rfr · H00WRFR4 · 2012-12-05 00:00:00 — Små företag har med hjälp av stödet kunnat utvecklas och till viss del expandera. Stödet har bl.a. underlättat möjligheterna för företag att få banklån. När det gäller stöd till grundläggande tjänster för ekonomin och befolkningen på landsbygden (åtgärd 321) visade halvtidsutvärderingen att stödet inom åtgärden dels hade utnyttjats i begränsad utsträckning, dels att det generellt sett hade haft ringa effekt fram till utvärderingstidpunkten. 2012/13:RFR4 SAMMANFATTNING att många anser att servicefrågor är viktiga har det ofta varit trögt att få in ansökningar. En omorientering mot bredbandsutbyggnad gör att denna typ av satsningar nu dominerar bland dem som får stöd från åtgärden. Vid sidan om bredbandssatsningarna uppvisar andra insatser som beviljats stöd en betydande bredd både vad gäller inriktning och ekonomisk omfattning. Delvis som ett resultat av olika förutsättningar och prioriteringar uppvisar de åtgärder som har beviljats stöd i de tre undersökta länen också en betydande bredd. Det är ofta svårt att bedöma hur många personer som gynnas av de satsningar som görs inom ramen för åtgärd 321, och det tycks ofta råda en osäkerhet om vem som har eller bör ta ansvaret för att säkerställa tillgången till service på landsbygden. När det gäller stöd till biogas (åtgärd 121, 311 och 312) berördes inte detta i halvtidsutvärderingen eftersom stödet infördes först . I sägs att många län aktivt prioriterar biogassatsningen och att intresset för biogasinvesteringar är på uppgång. finns tveksamheter kring lönsamheten i biogasanläggningar. I de tre undersökta länen ses biogasstödet som mycket viktigt och i flera fall som avgörande för investeringsbeslut. Utvecklingspotentialen bedöms vara stor, men flera aktörer efterlyser ett driftstöd för bättre lönsamhet. Enligt aktörerna är huvudproblemen med biogasstödet att tillgängliga medel inte räcker till och att bidragstaket i åtgärderna 311 och 312 har varit för lågt. Uppföljnings- och utvärderingsgruppens bedömningar Mot bakgrund av vad som har framkommit i uppföljningen gör gruppen följande bedömningar när det gäller landsbygdsprogrammets resultat. -Det är ännu för tidigt att slå fast vilka resultat som landsbygdsprogrammet har haft. Utifrån de fallstudier som har genomförts upplevs dock resultaten som positiva för landsbygdens utveckling, även om programmet antagligen inte kommer att nå ända fram när det gäller målkriterierna. -De flesta studerade företagsinvesteringarna hade antagligen genomförts även utan stöd från landsbygdsprogrammet, men de hade blivit mindre och tagit att genomföra. När det gäller projektstöden hade flera av de studerade projekten antagligen inte kunnat genomföras utan stöd. -Det har varit svårt att kvantifiera resultaten och bedöma om syftet med landsbygdsprogrammet har uppnåtts och vilka konkreta resultat som det har gett . Det är även svårt att uttala sig om varaktigheten i uppnådda resultat och vad de olika insatserna får för betydelse. Det är viktigt att uppnå långsiktiga resultat som leder till att företag och service på landsbygden kan överleva även utan stöd. -Alla resultat är inte enkelt mätbara men även s.k. mjuka resultat som är svåra att mäta är viktiga, t.ex. att mötesplatser har skapats och att bygderna har återfått sammanhållning och framtidstro. Landsbygdsprogrammet har möjliggjort ett aktivt arbete med landsbygdsutveck- SAMMANFATTNING 2012/13:RFR4 ling i hela landet och att mycket har hänt på landsbygden. Detta är också viktiga resultat av arbetet med landsbygdsutveckling. -Det är viktigt att regeringen i de årliga resultatredovisningarna till redovisar och bedömer resultaten av de ekonomiska insatser som uppnås genom landsbygdsprogrammet. I detta bör även ingå en redovisning av omfattningen av bl.a. den statliga medfinansieringen. -Mikroföretagsstödet bedöms vara viktigt för företagsutvecklingen på landsbygden, även om det har varit svårt att peka på kvantifierbara resultat. Små företag har med hjälp av stödet kunnat utvecklas och till viss del expandera. Stödet har bl.a. gjort det lättare för företag att få banklån. Det har betonats att detta är en lyckad åtgärd för samiskt vidkommande. Det är svårt att bedöma vilka resultat åtgärden ger på lång sikt. Det är nödvändigt att företagen kan överleva utan stöd. -Frågan om tillgången till service på landsbygden är viktig, men det har ändå varit förhållandevis få ansökningar till åtgärd 321 om grundläggande tjänster. Det finns en betydande bredd i det arbete som görs med stöd från åtgärden och detta är främst ett resultat av olika förutsättningar och prioriteringar i länen. Det är svårt att bedöma hur många personer som gynnas av flera av de satsningar som görs inom ramen för åtgärden. Det är viktigt att samordningen av statens olika insatser för service på landsbygden ges ökad uppmärksamhet. I det fortsatta arbetet är det viktigt att överväga frågan om vem som har eller bör ta ansvaret för att säkerställa tillgången till service på landsbygden. -Det är positivt att det inom ramen för landsbygdsprogrammet görs en kraftsamling för fortsatt bredbandsutbyggnad på landsbygden. En väl fungerande it-infrastruktur är en grundläggande förutsättning för utvecklingen av innovativa servicelösningar i allmänhet. -Det är positivt att biogas har fått en viktig roll i landsbygdsprogrammet och att många län har prioriterat biogassatsningen. Intresset för biogasinvesteringar är på uppgång, som det finns en del tveksamheter kring lönsamheten i biogasanläggningar. Detta göra att biogasstödet är viktigt och i flera fall avgörande för investeringsbeslut. Flera aktörer menar att utvecklingspotentialen för biogas bedöms vara stor och flera efterlyser ett driftstöd för bättre lönsamhet. Ett av de stora problem som har uppmärksammats att bidragstaket på var för lågt har numera fått en lösning genom kommissionens ändringsbeslut. Det är dock ett fortsatt problem att tillgängliga medel inte räcker till. Landsbygdsfrågor berör flera departement och myndigheter. Det finns olika typer av samverkan mellan myndigheterna, vilka i stort fungerar bra. 2012/13:RFR4 SAMMANFATTNING aktörer har lyft fram frågan om arbetsfördelningen mellan myndigheterna och pekat på otydlig styrning och samordning samt oklar administrativ struktur. Samarbetet över länsgränserna upplevs i vissa fall vara begränsat, men det finns också exempel på sådant samarbete. Inom länen finns ett upparbetat samarbete mellan olika aktörer. Företag och projekt har framfört att kontakterna med de handläggande myndigheterna har varit goda. Det finns många olika stöd som kan gå till landsbygden. Landsbygdsprogrammet är ett av dessa stöd, och många söker stöd från olika källor. Landsbygdsutveckling handlar om att se till helheter och då kan uppdelningen av statens insatser på olika program och åtgärder vara ett hinder. Flera har pekat på behov av mer samordning mellan olika former av stöd till landsbygden. Att det finns olika former av stöd från olika myndigheter som riktar sig till samma målgrupp kan upplevas som krångligt av de sökande. Aktörerna menar att det är viktigt med tydlig gränsdragning och att undvika dubbelfinansiering. Det har också framförts att det är viktigt att olika insatser kan ge synergieffekter, men det betonas att det är svårt att planera för detta. Uppföljnings- och utvärderingsgruppens bedömningar Mot bakgrund av vad som har framkommit i uppföljningen gör gruppen följande bedömningar när det gäller samordning och samverkan. -Det är mycket viktigt med samverkan och samordning mellan myndigheterna för att stödja landsbygdens fortsatta utveckling, inte minst för att uppnå goda resultat av insatta resurser inom landsbygdsprogrammet. I det sammanhanget är det viktigt med tydlighet i regeringens styrning av myndigheterna. Arbetsfördelningen mellan myndigheterna och den administrativa strukturen måste vara tydlig. Detta gäller t.ex. län där regionerna har ansvar för utvecklingsfrågorna, medan länsstyrelserna har ansvaret för landsbygdsprogrammet. När det gäller landsbygdsprogrammet finns det olika typer av samverkan mellan berörda myndigheter och denna samverkan fungerar i stort bra. Det finns dock behov av att bl.a. underlätta samarbetet över länsgränserna. -Det kan vara svårt att få en överblick över de många olika stöd som kan gå till landsbygden, vilket kan vara ett problem för dem som arbetar med landsbygdsutveckling. Att det finns olika former av stöd från olika myndigheter som riktar sig till samma målgrupp kan även upplevas som krångligt av de sökande, bl.a. eftersom olika blanketter ska fyllas i och skickas till olika myndigheter. I syfte att underlätta för företag och projekt kan bl.a. möjligheten övervägas att införa lika ansökningshandlingar och återrapporteringsrutiner oavsett vilket EU- stöd som det handlar om. -Det är viktigt att arbetet med landsbygdsutveckling är inriktat på att se till landsbygden som en helhet; då kan uppdelningen av statens insatser på olika program och åtgärder vara ett hinder. Det är viktigt med en tydlig gränsdragning mellan de olika stöd som finns. Det är också viktigt att olika insatser kan ge synergieffekter, även om det i praktiken är svårt att planera för detta. Mot den bakgrunden finns det SAMMANFATTNING 2012/13:RFR4 behov av mer samordning mellan olika former av stöd till landsbygden. Uppföljning, utvärdering och revision ansvarar för uppföljning av landsbygdsprogrammet, vilket löpande redovisas i årsrapporter. Vilka uppgifter som ska redovisas på nationell nivå i årsrapporterna regleras av kommissionen. Utvärderingar av programmet genomförs före, i halvtid och efter programmets slut och görs av oberoende organ. Halvtidsutvärderingen gjordes av () och har fått en del kritik av olika aktörer. På regional nivå görs kontroller i samband med utbetalningar och slutrapporter. Flertalet aktörer betonar att det är viktigt att följa upp och utvärdera landsbygdsprogrammets resultat. konstateras att det är svårt att mäta effekter. Flera pekar på att följeforskning skulle kunna vara ett alternativ till halvtidsutvärderingar. Det görs många kontroller inom landsbygdsprogrammet. Revision utförs av Revisionsrätten, kommissionens revisorer, (), och olika kontrollfunktioner vid berörda myndigheter. Det förekommer ett flertal finansiella fel i landsbygdsprogrammet. Dessa handlar ofta om små belopp men leder till stora kostnader för . En hög andel finansiella fel leder dessutom till krav på fler revisioner i . Landsbygdsprogrammets senaste årsräkenskaper kunde godkännas av kommissionen först efter kompletterande granskningar på grund av den höga nivån av finansiella fel. Flera aktörer menar att rädslan för att göra fel kan leda till att myndigheterna blir alltför försiktiga i sin handläggning och att medlen därför inte används fullt ut och på ett effektivt sätt. Företag och projekt kan bli återbetalningsskyldiga om revisionen upptäcker fel, vilket kan verka hämmande på benägenheten att ansöka om bidrag. Det är viktigt att fel upptäcks redan i myndigheternas handläggning och inte först vid en revision. Uppföljnings- och utvärderingsgruppens bedömningar Mot bakgrund av vad som har framkommit i uppföljningen gör gruppen följande bedömningar när det gäller uppföljning, utvärdering och revision. -Det är viktigt att följa upp och utvärdera landsbygdsprogrammets resultat och hur det utvecklas . Den kunskap och de lärdomar som dras genom arbetet med landsbygdsutveckling bör tas till vara och föras vidare till olika aktörer. -Det kan ofta vara svårt att mäta och kvantifiera resultaten, inte minst i form av effekter. Det är ändå nödvändigt att kunna följa utvecklingen även av resultat som inte är enkelt mätbara. Det är även viktigt att föl- 2012/13:RFR4 SAMMANFATTNING ja de långsiktiga effekterna av stöden, både för stöden i sin helhet och för de enskilda bidragsbesluten. -Det är svårt att utvärdera resultat efter så som är fallet när det gäller halvtidsutvärderingarna. är det svårt att hinna använda resultaten av halvtidsutvärderingar under innevarande programperiod. Inför kommande programperiod finns därför behov av att följa utvecklingen av stödens resultat som insatserna pågår, exempelvis i form av s.k. följeforskning. -Kontroller och revision spelar en framträdande roll och påverkar myndigheternas arbete. Det är viktigt att gällande regelverk följs. kan kontrollsystemet skapa en oro och rädsla för att göra fel, både på handläggande myndigheter och bland bidragsmottagarna. Det finns en risk att myndigheterna blir alltför försiktiga i sin handläggning och att medlen därför inte används fullt ut och på ett effektivt sätt. Det är därför viktigt att fel upptäcks redan i myndigheternas handläggning och inte först vid en revision. I landsbygder finns både områden med problem i form av befolkningsminskning, begränsad arbetsmarknad och minskande underlag för service, skola m.m. och områden som har en mer positiv utveckling med bl.a. ökande befolkning. I bor av befolkningen i glesbygder, i tätortsnära landsbygder, i mindre tätortsområden och i större tätorter.1 skedde en generell befolkningsminskning i glesbygder (-8,), medan tätortsnära landsbygder ökade . Större tätorter ökade sin befolkning och mindre tätorter . I förhållande till landyta har den sjätte mest koncentrerade befolkningen av . Befolkningen i har koncentrerats till storstadsområden, där arbetsmarknad och sysselsättningsutbud varit stort och varierat. Parallellt har många områden i kraftigt minskat sin befolkning, vilket har fått konsekvenser i form av skeva befolkningsstrukturer, försämrat serviceutbud och ensidig arbetsmarknad. Det är framför allt de norra delarna av landet och delar av inlandet som har en minskande befolkningsmängd. Det finns ett tydligt samband mellan tillväxt och befolkningsstorlek. Ge- nerellt har områden i närheten av större befolkningscentrum en mer dynamisk utveckling än mer glest befolkade områden.2 är landsbygder med en stark utvecklingskraft en resurs för hela utveckling och tillväxt, inte minst för den stora utmaningen att skapa ett hållbart samhälle. Statens insatser för landsbygden har därför inriktats på en hållbar förvaltning av resurser och en ökad tillväxt och sysselsättning på landsbygden. Ett viktigt verktyg i detta sammanhang är landsbygdsprogrammet för , vilket innehåller satsningar i form av stöd och ersättningar för att utveckla landsbygden. Åtgärderna i programmet finansieras gemensamt av och EU, och totalt omfattar programmet . De statliga anslagen för programmet finns framför allt inom utgiftsområde 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel, vilket i bereds av miljö- och jordbruksutskottet. Landsbygdsprogrammet är brett och har tydliga kopplingar till bl.a. den regionala tillväxtpolitiken (utg.omr. 1 Det finns olika sätt att dela in i landsbygder och tätorter. Bland annat Tillväxtanalys använder ofta det tidigare definition som innebär följande. Glesbygder är områden med mer än 45 minuters bilresa till närmaste tätort med fler än 3 000 invånare. Tätortsnära landsbygd är områden som finns inom 545 minuters bilresa till närmaste tätort med fler än 3 000 invånare. Mindre tätortsområden är orter med mellan 3 000 och 39 999 invånare. Stora tätortsområden har fler än 40 000 invånare. 2 Tillväxtanalys, 2011a och 2011b samt prop. 2011/12:1 utg.omr. 2012/13:RFR4 INLEDNING näringspolitiken (utg.omr. 24), dvs. områden som i bereds av näringsutskottet. I utskottens beredning av ärendena ingår att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut.3 Miljö- och jordbruksutskottet och näringsutskottet har beslutat att genomföra en gemensam uppföljning av landsbygdsprogrammet.4 Syftet med uppföljningen har varit att ge de båda utskotten ett fördjupat kunskapsunderlag i frågor som rör sysselsättning och utveckling på landsbygden, vilket sedan kan användas vid beredning av ärenden. Landsbygdsprogrammet följs upp inom ramen för EU:s ordinarie uppföljnings- och utvärderingsstruktur. Vid sidan av denna struktur har miljö- och jordbruksutskottet och näringsutskottet sett ett behov av ett mer kvalitativt underlag, varför utskotten har valt att genomföra denna uppföljning. Uppföljningen är i första hand inriktad på att studera de kvalitativa resultaten av landsbygdsprogrammet. De resultat som redovisas i denna rapport ska ses som exempel och inte som generella iakttagelser. Uppföljningen är inriktad på att studera den del av landsbygdsprogrammet som är ny för , dvs. insatser för att skapa ett mer diversifierat och konkurrenskraftigt näringsliv och en bättre livskvalitet på landsbygden (axel 3). Gruppen har avgränsat uppföljningen till följande åtgärder inom landsbygdsprogrammet: Åtgärd 312 Affärsutveckling i mikroföretag: Stödets syfte är bl.a. att bidra till en gynnsam utveckling för små företag på landsbygden som ett sätt att få ett mer konkurrenskraftigt och diversifierat näringsliv. Åtgärd 321 Grundläggande tjänster för ekonomin och befolkningen på landsbygden: Målet för detta stöd är bl.a. en förbättrad tillgång till lokal service för konsumenter och företagare. Investeringsstöd för biogasproduktion: Syftet med stödet är att stödja och utveckla produktion och förädling av förnybar energi för att bl.a. minska utsläppen av växthusgaser och förbättra förutsättningarna för tillväxt, innovation och nya jobb på landsbygden. Följande åtgärder ingår: Åtgärd 121 Modernisering av jordbruksföretag Åtgärd 311 Diversifiering till annan verksamhet än jordbruk Åtgärd 312 Stöd för etablering och utveckling av mikroföretag. 34 kap. 8 § regeringsformen och 4 kap. 18 § riksdagsordningen. 4Miljö- och jordbruksutskottet, prot. utskottssammanträde /11:17, och 2010/11:19, . utskottssammanträde /11:19, 2011- 02-10. INLEDNING 2012/13:RFR4 Det pågående landsbygdsprogrammet är mycket brett och omfattar frågor som berör flera utskott. Denna uppföljning har huvudsakligen inriktats på de frågor som bereds av miljö- och jordbruksutskottet och näringsutskottet. För att ge ett så heltäckande underlag som möjligt lämnas i förekommande fall även beskrivningar av delar som bereds av andra utskott. Det gäller exempelvis de satsningar på bredbandsutbyggnad som har genomförts inom ramen för åtgärden 321 Grundläggande tjänster för ekonomin och befolkningen på landsbygden. Uppföljningsarbetet har genomförts av miljö- och jordbruksutskottets och näringsutskottets gemensamma uppföljnings- och utvärderingsgrupp. Un- derlagen till gruppen har tagits fram av tjänstemän vid utskottsavdelningens utvärderings- och forskningssekretariat i samarbete med de båda utskottskanslierna. Uppföljningen har i huvudsak genomförts genom dokumentstudier, intervjuer och skriftliga frågor till olika aktörer på central, regional och lokal nivå. genomförde gruppen ett studiebesök i län.5 Uppföljningsarbetet har bedrivits i två steg. genomförde gruppen en förstudie, vilken behandlades och beslutades av gruppen . Utifrån vad som framkom i förstudien beslutade gruppen om upplägget för uppföljningens huvudstudie. Följande frågor har legat till grund för arbetet: 1.Hur genomförs landsbygdsprogrammet och hur följs det upp? 2.Vilka kvantitativa resultat har stöd inom landsbygdsprogrammet bidragit till när det gäller att skapa och/eller bevara arbetstillfällen? 3.Vilka kvalitativa resultat (t.ex. i form av nätverk, positiv utvecklingskraft eller tilltro, spridningseffekter till näringslivet) har insatserna bidragit till? 4.Har insatserna bidragit till att grundläggande förutsättningar har skapats för sysselsättning och tillväxt? 5.Hur ser samverkan ut mellan berörda myndigheter när det gäller stöd som syftar till att stimulera företagande, entreprenörskap och annan utveckling på landsbygden? 6.Hur har stöd från landsbygdsprogrammet i förekommande fall samordnats med stöd som lämnas från andra källor, t.ex. strukturfonderna? Huvudstudien har i huvudsak genomförts som fallstudier i följande tre län: En utgångspunkt för urvalet av län har varit behovet av en geografisk spridning och olika typer av län för att fallstudierna skulle kunna ge kunskap om 5 Se avsnittet Referenser. 2012/13:RFR4 INLEDNING I varje län har tre åtgärder studerats utifrån de frågor som behandlats, bl.a. genom kontakter med länsmyndigheter, kommuner, intresseorganisationer och olika företag och projekt på regional och lokal nivå. Delar av rapporten har i utkastform överlämnats till Landsbygdsdepartementet, , , och länsstyrelserna i , och för faktagranskning. 2 Det svenska landsbygdsprogrammet 20072013 Det svenska landsbygdsprogrammet är en del av för att nå målen för den gemensamma landsbygdspolitiken. Varje land ska ta fram ett nationellt landsbygdsutvecklingsprogram eller flera regionala program som ska godkännas av kommissionen. Det svenska landsbygdsprogrammet för perioden 20072013 godkändes av kommissionen . Landsbygdsprogrammet 20072013 är det tredje i ordningen för Sverige.6 Landsbygdsprogrammet har ändrats bl.a. till följd av reformen av EU:s jordbrukspolitik (den s.k. hälsokontrollen). Förändringarna syftade till att möta olika nya utmaningar.7 Det svenska landsbygdsprogrammet finansieras av både och EU och omfattar sammanlagt ca , vilket är en ökning jämfört med perioden 20002006. Till detta kommer i privata medel. har behandlat den strategiska inriktningen av landsbygdsprogrammet med anledning av regeringens skrivelse om den övergripande strategiska inriktningen av landsbygdsprogrammet.8 Den strategiska inriktning som den dåvarande regeringen presenterade i skrivelsen är följande: Fokus på åtgärder som främjar företagande, tillväxt och sysselsättning på landsbygden och som stärker lantbrukets konkurrensförmåga. Hög miljöambition med hänsyn till uppfyllelsen av de miljökvalitetsmål som har koppling till lantbruket och landskapets natur- och kulturvärden. Ett helhetsperspektiv på landsbygdens natur- och kulturmiljövärden som bas för utveckling och tillväxt ska eftersträvas. Programmet ska främja en god utveckling av landsbygden. Lokalt engagemang t.ex. genom partnerskap, lokala utvecklingsgrupper och Leader eller liknande metoder ska stödjas. Deltagande från fler målgrupper ska eftersträvas. Miljö- och jordbruksutskottet delade regeringens uppfattning att insatserna ska stödja en allmän utveckling av landsbygden, t.ex. vad gäller företagande och sysselsättning. Insatserna ska kunna nå fler målgrupper och i stor utsträckning bygga på lokalt deltagande och engagemang. 6Programmet grundar sig på rådets förordning (EG) nr 1698/2005 om stöd för landsbygdsutveckling från Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling. 7Hälsokontrollen utmynnade i att nya medel tillfördes landsbygdsprogrammet för att möta utmaningar i fråga om klimat, förnybar energi, vattenkvalitet, biologisk mångfald och strukturförändringar i mjölkproduktionen. 2005/06:87, bet. 2005/06:MJU13. DET SVENSKA LANSBYGDSPROGRAMMET 20072013 Leader eller liknande metoder ska främjas, och programmet ska utformas så att det gynnar ett ökat deltagande av unga människor och svenskar med Programmet ska också bidra till att jämställdhet mellan kvinnor och män uppnås. Utskottet hade i övrigt inga invändningar mot den strategi som regeringen redovisade. 2.2 Programmets ekonomiska omfattning Som tidigare nämnts finansieras landsbygdsprogrammet dels av EU genom Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU), dels av respektive medlemsstat. Det totala stödet från EJFLU till samtliga medlemsstater för hela perioden 20072013 uppgår till . Cirka en tredjedel av stödet är förbehållet s.k. konvergensområden.9 Stödet till medlemsstaterna fördelas enligt följande sammanställning. Tabell 1 EU:s stöd till medlemsstaternas landsbygdsprogram genom Andel (%) 9 Konvergensområden är regioner som ekonomiskt släpar efter jämfört med ett genomsnitt för hela EU. De får därför en högre medfinansiering från EU. I 20 av de 27 medlemsländerna finns områden klassade som konvergensområden. har inget konvergensområde. DET SVENSKA LANSBYGDSPROGRAMMET 20072013 Andel (%) Källa: Europeiska kommissionen, 2011.