rir · H0B516 · 2012-11-14 00:00:00 — GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER Vem tar ansvar? Statens tillsyn av information på tjänstepensionsmarknaden VEM TAR ANSVAR? STATENS TILLSYN AV INFORMATION PÅ TJÄNSTEPENSIONSMARKNADEN GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Vem tar ansvar? Statens tillsyn av information på tjänstepensionsmarknaden har granskat och tillsyn av konsumentinformation på tjänstepensionsmarknaden. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser , och regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsledare har medverkat vid den slutliga handläggningen. VEM TAR ANSVAR? STATENS TILLSYN AV INFORMATION PÅ TJÄNSTEPENSIONSMARKNADEN GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER Centrala termer och begrepp Konsumenters möjlighet att göra medvetna val Forskningen om konsumenters finansiella förmåga Forskningen om konsumenters behov av information på finansiella marknader Oberoende aktörer om konsumenternas kunskapsnivå och om Konsumenternas uppfattning om pensionsinformationen Andra aktörer om informationen på pensionsområdet VEM TAR ANSVAR? STATENS TILLSYN AV INFORMATION PÅ TJÄNSTEPENSIONSMARKNADEN GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER har granskat effektiviteten i och tillsyn över tjänstepensionsmarknaden. Tjänstepensionen berör många människor och har i och med reformeringen av det allmänna pensionssystemet fått en allt större betydelse för den slutliga pensionen. som arbetar omfattas av en kollektivavtalad tjänstepension. Beräkningar visar att tjänstepensionens andel kan utgöra upp till hälften av den slutliga pensionen. Den kollektivavtalade tjänstepensionen regleras i huvudsak av arbetsmarknadens parter medan staten arbetar för ett gott konsumentskydd och bedriver tillsyn på marknaden. Motiv: Det finns ett antal faktorer som en konsument på tjänstepensionsmarknaden behöver förhålla sig till för att kunna välja förvaltare och typ av tjänstepension. Information om dessa faktorer skickas ut av bland andra livförsäkringsföretag. Enligt regeringens konsumentpolitiska mål ska information som riktas till konsumenter vara lättillgänglig och tillförlitlig. Konsumenterna ansvarar själva för att vara aktiva medan myndigheterna genom sin tillsyn ska verka för att informationen är utformad så att konsumenterna kan göra medvetna val. Undersökningar visar att många pensionssparare har svårt att förstå den information de får från företagen. Media och olika aktörer på tjänstepensionsmarknaden har också vid ett flertal tillfällen kritiserat pensionssystemet och bland annat pekat på bristande transparens kring livförsäkringsföretagens villkor för tjänstepensionerna. En jämförelse med en tidigare granskning från visar att tillsynen är begränsad på områden som är viktiga för konsumenten. Syfte: Syftet med granskning har varit att undersöka effektiviteten i och tillsyn ur ett konsumentperspektiv. För att undersöka detta har utgått ifrån följande frågeställning: Har och genom sin tillsyn verkat för att konsumenterna ska ha möjlighet att göra medvetna val inom tjänstepensionssystemet? VEM TAR ANSVAR? STATENS TILLSYN AV INFORMATION PÅ TJÄNSTEPENSIONSMARKNADEN Utgångspunkter: har utgått ifrån regeringens konsumentpolitiska mål, att konsumenterna har makt och möjlighet att göra aktiva val. Målet tar sin utgångspunkt i konsumenternas förutsättningar att vara aktiva och göra medvetna val. Detta innebär att konsumenterna själva ansvarar för att vara aktiva, medan konsumentpolitiken ska ge konsumenterna möjligheten och förutsättningarna. Det konsumentpolitiska målet preciseras vidare i två underliggande mål: ett brett konsumentskydd på en hög nivå och den information konsumenterna behöver är lättillgänglig och tillförlitlig. Med lättillgänglig och tillförlitlig information menas att konsumentinformationen ska vara utformad efter konsumenternas behov. Den höga nivån på konsumentskyddet ska uppnås genom en effektiv tillsyn. Regeringen preciserar att det i en effektiv tillsyn även ligger att granska att information som riktas till konsumenter är lättillgänglig och tillförlitlig.1 Regelverket utgör tillräcklig grund för tillsyn Tillsynen av konsumentinformation förutsätter att det finns ett regelverk som stödjer tillräcklig och anpassad information till konsumenterna. Granskningen visar att och såväl som forskarna bakom rapporten reglering av konsumentinformation på området finansiella tjänster2 anser att det nu gällande regelverket utgör tillräcklig grund för tillsyn. bedömning är därför att regelverket inte utgör något hinder för att bedriva tillsyn på området. Konsumenterna har inte möjlighet att göra medvetna val Granskningen visar att information saknas om vilka antaganden som ligger till grund för utbetalningarna av tjänstepensionen. De antaganden som avses är prognosränta och livslängdsantaganden. Konsumenten får inte heller information om vissa avgifter. anser därför att konsumenten inte får tillräcklig information. Den information som konsumenten får framställs på ett sätt som gör att den är svår att förstå. Forskning visar att informationens utformning har stor betydelse för hur konsumenter väljer att agera. Det är därför viktigt att informationen anpassas efter konsumenternas behov. Ett exempel är redovisningen av avgifter. Både forskningen och konsumentundersökningar visar att en genomsnittlig konsument har svårt att 1Budgetproposition , prop. 2007/08:1, s. 60. 2Anderson och Korling (2012). GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER förstå hur avgifter påverkar kapitalet på lång sikt. Trots det sker ingen redovisning av avgifternas långsiktiga påverkan på tjänstepensionskapitalet. anser således att informationen inte är anpassad till konsumenternas behov. slutsats är att konsumenterna inte fått tillräcklig och anpassad information. och har inte inriktat tillsynen mot att åtgärda brister i informationen på den kollektivavtalade tjänstepensionsmarknaden. tillsyn av konsumentinformation är otillräcklig genomgång av tillsyn visar att myndigheten har prioriterat tillsyn av finansiell stabilitet framför tillsyn av konsumentinformation. har inte haft någon explicit målsättning för arbetet med tillsyn av konsumentinformation. Vid omorganisationen 2009 ersattes de tidigare avdelningarna med avdelningar uppdelade efter sakområden. I samband med detta minskade rapporteringen på konsumentskyddsområdet. rapporter och kartläggningar visar att myndigheten har kännedom om problemen på pensionsmarknaden . Myndigheten har även fått kännedom om brister i konsumentinformationen på tjänstepensionsområdet via . har trots det inte genomfört några direkta tillsynsinsatser såsom undersökningar och sanktionsåtgärder på tjänstepensionsområdet. Insatserna har begränsats till underhandskontakter och dialog med enskilda företag. har prioriterat tillsyn av finansiell stabilitet framför tillsyn av konsumentinformation. bedömer sammantaget att tillsyn på området är otillräcklig. har inte prioriterat tjänstepensionsmarknaden, trots att den omfattar av de som arbetar och kan komma att utgöra upp till hälften av den enskildes pension. har gjort viss kartläggning av försäkringsområdet generellt. bedömer att de problem som myndigheten identifierat gäller även helt eller delvis för den kollektivavtalade tjänstepensionsmarknaden. får även via information om konsumentproblem på bland annat tjänstepensionsområdet. Myndigheten har således kännedom om problemen men har inte vidtagit några åtgärder för att förbättra informationen om tjänstepension till konsumenterna. har inte prioriterat tjänstepensionsmarknaden, trots dess betydelse för konsumenten. bedömer därför att tillsyn på området är otillräcklig. VEM TAR ANSVAR? STATENS TILLSYN AV INFORMATION PÅ TJÄNSTEPENSIONSMARKNADEN Arbetsmarknadens parter har inte varit medvetna om alla faktorer Arbetsmarknadens parter har i förhandlingarna om den kollektivavtalade tjänstepensionen inte ställt krav på att all väsentlig information ska redovisas för arbetstagarna. kan konstatera att inte heller parternas överenskommelser har medfört att konsumenten kan göra medvetna val. Regeringens prioriteringar får inte genomslag Regeringen bedriver olika satsningar inom konsumentskyddsområdet. Exempel på särskilda satsningar som regeringen initierat är riktade utbildningsinsatser. Effekterna av sådana insatser är dock enligt forskningen begränsade. även satsningar för att höja konsumenternas kunskapsnivå inom privatekonomi i gymnasieskolan. Sådana satsningar kan stärka konsumenternas ställning på finansmarknaden. För att minska problemet i närtid krävs dock tillsynsinsatser inriktade mot att förbättra informationen till konsumenterna. Regeringen anser att arbetet med förbättrad information i finansiella frågor är prioriterat. Regeringen har dock inte sett till att prioriteringen avspeglas i myndigheternas arbete med tillsyn på tjänstepensionsmarknaden. sammantagna bedömning är att och inte har verkat för att konsumenterna ska ha möjlighet att göra medvetna val inom tjänstepensionssystemet. anser därför att myndigheterna inte har tagit sitt tillsynsansvar på området. GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER Granskningen ger anledning för att lämna följande rekommendationer: Vidta åtgärder för att och ska ta sitt tillsynsansvar på tjänstepensionsområdet. Öka tillsynen av livförsäkringsföretagens information till konsumenterna på tjänstepensionsområdet så att konsumenterna kan göra medvetna val. Konkretisera målsättningen med tillsynen av konsumentinformation och tydliggör roll- och ansvarsfördelningen för hur arbetet ska bedrivas. Utveckla samarbetet med så att konsumentproblem snabbare kan åtgärdas. Vidta eller föreslå åtgärder för att stärka konsumenternas ställning på det kollektivavtalade tjänstepensionsområdet. Använd de metodverktyg som tagits fram för att analysera problem på tjänstepensionsmarknaden, samt vidta åtgärder baserat på analyserna. VEM TAR ANSVAR? STATENS TILLSYN AV INFORMATION PÅ TJÄNSTEPENSIONSMARKNADEN GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER Reformeringen av det allmänna pensionssystemet innebär att tjänstepensionen har fått en större betydelse för den slutliga pensionen. Beräkningar visar att tjänstepensionens andel kan utgöra upp till hälften av den totala pensionen. Den kollektivavtalade tjänstepensionen omfattar av alla som arbetar och regleras i huvudsak av arbetsmarknadens parter. Staten arbetar för ett gott konsumentskydd och bedriver tillsyn på marknaden. De myndigheter som ansvarar för tillsynen på de finansiella marknaderna är och . Arbetet med konsumentskydd kan bedrivas på flera sätt. Det kan innebära utbildningsinsatser riktade till konsumenter för att höja deras kunskapsnivå i finansiella frågor. Det kan också innebära att myndigheterna via regelgivning stärker konsumenternas ställning gentemot företagen. Vidare utövar myndigheterna tillsyn som bland annat ska säkerställa att regelverken följs. I tillsynen ingår även att granska försäkringsföretagens information till Det senare är viktigt eftersom tjänstepensionen ger spararna möjlighet att göra aktiva val. I förstudien fann ett flertal problemindikationer som rör tillsynen på tjänstepensionsområdet. Undersökningar har visat att många sparare har svårt att förstå den information de får från försäkringsföretagen. Media har vid ett flertal tillfällen kritiserat pensionssystemet och bland annat pekat på bristande transparens kring livförsäkringsföretagens villkor för tjänstepensionerna. En jämförelse med en tidigare granskning av konsumentskyddet på de finansiella marknaderna från visade att tillsynen på viktiga områden för konsumenten är begränsad. VEM TAR ANSVAR? STATENS TILLSYN AV INFORMATION PÅ TJÄNSTEPENSIONSMARKNADEN Sammantaget fanns indikationer på att myndigheternas tillsyn inte har fått livförsäkringsföretagen att anpassa sin information efter konsumenternas behov. Detta utgjorde motivet till att undersöka hur och genom tillsynen har verkat för ett gott konsumentskydd. Storleken på tjänstepensionen påverkas bland annat av de val de anställda gör. Regeringens övergripande mål för konsumentpolitiken är att konsumenten ska ha makt och möjlighet att göra aktiva val. Enligt regeringen ska detta uppnås genom en effektiv tillsyn. Syftet med granskningen är därför i huvudsak att undersöka effektiviteten i och tillsyn ur ett konsumentperspektiv. I viss mån inkluderar det även regeringens styrning av tillsynsmyndigheterna. har för avsikt att återkomma i en senare granskning om regeringens övergripande styrning och ansvar för konsumentskyddet på pensionsområdet. För att undersöka effektiviteten i och tillsyn ur ett konsumentperspektiv kommer granskningen att utgå ifrån följande övergripande frågeställning: Har och genom sin tillsyn verkat för att konsumenterna ska ha möjlighet att göra medvetna val inom tjänstepensionssystemet? Denna övergripande frågeställning besvaras med hjälp av tre revisionsfrågor: 1.Får konsumenten tillräcklig information om de avgifter och antaganden som påverkar tjänstepensionen? 2.Framställs informationen på ett sådant sätt att den är anpassad till konsumenternas behov? 3.Säkerställer tillsynen att konsumenterna får tillräcklig och anpassad information enligt ovan? GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER Granskningen belyser främst måluppfyllelsen i förhållande till regeringens konsumentpolitiska mål. är det konsumentpolitiska målet att konsumenterna har makt och möjlighet att göra aktiva val. I budgetpropositionen redovisar regeringen sina skäl för det nya målet. Enligt regeringen ska målet ta sin utgångspunkt i konsumenternas förutsättningar att vara aktiva och göra medvetna val. Detta innebär att konsumenterna själva ansvarar för att vara aktiva medan konsumentpolitiken ska ge konsumenterna möjligheten och förutsättningarna. För detta krävs det enligt regeringen ett grundläggande konsumentskydd och tillgång till bland annat information om produkters pris och egenskaper. Det konsumentpolitiska målet preciseras vidare i två underliggande mål: ett brett konsumentskydd på en hög nivå och den information konsumenterna behöver är lättillgänglig och tillförlitlig. Med lättillgänglig och tillförlitlig information menas att konsumentinformationen ska vara utformad efter konsumenternas behov. Den höga nivån på konsumentskyddet ska uppnås genom en effektiv tillsyn. Regeringen preciserar att det i en effektiv tillsyn även ligger att granska att information som riktas till konsumenter är lättillgänglig och tillförlitlig.3 utgår ifrån att en effektiv tillsyn kräver flera olika steg. Till att börja med bör en kartläggning göras i syfte att identifiera problem på marknaden. Vidare bör det finnas en riskanalys som grund för vilka problem som ska prioriteras. I nästa steg krävs en undersökning av de problem som identifierats i kartläggningen. behövs någon form av åtgärd för att komma tillrätta med problemen. Åtgärden kan vara att ge ut tydliga riktlinjer, ta fram en branschöverenskommelse eller ytterst besluta om sanktioner. Budgetproposition , prop. 2007/08:1, s. 60. VEM TAR ANSVAR? STATENS TILLSYN AV INFORMATION PÅ TJÄNSTEPENSIONSMARKNADEN Granskningen omfattar och tillsyn av livförsäkringsföretagens information om tjänstepension till och med . En mindre del av tjänstepensionerna är tryggade genom exempelvis kreditförsäkring eller pensionsstiftelser. inte i granskningen. Vidare fokuserar granskningen på kollektivavtalad tjänstepension. Den kollektivavtalade tjänstepensionen står för av tjänstepensionsmarknaden. informerar om tjänstepensionen via . Eftersom främst är bärare av information och inte har möjlighet att påverka livförsäkringsföretagens information till konsumenter omfattas myndighetens informationsuppdrag inte av denna granskning. I syfte att klarlägga problembilden har genomfört dokumentstudier och intervjuer. har gått igenom de fyra största tjänstepensionsavtalen på den kollektivavtalade marknaden. Vidare har tagit del av forskning kring konsumentinformation samt ett flertal undersökningar från såväl livförsäkringsbranschen som Dokumentstudierna har syftat till att klargöra hur myndigheterna har prioriterat och arbetat med tillsynen av konsumentinformation på tjänstepensionsområdet. Som ett komplement till dokumentstudierna har genomfört intervjuer med , och . har även intervjuat forskare inom finansiell psykologi och finansmarknadsrätt. Vidare har frågor skickats till , och . Frågorna syftade till att undersöka om det finns någon samordning när det gäller att minska konsumenternas informationsunderläge på tjänstepensionsområdet. GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER 1.7Centrala termer och begrepp Statens roll på tjänstepensionsmarknaden Bedriver tillsyn inom det näringsrättsliga området, det vill säga bevakar att marknaden fungerar och att exempelvis försäkringsföretagen följer gällande lagstiftning. Står för opartisk information och vägledning till konsumenter på försäkringsmarknaden. och rådgivningen omfattar även tjänstepensioner. Huvudmän är , och Byrån finansieras av branschen. Bedriver tillsyn inom i huvudsak marknadsföring och Har ett brett ansvar för konsumentskyddet på de konsumenters talan i domstol. Är en arbetsgrupp mellan flera partier. Gruppens uppgift är att samråda om frågor kring pensionsreformen och att ta initiativ till justeringar i pensionssystemet. Styr tillsynsmyndigheterna, i övrigt ingen direkt uppgift på Sitter som majoritetsägare i en stiftelse som kontrollerar . Privata sektorns roll på tjänstepensionsmarknaden Betalar för arbetstagarens tjänstepension. omfattas av kollektivavtal betalas tjänstepensionen till en Om arbetsgivaren inte omfattas av kollektivavtal kan det finnas alternativ lösning. Väljer tjänstepensionsleverantör (vanligast livförsäkringsföretag) om arbetsgivaren omfattas av Om arbetsgivaren saknar kollektivavtal kan det finnas en alternativ lösning med livförsäkringsföretag/ stiftelse eller understödsförening som tillhandahåller en livförsäkringsföretag: , , , . konsument till vald tjänstepensionsleverantör. för de fyra största avtalen är: Collectum, Statens tjänstepensionsverk, Fora, Pensionsvalet, Electum och VEM TAR ANSVAR? STATENS TILLSYN AV INFORMATION PÅ TJÄNSTEPENSIONSMARKNADEN Centrala begrepp och definitioner4 Används synonymt med tjänstepension. Kan utgöras av en livförsäkring som du väljer att teckna som ett tillägg till din pensionsförsäkring och som ger din familj ett på förhand bestämt belopp om du avlider innan försäkringen Det kan också vara ett återbetalningsskydd. Storleken på pensionen är bestämd på förhand, till exempel satt till en viss procent av lönen när löntagaren går i pension. Jämför: premiebestämd pension De största kollektivavtalade tjänstepensionerna är: ITP för tjänstemän inom den privata sektorn KAP-KL för kommun- och landstingsanställda PA 03/PA 91 för statligt anställda SAF-LO för privatanställda arbetare Försäkringsföretaget gör ett antagande om hur länge personer i en viss åldersgrupp beräknas leva. används för att beräkna storleken på månadsutbetalningarna och styr i vilken takt pensionen ska betalas ut. Storleken på pensionen bestäms av hur stort det insamlade pensionskapitalet är vid pensioneringen. Jämför: förmånsbestämd pension Prognosränta är ett antagande om den framtida Räntan används för att beräkna storleken på månadsutbetalningarna och styr tillsammans med livslängdsantagandet i vilken takt pensionen ska betalas ut. Betalas av arbetsgivaren och grundas ofta på kollektivavtal. Kompletterar den allmänna pensionen. Försäkring med garanterat försäkringsbelopp. Försäkringsföretaget bestämmer hur pensionskapitalet ska Det pensionskapital som finns kvar när du avlider betalas ut till dina förmånstagare. En form av efterlevandeskydd. För fler definitioner, se ordlista på . GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER 2 Pensionssystemet och tjänstepensionen Det svenska pensionssystemet har genomgått stora förändringar . lämnade regeringen över den proposition till som innebar startskottet för reformeringen. Det nya pensionssystemet trädde i kraft fullt ut 2003.5 Det starkaste motivet till reformen var att det då gällande ATP-systemet inte ansågs tillräckligt robust mot samhällsekonomiska och demografiska påfrestningar. Gapet mellan in- och utbetalningar i systemet befarades öka kraftigt vilket skulle innebära stora påfrestningar på statsbudgeten. Konstruktionen i ATP-systemet stimulerade inte heller i tillräcklig utsträckning till förvärvsarbete. Grunden till pensionen baserades då enbart på inkomsten under de femton bästa inkomståren.6 Ytterligare ett motiv till pensionsreformen var att det samhälleliga sparandet låg på en för låg nivå. Detta motiv hamnade dock senare i bakgrunden eftersom sparkvoten steg mycket kraftigt under 1990-talets början.7 Reformen medförde att individen fick ta ett större ansvar för sin pension. Regeringen betonade också vid reformeringen tjänstepensionens betydelse för den slutliga pensionen. Utöver den allmänna pensionen och tjänstepensionen kan individen även ha ett privat pensionssparande. Pensionen kan därmed delas in i tre delar, den allmänna pensionen, tjänstepensionen och privat pensionssparande. Tjänstepensionen har fått en allt större betydelse för den slutliga pensionen. I propositionen för reformeringen av det allmänna pensionssystemet skriver regeringen att det finns fördelar med att parterna på arbetsmarknaden hanterar 5Reformeringen av det allmänna pensionssystemet, prop. 1993/94:250. SFU24, rskr 1993/94:439. 6Detta är pensionsöverenskommelsen, Ds 2009:53. VEM TAR ANSVAR? STATENS TILLSYN AV INFORMATION PÅ TJÄNSTEPENSIONSMARKNADEN en icke oväsentlig del av det samlade pensionsskyddet. I diskussionerna inför reformeringen av pensionssystemet togs i beaktande att de flesta omfattades av en tjänstepension.8 Skattningar visar att av de som arbetar omfattas av en tjänstepension.9 Vidare finns beräkningar som visar att tjänstepensionens andel kan utgöra upp till hälften av den totala pensionen för en person i 40-årsåldern.10 betalades det in till tjänstepensionen.11 Tjänstepensionen har således stor betydelse för den slutliga pensionen. Den kollektivavtalade tjänstepensionen regleras i huvudsak genom överenskommelser mellan fackliga organisationer och arbetsgivare i centrala kollektivavtal. Överenskommelserna måste dock följa vissa bestämmelser kring den information som ska lämnas till arbetstagarna. Bestämmelserna återfinns i marknadsföringslagen, försäkringsavtalslagen och . Kollektivavtalen beräknas omfatta av alla arbetstagare. Det finns också avtal mellan företag och arbetstagare som påminner om kollektivavtalen (till exempel frivillig ITP, individuell tjänstepension eller eget framförhandlat avtal). Arbetsgivaren har även möjlighet att på egen hand teckna ett tjänstepensionsavtal med arbetstagaren. Vidare finns det utrymme för viss individuell flexibilitet i pensionsavtalens utformning, med möjlighet att ge anställda bättre pensionsvillkor än vad som står i avtalen. I likhet med det allmänna pensionssystemet har tjänstepensionsmarknaden i allt större utsträckning övergått från ett förmånsbestämt system till att bli premiebestämt. Det innebär att det inte längre görs några utfästelser på hur mycket som ska betalas ut i pension. Pensionsutbetalningarna baseras istället på hur mycket som betalats in, det vill säga premien. De förmånsbaserade systemen är under långsam utfasning, men innehåller fortfarande stora belopp. 8Reformeringen av det allmänna pensionssystemet, prop. 1993/94:250, Systemet blev mer generöst än vi tänkt, , . 9Siffran grundar sig på att av de som arbetar omfattas av ett kollektivavtal. Utöver detta tillkommer andra grupper med tjänstepension. 10Välfärdstendens , 2011. Var sjunde pensionär saknar tjänstepension, Collectum, . 11Svensk Försäkrings branschstatistik nr 1/2012. GRANSKAR: HÅLLBARA PENSIONER pensionen (stat)