rir · H0B513 · 2012-06-15 00:00:00 — Ett mått på antal genomförda skrivbordsutredningar saknas också för de olika skatteslagen. De olika figurerna och tabellerna i avsnittet ovan ska därför ses som komplement till varandra. Den samlade bilden visar att kontrollvolymerna har gått ner, men exakt hur mycket går inte att säga eftersom det beror på vilken mätmetod som används. Ett annat problem med de presenterade volymmåtten är att för vår mätperiod inte har kunnat dela upp dessa på områdena för Skatteundandragande respektive . En sådan uppdelning vore GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER att föredra ur analyssynpunkt eftersom de utredningar som görs inom Skatteundandragande ofta är mer avancerade och tar . En tänkbar förklaring till minskade kontrollvolymer skulle därför kunna vara en ökad prioritering av mer avancerad kontroll. Det faktum att den nedlagda tiden på övrigt företag har ökat talar dock emot en sådan förklaring till de minskade kontrollvolymerna. har under vår granskning inte kunnat leverera underlag som kan svara på om kontrollen generellt har blivit mer avancerad . Det har skett en omfattande minskning av antalet revisioner . Detta behöver inte vara negativt revision är ett dyrt verktyg och om kontrollen nu istället kan utföras genom skrivbordskontroll är detta mer kostnadseffektivt. Den relevanta frågan är därför inte hur mycket revisionerna har sjunkit utan om de har sjunkit mer än vad som föranleds av strategin. saknar dock uppföljningsmaterial som kan besvara den här frågan.91 Ett något mindre men inte negligerbart problem är mätningen av uppföljningskontrollerna. Även om framhåller dessa som en viktig del av kontrollen, finns inte tillräckliga uppgifter om hur många uppföljningskontroller som genomförts . Det går därför inte att dra några slutsatser om i vilken riktning uppföljningskontrollen har utvecklats under vår mätperiod. Avsnittet har även visat att saknat möjlighet att beräkna meningsfulla mått på produktivitet eftersom kontrollvolymer under vår mätperiod bara kan fördelas på skatteslag, men inte på verksamhetsinriktningarna Skatteundandragande och . gäller det motsatta för tidrapporteringen, som inte kunnat fördelas på skatteslag. Av det tillgängliga materialet går det att konstatera att det skedde en ökad prioritering av mer avancerade utredningar, men är de tillgängliga volymmåtten relativt oförändrade. har det lagts mer tid på kontrollen som nästan alla volymmått pekar på att det har skett en minskad kontroll . Undantaget från denna utveckling är personalliggar- och kassaregisterkontrollerna som har tillkommit respektive . Dessa utgör emellertid en liten del av den totala tid som läggs på kontroll. 91Skatteverket har tillsatt en utredning om varför revisionerna har minskat så pass kraftigt. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER I detta kapitel inleder vi med en översiktlig redogörelse för hur följer upp olika kontrollinsatser. Underlaget baserar sig i stor utsträckning på insatsernas tertialrapportering, våra intervjuer och egen I avsnitt 5.3 behandlar vi delar av urvalsuppföljningen som inte har behandlats inom ramen för kapitel 4. Detta följs av avsnitt 5.4 som redogör för uppföljningen av arbetet med att öka inslaget av förebyggande arbete. Slutligen sammanfattas våra iakttagelser och bedömningar av uppföljning. Kontrollinsatser följs upp genom de tertialrapporter som rikssamordnarna skriver och som bland annat läses av riksinsatsernas uppdragsgivare och huvudkontorets controllerenhet, som har ett övergripande uppföljningsansvar. Det gångna årets riksinsats slutrapporteras i den tredje tertialrapporten. Utöver detta träffar rikssamordnarna löpande regionernas handläggare inom riksinsatserna och vid dessa möten tar samordnarna del av hur riksinsatsen utvecklas. Den huvudsakliga dokumenteringen sker dock genom tertialrapporterna. Underlaget i tertialrapporteringen baseras i stor utsträckning på verksamhetsstatistik från verktyget Urvalsportalen. Detta är det enda verktyg som kan beräkna frekvenser för de maskinella urvalsträffarna för specifika insatser och urvalsregler. I egen analysrapport sägs att träffsäkerheten ingår som mål i flera riksinsatser, men att det är svårt att bedöma hur resonerar kring den och vad man gör för att öka träffsäkerheten i urvalen.92 Det framgår inte heller hur man resonerar kring effekterna av låg träffsäkerhet eller vad den beror på. Detta bekräftas i vår granskning. I exempelvis kontanthandelsinsatsen konstaterar man i slutrapporten för att urvalet för så kallade särskilda kontrollåtgärder (SKÅ) för kassaregisterkontroll, såsom 92 strategi och riksplanen, s. 10. kontrollköp och kundräkning, ska vara träffsäkert. Detta urval sker på grundval av handläggarnas bedömning, och alltså inte centralt via . När man i rapporteringen för tredje tertialen redogör för hur stor andel av kontrollåtgärderna som har lett till påförda avgifter uppgår dessa till . Det finns regionala skillnader, och andelen varierar från till . Däremot saknas ett resonemang om ifall en åtgärdsfrekvens på kan anses vara träffsäkert. I rapporten förs emellertid ett resonemang om att det föreligger stora skillnader i hur kassaregisterarbetet prioriteras i olika regioner, vilket borde vara ett problem för mål om enhetlig tillämpning. I egen analys framgår även att de olika riksinsatserna redovisar om produktionsmål har uppnåtts i sina slutrapporter, men inte i lika stor utsträckning om detsamma även gäller de önskvärda effekterna. Planeringen inför nästkommande år påverkas därför inte av de effekter föregående års insatser har haft. Denna synpunkt har också framförts till oss i intervjuer.93 I analysrapporten görs även bedömningen att det inte finns uppföljningssystem för att mäta effekter. sägs däremot ha stort fokus på korta mål Vi delar inte fullt ut denna uppfattning. Den insatsrapportering vi har tagit del av visar förvisso att en hel del statistik om antal beslut, besök eller åtgärder ofta används. Men det framgår också att exempelvis mål för träffsäkerhet och aktivitet används på olika sätt och också prioriteras olika. Ett exempel kan tas från tertialrapport 3 insats för momskontroll: Inom insatsen gäller det att ta kontakt med rätt företag på rätt sätt, inte störa företagen i onödan samt även ha utrymme för kartläggning av nya företeelser. Det är här insatsens behov i praktiken kommer i konflikt med de korta målen om träffsäkerhet och aktivitetsnivå. [] Uppdragsgivaren har med ovan kunskap medvetet uttryckt att det räcker med att insatsen bidrar till de korta målen genom aktiviteter och främst genom kontakten med företagen. Detta innebär att det inom insatsen inte finns några krav på att nå upp till de korta målen om ändringsfrekvens och träffsäkerhet. Målet för åtgärdsfrekvens för inkomstskatten utgör ytterligare ett exempel. Inom riksinsatsen för kontroll av företags inkomstskatt konstateras att målet även omfattar privatpersoners inkomsttaxering. Eftersom privatpersoners inkomsttaxering ändras i större utsträckning är riksinsatsen som arbetar med kontroll av företags inkomstskatt därigenom inte tvingad att nå upp till 75 procent.94 Fokuseringen på produktmålen som beskrivits ovan framstår därför inte lika tydligt efter en granskning av riksinsatsers tertialrapportering. 93Till exempel intervju respektive . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER En förklaring till den låga vikt som ibland läggs vid produktionsmålen kan vara den bristfälliga tillgången på uppföljningsdata. I något fall har rikssamordnare uppgett i intervju att riksinsatsen fungerar bättre och bättre, men att man inte kan bedöma det från statistiken i urvalsportalen.95 Förbättringen syns bara om för den som deltar i uppföljningsmöten mellan insatsansvariga och handläggare på regionerna. Generellt har samordnarna och även sektionschefer i våra intervjuer varit kritiska till kvaliteten på underlaget i, respektive användbarheten av urvalsportalen. I intervju med företrädare från huvudkontoret har man framfört att det tidigare inte alltid har varit lyckat att sätta antalsmål för exempelvis besöksverksamheten.96 Även om handläggarna har lyckats nå uppsatta mål med besöken, har man kanske inte besökt de företag som helst borde besökas. Förutom svårigheterna att utvärdera träffsäkerheten har vi uppmärksammat ytterligare ett par svagheter med uppföljningen av maskinella urvalsträffar som begränsar möjligheterna att dra lärdom av urvalsutfallet. Vid uppföljningen av träffar inom periodkontrollen går det inte att följa en träff för ett specifikt företag och se om just den träffen har lett fram till något beslut. För varje urvalsregel görs en summering av hur många träffar som har blivit uppföljda, hur många som har åtgärdats och så vidare. Summeringarna används sedan för att räkna fram åtgärdsrespektive ändringsfrekvens. Vid intervjuer har framkommit att möjligheten att kunna följa ett företag vore en värdefull funktion, eftersom det skulle göra det lättare att utvärdera kvaliteten på det levererade urvalet.97 Inom inkomstbeskattningen kopplas uppföljningen av träffarna till ett specifikt företag. När det blir flera träffar på ett och samma företag och kontrollen av företaget leder till en ändring markeras samtliga träffar på företaget som ändrade, även om det korrigerade felet bara berör en av träffarna.98 När sedan summeringen av antalet beslutade träffar för en viss urvalsregel görs, går det inte att veta hur många av dessa som i praktiken avser upptäckta fel. Det är viktigt att framhålla att det, trots svagheterna, går att analysera det maskinella urvalet. Som vi har konstaterat i avsnitt 4.2 saknas motsvarande 98E-post från Prius projektledning . uppföljningsverktyg för det övriga urvalet (som framförallt används inom området Skatteundandragande). Detta är en betydligt större brist. Avslutningsvis bör användningen av de korta målen nämnas. användes ett mål på för åtgärdsfrekvensen och ett mål på för ändringsfrekvensen för skrivbordskontroller. Dessa båda mål har ett visst samband. En låg ändringsfrekvens skulle kunna förbättras genom att mer tid läggs på förgranskningarna så att en större del av de företag som redovisat korrekt rensas bort innan en utredning inleds. En sådan hantering skulle dock innebära att måluppfyllelsen av åtgärdsfrekvensen blir sämre eftersom en lägre andel av träffarna blir åtgärdade. På motsvarande sätt skulle åtgärdsfrekvensen kunna förbättras på bekostnad av ändringsfrekvensen om man förgranskade mindre och därmed utförde mer kontroller på företag som inte har gjort fel. Ett sätt som måluppfyllelsen kan förbättras för båda dessa mål är att det levereras mer kontrollvärda urvalsträffar.99 Utfallet av dessa båda mål tillsammans kan därför ses som ett sätt att följa utvecklingen av urvalets träffsäkerhet. har emellertid tagit bort målet om åtgärdsfrekvens. 5.4Ökat fokus på förebyggande åtgärder strategidokument innehåller på ett övergripande plan skrivningar om att aktiviteterna ska verka förebyggande. Vad innebär då egentligen ett förebyggande arbetssätt och hur utförs det i praktiken? Svaret på den här frågan ser olika ut beroende på vem inom som tillfrågas. Från huvudkontoret uppger man att det är ett problem att man inom organisationen sedan gammalt översätter förebyggande med att ge information.100 Information ingår också, men är en väldigt liten del i det förebyggande arbetet, som huvudsakligen handlar om kontroll (till exempel om förebyggande kontroller inom kontanthandelsinsatsen), samverkan och liknande. Även egen analysrapport problematiserar att förebyggande inte är tillräckligt klart definierat.101 Konsekvensen av att det saknas riktlinjer blir att tolkningen läggs långt ned i organisationen och att begreppet får olika betydelse för olika personer. Hur ett förebyggande arbete ska bedrivas på företagsnivå upplevs som oklart enligt samma rapport. 99Andra sätt att förbättra måluppfyllelsen vore att förbättra styrning eller höja handläggarnas kompetens. Det sistnämnda har i intervjuer beskrivits som problematiskt, eftersom man har gjort stora nyrekryteringar. 101Skatteverkets strategi och riksplanen, s. 11. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 5.4.1Uppföljning av förebyggande arbete Uppföljningen av det förebyggande arbetet kan delas upp i två olika delar. Den första delen är produktionsvolym (hur många informationsbesök, hur mycket nedlagd tid och så vidare.). Den andra delen är uppföljning av effekterna av det förebyggande arbetet, det vill säga vilket resultat har det förebyggande arbetet har fått. (Hur stora minskningar av felen i de inkommande deklarationerna/ redovisningarna leder det till?) För att kunna följa utvecklingen av det förebyggande arbetet som kontrollvolymerna har analyserats efterfrågade vi en redovisning av hur mycket tid som har lagts på förebyggande åtgärder . De uppgifter som då kundes ta fram ur tidrapporteringssystemet är den nedlagda tiden på extern information (huvudsakligen skatteinformationen), plus en specifik riksplansinsats inom området Skatteundandragande som kallas Förebyggande EKO (ekonomisk brottslighet). Den nedlagda tiden presenteras i figur 5.1 där det framgår att tiden som lagts på extern information ökade , för att därefter börja sjunka. När förebyggande EKO inkluderas så blir dock nedgången inte lika kraftig. Figur 5.1 Nedlagd tid på extern information och förebyggande EKO Extern information plus förebygg. Den ovanstående figuren visar det förebyggande arbetet ur ett begränsat perspektiv. Mätt på detta sätt skulle det förebyggande arbetet inte ha ökat . Detta överrensstämmer inte med den bild vi har fått genom intervjuer och strategiska dokument. Det som saknas är det förebyggande arbete som görs inom ramen för kontrollverksamheten. Det finns dock inga uppgifter om hur mycket av den tid som redovisas på kontroll som egentligen avser förebyggande åtgärder. Ett sätt att närma sig det förebyggande arbetet som sker inom kontrollen är att titta på besöksverktyget. Problemet med att använda besökta företag som ett mått på förebyggande arbete är att besöken kan vara både informations- och kontrollbesök. Delar av besöken hör således hemma i avsnittet om kontrollvolymer, men en sådan uppdelning går inte att göra. handläggare har vi fått beskrivet att man även vid kontrollbesök tar tillfället i akt att informera, vilket innebär att många kontrollbesök har både kontrollerande och förebyggande inslag. Även om besöken inte kan ses som ett specifikt mått på förebyggande arbete så vore en ökad användning av besök en logisk följd av fokuseringen på förebyggande arbete. Figur 5.2 visar utvecklingen av antalet besökta företag inom periodkontrollen. Det framgår att det skedde en mångdubbling av antalet besökta företag . har antalet besök fallit, men dagens nivå är ändå betydligt högre än 2005. Trots att antalet besökta företag har fallit under den andra hälften av mätperioden har andelen besökta företag av de som utreds fortsatt ligga relativt . Detta beror på att antalet utredda företag har minskat i samma takt som antalet besökta företag. Figur 5.2 Utvecklingen av antal besökta företag inom periodkontrollen (index 2005=100), samt andel besökta företag Andel besökta företag, moms (höger axel) Andel besökta företag, arbetsgivaravgift (höger axel) GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Ovanstående figur inkluderar inte besöken som genomförs vid kontrollen av inkomstskatt. Enligt instruktionen till handläggarna ska genomförda besök redovisas manuellt i samma uppföljningssystem som används för periodbeskattningen, men detta sker i praktiken inte i någon större omfattning.102 Den massiva ökningen av besök var en del av en storsatsning på besöksverksamheten, kallad besöksprojektet. testade bland annat uppsökande besök där man tog kontakt med skattebetalare och frågade om man fick komma ut på informationsbesök. Den här typen av besök har avskaffats och genomförs främst besök när det motiveras av en kontroll eller när en skattebetalare själv efterfrågar det. Vid intervjuer har det visserligen framkommit en del negativa åsikter om själva besöksprojektet, men det framhålls som en positiv effekt att handläggarna är betydligt mer benägna att göra besök och att besöksverktyget därför används på ett bättre sätt idag.103 Bristen på uppföljningsinformation kring det förebyggande arbetet påtalas även i egen analys.104 Där anges att det är svårt att avgöra om insatser är så förebyggande av fel som de enligt strategin ska vara. Orsakerna till detta problem anges bland annat vara att begrepp och teorier i strategin inte är tillräckligt definierade samt att saknar kunskap om effekterna av åtgärder samt orsakerna till felen. 5.5Sammanfattande iakttagelser av uppföljning I de kontrollinsatser som vi har granskat har det riktats en generell kritik mot ändamålsenligheten i det uppföljningsverktyg som finns. Om insatserna har lyckats nå de uppställda målen om åtgärdsrespektive ändringsfrekvens eller inte, är i vissa fall inte möjligt för att mäta. En konsekvens av detta verkar ha blivit att målen inte längre fungerar som styrmedel Vi har redogjort för ett flertal brister i utformningen av uppföljningssystemen för maskinella urvalsträffar, vilka sammantaget begränsar möjligheten att dra lärdom av urvalsutfallet. Dessa brister är kända av projektledningen för Prius. För andra typer av urval än det maskinella finns, så vitt vi har kunnat utröna, ingen sammanhållen uppföljningsinformation. 102E-post från Prius projektledning . 103Till exempel i intervju . 104Skatteverkets strategi och riksplanen, s. 11. Ett huvudspår i strategier är att dess åtgärder ska verka förebyggande så att fel inte uppstår eller återkommer. Det är dock svårt att visa i vilken utsträckning så sker. har inte heller en tydlig definition av vilka åtgärder som är förebyggande och varför inom organisationen. Detta har även uppmärksammats internt av , som konstaterar att det inte går att följa i vilken utsträckning kontrollinsatser bidrar till målet om ökat förebyggande arbete. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 6Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer har granskat kontroll av företag . Hantering av maskinella urvalsträffar kan effektiviseras granskning visar att det uppstår effektivitetsförluster i hanteringen av maskinella urvalsträffar. Detta tar sig främst uttryck i att en stor mängd kontrollträffar aldrig åtgärdas. I och med detta lägger ned tid på att göra förgranskningar som inte kommer till nytta inom kontrollen. Ur uppföljnings- och analyssynpunkt borde det vara mer effektivt att detta gjordes inom , inte ute på riksinsatserna. I vissa fall avfärdas träffar på grund av tidsbrist, men omfattningen av detta är okänd hos . I dessa fall går det inte att veta i vilken utsträckning kontrollen riktas mot de mest kontrollvärda urvalsträffarna. I granskningen har vi identifierat flera orsaker till detta problem. Ett exempel är att riksinsatser i vissa fall beställer ett större kontrollurval än man kan hantera inom olika regioner. En annan orsak är att regionerna inte alltid levererar den planerade tiden i form av handläggarresurser till kontrollinsatserna som fastställts i den årliga riksplanen. En tredje orsak är att kvaliteten på kontrollurvalet inte alltid är tillräckligt god för att alla träffar ska vara kontrollvärda. Slutligen är en orsak att man i vissa regioner har hög personalomsättning, vilket leder till att personalen inte alltid har den erfarenhet som behövs för hantering av urvalsträffarna. Granskningen har inte kunnat visa i vilken utsträckning de ovanstående orsakerna bidrar till den höga andelen icke åtgärdade urvalsträffar. Kunskapen om vilka urvalsträffar som väljs bort och varför, förs inte vidare till urvalsprojektet . Sådan kunskap skulle kunna användas för att förbättra urvalen och minimera andelen kontrollträffar som aldrig åtgärdas. rekommenderar att analyserar orsakerna till den höga andel kontrollträffar som inte åtgärdas och vidtar lämpliga åtgärder. Arbetet med val av åtgärd kan förbättras har , som ett led i att effektivisera kontrollverksamheten, planerat och infört att val av åtgärd för kontrollträffarna ska bestämmas av handläggare ute i regionerna. Av granskningen framgår emellertid att arbetssättet inte är enhetligt organiserat eller utfört mellan och inom regionerna.105 Detta beror bland annat på att det saknas centrala instruktioner för hur valet av effektivaste åtgärd ska gå till. Man har inte heller gjort någon form av kostnads-/nyttokalkyl av denna förändring. saknar därför kunskap om arbetsmetodiken val av åtgärd har lett till några effektivitetsvinster. kunskap om effektivaste arbetssätt, samt spridandet av den kunskapen genom organisationen, bör förbättras om ska kunna utnyttja tillgängliga resurser på ett effektivt sätt. Det senare har varit ett syfte med såväl enmyndighetsreformen som införandet av metodiken val av åtgärd. Syftet med metodiken val av åtgärd är att handläggarna ska välja det effektivaste kontrollverktyget. har dock inte analyserat om metodiken val av åtgärd riskerar att göra utredningskedjan längre än nödvändigt. Vår granskning visar att metodiken val av åtgärd ibland tolkas som att handläggarna bör börja med den enklaste utredningsformen för att sedan öka resursinsatsen. Av granskningen framgår också att revisionsresurserna inte alltid finns tillgängliga när behov uppstår inom kontrollinsatserna. Detta är bland annat en följd av att resurserna ägs av de olika skatteregionerna, och inte av kontrollinsatserna. Eftersom tiden för revision är en dyr kontrollresurs, och att volymutvecklingen för revisionerna har sjunkit mätt i antal revisioner, finns även här effektivitetsvinster att göra. rekommenderar att analyserar hur arbetet med metodiken val av åtgärd ska bedrivas och ser till att befintliga handledningar i utredningsmetodik kompletteras. rekommenderar att tar fram rutiner för att samordna behovet av revisionsresurser med resursernas tillgänglighet. 105Med enhetlighet avser vi hur man har hanterat ett ärende inte i vilket beslut man har kommit fram till i skatterättsligt hänseende. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER uppföljning av företagskontrollen är inte ändamålsenlig konstaterar att det finns en brist på ändamålsenlig och styrningsrelevant uppföljningsinformation, såväl på central nivå som på riksinsatsnivå. Dessa brister innebär enligt bedömning att uppföljning av företagskontrollen inte lever upp till flera av de uppgifter som enligt IMF bör ingå i en bra resultatuppföljning För att effektivisera kontrollverksamheten är beroende av ändamålsenlig uppföljningsinformation. Om till exempel volymerna i företagskontrollen skulle sjunka utan att ökar träffsäkerheten i kontrollurvalen eller effektiviteten i övriga delar av verksamheten, skulle detta riskera att motverka mål att minimera skattefelet. Nedan redogörs för de berörda områden som granskats i rapporten. Vi har i granskningen visat att det finns en rad svårigheter med att mäta och analysera utvecklingen av kontrollvolymerna. Sammanslagning av begreppen grundkontroll och utökad kontroll har medfört problem att följa kontrollvolymerna bakåt i tiden och den slopade uppdelningen på dessa kontrollbegrepp riskerar att försvåra detta problem ytterligare. saknas även möjligheten att dela upp kontrollvolymerna på de två områdena Skatteundandragande och . Både uppdelning på kontrolltyper och områden är viktigt ur analyssynpunkt eftersom det handlar om kontroll som är olika tidskrävande och utförs på olika sätt. Överlag har det varit svårt att följa kontrollutvecklingen i granskningen eftersom har ändrat begrepp och definitioner. självfallet kunna göra för att utveckla verksamheten, men det verkar ha gjorts utan att en övergripande analys av informationsbehovet för att beständigt kunna följa verksamheten . Ett ytterligare problem är att saknar möjlighet att mäta antalet genomförda skrivbordskontroller på aggregerad nivå, trots att det finns ett internt mål om att av dessa ska leda till ändring. Vår sammanställning visar att det skedde en ökad fokusering på mer avancerad kontroll, men att kontrollvolymerna förefaller ha varit relativt oförändrade .