rir · H0B515 · 2012-06-29 00:00:00 — Kanalisering av spel från illegala och oreglerade aktörer till de statskontrollerade bolagen är ett av huvudmotiven till statens bolagsinnehav i AB . En effektiv kanalisering innebär enligt att marknadsföring, produktutformning och använda försäljningskanaler med mera inte leder till ett ökat antal personer som är spelberoende. Ett effektivt genomförande av spelansvar omfattar att åtgärderna är evidensbaserade och används av ett stort antal av Svenska Spels kunder. Slutligen utgår från att den legala marknadens marknadsföring ska vara anpassad till spelens farlighetsgrad. Vidare ska marknadsföringen vara restriktiv och måttfull för att uppnå spelpolitikens syfte.6 Detta förutsätter väl fungerande ramar som klargör inom vilka kriterier marknadsföringen får ske, och som därmed möjliggör en effektiv tillsyn. Den svenska spelmarknaden påverkas av många faktorer kopplade till den svenska spelpolitiken men även av yttre omvärldsfaktorer. hypotes utgår från att centrala verksamheter såsom tillståndsgivning, tillsyn, spelansvarsåtgärder, kanalisering av spel samt marknadsföring har betydelse för förutsättningarna att på ett ändamålsenligt och effektivt sätt nå mål. 6Jörgen Hettne: Statens roll på den svenska spelmarknaden ett EU-perspektiv, , Se t.ex. dom av i målen C316/07, C358/07C360/07, C409/07 och C410/07, m.fl., ej ännu publicerad i rättsfallssamlingen, punkt 103. Den reklam som innehavaren av ett statligt monopol eventuellt gör för sitt utbud måste dock vara måttfull och inte gå utöver vad som är absolut nödvändigt för att styra konsumenterna till tillåtna spel. Reklamen får i synnerhet inte uppmuntra konsumenternas naturliga benägenhet att roas av spel genom att locka dem till aktivt deltagande, såsom genom att banalisera spelandet eller ge det en positiv image genom att hänvisa till att spelintäkterna går till verksamhet av allmänintresse eller genom att förstärka spelens dragningskraft med anslående reklambudskap där stora spelvinster förespeglas. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Granskningen har varit inriktad mot i första hand regeringen och , som båda är granskningsorganisationer och de aktörer granskningen i första hand behandlar. I granskningen ingår inte Lotteriinspektionen och som granskningsorganisationer. båda myndigheternas förutsättningar att effektivt bedriva tillståndsgivning och tillsyn samt förebyggande arbete och forskning bedömts med hjälp av bland annat intern rättsexpertis på basis av uppgifter från dessa myndigheter. I granskningen har genomförts dokumentstudier av bland annat lagar och förarbeten, och regeringens beslut, Svenska Spels årsredovisningar och särskilda redovisningar om det sociala ansvaret med mera. har tagit del av kunskapsunderlag och utvärderingar om förebyggande åtgärder och spelberoende. Även underlag om utvecklingen på den svenska men även den internationella spelmarknaden har studerats. har också studerat forskningsrapporter om effekter av marknadsföring. Vidare har genomfört jämförande studier av villkor i tillstånden för fem rikstäckande aktörer på den svenska reglerade spelmarknaden. Dessa aktörer är , , PostkodFöreningen/ Novamedia (PostkodLotteriet), Folkspel (Bingolotto) och A-lotterierna (Kombilotteriet). Vidare har genomfört intervjuer med berörda aktörer på den svenska spelmarknaden. har intervjuat företrädare för finans- och , ledning och styrelseordförande, , , , och . har också tagit del av underlag från . har vidare intervjuat bland annat representanter för övriga aktörer på den reglerade marknaden såsom ATG, PostkodFöreningen/Novamedia (PostkodLotteriet), Folkspel (Bingolotto) och A-lotterierna (Kombilotteriet) och företrädare för nätbaserade spelbolag såsom Unibet, Betsson och . har även intervjuat Svenska Spels anlitade konsultbolag i spelansvarsfrågor, bolaget . Vidare har jämfört spelmarknaden med alkoholmarknaden och spelmarknaden med andra länders spelmarknader. har intervjuat Systembolaget om villkor på alkoholmarknaden och till viss del studerat förhållanden i , bland annat arbetsprocessen och regel- och tillsynsutformning inom spelområdet. För att klargöra förhållandena i har också intervjuat danska företrädare för och tillsynsmyndigheten . I syfte att genomföra fördjupade studier av Svenska Spels och dotterbolaget genomförande av sitt uppdrag har intervjuat befattningshavare på olika nivåer på i både , och . har vidare låtit göra en rättsanalys av hur den svenska spelregleringen förhåller sig till med hjälp av EU-expert. Vidare har en second opinion av rättsanalysen genomförts.7 Se elektronisk bilaga 6 EU- rätten och svensk spelreglering, . Granskningen har genomförts av en projektgrupp inom effektivitetsrevisionen bestående av (projektledare) och . I projektgruppen har också deltagit från årlig revision med bland annat vissa studier samt olika bidrag med inriktning mot bolagsstyrning och bolagsjuridik. Vidare har lämnat bidrag i juridiska förvaltningsfrågor och bedömning av olika rättsfall. Rapportens disposition utgår från syftet. Genomgången av den empiri som ligger till grund för granskning, av huruvida regeringen skapat förutsättningar för att mål ska kunna uppnås på ett effektivt sätt, görs i kapitel 2-8. Dessa kapitel inleds med en kort presentation av bedömningsgrunder. I kapitel 9 redogörs för slutsatser och rekommendationer. I kapitlet 2 redogörs för marknadens storlek, spelmönster och spelproblem, spelregleringen och de reglerade och oreglerade marknadsaktörer som är verksamma på marknaden. Kapitel 3 behandlar mål för spelpolitiken och regeringens genomförande. Kapitel 4 handlar om tillståndsgivningen och tillsynen. I kapitel 5 redogörs för tillståndsvillkor för spelansvar och marknadsföring och hur de stödjer spelpolitikens mål. I kapitel 6 redovisas hur Svenska Spels verksamheter styrs och genomförs. I kapitel 7 behandlas forskning och förebyggande åtgärder mot spelberoende, behandling av spelberoende samt regeringens återrapportering till . Kapitel 8 behandlar hur den svenska spelregleringen förhåller sig till . 7Uppdraget har genomförts av juris doktor i europeisk integrationsrätt , tillika ställföreträdande direktör och forskare vid för europapolitiska studier (Sieps) samt docent vid . Vidare har en second opinion på Hettnes analys lämnats av , juris doktor och professor i offentlig rätt vid tillsammans med , juris doktor i Europarätt och universitetslektor i statsrätt och EU-rätt vid . Rättsanalysen har legat till grund för elektronisk bilaga 6. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN I elektronisk bilaga 1 redogörs för bakgrunden till spelpolitiken och Svenska Spels bildande. Elektronisk bilaga 2 redogör för andra spelmarknader i och utvecklingen inom EU samt lagreglerade krav på spelansvar och marknadsföring i . Elektronisk bilaga 3 redovisar marknadsföringsbestämmelserna på alkoholmarknaden. I elektronisk bilaga 4 presenteras utländska spelbolags syn på förutsättningar att verka på nationella marknader. Elektronisk bilaga 5 redovisar förutsättningarna för att beivra och lagföra illegal och oreglerad spelverksamhet. Elektronisk bilaga 6 behandlar den svenska spelregleringen i förhållande till . I elektronisk bilaga 7 redogörs för regeringens styrning av . Elektronisk bilaga 8 redogör för Svenska Spels spelansvarsåtgärder för olika spelformer. bilaga 9 finns rättsanalys av den svenska spelregleringen och . GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN 2Svensk spelmarknad växer och står endast delvis under statlig kontroll Detta kapitel syftar till att ge en bild av spelmarknaden som inkluderar spelkundens perspektiv och utgör underlag för iakttagelser om spelmönster och spelproblem. 2.1Spelmarknaden utifrån spelkundens perspektiv Den svenska marknaden tillåter endast ett begränsat antal aktörer som har fått tillstånd att anordna spel och lotterier. I praktiken möts emellertid den svenska kunden av ett spelutbud som skiljer sig från det utbud som erbjuds av de legala aktörerna. Den kommersiella utvecklingen av spelmarknaden i och världen i övrigt har genomgått en stor förändring . Marknadsutvecklingen hänger nära samman med den tekniska utvecklingen, framför allt utvecklingen av Internet och dess integration med mobil telefoni. Vidare har satellitsänd television som inte omfattas av svenska regler och annonser i svenska tidningar möjliggjort att utländska spelbolag fritt kan marknadsföra sina spel till svenska invånare utan att det för spelarna framgår att bolagen inte har speltillstånd på den svenska marknaden. Över Internet erbjuder utländska spelbolag utan svenskt tillstånd sina spelprodukter till svenska invånare, exempelvis erbjuds olika former av onlinekasinospel. De vanligaste oreglerade spelformerna är nätpoker och sportspel via Internet som också erbjuds av på den legala marknaden.8 De produkter som erbjuds av de utländska spelbolagen har en högre vinståterbetalning till spelarna och är delvis mer riskfyllda än de produkter som erbjuds av de svenska legala aktörerna. Parallellt finns en illegal Sverigebaserad spelverksamhet, främst i form av illegalt utplacerade spelautomater och illegala pokerklubbar. Verksamheten med illegala Sverigebaserade spelautomater har också utvidgats genom att många spelautomater är uppkopplade till servrar i utlandet. Illegala spel förknippas traditionellt med organiserad brottslighet. Spel kan också leda till beroende och missbruk ungefär på samma sätt som 8Statens folkhälsoinstitut: Spel om pengar och spelproblem i /2009, Huvudresultat från Swelogs befolkningsstudie. alkohol, narkotika och prostitution och det är ett förhållande som utnyttjas av organiserad brottslighet.9 Eftersom de illegala spelen ofta finns på marknaden år är det för kunden oklart om de är legala eller inte. Sammantaget innebär detta att en ökad andel av totalmarknaden står utanför , regeringens och myndigheternas kontroll. Utbudet av speltjänster har således ökat liksom volymen spelande. Marknadsutvecklingen sätter också press på de svenska legala aktörerna och tvingar dem att vara konkurrenskraftiga genom att utveckla attraktiva produkter, använda lättillgängliga försäljningskanaler såsom Internet och mobilen och marknadsföra sina produkter på ett kraftfullt sätt. Konkurrensen sker främst mellan svenska legala och nätbaserade oreglerade aktörer och mellan svenska legala aktörer sinsemellan. Dagens marknad erbjuder därmed en mängd spelmöjligheter på Internet, hos ombud och på travbanor. Det är i många fall inte någon uppenbar skillnad mellan de spel som erbjuds av inhemska eller utländska spelaktörer. Den skillnad i produktutförande och vinståterbetalning som finns uppfattas som ett resultat av befintlig konkurrens mellan ett antal aktörer på marknaden. Många spelbolag erbjuder vid sidan om spelen, information och olika hjälpmedel för att spelaren ska kunna kartlägga sitt spelmönster och begränsa sitt spelande. Åtgärderna är dock ofta frivilliga för spelaren vilket innebär att åtgärder för att motverka för mycket spelande riskerar att i liten grad utnyttjas. Att överskottet hos legala aktörer går till allmännyttiga ändamål uppfattas positivt av svenska spelare. Det är dock oklart om denna positiva syn påverkar valet mellan spelalternativ från svenska legala aktörer och spelalternativ från utländska spelbolag utan svenskt tillstånd men med högre vinståterbetalning. 2.1.1Spelmönster överdrivet spelande förekommer i alla befolkningsgrupper och ålderskategorier Statens folkhälsoinstituts forskningsprojekt är en befolkningsstudie som behandlar hur förekomsten av spelproblem kan mätas, hur samvariationen mellan spel och spelberoende kan undersökas och hur resultat och mätningar från andra länder kan jämföras med den tidigare svenska befolkningsstudien om spel och spelberoende /98.10 9Brottsförebyggande rådet och kommuner och landsting 2010: Lokal organiserad brottslighet en handbok om motåtgärder. 10Statens folkhälsoinstitut: Spel om pengar och spelproblem i /2009, Huvudresultat från Swelogs befolkningsstudie. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Av Swelogs studie för /09 framgår bland annat att av befolkningen mellan ålder har spelat . När den första spelundersökningen gjordes 1997/9811 uppgick motsvarande siffra () till av befolkningen.12 Jämförelsen bygger dock som synes på två åldersgrupper som i viss utsträckning skiljer sig. Andelen av befolkningen som har spelproblem är lika stor 2008/09 som den var 1997/98. Befolkningsstudien /09 visar att av befolkningen har viss risk för spelproblem, moderat risk och (det vill säga cirka 24 000 personer) har spelproblem. Sammantaget har av befolkningen spelproblem.13 har i sitt kunskapsunderlag för folkhälsopolitisk rapport gjort en genomgång av de undersökningar som gjorts angående utvecklingen av överdrivet spelande.14 Institutet konstaterar att sammantaget förekommer ett överdrivet spelande i alla befolkningsgrupper och i alla spelformer. Spelproblem bland minderåriga har minskat , även om både pojkar och flickor spelar oavsett åldersgrupp. För unga vuxna är bilden en annan. Andelen män med spelproblem i åldern har ökat från . har närmare var tionde person i denna kategori problem med spel om pengar. Det finns vidare resultat som visar att illegalt spelande har betydelse för spelproblem bland unga män.15 Även bland äldre kvinnor har det skett en ökning av spelproblemen, även om spelproblemen är lägre hos kvinnor än hos män. Slutligen finns det en större andel personer med spelproblem bland dem som bland annat spelar ofta och för mycket pengar. Dessutom är personer med spelproblem vanligare i storstadsregionerna.16 11SWEGS, Swedish Gambling Study. 12Statens folkhälsoinstitut: Spel om pengar och spelproblem i /2009, Huvudresultat från Swelogs befolkningsstudie; PM angående spel och spelproblem, FHI . 13Statens folkhälsoinstitut: Spel om pengar och spelproblem i /2009, Huvudresultat från Swelogs befolkningsstudie; Sammanslagning av kategorierna spelproblem och moderat risk för spelproblem enligt Problem gambling severity index. 14Förutom SWELOGS undersökning handlar det bland annat om () årliga drogvaneundersökningar bland elever i årskurs 9. ingår i dessa undersökningar även frågor om spel. 15Statens folkhälsoinstitut: Spel om pengar och spelproblem i /2009, Huvudresultat från Swelogs befolkningsstudie. 16Statens folkhälsoinstitut: Målområde 11 Spel Kunskapsunderlag för Folkhälsopolitisk rapport . 2.2Den tillståndsbaserade nationella marknaden Den rättsliga ramen för svensk spelreglering utgörs av lotterilagen (1994:1000), kasinolagen (1999:355) och lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel. Lotterilagen är en förbudslagstiftning som bygger på principen att alla lotterier kräver tillstånd och att alla tillstånd står under offentlig kontroll. I förarbeten anges att lagens syften är att förhindra kriminalitet, motverka sociala och ekonomiska skadeverkningar, skydda konsumenterna och att styra överskottet till allmännyttiga ändamål.17 Lotterilagen preciserar inte några särskilda villkor som berör de sociala hänsynen.18 Lotterilagen utgår från att ett fåtal aktörer ska verka på spelmarknaden. Enligt lotterilagen är det endast staten, hästsporten och folkrörelserna som kan En konsekvens av lagens formulering om att överskottet ska gå till allmännyttiga ändamål är att näringslivet i princip är utestängt från lotterimarknaden. Endast i den del som gäller restaurangkasinon tillåts näringslivet bedriva lotterier. Att anordna lotteri utan tillstånd i är kriminaliserat. Även främjande av ett anordnat lotteri som erbjuds från utlandet är förbjudet (38 § och 54 § andra stycket lotterilagen). Straffbestämmelser finns även i (dobbleri och grovt dobbleri, 16 kap. 14 och 14 a §§ BrB). Tillståndsmyndigheter enligt lotterilagen är regeringen, Lotteriinspektionen, länsstyrelserna och kommunerna. Central tillsynsmyndighet över lotterilagen är Lotteriinspektionen. 2.2.2De reglerade aktörerna på svensk spelmarknad Staten äger , hästsporten äger ATG och folkrörelserna driver sina egna lotterier. är ett helägt statligt bolag som har verksamhetstillstånd (koncession) från regeringen. Bolaget har av regeringen tilldelats ensamrätt för värdeautomatspelet Vegas, kasinon (enligt kasinolagen), vadhållning på sportspel i mer än en kommun samt spel av Internetpoker. bedriver även fysiska lotterier och nummerspel. Sportspel, nummerspel och 17Proposition 1993/94:182. 18En precisering av begreppet allmännyttigt ändamål anges inte i förarbetena, men begreppet kan inrymma ändamål som enligt en utbredd uppfattning är värda att stödja. Det innebär att bedömningen av vad som är värt att stödja kan ändras från tid till annan. Det kan vara fråga om religiösa, välgörande, sociala, politiska, konstnärliga, kulturella, idrottsliga eller därmed jämförliga ändamål (Proposition 1993/94:182). GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN lotterier går även att spela på Internet och i mobilen. Bolagets verksamhet regleras framförallt i fyra tillstånd (koncessioner) som regeringen beviljat, i lotterilagen, bolagsordningen och bolagets ägaranvisningar. (ATG)19 ägs till av Svensk Travsport och av men är statligt kontrollerat genom styrelsens sammansättning. ATG har ensamrätt för vadhållning på hästar, både fysiskt, på Internet och i mobilen. Bolagets rättigheter regleras i lotterilagen, av ett avtal mellan staten och hästsporten och av ett regeringstillstånd (koncession) för spelet på hästar.20 Folkrörelserna är ideella föreningar som fått tillstånd att bedriva spel för allmännyttiga ändamål. Folkrörelserna bedriver främst bingospel och lotterier både fysiskt, på Internet och i mobilen21. Det finns ingen ensamrätt för folkrörelserna i lotterilagen utan det anges endast att ändamålet ska vara allmännyttigt. När det gäller folkrörelsernas operativa verksamhet köps denna ofta in från ett kommersiellt servicebolag. Det anses svårt för en ideell förening att driva en kommersiell verksamhet. Föreningen har inte den kompetensen som behövs för att vara affärsmässig och konkurrenskraftig.22 Privata kommersiella intressen är endast tillåtna i vissa fall på den svenska spelmarknaden. Det mest viktiga undantaget är spel med kort, tärning och roulett som arrangeras på hotell och restauranger som har ett serverings- och alkoholtillstånd, så kallade restaurangkasinon. 19Travbanorna är ideella ekonomiska föreningar, travsällskap och dessa är organiserade som medlemmar i respektive . Staten tillsätter mer än hälften av styrelsemedlemmarna i ATG, bland dessa styrelsens ordförande. Spelet på hästar är ett totalisatorspel, vilket innebär att en viss del av omsättningen av spelet är garanterat hästsporten. ATG var först av de reglerade aktörerna att lansera Internetspel. ATG:s överskott 2010 fördelades mellan staten via bolagets erlagda skatt (1,) och trav- och galoppsporten (1,). 20Lotteriinspektionens synpunkter vid faktagranskning , ATG arrangerar förutom egna spel också visst internationellt samarbete. ATG erbjuder spel för svenska spelare i gemensam pool med , , och . I koncessionen finns dessutom tillstånd att erbjuda spel till , , och . får dock inte spel erbjudas förrän Lotteriinspektionen fastställt villkor. Förutom dessa spel i gemensam pool erbjuder ATG svenskar att spela i egen pool med utländska tävlingar som underlag. Detta gäller till exempel vid i . 21Jmf 15 § och 22 § lotterilagen (1994:1000). 22Telefonsamtal med Lotteriinspektionen , Möte med PostkodFöreningen/Novamedia , A-lotteriet , Folkspel . Några av de större rikslotterierna är Svenska PostkodLotteriet/(lotteritillståndet innehas av som betalar en licensavgift till operatörsbolaget för produktkonceptet), Bingolotto med operatörsbolaget (ägt av Folkrörelsernas Samarbetsorgan för Spel- och Lotterifrågor), Miljonlotteriet (ägt av IOGT-NTO- rörelsen) och Kombilotteriet med operatörsbolaget (ägt av Socialdemokraterna, dess ungdomsförbund och ). Spelmarknaden uppskattades av Lotteriinspektionen omsätta före vinstutdelning till spelarna. Av denna bruttoomsättning uppgick onlinespel till hos de inhemska reglerade spelaktörerna. vinstutdelningen till spelarna uppgick nettoomsättningen till år 2011.23 Inkluderas också de utlandsbaserade internetaktörernas omsättning var den totala nettoomsättningen efter vinstutdelning till spelarna.24 Den svenska reglerade spelmarknaden har ökat i nettoomsättning med i fasta priser , det vill säga en volymutveckling på cirka fem procent.25 började de nätbaserade spelbolagen på allvar inträda på den svenska marknaden. Inkluderas de nätbaserade bolagens uppskattade nettoomsättning, har den totala volymutvecklingen för både reglerade och oreglerade aktörer ökat med . De utländska bolagen har haft en utplanande kurva 2011 åter igen öka och de hade detta år en marknadsandel på ungefär 11 procent.26 Marknaden kännetecknas av att konkurrensen ökar inte bara från utländska oreglerade nätbaserade spelbolag utan också mellan olika aktörer på den legala svenska marknaden. har minskat sin marknadsandel från av den totala nettoomsättningen inklusive uppskattningen av de nätbaserade spelbolagens omsättning. Under denna dryga tioårs period har ATG minskat sin marknadsandel med knappt en procentenhet till medan folkrörelsen har ökat från . har både ATG och PostkodFöreningen (PostkodLotteriet) stärkt sin ställning och särskilt PostkodFöreningen har utmärkt sig med en kraftigt ökande marknadsandel. Vidare har restaurangkasinon en minskande omsättningstrend och har haft cirka en procents marknadsandel.27 23Statistik från Lotteriinspektionen , . 25Statistiktabeller från Lotteriinspektionen , : Konsumentprisindex (1980=100), fastställda tal, utgör underlag vid beräkning av spelmarknadens omsättningsökning i fasta priser. 27Statistiktabeller från Lotteriinspektionen . GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Figur 2.1 Marknadsandelar i procent för åren 2003201128 Procent (%) 2.2.4Villkor för beskattning samt överskott till det allmänna eller till allmännyttiga ändamål Villkoren för beskattning skiljer sig åt mellan de reglerade aktörerna på den svenska marknaden. och är undantagna från beskattning för spelverksamhet enligt inkomstskattelagen (1999:1229).29, 30 Det innebär att hela Svenska Spels överskott på levereras till staten under inkomsttitel . Enligt budgetpropositionen 2010/11:1 anvisas vidare under anslag 13:1 ett stöd till idrotten på och fram till och med 2014.31 28Källa: , restaurangkasinons marknadsandel inkluderas i folkrörelsernas andel. 297 kap 17 § inkomstskattelagen (1999:1229). 30Skatteverkets ställningstaganden , Pokerspel som anordnas för allmänheten lotteri eller inkomstbringande verksamhet? Av 1 a § lagen (1991:1482) om lotteriskatt. 31Av alla reglerade aktörer på den svenska marknaden är det endast ATG som betalar lotteriskatt enligt lotteriskattelagen. Lotteriskatten utgår till , beräknad på bruttoomsättningen minus utbetalda vinster till spelare, det vill säga nettoomsättningen. Rikslotterierna är allmännyttiga ideella föreningar och har fått undantag från skattskyldighet Vissa krav ställs avseende ändamål, verksamhet och fullföljande samt krav på öppenhet. Enligt spelskattelagen ska spelskatt betalas för sådana roulettspel, inklusive kortspel och tärningsspel, som kräver tillstånd enligt lotterilagen. De enda som kan få sådant tillstånd är restaurangkasinospelen. ställningstaganden , Pokerspel som anordnas för allmänheten lotteri eller inkomstbringande verksamhet?, 1 § lag (1991:1482) om lotteriskatt, 7 kap 1§ inkomstskattelagen(1999:1229), 1 § lagen (1972:820) om skatt på spel. Överskottet från spelverksamheten som fördelas till det allmänna eller till allmännyttiga ändamål varierar mellan åren och aktörerna på den svenska legala spelmarknaden. anger undersökta aktörer nedanstående uppgifter till . Uppgifterna avser procentuell andel av bruttoomsättningen utom för vissa delar av . Tabell 2.1 Överskott från spelverksamhet, procentuell andel av bruttoomsättningen för fem legala aktörer32 15 (avser 6 månader)