsomgången och inför kapacitetsutredningen inte hann kontrollera och kvalitetssäkra indata, verktyg och riktlinjer innan de tillämpades. bedömer att det finns en stor risk att mönstret med ryckig planering och svag uppföljning kommer att upprepas och att problemen med ofullständiga underlag kommer att bestå. Konsekvenserna av dessa brister blir enligt bedömning att det även inom överskådlig framtid kommer att vara oklart om de infrastruktursatsningar som görs på ett effektivt sätt bidrar till att de transportpolitiska målen nås. 3.3Orsaker till problemen finns i incitamentsstrukturen De problem som har iakttagit i denna rapport är inte okända. De är heller inte nya problem utan återkommer i granskningar och andra beskrivningar av infrastruktursektorn , oavsett myndighetsstruktur och oavsett vilken regering som suttit vid makten. kan se ett antal grundläggande incitamentsstrukturer på olika nivåer som förklarar den redovisade problembilden. Det gäller finansieringssystemet för infrastruktursatsningar, rollfördelningen inom området och att de politiska mål som i praktiken prioriteras högst inte alltid sammanfaller med de transportpolitiska målen. Statliga åtaganden ger lokal och regional nytta Infrastrukturprojekt finansieras till stor del av statliga medel. De nyttor som uppstår av åtgärderna är å andra sidan till stor del av regional och lokal karaktär. Detta får naturligtvis till följd att regionala och lokala intressenter politiker, näringsliv och medborgare får starka incitament att argumentera för infrastrukturåtgärder i sin region som kan bekostas av statliga pengar. På nationell nivå måste därför åtgärderna prövas mot varandra. De samlade nyttorna och kostnaderna måste avvägas. Som grund för denna avvägning har och regeringen bland annat uttalat att samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar ska väga tungt. Mycket har gjorts för att öka det regionala inflytandet i planeringsprocessen, vilket har varit ett politiskt initiativ som kommit till uttryck i de senaste propositionerna inom området.45 kan dock se att detta ökar risken för att de regionala incitamenten kan få stor påverkan på både beslutsunderlagen för planering av infrastrukturåtgärder, och på besluten. 2011/12:118 och prop. 2012/13:25. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? Ett exempel på detta är förhandlingar om lokal och regional medfinansiering som har förts fram som ett sätt att möta och hålla tillbaka kraven från olika särintressen. har emellertid i tidigare granskningar konstaterat att medfinansieringen har andra negativa konsekvenser. Beslutsunderlagen riskerar att grumlas till följd av att icke-jämförbara värderingar av lokala eller regionala nyttor inkluderas i underlagen. Medfinansieringen kan bli ett sätt för resursstarka regioner att köpa sig förbi kön. Det medför att andra projekt än de som har högst samhällsekonomisk effektivitet kan väljas och den samlade effektiviteten i hela åtgärdsplanen riskerar att försämras. kan också se att medfinansiering motverkar en åtgärdsgenerering i enlighet med fyrstegsprincipen. Detta kommer av att intresset för medfinansiering är störst för nyinvesteringsprojekt. För att underlätta medfinansiering har undantag från god redovisningssed gjorts i lagen vilket också påverkar incitamentsstrukturen i riktning mot att medfinansiera nyinvesteringar. Ett annat problem i sammanhanget är att på regional nivå kan ha en tendens att snarare se sig som regionala företrädare gentemot staten än som statens företrädare gentemot regionerna.46 Konsekvenserna av ett sådant förhållningssätt innebär incitament för regionala organisation att överskatta behovet av investeringar i den egna regionen. Organisation och styrning problem i roller och ansvar Regeringen styr med stöd av ett relativt litet regeringskansli myndigheterna via instruktioner, såväl skriftliga som muntliga. har identifierat problem och otydligheter i rollfördelningen mellan och myndigheterna, och problem med respektive parts mandat. Det finns ett stort inslag av informell styrning mellan regeringen och i form av odokumenterad muntlig dialog. Den informella styrningen rör dels utformningen av konkreta regeringsuppdrag, som exempelvis åtgärdsplaneringen, dels den tertialrapportering som sker av till . Instruktioner via en muntlig dialog är förvisso en del av regeringens styrning, men anser att detta blir problematisk ur såväl ett transparenssom ett lärandeperspektiv när dialogen inte dokumenteras. Särskilt problematiskt blir det när dialogen utgör ett viktigt styrinstrument och innehåller kompletteringar till direktivet om vilka förutsättningar eller arbetsuppgifter som ska gälla i ett uppdrag. 46Iakttagelse från referensgrupp samt exemplifierad i faktagranskningssynpunkter till denna rapport. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR fallet i åtgärdsplaneringen inför beslutet om åtgärdsplanen 20102021.47 Det kan då framstå som om fattar egna beslut när ställningstagandet egentligen är ett resultat av regeringens informella instruktion.48 Detta har implikationer för möjligheterna till ansvarstagande och ansvarsutkrävande på olika nivåer. konstaterar att regeringen ger orealistiska uppdrag, det vill säga uppdrag som inte går att genomföra på ett rimligt sätt inom den tid som ställs till förfogande, eller där kunskapsunderlaget inte finns på plats. i sin tur utför uppdrag och svarar på frågor trots att man bedömt dem som för svåra eller för tidskrävande, och redovisar inte heller tydligt de svårigheter som föreligger i underlagen till regeringen. En bidragande orsak till agerande kan vara en intern organisation som premierar leveranser av resultat till beställare uppåt i organisationen och till . Att vara långt ner i organisationen och säga nej, tyvärr, det där kan vi inte svara på, speciellt när ett uppdrag redan har tagits emot och resultat utlovats, är svårt. Rikrevisionen kan också iaktta att inte sätter igång utvecklingsarbeten i tillräcklig utsträckning så att de står bättre rustade vid nästa utredningstillfälle.49 kan även se tendenser till att i vissa fall också anpassar sitt underlag genom att leverera de slutsatser som verket bedömt att regeringen efterfrågar. Detta är en möjlig tolkning av de brister i beslutsunderlaget som omnämnts tidigare gällande att inte beskriver alla viktiga konsekvenser av infrastruktursatsningarna Västlänken och höghastighetsprojektet. Underlaget från kapacitetsutredningen och regeringens aviserade satsningar i infrastrukturpropositionen tyder enligt på ett sådant förfarande. genomförde analyser för ett antal framtagna höghastighetsscenarion, och föreslog sedan ett annat utbyggnadsalternativ som inte utretts i det slutliga underlaget. Detta förslag uttryckte regeringen sedan en vilja att satsa på, om än i något modifierad form. Ett annat exempel är att regeringen tydligt pekar ut vissa åtgärder för genomförande inför åtgärdsplaneringen. har då gjort bedömningen att analyser av alternativa lösningar inte behöver ingå i 47Riksrevisionen (2011d) och intervjuer med . 48Se elektronisk bilaga 4. 49En bild som bekräftas av såväl referensgrupp som vid diskussionen vid en workshop med representanter från , , samt andra myndigheter och organisationer inom infrastruktursektorn . STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? Detta kan vara en pragmatisk prioritering för att hushålla med verkets analysresurser. Det får emellertid som konsekvens att beslutsunderlaget inte blir komplett och att regeringen inte får ett underlag som ger dem förutsättningar att ompröva sina prioriteringar och inte heller möjliggör för utomstående och allmänhet att bedöma huruvida prioriteringarna är de önskvärda. bedömer att de ovan beskrivna iakttagelserna ger problematiska konsekvenser för beslutsunderlagen. Framför allt innebär det bristande transparens och att det blir svårare att utvärdera de beslut som fattas. kan också se problem med hur styr genomförandet av infrastrukturåtgärderna, i relationen mellan beställare och utförare. är en mycket stor beställare av entreprenader inom både investeringsverksamhet och drift- och underhållsverksamhet. Detta ställer krav på en god beställarkompetens och på att denna kompetens upprätthålls genom löpande uppföljning och lärande, eftersom beställarkompetensen inte kan utvecklas genom utförande av åtgärder i egen regi. konstaterar att detta gör och regeringens satsning på totalentreprenader riskfylld. En sådan strategiförändring ställer stora krav på beställarkompetens och uppföljning som den valda strategin inte bygger på någon fullständig utvärdering av denna entreprenadforms för- och nackdelar. har iakttagit en bristande kontroll och uppföljning på kontraktsnivå. Det gör att beställaren hamnar i ett kunskapsunderläge gentemot entreprenören. Interna incitament inom myndigheten gör det viktigt för projektledare att få till smidiga samarbeten och undvika kontraktstvister, snarare än att bestrida fakturor och följa upp om den avtalade kvaliteten har levererats. Det är vidare oklart om har tillräcklig förmåga att styra de processer som lagts fast. Att utöva den avancerade styrning som krävs enligt fyrstegsprincipen ställer stora krav på en adekvat organisation och tillräckliga resurser i . Den tidspress som karaktäriserar planeringsprocessen är en indikation på brister inom detta område. Till detta ska läggas de observationer och förslag som presenterade för att stärka resurserna vid . Utredningen konstaterade att tillkomsten av ett trafikslagsövergripande ställde högre krav på styrning av myndigheten. Det kräver i sin tur aktuella, uppdaterade kunskaper, genomförande av analyser och värdering av underlag för att transportpolitiska mål ska kunna nås på ett effektivt sätt. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Det kan vara rationellt att inte följa principerna kan konstatera att det finns ett antal uttalade transportpolitiska principer, som utformats för att säkerställa en effektiv användning av statens resurser inom infrastruktursektorn. Det kan emellertid konstateras betydande avsteg från dessa principer i det faktiska genomförandet av politiken. Styrmedelsanalyser görs inte enligt fyrstegsprincipen, och åtgärder pekas ut av regeringen och beslutas utan underlag. Det senare i strid mot såväl fyrstegsprincip som mot principer om vilket underlag som ska finnas och att samhällsekonomiska analyser ska väga tungt. gör bedömningen att skälen för denna diskrepans mellan vad som å ena sidan sägs vara viktigt och styrande och å andra sidan hur politiken bedrivs i praktiken, bottnar i att de beslutade transportpolitiska målen inte alltid överstämmer med de högst prioriterade mål som regeringen arbetar mot i verkligheten. Ett skäl till att regeringen inte själv föreslår mer långtgående styrmedelsåtgärder eller ser till att analyser av styrmedel genomförs kan vara att detta är frågor som är känsliga. Många skulle till exempel kunna vara principiellt överens om att en höjd skatt är en kostnadseffektiv åtgärd för att få en utveckling i riktning mot andra mål som exempelvis uppställda klimatmål. Däremot kan den som föreslår en sådan skatt ställas inför många invändningar.50 Genom att avstå från att låta genomföra analyser så slipper man också den besvärliga politiska diskussionen som analysen kan leda fram till.51 I stället kan det vara rationellt att föreslå ombyggnads- och investeringsåtgärder som uppfattas som mindre känsliga (än exempelvis höjda skatter) och mer synliga för väljarna (än exempelvis trimnings- och förbättringsåtgärder), men som har mer begränsade nyttor till högre kostnader för samhället som helhet. Ur en regional synvinkel är det relativt uppenbart att en samhällsekonomiskt olönsam52 investering som betalas av statliga medel kan vara till nytta för regionen, och att det därmed finns rationella skäl för regionala aktörer att argumentera för denna investering.53 Även ur en nationell synvinkel kan det vara rationellt för politiker att stå bakom en samhällsekonomiskt 50Se elektronisk bilaga 4. 51Beslutet om dessa åtgärder skjuts då över på framtida beslutsfattare. Detta kan vara rationellt även i ett så kallat tekniskt-ekonomiskt perspektiv om framtida teknikutveckling gör att framtida lösningar blir billigare. Det är dock ett problem om en sådant skäl till senareläggning av åtgärder inte är transparent. Se diskussion i elektronisk bilaga 4. 52Det kan vara på sin plats att understryka att utgår ifrån att det är självklart att det ska finnas utrymme för politiska beslut. Vi är medvetna om att beslutsunderlagen inte ger hela bilden och att det måste finnas möjlighet att göra en annan avvägning mellan olika mål än vad underlaget implicerar och också värdera olika konsekvenser på ett annat sätt än vad som görs i underlagen. anser dock denna typ av avsteg från underlaget måste motiveras och tydligt beskrivas. 53För en utvecklad diskussion om detta se elektronisk bilaga 5. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? Det kan mycket väl vara så att nettoeffekten av en samhällsekonomiskt olönsam åtgärd i kombination med det som kan uppnås genom ett paket av överenskommelser, uppfattas som det som ger störst utdelning hos väljarna. Denna skillnad mellan vad som är rationellt ur ett strikt transportpolitiskt eller samhällsekonomiskt perspektiv och vad som är rationellt ur ett mer praktiskt politiskt perspektiv kan också förklara regeringens låsningar av åtgärdsplaneringen där specifika investeringsobjekt pekas ut för att ingå i den I flera fall kan utpekandena grunda sig på att politiker offentligt föreslagit och därmed bundit sig vid en viss åtgärd för tidigt, innan det finns något underlag tillgängligt. Om det beslutsunderlag som sedan tas fram visar att åtgärden och lösningen inte är den bästa eller kostar betydligt mer, kan det vara svårt att ompröva ställningstagandet. Ifall ett beslutsunderlag ändå tas fram och visar på mer effektiva åtgärder än de som regeringen har utpekat, är ett sätt för regeringen att hantera detta att ändå motivera beslutet i termer av transportpolitisk måluppfyllelse, trots att detta inte är de verkliga motiven. Regeringen anger som motiv till satsningen på det Västsvenska infrastrukturpaketet att det leder till en bättre Det saknas dock ett underlag som styrker en sådan bedömning. har tvärtom kunnat konstatera en kraftigt försämrad transportpolitisk måluppfyllelse. kan konstatera att motiveringar som att en samhällsekonomisk analys inte inkluderar alla nyttor är relativt flitigt använda. Sedan lyfts ofta specifika nyttor fram som faktiskt redan ingår i den samhällsekonomiska analysen. För storstäder har argumentet länge förts fram att den utbyggnad som skett av tunnelbanan i aldrig skulle bli samhällsekonomisk lönsam i en analys, eftersom det är så dyrt att bygga i storstäder och nyttorna är svåra att värdera. Att forskning har visat att detta förhållande inte stämmer (dagens tunnelbana blir till och med mycket lönsam i en samhällsekonomisk analys54) har inte hindrat dessa argument för att motivera olönsamma storstadsinvesteringar.55 54Regeringskansliet (2012). 55Se exempelvis Vi bygger för framtiden, debattartikel i , debatt/1.1067575-vi-bygger-for-framtiden-, Är Västlänken lönsam?, Frågor och svar om Västlänken på webbplats, . GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR 3.4Konsekvenser av problemen och bristerna i incitamentsstrukturen Det kan finnas ett antal förklaringar till avstegen från planeringsprinciperna. kan emellertid konstatera att avstegen innebär en kostnad för samhället i termer av minskad effektivitet i användningen av resurser för infrastruktur i ett flertal aspekter. 3.4.1Konsekvenser för genomförandet av transportpolitiken det blir dyrare än avsett I och med att politiska prioriteringar sätter fyrstegsprincipen ur spel och att en effektiv användning av styrmedel inte utreds och därmed inte heller tillämpas, riskerar samhällsnyttan att få stå tillbaka. Det finns en stor risk att de åtgärder som beslutas inte är de mest effektiva. Andra åtgärder skulle kunna ge mer nyttor och måluppfyllelse för mindre pengar. Men andra ord är det dyrare åtgärder än nödvändigt som genomförs. Det bristande systemperspektivet och brister i lärande och uppföljning medför att stora kostnader för nödvändiga tilläggsinvesteringar inte framgår av underlagen eller av besluten. Detta leder till låsningar för framtida satsningar då stora belopp behöver avsättas för dessa tilläggsinvesteringar om man vill uppnå de ändamål som har satts upp för projekt som beslutats. Om kostnadsuppgifterna i planeringen fortsätter att underskattas kommer fördyrningar att vara ett stort problem även framöver. Fördyringar påverkar naturligtvis möjligheterna att få ut den nytta som antagits för genomförda satsningar och nödvändiggör också omprioriteringar av resurser som kan leda till att mer effektiva åtgärder får stå tillbaka. 3.4.2Risk för framtida belastning på statsfinanserna Enligt budgetlagen ska hög effektivitet eftersträvas i statens verksamhet och god hushållning ska iakttas. Långsiktigheten och omfattningen på infrastrukturåtgärder innebär att kvaliteten på beslutsunderlag i redovisning och budgetering är av stor vikt. kan dock konstatera att budgetering och redovisning i statens verksamhet bygger på olika principer beroende på om det gäller statsbudgeten, årsredovisningen för staten