rir · H0B515 · 2012-06-29 00:00:00 — Lotterilagen kräver att det vid tillståndsgivningen kan antas att lotteriet kommer att ge sökanden skälig avkastning och att denna kommer att användas för det aktuella allmännyttiga ändamålet. Regeringen uppställer i sin tillståndsgivning inte några procentuella krav på och vad gäller skälig avkastning. Vid Lotteriinspektionens tillståndsgivning använder sig inspektionen av ett riktmärke på avkastningen om av beräknad bruttoomsättning. Vilken avkastning som i det enskilda fallet får anses skälig beror av övriga omständigheter i ansökan.33 värderar i detta sammanhang inte övriga omständigheter i föreningarnas ansökan men kan konstatera att utifrån de erhållna uppgifterna som fått från respektive förening synes två av de undersökta ideella föreningarna inte ha nått upp till riktmärket om cirka 20 procents avkastning . 32Uppgifter till om bruttoomsättning, kostnader, utdelning till allmännyttiga ändamål m.m. från , , Postkodlotteriet, Folkspel och A-lotterierna. Uppgifterna för omfattar endast nettoomsättningen för Casino Cosmopol och Internetpoker. Det innebär att den procentuella andelen av bruttoomsättningen som återbetalas till staten från kan antas vara lägre än denna angivna. 33Lotteriinspektionens synpunkter vid faktagranskningen . GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN 2.3Aktörer utanför den tillståndsbaserade marknaden På ett internationellt plan förknippas spel med organiserad brottslighet genom att kriminella syndikat kontrollerar spelklubbar och kasinon. Även i sammankopplas organiserad brottslighet med spelklubbar och kasinon. har det blivit vanligt med illegala spelautomater som finns synliga på restauranger och andra liknande ställen än att de är dolda i spelklubbar. Vinstsummorna är höga och kan uppgå till för att locka spelare. Även pokermaskiner förekommer.34 har den illegala marknaden utvidgats genom utplacering av surfterminaler eller spelmaskiner som är uppkopplade mot Internet. Dessa återfinns i kiosker, jourbutiker, restauranger med mera. I budgetpropositionen 2011/12:1 konstaterar regeringen att problemen med illegala spelautomater kvarstår. Lotteriinspektionen har utökat antalet kontroller avseende misstänkt illegalt spel jämfört med föregående år. Efter det att en anordnare greps och sedermera dömdes i Hovrätten för för bland annat grovt dobbleri kunde en minskning iakttas. Omfattningen av illegala spelautomater har dock återigen ökat kraftigt. Som en följd av att den löpande tillsynen inom detta område har intensifierats har antalet polisanmälningar ökat något jämfört med föregående år. har ökat fokus i tillsynen lagts på frågor om åldersgränser och spelansvar samt på åtgärder för att motverka olagligt spel. har av den tillgängliga tiden hos Lotteriinspektionen ägnats åt kontroll och tillsyn av den legala spelmarknaden, åt kontroll av den illegala spelmarknaden, åt tillstånd och normgivning samt åt information.35 Den illegala inhemska spelverksamheten uppskattas av Lotteriinspektionen uppgå till per år.36 34Brottsförebyggande rådet och kommuner och landsting 2010: Lokal organiserad brottslighet en handbok om motåtgärder. 2011/12:1, s. 199-200. 36Lotteriinspektionen, Ang. förfrågan från . 2.3.2Nätbaserad oreglerad spelverksamhet i har utländska spelbolag erbjudit svenska invånare sina speltjänster på Internet och gjort reklam för tjänsterna via satellitsändningar på TV och i svensk dagspress. Bolagen har inte haft tillstånd att bedriva verksamhet på den svenska marknaden och verksamheten har därför bedrivits utan en statlig möjlighet att uppställa krav på verksamheten och att utöva tillsyn och kontroll. har inte granskat utländska spelbolag och deras åtaganden enligt de licenser som dessa har exempelvis på eller i . kan dock konstatera att de har medlemskap i eller låter olika internationella organisationer granska verksamheten utifrån olika syften. Tre bolag som är aktiva på den svenska marknaden är plc, och plc. Unibet och Betsson har huvudkontor på och står under kontroll av den maltesiska tillsynsmyndigheten Authority (LGA). har huvudkontor i och övervakas av den brittiska tillsynsmyndigheten . Därutöver står spelbolagen under tillsyn av respektive tillsynsmyndighet på de marknader där bolagen innehar nationella licenser. Unibet och Betsson är två av de största börsnoterade onlinespelbolagen på den europeiska marknaden.37, 38 bildades i och är ett av världens största spelbolag.39 Den nettoomsättning på den svenska marknaden som kommer från utländska nätbaserade spelbolag uppskattas av uppgå till under 2011.40 37Unibet har spellicens förutom på också i , , , och . Bolaget grundades och är noterat på OMX Nordiska Börs i . Unibet är medlem av European Gaming and (), i (RGA), () i samt är granskad och certifierat av eCOGRA vad gäller ansvarsfullt och rättvist spelande. Unibet har även samarbete med G4, , Gambling Therapy och vad gäller rådgivning till kunder i behov av stöd och support och utbildning av samtliga anställda inom spelansvar. I samarbetar Unibet med och i med AGOG, pm från plc, , Unibets synpunkter på faktagranskning . 38Betsson är noterat på Mid Cap-lista. Bolaget har varit verksamt i spelbranschen och är bolagets mest betydande marknad. också spellicens i och . är certifierat av (G4). Betssons webbplatsers utbud av spelansvarsåtgärder testas och certifieras av G4. blev mest ansvarsfulla speloperatör vid EGR Awards i , Betssons webbplats, remissyttrande om SOU 2008:124. 39Ladbrokes har mer än 14 000 anställda i butiks-, telefon- och Internetverksamheten. I har företaget licenser på företagsnivå, på managementnivå, på butiksnivå och på chefsnivå i varje butik. följer bland annat UK standards and incorporate social responsibility critera vid utvecklandet av spelprodukter. Bolagets spelansvarsåtgärder presenteras i Responsibility Report, webbsida. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN av befolkningen har spelat . Det förekommer ett överdrivet spelande i alla befolkningsgrupper och i alla spelformer. av befolkningen har spelproblem, vilket är samma nivå som . Andelen män med spelproblem i åldern har ökat från . Det finns vidare resultat som visar att illegalt spelande har betydelse för spelproblem bland unga män. Även bland äldre kvinnor har det skett en ökning av spelproblem, även om spelproblemen är lägre hos kvinnor än hos män. Spelmarknaden har ökat med i volym . har minskat sin marknadsandel med , ATG och folkrörelsen ligger på en ungefär oförändrad nivå medan Postkodlotteriet inom folkrörelserna har ökat sin marknadsandel. De utländska nätbaserade spelbolagen har successivt ökat och har en marknadsandel på . Utöver den redovisade marknaden finns också en växande illegal Sverigebaserad marknad. I relation till spelmarknaden totalt har den reglerade delen av marknaden minskat sin marknadsandel med . På den svenska spelmarknaden finns både reglerade aktörer, illegala Sverigebaserade aktörer och nätbaserade utländska spelbolag som verkar i utan svenskt tillstånd. Marknadsutvecklingen har inneburit ett bredare produktutbud med vissa mer riskfyllda spelformer och en högre vinståterbetalning till spelare som de reglerade aktörerna inte har tillstånd för att erbjuda de svenska spelarna. I budgetpropositionen 2011/12:1 konstaterar regeringen att problemen med illegala spelautomater kvarstår. Marknaden präglas av alltmer konkurrens och en växande del av marknaden står utanför statlig kontroll. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN 3Riksdagens och regeringens mål för spelpolitiken Riksdag och regering har formulerat mål för svensk spelpolitik som handlar om att genom spelregleringen tillgodose ett samhällsintresse. Vidare har riksdag och regering beslutat om mål för folkhälsan som knyter an till spelande. Detta kapitel handlar om denna spelpolitik och hur den har uttryckts av och regeringen. 3.1Den nuvarande spelpolitikens mål och regeringens mål för den svenska spelpolitiken bygger på beslut , enligt vilket målen även fortsättningsvis var: en sund och säker spelmarknad där sociala skyddsintressen och efterfrågan på spel tillgodoses under kontrollerade former. Överskott från spel bör värnas och alltjämt vara förbehållet det allmänna eller allmännyttiga ändamål, dvs. föreningslivet, hästsporten och staten. Inriktningen bör som vara att prioritera sociala skyddshänsyn som intresset av ett varierat spelutbud och risken för bedrägerier och olagligt spel beaktas.41 instämde i regeringens bedömning och tog ställning för att spelmarknaden även fortsättningsvis ska: vara reglerad och att statens ansvar genom ytterligare åtgärder bör vara att säkerställa att de sociala skadeverkningarna minimeras. Överskottet från spelmarknaden bör även gå till staten, föreningslivet och hästsporten. Kommersiella intressen bör enligt utskottets mening också fortsättningsvis vara tillåtna enbart inom spelverksamheterna på restaurangkasinon och på varuspelsautomater på marknads- och tivolinöjen.42 2002/03:93, . 2002/03:KrU8, rskr. 2002/03:212. 2002/03:KrU8. Huvudprincipen att inkomster från lotterier ska tillfalla allmänna eller allmännyttiga ändamål I propositionen som låg till grund för beslut beskrev regeringen förhållandena på den svenska spelmarknaden. Regeringen förklarade att lotterilagen befäste den gällande huvudprincipen att inkomster från lotterier ska tillfalla allmänna eller allmännyttiga ändamål och att minskade intäkter har en direkt effekt på den verksamhet föreningar bedriver. Regeringen konstaterade att skulle det ökade spelandet över Internet leda till ett ökat konkurrenstryck på den svenska spelmarknaden. Internationella aktörers verksamhet, menade regeringen, omfattas inte av svenska regler och restriktioner och internationella aktörer har en högre vinståterbetalning. Enligt regeringen skulle en fortsatt ökande andel utländska bolag på marknaden innebära minskade möjligheter till kontroll och tillsyn. Regeringen var även tydlig med att målen för spelpolitiken skulle ligga fast.43 Statens ansvar att säkerställa att oönskade effekter av spelande blir så små som möjligt och vikten av svenska aktörers möjlighet att erbjuda spel Regeringen förklarade att statens ansvar var att säkerställa att de oönskade effekterna av spelande blir så små som möjligt. Staten bör bevaka att olagligt spel begränsas i möjligaste mån. Staten hade dock enligt regeringen inga möjligheter att reglera nätbaserade spelbolag men kunde möjliggöra för de nationella aktörerna att erbjuda spel så att risken för spelberoende begränsas. Regeringen menade därför att det är avgörande för den svenska spelpolitiken att de svenska aktörernas möjligheter gentemot utländska aktörer stärks.44 hade inte något att invända mot regeringens resonemang. kan även konstatera att dåvarande regering hänvisade till att målen även fortsättningsvis skulle gälla och att inriktningen borde som vara att prioritera sociala skyddshänsyn som intresset för spel och risker med dessa skulle beaktas. Vidare skulle överskottet gå till allmännyttiga ändamål och kommersiella intressen fick bara tillåtas i begränsad Dessutom hänvisade regeringen till vikten av att stärka svenska aktörers konkurrenskraft gentemot utländska. Svenska aktörers andel på spelmarknaden framhävs även som viktig, för att kunna upprätthålla kontroll och en sund och säker spelmarknad förutsätter en reglering. 2002/03:93. 2002/03:93. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN 3.2Regeringens nuvarande syn på styrningen av spelmarknaden Nuvarande regering har i begränsad utsträckning gett uttryck för en annan spelpolitik än gällande politik som beskrivits ovan. En genomgång av senare års budgetpropositioner visar att regeringens spelpolitik utgår från den spelpolitiska målsättningen . Regeringen har bland annat framhävt att sociala skyddshänsyn och brottsbekämpning ska stå i förgrunden för svensk spelpolitik.45 Regeringen har även genom andra kanaler i viss utsträckning gett uttryck för sin syn på spelpolitiken. På regeringens hemsida förklarar regeringen bland annat att ambitionen är att motverka ett överdrivet spelande och därigenom uppnå ett av målen inom folkhälsoområdet.46 kan konstatera att regeringen tydligt ger uttryck för riskerna med spelande. I jämförelse med motsvarande målformulering framgår även att regeringen nu använder en formulering som på ett otydligare sätt anger staten som en mottagare av överskottet av spel.47 Regeringens spelpolitik framgår även i dess yttrande över den Europeiska kommissionens grönbok om onlinespel. I detta konstaterar regeringen bland annat att det svenska systemet bygger på att endast ett fåtal aktörer får tillstånd att bedriva spel, såväl online som landbaserat, och att en sund och säker spelmarknad med höga skyddsnivåer för konsumenterna ska prägla den svenska spelmarknaden. konstaterar regeringen att Internet bidragit till att flera aktörer som är etablerade i en annan medlemsstat marknadsför sig och erbjuder sina tjänster online så att svenska konsumenter kan nå dessa tjänster. Detta trots att de inte har tillstånd att bedriva sådan verksamhet i . Dessa operatörer har enligt regeringen inverkan på den svenska marknaden och gör att den svenska skyddshänsynen inte kan tillgodoses fullt ut.48 45Regeringen skriver i budgetpropositionen för att det är regeringens ambition att bedriva en ansvarsfull spelpolitik i syfte att säkerställa en sund och säker spelmarknad. Sociala skyddshänsyn och brottsbekämpning ska stå i förgrunden för svensk spelpolitik. statligt kontrollerade bolagen i sin marknadsföring av verksamheten ha en socialt ansvarstagande inriktning i syfte att inte uppfattas som alltför påträngande. 46http:///sb/d/5820. 47BP 2012: Överskottet från spel ska gå bland annat till folkrörelserna och hästsporten för att på så vis komma allmänheten tillgodo, I målformuleringen anges att Överskott från spel bör värnas och alltjämt vara förbehållet det allmänna eller allmännyttiga ändamål, dvs. föreningslivet, hästsporten och staten. 48Den yttrande över Europeiska kommissionens grönbok om onlinespel på den inre marknaden (KOM (2011) 128 slutlig), Fi2011/1666, . Regeringen skriver även att den svenska metoden för socialt skydd förutsätter att svenska myndigheter i samband med tillståndsgivningen ställer krav på tillgänglighetsbegränsning, vinståterbetalningsnivå, teknisk säkerhet, distribution, identifiering av spelare på ett visst sätt med mera. Därutöver har företrädare för regeringen i media gett uttryck för regeringens spelpolitik. Bland annat har framhävts att de statligt kontrollerade bolagen måste uppträda som föredömen och tydligt värna de sociala motiv som står i förgrunden för spelpolitiken. Vidare uttrycktes en avsikt om att tydliggöra styrningen av bolagen så att dessa agerar med utgångspunkt i spelpolitikens principiella inriktning snarare än kommersiella överväganden. Spelberoende har jämförts med alkoholism och det har framförts att aggressiv marknadsföring borde förbjudas.49 I ett pressmeddelande från inför tillsättningen av som ordförande för anges att avsikten med ordförandebytet var att tydliggöra inriktningen för Svenska Spels arbete. Med som ordförande skulle inriktningen förstärkas mot socialt ansvarstagande och folkhälsa. Regeringen förklarade att den ytterligare ville bekämpa de negativa konsekvenserna som följer i spelandets spår.50 Regeringen har alltså framhållit vikten av att värna sociala skyddshänsyn. överväganden om att värna om intäkter till statskassan har tonats ned. Se vidare elektronisk bilaga 1. 3.3Spelfrågan en del i folkhälsoarbetet Parallellt med diskussioner och utredningar kring spelområdet har följande skett inom folkhälsoområdet. 1997 tillsattes en parlamentarisk kommitté för att ta fram mål för hälsoutvecklingen. Spelfrågan och frågan om spelberoende ingick inte i utredningen, trots att kommitténs slutbetänkande angav 18 mål för folkhälsan.51 I proposition 2002 Mål för folkhälsan hade frågan om spelberoende emellertid integrerats som en delmängd i ett av elva folkhälsomål. 49I en artikel skriven av finansminister och äldre- och folkhälsominister förklarades bland annat att spelberoende är jämförbart med alkoholism, att aggressiv marknadsföring borde förbjudas och att endast statliga spelbolag ska få bedriva avancerade spel som lockar till spelmissbruk. Det förklarades att de överordnade målen för regeringens spelpolitik är att förhindra att enskilda hamnar i spelberoende, att göra det svårare för bedrägerier och att stoppa kriminalitet. Ambitionen skulle vara att hålla spelandet i samhället på en acceptabel nivå. I artikeln konstateras att dagens åtgärder för att motverka spelberoende måste förbättras och att behovet av vård och behandling av spelberoende måste tillgodoses och finansieras, SvD . 50Finansdepartementet, nomineras till ny ordförande för , (pressmeddelande). GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Det övergripande nationella målet för folkhälsoarbetet ska vara att skapa samhälleliga förutsättningar för en god hälsa på lika villkor för hela befolkningen.52 På så vis ska myndigheter som har uppgifter eller verksamhet som påverkar folkhälsan också beakta deras effekter på folkhälsan.53 Folkhälsoarbetet bedrivs i huvudsak på regional och lokal nivå av länsstyrelser, landsting, kommuner och idéburna organisationer.54 Regeringen angav elva målområden för folkhälsoarbetet. Avseende det sista målområdet (minskat bruk av tobak och alkohol, ett samhälle fritt från narkotika och dopning samt minskade skadeverkningar av överdrivet spelande) menade regeringen att även spelberoende kan leda till ohälsa. Därför, ansåg regeringen, krävs ökat fokus på dessa faktorers samlade effekter och inbördes kopplingar. Vidare angav regeringen när det gäller spel att det sker en snabb utveckling av spelmarknaden och totalomsättningen på spel ökar liksom marknadsföringen och annan exponering av olika spelformer i bland annat TV. Denna utveckling kan medföra ökade negativa sociala och hälsomässiga konsekvenser, varför det enligt regeringen var angeläget att motverka en sådan utveckling. Vidare tog regeringen upp att det finns en överrepresentation av problemen inom vissa grupper såsom bland annat yngre män. Det var därför enligt regeringen angeläget att fastställa mål för samhällets insatser mot spelberoende. Målet avseende spelberoende skulle enligt regeringen vara att minska skadeverkningar av överdrivet spelande.55 En ny folkhälsopolitisk proposition kom regeringen med en ny folkhälsopolitisk proposition. I det elfte målområdet konstaterade regeringen att insatser för att förebygga spelberoende borde prioriteras tillsammans med dopning. Regeringen konstaterade att utvecklingen på spelmarknaden är explosionsartad och att den huvudsakliga utvecklingen sker inom spel som har flera riskfaktorer ur spelberoendesynpunkt. Regeringens bedömning var att den snabba återkopplingen mellan insats och utfall samt att spel är anonymt och har inslag av skicklighet leder till att ett ökat antal människor riskerar att bli spelberoende.56 2002/03:35, bet. 2002/03:SoU7, rskr. 2002/03:145. 2002/03:35. 54Landstingens folkhälsoansvar grundar sig bland annat på hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) och smittskyddslagen (2004:168). Kommunernas folkhälsoarbete grundar sig på lagar som rör flera kommunala verksamheter, t.ex. alkohollagen (2010:1622), tobakslagen (1993:581), (1998:808) och livsmedelslagen (2006:804) (. 2010/11:SoU16). Kommunernas arbete med frågan utgår även från socialtjänstlagen (2001:453). 2002/03:35, s. 83. 2007/08:110, bet. 2007/08:SoU11, rskr. 2007/08:226. Riksdag och regering har beslutat om flera spelpolitiska delmål. Dessa har framförallt handlat om att värna sociala skyddsintressen och tillgodose efterfrågan. har särskilt framhållit målet om sociala skyddshänsyn och konstaterat att de sociala skadeverkningarna skulle minimeras. Att minska skadeverkningarna av spelande ingår vidare som en delmängd i beslutade mål för folkhälsan . uttryckte regeringen att förebyggandet av spelberoende borde prioriteras. Ökad totalomsättning för spelande och en risk för spelberoende var orsaken till att spelfrågan integrerades i målen för folkhälsan. Regeringen har uppfattat att utvecklingen på spelmarknaden är explosiv och att spelberoende är jämförbart med alkoholism Regeringen har vidare uttryckt att den uppfattat utvecklingen på spelmarknaden som explosiv och att totalomsättningen på spel ökar liksom marknadsföringen och annan exponering av olika spelformer. Likaså har regeringen uppfattat att den huvudsakliga utvecklingen på spelmarknaden sker inom spel som har flera riskfaktorer ur spelberoendesynpunkt. Vidare har regeringen varit medveten om att vissa segment i befolkningen är överrepresenterade bland de spelberoende. Regeringen har framhävt de sociala skyddshänsynen och att brottsbekämpning ska stå i förgrunden för svensk spelpolitik. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN 4Stödjer tillståndsgivning och tillsyn målen för spelmarknaden? Målet med spelpolitiken är att den ska vara sund och säker och att efterfrågan på spel ska tillgodoses under kontrollerade former. Mot bakgrund av detta handlar detta kapitel om den organisation och de verksamheter som har avsatts för att förverkliga dessa målsättningar. 4.1Statens organisation för spelmarknaden 4.1.1Organisation på riksdagsnivå och regeringsnivå På riksdagsnivå hanteras spelpolitiken av kulturutskottet. behandlar frågor avseende det statliga bolaget . Folkhälsomålet inom spelområdet förvaltas på riksdagsnivå av socialutskottet. Regeringens spelpolitik uttrycks genom regeringens politikområde Spelmarknaden, som ingår i ansvarsområdet Näringsliv, handel och regional tillväxt. Ansvarigt departement för Spelmarknaden är . Centrala delar i genomförandet är regeringens uppdrag till Lotteriinspektionen om tillståndsgivning och tillsyn samt regeringens uppdrag till om att verka för att minska skadeverkningarna av överdrivet spelande. I medlen för att förverkliga spelpolitiken ingår även och , som bedriver sina verksamheter efter tillstånd av regeringen. Tillståndsgivningen är en central delmängd av spelpolitiken. ansvarar för regeringens ägarförvaltning av statliga bolag och denna sker genom två enheter i form av (Fi/SB) respektive och Ägarstyrning (Fi/BÄ). är dock skild från den myndighetsutövning som berör och tillståndsfrågor och lagstiftningsfrågor, som berör bolaget, handläggs av och Spelreglering (Fi/KLS). Det är också hos denna enhet som ansvaret i stor utsträckning ligger att styra genomförandet av spelpolitiken. 57Staten/regeringen har ett avtal med Svensk Travsport och , vilka är ATG:s ägare. Avtalet reglerar ATG:s verksamhet. Staten har inte några ägarintressen i ATG men har kontroll över verksamheten genom att man tillsätter mer än hälften av styrelsens medlemmar, inklusive ordföranden. ATG har som ensam aktör tillstånd från regeringen att bedriva spel på hästar i och kontrolleras av Lotteriinspektionen. På samma sätt är politikområdet Folkhälsa en delmängd av ansvarsområdet sjukvård, hälsa, sociala frågor och socialförsäkring. I regeringens mål för Folkhälsan ingår minskade skadeverkningar av spelande som ett delmål i målsättning 11, tillsammans med alkohol, narkotika, dopning och tobak. är ansvarigt departement. Det finns inte några arbetsgrupper och det finns inte någon statssekreterargrupp för spelfrågor. För tillståndsärenden används beredningsformen som samarbetsmetod.58 I övrigt, framgår av granskningen, finns inte några samarbetsformer i ett mer tidigt skede av ärendehandläggningen. Sammantaget förverkligas spelpolitiken, spelbolagsfrågor och folkhälsomålet inom spelområdet av tre utskott och ett flertal enheter på två departement. Det finns inte etablerade samverkansformer mellan och i ett tidigt skede av ett ärendes behandling. 4.1.2Myndighetsstruktur för tillståndsgivning och tillsyn Spelmarknadens reglering bygger på principen om att alla lotterier kräver ett tillstånd. I enlighet med lotterilagen är flera aktörer involverade i tillsyns- och tillståndsprocessen. Det handlar om regeringen, Lotteriinspektionen, länsstyrelserna och kommunerna.