rir · H0B51 · 2012-02-14 00:00:00 — GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT KLIMATRELATERADE SKATTER VEM BETALAR? GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Klimatrelaterade skatter Vem betalar? har granskat användningen av klimatrelaterade skatter, som är betydande styrmedel för att nå klimatmål. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , , , , , , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser som avser regeringen och berörda myndigheter och rekommendationer som avser regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsledare och programansvarig har medverkat vid den slutliga handläggningen. Regeringen, , , , , , och KLIMATRELATERADE SKATTER VEM BETALAR? GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT Granskningens bakgrund och inriktning Bakgrund och motiv till granskning Centrala termer och begrepp Redovisning av utsläpp och styrmedel Klimatrelaterade skatter och handelssystemet Vem betalar för utsläppen? Fördelning av koldioxidutsläpp och klimatrelaterade skatter Förändringar av styrmedel balanseras mot varandra Näringslivets utsläpp och utgifter för dem Hushållens utgifter för utsläpp Effekter av skatteomläggningen 20102015 Regeringens och myndigheternas redovisning av Regeringens analyser och redovisning av effekter Regeringens rapportering i förhållande till målen Myndigheternas analyser och redovisning av effekter Utgifterna för klimatrelaterade skatter är ojämnt fördelade Regeringens och myndigheternas redovisning ger ingen helhetsbild av kostnader och effekter av klimatrelaterade skatter Regeringens återrapportering fokuserar på 2020-målet Klimat- och energipolitiska mål Bilaga 3 Priser på utsläppsrätter i EU:s handelssystem Bilaga 4 allmänna jämviktsmodell EMEC SCB:s fördelningsanalytiska statistiksystem för inkomster och transfereringar (FASIT) Bilaga 6 SCB:s företags- och individdatabas () Övriga metoder (utsläpp och tilldelning) KLIMATRELATERADE SKATTER VEM BETALAR? GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT har granskat användningen av klimatrelaterade skatter, främst energi- och koldioxidskatt. De är betydande styrmedel för att nå klimat- och energipolitiska mål. Kostnadseffektivitet och att förorenaren ska betala är viktiga utgångspunkter för utformningen av de klimatrelaterade skatterna. övergripande slutsatser är att de klimatrelaterade skatterna medför fördelningseffekter, både mellan hushållen och näringslivet, mellan olika typer av hushåll, mellan den handlande och den icke handlande sektorn och mellan olika branscher. Principen om att förorenaren ska betala är en av hållpunkter för skattepolitiken, men den gäller inte fullt ut. Det är stora skillnader i fråga om hur mycket olika förorenare betalar för utsläppen. Klimatrelaterade skatter och handelssystemet för utsläppsrätter är olika styrmedel, men tillsammans har de i praktiken medfört ökade skillnader. Enligt regeringen kan det finnas skäl till avsteg från principen om att förorenaren ska betala om det finns risk för koldioxidläckage, det vill säga att produktion förläggs till länder utan eller med lägre utgifter för utsläpp. Men regeringen har inte analyserat eller rapporterat hur mycket olika branscher har betalat för utsläppen. Regeringens och myndigheternas analyser och redovisning ger ingen samlad och tydlig bild av utgifter för och effekter av de klimatrelaterade skatterna. Därmed saknar myndigheterna, regeringen och underlag för att bedöma om de klimatrelaterade skatterna i kombination med andra styrmedel är kostnadseffektiva och i vilken utsträckning de överensstämmer med principen om att förorenaren ska betala. Vidare saknas underlag för att bedöma risken för koldioxidläckage för olika branscher och delbranscher i . Nedsättningar i de klimatrelaterade skatterna riskerar att minska kostnadseffektiviteten. Därför behövs underlag för att bedöma om eventuella kompensationskrav är rimliga. KLIMATRELATERADE SKATTER VEM BETALAR? Motiv: Klimatrelaterade skatter främst på energi och koldioxid är det ekonomiskt mest betydelsefulla styrmedlet inom den svenska klimatpolitiken. Komplexiteten i systemet medför att det är svårt att se hur mycket olika förorenare behöver betala för sina utsläpp. Principen om att förorenaren ska betala ska enligt vara grundläggande för de klimatrelaterade skatterna, men den följs . har efterlyst en tydligare redovisning av kostnader och effekter av olika klimatåtgärder. Syfte: Syftet med granskningen är att bedöma om myndigheternas och regeringens rapportering av hushållens och näringslivets utgifter för klimatrelaterade skatter är transparent och överblickbar. En sådan redovisning behövs som underlag för beslut om styrmedel. För att bedöma behovet av redovisning är syftet också att undersöka om det finns betydande skillnader i fördelningen av utgifter för klimatrelaterade skatter mellan hushåll och näringsliv, mellan olika branscher, mellan företag inom och utanför den handlande sektorn (det vill säga företag inom eller utanför EU:s handelssystem för utsläppsrätter) samt mellan olika hushållstyper. Vad vi har granskat: Granskningen gäller användningen av klimatrelaterade skatter, främst energi- och koldioxidskatt. Granskningen innefattar om regeringens och myndigheternas rapportering av utgifter för och effekter av klimatrelaterade skatter är transparent och överblickbar. För att bedöma behovet av rapportering, har vi undersökt om det finns betydande skillnader i fördelningen av utgifter för klimatrelaterade skatter. Näringslivets samlade utgifter för klimatrelaterade skatter och utsläppsrätter i EU:s handelssystem ingår också. Granskningen har mynnat ut i följande slutsatser och iakttagelser: Utgifterna för klimatrelaterade skatter är ojämnt fördelade Näringslivet genererar ungefär fyra femtedelar av koldioxidutsläppen, men hushållen får betala nästan hälften av de klimatrelaterade skatterna. Företag inom den handlande sektorn har lägre utgifter för klimatrelaterade skatter än företag utanför den handlande sektorn. På lång sikt har skatteomläggningen som genomförs åren 20102015 små effekter på ekonomin som helhet. Vidare har omläggningen endast marginell effekt på utsläppen och därigenom påverkas möjligheterna att nå klimatmålet endast marginellt. Skatteomläggningen medför att företag inom den handlande sektorn får ytterligare lägre utgifter för klimatrelaterade skatter. Ett skäl till detta är att företag inom den handlande sektorn antas ha utgifter för utsläppsrätter. får företag utanför den handlande sektorn högre utgifter. GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT Förorenaren ska betala gäller inte alltid för näringslivet. Näringslivets utgifter för klimatrelaterade skatter utgör en liten del av näringslivets/företagens totala kostnader. Utgifterna för energi- och koldioxidskatter var av företagens totala kostnader . Därutöver har många företag i praktiken lägre kostnader för klimatrelaterade skatter än vad de betalar in till staten eftersom de klimatrelaterade skatterna är avdragsgilla vid företagens inkomsttaxering. EU:s medlemsstater har ett nationellt handlingsutrymme att besluta om att av utsläppsrätterna inom handelssystemets andra period (20082012) ska Auktionering anses av bland annat och vara en bättre tilldelningsmetod än gratis tilldelning, och regeringen anser att auktionering bidrar till att uppfylla principen om att förorenaren ska betala. har, till skillnad från sex andra medlemsstater, valt att inte auktionera några utsläppsrätter. Både EU:s handelssystem och koldioxidskatten innebär att det finns ett pris på koldioxidutsläpp, men företagen i den handlande sektorn har i praktiken betalat mycket lite, i vissa fall ingenting, för utsläppen. Det beror på nedsättningar och undantag i de klimatrelaterade skatterna. Det beror också på att de svenska företagen har fått helt gratis tilldelning av utsläppsrätter och att tillgången på utsläppsrätter har varit god eftersom utsläppstaket har varit högt i förhållande till de faktiska utsläppen. De totala utsläppen inom EU:s handelssystem kan bara förändras om taket för de totala utsläppen i handelssystemet förändras. Vidare har den handlande sektorn i , från det att EU:s handelssystem startade , tilldelats betydligt fler utsläppsrätter än vad den har behövt. Därmed kan vissa anläggningar och branscher ha fått betydande intäkter utan att ha behövt minska utsläppen eller behövt vidta åtgärder för att minska utsläppen. har överskottet av gratis tilldelade utsläppsrätter till svenska företag inneburit en förmögenhetsöverföring som kan beräknas ha varit värd . Om utsläppsrätter säljs, uppkommer dock en skattepliktig intäkt som kan reducera överskottets värde. Skatteomläggningen 20102015 medför i sig att näringslivet beräknas få ökade utgifter för klimatrelaterade skatter med motsvarande . Företag inom den handlande sektorn beräknas totalt sett få en minskning av utgifterna för klimatrelaterade skatter. Den icke handlande sektorn beräknas få ökade utgifter. Hushållen betalar en stor del av de klimatrelaterade skatterna. Hushållen orsakade av koldioxidutsläppen men betalade nästan hälften av de klimatrelaterade skatterna . Hushållstypen sammanboende utan barn har högst utgifter för klimatrelaterade skatter per konsumtionsenhet. Dessa hushåll har också högst koldioxidutsläpp. Hushållen betalade klimatrelaterade skatter med i genomsnitt per ton utsläpp från bilresor och oljeuppvärmning . KLIMATRELATERADE SKATTER VEM BETALAR? Hushållens totala utgifter för energi- och koldioxidskatt på bränslen och drivmedel samt fordonsskatt beräknas öka med motsvarande till följd av skatteomläggningen 20102015. Den proportionella fördelningen mellan olika hushållstyper påverkas inte nämnvärt. Omläggningen av koldioxidskatten har ökat dess kostnadseffektivitet. Den del av skatteomläggningen 20102015 som avser koldioxidskatt har enligt analys, som har utförts åt , ökat koldioxidskattens kostnadseffektivitet i förhållande till det nationella klimatmålet. Detta eftersom den förändrade koldioxidskatten kan åstadkomma en viss utsläppsminskning i den icke handlande sektorn till en lägre samhällsekonomisk kostnad, i form av minskad BNP, i jämförelse med att uppnå samma utsläppsminskning med den tidigare utformningen av koldioxidskatten. Regeringens och myndigheternas redovisning ger ingen helhetsbild av kostnader och effekter av klimatrelaterade skatter Otillräckliga analyser medför bristande rapportering. Regeringens redovisning till av näringslivets och hushållens kostnader för utsläppen är otydlig och ofullständig. För de klimatrelaterade skatterna har regeringen inte redovisat någon samlad, tydlig bild av fördelningen av kostnader mellan näringslivet och hushållen eller inom näringslivet. Beträffande fördelningseffekter finns det dock vissa begränsade kartläggningar av klimatrelaterade skatter 2004 och 2008. Regeringen har inte heller rapporterat någon samlad bild av hur näringslivets kostnader påverkas av handelssystemet. Det ackumulerade överskottet har motsvarat koldioxidutsläpp och kan beräknas ha varit värt för åren 20052010. Trots den betydande förmögenhetsöverföringen, har regeringen inte rapporterat överskottets storlek eller värde. Avsaknaden av rapportering av utgifter och kostnader för klimatrelaterade skatter och utsläppsrätter medför att regeringen inte heller har rapporterat den samlade effekten av dessa. Regeringen har inte utpekat någon myndighet eller något departement som ska ansvara för samlad rapportering av kostnader och effekter av de klimatrelaterade skatterna, handelssystemet för utsläppsrätter eller samspelet mellan dessa styrmedel i förhållande till utsläppen. En orsak till att det saknas en sammanhållen bild, förefaller vara att ingen har ett helhetsansvar för att rapportera denna. De analyser som görs ger ingen helhetsbild. GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT Fragmentarisk analys och rapportering av effekter av skatteomläggningen. Det saknas en kartläggning av fördelningen av utgifter för klimatrelaterade skatter mellan hushåll och näringsliv, mellan näringslivets olika branscher samt mellan olika hushållstyper som skatteomläggningen 20102015 medför. Myndigheterna har kartlagt effekter av klimatrelaterade skatter i vissa delar, men övergripande sammanställning och analys saknas. Regeringens återrapportering fokuserar på 2020-målet Styrningen av klimatpolitiken genom klimatrelaterade skatter är i praktiken relativt kortsiktig. Regeringen fokuserar på 2020-målet. Regeringen har inte preciserat någon bana för hur den långsiktiga visionen ska uppfyllas. Dock har regeringen gett i uppdrag att ta fram en färdplan för ett utan nettoutsläpp av växthusgaser . Regeringen har också tillsatt en särskild referensgrupp för dialog om regeringens mål för ett utan nettoutsläpp . är det inte möjligt att följa de klimatrelaterade skatternas faktiska bidrag till etappmålet . Uppföljningen av etappmålet försvåras ytterligare av att rapportering av utsläpp från den icke handlande sektorn delvis är svår att följa. Vidare är allmänna jämviktsmodell EMEC otillräcklig för att analysera fördelningseffekter av handelssystemet för utsläppsrätter, bland annat eftersom branscherna i modellen inte är uppdelade mellan den handlande och den icke handlande sektorn. För att säkerställa att Kontrollstation 2015 ska kunna ge en tydlig bild av utgifter för utsläpp i förhållande till utsläppen, behöver regeringen se till att det finns tydliga och samlade analyser av näringslivets och hushållens kostnader för klimatrelaterade skatter. Det behövs också en analys av näringslivets kostnader för och intäkter av utsläppsrätter. En sådan analys skulle även förbättra underlagen för förhandlingar och utformning av handelssystemets kommande perioder. KLIMATRELATERADE SKATTER VEM BETALAR? lämnar följande rekommendationer till regeringen, för att åstadkomma en bättre analys och rapportering. Ytterst syftar rekommendationerna till att åstadkomma bra beslutsunderlag för att långsiktigt uppnå klimatmålet till rimliga kostnader. Bra beslutsunderlag behövs även för att bedöma om klimatrelaterade skatter i kombination med andra styrmedel uppfyller principen om att förorenaren ska betala samt för att bedöma risken för koldioxidläckage. Regeringen bör samlat rapportera hur stora förorenarnas kostnader för klimatrelaterade skatter och utsläppsrätter är i förhållande till utsläppens storlek. Rapporteringen bör omfatta näringslivet och hushållen, olika hushållstyper, olika branscher inom näringslivet samt den handlande och den icke handlande sektorn. En sådan rapportering är viktig för att kunna bestämma ändamålsenlig sammansättning och omfattning av olika svenska styrmedel så att klimatmålet kan nås till rimliga kostnader. Den är också viktig för att till exempel bedöma om kompensationskrav från olika grupper är välgrundade och om det finns risk för koldioxidläckage. Därutöver behövs underlag för förhandlingar om utformningen av EU:s handelssystem för kommande handelsperioder. Regeringen bör säkerställa att myndigheterna lämnar underlag till regeringen som möjliggör en sådan rapportering. Regeringen bör peka ut ett tydligt ansvar för samordning av kontinuerlig datainsamling, analyser och samlad rapportering av kostnader för och effekter av de klimatrelaterade skatterna, handelssystemet för utsläppsrätter och samspelet mellan dessa styrmedel i förhållande till utvecklingen av utsläppen. Detta behövs eftersom de analyser som görs är fragmentariska och inte ger den övergripande bild som skulle behövas för att fatta välgrundade beslut så att klimatåtgärderna kan bli mer effektiva. Samordningsansvaret bör pekas ut så att arbetet med att precisera och bygga upp nödvändigt statistiskt underlag och relevanta analysverktyg säkerställs till den fördjupade rapporteringen i Kontrollstation . GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT 1 Granskningens bakgrund och inriktning 1.1Bakgrund och motiv till granskning Jordens medeltemperatur ökar. Klimatförändringen och dess hot mot samhällen är global. Utsläppen av växthusgaser från mänskliga aktiviteter anses vara en viktig orsak till att medeltemperaturen stiger. Klimatrelaterade skatter främst på energi och koldioxid är det ekonomiskt mest betydelsefulla styrmedlet inom den svenska klimatpolitiken. Dessa skatter har också en stor fiskal betydelse. Totalt omfattar klimatrelaterade skatter per år.1 Många miljöekonomiska forskare framhåller att klimatrelaterade skatter är, vid sidan av handel med utsläppsrätter, ett kostnadseffektivt styrmedel som borde renodlas för att undvika dubbla styrmedel. Systemet med energi- och koldioxidskatter har ofta kritiserats för att det är snårigt och oöverblickbart med en mängd undantag och nedsättningar. Komplexiteten medför att det är svårt att se storleken av den totala skattebelastningen och beskattningens fördelningseffekter. Uttrycket fördelningseffekter avser här främst förändringar i kostnader och intäkter mellan näringsliv och hushåll, samt mellan olika branscher i näringslivet.2 Utformningen medför också en risk för att beskattningen inte används på ett kostnadseffektivt sätt för att nå klimatmålen. Principen om att förorenaren ska betala (Polluter Pays Principle) är grundläggande i miljö- och klimatpolitiken, men den följs inte alltid i fråga om de klimatrelaterade skatterna.3 Många förändringar riskerar även att ge bristande långsiktighet. Långsiktighet behövs för att ge företag och allmänhet tillräcklig planeringshorisont för att göra rationella val. Det behövs också för att åstadkomma de förändringar som är nödvändiga om målet om begränsad klimatpåverkan ska kunna nås. För att få tillräckliga beslutsunderlag har 1Intäkter från energi-, koldioxid- och fordonsskatter enligt Beräkningskonventioner 2012. 2Fördelningseffekter kan även avse skillnader exempelvis mellan olika länder. 3Det saknas en definition av principen om att förorenaren ska betala och det finns skilda meningar om hur långtgående principen är. Ett exempel är om principen gäller för kostnader som motsvarar den nationalekonomiskt teoretiskt optimala föroreningsnivån. KLIMATRELATERADE SKATTER VEM BETALAR? också efterlyst en tydligare redovisning av kostnader för och effekter av olika klimatåtgärder. För att ge bra beslutsunderlag för förändringar av klimatrelaterade skatter och andra klimatpolitiska styrmedel, behövs samlade analyser av utsläpp och fördelningseffekter, exempelvis av vem som får betala för att minska utsläppen. genomförde en förstudie om klimatrelaterade skatter. I förstudien kom flera indikationer på problem i de statliga insatserna fram. Bland annat har regeringen inte presenterat någon övergripande analys eller bedömning av hur kostnaderna för klimatrelaterade skatter fördelar sig mellan hushåll och näringsliv eller mellan olika delar av näringslivet. har inte heller uppmärksammat eller presenterat de samlade effekterna av klimatrelaterade skatter och EU:s handelssystem för utsläppsrätter till . Granskningen har genomförts inom ramen för granskningsstrategi Hållbar utveckling Klimat. Granskningsstrategins övergripande syfte är att undersöka om staten använder sina styrmedel så att utsläppen av växthusgaser minskar i enlighet med uppsatta mål och till rimliga kostnader. Syftet med granskningen är att bedöma om myndigheternas och regeringens rapportering av hushållens och näringslivets utgifter för klimatrelaterade skatter är transparent och överblickbar. En sådan redovisning behövs som underlag för beslut om styrmedel. För att bedöma behovet av redovisning är syftet också att undersöka om det finns betydande skillnader i fördelningen av utgifter för klimatrelaterade skatter mellan hushåll och näringsliv, mellan olika branscher, mellan företag inom och utanför den handlande sektorn samt mellan olika hushållstyper. Granskningen utgår från följande revisionsfrågor: Finns det betydande fördelningseffekter, det vill säga skillnader i hur mycket olika förorenare behöver betala för sina utsläpp? Redovisar regeringen och myndigheterna eventuella väsentliga fördelningseffekter? Ger regeringen tillräcklig information till om åtgärder och effekter i förhållande till bindande och frivilliga mål med olika tidshorisonter? GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT Utgångspunkterna för granskningen grundas bland annat på beslut om klimat- och energipropositionerna och riktlinjer för skattepolitiken. En utgångspunkt är att de klimatrelaterade skatterna ska bidra till kostnadseffektiva utsläppsminskningar, med beaktande av bland annat näringslivets konkurrenskraft. Vidare ska skatterna samordnas med andra styrmedel exempelvis handel med utsläppsrätter. Principen om att förorenaren ska betala ska gälla. klimatrelaterade skatter i kombination med andra styrmedel behöver kartläggas och analyseras för att behovet av rapportering och redovisning av sådana effekter ska kunna bedömas. 1.3.1Statliga insatser på området Energiskatt, koldioxidskatt och fordonsskatt benämns i denna rapport som klimatrelaterade skatter, eftersom de är viktiga styrmedel för att klimatmålen ska nås. Energiskatt är en samlingsbeteckning för punktskatter på ett antal bränslen och elektrisk kraft. I samband med skattereformen /91 infördes koldioxidskatt och svavelskatt på bränslen som komponenter i energibeskattningen. Koldioxidskattens syfte är att minska koldioxidutsläppen. Energiskattens primära syfte är att generera skatteintäkter och bidra till effektivare energianvändning. I praktiken är det svårt att skilja mellan vilka effekter som följer av energiskatten och vilka som följer av koldioxidskatten, eftersom båda påverkar priset. Fordonsskatten har utformats med hänsyn till bland annat statsfinansiella skäl och miljö- och trafiksäkerhetsaspekter. För att öka fordonsskattens miljöstyrande effekt infördes en koldioxidkomponent i fordonsbeskattningen för nya personbilar. EU:s handelssystem för utsläppsrätter är inte en direkt statlig insats men ett viktigt styrmedel för att minska koldioxidutsläppen från anläggningar inom EU. Både koldioxidskatten och utsläppsrätterna sätter pris på koldioxidutsläppen. Också näringslivets utgifter för utsläppsrätter i EU:s handelssystem beaktas i granskningen. 1.3.2Ansvariga myndigheter och departement Frågor om klimatrelaterade skatter, utsläpp och utsläppsrätter berör flera olika departement. Under de departementen sorterar flera ansvariga myndigheter. Tabellen på nästa sida ger en översiktlig bild över dessa aktörer samt deras uppgifter inom området. KLIMATRELATERADE SKATTER VEM BETALAR? för skatt, tull Ansvarigt för att styra ta in bland annat en och för rappor- (), där bland annat utsläpp till FN och EMEC, en allmän Granskningen fokuserar främst på energi- och koldioxidskatt, vilka är betydande styrmedel för att klimat- och energipolitiska mål ska nås. Fordonsskatten beaktas till vissa delar i granskningen, till exempel i fråga om energi- och koldioxidskattens effekter för hushållen i kombination med fordonsskattens effekter. För näringslivet beaktas även de klimatrelaterade skatternas samverkan med inkomstbeskattningen i fråga om avdragsgillhet vid inkomsttaxeringen. EU:s handelssystem för utsläppsrätter (ETS) granskas GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT inte som sådant. Däremot belyser vi samordningen av svenska klimatrelaterade skatter med handelssystemet och samlade effekter av dessa styrmedel. Betydelsefulla aspekter är då redovisningen av intäkter och utgifter samt utsläpp inom och utanför handelssystemet. Granskningen innefattar även regeringens styrning och uppföljning av de klimatrelaterade skatterna. Följande områden omfattas inte av granskningen, även om de i vissa delar påverkar näringslivets och hushållens kostnader för utsläpp: bilförmånsbeskattningen, bland annat beträffande miljöbilar avdrag för resor till och från arbetet vägavgifter för tunga fordon