rir · H0B514 · 2012-06-28 00:00:00 — Det finns konkurrensutsättningseffekt trots få anbud, om anbudsgivaren inte vet hur många andra anbudsgivare som deltar. har anledning att vidmakthålla och förstärka denna ovisshet. Öppen annonsering kan vara en del av detta. Effekten kan dock avta allt eftersom utvärderingsprotokoll från tidigare upphandlingar visar att inte har lyckats intressera många anbudsgivare. Urval begränsade till registrerade i kvalificeringssystemet och andra selektiva metoder (till exempel förfrågan efter produkter med artikelnummer som endast en leverantör kan identifiera) försvagar den upplevda risken för konkurrerande anbud. Sådana förfrågningar har påträffats i granskningen. 41 Beräknad på kalkylerade värde av en entreprenad inför upphandlingen. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR 5.3Omfattande rutiner för att åstadkomma konkurrens kan konstatera att den bristande konkurrensen inte beror på att det saknas rutiner. Detta avsnitt redovisar rutiner som redogjort för och som återfinns i dokument. Möjliga orsaker till bristen på anbud återkommer vi till i avsnitt 5.4. beskriver upphandling som en process med åtta faser: behovsanalys, framtagning av förfrågningsunderlag, annonsering, anbudsregistrering, kvalificering och anbudsprövning, tilldelning, kontraktsskrivning och uppföljning under avtalsperioden.42 Utöver detta har skapat en funktion med uppgift att aktivt söka och uppmuntra utländska företag att delta i upphandlingarna. 5.3.2Trafikverkets tillämpning av upphandlingslagarna upphandlar produkter och tjänster för den järnvägsrelaterade verksamheten enligt LUF och för den vägrelaterade verksamheten enligt . Lagarna har introducerats i avsnitt 1.3.1 och fördjupad information finns i bilaga 2. Samtliga upphandlingar över direktupphandlingsgränserna inom ramen för annonseras på och i minst en allmänt tillgänglig nationell databas. Upphandlingar över tröskelvärdena inom ramen för annonseras även i (), EU:s databas för upphandlingar. På järnvägssidan använder sig av ett kvalificeringssystem (TransQ), i vilket leverantören måste registrera sig och sitt intresse att leverera specifika produkter och tjänster till för att bli inbjuden att delta i upphandlingar över tröskelvärdena. Systemet är internetbaserat och drivs av ett privat företag. Även den norska motsvarigheten till verkar använda systemet . En årlig administrativ avgift () tas ut av leverantören för att denna ska förbli registrerad. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR användning av kvalificeringssystemet annonseras en gång i en allmänt tillgänglig databas i och i EU-databasen . I annonsen finns en lista på varor, tjänster och entreprenader som planerar att upphandla, och intresserade uppmanas att registrera sig. Denna information finns även på webbplats. Två tredjedelar av upphandlingarna över tröskelvärdena annonseras även enskilt i , med en inbjudan till den som vill delta i upphandlingen att registrera sitt intresse i kvalificeringssystemet. Genom att använda kvalificeringssystemet bedömer att de får fler anbud samt en snabbare och effektivare upphandlingsprocess, eftersom de som finns med i systemet är kontrollerade och godkända som leverantörer till . Andra fördelar är minskad risk för leverantörer att missa potentiella upphandlingar samt minskad administration för både köpare och säljare vid den enskilda upphandlingen. Säljaren kan även ha minskad administration genom att kvalificeringssystemet används av även andra köpare än . Utöver annonsering, marknadsför systemet på mässor och leverantörsdagar för att få fler leverantörer att registrera sig. har uppgett att de använder kvalificeringssystemet endast för upphandlingar på järnvägsområdet över tröskelvärdena. uppgick det kalkylerade värdet för upphandlingarna i systemet till . Upphandlingar inom järnvägsområdet under tröskelvärdena, men över direktupphandlingsgränserna, annonseras enligt i allmänt tillgänglig nationell databas och inte med kvalificeringssystemet. Detta visade sig dock inte stämma då granskade databasen, vilket vi återkommer till i avsnitt 5.4.3. Redan i ett stickprov på endast fem upphandlingar, påträffades två upphandlingar under tröskelvärdena. 5.3.3Trafikverket försöker förbättra konkurrensen Nedan följer en sammanfattning av insatser för att uppnå konkurrens, utöver att tillämpa upphandlingslagarna.43 bildade och tillsammans med branschen samarbetsforumet , Förnyelse i anläggningsbranschen. har i eget namn och inom ramen för arrangerat årliga leverantörsdagar. På dessa informeras om kommande upphandlingar. Totalentreprenader och funktionskrav har antagits stimulera produktivitet och innovationsgrad. 43Uppgifterna är i huvudsak baserade på egen redogörelse över vilka åtgärder som verket vidtagit med anknytning till de fyra revisionsfrågorna (mätning av produktivitet och upphandling, erfarenhetsåterföring, konkurrens och regeringens insatser). GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR har arbetat för att marknadsföra och konkretisera totalentreprenader och funktionskrav hos beställare, projektörer och utförare. En handlingsplan med syfte att renodla beställarrollen skall vara klar . avser att driva arbetet vidare med fokus på att genomföra stegvisa förändringar med delmål . Målet är att få fullt genomslag med det nya arbetssättet om . Som en del i arbetet pågår TEIP- projektet (totalentreprenader i praktiken). riktlinjer för val av affärsform Affärsformer är det samlingsbegrepp för upphandlings- och kontraktsformer som använder. och hade tills regeringen och uppmärksammade frågan 2009 inte genomfört mätningar av affärsformernas effekt på produktiviteten. har dock inlett den utredning av mätning av produktivitet för olika produktområden som nämnts tidigare. Exempel på produktområden är kontaktledning, vägbeläggning, spårväxlar, tjälsäkring/bärighet. Flera av dessa är på väg in i en implementeringsfas för att etableras i den löpande uppföljningen.44 Utifrån strategi, och ökningen av andelen totalentreprenader som omnämnts i 2.1.1 och 2.1.2, har arbetat fram riktlinjer för val av affärsform.45 Riktlinjerna riktar sig till projektledaren och den chef som har delegation att fatta beslut om tilldelning i den aktuella entreprenaden. Med utgångspunkt från organisationens och projektets målsättningar analyseras marknadens, projektets och den egna organisationens förutsättningar inför valet av affärsform. Valet ska optimera produktivitet, innovation och konkurrens i samverkan. Utökad samverkan bidrar, enligt uppfattning, till mer väg och järnväg för pengarna eftersom samarbete främjar drivkraften att hitta bra lösningar kontinuerligt i ett anläggningsprojekt. I riktlinjerna för val av affärsform noterar att de upphandlingsförfaranden, entreprenadformer, ersättningsformer och samverkansformer som finns beskrivs övergripande. Vidare anmodar riktlinjerna att omfattning, tidplan, beroenden, komplexitet, frihetsgrader, risker, leverantörsmarknaden, egen kompetens med mera ska beaktas. Vissa av dessa konkretiseras ytterligare. Beträffande leverantörsmarknaden anförs till exempel att totalentreprenad kräver att entreprenören har tillgång till projekteringskompetens. En utförandeentreprenad kan attrahera mindre entreprenörer vilket gynnar konkurrensen. En särskild motivbilaga ska upprättas om kostnaden överskrider . Affärsformen ska övervägas och beslutas tidigt i processen. 44TRV Årsredovisning 2011, avsnitt 10.3. 45Val av affärsform för entreprenader i investeringsverksamhet (TDOK 2010:238, s. 9 och 11). TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR Till vilken grad åtaganden för att realisera infrastruktur ska kombineras till ett kontrakt, eller uppdelas i flera, är ett strategiskt beslut. bedömde 2009 att rätt paketering av produkter kan reducera kostnaden för genomförandet. Paketering kan ske med avseende på till exempel geografisk anknytning och specialistkunskaper. Större paket förväntas öka konkurrensen genom att locka utländska anbudsgivare. har en särskilt utsedd projektledare med ansvar för att locka utländska entreprenörer till den svenska marknaden. Att dela upp större åtaganden i mindre delar kan dock också vara motiverat av tekniska eller kommersiella skäl. anger i sina riktlinjer om val av affärsform att uppdelning kan vara lämpligt i ett område med bristande konkurrens. I ett sådant fall kan handla upp flera små entreprenader på enkla förfrågningsunderlag som ger förutsättningar för mindre leverantörer att växa. fastställde nya riktlinjer för anbudsutvärdering . Syftet med riktlinjerna är att säkerställa att en gemensam utvärderingsmodell används där det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet används som tilldelningsgrund. 5.3.4Trafikverket informerar omfattande om korruption Effektiv konkurrens kan sättas ur spel om jäv, korruption och andra oegentligheter förekommer i samband med upphandlingen eller under genomförandet. har tydligt informerat sina anställda, och i viss utsträckning även konsulter, entreprenörer och leverantörer, om vad som betraktas som jäv, oegentligheter och korruption. Det handlar bland annat om regler för representation och mottagande av gåvor.46 Omfattande utbildningsinsatser har initierats för chefer och medarbetare på området. Beträffande kontroller av att riktlinjerna efterlevs, planerar att inrätta en extern whistleblowerfunktion. Vidare uppstår en viss kontroll då en överordnad kontrasignerar tilldelningsbeslut och medarbetares leveransgodkännanden av fakturor. har dock påpekat att de två närmast inblandade ofta känner varandra väl och representerar samma del av organisationen, och att det därför övervägs om en tredje mer oberoende part även bör signera i en del fall. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR 5.4Möjliga orsaker till bristen på anbud Som framgått av föregående avsnitt har omfattande rutiner för att åstadkomma konkurrens. I detta avsnitt analyserar vi tänkbara orsaker till att tillräcklig konkurrens trots dessa insatser inte har uppnåtts. 5.4.1Hög andel inköp har upphandlats korrekt har undersökt om avsteg från upphandlingslagarna har förekommit i stor utsträckning eftersom ett av deras syften är att åstadkomma konkurrens. CTM är en upphandlingsförteckning och inte en inköpsförteckning. Den inkluderar därmed inte med säkerhet alla inköp. Därför har i stället utgått ifrån attesterade fakturor för att skapa den population av inköp ur vilket stickprovet togs. Stickprovet som togs omfattade 39 entreprenadrelaterade inköp . Bland dessa kunde i 37 fall förevisa handlingar som översiktligt styrker att upphandlingslagarna har följts. Inget svar har inkommit för de återstående två inköpen. I bilaga 4 redogör vi utförligare för metoden och dess överväganden. Eftersom en hög andel inköp förefaller ha upphandlats formellt korrekt som graden av regelefterlevnad inte varit central för granskningen, har vi inte ytterligare fördjupat oss i saken. 5.4.2Hinder för små företag Stora åtaganden utestänger mindre företag. intryck från intervjuerna är att storleken på upphandlingarna, och övriga marknadsföring av sina behov, i stor utsträckning har anpassats efter de stora företagen. Satsningar har gjorts för att intressera utländska stora företag för den svenska marknaden, och en särskild projektledare har utsetts för att ta tillvara denna möjlighet till ytterligare konkurrens. Möjligheterna att få anbud från mindre företag har visserligen uppmärksammats i riktlinjerna för val av affärsform, men inte i den kommunikation till marknaden som tagit del av. Ingen projektledare har utsetts för att ta tillvara den potential som de små företagen innebär. Detta håller dock på att förändra. Enligt vänder man sig till alla kategorier av företag. Upphandlingstidplanen översätts för kontrakt ända ned till för att även nå mindre utländska företag. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR Förfrågningsunderlag innehåller krav som ibland upplevs som oproportionerligt omfattande för små entreprenörer.47 Det gäller särskilt mindre entreprenader där kan ställa samma administrativa krav som i stora entreprenader. Som exempel kan nämnas att till en mindre entreprenad inkom först inga anbud. När de administrativa kraven reducerades inkom 6 anbud. Trafikverksmedarbetare har framhållit att de små och mellanstora företagen behöver ett tryggt och långsiktigt utbud av mindre och mellanstora åtaganden. Det är riskfyllt för dem att konkurrera med de stora företagen, som kan vara viktiga kunder och som de är underentreprenörer till. har enligt intervjuer använt selektiv upphandling för att de utvalda ska känna sig mer motiverade att lämna ett anbud. att stora företag i utlandet har förmedlat detta som ett villkor för att delta i upphandlingarna. På finns information om hur leverantörer av järnvägsrelaterade material och tjänster kan registrera sitt intresse för att bli leverantör åt i ett kvalificeringssystem. En inbjudan att registrera sig annonseras även . En tredjedel av de specifika behoven annonseras inte utanför systemet, enligt undersökning. Mot bakgrund av den bristande konkurrensen och de ringa kostnaderna för att annonsera digitalt, finns anledning att analysera ändamålsenligheten med att begränsa annonseringen. För att få registrera sig i kvalificeringssystemet måste företagen betala en deltagaravgift. Även om kostnaderna är överkomliga (per företag och år), finns anledning att analysera varför skapar hinder överhuvudtaget när konkurrensen är så liten. Principiellt kan det diskuteras om det är rimligt att behöva betala avgifter för att bli inbjuden och för att lämna anbud åt en statlig myndighet. Avgifterna kan särskilt avskräcka små och medelstora företag, och förutom den direkta kostnaden tillkommer arbetet med registrering och kvalificering, för både beställare och utförare. Avgifterna och kvalificeringskraven skapar i praktiken hinder för utomståendes insyn i och överblick över vilka upphandlingar som är aktuella. 47 SOU 2009:24, De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden, , s. 72. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR har uppgett att systemet bara används över tröskelvärdena. Vid kontroll var dock två av fem upphandlingar under tröskelvärdena. En generell inbjudan att registrera sig annonseras öppet . Både avgift och arbete är dock till liten nytta tills en relevant upphandlingssituation uppstår. Med vanlig öppen upphandling hade denna kostnad uppstått först då den är motiverad. Avgiften och arbetet med registrering och kvalificering ska därför även bedömas utifrån den hypotetiska situationen att alla olika offentliga upphandlare i olika länder skulle ha egna system. Det blir då uppenbart att detta skulle hämma konkurrensen jämfört med att alla upphandlingar finns tillgängliga på nätet utan avgifter. Vid en upphandling hämtar upphandlaren de leverantörer som har registrerat sig på den kod som upphandlaren bedömer mest relevant. förtydligar de interna riktlinjerna att samtliga leverantörer under samma kod ska bjudas in.48 Kvalificeringssystemet använder inte samma kodsystem som EU angett med ett direktiv, det så kallade CPV-systemet, utan ett system utvecklat av ett privat företag med ensamrätt på kategoriseringen. Att använda olika kodsystem kan skapa oklarheter och därmed medföra risk för färre antal anbudsgivare. Risk för bristande matchning och svårt för nya företag Det kodsystem som används för att matcha behov och leverantörer är relativt komplicerat och detaljerat. Det finns en risk för att ett företag inte känner till alla koder inom vilka det kan leverera varor och tjänster. Det finns av samma skäl en risk för att beställarna inte registrerar sitt behov under rätt koder i systemet. Om företag abonnerar på utvalda koder, för att inte bli överbelastade med information, innebär det att de aldrig får någon inbjudan i de fall upphandlaren annonserar på fel kod, eller om de själva inte registrerat sig på alla koder där de hade kunnat leverera. Beroende på hur kvalificeringskraven till registrering i systemet ser ut, finns risk för att nystartade företag inte kommer in i systemet, trots att deras medarbetare kanske har tillräcklig kunskap och erfarenhet. Detta är för övrigt ett generellt problem med många av upphandlingar. har inte kontrollerat detta mot riktlinjerna. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR Kvalitetssystem behöver inte utesluta öppen upphandling har bara annonserat 2/3 av de enskilda upphandlingarna utanför kvalificeringssystemet.49 motivering till att använda kvalificeringssystem på järnvägsområdet redovisas i avsnitt 5.3.2. Fördelarna med ett kvalificeringssystem går att kombinera med fördelarna med öppen upphandling. I förarbetena till 11 kap. 7§ LUF (prop. 2006/07:128 s. 535f) kan man läsa följande om kvalificeringssystem. Paragrafen motsvarar artikel 53.9 i direktivet men saknar motsvarighet i . Den har utformats i enlighet med bestämmelsen i direktivet. Lagrådet har ansett att bestämmelsen leder till frågan om en upphandlande enhet som upprättat ett system också måste tillämpa detta eller om enheten i varje enskilt fall har möjlighet att välja att upphandla enligt grundförfarandet. En upphandlande enhet som har ett kvalificeringssystem kan bjuda in de leverantörer som är kvalificerade i systemet att komma in med anbud. Använder den upphandlande enheten kvalificeringssystemet kan enheten endast vända sig till de leverantörer som är kvalificerade att ingå i systemet. Om den upphandlande enheten vill bjuda in andra leverantörer som inte ingår i systemet måste den annonsera upphandlingen på vanligt sätt som en öppen, selektiv eller förhandlad upphandling. En enhet som har ett kvalificeringssystem är således inte tvungen att använda sig av detta, utan kan välja att i stället genomföra en vanlig upphandling. 5.4.4Riktlinjerna kan ha begränsat konkurrensen Upphandlingsansvariga anser att det i praktiken är svårt att med hjälp av riktlinjerna fastställa vilken affärsform som bör väljas. De ger ett stöd för en diskussion om upphandlingsformer, entreprenadformer med mera som bör övervägas i varje projekt, men i praktiken behövs en stor portion egna erfarenheter eller kollegialt stöd inför beslut i enskilda ärenden.50 intryck är att det finns sådan erfarenhet ute i linjen. Risk finns dock att de som fattar det avgörande beslutet om kontraktsformerna upplever att de måste följa upphandlingsstrategins målsättning om ökad andel totalentreprenader även när egen erfarenhet och lokala förutsättningar motsäger detta. Totalentreprenader anses allmänt ha minskat konkurrensen. För att uppväga denna nackdel har det förutsatts att de leder till andra fördelar. 49Baserat på ett stickprov omfattande av upphandlingarna som genomfördes . GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR 5.4.5Teknik begränsar konkurrensen för järnvägsmaterial Entreprenörerna på järnvägssidan tillhandahålls ofta järnvägsspecifikt material av . Några regionala ledningsgrupper har under granskningen ifrågasatt detta. De menar att entreprenörerna har möjlighet att handla upp motsvarande material billigare. Beträffande sortimentet menar de att bara en mindre del är järnvägsspecifikt och svårt att införskaffa på annat sätt. De upplever de prognoser över kommande förbrukning som enheten för upphandling av detta material förväntar sig av verksamheterna som ett föråldrat förfarande. Företrädare för enheten som upphandlar tekniskt godkänt väg- och järnvägsmaterial inom menar att det i några fall är sant att entreprenörerna hade kunnat handla upp materialet billigare, men då är det för det mesta inte likvärdigt material utan håller lägre kvalitet. Det kan exempelvis ha kortare livslängd eller säkerhetsstandard, vilket kan fördyra det framtida underhållet. Enhetens företrädare menar att om skulle sluta tillhandahålla visst material, skulle det bara bli svårare för små entreprenörer att delta i upphandlingarna. Förfarandet gör att lär känna leverantörsmarknaden för produkterna och kan ställa krav på rätt sätt. Verket kan också samla stora volymer och på det sättet få villkor som enskilda entreprenörer aldrig skulle kunna få. Att konkurrensen på en del artiklar försämrats, menar enheten, beror på att verksamheterna är låsta i gammal teknik och komponenter som det inte går att konkurrensutsätta. Enheten har påtalat dessa monopol för de delar av som specificerar vilken teknik som får användas, dock utan resultat. 5.5Bristande konkurrenstryck i genomförandefasen menar att flera anbud är ett nödvändigt men inte tillräckligt krav för effektiv konkurrens. Bristande uppföljning innebär att inte vet om det konkurrenstryck som upphandlingen innebar har kunnat bestå, det vill säga har förblivit effektivt under kontraktets gång. 5.5.1Anbud utan innehåll kan leda till kontrakt har noterat att begreppet godkända anbud inte framgår tydligt av upphandlingsprotokoll och register, trots att detta borde vara relevant. Det förekommer att anbudsgivare besvarar en inbjudan till att lämna anbud med att de avstår. Det har framkommit att dessa då ofta blir selektivt inbjudna eller direktupphandlade, det vill säga får en fördel, om upphandlingen måste göras om på grund av att inget godkänt anbud inkommit. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR om just dessa företag ska bjudas in om direktupphandling blir aktuellt, vilket har varit praxis. Det borde i så fall förtydligas redan i den första upphandlingen. 5.5.2Riskabla ersättningsformer och samverkansformer har prövat olika sätt för att hitta den rätta avvägningen mellan konkurrensutsättning och samverkan. Ersättningsformerna som diskuteras nedan är vare sig uttryckligen tillåtna eller förbjudna enligt upphandlingslagarna. De innebär dock stora risker för lägre produktivitet, till följd av att svagt konkurrenstryck under genomförandet kan befaras. har noterat att det har varit vanligt med mätningar av samarbetsklimatet, med stora inslag av självvärdering. Däremot har det varit mindre vanligt att mäta produktivitet och kvalitet. För att med säkerhet kunna fastställa effektiviteten behövs dock utredning på en detaljnivå som inte har haft möjlighet att gå in på inom ramen för granskningen. En mindre del löpande räkning kan ofta inte undvikas i kontrakten, eftersom det alltid kommer att finnas förhållanden som vare sig beställare eller utförare kunnat förutse. Planeringen skulle bli orimligt dyr om ambitionen vore att utreda ersättningskonsekvenserna av alla hypotetiska situationer innan kontraktet skrivs. Däremot är tveksam till kontrakt som har en så stor del löpande räkning, , som noterats i ett stort kontrakt som inleddes på tid. Kontraktsformen löpande räkning ger, så vitt kan bedöma, ingen anledning för entreprenören att vara effektiv beträffande mängden timmar och material som går åt. Entreprenören har heller inte något incitament att konkurrensutsätta och förhandla ner kostnaderna för sina inköp av underentreprenörer. Skälet är att ersättningen till entreprenören blir högre ju dyrare denna köper in, eftersom entreprenören har ett procentuellt arvode på kostnaderna. Ett annat incitament för entreprenören att inte upphandla underentreprenörerna effektivt är att både beställare och entreprenör slipper administrativt arbete med upphandling. Dessutom blir samarbetsklimatet bättre och mindre konfliktfyllt när entreprenör och underentreprenörer är så nöjda som möjligt med sin ersättning. Riskerna med löpande räkning innebär inte att dessa med säkerhet realiseras. utesluter inte att produktiviteten trots riskerna kan bli hög tack vare de individer som styr kontrakten. Uppföljning kan dels besvara hur hög GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR produktivitet som erhållits, dels påverka processen genom att skapa incitament till att hög produktivitet uppnås. I produktivitetsmätning bidrog hög andel löpande räkning till låg produktivitet medan fast pris bidrog positivt till produktiviteten. På grund av litet underlag för dessa ersättningsformer kan det dock inte uteslutas att sambanden berodde på slumpen. Även normal och hög produktivitet konstaterades för enskilda kontrakt på löpande räkning i mätningen.