rfr · GZ0WRFR6 · 2012-01-01 00:00:00 — I norska finns regler som innebär en rätt för talmannen att avvisa interpellationer om frågor som är under behandling i utskotten, som tas upp i utskottsbetänkanden vilka ännu inte behandlats av och som redan blivit föremål för en interpellation eller skriftlig fråga som ännu inte besvarats.66 Om man skulle överväga att överföra dessa regler till så 65Jonasson 2012 s. 49, 52. 66Stortingets forretningsorden § 50, 2012 s. 49. 3 ANVÄNDNINGEN AV FRÅGEINSTITUTEN 2011/12:RFR6 måste man undanta det första och andra kriteriet för avvisning. Med tanke på hur motionsinstitut utnyttjas är det i det närmaste omöjligt att överblicka vilka frågor som ligger i utskotten eller behandlas i justerade betänkanden. Däremot skulle interpellationer och skriftliga frågor med det sista kriteriet som grund kunna avvisas. Här skulle man också kunna lägga till att en interpellation eller fråga inte ska få väckas om den tar upp en frågeställning som ska behandlas i en kommande aktuell debatt. Om man inte vill gå så långt som att ge talmannen en formell rätt att stoppa upprepningar finns det dock anledning för kammarkansliet att upplysa en ledamot som tänker väcka en interpellation eller en skriftlig fråga i ett ämne där det redan finns en obesvarad interpellation eller en fråga om detta förhållande. Även en upplysning om en kommande aktuell debatt i ett ämne kan förhindra att ett spörsmål ställs i samma ämne. Sådana upplysningar torde redan lämnas i viss utsträckning. 4 Spörsmålssvaren och interpellationsdebatterna 4.1 Vilka ansvarsområden i regeringen får mest och minst interpellationer? Det är välkänt att antalet interpellationer och skriftliga frågor som ställs till ministrar som innehar olika portföljer i regeringen kan variera kraftigt. Vissa ansvarsområden i regeringen är praktiskt taget alltid föremål för stor politisk uppmärksamhet. I en mellangrupp av ansvarsområden fluktuerar det politiska intresset och medför en varierande arbetsbelastning för berörda ministrar. Slutligen finns det frågeområden som ganska sällan uppmärksammas i den politiska debatten. Vad som uppmärksammas är förstås en fråga om politiska prioriteringar. Partierna intresserar sig för olika områden. Man ska inte heller utesluta att, oberoende av ansvarsområde, statsråden själva kan dra till sig spörsmål tack vare sin personlighet, sin ställning i regeringen eller i sitt parti. Om detta är fallet är det förstås möjligheten att få debattera med ett statsråd om svaret på en interpellation som attraherar. I den följande tabellen anges de tio ansvarsområden inom vilka de flesta interpellationerna besvarats av statsråd i den socialdemokratiska regeringen 20022006 och i den borgerliga regeringen 20062010. Ansvarsområden med samma beteckningar i de båda regeringarna är i huvudsak överensstämmande till sitt innehåll. Vidare är det ett statsråd som är ansvarigt för varje område med två undantag. För att få en korrekt jämförelse när det gäller skolministerns portfölj har det varit nödvändigt att inkludera de av besvarade interpellationerna om förskola och vuxenutbildning (förutom de som besvarade 2004 och 20042006). Ett ännu besvärligare område är den ganska disparata portfölj som egentligen består av fyra byggstenar: bostadsfrågor, finansmarknadsfrågor, kommunala frågor och statliga förvaltningsfrågor. Att de här har lagts ihop till en portfölj beror på att det under den borgerliga regeringsperioden i huvudsak låg under en minister (). Under den socialdemokratiska regeringsperioden delade först tre ministrar på området (, , ) och efter regeringsombildningen två (, ). och hade också andra områden i sina portföljer. 4 SPÖRSMÅLSSVAREN OCH INTERPELLATIONSDEBATTERNA 2011/12:RFR6 Tabell 1 Antalet besvarade interpellationer (Ip) på de tio mest belastade ansvarsområdena i regeringen 20022006 samt 2006-2010 nad, kommuner och Skola (inkl. förskola) Först kan konstateras att dessa tio ansvarsområden svarar för en mycket stor andel av samtliga besvarade interpellationer: 20062010. En annan viktig iakttagelse är att nio av de tio ansvarsområdena är desamma för båda perioderna. Den enda skillnaden är att Migration finns med på listan för 20022006 och Kultur på listan för 20062010. Ordningen mellan områdena skiljer sig dock åt. Icke-ekonomiska områden som justitie- och utrikesfrågor hamnar högst 20022006 och ekonomiska områden som arbetsmarknads-, finans- och näringsfrågor högst 20062010. Den största ökningen mellan perioderna, från av det totala antalet interpellationer, svarar arbetsmarknadsfrågorna för. Interpellationerna i utrikesfrågor minskar mest, från av totalantalet. Det finns förstås ansvarsområden som har en liten belastning av interpellationer. fick Konsumentfrågor (5), Europafrågor (6), Biståndsfrågor (17) minst antal interpellationer. Under 20062010 var det samma tre områden men i något annan ordning: Konsumentfrågor (10), Bi- ståndsfrågor (28), Europafrågor (30). Av de nio områden som är upptagna på listorna för båda perioderna är åtta väl avgränsade och sammanhängande. Undantaget utgörs av det disparata område som brukar kallas för kommun- och finansmarknadsområdet men som också innehåller andra delar (se ovan). Dessa åtta områden arbetsmarknad, finans, infrastruktur, justitie, näring, skola, hälso- och sjukvård samt utrikes torde även i fortsättningen vara de områden som är mest belastade 4 SPÖRSMÅLSSVAREN OCH INTERPELLATIONSDEBATTERNA De statsråd som är ansvariga för dessa områden kan alltså räkna med att behöva hantera ett stort antal interpellationer. De skriftliga frågorna utgör inte samma belastning på statsråden som interpellationerna, framför allt genom att statsråden inte behöver bege sig till för att besvara dem. Dessutom är frågeställningarna av enklare slag och det krävs inte heller att statsråden sätter sig in i frågeställningarna på samma sätt som i interpellationernas frågeställningar. 4.2 Hur bereder departementen och statsråden svaren på interpellationer och skriftliga frågor? Ramarna för arbetet med att ta fram svar på interpellationer och skriftliga frågor på departementen utgörs av när interpellationer och frågor får väckas och vilka tidsfrister som gäller för svaren. Skriftliga frågor får lämnas när som helst under , såväl då kammaren sammanträder som då kammaren gör sammanträdesuppehåll. För väckande av interpellationer finns en begränsning . Om en ledamot önskar ett svar före kammarens sommaruppehåll måste interpellationen lämnas in senast en viss dag som fastställs av talmannen i samråd med gruppledarna (6.1.1 st. 2). Denna tidpunkt infaller som regel omkring . Interpellationer som lämnas efter denna tidpunkt eller besvaras vid de kammarsammanträden som anordnas ett antal i augustiseptember under icke-valår. Svarstiderna är olika för interpellationer och skriftliga frågor. En interpellation bör besvaras från det att den överlämnats till ett statsråd. Om kammaren gör ett uppehåll i sitt arbete, förlängs tiden med vad som motsvarar uppehållet (RO 6:1 st. 2). De skriftliga frågor som lämnats in senast bör besvaras senast i följande vecka. Under längre uppehåll än en månad i kammarens arbete får talmannen besluta att svaren lämnas efter det att frågorna framställts. Talmannen fattar sitt beslut efter samråd med gruppledarna (6.4.1 st. 34). Undersökningen Kontrollens konsekvenser tar i första hand sikte på det arbete med svaren på spörsmålen som utförs av de opolitiska och de politiskt tillsatta tjänstemännen i . De uppgifter som lämnas bygger i stor utsträckning på intervjuer som gjordes med högre, opolitiska tjänstemän och tjänstemän vid de politiska staberna i tre departement, nämligen Social-, Närings- och Arbetsmarknadsdepartementen. 4 SPÖRSMÅLSSVAREN OCH INTERPELLATIONSDEBATTERNA 2011/12:RFR6 I stora drag torde processen för att ta fram svar på spörsmål se ut på liknande sätt på alla departement.67 Den börjar med att registratorn registrerar det spörsmål som kommit in från . Därefter tar man inom departementet ställning till om spörsmålet är ställt till rätt statsråd. Denna del av processen har beskrivits ovan i avsnitt 2.2. Om departementet har fått överta ett spörsmål från ett annat departement registreras givetvis också detta spörsmål. Innan arbetet kan gå vidare måste det fastställas en tidpunkt när svaret ska vara färdigt. Utgångspunkten för detta beslut är de tidsgränser som gäller för besvarandet av spörsmålen. Därefter utser enhetschefen på den berörda enheten en handläggare som utarbetar ett utkast till svar. Vid behov bereds utkastet gemensamt med någon annan enhet på samma eller ett annat departement. När enhetschefen har godkänt svarsutkastet går det till den politiska staben för godkännande. Svaret föredras sedan för statsrådet, vanligtvis vid en veckoberedning. Veckoberedningar äger rum eller . När statsrådet godkänt svaret skickas det på delning till andra departement och Statsrådsberedningen. Detta görs för att man ska försäkra sig om att hela regeringen står bakom svaret. Under den nuvarande koalitionsregeringen är en viktig anhalt för delningen. Processen avslutas med att statsrådet formellt godkänner svaret innan det skickas över till . När det gäller en fråga är därmed processen avslutad. Ett interpellationssvar ska lämnas till kammarkansliet dagen före den dag då statsrådet ska lämna svaret i kammaren. Enligt en bestämmelse i RO (6.1.2 st. 2) får svaret på en interpellation delas ut till ledamöterna i förväg. Därför har kammarkansliet exemplar av interpellationssvaret tillgängliga vid början av det kammarsammanträde då interpellationssvaret ska lämnas. Av rapporten framgår att är en organisation som arbetar under osäkerhet och ständig tidsbrist. Spörsmålen påverkar detta arbete genom att de när som helst bryter det pågående arbetet, och i princip måste åtgärdas . Det är inte möjligt för tjänstemännen att i någon större utsträckning påverka när arbetet ska utföras eller i vilken takt det ska ske.68 Hur mycket arbetstid som anställda sammantaget ägnar åt att ta fram underlag för statsrådens svar på spörsmålen är en fråga som inte kan besvaras annat än genom noggranna undersökningar. Undersökaren fick inte Statsrådsberedningens medgivande att genomföra sådana undersökningar utan erbjöds i stället att ta del av en sammanställning av uppgifter som SB hämtade in från departementen. Av denna sammanställning framgår att det som regel tar mellan två och att utarbeta ett svar på en skriftlig fråga, om arbetet med delning m.m. inte inkluderas. Härtill kommer mellan 30 minuters och tre timmars arbete som den politiska staben lägger ned på de skriftliga frågorna. För interpellationerna tar motsvarande arbete mellan två 67Grundläggande anvisningar finns i Statsrådsberedningens PM 1996:2 (reviderad ). Interpellationer, frågor, informationsstunder och fristående debatter i se Ds 1998:52 Statsrådsberedningens riktlinjer s. 265313. 68Ullström 2012 s. 273. 4 SPÖRSMÅLSSVAREN OCH INTERPELLATIONSDEBATTERNA Därtill kommer mellan en och fem timmars arbete som den politiska staben lägger ned på interpellationssvaret och underlaget till debatten. Till detta kommer den tid som övriga departement lägger ner på att läsa svarsförslagen och göra ändringar i dem under gemensam beredning och delning. Statsrådsberedningen menar att mellan en och fem enheter vanligen involveras i den gemensamma beredningen men ibland betydligt fler.69 Av Statsrådsberedningens anvisningar framgår hur ett svar ska vara utformat. Ett interpellationssvar ska inte vara längre än att statsrådet hinner läsa upp det . Ofta bör det göras kortare. Frågorna i interpellationen behöver inte återges ordagrant i interpellationssvaret. Det kan räcka med att svaret har en mycket kort ingress som anger vad saken gäller eller att svaret är utformat så att detta framgår på något annat sätt. Ett frågesvar bör normalt vara kortare än ett interpellationssvar men i övrigt utformas på samma sätt som ett sådant.70 I intervjuerna på de tre departementen ställdes frågan vad som var utmärkande för ett bra svar på ett spörsmål. Den bild som målas upp i svaren är att svaret ska vara kort, koncist och informativt. Det ska svara på frågan så långt det är möjligt. Men det är fel att anta att statsråd och tjänstemän som utformar svaret endast svarar rakt upp och ned på de frågor som riksdagsledamöterna ställer. Statsrådet kan välja att använda svaret för att få god publicitet och ta egna politiska poänger eller använda tillfället för att presentera en nyhet. Om det döljer sig något problem för departementet bakom frågan, t.ex. att en beredning av ett ärende inte är slutförd, kan ett icke-svar eller undvikande svar ges. Statsrådets önskemål om innehåll står i fokus vid utformandet av svaret. Det varierar mellan olika statsråd hur de vill svara. Medan några vill ha med allt som gjorts vill andra ha mycket korta svar. När det gäller interpellationssvar vill vissa statsråd ha kortfattade svar för att kunna spara krutet till replikväxlingen.71 De snäva tidsfristerna för svaren på spörsmål begränsar möjligheterna att presentera nyheter. Kommande beslut kan oftast inte inväntas. Tiden är för knapp för att man ska hinna bereda färdigt en politikförändring. skulle statsrådet vilja säga något mer men kan inte eftersom förhandlingen och beredningen i inte hinner avslutas inom tidsgränserna. kan en interpellation eller fråga påskynda en beredningsprocess men lika vanligt är att en beredningsprocess stoppas upp på grund av att ett formellt och offentligt svar avkrävs i ett svar på ett spörsmål.72 För de skriftliga frågorna finns två huvudproblem som båda rör den korta tidsfristen. För det första måste annat arbete läggas åt sidan. Frågorna når ofta och då har tjänstemännen i princip på sig för att skriva svar och förankra detta hos den politiska ledningen. Hinner de inte få fram ett svar är det tidig 69Ullström 2012 s. 240. 70Ds 1998:52 s. 274, 281282. 71Ullström 2012 s. 247. 72Ullström 2012 s. 247. 4 SPÖRSMÅLSSVAREN OCH INTERPELLATIONSDEBATTERNA 2011/12:RFR6 Även om det inte förekommer i någon större utsträckning att tjänstemän arbetar övertid för att svara på frågor händer det att de arbetar för att hinna med det de skulle ha gjort när frågesvaret skrevs. För det andra påverkar tidsfristen kvalitetssäkringen. I arbetet med svaren på skriftliga frågor frångår sina normala beredningsrutiner. Delningstiden i är normalt , vilket inte är möjligt att iaktta då skriftliga frågor måste besvaras inom ungefär halva den tiden.73 I stället gäller enligt anvisningarna att delning ska ske så att delningsexemplaren är mottagarna tillhanda . Delningstiden ska gå ut senast . Det framhålls att det är viktigt att delningstiden inte överskrids.74 Den tid som står till förfogande för att formulera och bereda ett svar på en interpellation är tiden från det att interpellationen har kommit in innan statsrådet ska besvara den i kammaren. Om statsrådet har möjlighet att besvara interpellationen kan det således innebära att får cirka på sig att förbereda ett svar och ta fram ett underlag för debatten. Svarsförslaget ska även hinna delas . Debattunderlaget ska täcka upp för eventuella följdfrågor som kan komma i debatten. Vanligen tar tjänstemännen fram ett faktaunderlag, medan den politiska staben utarbetar ett politiskt retoriskt replikunderlag.75 4.3 Hur ofta och hur mycket är interpellationssvaren försenade? Om ett svar på en interpellation inte kan lämnas inom tvåveckorsperioden ska statsrådet meddela varför svaret uteblir eller dröjer. Ett meddelande av detta slag läses upp i kammaren. Det får inte följas av diskussion (RO 6:1 st. 3). Om ett svar på en skriftlig fråga inte lämnas inom den tid som angetts ovan ska statsrådet meddela kammarkansliet när frågan kommer att besvaras eller att den inte kommer att besvaras (RO 6.4.1 st. 4). Tidpunkten för att besvara en interpellation i kammaren bestäms av talmannen i samråd med statsrådet och interpellanten (RO 6.1.2). Denna regel har sedan /05 tillämpats på så sätt att interpellanten i princip måste vara beredd att ta emot svaret i kammaren då interpellationen ska besvaras. Kan statsrådet lämna ett svar då måste interpellanten prestera mycket starka skäl för att kunna påkalla en annan debattdag efter tvåveckorsperiodens utgång. Alternativet för ledamoten är att återkalla interpellationen. Undantagsvis kan talmannen tillåta att en annan ledamot får ta emot interpellationssvaret. Vid försenat svar gäller att ledamoten har rätt att neka högst tre förslag till debattider 73Ullström 2012 s. 251252. 74Ds 1998:52 s. 282. 75Ullström 2012 s. 253254. 4 SPÖRSMÅLSSVAREN OCH INTERPELLATIONSDEBATTERNA Hittar man ingen tid får statsrådet i dessa fall läsa upp svaret i kammaren utan debatt med interpellanten. Problemet med sena interpellationssvar diskuterades . När Grundlagberedningen skulle utarbeta regler för frågeinstituten i den nya riksdagsordningen kom frågan upp på nytt. Liksom många utredningar och motionärer konstaterade beredningen att interpellationer ofta gäller dagsaktuella frågor. Om svaret dröjer alltför länge riskerar de att förlora sin aktualitet. Någon skyldighet att besvara interpellationerna hade inte funnits och inte heller Grundlagberedningen lämnade något förslag om en sådan skyldighet. Däremot infördes , på beredningens förslag, den ordningen att den tillfrågade ministern antingen skulle besvara interpellationen eller muntligen meddela kammaren varför svaret uteblev eller försenades.76 Under /81 gjorde KU inom ramen för sin granskning en genomgång av spörsmålsinstitutens funktionssätt och kunde då konstatera att så gott som alla interpellationer och frågor besvarades, trots att det inte förelåg någon svarsplikt. Denna utveckling tillskrevs, när det gällde interpellationerna, fyraveckorsregeln. Denna regel medförde också att andelen interpellationer som besvarades var avsevärt större än . Utskottet drog slutsatsen att fyraveckorsregeln i realiteten hade kommit att uppfattas som en stark rekommendation både att besvara interpellationerna och att göra det före utgången av tidsfristen.77 Väl så viktigt för disciplinen var att statsråden, om de inte kunde hålla fyraveckorsregeln, var tvungna att personligen infinna sig i kammaren och muntligen meddela kammaren varför svaret var försenat. Denna regel förändrades så att förseningsmeddelanden kunde lämnas skriftligt.78 Vid reformen av spörsmålsinstituten förkortades svarstiden till två. Detta ansågs kunna bidra till att interpellationen fortfarande skulle vara aktuell när den besvarades. Man ska komma ihåg att frågorna i sin gamla form med muntligt svar och möjlighet till en kort debatt med statsrådet avskaffades. I Tabell 2 sammanfattas utvecklingen av de försenade interpellationssvaren under de två senaste mandatperioderna. 76SOU 1972:15 s. 287289. 77KU 1980/81:25 s. 1923. 1990/91:KU42 s. 9. 4 SPÖRSMÅLSSVAREN OCH INTERPELLATIONSDEBATTERNA 2011/12:RFR6 Tabell 2 Försenade interpellationssvar 2002/032010/11 Källa: statistik över interpellationer. Andelen fördröjda interpellationssvar varierar mellan som lägst under riksmötena /03 och 2010/som högst under /10. Den lägsta andelen interpellationssvar som är försenade med är 2003/04 och den högsta 2009/10. Ser man på förändringarna under de nio riksmötena kan man konstatera att andelen fördröjda interpellationssvar ökar mellan mandatperioderna 2002 2006 och 20062010 från till . Andelen interpellationssvar som är försenade ökar också, från till . ökar antalet besvarade interpellationer med mellan mandatperioderna. En närmare granskning av förändringarna visar att andelen fördröjda svar i stort sett samvarierar med antalet interpellationer som ska besvaras. När antalet interpellationer ökar/minskar från ett till ett annat ökar/minskar också andelen fördröjda svar med ett undantag. Undantaget är att när interpellationerna minskar mellan 2008/09 och 2009/10 minskar inte andelen försenade svar utan tvärtom ökar den ganska kraftigt. En tänkbar förklaring till denna ökning är att var ordförandeland i EU . Däremot minskar, också kraftigt, både antalet interpellationer och antalet försenade svar mellan 2009/10 och 2010/11. Vilka orsaker till dröjsmålen har statsråden uppgett i sina meddelanden till ? De två överlägset vanligaste förklaringarna är att statsrådet inte kan svara på grund av en tjänsteresa eller andra åtaganden som inte kan ändras. Den enda ytterligare förklaringen som är någorlunda frekvent är tidsproblem i kammaren.79 79 Sammanställningar från av förseningsorsaker för riksmötena /04, 2005/06, 2006/07 och 2007/08. 4 SPÖRSMÅLSSVAREN OCH INTERPELLATIONSDEBATTERNA Det finns också mer övergripande förklaringar som lämnats från , när KU har genomfört sina granskningar av förseningarna av interpellationssvaren. framhölls som de främsta skälen den generellt ökade arbetsbelastningen i och att det ökade internationella engagemanget hade minskat flexibiliteten i planeringen. Vidare hänvisades till att antalet interpellationer hade ökat kraftigt under en följd av år.80 I svar till KU i samband med granskningen utvecklas argumenten ytterligare. När det gäller det internationella engagemanget påpekas att statsråden regelbundet deltar i möten inom EU och andra internationella organisationer. Planeringen av sådana möten sker normalt i förväg och möjligheterna att ändra i detta schema är begränsade. Även utländska besök är fastlagda , liksom många andra möten och engagemang för statsråden.81 Även i intervjuer med ett antal tjänstemän på tre departement togs anledningarna till förseningarna upp. Slutsatsen av dessa intervjuer är att tycks, om än under tidspress och med ökad arbetsbelastning som följd, kunna ta fram interpellationssvar och debattunderlag . Tjänstemännen lyfter fram att den huvudsakliga orsaken till den höga andelen fördröjda interpellationssvar snarare består i svårigheter att hitta utrymme i statsrådens kalendrar. Förklaringen tycks i grund och botten vara tvådelad: dels att internationaliseringen har lett till att statsråden måste närvara på internationella möten som svårligen kan avbokas, dels att det är en prioritering från regeringens sida.82 Det finns statsråd som försöker hålla öppet för interpellationsdebatter i kalendern, exempelvis genom att inte ha några fasta möten inbokade på de tider som har för interpellationsdebatter.83 Det kanske inte går att göra för som sammanträder och därför kan det uppkomma förseningar även för statsråd som tillämpar den metoden. Ett i intervjuundersökningen återkommande förslag är att det vore lämpligt att ha fasta dagar för interpellationsdebatter. Det skulle underlätta både för arbetsbelastningen i och för planeringen av statsrådens tid om interpellationerna kom in inför en sådan debattdag.84 Fasta dagar för interpellationsdebatterna har . I första hand handlar det om tisdagseftermiddagar och fredagsförmiddagar. 2001/02:KU10 s. 32. 2005/06:KU20 s. 4042 82Ullström 2012 s. 259262. 83Ullström 2012 s. 261. 84Ullström 2012 s. 263. 4 SPÖRSMÅLSSVAREN OCH INTERPELLATIONSDEBATTERNA 2011/12:RFR6 4.4 Hur svarar statsråden på interpellationer och skriftliga frågor? Statsråden läser upp interpellationssvaret vid ett kammarsammanträde. Detta anförande får pågå i längst . För den följande debatten finns särskilda debattregler. Statsrådet kan få ordet för tre anföranden. De första två får räcka längst vardera och det tredje längst . Interpellanten kan få ordet för högst tre anföranden. De första två får räcka längst och det tredje längst . Andra talare kan få ordet för högst två anföranden. Det första får räcka längst och det andra längst (RO 6.1.3). Det bör tilläggas att ett fullt utnyttjande av antalet anföranden från interpellantens sida förutsätter att statsrådet utnyttjar rätten till sina två första anföranden. Om fler riksdagsledamöter än interpellanten deltar kan debatten fortsätta även om statsrådet avstår från kvarstående anföranden. Enligt en rekommendation som talmannen och partierna enats om ska andra talare som vill delta i debatten inte ge sig in i den senare än i andra debattomgången.