rir · H0B52 · 2012-03-06 00:00:00 — 1.5.4Forskning som styrmedel i klimatpolitiken utgångspunkt är att regeringen har framhållit forskning och utveckling som ett långsiktigt styrmedel i klimatpolitiken. nationalrapporter till FN om klimatförändringar ingår forskning och utveckling som ett av flera styrmedel med betydelse för klimatstrategin: Samhällets satsningar på forskning och utveckling inom teknikområdet kan ses som ett styrmedel som främst syftar till att skapa bättre förutsättningar för att nå de omfattande utsläppsminskningar som behövs på längre sikt.20 I klimatpropositionen betonade regeringen att det särskilt inom transportområdet är nödvändigt att komplettera generellt verkande styrmedel med riktade styrmedel, som till exempel stöd till utveckling av ny teknik och stöd till utveckling och produktion av förnybara drivmedel.21 har bifallit regeringens förslag. och underlag till kontrollstationerna för utvärdering av klimatmålet 2004 och 2008 visar att myndigheterna ser forskning, utveckling och demonstration som ett långsiktigt styrmedel i klimatpolitiken.22 Även om forskning och utveckling i sig inte driver fram en förändring är teknisk utveckling och kunskap om effekter av olika förändringar 2008/09:MJU1, rskr. 2008/09:103. 2009/10:MJU1, rskr. 2009/10:129. 2009:63 s. 41. 2008/09:162 s. 8081, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300. 22Energimyndigheten och (2007) Den svenska klimatstrategins utveckling. En sammanfattning av och underlag till kontrollstation 2008; och Utvärdering av styrmedel i klimatpolitiken. Delrapport 2 i och underlag till Kontrollstation 2004. GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT en nödvändig förutsättning för att vi ska kunna nå klimatmålet, skriver och i underlaget till kontrollstation 2004. Tanken är att satsningar på forskning bidrar till att komma över initiala trösklar mot användning av tekniker med lägre klimatpåverkan.23 I den parlamentariska beredningens, Klimatberedningens, förslag till handlingsplan till 2020 ingick forskning och teknikutveckling som en mycket viktig åtgärd, särskilt för de mycket långtgående utsläppsminskningar som fordras på . Det krävs forskning och utveckling och politik som skapar marknader för kommersialisering av dessa teknologier.24 Klimatberedningen föreslog en kraftig uppgradering av klimatforskningen i för att bryta beroendet av fossila bränslen och utveckla ny effektiv teknik med låg klimatpåverkan. Klimatforskningen är tvärvetenskaplig och tvärsektoriell. Statens anslag till forskning som innehåller medel till klimatforskning finns inom sex olika utgiftsområden i statsbudgeten.25 1.6.1Statliga medel till klimatforskning har granskat de statliga medel som går till klimatrelaterad forskning och utveckling. De statliga medlen inkluderar forskningsmedel som fördelas över statbudgeten. Statliga forskningsmedel för klimatområdet tilldelas via ett tiotal olika forskningsråd, myndigheter och institut, bland annat , Verket för innovationssystem (), , och för miljö och areella näringar (Formas).26 Medlen fördelas sedan från dessa forskningsfinansiärer till forskare vid universitet, högskolor, forskningsinstitut och företag.27 Utöver tilldelning via myndigheter och institut finansierar staten även klimatinriktad forskning via de direkta anslagen, basanslagen, till universitet och högskolor.28 Den del av basanslaget som går till klimatforskning ingår också i granskningen. 23Energimyndigheten och Utvärdering av styrmedel i klimatpolitiken. Delrapport 2 i och underlag till Kontrollstation 2004 s. 55. 24SOU 2008:24 s. 27. 25Utgiftsområdena beskrivs i avsnitt 2.3.3. 26Ds 2009:63 s. 95. 27En beskrivning av medelstilldelningen finns i avsnitt 2.2. 28Basanslaget är detsamma som ramanslaget för forskning och forskarutbildning. Granskningen berör fyra olika departement som är ansvariga för statliga anslag till klimatforskning: , , och Landsbygdsdepartementet. Forskningsmedel från EU och kommuner och landsting inkluderas inte i begreppet statliga medel och har därför inte granskats. Företag med statligt ägande som bedriver klimatforskning har inte heller ingått i granskningen. trädde om klimatförändringar (UNFCCC) i kraft och fastslog det övergripande målet för den internationella klimatpolitiken. I enlighet med ska och övriga länder som har ratificerat konventionen också redovisa utsläppsutvecklingen och effekten av olika styrmedel i särskilda nationalrapporter om klimatförändringar. är som ingår i nationalrapporter och är därmed en naturlig utgångspunkt för vår granskning av klimatforskningen. 1.7Granskningens genomförande och metod I syfte att granska i vilken utsträckning klimatforskningen stöder klimatmålen har kartlagt den statligt finansierade klimatforskningens omfattning och inriktning. För att bedöma vilka resultat klimatforskningen har bidragit till har vi tagit fram data om vetenskapliga artiklar och patent inom klimatområdet. Vidare har vi gjort dokumentstudier av forskningsprojekt och utvärderingar av forskningsprogram. Vi har även genomfört intervjuer med representanter för myndigheter och departement. 1.7.1Kartläggning av klimatforskningens omfattning och inriktning För att kartlägga klimatforskningens omfattning och inriktning har ställt en enkät till 424 institutioner vid universitet och högskolor, forskningsinstitut och företag. Kartläggningen omfattar , 2010. För att identifiera relevanta respondenter fick uppgifter från myndigheter och forskningsstiftelser som ansvarar för forskningsmedel inom klimatområdet. Enkäten ställdes även till de institutioner vid universitet och högskolor som kunde tänkas bedriva klimatrelevant forskning.29 29En mer utförlig beskrivning av enkätundersökningen, tillvägagångssätt och resultat finns i bilaga 2. GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT Syftet med enkäten var att få en heltäckande bild av statens stöd till klimatforskning , inklusive den forskning som finansieras genom basanslag till universitet och högskolor. Vi har även frågat om den finansiering som kommer från andra aktörer, som EU, kommuner och privata företag. För att få en uppfattning av klimatforskningens utveckling har vi tolkat och bearbetat de uppgifter som finns i nationalrapporter om klimatförändringar till FN. började rapportera om svensk klimatforskning till FN 1994 och lämnade den senaste rapporten . Nationalrapporterna kan därmed ge en indikation på forskningens omfattning och inriktning för perioden 19942008. Vi har jämfört uppgifterna från nationalrapporterna med information från forskningsfinansiärer om hur mycket forskningsmedel de har betalat ut till forskning som handlar om minskning av växthusgaser. Det är inte möjligt att undersöka om klimatforskningen har lett till faktiskt minskade utsläpp av växthusgaser eftersom det är svårt att fastställa direkta orsakssamband mellan resultat från forskning och minskade utsläpp. har i stället undersökt klimatforskningens resultat med traditionella resultatindikatorer som vetenskapliga artiklar, citeringar och patent. Vi har i huvudsak riktat in oss på resultat från forskning som direkt eller indirekt handlar om utsläppsminskningar. I analysen av vetenskapliga artiklar, citeringar och patent jämför vi med ett antal länder för att få en uppfattning om svensk klimatforsknings relativa styrka. Vetenskapliga artiklar och citeringar indikatorer på kunskapsproduktion På uppdrag av har genomfört en undersökning av antalet vetenskapliga artiklar och citeringar på klimatområdet . Genom att fastställa antalet artiklar i vetenskapliga tidskrifter och citeringar av artiklar inom klimatforskning har vi fått ett mått på forskningsproduktion och en indikator på forskningens kvalitet.30 Det finns inget enkelt sätt att skilja artiklar om klimatforskning från annan forskning.31 har med hjälp av IVL och tagit fram ett antal nyckelord som beskriver ämnen inom 30Antalet citeringar av forskningsartiklar är korrelerat med forskares uppfattning om artiklarnas kvalitet. Se till exempel prop. 2008/09:50 s. 36. 31Att använda sökord för att få mått på vetenskaplig kunskapsproduktion är samma metod som till exempel författarna bakom rapporten 2010 använder och rekommenderar, se (2010) Scoreboard. Nyckelorden har sedan använt för att söka efter artiklar där nyckelorden ingår. Data om vetenskapliga artiklar har hämtat från myndighetens publikationsdatabas som är baserad på Web of Science, . Patent en indikator på innovativ verksamhet har undersökt antalet patentansökningar inom klimatområdet. Patent är en indikator som ofta används för att uppskatta utfallet av forskning och utveckling och för att bedöma forskningens bidrag till innovationer.32 Vi har dels använt data om internationella patent och dels gett i uppdrag att ta fram antal svenska patentansökningar fram till . Patent söks dock inte för alla uppfinningar och fångar därför inte upp alla innovationer. All forskning syftar inte heller till att leda till innovationer, och patent kan därför inte ses som ett mått på all forskning. Dessutom är inte alla patent resultat av forskning utan kan vara uppfinningar som har utvecklats utan forskningsstöd. Patent mäter alltså även annat än forskningsresultat. Det är svårt att genom svenska patentansökningar ta reda på om innovationer är resultat av forskning eller inte. Det beror bland annat på det så kallade lärarundantaget som innebär att forskare vid universitet och högskolor själva äger sina innovationer. Patentansökningar lämnas in av de enskilda forskarna, utan uppgifter om vid vilka universitet de eventuellt är verksamma. Det går därför inte att via patentsansökningarna se om innovationer har sitt ursprung i forskning vid universitet och högskolor. I alla andra länder än och är det dock universiteten som har äganderätten till uppfinningarna.33 Begränsningar med kvantitativa resultatindikatorer Resultatindikatorerna har begränsningar. Indikatorerna täcker bara en del av de resultat som klimatforskningen bidrar till. Många aspekter av forskningsresultat låter sig inte enkelt fångas kvantitativt. indikatorer som vetenskapliga artiklar och patent visar inget tydligt samband mellan finansiering och resultat. Det är också osäkert när man kan förvänta sig resultat från forskning och utveckling, vilka resultat det är rimligt att förvänta sig och hur resultaten kan komma till användning.34 32OECD , 2009. 2008/09:50 s. 119. 34För en diskussion av indikatorer på forskningsresultat, se till exempel Det norske forskningsog innovasjonssystemet - statistikk og indikatorer 2010, forskningsråd, NIFU Step, Statistisk sentralbyrå. GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT För att komplettera de kvantitativa resultatindikatorerna har bett och att ta fram några exempel på statliga forskningsinsatser som har lett till kommersialisering och uppgifter om vad som var avgörande för att projekten lyckades. 1.7.3Intervjuer och dokumentanalys för att bedöma hur klimatforskningen styrs och följs upp I syfte att granska hur klimatforskningen styrs och följs upp har intervjuat företrädare för forskningsfinansiärer och ansvariga departement. Vi har också genomfört dokumentanalyser, bland annat av forskningsfinansiärernas utvärderingar av forskningsprogram och projektdokument för att bedöma vilka resultat dessa har lett till. bedöma i vilken utsträckning klimat- och energimålen har betydelse för valet av projekt har vi också analyserat tio slumpmässigt utvalda forsknings- och utvecklingsprojekt som har fått medel från . Kapitel 2 ger en kort introduktion till vad klimatforskning innefattar och vem som fördelar statliga medel till klimatforskning. Kapitel 3 innehåller en redogörelse av klimatforskningens inriktning och omfattning. Här presenteras dessutom resultatet av kartläggning av stödet till klimatforskningen. Kapitel 4 handlar om klimatforskningens resultat och hur klimatforskningen styrs och följs upp. Kapitlet innefattar analys av klimatforskningens resultat mätt som vetenskapliga artiklar och patent. I kapitel 5 presenteras några exempel på klimatforskning som har lett till kommersialisering. I kapitlet ges också en bild av svenska miljöföretags utveckling och av produktionen av förnybar energi i . Kapitel 6 innehåller slutsatser och rekommendationer med anledning av de iakttagelser har gjort i granskningen. Mer detaljerad information och fördjupning, bland annat om enkätundersökning om klimatforskningen och analys av forskningsresultat, finns i bilagorna. GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT Här följer en kortfattad introduktion till svensk klimatforskning, vad den innefattar, vilka som fördelar pengar och vilket ansvar olika myndigheter har. 2.1Vad är klimatforskning? Det finns ingen entydig definition av klimatforskning som forskningsfält i . I regeringens rapportering om klimatforskning till FN inkluderas forskning om såväl energi som transporter, klimatmodeller och klimatanpassning.35 har utgått från FN:s klimatpanel IPCC:s tre arbetsgrupper för att avgränsa klimatforskning från annan forskning. De tre arbetsgrupperna behandlar forskning om 2.klimateffekter, anpassning och sårbarhet 3.minskning av växthusgaser. Nedan följer en kort beskrivning av vilken typ av forskning de tre områdena innefattar och vad som därmed ingår i begreppet klimatforskning i denna rapport.36 Forsknings- och utvecklingsarbete om klimatprocesser, klimatsystem och klimatmodeller handlar om de fysiskt vetenskapliga aspekterna av klimatsystemet och klimatförändringar. Området innefattar ämnen som förändringar av växthusgaser och aerosoler i atmosfären observerade förändringar i temperatur (luft, land eller hav), nederbörd, glaciärer, istäcke och havsnivå 35Ds 1994:121, Ds 1997:26, Ds 2001:71, Ds 2005:55, Ds 2009:63. 36I denna rapport använder vi begreppet klimatforskning synonymt med begreppen klimatrelaterad respektive klimatrelevant forskning. Det innebär att vi inte skiljer på forskning som har startats med klimatsyfte eller med annat syfte allt som har betydelse för klimatet kallas klimatforskning i enlighet med definitionen ovan. Detta är i enlighet med de definitioner som och har haft som utgångspunkt för kartläggningarna och utvärderingarna av klimatforskningen i respektive land (se bilaga 6). historiskt och paleoklimatologiskt perspektiv på klimatförändringar biokemi, kolets kretslopp (kolcykeln), gaser och aerosoler satellitdata och andra data klimatprognoser och orsaker till klimatförändringar. 2.1.2Klimateffekter, anpassning och sårbarhet Forsknings- och utvecklingsarbete om effekterna av klimatförändringar, anpassning och sårbarhet innefattar områden som sårbarhet som följd av klimatförändringar (vetenskapliga, tekniska, miljömässiga, ekonomiska och sociala aspekter av sårbarhet) negativa och positiva konsekvenser av klimatförändringar (för till exempel vattenresurser, ekologiska system och människors hälsa) sambandet mellan sårbarhet, anpassning och hållbar utveckling. Forsknings- och utvecklingsarbete om minskning av växthusgaser innefattar följande områden: Minskning av klimatförändringar genom att begränsa, förhindra eller ta bort utsläpp av växthusgaser, till exempel produktion av förnybar energi från vind, sol och bioenergi, mer koldioxidsnåla transporter eller koldioxidlagring. Analyser av kostnader och nytta av olika åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser och analyser av möjliga verktyg och politiska styrmedel, såväl nationella som internationella, till exempel analyser av koldioxidskatt eller handelssystem. 2.2Vilka fördelar pengar? Statens medel till klimatforskning fördelas dels via direkta anslag till universitet och högskolor genom så kallade basanslag, dels via myndigheter och forskningsråd. Klimatforskningen är sektorövergripande och finansieras med anslag från flera olika utgiftsområden. En del av klimatforskningen finansieras med universitets och högskolors basanslag. Basanslagen ska användas till forskning och forskarutbildning vid universitet och högskolor. Lärosätena får därigenom möjlighet att agera GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT självständigt och fatta strategiska beslut om långsiktiga inriktningar och prioriteringar för forskningen.37 Basanslagen kan bland annat användas till forskningstid för professorer, lektorer, forskarassistenter och andra lärare vid lärosätena samfinansiering av externa forskningsprojekt där finansiären inte ger full kostnadstäckning riktad forskning inom strategiska forskningsområden som regering och riksdag har pekat ut.38 Statliga forskningsmedel för klimatområdet fördelas även av ett tiotal olika forskningsråd, myndigheter och institut. Medlen fördelas till forskare vid universitet, högskolor, forskningsinstitut och företag. I de flesta fall fördelar forskningsfinansiärerna medlen genom att forskare ansöker om medel till forskningsprojekt i konkurrens med andra. Forskningsfinansiärerna kan fördela medlen via forskningsprogram som har särskilda mål eller direkt till fristående forskningsprojekt. Viktiga forskningsfinansiärer inom klimatområdet är den offentliga forskningsstiftelsen (Mistra).39 Formas är en myndighet under , men rådet får även finansiering från Landsbygdsdepartementet. Formas stöder grundforskning och behovsmotiverad forskning inom områdena miljö, areella näringar och samhällsbyggande. Utbetalade forskningsmedel fördelas genom öppna utlysningar, program och särskilda satsningar, bland annat på klimat. En del av anslagen kanaliseras direkt vidare till andra mottagare som Skogforsk och IVL som bedriver klimatforskning.40 37Riksrevisionen (2011) Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning. 38Riksrevisionen (2011) Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning. 39Ds 2009:63 s. 95; SOU 2008:24 s. 226. 40Formas (2011) Analys av miljöforskningen och förslag till forskningsstrategi 20112016. Redovisning av ett regeringsuppdrag s. 59. Formas ska utvärdera den forskning och utveckling som rådet har gett medel till. I utvärderingarna ska särskilt kvaliteten, relevansen och nyttiggörandet för samhället bedömas. Formas ska dessutom utreda och analysera vilka forskningsbehov som är viktiga i ett forsknings- och samhällsperspektiv samt stödja strategisk forskning och utveckling. Formas har vidare i uppdrag att nyttiggöra forskningsresultat och främja en hållbar utveckling i samhället.41 är en myndighet under . ska ge stöd till grundläggande forskning av högsta vetenskapliga kvalitet inom samtliga vetenskapsområden. Den största delen av rådets anslag går till forskarinitierade projekt och är inte styrda satsningar.42 Myndigheten ska initiera och stödja ämnesövergripande satsningar på forskning och strategiska satsningar inom forskning. lämnade myndigheten underlag till regeringen om strategiska forskningsområden, bland annat inom klimat.43 har som särskild uppgift att utvärdera forskning och bedöma forskningen och dess vetenskapliga kvalitet och betydelse.44 är en myndighet under och har ansvar för att samordna svensk energiforskning. Myndigheten ger stöd till såväl riktad grundforskning som demonstrationsanläggningar och affärsutveckling inom energiområdet. Stödet ges till företag, universitet och högskolor. Forskningsfinansieringen är huvudsakligen uppdelad på forskningsprogram men även enskilda projekt. utlyser medel löpande. gav stöd till 672 projekt inom sex olika områden.45 Långsiktiga program utvärderas och omprövas . För perioden 201114 har myndigheten en strategi för vilka områden som ska prioriteras.46 har ett sektorsansvar för miljömålsarbetet.47 Det innebär att har ett särskilt ansvar för att miljökvalitetsmålet 41Förordning (2009:1024) med instruktion för för miljö, areella näringar och samhällsbyggande. 42Formas (2011) Analys av miljöforskningen och förslag till forskningsstrategi 20112016. Redovisning av ett regeringsuppdrag s. 64. 2008/09:50 s. 68. 44Förordning (2009:75) med instruktion för . 45Energimyndighetens årsredovisning 2010. 46Energimyndigheten (2009) Fokus III. strategi för forskning, utveckling, demonstration, innovation och kommersialisering (EFUDIK) för perioden 20112014. 472 § förordning (2007:1153) med instruktion för . 48Formas (2011) Analys av miljöforskningen och förslag till forskningsstrategi 20112016. Redovisning av ett regeringsuppdrag s. 5859. GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT är en statlig myndighet under . Myndighetens forskningsfinansiering ska bidra till att generera den kunskap som behövs för att nå miljömålen och för att effektivt genomföra Forskningsfinansieringen fördelas på olika forskningsprogram, projekt och utredningar och följs upp regelbundet. Myndigheten har ansvar för att regelbundet göra en fördjupad utvärdering av möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen. ska samordna uppföljningen och utvärderingen av miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan.49 är en myndighet under och ska främja hållbar tillväxt i genom finansiering av behovsmotiverad forskning och utveckling av effektiva innovationssystem. ska verka för att forskningsresultat kommer till nytta i syfte att uppnå hållbar tillväxt och stärka konkurrenskraft. har ett internt mål att insatserna som är kopplade till grön tillväxt ska öka. Mycket av den forskning som finansieras av kan indirekt påverka klimatet. Myndigheten har ett särskilt ansvar inom teknik- och transportområdet. Drygt hälften av medlen går till universitet, högskolor och institut.50 (Mistra) bildades med medel från löntagarfonderna. Mistra stöder forskning av strategisk betydelse för en god livsmiljö och hållbar utveckling. Forskningen ska bidra till kan Mistra göra långsiktiga satsningar, vilket de statliga forskningsråden och myndigheterna inte i samma grad har möjlighet till. Mistra stöder cirka 15 stora tvärvetenskapliga forskningsprogram som löper . Sedan starten har fokus för investeringarna gått från huvudsakligen naturvetenskaplig, naturvårdsinriktad forskning mot mer samhällsvetenskaplig, policyinriktad miljöforskning. Så kallade Centrumsatsningar utgör de största enskilda, långsiktiga investeringarna, till exempel det tvärvetenskapliga Resilience Centre.51 49Förordning (2009:1476) med instruktion för ; Formas (2011) Analys av miljöforskningen och förslag till forskningsstrategi 20112016. Redovisning av ett regeringsuppdrag s. 61. 50Formas (2011) Analys av miljöforskningen och förslag till forskningsstrategi 20112016. Redovisning av ett regeringsuppdrag s. 6465. R4:2011; förordning (2009:1101) med instruktion för Verket för innovationssystem. 51Formas (2011) Analys av miljöforskningen och förslag till forskningsstrategi 20112016. Redovisning av ett regeringsuppdrag s. 60-61. R4:2011; Mistras stadgar. 2.2.3Medel till klimatforskningen kommer från olika utgiftsområden Statens anslag till forskning som innehåller medel till klimatforskning finns inom sex olika utgiftsområden i statsbudgeten: utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning, som innehåller anslag till universitet och högskolor, samt rymd- och polarforskning utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård, där anslag för miljöforskning disponeras av , för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas) och internationella miljöinstitut utgiftsområde 21 Energi, där anslag till energiforskning disponeras av utgiftsområde 22 Kommunikationer, som innehåller anslag för forskning via utgiftsområde 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel, där anslag för forskning disponeras av Statens () och Formas utgiftsområde 24 Näringsliv, som innehåller anslag för forskning och innovationer via Verket för innovationssystem (). 2.2.4Strategisk satsning på klimatforskning 20102014 Regeringen presenterade i forskningspropositionen Ett lyft för forskning och innovation särskilda satsningar för att bygga upp nya forskningsmiljöer av världsklass.52 Satsningarna ska göras inom områden som regeringen särskilt valt ut för att de kan bidra till att tillgodose stora samhällsbehov och lösa viktiga problem i samhället, samt att de har förutsättningar att vara av högsta internationella kvalitet och har anknytning till svenskt näringsliv. Regeringen valde ut tre övergripande områden för satsningarna:53 medicin och livsvetenskaper teknik