rir · H0B54 · 2012-03-13 00:00:00 — I styrningen ingår olika former av kvalitetssäkring av såväl grundutbildningen som högskolans forskning och forskarutbildning. Kvalitetssäkring av utbildning på grundnivå och avancerad nivå Sedan tillkomst har en viktig uppgift för myndigheten varit att svara för nationell kvalitetssäkring av utbildning i högskolan. De metoder som använder för sina kvalitetsutvärderingar har 182Mats 2001, Konsensus och kontrovers, s. 183Ulf , 2004, Svensk forskningsfinansiering: inriktning och styrning, , promemoria, , s. 20; SOU 1998:128, Forskningspolitik, s. 68. 184Lennart 2008, Starka forsknings- och innovationsmiljöer i utmaningar för i en globaliserad värld, IVA och , s. 5. De första antagningsomgångarna hölls och 2008. Finansiärer som utlyst medel för miljöstöd och liknande har exempelvis varit , Jubileumsfonds Kulturvetenskapliga donation. Se även 2005, Starka forskningsmiljöer?, s. 308; SOU 2000:13, Att spränga gränser, s. 381. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Dessutom har rört sig från ett främjande förhållningssätt till ett mer kontrollerande.185 Frågan om kvaliteten i grundutbildningen och om den behöver säkras nationellt blev aktuell i och med högskolereformen 1993. säkrades kvaliteten av lärosätena själva genom de krav på akademiska meriter som ställdes på den undervisande personalen och vissa andra befattningshavare inom högskolan. Vid reformens genomförande framhöll regeringen att resurstilldelning som i huvudsak bygger på kvantitativa resultat förutsätter en fungerande kvalitetssäkring.186 Ansvaret för den externt utförda kvalitetssäkringen av utbildningen på högskolan som introducerades , låg till en början på , en av flera mindre myndigheter som skapats efter Universitets- och högskoleämbetets nedläggning. arbetade främst med att stärka lärosätenas interna funktioner för kvalitetsarbete, som hade börjat komma igång, inte att bedöma utbildningens kvalitet som sådan. När bildades, fortsatte utvärderingar av lärosätenas kvalitetsarbete som den nationella kvalitetssäkringen breddades till att också omfatta så kallade ämnes- och programutvärderingar. fick universiteten men däremot inte högskolorna generell examensrätt. En högskola som önskade examenstillstånd för exempelvis magisterexamen kunde ansöka om detta och ansökan prövades av utifrån vad som föreskrevs i högskolelag och högskoleförordning samt i förarbetena till högskolereform.187 har möjligheterna för lärosäten att ansöka om examenstillstånd för utbildningar, inklusive forskarutbildning, successivt vidgats. I den nationella kvalitetssäkringen ingår numera att tidigare givna examenstillstånd hos ett lärosäte kan ifrågasättas och dras in på grundval av de kvalitetsutvärderingar som svarar för. Därmed finns en sanktionsmöjlighet om kvaliteten inte är tillfredsställande.188 Examensrättsprövningar görs av externa sakkunniga. När de sakkunniga slutfört sin bedömning, lämnas ett yttrande med förslag om beslut till . På denna grundval fattar verket beslut om examenstillstånd, förutsatt att ansökan lämnats av ett statligt lärosäte. För enskilda utbildningsanordnare är det regeringen som fattar beslut om examenstillstånd efter förslag från Högskoleverket.189 185Ett inslag med syfte att främja var de granskningar av lärosätenas kvalitetsarbete som ingick i uppdrag från början fram till den omläggning som genomförts . 1992/93:1, s. 64. 187För en närmare beskrivning av tillvägagångssättet vid dessa prövningar, se HSV 2001, Examensrättsprövning, rapportserie 2001:4 R. 1881 kap. 14 § högskolelagen (1992:1434). 189Peer review används för kvalitetsgranskning av vetenskaplig produktion, utbildningsprogram, etc. Granskningen kan ha olika utformning med genomförs alltid av externa bedömare som genom sin akademiska kompetens företräder en professionell konsensus. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Under den sexåriga utvärderingscykeln 20012006 granskade omkring 1 700 utbildningar inom ramen för ämnes- och programutvärderingarna. Cirka 900 bedömare anlitades, från såväl som andra länder. Därtill engagerades personal från lärosätena och från . Därtill genomförde cirka 150 examensrättsprövningar, en stor mängd bedömningar av lärosätenas kvalitetsarbete och flera temautvärderingar. Syften med granskningarna var, enligt , kontroll, utveckling och information till blivande studenter. Nytt system för kvalitetsutvärdering fick i uppdrag att lämna förslag på hur ett nytt system för kvalitetsutvärdering skulle utformas. Systemet skulle avse samtliga högskoleutbildningar på grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå och omfatta utbildningar vid såväl statliga universitet och högskolor som enskilda utbildningsanordnare med tillstånd att utfärda vissa examina.190 Vidare skulle utvärderingscykeln i det nya systemet förkortas till från tidigare sex.191 Efter regeringens vidare beredning av förslag tog beslut om ett nytt kvalitetssäkringssystem våren 2010.192 Det nya systemet baseras på en bedömning av studenternas självständiga arbeten, lärosätenas självvärderingar i kombination med resultaten från enkäter till tidigare studenter. De universitet och högskolor som efter kvalitetsutvärdering av utbildningsresultat ges det högsta omdömet bör komma i fråga för en extra resurstilldelning i form av anslag för grundutbildning över statsbudgeten. Den första extra resurstilldelningen planeras och systemet för extra resurstilldelning ska vara fullt utbyggd år 2015.193 Systemet ska vara kvalitetsdrivande genom att skapa incitament för samtliga universitet och högskolor att sträva mot en högre kvalitet i utbildningarna utan att urholka resurserna för övrig utbildning. Enligt propositionen var en viktig utgångspunkt att lärosätena själva ska ta ansvar för att utveckla sin verksamhet och där ingår ett ansvar för kvalitetssäkring. Det nationella kvalitetssäkringssystem som ansvarar för ska fokusera på utbildningens resultat inte på de förutsättningar och processer som ligger till grund för en utbildnings resultat. Ansvaret för förutsättningar och processer ska enligt 190Lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina. 191Regeringsbeslut , Uppdrag om kvalitetsutvärdering av utbildning på grundnivå och avancerad nivå. I uppdraget ingick att analysera konsekvenserna av det nya systemet för övriga verksamhet. Detta har redovisats av i en skrivelse som överlämnades till . 2009/10:139, Fokus på kunskap kvalitet i den högre utbildningen (bet. 2009/10:UbU20, rskr. 2009/10:320). 2011/2012:1, s. 61. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET regeringen flyttas från nationell till lokal nivå. Förklaringar till resultat och åtgärder för att utveckla verksamheten ska framöver sökas av lärosätena själva.194 har infört det nya kvalitetssäkringssystemet och en omgång utvärderingar startade och en andra omgång . En viss modifiering har gjorts i förhållande till det uppdrag som formulerades av regeringen. Resultatet av dessa två utvärderingsomgångar ska redovisa till regeringen i juni 2012.195 Kvalitetssäkring av forskning och forskarutbildning En grundläggande och kontinuerlig kontroll av kvaliteten i forskningen sker internt vid lärosätena och inom vetenskapssamhället. har ytterligare kvalitetssäkring av forskning och forskarutbildning byggts in i systemet. Detta har skett dels genom en ökad andel externa bidrag, och dels genom inslag av prestationsstyrd medelsfördelning när det gäller lärosätets basfinansiering av forskning.196 Kvalitet kan värderas på olika sätt men låter sig inte alltid fångas av det som är kvantitativt mätbart. Säkerställda forskningsresultat kan dröja och de kan visa sig banbrytande först decennier . För att fånga detta svårfångade kvalitetsbegrepp finns inom forskarsamhället i huvudsak två ansatser: kollegial bedömning och bibliometriska mått som avspeglar publicering i vetenskapliga tidskrifter. Ansökningar om medel för forskning granskas av välrenommerade forskare som verkar vid andra lärosäten genom så kallad peer review eller kollegial bedömning. Detta anses vara ett av de bästa sätten att säkra kvalitet. har kritik riktats mot risker för exempelvis jäv och systematiskt missgynnande av sökande som är kvinnor vid rådens bidragsgivning.197 194Jämför med diskussion i 2011, Utmaningen: Om ansvar, kvalitet och ledning i universitet och högskolor, s. 108114. 195HSV, Verksamhetsplan för , s. 22. Studenternas examensarbeten ska väga tungt i bedömningen, inte tyngst. 196SOU 2007:81, Resurser för kvalitet, s. 1520, 6166 och 23743. System för prestationsbaserad anslagsfördelning har under införts i , , och . Hur system ska utformas för att de bästa forskarna ska få forskningsmedlen och resultatet bli högkvalitativ forskning är dock inte givet. 197Ulf 2008, Persistent nepotism in peer review, Scientometrics, vol. 74, no. 2 (2008) 175189. Forskarna visar på att problem med jäv kvarstår i anslagsgivningen vid svenska forskningsråd. Att bedömningar kan påverkas av de sökandes kön påvisades av 1997, Nepotism and sexism in peer-review, Nature, 387 (6631):341343; Se också , , , 2011, Hans excellens: om miljardsatsningarna på starka forskningsmiljöer, forskarrapport från Delegationen för jämställdhet i högskolan, s. 53, 65, 73, 94 och 99. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Antal publiceringar och genomslag för rön publicerade i internationella vetenskapliga tidskrifter är den andra ansatsen för att mäta forskningskvalitet. Även här ligger peer review i botten, eftersom alla artiklar granskas av välrenommerade forskare inom respektive forskningsfält innan de antas för publicering i vetenskapliga tidskrifter. Kvalitetsmätning baserad på vetenskaplig publicering är problematisk när det gäller humaniora och andra områden som i ringa utsträckning använder sig av artiklar i internationella vetenskapliga tidskrifter för att föra ut forskningsresultat. I stället publiceras resultat i böcker och ofta på svenska, vilket gör forskningens kvalitet och genomslag svårare att kvantifiera.198 För forskarutbildningen svarar för kvalitetssäkring på nationell nivå, vid sidan av den kvalitetssäkring av forskarutbildningen som sker inom lärosätena. Detta sker delvis i form av myndighetens prövning av kvalitet i samband med att ett lärosäte ansökt om examenstillstånd på forskarnivå.199 En högskola väljer själv om den vill bli prövad för att beviljas ett sådant examenstillstånd. En bedömargrupp utgår då från vissa kvalitetsaspekter, och i bedömningen ingår frågor om lärarkompetens, utbildningsmiljö, infrastruktur, styrdokument, undervisning, kurslitteratur, examination, säkring av examensmål och utbildningens kvalitet. utökades rätten att ansöka om examenstillstånd till alla lärosäten och tillstånden avser avgränsade områden, till skillnad från de tidigare vetenskapsområdena. fick åtta högskolor ett avgränsat examenstillstånd för utbildning på forskarnivå.200 I uppdrag ingår kvalitetssäkring av forskarutbildningen vid de lärosäten som har tillstånd.201 En skillnad i förhållande till kvalitetsutvärdering av grundutbildning är att den avhandling som ska försvaras vid offentlig disputation redan är prövad i en offentlig process. På samma sätt som för annan forskning kompliceras kvalitetsbedömningen av att en avhandling som kanske har bedömts hålla måttet med liten marginal av sin samtid kan visa sig vara banbrytande . En viktig utgångspunkt för regeringens styrning av högskolan är att universitet och högskolor ska vara självständiga inom ramen för den statliga myndighetsformen. Sammantaget ställer styrningen av högskolan höga krav på såväl lärosätenas ledning 198Vetenskapsrådet, missiv U2009/4353/F/, , Bibliometrisk indikator som underlag för medelsfördelning. Svar på uppdrag enligt regeringsbeslut U2009/322/F 20090129. 2008, s. 40. Ett sätt att minska problemen med skillnader i publiceringstradition är att använda så kallade fältnormaliserade citeringar. Då jämförs hur ofta en forskare citeras med genomsnittet bland kollegor inom samma område. 2008/09:134, Forskarutbildning med profilering och kvalitet (2008/09:UbU18), s. 5055. 200RiR 2011:21, Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning, s.37. , , , , , , och Gymnastik- och har fått tillstånd att utfärda examen för utbildning på forskarnivå inom vissa ämnesområden. 201Prop.2009/10:139, s.1 och 25. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET som på fungerande institutionella ramar för lärosätena och en god relation mellan varje lärosäte och regeringen. Även om de institutionella ramar som skapades i samband med högskolereform i stora drag fortfarande ligger fast, så har beslutat om en rad förändringar. Det handlar bland annat om ökat självbestämmande vad gäller organisation och tjänstestruktur, anpassning av grundutbildningen till Bolognaprocessen, införandet av avgifter för tredjelandsstudenter samt breddning av högskolornas möjligheter att bedriva forskarutbildning. Universitet och högskolor har två huvuduppdrag att bedriva utbildning respektive forskning. Det ska finnas ett nära samband mellan de två uppdragen. Kopplingen mellan utbildning och forskning är central för att målen för högskolan ska uppnås. Gemensamt för bägge uppdragen är att styrning med resurser spelar en framträdande roll. För bägge uppdragen finns det former för nationell kvalitetssäkring som kompletterar den interna kvalitetssäkring som varje lärosäte svarar för. Av genomgången i denna bilaga framgår att de institutionella ramarna för de två uppdragen skiljer sig åt, både när det gäller resurstilldelning och nationell kvalitetssäkring. Det finns också en organisatorisk uppdelning mellan forskningspolitiken och politiken för grundutbildningen och lärosätena som organisationer. Den uppdelningen finns både på departementsnivån och mellan myndigheterna och . Lärosätenas roll och uppgifter I detta avsnitt redovisas resultat av den intervjuundersökning som har gjort med företrädare för universitet och högskolor samt för och I avsnittet behandlas lärosätenas syn på den roll och de uppgifter som de har tilldelats i högskolelandskapet. Lärosätena tycker att autonomi är bra Generellt är de intervjuade positivt inställda till att lärosätena har en hög grad av självständighet. påpekas att det även kan finnas vissa risker. En företrädare för ett större lärosäte befarar att betoningen av lärosätenas autonomi kan leda till för mycket uppföljning och kontroll: Jag är för ökad frihet, men risken är att vi får betala mer med uppföljningar och kontroll när man minskar regleringen. Jag vet inte om det är bättre, eftersom det tar väldigt mycket tid.202 202 Intervju 14. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Vid ett annat lärosäte framhålls risken för att det ska uppstå stora skillnader mellan hur olika lärosäten tillhandahåller en och samma professionsutbildning. En intervjuad anser att det finns lärosätesledningar som efterfrågar för mycket styrning: Om du har mer frihet så måste du också kunna ta vara på det. Man kan inte springa till regeringen för varje liten fråga.203 När det gäller den nu beslutade autonomireformen anser några företrädare att även om reformen är bra så kommer den i praktiken inte att innebära särskilt stor förändring.204 Reformen har ökat friheten men inte så radikalt. Enligt en lärosätesföreträdare kommer reformen antagligen inte att innebära så mycket nytt i organisationsväg.205 De intervjuade påpekar att autonomifrågan tycks vara viktigare för regeringen än för lärosätena. En anser att det därmed finns en risk för att autonomi blir patentmedicinen för alla behov och problem, vilket man anser vore olyckligt. Begreppet kan komma att tömmas på innehåll.206 Den möjlighet som reformen ger att kalla högt meriterade forskare utan sedvanligt sakkunnigförfarande framhålls dock som något mycket positivt som bör korta ledtiderna i rekryteringsprocessen.207 Autonomireformen anses bidra till en renare struktur. Den tidigare regleringen innebar att regeringen hoppade över lärosätets delegationsordning genom att författningstexten ibland riktade sig direkt till fakultetsnivån. Detta spelade visserligen ingen roll när allt fungerade väl inom lärosätet, men det kunde bli bekymmersamt när ledningen ansåg sig behöva vidta åtgärder. När det nu är tydligt att lärosätets ledning delegerar, kan den också återta delegationen om så behövs. Det kunde man inte göra med en nationell reglering som tog sikte direkt på en viss nivå eller grupp inom lärosätet.208 Lärosätena efterfrågar tydligare besked om roll och uppgifter De mindre lärosätena efterfrågar tydligare besked om vad regeringen egentligen vill och förväntar sig. Detta anses oklart eftersom de övergripande målen är så vaga. Det är inte heller tydligt i vilken mån det finns en ambition på departementsnivån att styrningen ska vara konkret. 203Intervju 3, 12 och 14. 2009/10:149. 205Intervju 6, 14 och 25. 206Intervju 9 och 21. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Men staten vill inte styra, uppdraget till oss är att göra inte att ställa frågor och be om bekräftelse. Men viss bekräftelse, visst stöd och rätta förutsättningar är viktiga. Detta som vi inte vill ha styrning när det gäller vår egen dimensionering.209 I intervjun efterfrågas en ökad tydlighet om vilken roll och uppgift lärosätet ska ha och man vill få rätt förutsättningar för att klara av detta. Man vill också bli bedömd utifrån sin specifika uppgift, inte i relation till större lärosäten med andra uppgifter och förutsättningar.210 En företrädare för ett mindre lärosäte konstaterar att avsaknaden av strategisk dialog med uppdragsgivaren är problematisk och gör lärosätets situation skör. Visserligen kan lärosätet inte gardera sig mot politiska maktskiften, men givet att en regering sitter kvar vid makten borde den kunna ge sådana besked så att lärosätets prioriteringar inte visar sig vara omöjliga . Samma företrädare anser att politiken i vissa avseenden missgynnat mindre lärosäten. När den förda regeringspolitiken blir en del av lärosätets problembild, blir det svårt att upprätthålla en förtroendefull relation. Man framför att departementstjänstemännen inte kan göra något annat än att lyssna på det som framförs från lärosätet. vet båda parter att det är precis så här politikerna vill att det ska vara.211 Från de mindre lärosätena framförs att det behövs något slags koncernperspektiv. Små lärosäten kan aldrig bli som de stora och anrika. Därför behöver de små lärosätena tydligare få sin roll och uppgift utpekad för sig. Och bli värderade utifrån detta. En företrädare anser att det från regeringens sida finns ett genuint ointresse för vad lärosätet håller på med. Företrädaren har diskuterat frågan med kollegor på andra lärosäten: Det finns de som tycker att detta är helt i sin ordning. Att det är en del i självständigheten att regeringen inte bryr sig om vad vi håller på med. Det är speciellt större lärosäten som tycker att man ska lämnas ifred. Men jag har en annan åsikt.212 Vid ett lärosäte framhålls att det ofta finns starka förväntningar från omgivningen på ett brett utbildningsutbud. Lärosätet förväntas vara en regional resurs. När man startade högskolor av vår typ, var det huvudsakligen med ett regionalt syfte: att höja kompetensnivån regionalt. Men utvecklingen går mot nationell profilering för att öka konkurrenskraften.213 210Intervju 7, 20, 22 och 26. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Enligt samma företrädare är detta dock inte en allmänt accepterad uppfattning om utvecklingen, vare sig inom det egna lärosätet eller vid andra lärosäten. Även en företrädare för ett större lärosäte efterlyser en mer genomtänkt hållning från regeringens sida om vilken roll olika universitet och högskolor ska ha. På så sätt skulle man kunna undvika att resurstilldelningen blir ett nyckfullt spel, där tillfälliga utbildningsplatser tillkommer och sedan dras tillbaka på ett svårförutsägbart och Från samma lärosäte framförs också att det vore önskvärt om lärosätena koordinerades mer, i synnerhet vid internationella kontakter.214 I intervjuerna framhålls att lärosätenas förutsättningar varierar i betydande omfattning. Bland annat konstateras att vissa högskolor totalt sett har lika många anställda som en stor institution eller en medelstor fakultet vid ett stort universitet.215 Det råder en relativt samstämmig uppfattning bland de intervjuade att eftersom lärosätena är så olika så borde regeringens styrning differentieras i större utsträckning. Men regeringen uttrycker lärosätets uppdrag i termer av utbildning, forskning och samverkan. Mer specifik är inte regeringen.216 Ytterligare en uppfattning är att regeringens styrning borde vara mer långsiktig. Lärosätenas skilda förutsättningar och utvecklingsmöjligheter borde bejakas i budgetdialoger och annan styrning. Det borde finnas en någorlunda stabil tanke för varje lärosäte. Vi får nu försöka läsa av ett politiskt spel. Vi tycker att man borde bejaka vår verksamhet eftersom vi är en så viktig del av det svenska samhället. Inte hålla på och trixa med oss utan låta oss ha ett mer långsiktigt liv och utveckling.217 En företrädare för ett större lärosäte anser att regeringen skulle kunna öka autonomin för lärosäten som och . Detta inte skulle innebära någon stor risk med tanke på dessa lärosätens stabilitet och tradition. En idé som framförs är att regeringen borde spänna bågen hårdare för de resursstarka lärosätena. Regeringen borde formulera tydligare uppdrag, inte bara till de yngre och mindre lärosätena, utan även till de äldre och stora: Ge de stora lärosätena uppdrag som ligger bortom vad de redan gör. Ni ska bli som . Även de större lärosätena borde få anstränga sig och göra lite mer.218 214Intervju 14 och 18. 216Intervju 17, 19 och 20. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Det finns regler som försvårar samverkan Av intervjuerna framgår att det finns problem med att lärosätena är myndigheter och därmed inte kan fatta gemensamma beslut om utbildningar och forskningsprojekt. Lärosäten är till för att göra samma saker och det innebär att de både kan konkurrera och samarbeta med varandra. Detta är en väsentlig skillnad mot andra myndigheter, vilka som regel har olikartade uppgifter. Sättet att generellt reglera myndigheter är ett hinder för samarbete enligt den intervjuades uppfattning; lärosätena skulle behöva en särlagstiftning.219 En företrädare för ett lärosäte lyfter fram att ju mindre ett lärosäte är, desto större är behovet av samverkan. är man mer sårbar och vill ha regeringens acceptans för den väg man väljer. Det går utmärkt att samarbeta så länge att de samverkande parterna är överens om allting. Exempelvis bedriver och en logopedutbildning tillsammans . Man delar på lokaler och lärare och de formella besluten tas bara på ett ställe. Studenterna behöver inte märka något. Men det krävs bara att någon kastar in en sten i maskineriet så skulle det hela gå i baklås. När det gäller utländska universitet finns en särlösning som innebär att så kallade double degrees kan ges tillsammans med utländska universitet. Men det handlar då om dubbla examina, inte en gemensam examen och inget gemensamt myndighetsbeslut.220 Nationella initiativ och samordning behövs Många av de intervjuade påpekar att det finns regler och incitament som motverkar nödvändig samverkan och profilering. Till exempel kan lärosätena inte inrätta gemensamma nämnder eller fatta gemensamma beslut. Vidare påpekas att kvalitetsgranskar lärosätenas utbildningar var och en för sig och att någon bedömning av den samlade dimensioneringen inte görs i samband med prövningen av examenstillstånd. Den möjlighet som finns för en högskola att bedriva forskarutbildning inom smalare områden anses dock förbättra förutsättningarna för profilering.221 Åtgärder för att stärka profilering handlar dels om nationella initiativ för att stimulera lärosätenas verksamhetsutveckling, dels om sektorsövergripande samordning då väsentliga samhällsintressen riskerar att eftersättas. 221Intervju 14, 20, 21 och 25. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Lärosätena efterfrågar längre planeringshorisont En intervjuad företrädare vid ett större lärosäte efterfrågar längre planeringscykler.