rfr · H00WRFR4 · 2012-12-05 00:00:00 — på regioner som har satsat på arenor där sökande kan få hjälp av flera aktö- rer på en och samma plats och på så sätt bidra till att idéer kan lyftas fram till färdig ansökan och förhoppningsvis ge resultat för företagande på lands- Även när det gäller kontakterna med har det framförts att samarbetet fungerar bra. En del aktörer har pekat på att det finns en del handläggare på som upplevs som byråkratiska, men att det har blivit bättre. med , och då framför allt landsbygdsenheten, har varit posi- tiva tack vare förbundets deltagande i olika referensgrupper och råd. bundet har också positiva erfarenheter av handläggningen av ansökningar. Däremot har förbundet varit mycket kritiskt till hur har 176 Företag i , intervju . skött sina utbetalningar i samband med rekvisitioner. Här har fördröjningen orsakat stora bekymmer inte minst från likviditetssynpunkt. Hushållningssällskapen har varit tvungna att låna stora belopp, som har medfört räntekostnader som man inte får ersättning för inom landsbygdsprogrammet. Förbundet har betonat att den negativa situationen med fördröjda utbetalningar har blivit betydligt bättre under den senare delen av programperioden. menar att samverkan har ökat på ett mycket positivt sätt jämfört med tidigare, bl.a. genom fler gemensamma satsningar där organisationer och myndigheter samverkar. menar att det bör framgå i regelsystemet att samverkan ska ske för att stöd ska beviljas, bl.a. eftersom samverkan leder till att företagens möjligheter att lyckas ökar markant. menar att mycket positivt har skett för samverkan på flera plan men att betydligt mer kan göras. Den ideella sektorn skulle med ökade och väl riktade informationsinsatser och resurser kunna bidra mer till måluppfyllelsen inom landsbygdsprogrammet. 5.5Samordning mellan olika stöd Landsbygdsprogrammet och andra stöd Landsbygdsprogrammet har nära samband med åtgärder och insatser som genomförs med stöd av andra finansiella instrument inom EU. Åtgärderna för landsbygdsutveckling ska stödja och komplettera bl.a. den gemensamma jordbrukspolitiken. I det svenska landsbygdsprogrammet uppmärksammas bl.a. synergier mellan insatsområden och åtgärder med inriktning mot regioner, landsbygdsområden, jordbruk, skog och andra landsbygdsnäringar. Det betonas att koordineringen ska stärkas mellan aktiviteter som finansieras av Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (EJFLU), Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf), Europeiska socialfonden (ESF) och Europeiska fiskerifonden (EFF) . I programmet framförs att det är nödvändigt att tydliggöra olika mål, prioriteringar och förväntade resultat. Målgrupperna är olika för de olika fonderna och detta måste också uppmärksammas. I det praktiska genomförandet finns det behov av avgränsningar och begränsningar för att förebygga dubbelfinansiering, vara tydligare med vad varje fond bör finansiera och förenkla för mottagaren att ansöka om stöd. Det framförs vidare att möjliga synergier mellan programmen måste tas till vara.177 I ett informationsmaterial har beskrivit synergier och avgränsningar mellan olika EU-fonder under perioden 20072013.178 Det konstateras att samtliga fonder har likartade allmänna utgångspunkter eller urvalskriterier som bl.a. gäller samordning, synergier, förenlighet med , genomförandekapacitet och kostnadseffektivitet. 177Regeringskansliet, , 2010. 178Tillväxtverket, 2010. dessa generella kriterier knyts särskilda kriterier till olika åtgärder eller områden. När det gäller landsbygdsprogrammet konstaterar att den huvudsakliga kopplingen till de regionala strukturfondsprogrammen rör axel 3. Landsbygdsprogrammets övriga axlar behandlar ämnen som inte är stödberättigande enligt regionala fonden eller ligger utanför fondens syfte. I både landsbygdsprogrammet och strukturfondsprogrammen finns generella skrivningar om avgränsningen mellan programmen. Den strategiska inriktningen hos strukturfondsprogrammen är hållbar tillväxt, stärkt konkurrenskraft och sysselsättning. Landsbygdsprogrammet har samma strategiska inriktning men åtgärderna utgår i första hand från landsbygdens samlade resurser, bl.a. de naturresurser som brukas och förvaltas av de areella näringarna, och vidare de lokala utvecklingsförutsättningarna och mikroföretagande inom dessa ramar. Landsbygdsprogrammets insatser är i EU-regelverken tydligare avgränsade när det gäller målgrupp. Operativt kommer det att finnas synergier mellan programmen i frågor som rör främjande av företagande, tillväxt och innovationer på landsbygden i syfte att stärka konkurrenskraften och sysselsättningen. För landsbygdsprogrammet gäller det framför allt insatser i axel 3. I informationsmaterial framhåller att det i dessa delar är viktigt att insatserna från respektive politikområden och program är väl samordnade både i planering och i genomförande. Vidare sägs att lokala insatser för skärgårdar och öar, samer och rennäring samt service, med en tydlig koppling till landsbygdspolitikens mål och till landsbygdens naturresurser och näringar, i första hand kommer att genomföras inom ramen för landsbygdsprogrammet. Avgränsningar sägs därför vara särskilt nödvändiga, kopplade de till lokala förutsättningar för turism, samer, kompetensutveckling samt förnybar energi och bredbandssatsningar. Det konstateras att bredbandssatsningar kan finansieras inom ramen för stöd till både regional utveckling och landsbygd. Inom landsbygdsprogrammet är stödet begränsat till s.k. vita områden179 på landsbygden. Vidare gäller att projekten företrädesvis ska genomföras av lokala grupper på landsbygden som själva tar initiativ till anläggningen. Vanligen är kommunen delaktig i projektet som medfinansiär (). Stödet kan uppgå till av de stödberättigande kostnaderna. Inom regional utveckling är projekten större och har ingen bindning till landsbygden. Stödet kan uppgå till av de stödberättigande kostnaderna. När det gäller grundläggande tjänster för ekonomin och befolkningen på landsbygden (åtgärd 321) framhålls att stödet kommer att vara begränsat till projekt på lokal nivå, primärt som en del i en lokal utvecklingsstrategi. 179 Med vita områden avses områden som inte bedöms få bredband anlagt via marknadens aktörer inom den närmaste treårsperioden. nerella infrastruktursatsningar är inte stödberättigade genom landsbygdsprogrammet. I uppföljningen har aktörerna lämnat både positiva och negativa kommentarer om samordningen mellan stöden. Hela ska leva menar att samordningen mellan EU-programmen har varit ett problem. Organisationen har framfört att otydlig politisk styrning och samordning, regelverket samt den administrativa strukturen har hindrat lokala, smarta och billiga helhetslösningar. Hela ska leva nämner som exempel att landsbygdsprogrammet i regel hanteras av och strukturpolitiken av regionförbunden. LRF har framfört att samordningen mellan landsbygdsprogrammet och strukturfonderna är begränsad, men att samordningen i vissa län har fungerat bra. LRF menar att det finns en stor potential i att förbättra samverkan. Samordningen skulle enligt LRF kunna förbättras med både regionala fonden och sociala fonden. LRF menar att det särskilt i län där det finns regioner är mycket stuprörstänkande. Bredband skulle kunna passa in bättre i strukturfonderna än i landsbygdsprogrammet. Om t.ex. landsbygdsprogrammet ger stöd till en biogasinvestering och kompetensutveckling skulle regionala fonden kunna gå in och ge stöd till uppbyggnad av strukturen för att distribuera gasen. LRF konstaterar att både landsbygdsprogrammet och sociala fonden ger stöd av sysselsättningsskapande karaktär. menar att samverkan mellan landsbygdsprogrammet och strukturfonderna har varit mycket begränsad, inte minst beroende på okunskap om deras uppdrag och om möjligheter att bidra till en positiv landsbygdsutveckling. Förbundet menar att förväntningarna är stora om en bättre samverkan i det kommande landsbygdsprogrammet. Viktigt att undvika dubbelfinansiering av samma kostnader I rutiner och checklistor ställs krav på att handläggande myndigheter ska säkerställa att det inte förekommer dubbelfinansiering av samma kostnader i ärendena. När ansökningarna skickas till ska de granskas innan prioriteringsprocessen påbörjas. Dessutom ska den sökande i sin ansökan redovisa om denne har ansökt om eller beviljats annat stöd. har i uppföljningen betonat att både , och inom ramen för respektive funktion har till uppgift att kontrollera om dubbelfinansiering förekommer. Om det vid granskning av en ansökan framkommer att insatserna helt eller delvis ligger nära insatser som kan få stöd genom andra EU-finansierade program ska ansökan läggas åt sidan. Vid detta moment ska det även utredas om insatserna tidigare fått stöd från landsbygdsprogrammet. Om insatsen tangerar andra EU-finansierade program ska en sammanfattning av ansökan skickas till den berörda myndigheten. De berörda myndigheterna ska därefter rådgöra med varandra angående den aktuella ansökan. Om det finns risk för dubbelfinansiering ska man besluta om vilka av berörda myndigheter som ska avslå ansökan.180 Uppföljningen visar att det finns ett nationellt samarbete mellan de olika fondmyndigheterna som syftar till att koordinera arbetet och säkerställa att dubbelfinansiering inte uppkommer.181 Det finns även ett motsvarande sam- arbete på regional nivå. I t.ex. län har redovisat att samordning av stödgivningen sker genom samarbetet med och genom avstämning, gemensamma möten och projektdiskussioner med Den praktiska samordningen sker via kontaktper- soner hos respektive myndighet. skickar sin beslutslista till , och rapporterar månatli- gen vilka stödbeslut som har fattats. i har framfört att samordningen mel- lan landsbygdsprogrammet () och olika regionalpolitiska stöd (regionen) ofta sker i samband med medfinansieringen. regionala stöd kontaktar man alltid . När det gäller samordning mellan landsbygdsprogrammet och andra stöd från olika EU-fonder ska projektägaren intyga att denne bara söker bidrag från landsbygdsprogram- met och inte andra EU-bidrag. Medel från olika EU-fonder får inte läggas in i samma projekt. När det gäller projekt inom fisketurismen kontrollerar om ger bidrag till projektet innan man beslu- tar om ett eventuellt bidrag. I har handläggare från inblandade enheter diskuterat typexempel och rutiner för avstämning. på handläggarnivå i samband med beredningen av respektive ärende. gemensamma informationsträffar hålls också emellanåt. från både landsbygdsprogrammet och de regionala projektmedlen har an- vänts avser främst företagsstöd (eftersom regionala projektmedel inte går till företagsstöd), projekt som innehåller offentliga resurser samt ärenden av mer regional karaktär (inte lokal) såsom arbete med det regionala service- Svårigheter att hantera uppdelningen i olika programstrukturer Det finns flera olika finansieringskällor för insatser på landsbygden. växtanalys menar att det borde gå att hitta bättre kopplingar mellan t.ex. landsbygdsprogrammet och strukturfondsprogrammet och att statsmakterna måste skaffa sig en målbild av vad man vill med de medel som avsätts. retagarna menar att man kanske bör samordna fler fonder för att underlätta och förenkla för aktörerna som ska söka stöd och de som handlägger. Hela ska leva menar att det i arbetet med landsbygdsutveckling är viktigt att se till helheten. Då fungerar det inte med den uppdelning i olika programstrukturer som finns (landsbygdsprogrammet, strukturfonder Hela ska leva menar att i praktiken fungerar inte programö- 180 , , 2010. 181 , intervju . vergripande arbete utifrån dagens programindelning. De olika myndigheterna har olika handläggningsprocedurer och regler, vilket gör det omöjligt att få igenom ett projekt genom de olika strukturerna. Det blir alltför svårt för myndigheterna, även om de är positiva till projektidén. Hela ska leva menar dessutom att myndigheterna är okunniga om andra myndigheters program. Att det finns olika former av stöd från olika myndigheter som riktar sig till samma målgrupp kan upplevas som krångligt av de sökande olika blanketter ska fyllas i, olika handläggare handlägger ansökningarna etc. Flera aktörer har pekat på att bl.a. och skulle kunna ha gemensamma, myndighetsneutrala blanketter för bidragsansökningarna. Ett exempel på hur länsstyrelserna arbetar med att förenkla för den bidragssökande kan hämtas från , där har redovisat hur samordningen mellan de olika stöden sker internt inom . ger dels regionala företagsstöd, dels stöd via landsbygdsprogrammet. Om en ansökan bedöms passa bättre i ett annat program än det sökta överför ansökningen till det program som passar bäst. Den sökande behöver då inte inkomma med en ny ansökan. En ansökan räknas som inkommen även om fel blankett används. Svårt att planera för synergi mellan stödåtgärderna Tjänstemän vid har uppmärksammat att det i tidigare programperioder talades mycket om avgränsning mellan olika program och stöd, medan numera begreppet synergi står i fokus. konstateras att gränsdragningar behövs eftersom olika departement och myndigheter är engagerade i arbetet. Under nästa programperiod är tanken att alla fyra programmen ska styras av en gemensam förordning och att man ska ta fram ett gemensamt nationellt dokument (s.k. partnerskapsavtal). Detta ställer krav på helhetssyn, vilket enligt departementets tjänstemän är bra. Tjänstemän vid har framfört att för att uppnå synergier är det viktigt att programmen är tydliga med vad de vill göra. Ett exempel på synergieffekter mellan strukturfondsprogrammen och landsbygdsprogrammet kan hämtas från norra och utbyggnaden av bredband. Där har följande uppdelning gjorts: Strukturfonderna finansierar bredbandsutbyggnaden till större orter. Marknaden finansierar bredbandsutbyggnaden inom de större tätorterna. Landsbygdsprogrammet finansierar bredbandsutbyggnaden på landsbygden.182 Bland annat i län har framfört att en svårighet med att uppnå synergieffekter mellan åtgärderna är att inte kan planera för att företag eller projekt ska få stöd från olika finansieringskällor eller hur det ska gå i en upphandling. Det är med andra ord en bonus när synergief- 182 , , intervju . fekter uppstår men det är svårt att styra i den riktningen. län uppger att man skulle vilja arbeta mer proaktivt för att uppnå synergieffekter mellan olika stöd. 6 Uppföljning, utvärdering och revision ansvarar för uppföljningen av landsbygdsprogrammet, vilken löpande redovisas i årsrapporter. Vilka uppgifter som ska redovisas på nationell nivå i årsrapporterna regleras av . Utvärderingar ska genomföras av oberoende organ före programmets start, i halvtid och efter programmets slut. Halvtidsutvärderingen av de pågående programmen gjordes av SLU och har fått en del kritik av olika aktörer. På regional nivå görs framför allt kontroller i samband med utbetalningar och slutrapporter. Flertalet aktörer betonar att det är viktigt att följa upp och utvärdera landsbygdsprogrammets resultat. konstateras att det är svårt att mäta effekter. Följeforskning skulle kunna vara ett alternativ till halvtidsutvärderingar. Det görs många kontroller inom landsbygdsprogrammet. Revision utförs av Revisionsrätten, revisorer, och olika kontrollfunktioner vid berörda myndigheter. Landsbygdsprogrammets senaste årsräkenskaper kunde godkännas av först efter kompletterande granskningar på grund av den stora mängden finansiella fel. De finansiella felen handlar ofta om småbelopp men leder till stora kostnader för . En hög andel finansiella fel leder till krav på fler revisioner i . Den mänskliga faktorn är ofta orsaken till de finansiella felen. finns det en risk för att myndigheterna blir alltför försiktiga i sin handläggning och att medlen därför inte används fullt ut och på ett effektivt sätt. Företag och projekt kan bli återbetalningsskyldiga om revisionen upptäcker fel, vilket kan verka hämmande på benägenheten att ansöka om bidrag. Det är viktigt att fel upptäcks redan i myndigheternas handläggning och inte först vid en revision. 6.1 Uppföljning och utvärdering av landsbygdsprogrammet Uppföljning och utvärdering av landsbygdsprogrammet Syftet med att följa upp och utvärdera landsbygdsprogrammets resultat183 är att se om målen nås och om pengarna används på rätt sätt. 183 Med resultat menas i denna rapport dels olika typer av prestationer, dels de effekter i samhället som dessa prestationer leder till. Med prestationer menas de tjänster eller produkter som myndigheter åstadkommer för att uppfylla sina åtaganden. UPPFÖLJNING, UTVÄRDERING OCH REVISION upp och utvärderas redan medan det pågår. Som en del av uppföljningen tas årliga rapporter fram. Oberoende utvärderingar ska göras : före programmets start (ex ante),184 i halvtid och efter programperiodens slut (ex post).185 Uppföljningen och utvärderingarna bygger på att man läser av olika indikatorer, vilka var för sig eller tillsammans ska ge en bild av resultatet av programmet. Några indikatorer är obligatoriska att använda i alla EU-länder men har också möjlighet att använda egna indikatorer. De kompletterande nationella indikatorerna gäller främst axel 2. Det finns olika typer av indikatorer: Insatsindikatorer mäter hur mycket pengar som fördelats till olika stöd. Produktionsindikatorer mäter verksamheten i programmet och hur många som tar emot stöd. Resultatindikatorer mäter direkta och omedelbara effekter av olika insatser. Effektindikatorer mäter effekter som beror på landsbygdsprogrammet.186 Utvärderingarna ska enligt göras av oberoende utvärderare. I samband med utvärderingsarbetet används bl.a. effektindikatorerna, vilka i stort sett är desamma som resultatindikatorerna men rensade för bl.a. dödviktseffekter, undanträngning, multiplikatoreffekter och dubbelräkning. menar att landsbygdsprogrammet inte följs upp och utvärderas på ett liknande sätt inom EU. har framfört att de medlemsländer som verket har varit i kontakt med verkar ha tolkat att regelverket för utvärdering på olika sätt. menar att olika länder dessutom använder statistiska material av skiftande kvalitet och innehåll som gör att indikatorsiffrorna inte är jämförbara länderna emellan. Även tillämpningen av åtgärderna uppges skilja sig åt mellan länderna. Det som i t.ex. läggs in i begreppet projektstöd förekommer inte i de länder som har varit i kontakt med. följer arbetet med landsbygdsprogrammet. Kommitténs uppgift är att se till att målen med programmet nås och att arbetet genomförs på ett effektivt sätt. Kommittén ska kontrollera hur långt arbetet med programmet har kommit samt granska omfattning och resultat för åtgärderna i programmet och jämföra med målen. förändringar eller bevarade tillstånd i samhället som blir en följd av myndighetens insatser och som annars inte skulle ha inträffat. 184Uppdraget som oberoende ex ante-utvärderare gavs till () genom beslut av regeringen . Utvärderingen gjordes i enlighet med riktlinjerna från kommissionen och redovisades i samband med att programmet överlämnas till kommissionen . 185Slututvärderingen av nuvarande landsbygdsprogram ska vara klar . Regeringen bestämmer vem som ska göra den. UPPFÖLJNING, UTVÄRDERING OCH REVISION godkänner också de rapporter som skickas till . Om det behövs, föreslår kommittén förändringar i programmet för att bättre nå målen eller för att arbetet med programmet ska bli effektivare. Läget i landsbygdsprogrammet uppges vara en stående punkt på övervakningskommitténs möten.187 fattade regeringen beslut om ett uppdrag att tillhandahålla ett sekretariat för utvärderingarna av landsbygds- och fiskeriprogrammen. Enligt uppgift från Landsbygdsdepartementet handlar det om att inrätta ett permanent sekretariat för upphandling av externa, oberoende utvärderingar, studier m.m. av bl.a. landsbygdsprogrammet. Sekretariatet kommer troligen att förläggas inom Jordbruksverket.188 har ansvar för uppföljningen av landsbygdsprogrammet, inklusive insamlande av statistik och olika data. ska rapportera till om insats-, produktions- och resultatindikatorerna. Detta görs i årsrapporten och den s.k. monitoringtabellen som är en sifferbilaga till årsrapporten. Det finns inget krav att ska göra utvärderingar av effekter utan detta ska i stället genomföras av oberoende utvärderare. tar dock fram vissa underlag som rör effektindikatorer för att underlätta den särskilda utvärderarens arbete.189 Vilka uppgifter (kvantitativa indikatorer) som ska redovisas på nationell nivå i årsrapporterna regleras av kommissionens system och riktlinjer för uppföljning och utvärdering.190 I flera fall finns även indikatorer som har valts på nationell nivå för att bättre spegla det svenska landsbygdsprogrammets inriktningar och mål. Underlag till uppföljningar och utvärderingar av axel 1, 3 och 4 samlas in från akterna på länsstyrelserna i form av kopior på affärsplaner, projektplaner och slutrapporter, vilka läggs in av i uppföljningssystemet . För projekt som ännu inte har redovisat slutresultat läggs prognosuppgifter in. Resultat definieras av kommissionen som insatsens direkta och omedelbara effekter. Resultatet ska ge information om förändringar i t.ex. de direkta stödmottagarnas beteende, kapacitet eller prestation och mäts i fysiska eller monetära enheter. Dessutom planerar att genomföra en enkätundersökning för att följa upp affärsplaner m.m. Arbetet har redan påbörjats; bl.a. har en enkätstudie för kompetensutveckling genomförts. genomför även egeninitierade studier. Som redan har framgått i avsnitt 5 har bl.a. genomfört en studie av projektstöd i landsbygdsprogrammet inom åtgärderna 311, 312 och 313 och en studie av företagsstöd för 187Webbplatsen och Landsbygdsdepartementet, intervju 2011-12- 188Regeringsbeslut nr 5 samt Landsbygdsdepartementet, telefonintervju 2012- 10-05. 189Jordbruksverket, intervju och e-brev . 190Common Monitoring and Evaluation Framework (CMEF). UPPFÖLJNING, UTVÄRDERING OCH REVISION åtgärderna 121, 123, 311, 312 och 313 för åren 20072009. genomför en fördjupad studie för åren 20072009, där länsrapporter tas fram och ett flertal län besöks för genomgång av detta En slutrapport kommer att publiceras . Länens kontroller och uppföljningar På regional nivå görs kontroller i samband med utbetalningar, då måluppfyl- lelse eller eventuella avvikelser ska konstateras. redovisning av slutrapporten gör man en jämförelse gentemot den ursprung- liga projektplanen eller affärsplanen och en uppföljning av budgeten. det rör sig om en investering genomför en besiktning på plats. tar in slutrapporter från projekt och företag som har fått stöd. Dessa skickas vidare till som använder dem bl.a. som un- derlag för årsrapporten. att man inte får någon återkoppling från på inlevererat ma- terial.191 Vidare tar alla länsstyrelser fram en årsredovisning. sju länsstyrelser tagit fram särskilda rapporter till Landsbygdsdepartementet, där bl.a. hanteringskostnaderna för stöden redovisas.192 Det finns inget krav på att länsstyrelserna ska utvärdera landsbygdspro- Ett antal län utvärderar ändå delvis resultaten av lands- i har genomfört tre utvärderingar av landsbygdsprogrammets resultat i länet.193 Dessa har finan- sierats inom ramen för förvaltningsanslaget. deringarna har varit till stor hjälp i arbetet, bl.a. för att dra lärdomar inför den kommande programperioden. De har även använts för att se över ge- som t.ex. utvärderingen av hästföretagsin- satserna analyserades prioriterades branschen ned. regionen kräver in mått och indikatorer från de olika projekten, och större projekt blir även föremål för utvärdering. att man håller på att ta fram en uppföljning av landsbygdsprogrammet, vil- ken kommer att slutredovisas . gör däremot ingen egen uppföljning av stödets resultat och effekter, men menar att det skulle vara önskvärt med bättre och tätare regionala uppfölj- ningar av programmets effekter. Tjänstemän vid uppger att man saknar resurser för att utföra ett sådant arbete. menar att länen kanske borde arbeta mer med sin egen uppföljning, och intervjuerna visar att det finns ett intresse för detta på läns- Bland tjänstemännen på i finns