rir · H0B522 · 2012-12-11 00:00:00 — Redovisning av medfinansiering krävs dock endast av projekt inom programområdet för ökat arbetskraftsutbud. Att ta fram och sammanställa underlag för ansökan om utbetalning, främst för kostnadsredovisningen, upplevs också som ett resurskrävande moment. Enkätresultatet visade även att upphandling uppfattas som resurskrävande, men som nämnts i avsnitt 1.4 ingår det inte i denna granskning att undersöka möjligheterna till förenkling på Den bild som har framkommit i intervjuerna med ESF- handläggare stämmer väl överens med den bild som projekten ger. Internationella studier har kommit fram till liknande resultat. uppskattar att av projektens administration består av kostnadsredovisningen och att rapportera om genomförda aktiviteter.42 PPP (Public Private Partnership) () lyfter i en studie fram dokumentation och verifiering av resultat, efterlevnad av regelverket samt framtagande och sammanställning av verifieringsunderlagen som de administrativa moment som tar mest resurser i anspråk.43 enkät visar att av socialfondsprojekten upplever att administrationen är ganska eller mycket resurskrävande (se tabell 3.1). Det finns dock en betydande skillnad mellan de två programområdena i detta avseende. av representanterna för projekt som syftar till ett ökat arbetskraftsutbud upplever den totala projektadministrationen som mycket resurskrävande. Motsvarande siffra för projekten som syftar till kompetensförsörjning är . 42SWECO (2010) Regional governance in the context of globalization: reviewing governance mechanisms and administrative costs, s. 4041. Studien rör Regionalfonden och Sammanhållningsfonden. 43EPEC (2012) Study measuring Current and Future Requirements on Administrative Cost and Burden of Managing the ESF, s. 4142. Projektens upplevelse av i vilken utsträckning den totala projektadministrationen är resurskrävande (i procent) Inte alls/I mycket liten utsträckning I ganska liten utsträckning I ganska stor utsträckning I mycket stor utsträckning Källa: enkät fråga 11. I vilken utsträckning upplever du/ni att den totala administrationen av ert projekt är resurskrävande? Totalt 452 svarande varav 218 projekt inriktade mot ökat arbetskraftsutbud och 234 kompetensförsörjningsprojekt. Även intervjuerna med representanter för socialfondsprojekt bekräftar att administrationen uppfattas som mer betungande i de projekt som ska öka arbetskraftsutbudet jämfört med de projekt som handlar om Orsaken till denna skillnad är sannolikt att det ställs krav på projekten inom programområdet för ökat arbetskraftsutbud att redovisa medfinansiering och att detta moment upplevs som mycket resurskrävande. enkät och intervjuer med företrädare för projekt visar även att det finns efterfrågan på förenkling. av projekten menar att behovet av att förenkla projektadministrationen är ganska eller mycket stort. Representanter för projekt som syftar till ett ökat arbetskraftsutbud anser i större utsträckning att administrationen behöver förenklas jämfört med representanter för kompetensförsörjningsprojekt. Omkring hälften av projekten som besvarat enkät har gett konkreta förslag på förenklingar. Dessa förslag beskrivs i kapitel 4. 3.1.2Konsekvenser av en omfattande projektadministration Projekten upplever även att de administrativa kraven påverkar projektens genomförande. Ungefär två tredjedelar anser att administrationskraven i ganska eller mycket hög utsträckning tar fokus från kärnverksamheten, det vill säga från arbetet med målgruppen och från aktiviteterna för att sprida projektets lärdomar. MER ATT FÖRENKLA! Administrativa krav påverkar projektets genomförande: Tar fokus från arbete riktat mot målgrupp och/eller spridningsaktiviteter (i procent) Inte alls/I mycket liten utsträckning I ganska liten utsträckning I ganska stor utsträckning I mycket stor utsträckning Källa: enkät fråga 17a. I vilken utsträckning påverkar de administrativa kraven som är förenade med att driva ett ESF-projekt förutsättningarna för projektets genomförande? Svarsalternativ: Tar fokus från arbete riktat mot målgrupp och/eller spridningsaktiviteter. Totalt 453 svarande varav 219 från projekt inriktade mot ökat arbetskraftsutbud och 234 kompetensförsörjningsprojekt. Representanter för projekt som syftar till att öka arbetskraftsutbudet upplever i högre grad att de administrativa kraven påverkar genomförandet av kärnverksamheten. av dessa projekt har svarat att administrationen i mycket stor utsträckning tar fokus från arbetet med målgruppen och/eller spridningsaktiviteter, medan av kompetensförsörjningsprojekten är av samma uppfattning. Enligt det nationella Socialfondsprogrammet som beslutas av regeringen och godkänns av kommissionen ska det finnas utrymme för projekten att experimentera med innovativa insatser och otraditionella metoder. Även företrädare för har påtalat mervärdet i att vända sig till personer som inte nås av ordinarie arbetsmarknadsinsatser genom innovativa projekt som är mer individualiserade än ordinarie arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Det gäller särskilt projekt inom programområdet för ökat arbetskraftsutbud. enkät visar att av projekten anser att arbetet med innovativa idéer och metoder försvåras på grund av de administrativa kraven. Administrativa krav påverkar projektets genomförande: Försvårar arbetet med innovativa idéer/metoder (i procent) Inte alls/I mycket liten utsträckning I ganska liten utsträckning I ganska stor utsträckning I mycket stor utsträckning Källa: enkät fråga 17b. I vilken utsträckning påverkar de administrativa krav som är förenade med att driva ett ESF-projekt förutsättningarna för projektets genomförande? Svarsalternativ: Försvårar arbetet med innovativa idéer/metoder. varav 233 kompetensförsörjningsprojekt och 219 projekt inriktade mot ökat arbetskraftsutbud. Även här finns en tydlig skillnad mellan programområdena. av representanterna för projekt som syftar till ett ökat arbetskraftsutbud upplever att administrationen i mycket stor utsträckning försvårar det innovativa arbetet jämfört av representanterna för kompetensförsörjningsprojekten. 3.1.3En stor andel är tveksamma till att söka socialfondsmedel igen Vidare visar enkäten att av projekten är tveksamma till att söka socialfondsmedel igen. Bland representanter för projekt som syftar till ett ökat arbetskraftsutbud är tveksamma till att söka Motsvarande siffra för kompetensförsörjningsprojekten är . Skulle du/ni söka ESF-medel igen? (i procent) Källa: enkät fråga 26. Skulle du/ni söka ESF-medel igen? Totalt 454 svarande varav 234 kompetensförsörjningsprojekt och 220 projekt inriktade mot ökat arbetskraftsutbud. MER ATT FÖRENKLA! Den främsta anledningen som projekten uppgett till tveksamheten inför att söka socialfondsmedel igen är den tunga administrationen. För projekt som syftar till ett ökat arbetskraftsutbud är systemet för medfinansiering en Andra anledningar till tveksamheten att söka medel på nytt är stor ekonomisk risk och att man inte vet om det uppstår behov av ett nytt projekt. Enligt egen kundundersökning riktad till socialfondsprojekt verkar det som att projekten i högre utsträckning kan tänka sig att söka projektmedel på nytt.44 På en skala från 1 till 5 är medelvärdet 4 för frågan om de kan tänka sig att ansöka igen. Siffrorna är dock inte helt jämförbara med enkät då skalorna är olika och frågorna inte är identiskt utformade. Det är också möjligt att tänka sig att svaren blir något annorlunda beroende på vem som frågar. enkät visar att majoriteten av de aktörer som driver socialfondsprojekt kände till möjligheten att söka socialfondsmedel (). I av projekten har en eller flera projektmedarbetare tidigare erfarenhet av att jobba med EU-finansierade projekt. De som driver socialfondsprojekt har alltså i hög grad erfarenhet av och kännedom om EU-projekt och borde vara bekanta med kraven på administration. Ändå uppger många projekt tung administration som en anledning till att de är tveksamma till att söka socialfondsmedel igen. Det gäller oavsett om någon i projektet har tidigare erfarenhet av att arbeta med EU- finansierade projekt eller inte. Kommissionen har satt upp som mål att den administrativa bördan ska minska . Däremot finns det inga normer, varken på EU-nivå eller på svensk nationell nivå, för hur höga de administrativa kostnaderna bör vara. För att socialfondsmedlen ska kunna användas effektivt anser emellertid att kostnaderna för administration bör hållas så låga som möjligt, så länge god redovisning och kontroll kan bibehållas. Inom ramen för EU:s regelförenklingsarbete har både kommissionen och beställt studier i syfte att undersöka storleken på de administrativa kostnaderna och den administrativa bördan. Studierna har framför allt belyst kostnaderna för kontroll- och förvaltningssystemet.45 44Svenska , Kundundersökning 2010, 757 respondenter. 45SWECO (2010) Regional governance in the context of globalization: reviewing governance mechanisms and administrative costs; , , Deloitte (2009) Report on the Cohesion Policy Priority Area: EU project on baseline measurement and reduction of administrative costs. De administrativa kostnaderna verkar enligt vara relativt låga på myndighetsnivån. I de nationella utvärderingarna av strukturfonderna för programperioden 20072013 finns inga specifika studier om strukturfondsprojektens administrativa kostnader. Det finns dock internationella studier som försökt kvantifiera den administrativa bördan på projektnivå, men dessa studier har haft svårt att få fram tillförlitliga uppgifter. Både EPEC och har vänt sig till projekt för att kostnadsberäkna projektadministrationen. EPEC kom fram till att socialfondsprojektens kostnader för administrationen ligger någonstans mellan av de totala kostnaderna för de 15 medlemsstater som ingick i EU före utvidgningen . I EPEC:s definition av administration ingår de kostnader som uppkommer endast på grund av Socialfondens regelverk. uppskattar att administrationskostnaderna uppgår till mellan av de stödberättigande kostnaderna för projekt som Regionalfonden och Sammanhållningsfonden finansierar. Båda studierna reserverar sig dock för varierande svarskvalitet i kombination med en mycket låg svarsfrekvens. I intervjuer med representanter för socialfondsprojekt har det också visat sig att de haft svårt att kvantifiera de administrativa momenten i tidsåtgång och kostnader. , som förvaltar Socialfonden i , har uppgifter om socialfondsprojektens administrationskostnader. Myndighetens uppgifter om kostnaderna kommer från projektens redovisning, där projektadministration är ett särskilt kostnadsslag. Uppgifterna används av handläggarna i syfte att följa upp de enskilda projektens kostnader i förhållande till uppsatt budget . använder dock inte uppgifterna till att följa upp projektens administrationskostnader på aggregerad nivå. har gjort en sammanställning av information om projektens kostnader för administration. Enligt dessa uppgifter uppgår administrationskostnaderna till av projektens totala kostnader.46 3.2.1Kostnaderna för administrationen verkar vara underskattade I intervjuer med projektrepresentanter och i enkät har det kommit fram att de redovisade kostnaderna för projektadministrationen tenderar att vara lägre än de faktiska kostnaderna. Det är exempelvis vanligt att projektledarens lön uteslutande redovisas under Aktivitet till målgruppen, även om en del av projektledarens tid går åt till administration. Det kan handla om att projektledaren ansvarar för att ta fram underlag för medfinansieringen och redovisar projektets deltagare. I intervjuer har representanter för åtta av tio socialfondsprojekt uppgett att deras kostnader för administration är 46 Bearbetade uppgifter av kostnadsredovisningen för 395 socialfondsprojekt från . MER ATT FÖRENKLA! högre än vad som syns i redovisningen. I enkät uppger av projekten att de i ganska eller mycket stor utsträckning redovisar de administrativa moment som finns beskrivna i stycke 3.1.1 under andra aktiviteter. Av uppgifter om de redovisade kostnaderna framgår också att det finns projekt som inte redovisar några administrationskostnader alls.47 En förklaring till att projekten redovisar olika under kostnadsslaget för administration är sannolikt att inte har någon tydlig definition som styr vilka kostnader som ska redovisas som projektadministration. Myndigheten har inte heller några allmänna riktlinjer för hur stora administrationskostnaderna i ett projekt bör vara.48 I intervjuer med har det framkommit att en ytterligare förklaring till att de redovisade kostnaderna för administration förefaller vara mindre än projektens faktiska kostnader kan vara att projekten underskattar kostnaderna för administration i sin budget. I samband med att handläggare på myndigheten behandlar ansökan om socialfondsmedel bedömer de om projektbudgeten är kostnadseffektiv och rimlig. Intervjuer med handläggare på och socialfondsprojekt visar att det varierar huruvida handläggarna ger projekten råd om storleken på administrationskostnaderna i budgeten. När projekten har fått sin budget godkänd kan det vara svårt och tidskrävande att i efterhand omfördela socialfondsmedel mellan olika kostnadsslag. Av de projekt som svarat på enkät uppger att projektägaren i ganska eller mycket stor utsträckning behöver skjuta till egna resurser på grund av administrationskraven. I intervjuerna beskriver projekten att det ofta handlar om extra arbetsinsatser som inte redovisas Detta verkar särskilt vara fallet i de projekt som syftar till ett ökat arbetskraftsutbud där svarar att de i mycket stor utsträckning lägger till egna resurser jämfört för kompetensförsörjningsprojekt. Projekt som är inriktade på att öka arbetskraftsutbudet kan ha svårt att lägga tillräckliga resurser för projektadministration i projektbudgeten. Det beror på att projekten måste anpassa sin budget utifrån uppskattad storlek på medfinansieringen. Den övervägande delen av medfinansieringen består av deltagarnas individuella ersättning. Detta är medel som finns i projektbudgeten, men som projekten inte kan disponera för projektverksamheten. är administrationen i dessa projekt mer krävande än i projekt som är inriktade på kompetensförsörjning. 47Enligt de uppgifter som tagit del av har 35 av 395 projekt inga redovisade administrationskostnader. 48Intervju ; E-postmeddelande från . Både den och kommissionen anser att förenkling av administrationen för strukturfondsprojekt är en prioriterad fråga. Granskningen visar att socialfondsprojekten upplever att administrationen är resurskrävande och försvårar ett effektivt genomförande av projekten. Projekten ser även ett stort behov av förenkling av administrationen i projekten. De moment som projekten upplever vara mest resurskrävande är deltagarredovisningen, samt redovisningen av medfinansiering i programområdet för ökat arbetskraftsutbud. Även kostnadsredovisningen upplevs som ett administrativt tungt moment. Generellt upplevs administrationen vara mer omfattande och få större negativa konsekvenser för de projekt som syftar till att öka arbetskraftsutbudet. En viktig bidragande orsak till detta är sannolikt att dessa projekt redovisar medfinansiering till , medan projekt inom området kompetensförsörjning inte behöver redovisa medfinansiering separat. En majoritet av projekten upplever att de administrativa kraven försvårar genomförandet av projekten genom att kraven tar fokus från kärnverksamheten och gör det svårt att arbeta med innovativa idéer och metoder. av Socialfonden till stor del ligger i att insatserna ska komplettera ordinarie arbetsmarknadspolitik genom att projekten arbetar med innovativa och otraditionella metoder kan hinder för projekten att arbeta på detta sätt leda till en försämrad måluppfyllelse. enkät visar att mer än en tredjedel av projekten är tveksamma till att söka socialfondsmedel igen och den huvudsakliga orsaken till detta är den omfattande administrationen. Det är enligt en hög siffra, speciellt om man beaktar att de flesta projekt som besvarat enkäten har tidigare erfarenhet av att driva EU-finansierade projekt. uppgifter om projektens administrationskostnader ger enligt inte en fullständig bild av projektens verkliga kostnader för administrationen. Det medför att informationen om projektens administrationskostnader inte på ett meningsfullt sätt kan användas i uppföljningssyfte, exempelvis för att se vilken effekt förenklingar skulle ha på projektens administrationskostnader. En förklaring till att projekten inte redovisar alla administrativa moment som projektadministration är sannolikt att inte har någon tydlig definition av administrativa kostnader. En annan möjlig förklaring är att de administrativa kostnaderna inte alltid fullt ut ryms inom projektbudgeten. MER ATT FÖRENKLA! 4Det nationella handlingsutrymmet för en enklare hantering av socialfondsmedel En möjlighet för regeringen och de förvaltande myndigheterna att förenkla strukturfondsprojektens administration och därmed förbättra förutsättningarna för en effektiv användning av medlen är att utnyttja det nationella handlingsutrymmet för att underlätta strukturfondsprojektens administration. 4.1Nationellt handlingsutrymme för förvaltning och kontroll av Socialfonden Det nationella handlingsutrymmet för förvaltning och kontroll av Socialfonden bestäms av EU:s förordningar på området.49 Handlingsutrymmet definieras i praktiken också i viss utsträckning av kommissionens vägledningar och av att området revideras av kommissionen och revisionsrätten. kan bli återbetalningsskyldigt om fel hittas i revision. När och har utformat förvaltnings- och kontrollsystemet samt kriterierna för revisionen har man därför utgått från erfarenheter från tidigare programperioder av kommissionens och revisionsrättens tolkning av regelverket. I detta avseende kan vägledningarna från kommissionen fungera som ett stöd för myndigheterna eftersom de i viss mån klargör kommissionens tolkning av hur EU:s förordningar ska tillämpas. Det innebär att vägledningarna följs av ESV och även om de inte är formellt bindande.50 Utifrån en analys av regelverket konstaterar att det finns ett nationellt handlingsutrymme för förvaltning och kontroll av Socialfonden. På systemnivå är detta handlingsutrymme relativt stort. Medlemsstaterna ansvarar till exempel för att utse de myndigheter som står för förvaltningen och kontrollen av Socialfonden. Det ligger även i hög grad inom medlemsstaternas nationella handlingsutrymme att utforma system för nationell medfinansiering. Enligt ska ett nationellt medfinansieringssystem dock grundas på principen om additionalitet, vilket 49Rådets förordning (EG) nr 1083/2006; Kommissionens förordning (EG) nr 1828/2006; Rådets förordning (EG) nr 1081/2006. MER ATT FÖRENKLA! innebär att stödet från strukturfonderna inte får ersätta en medlemsstats offentliga eller motsvarande utgifter för strukturåtgärder.51 Det nationella handlingsutrymmet i fråga om krav gällande projektredovisningen är något mer begränsat än handlingsutrymmet på systemnivån. Enligt EU-förordningarna ska spårbarhet säkerställas i syfte att visa hur EU-medlen används nationellt.52 I EU-förordningarna ställs det också krav på redovisning av uppgifter om projektdeltagare både för att följa upp resultat och för att kontrollera projektens verksamhet.53 Förordningarna specificerar inte i detalj hur kontrollerna ska utföras eller exakt vilka dokument som ska granskas. I vägledningarna finns emellertid riktlinjer för hur de förvaltande myndigheterna kan utföra kontroller. Sammantaget finns det ett visst handlingsutrymme för förvaltande myndighet när det gäller vilka krav som ska ställas på projekten för redovisning av uppgifter för uppföljning och kontroll och hur myndigheten anpassar sina kontroller därefter. 4.2Medfinansieringen baserad på deltagarersättning I de projekt som är inriktade på att öka arbetskraftsutbudet utgör deltagarnas individuella ersättning för försörjning merparten av den nationella medfinansieringen. Underlagen för denna typ av medfinansiering tas fram i flera steg. I figur 4.1 beskrivs denna process. Processen för att redovisa medfinansiering baserad på deltagare (cirka 120 000) (t.ex. FK) (t.ex. AMS) 51Rådets förordning (EG) nr 1083/2006, artikel 15.1. 52Rådets förordning (EG) nr 1083/2006, artikel 58; Kommissionens förordning (EG) nr 1828/2006, artikel 15. 53Kommissionens förordning (EG) nr 1828/2006, artikel 40(g). Det är projektdeltagarnas individuella ersättningsnivåer och närvarotid i projektet som avgör storleken på den deltagarbaserade medfinansieringen. För att redovisa den deltagarbaserade medfinansieringen behöver projektledningen därför styrka deltagarnas faktiska nedlagda tid i projektet och koppla tiden till deltagarnas individuella ersättningar. I ett första steg ska projektdeltagarna fylla i och skriva under en närvarorapport som verifieras av projektledningen. Uppgifterna om deltagarnas ersättningar inhämtar projektledningen från medfinansiärerna, i regel kommuner, Arbetsförmedlingen och , via två olika blanketter (bilaga 3 och 4 i figur 4.1). Utifrån närvarorapporterna och medfinansiärernas underlag räknar projektledningen sedan ut medfinansieringen för respektive deltagare i projektet och skickar uppgifterna till på blanketten bilaga 4. De andra underlagen, bilaga 3 och närvarorapporten, behöver projekten vanligtvis inte skicka in till . De ska dock sparas i kontroll- och uppföljningssyfte. I intervjuer har representanter för projekt uttryckt att de upplever att redovisningen av den deltagarbaserade medfinansieringen är mycket resurskrävande. enkät bekräftar detta. av representanterna för projekt som ska öka arbetskraftsutbudet upplever det som resurskrävande att ta fram underlag och redovisa deltagarbaserad medfinansiering till . Som konstaterats i kapitel 3 upplever projekt inom programområdet för ökat arbetskraftsutbud även projektadministrationen som mer resurskrävande överlag än projekt inom programområdet för kompetensförsörjning. Projekten har också föreslagit förändringar i redovisningen av medfinansieringen för att förenkla projektadministrationen.54 I intervjuer med projekt har det framkommit att de anser att ledtiderna för att få underlag från medfinansiärerna är långa och att det är väldigt resurskrävande att granska uppgifterna från medfinansiärerna för att säkerställa att de är korrekta. Det handlar exempelvis om att få närvaroformulär att stämma med medfinansiärernas underlag. En bidragande faktor till att administrationen kring medfinansieringen upplevs som resurskrävande kan vara att majoriteten av projekten får medfinansiering från fler än en offentlig aktör. Om projektdeltagare får sin ersättning från två olika medfinansiärer (exempelvis både och en kommun) kompliceras processen ytterligare. konstaterar att det finns ett nationellt handlingsutrymme som ger möjlighet att välja vilken typ av medfinansiering som ska matcha stödet från Socialfonden. Medlemsstaterna har också valt olika alternativ för nationell medfinansiering av Socialfonden. Till exempel har och 54223 projekt har gett ett eller flera förslag på förenklingar i enkät. Cirka 40 förenklingsförslag handlade om redovisningen av medfinansiering. MER ATT FÖRENKLA! valt att tillämpa system för medfinansiering där de inte använder sig av deltagarnas individuella ersättningar. Medfinansieringen för Socialfonden i består av medel från statsbudgeten, regionala medel samt medel från privata företag.55 I består den nationella medfinansieringen för Socialfonden av statliga och kommunala medel i form av utbetalningar eller bidrag i annat än pengar.56 Privata medel tillåts också som en del av finansieringen av socialfondsprojekt i , men dessa medel räknas inte med i den nationella medfinansieringen. Under förra programperioden använde sig av ett medfinansieringssystem som inkluderade deltagarnas individuella ersättning, men denna typ av medfinansiering togs bort inför innevarande programperiod på grund av problem med verifieringen.