rfr · GZ0WRFR11 · 2012-05-28 00:00:00 — I kapitlet Samerättslig forskning i pågående forskning och framtida utmaningar (Torp 2008b), som ingår i antologin i norr Samisk forskning på nya vägar (2008), fokuserar författaren på den rättsvetenskapliga forskningen kring den offentliga samerätten och beskriver forskningens utgångspunkter, pågående forskning och framtida utmaningar inom området. Det problematiska i samerättslig forskning som bedrivs inom ramen för statliga utredningar tas upp, och författaren menar att det innebär begränsningar, eftersom dessa utredningar utgår från statens intressen. Kapitlet Samerna och naturresurserna (2009), som ingår i antologin vi inte alla minoriteter i världen? (2009), ger en bild av dagens läge när det gäller samernas rätt till land och vatten. Författaren betonar att roll måste stärkas och att lagstiftning och förvaltningssystem rörande bruk av naturresurser måste utformas så att samiska behov beaktas. Enligt henne är ett system med samråd inte tillräckligt, eftersom samernas rättigheter som urfolk då jämställs med behoven hos andra intressenter, exempelvis turism och friluftsliv. Författaren förespråkar mer fördjupade konsekvensanalyser för att få en bättre bild av hur det samiska samhället påverkas av olika exploateringar. 2.2.2.6 Samers möjligheter till deltagande och samråd i mark- och rennäringsfrågor Rapporten till deltagande och samråd: fysisk planering och infrastruktur (Spiliopoulou 2007) tar upp frågan om samernas rätt till deltagande i ärenden om fysisk planering. Författarna konstaterar bland annat att samebyarnas ställning som sakägare och som berörd part ofta ifrågasätts på lokal nivå i handläggningen av fysisk planering. När samiska intressen beaktas och när myndigheter samråder med samerna är det rennäringens intressen som betonas i lagstiftningen. roll som samlande röst för både närings- och kulturvärdefrågor beaktas sällan av berörda myndigheter. Rättsliga formkrav för samråden liksom modeller och föreskrifter för uppföljning av samråd saknas. Enligt författarna bör och andra stora samiska intresseorganisationer få en större roll, inte minst när det gäller att företräda riksintressen, då det är orimligt att detta faller på enskilda samebyar eller renägare. Avhandlingen responsibilities and shifting terrains: state responsibility, corporate social responsibility, and indigenous claims (2009) behandlar frågan om vem som har ansvaret för urfolks rättigheter. 2 KUNSKAPSÖVERSIKT OM DEN SVENSKA MINORITETSPOLITIKEN Författaren utreder hur statliga aktörer och aktörer på marknaden förhåller sig till urfolks krav, och hur kraven i sig förändras då dessa aktörer bemöter dem. En av de fyra artiklarna i avhandlingen behandlar förloppet då förhandlade fram ett avtal med en vindkraftsexploatör, som gav exploatören ensam rätt till att undersöka möjligheten att etablera en vindkraftspark i Stekenjokk. Trots att området är ett viktigt renskötselland för södra sameby, förhandlade fram avtalet utan samebyns kännedom eller medverkan. beskriver konflikten som följde och menar att utbyggnaden av vindkraft öppnar upp en ny arena för konflikter mellan staten och samer. Dessa konflikter liknar tidigare motsättningar i det att de utgår från en förståelse av hur renskötseln måste ge vika för nytt och civiliserat nyttjande av mark. omformuleras den historiska konflikten genom nyare diskurser om förnybar energi och staten som aktör på marknaden. menar avslutningsvis att studien belyser det faktum att den koloniala situationen förblir olöst och att huvudfrågan inte är hur staten på bästa sätt ska bemöta samernas anspråk på staten, utan snarare hur staten kan legitimera sin egen suveränitet över samernas traditionella marker genom en rättfärdig process grundad på samtycke. 2009 sammanställde promemorian Vissa samepolitiska frågor (Ds 2009:4) med förslag till ändringar i rennäringslagstiftningen. Förslagen i promemorian har som utgångspunkt de förslag som presenterades av (SOU 2001:101). Promemorian innehåller flera förslag om ändringar i regler kring markanvändning och renskötsel, samebyarnas ekonomi och bymedlemmarnas personliga ansvar vid konkurs, jakt- och fiskerättigheter med mera. Ett centralt förslag är det om införandet av en allmän hänsynsregel som innebär att både den som utövar renskötselrätt och markägare eller annan markinnehavare ska visa skälig hänsyn till varandra vid markanvändningen. Däremot anser man inte att någon särskild skadeståndsregel behövs (Ds 2009:4, s. 78). 2.3 Tredje delområdet: Språk och kulturell identitet Det minoritetspolitiska målet att stödja de nationella minoritetsspråkens fortlevnad innebär enligt regeringen att de nationella minoriteterna ska ges möjligheter att tillägna sig, använda och utveckla sina minoritetsspråk och utveckla en egen kulturell identitet. Representanter för de nationella minoriteterna ska också kunna överföra sitt minoritetsspråk och sin kultur till sina barn. De nationella minoritetsspråken ses som en del av det svenska kulturarvet, och de ska kunna bevaras och utvecklas som levande språk i (prop. 2008/09:158, s. 46). Här är utbildningsväsendet från förskola till högre utbildning och folkbildning, kulturlivet och medier viktiga. Minoriteternas rätt att använda sina språk offentligt i olika sammanhang och att få tillgång till kulturellt och språkligt relevant äldreomsorg ingår i detta område. Regeringen pekar på behovet att skapa ett språkbevarande klimat där de nationella 2 KUNSKAPSÖVERSIKT OM DEN SVENSKA MINORITETSPOLITIKEN minoritetsspråken ges utrymme att utvecklas och frodas (prop. 2008/09:158, s. 37). Det är viktigt att minoritetsspråkens status höjs och att de blir synliga i samhället. Antalet modersmålstalare behöver också öka och potentiella talare behöver tas till vara på ett bättre sätt . Här måste innovativa och effektiva åtgärder vidtas för att en revitalisering av minoriteternas språk och kulturer ska bli möjlig i samhället. I det följande presenteras först den kritik som fått från och andra internationella granskningsinstanser och sedan de åtgärder som vidtagit för att förbättra genomförandet av minoritetspolitiken. Därefter följer en presentation av vetenskapliga studier, myndighetsrapporter och utvärderingar inom delområdet Språk och kulturell identitet. 2.3.1 Internationell kritik och insatser på området 2.3.1.1 Granskning av ramkonventionens efterlevnad När det gäller bevarande av språk och kultur har rådgivande kommittén i rapporten framför allt lyft fram det förstärkta skyddets geografiska begränsning samt utbildningsfrågorna (ACFC 2007). Rörande enskildas möjligheter att kunna använda minoritetsspråk i kontakter med administrativa myndigheter konstaterade rådgivande kommittén att genomförandet i praktiken försvåras av att berörda myndigheter har begränsad språkkompetens och otillräckliga kunskaper om minoritetsrättigheter samt att användning av minoritetsspråket kan föranleda förseningar (ACFC 2007, s. 104). Enligt rådgivande kommittén behövs det även mer omfattande uppgifter för att kunna följa i vilken omfattning minoritetsspråken används i kontakter med myndigheter (ACFC 2007, s. 106). noterade också att reformarbetet gått långsamt beträffande utvidgningen av förvaltningsområdena. Även om det skulle saknas specifika data om hur många som tillhör nationella minoriteter inom ett specifikt område är det enligt kommittén tydligt att områdena som berörs av den föreslagna utvidgningen av minoritetsspråklagstiftningen är områden som av hävd eller i betydande antal bebos av personer som tillhör nationella minoriteter. Dessutom finns det en tydlig efterfrågan på och ett tydligt behov av att använda de berörda minoritetsspråken i kontakter med myndigheterna. Därför är garantierna i artikel 10 andra stycket i ramkonventionen tillämpliga och motsvarande åtgärder behöver införas i de berörda områdena.15 bör därför införa lagstiftning som fullt ut skyddar rättigheterna för personer som tillhör nationella minoriteter att använda sitt språk i kontakter med förvaltningsmyndigheter i områden som av hävd eller i betydande antal bebos av 15 I artikel 10.2 anges: I områden som av hävd eller i betydande antal bebos av personer som tillhör nationella minoriteter skall parterna, om dessa personer begär detta och om en sådan begäran motsvarar ett verkligt behov, sträva efter att så långt möjligt säkerställa att de förutsättningar finns som skulle göra det möjligt att använda minoritetsspråket i umgänget mellan dessa personer och förvaltningsmyndigheterna. 2 KUNSKAPSÖVERSIKT OM DEN SVENSKA MINORITETSPOLITIKEN personer som tillhör nationella minoriteter. uppmuntras myndigheterna att stödja lokala initiativ för att underlätta kontakter på minoritetsspråk med myndigheter, och detta bör även omfatta kommunerna där det inte finns någon skyldighet enligt lagstiftningen (ACFC 2007, s. 108). konstaterade att bristen på lärare i minoritetsspråk fortsätter att utgöra ett stort hinder för utvecklingen av undervisning i minoritetsspråk. behöver därför öka ansträngningarna för att säkerställa att lärarutbildningen återspeglar behoven hos nationella minoriteter. Detta kräver ett mer strategiskt angreppssätt och ökad tillgång till lämplig högskoleutbildning för blivande lärare. Arbetet med detta ska utformas i nära samarbete med representanter för nationella minoriteter. Garantier för att initiativ som rör utbildning i minoritetsspråk får tillräcklig finansiering bör också övervägas. Dessutom anmodade den rådgivande kommittén myndigheterna att noga överväga de praktiska konsekvenserna av de rättsliga bestämmelser som stipulerar att skyldigheten att tillhandahålla modersmålsundervisning endast gäller när det finns lärare tillgängliga. Det värdefulla arbetet med att tillhandahålla webbaserat utbildningsmaterial på minoritetsspråk bör, enligt rådgivande kommittén, fortsätta i nära samarbete med lärare i minoritetsspråk och andra intressenter. Detta bör kombineras med en förbättrad inhemsk produktion av läroböcker för nationella minoriteter (ACFC 2007, s. 130 och 136 137). De nationella minoriteterna är, enligt rådgivande kommittén, i huvudsak beroende av friskolor för undervisning i minoritetsspråk i . Därför är det viktigt att myndigheterna säkerställer att den övergripande utbildningsrelaterade infrastrukturen inklusive lärarutbildningen utvecklas på ett sätt som återspeglar och stöder utvecklingen av sådana fristående initiativ. För detta krävs ett nära samarbete med representanter för nationella minoriteter i den beslutsfattande processen beträffande statusen för, undervisningsmiljön i och utvecklingen av friskolorna. Den rådgivande kommittén uppmuntrade myndigheterna att fortsätta att stödja friskolor som undervisar i minoritetsspråk och tvåspråkiga friskolor. bör man ha ett nära samarbete med representanter för nationella minoriteter i den beslutsfattande processen, så att initiativ och behov inom det här området återspeglas i utvecklingen av den övergripande utbildningsrelaterade infrastrukturen (ACFC 2007, s. 140141). Tillgången till minoritetsspråksundervisning bedöms vara allt för begränsad i det allmänna skolsystemet och stödet för tvåspråkig undervisning behöver stärkas (ACFC 2007, s. 19 och 2123). bör således öka sina ansträngningar för att förbättra modersmålsundervisningen och se till att bristen på lärare och andra faktorer inte fritar myndigheterna från deras skyldighet att vidta åtgärder för att hantera efterfrågan på detta område (ACFC 2007, s. 150). fann att tillgången till tvåspråkig undervisning för andra nationella minoriteter än samer är marginell och begränsad till isolerade initiativ. Förutom för samerna finns det fortfarande inte några rättsliga garantier för att få sådan undervisning, och lagstiftningen förhindrar till och med 2 KUNSKAPSÖVERSIKT OM DEN SVENSKA MINORITETSPOLITIKEN möjligheterna att tillhandahålla sådan undervisning efter årskurs 6. Denna situation tillsammans med begränsningarna när det gäller modersmålsundervisningen ligger långt från de krav som representanter för nationella minoriteter har ställt och utgör en av de största utmaningarna för den svenska politiken för nationella minoriteter. Den rådgivande kommittén underströk att bristerna bidrar till problem vid genomförandet av andra artiklar i ramkonventionen, i synnerhet artikel 10. bör därför vidta mer beslutsamma åtgärder inom utbildning för att öka tillgången till tvåspråkig undervisning för personer som tillhör nationella minoriteter. För detta krävs både juridiska och praktiska åtgärder som behöver utformas och genomföras i nära samarbete med representanter för nationella minoriteter (ACFC 2007, s. 153154). Rörande den statliga sameskolan anförde rådgivande kommittén att utbudet av samisk undervisning i praktiken är begränsat. Utöver kapacitets- och resursproblem och andra faktorer som skadar undervisningen i minoritetsspråk generellt möter den samiska undervisningen speciella utmaningar när det gäller att säkerställa ett välfungerande samarbete mellan sameskolor, som finns i vissa kommuner upp till årskurs 7 och som administreras av Sameskolstyrelsen, kommunala myndigheter och kommunala skolor. Det finns även tydliga brister i informationen som ges till de familjer som kan vara intresserade av samisk undervisning. underströk också behovet av att säkerställa att integrerad samisk undervisning är tillräckligt finansierad. uppmanades därför att vidta fler proaktiva åtgärder för att se till att den samiska undervisningen helt uppfyller behoven hos berörda personer och att elever och lärare informeras på ett adekvat sätt om sina rättigheter på området (ACFC 2007, s. 161162). Mot bakgrund av rådgivande kommitténs rapport lämnade ministerkommittén följande rekommendationer till regeringen (CM/ResCMN(2008)4): bör skyndsamt gå vidare med förslagen om att stärka det lagstadgade skyddet för nationella minoriteter. Särskilt viktigt är att utvidga omfattningen av garantier för användande av minoritetsspråk. Vidta beslutsamma åtgärder för att förbättra tillgången till minoritetsspråksutbildning och ge lämpligt stöd till tvåspråkig utbildning. Dessa åtgärder bör även gälla bristen på lärare och andra kapacitetsproblem. Vidta ytterligare åtgärder för att stödja minoritetsspråksmedier och nationella minoriteters initiativ inom kulturområdet, bland annat genom att säkerställa att urvalskriterierna för de relevanta stödsystemen tar hänsyn till nationella minoriteters speciella intressen. 2.3.1.2 Granskning av språkstadgans efterlevnad senaste granskning av efterlevnaden av den europeiska stadgan om landsdels- eller minoritetsspråk ägde rum , det vill säga efter regeringens lansering av minoritetsreformen. utlåtande ger således en bild av hur det pågående reformarbetet lever upp 2 KUNSKAPSÖVERSIKT OM DEN SVENSKA MINORITETSPOLITIKEN till åtagandena i språkstadgan och på vilka områden alltjämt har svårigheter att uppfylla de folkrättsliga åtagandena. om språkstadgan har ännu inte översatts till svenska. I det följande ges en sammanfattning av de synpunkter och rekommendationer som och ministerkommittén lämnat. noterade att regeringen genom minoritetsreformen (prop. 2008/09:158) vidtagit en rad åtgärder för att förbättra efterlevnaden av språkstadgan. Betydande förbättringar har därmed gjorts när det gäller det rättsliga regelverket, policyarbetet och uppföljningen av minoritetspolitiken. Dessa förbättringar uppfattas som ett uttryck för ökade engagemang för de nationella minoritetsspråken. I detta sammanhang tog särskilt upp följande förbättringar (ECRML (2011) 4, s. 61): införandet av språklagen (2009:600) och lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk som stärkt minoritetsspråkens status samt inneburit att ett grundskydd införts i hela landet utvidgningen av förvaltningsområdena till ett antal nya kommuner inrättandet av ett statligt uppföljningsansvar för i respektive höjda statsbidrag till kommuner som ingår i förvaltningsområdena höjda statsbidrag till organisationer som företräder nationella minoriteter. Reformarbetet har enligt expertkommittén medfört en ökad medvetenhet och acceptans i samhället rörande de nationella minoritetsspråken samt en ökad revitaliseringsiver. Många lokala myndigheter har numera en plan för minoritetsarbetet och samråden med de nationella minoriteterna har ökat. påtalade dock att situationen på vissa områden förvärrats sedan den föregående granskningsrundan, bland annat när det gäller följande punkter (ECRML (2011) 4, s. 6161): Det bristfälliga statistiska underlaget rörande de nationella minoriteterna försvårar ett effektivt genomförande av åtagandena i språkstadgan. Allvarliga brister kvarstår på utbildningsområdet, trots att vissa förändringar gjorts av lagstiftningen. Utbildningssystemet förlitar sig i alltför hög grad på modersmålsundervisningen, som i allmänhet är bristfällig och i många fall inte anordnas. Problemen förvärras av den akuta bristen på utbildade lärare. Det finns inga planer för hur problemen ska lösas, än mindre för att kunna möta det ökade behov som kan väntas uppstå genom det ökade intresset för de nationella minoritetsspråken. Trots att regeringen uppdragit åt att anordna lärarutbildning har denna satsning misslyckats. Bristen på läromedel är också ett problem. Situationen för samiska språket inom utbildningsväsendet befinner sig i ett kritiskt läge, eftersom tillgången på tvåspråkig undervisning minskat och bristen på lärare kvarstår; situationen har till och med förvärrats genom att staten inte investerat i samiskspråkig lärarutbildning. 2 KUNSKAPSÖVERSIKT OM DEN SVENSKA MINORITETSPOLITIKEN Det är positivt för finska språket att antalet kommuner inom förvaltningsområdena ökat, antalet finskspråkiga förskolor ökat och att nya läroböcker på finska tagits fram. Dessa förändringar överskuggas dock av bristen på lärarutbildning på alla nivåer i utbildningssystemet och av en oroväckande minskning av tvåspråkig undervisning och en minskning av tillgång på högre utbildning i finska. Enligt expertkommittén behövs därför en genomgripande plan för utbildningsområdet. Inga förbättringar har skett på utbildningsområdet rörande meänkieli sedan den föregående granskningsrundan. Försök att introducera tvåspråkig undervisning på meänkieli har inte lyckats. Bristen på lärare och läromedel försvårar utbildning i och på meänkieli. Minoritetsreformen har ökat intresset för jiddisch. Trots lagändring rörande rätten till modersmålsundervisning kvarstår problem på utbildningssidan när det gäller bristen på läromedel och lärarutbildning. Jiddisch förekommer knappt på medieområdet. Marginaliseringen av romer i samhället försvårar bevarandet av chib. Åtgärder behövs omgående på utbildningsområdet för att förbättra tillgången på utbildade lärare och läromedel. Rörande domstolsväsendet konstaterade expertkommittén att givits i uppdrag att översätta och publicera informationsmaterial om enskildas rätt att få använda samiska, finska respektive meänkieli i domstolarna. Trots att förvaltningsområdena utvidgats omfattar inte detta rätten att få använda minoritetsspråket i kontakter med domstolar. Även inom det ursprungliga förvaltningsområdet förefaller användandet av minoritetsspråk ske endast i undantagsfall. Tv-sändningar på meänkieli är begränsade och utbudet på vissa varieteter av samiska i radio och tv saknas. Det saknas fortfarande en dagstidning på samiska respektive meänkieli. Med anledning av expertkommitténs slutsatser lämnade ministerkommittén (RecChL(2011)3) följande rekommendationer till : Regeringen bör vidta åtgärder för att stärka utbildningssystemet för de nationella minoritetsspråken genom en strukturerad och sammanhållen lösning som bygger på talarnas behov och respektive minoritetsspråks situation. Regeringen bör säkerställa att modersmålsundervisningen uppfyller kraven i språkstadgan och att den utformas så att eleverna ges möjlighet att tillägna sig sitt minoritetsspråk. Regeringen bör öka tillgången på tvåspråkig undervisning i finska och samiska samt skapa sådan undervisning i meänkieli. Regeringen bör skapa en fungerande lärarutbildning i samtliga nationella minoritetsspråk. Regeringen bör låta skapa läromedel och undervisningsmaterial på samtliga nationella minoritetsspråk. 2 KUNSKAPSÖVERSIKT OM DEN SVENSKA MINORITETSPOLITIKEN 2.3.1.3 Annan internationell kritik Av regeringens sammanställning (A2011/2469/DISK) framgår att internationella övervakningsorgan tagit upp skyddet av nationella minoritetsspråk och kulturer vid ett flertal tillfällen : kommissarie för mänskliga rättigheter anförde 2007 att situationen för det samiska språket är problematisk. Dålig tillgång på läromedel, svårigheter att rekrytera samiska lärare, liksom bristande tillgång på modersmålsundervisning är fortfarande problem utanför de samiska områdena. Kommissarien noterade att den genomför åtgärder för att komma till rätta med dessa problem. Ytterligare åtgärder behövdes dock för att garantera att alla samiska barn får tillgång till modersmålsundervisning och bra läromedel, enligt kommissarien ((2007)10). för ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter rekommenderade 2008 att fortsätta att vidta effektiva åtgärder för att förbättra romska barns närvaro i skolan, bland annat genom att rekrytera romsk personal. Kommittén var också oroad över diskriminering av romska barn inom utbildningsväsendet. uppmanades att vidta omedelbara åtgärder för att förebygga trakasserier och mobbning av romska barn i skolor. uppmanade också att säkerställa att alla barn som har rätt till modersmålsundervisning också får denna undervisning i praktiken, bland annat genom att se till att tillgången och tillgängligheten till sådan undervisning är adekvat (E/C.12/SWE/CO/5). mot rasdiskriminering uttalade sin oro över romernas situation i . Bland annat rekommenderade kommittén att förstärka sina ansträngningar att höja utbildningsnivån bland personer som tillhör den romska befolkningen, till exempel genom att öka medvetenheten om möjligheten för romska barn att få modersmålsundervisning och genom att ytterligare främja rekryteringen av romska lärare (/C/SWE/CO/18). FN:s specialrapportör för situationen för urfolkens mänskliga rättigheter och grundläggande friheter kommenterade i sin rapport undervisning på samiska. Specialrapportören rekommenderade till exempel de nordiska länderna och sametingen att samarbeta för att fördubbla sina ansträngningar för att revitalisera de samiska språken och stärka utbildningsprogrammen i samiska språk och samisk kultur. Staterna bör också ge omedelbar och tillräcklig finansiering till sametingen för att bistå vid genomförandet av åtgärder i dessa syften. Till dessa åtgärder hör att utöka antalet lärare som är kunniga i de samiska språken och deras kapacitet. Staterna bör också vidta åtgärder för att stärka de samiska språkens användning vid domstolar och myndigheter samt för att förbättra tillgången till offentlig service på de samiska språken, framförde specialrapportören (/HRC/18/XX/Add.Y). 2 KUNSKAPSÖVERSIKT OM DEN SVENSKA MINORITETSPOLITIKEN 2.3.1.4 Vad har gjorts ? Regeringen skriver i tredje landsrapporten (Rapport 2011) om tillämpningen av ramkonventionen och i fjärde landsrapporten (Rapport 2010) om tillämpningen av minoritetsspråkskonventionen i . ger verksamhetsbidrag och projektbidrag för att främja de nationella minoriteternas språk och kultur. har särskilda medel för att främja de nationella minoriteternas språk och kultur. fördelades för sådana ändamål till olika organisationer (Rapport 2011, s. 30). disponerar anslag om för insatser till samisk kultur. Enligt lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk ska det allmänna, som redan nämnts, främja de nationella minoriteternas möjligheter att behålla och utveckla sin kultur i (Regeringen 2011, s. 30). Alla som tillhör en nationell minoritet ska enligt språklagen (2009:600) ges möjlighet att lära sig, utveckla och använda sitt minoritetsspråk (Rapport 2011, s. 3031).