rfr · GZ0WRFR6d2 · 2012-05-28 00:00:00 — Det finns två typer av frågestunder: frågestunder där fem statsråd på roterande basis besvarar muntliga frågor, fortsättningsvis kallade statsrådens frågestund, och frågestunder där statsministern besvarar frågor, som kallas statsministerns frågestund. Syftet med föreliggande studie är att undersöka riksdagsledamöternas användning av de muntliga frågorna och vilken betydelse de kan sägas ha i olika hänseenden. Bland annat undersöks vilka riksdagsledamöter som ställer muntliga frågor, vilka statsråd frågorna ställs till, vad riksdagsledamöterna ställer frågor om och vilken typ av kontrollfrågor som ställs. I 13 kap. 5 § regeringsformen föreskrivs att en riksdagsledamot får framställa interpellationer och frågor till ett statsråd i angelägenheter som rör statsrådets tjänsteutövning i enlighet med de närmare bestämmelser som meddelas i riksdagsordningen. Närmare bestämmelser om muntliga frågor finns i 6 kap. 2 och 3 §§ riksdagsordningen med tilläggsbestämmelse 6.3.1. En muntlig fråga framställs vid en frågestund som anordnas i kammaren. Frågan besvaras av ett statsråd. Talmannen beslutar om vem som ska få ordet och får besluta om begränsning av anförandena till längst en minut. Tilläggsbestämmelse 6.3.1 i riksdagsordningen föreskriver bl.a. att en frågestund anordnas som kammaren sammanträder för annan handläggning än bordläggning. Enligt bestämmelsens tredje stycke ska anmäla till kammarkansliet senast före frågestunden vilka statsråd som kommer att vara närvarande. Enligt debattreglerna för torsdagarnas frågestunder, daterade och hämtade från intranät, ska en fråga vara av övergripande allmänpolitiskt slag eller avse ett ämne som faller inom ett av de närvarande statsrådens ansvarsområden och avse dennes tjänsteutövning.106 Debattreglerna föreskriver bl.a. vidare att en ledamot som vill ställa en fråga anmäler sig i kammaren från bänken eller hos kammarsekreteraren. Den som önskar få ordet kan även förhandsanmäla sig till kammarkansliet som frågestunden ska hållas. Anmälan ska inte omfatta frågans innebörd utan enbart vilket statsråd som frågan riktar sig till. Frågor och svar ska vara korta och i princip inte överstiga en minut. Frågeställaren kan normalt räkna med att få ordet för minst en följdfråga eller kommentar. Vanligen får statsrådet det sista inlägget i ett replikskifte. Enligt en överenskommelse mellan talmannen och gruppledarna har varje partigrupp rätt att anmäla en prioriterad frågeställare. Statsrådens frågestund pågår . Enligt debattreglerna för statsministerns frågestund, daterade och hämtade från intranät, gäller bl.a. att en fråga till statsministern ska vara av övergripande allmänpolitiskt slag. Enligt en överenskommelse mellan talmannen och gruppledarna har partigrupp för oppositionsparti rätt att anmäla en ledamot som ska företräda partiet. Övriga partigrupper har rätt att anmäla en prioriterad talare. Frågor och svar ska vara korta och i princip inte överstiga . Partiföreträdare för oppositionsparti kan normalt räkna med att få ordet för minst en följdfråga eller kommentar. Normalt får statsministern det sista inlägget i ett replikskifte. Övriga ledamöter som önskar få ordet kan förhandsanmäla sig till kammarkansliet eller direkt till kammarsekreteraren under pågående debatt. De kan normalt räkna med att få ordet endast en gång. Vid statsministerns frågestund gäller fri sittning. Statsministerns frågestund är begränsad . Trots att det finns möjlighet att anmäla en fråga direkt på plats i kammaren väljer i stort sett samtliga frågeställare att förhandsanmäla sig till kammar- kansliet.107 Omkring 1725 ledamöter anmäler sig till varje frågestund, varav ca 17 får ordet. Eftersom antalet anmälda frågeställare ofta överstiger det antal som hinner få ordet under en frågestund gör tjänstgörande talman ett urval av frågeställarna på basis av ett antal kriterier. Som redan har nämnts kan varje partigrupps företrädare eller prioriterade talare räkna med att få ordet. Partihänsyn tas även i den meningen att oppositionspartierna i regel får ställa av frågorna. Vidare prioriteras ledamöter som ställt få eller inga frågor framför ledamöter som ställt många frågor. Talmannen strävar också efter att uppnå balans när det gäller kön och geografisk spridning. 106Det kan noteras att debattreglernas krav på att en fråga ska vara av övergripande allmänpolitiskt slag eller avse ett ämne som faller inom ett av de närvarande statsrådens ansvarsområden och avse dennes tjänsteutövning innebär en utvidgning av RF:s krav på att en fråga (endast) ska gälla angelägenheter som rör statsrådets tjänsteutövning. 107Intervju med AnnaLena Hanell, enhetschef för , . ligen fördelas ordet så att frågorna fördelas någorlunda jämnt mellan de deltagande statsråden. 2 Idéer om de muntliga frågornas funktion 2.1 Offentligt tryck om frågestundernas funktion Ända , då enkla frågor inrättades, har försökt att utforma ett frågeinstitut som kompletterar interpellationsinstrumentet med mer aktuella och intresseväckande frågedebatter. Att riksdagsledamöterna snabbt ska kunna få information om statsrådens uppfattningar och avsikter i dagsaktuella frågor har ansetts främja inte bara kontroll av regeringen utan även den politiska debatten. När de enkla frågorna inrättades 1938 var syftet att riksdagsledamöterna snabbt och effektivt skulle få raka upplysningar om statsrådens uppfattningar och avsikter i dagsaktuella frågor som frågorna skulle bidra till en livlig och intresseväckande debatt. De enkla frågorna kom dock återkommande att kritiseras för att inte fylla sitt syfte: frågorna var få, ofta omfattande och politiska till sin karaktär och de efterföljande debatterna var långa och därför föga intresseväckande. Ändringar av regelverken gjordes men problemen kom att kvarstå (se 2012). Frågeinstitutens kontrollfunktion befästes 1974 då frågeinstitutens bestämmelser placerades i den nya regeringsformens kapitel om kontrollmakten. Grundlagberedningen hade konstaterat att frågeinstituten hade karaktären av politiskt kontrollmedel och att frågeinstitutens betydelse låg i de möjligheter de ger , särskilt oppositionen, till information, till debatt, till framförande av skilda intressen, till initiativ och till kritik av regeringen (SOU 1972:15, s. 287). föreslog ett antal reformer av frågeinstituten som syftade till att öka tempot och aktualiteten i frågedebatterna (se bilaga till prop. 1984/85:190). Ytterst syftade reformerna till att stärka ställning i den politiska debatten. Enligt fyllde en viktig funktion som arena för diskussion av samhällsfrågor där de politiska partiernas alternativ ställdes mot varandra till ledning för väljarnas framtida ställningstaganden (SOU 1987:6, s. 190). Kommittén ansåg att det politiska arbetet och den allmänna debatten skulle stimuleras om aktuella frågor kom snabbare upp till behandling i (se bilaga till prop. 1984/85:190). Vidare var det från folkstyrelsens synpunkt viktigt att de valda representanternas åsikter kom fram på ett tidigt stadium av debatten eftersom diskussionen av en aktuell fråga annars kunde i alltför hög grad komma att domineras av massmediernas perspektiv. Ett annat syfte med reformförslagen var att öka allmänhetens och massmediernas intresse för frågestunderna. Kommittén förväntade sig att det vid frågestunderna skulle behandlas aktuella problem av mera begränsat slag, ofta kanske av lokal betydelse (se bilaga till prop. 1984/85:190, s. 20). Efter proposition och betänkande i frågan (prop. 1984/85:190, bet. KU 1984/85:36) påbörjades försök med en ny frågestund där svarstiderna förkortades och frågestundens 2 IDÉER OM DE MUNTLIGA FRÅGORNAS FUNKTION anföranden begränsades i antal och längd. Försöksverksamheten pågick med vissa små justeringar i utformningen av reglerna. På initiativ av beslutade att permanenta försöksverksamheten fr.o.m. genom en ändring i riksdagsordningen (bet. 1992/93:KU16). som försöksverksamheten med ett reformerat frågeinstitut pågick initierade talmannen ett försök med spontana frågestunder där statsministern och statsråd oförberedda svarade på korta muntliga frågor från riksdagsledamöterna. De första frågestunderna av detta slag introducerades och hölls . lade en arbetsgrupp i talmanskonferensen fram en skrivelse med förslag om ändringar av frågeinstituten (förs. 1995/96:TK1). Syftet med förslagen var att på ett bättre sätt skulle kunna fullgöra sina kontrollfunktioner som ett ökat intresse för arbete skulle skapas. Förslaget innebar bl.a. att institutet skriftliga frågor för muntliga svar slogs samman med interpellationer, vilka tillsammans bildade en ny form av interpellation, och att två nya frågetyper introducerades: skriftliga frågor för skriftligt svar och muntliga frågor. De muntliga frågorna utvecklades så att även ledande partiföreträdare uppmuntrades att delta vid frågestunderna. För att skulle framstå som en intressant politisk arena föreslogs att de muntliga frågestunderna skulle hållas en gång . Utskottet tillstyrkte förslaget med vissa mindre ändringar (bet. 1995/96:KU18). följde utskottet och riksdagsordningens nya bestämmelser trädde i kraft . Statsministerns frågestund introducerades på försök . Reglerna för frågestunden utformades av talmannen i samråd med gruppledarna. Tanken var att statsministerns frågestund skulle uppmuntra en rappare och tydligare argumentation i aktuella politiska frågor, vilket skulle öka intresset från medierna och ge medborgarna en möjlighet att få frågor belysta på ett lättillgängligt sätt (). Ett annat syfte var att ge utrymme i kammaren för ett regelbundet meningsutbyte mellan statsministern och ledande företrädare för riksdagspartierna i aktuella frågor som rörde regeringens arbete (framst. 2005/06:RS3, s. 144). För att frågestunden skulle få den karaktär av en politiskt viktig debatt som eftersträvades ställdes kravet att partierna normalt skulle representeras av sina partiledare, i undantagsfall av vice ordförande eller gruppledare. Försöksverksamheten permanentades 2005 (ibid.). har inga ändringar av frågeinstituten gjorts. anförde i sina överväganden att interpellationer och frågor fyller en viktig funktion genom att skapa möjligheter i för information och debatt. Även för regeringen är dessa viktiga då de ofta är ett sätt för regeringen att informera om sin politik. En aktiv användning av interpellationer och frågor innebär att regeringen är föremål för en löpande kontroll (SOU 2008:125 s. 287). Ungefär en frågestund är statsministerns frågestund. Frågestunderna direktsänds i i Kunskapskanalen. 2011/12:RFR6 2 IDÉER OM DE MUNTLIGA FRÅGORNAS FUNKTION Sammanfattningsvis har dagens muntliga frågestunder sitt ursprung i en önskan att göra frågedebatterna mer aktuella och intressanta. Ursprungligen var det framför allt riksdagsledamöternas kontrollbehov som stod i centrum för reformerna; frågestunderna sågs som ett tillfälle för regering och riksdag att delge varandra sina ståndpunkter i aktuella frågor. har även relationen mellan väljare och folkvalda beaktats vid reformer av frågeinstituten. Reformerna av frågeinstituten har framför allt syftat till att öka väljarnas och mediernas intresse för frågedebatterna. De få förklaringar som anges till varför ett ökat offentligt intresse är att eftersträva handlar om att väljarna behöver information om politikernas åsikter som underlag för sitt ställningstagande på valdagen. Frågestunderna verkar således inte bara vara tänkta att underlätta riksdagsledamöternas ansvarsutkrävande utan även väljarnas ansvarsutkrävande. Inte heller är det tänkt att frågedebatterna bara ska användas till att utkräva ansvar, de ska också producera underlag för väljarnas framåtblickande mandatgivning. 2.2 Den vetenskapliga litteraturen om frågeinstitutens funktion Den vetenskapliga litteraturen lyfter liksom det offentliga trycket fram frågeinstitutens kontrollfunktion. Det har emellertid uppmärksammats att dessa funktioner sällan överensstämmer med de syften och motiv som parlamentarikerna har till att ställa frågor. I forskningen framhålls att kontroll sällan är frågeställarnas primära syfte utan en biprodukt på makronivå av ett beteende på mikronivå som egentligen syftar till att maximera röster och inflytande över politiken. (1994, s. 352, Rasch 1994, s. 256260, 1995, s. 181). och har med hjälp av tidigare forskning sammanställt en lista över parlamentarikers motiv till att ställa frågor (1994, s. 3031): 2.Att testa statsråden i kontroversiella frågor 3.Att snabbt och enkelt hantera ett stort antal frågor 4.Att kräva en förklaring 5.Att kritisera regeringen och demonstrera dess brister 6.Att attackera statsråd i svåra politiska situationer 7.Att mobilisera medlemmar inom ett oppositionsparti (utan någon egentlig intention att tvinga fram några förändringar från regeringens sida) 8.Att skapa inslag av spänning och dramatik 9.Att få personlig publicitet 10.Att visa engagemang i frågor som rör den egna valkretsen 11.Att bygga upp en personlig profil på ett visst område eller i en viss fråga 12.Att verka för åtgärder 13.Att tvinga fram eftergifter från regeringen 14.Att förhala oönskade regeringsinitiativ 2 IDÉER OM DE MUNTLIGA FRÅGORNAS FUNKTION Som listan visar behöver inte frågor ställas enbart i syfte att få information utan de kan också ställas i syfte att ge information. och skiljer mellan rent informationssökande frågor, information-seeking questions, och frågor där frågeställarens egentliga syfte är att lyfta upp en fråga eller ett förhållande i offentlighetens ljus, perlocutionary questions. Till den senare kategorin hör t.ex. frågor som ställs för att tvinga fram en ståndpunkt och frågor vars primära syfte är att göra regeringen uppmärksam på ett problem eller att uttrycka frågeställarens egen inställning. och konstaterar att de flesta parlamentariska frågor faller under kategorin perlocutionary questions, vilket kan förklaras med att frågor och svar allt som oftast utgör ett strategiskt spel där både frågeställaren och den svarande ministern försöker presentera eller efterfråga information som gynnar en själv och missgynnar den andre (ibid. s. 2123, 2931). Motiv har en annan betydelse än funktion. Medan motiv handlar om vilka syften en frågeställare har med att ställa en fråga betecknar frågans funktion de effekter som frågan har i det vidare parlamentariska systemet (1994, s. 47, se även och 2010, s. 217). En parlamentariker kan ha flera olika motiv till att ställa en fråga, och en fråga kan fylla flera olika funktioner (1994, s. 47). Något perfekt samband mellan frågeställarens syfte och frågans funktion finns inte. En parlamentariker som ställer en fråga i avsikt att vinna uppmärksamhet och inflytande kommer kanske inte att uppnå sitt syfte, men frågan kan ändå genom sitt innehåll ha t.ex. en kontrollerande funktion (Rasch 1994, s. 247). skiljer mellan funktioner på olika analysnivåer (1994: 347 348). På systemnivå eller parlamentarisk nivå uppfyller frågorna en kontrollfunktion. På parti- och individnivå utgör frågor ett instrument för att maximera röster och inflytande över politiken. menar att uppfyllelse av individuella mål ofta är det främsta skälet till att frågor ställs. Detta bekräftas också av parlamentarikerna själva. Av en intervjustudie framgår att riksdagsledamöterna ofta väljer att ställa frågor för att påverka politiken eller för att skapa publicitet (1986). Av redovisningen ovan framgår att frågor ställs av framför allt tre anledningar: för att utöva kontroll, för att påverka regeringens politik och för att maximera antalet röster. I stort sett samtliga motiv i och Kouras lista, kan sorteras in under dessa tre kategorier.108 Dessa syften behöver inte vara ömsesidigt uteslutande utan ledamöterna kan ha flera av dessa syften i åtanke när de ställer frågor. När det gäller inflytande och röstmaximering skiljer litteraturen mellan frågor ställda för att maximera partiets röster och inflytande och frågor ställda för att maximera den individuella ledamotens inflytande och chans till omval. För att få en bättre bild av vad parlamentariker använder parlamentariska frågor till behöver vi bl.a. studera innehållet i frågorna (2011, s. 259, 108 Motiv 15 kan sorteras in under kontroll, 611 (ev. även 5) kan sorteras in under röstmaximering (av vilka motiv 911 kan sorteras in under personlig profilering) och motiv 1214 under inflytande. 2011/12:RFR6 2 IDÉER OM DE MUNTLIGA FRÅGORNAS FUNKTION Bailer 2009, s. 15). Den empiriska forskningen om innehållet i parlamentariska frågor är emellertid mycket begränsad, och studier av frågestunder saknas helt. I återstoden av den här rapporten kommer de muntliga frågorna att undersökas i syfte att få en tydligare bild av hur de används och vilken betydelse de har. Analysen av frågestundernas användning baseras på en undersökning av muntliga frågor /. Avsikten är att få en så aktuell bild som möjligt av frågestundernas användning. Analysenheterna utgörs av muntliga frågor. För att få en fullständig bild har även följdfrågorna analyserats och kodats. Följdfrågorna har i regel varit kopplade till huvudfrågeställningen. Två muntliga frågor innehöll dock följdfrågor som var så frikopplade från huvudfrågeställningen att varje fråga delades upp och räknades som två separata frågor. Frågorna har kodats utifrån ett antal variabler avseende frågeställaren, frågans innehåll och svarande statsråd (se kodningsschema i bilaga 1). Källmaterialet utgörs huvudsakligen av kammarens protokoll, databas och publikationen ledamöter /10. Vissa uppgifter har hämtats från samt från . /hölls 20 frågestunder med statsråd och endast fyra frågestunder med statsministern. Som vi har sett är ambitionen att var fjärde frågestund ska vara statsministerns frågestund men detta hölls alltså betydligt färre frågestunder med statsministern. Sammanlagt ställdes 380 muntliga frågor under /10. När det gäller beskrivningen av frågeställarna baseras analysen på data från samtliga 380 muntliga frågor ställda under . När det gäller de muntliga frågornas innehåll har samtliga fyra statsministerns frågestunder men endast vårens frågestunder med statsråden undersökts, vilket sammanlagt blir 286 frågor. Urvalet innebär således att 94 frågor, ställda , endast har analyserats med avseende på frågeställarens egenskaper och inte till sitt innehåll. Då endast frågor från /10 har analyserats är generaliserbarheten av undersökningen begränsad. Undersökningen säger oss något om hur frågestunderna används under ett s.k. valår i en parlamentarisk situation där en borgerlig koalitionsregering har en parlamentarisk majoritet. Det är möjligt att frågeinstitutet används på annat sätt i en annan parlamentarisk situation. Att det analyserade föregick ett val kan ha haft en inverkan på såväl 109Empiriska undersökningar av frågeinstituten brukar behandla andra teman än frågornas innehåll, vanligtvis de regelverk som omgärdar frågeinstituten, egenskaper hos frågeställarna, vilka ministrar som får frågor eller den antalsmässiga utvecklingen av frågor (se t.ex. och 2010, 1995, 1994). En typisk forskningsfråga har varit att beskriva och förklara variationer i antalet frågor (1995). 110Personer och organisationer i det parlamentariska systemet. 2 IDÉER OM DE MUNTLIGA FRÅGORNAS FUNKTION frågornas innehåll som urvalet av frågeställare. Det är rimligt att anta att andelen frågor ställda i röstmaximerande syften, dvs. för politisk profilering och opinionsbildning, är större under valår. Av röstmaximerande skäl kan man också tänka sig att frågestunderna lockar en bredare skara ledamöter under valår än under icke-valår. är det möjligt att vissa ledamöterna prioriterar andra aktiviteter än frågestunder under valår. Generaliseringsproblem uppstår om detta får till effekt att frågeställarna under valår systematiskt avviker från frågeställare under icke-valår med avseende på de undersökta variablerna. Eftersom vi inte har undersökt andra riksmöten vet vi inte om en sådan systematisk avvikelse finns. I resultatredovisningen kommer statsrådens och statsministerns frågestund löpande att jämföras med varandra. Vidare kommer jämförelser mellan regeringspartier och oppositionspartier att göras. Anledningen till detta är att tidigare forskning visar att regeringspartier och oppositionspartier använder frågeinstituten på olika sätt (1994 och 1995). Eftersom vi inte har jämfört resultaten med en parlamentarisk situation där de borgerliga partierna befinner sig i oppositionsställning kan vi inte med säkerhet fastställa att det är regerings- eller oppositionsställning, och inte partitillhörighet, som förklarar eventuella skillnader mellan regeringspartierna och oppositionspartierna. Här får resultaten i stället upp med det faktum att existerande teorier föreslår att det är parlamentarisk ställning, snarare än partitillhörighet, som påverkar hur riksdagsledamöterna använder frågorna (1994, 1995, s. 217220). När det gäller statsministerns frågestund bör eventuella skillnader mellan regeringspartier och oppositionspartier tolkas med viss försiktighet på grund av få analysenheter. Av 67 frågor till statsministern ställdes endast 25 frågor av ledamöter tillhörande ett regeringsparti. Med få analysenheter får varje enskild fråga ganska stor procentuell betydelse och små absoluta förändringar kan ge relativt stora förändringar i procentresultat. 3 Vem ställer frågor? Under /10 ställde 166 ledamöter, dvs. av ledamöter, en eller flera frågor under statsrådens frågestund. Statsministerns frågestunder, som endast var fyra till antalet detta , utnyttjades av 55 ledamöter, dvs. Sammantaget ställde 184 ledamöter, dvs. av ledamöter, en eller flera muntliga frågor till statministern och övriga statsråd under /10.111 inte sparar listor över ledamöter som förhandsanmält sig till frågestunderna har vi inte kunnat undersöka antalet ledamöter som velat ställa en fråga utan endast antalet ledamöter som har fått ställa en fråga. Eftersom talmannen prioriterar nya frågeställare framför ledamöter som redan ställt en muntlig fråga kan vi emellertid anta att siffran avspeglar det verkliga antal ledamöter som velat ställa en muntlig fråga relativt väl. Vilka är dessa frågeställare? Är de representativa för som helhet eller skiljer de sig i något eller några avseenden? Innan vi går närmare in på resultatredovisningen bör det påpekas att talmannens urval av frågeställare, vilket görs på basis av vissa egenskaper som kön och partitillhörighet, innebär att våra data endast kommer att säga oss något om de frågeställare som har haft turen att få ordet. Vi kommer således inte att få en representativ bild av fördelningen av dessa egenskaper hos alla de riksdagsledamöter som önskar ställa en muntlig fråga. Informationen om ledamöterna, t.ex. när det gäller partitillhörighet och kön, kommer snarare att säga något om i vilken utsträckning talmannen har lyckats med att uppnå den önskade fördelningen av dessa egenskaper. 3.1 Kön, regering/opposition och partitillhörighet Ser vi först till könsfördelningen kan vi konstatera att den är jämn. Vid statsrådens frågestunder ställdes av frågorna av kvinnor. Motsvarande siffra för statsministerns frågestunder är . Eftersom talmannen eftersträvar en jämn könsfördelning vid fördelningen av ordet är resultaten väntade. Talmannen har även som mål att oppositionspartierna ska få ställa av frågorna. Analyserna visar att denna ambition inte riktigt uppnåddes vid /10 då av frågorna under statsrådens frågestunder ställdes av oppositionen (S, V, MP). Motsvarande siffra för statsministerns frågestunder var . Dessa resultat kan antingen tolkas 111 Andelarna är beräknade utifrån antalet unika ledamöter i under det undersökta , vilket inkluderar tillfälliga ersättare. Antalet unika ledamöter under /10 uppgick till 362. 3 VEM STÄLLER FRÅGOR? som att talmannen har misslyckats med fördelningen av ordet eller som att inte tillräckligt många oppositionsledamöter anmält sig som talare. I tabell 1 nedan redovisas andelen muntliga frågor per parti och, som jämförelsepunkt, partiernas andel av riksdagsmandaten.