rir · H0B521 · 2012-12-07 00:00:00 — fått resultaten av dessa kalkyler för de fyra järnvägsobjekten samt för tre av vägobjekten. De nya successiva kalkylerna för vägobjekten visar alla en kostnad som ligger något högre än såväl plankostnaden som den aktuella kostnadsprognosen. För järnvägsobjekten ligger resultaten från de nya successiva analyserna i tre av de fyra fallen betydligt högre än både plankostnad och den aktuella kostnadsprognosen. För projektet (som var ett av de objekt som prioriterades in i planen av regeringen utan föregående beslutsunderlag från ) ger den nya successiva kalkylen en kostnad som är högre än plankostnaden och den aktuella kostnadsprognosen. För det fjärde järnvägsobjektet resulterar den nya successiva analysen i en kostnad på av plankostnaden. Siffrorna indikerar att de successiva kalkyler som genomfördes i samband med åtgärdsplaneringen kan behöva revideras kraftigt. Detta indikerar att infrastrukturåtgärder även efter införandet av den successiva kalkylmetoden är behäftade med fördyringar men att dessa fördyringar främst blir synliga när de successiva kalkylerna från förra åtgärdsplaneringen revideras. Den ändrade kostnadsbilden behöver inte bero på att metoden har underskattat kostnader för objektet. Det kan också bero på att objektens innehåll har förändrats, något som den successiva metoden inte har som syfte att fånga. Sammantaget indikerar resultaten att den successiva metoden inte är tillräcklig för att fånga upp fördyringar i investeringsprojekten. Istället kan metoder för att återföra erfarenheter från tidigare projekt vara relevanta.132 I några fall har noterat att den aktuella kostnadsprognosen var betydligt lägre än den senaste successiva kalkylen. 132Se t.ex. rekommendationer i granskningarna av kostnadskontroll i stora vägrespektive järnvägsprojekt, (2010b) och (2011a). STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? representanter för med att verksamhetsområdet inom , som beställer genomförande av åtgärder från verksamhetsområdet , är återhållsamma med budgeten när de gör sina beställningar. Anledningen uppges vara att de vill avvakta om hela kostnaden verkligen är befogad, och det kan finnas en viss oro för väl tilltagna kostnadsuppskattningar från verksamhetsområde Investering. I de centrala systemen i finns enbart den kostnadsprognos som verksamhetsområdet registrerar. Resultaten från successiva kalkyler finns enbart dokumenterade hos respektive projekt. Det innebär att man från central nivå i inte kan se skillnaden mellan den aktuella kostnadsprognosen och den successiva kalkylen, och därmed inte heller ta till sig informationen som en indikation om att kostnaderna kan komma att stiga. Detta innebär också att informationen inte kan föras vidare till regeringen. Inom ramen för slutgranskningen har försökt att uppdatera bilden av hur arbetet med produktivitetsmätningar inom infrastruktursektorn fortlöper. har också genomfört en mindre kompletterande studie med syftet att identifiera bakomliggande faktorer som leder till hög produktivitet. Regeringen gav Statskontoret i uppdrag att utreda mått och metoder för produktivitetsmätning och föreslog i sin slutrapport att antal utvecklingsvägar. Ett av Statskontorets förslag var att beräkna och löpande analysera styckkostnader i verksamhet. Denna metod har även använt i sin granskning. Metoden att beräkna och löpande analysera var också den utvecklingsväg som i första hand valde att gå vidare med. Hösten inledde ett par satsningar i projektform med uppgift att förbättra produktiviteten. Ett särskilt projekt för att ta fram förslag till mätning av styckkostnader har pågått . överfördes detta arbete till ett nybildat produktivitetskontor inom . Kontorets uppgift är att stödja och följa arbete för ökad produktivitet i anläggningsbranschen. Handlingsplaner för samtliga verksamhetsområden och centrala funktioner finns framtagna. Ett nytt projekt har startats för att ta fram övergripande produktivitetsmått för verksamhet. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR De direktiv om produktivitet och produktivitetsredovisning som regeringens infrastrukturproposition gav uttryck för har emellertid ännu inte gått från handlingsplaner till handling. Att döma av stickprov har data (erfarenhets-) registrering, insamling och analys ännu inte fått avtryck i den löpande verksamheten. uppdrag från regeringen var att följa upp och analysera agerande, att öka kunskapsunderlaget, och att föra en dialog med marknadens aktörer.133 I sin slutrapport anför kommittén att andelen totalentreprenader måste öka, att anläggningsbyggandet måste bli mer industriellt och att beställaren måste ha bättre framförhållning vad gäller planering och upphandling av projekt. Beläggen för att dessa rekommendationer är effektiva utvecklas inte i rapportens huvuddel, men underlagsrapporterna i bilagedelen ger visst stöd för rekommendationerna. Av en internationell jämförande studie framgår exempelvis att totalentreprenader håller budgeten bättre och levereras snabbare eftersom projektering och utförande till viss del kan pågå . Produktivitet (lönsamhet) nämns dock inte bland fördelarna för totalentreprenader. Underlagsrapporten påpekar också att det saknas systematiska utvärderingar av de objektiva resultaten med olika entreprenadformer. Det är därmed samma iakttagelse som har gjort, och som tillsammans med resultatet av den egna undersökningen föranledde att dra slutsatsen att stödet för totalentreprenaders högre produktivitet är bristande. Regeringens uppdragsformulering till kan tolkas som att kommittén inte behövde ifrågasätta eller belägga totalentreprenadernas produktivitet, utan var anvisad att förutsätta detta. Kommittén utgick dessutom från att konkurrens generellt sett leder till högre produktivitet. vara en mer berättigad utgångspunkt, då det är ett samband som stöds av etablerad och accepterad kunskap. menar dock att det hade varit intressant att belysa vilken grad av konkurrens som är optimal och i vilka skeden och på vilka sätt konkurrens behöver skapas för att leda till ökad produktivitet. Även andra underlagsrapporter i bilagedelen ger endast bristfälligt stöd för rekommendationer som kommittén framför. respondent angett att tiden mellan tilldelningsbeslut och planerad starttidpunkt 133 SOU 2012:39 s. 13. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? är tillräcklig ,134 medan kommittén utan reservationer rekommenderar att behöver bli längre.135 I sak bedömer dock liksom kommittén att bättre framförhållning och planering kan vara en viktig insats för att höja produktiviteten. I detta sammanhang har regeringen ett stort ansvar för att ges rimliga förutsättningar att planera med god framförhållning. Faktorer som kan leda till hög produktivitet Inom ramen för denna slutgranskning har genomfört en kvalitativ undersökning av ett urval av de senast färdigställda anläggningarna som ingick i undersökningen i granskning av upphandlingar. Syftet med denna kompletterande undersökning har varit att kvalitativt identifiera faktorer som kan påverka produktiviteten. Bland de drygt 100 kontrakt som ingick i upphandlingsgranskningen valdes 17 kontrakt ut. Intervjuer kunde genomföras med projektledare för 13 av projekten. Urvalet styrdes så att de senaste projekten, båda trafikslagen, alla regionerna, båda entreprenadformerna och såväl höga som låga produktivitetsvärden skulle bli representerade. Studiens ringa omfattning gör att dess resultat ska tolkas med försiktighet. Syftet var dock inte att fastställa samband utan att generera faktorer som är av intresse att studera vidare för att få en bättre bild av vad som påverkar produktiviteten i ett projekt. De faktorer som av de intervjuade identifierades som intressanta att gå vidare med var entreprenadform, samverkan, utformningen av bygghandlingar, omfattningen av ändrings- och tilläggsbeställningar, kontinuitet och stabilitet på beställarsidan samt Flera av dessa faktorer är svåra att kvantifiera och mäta och det krävs således metodutveckling innan sambanden mellan dessa faktorer och produktiviteten kan fastställas. Den kvalitativa studien gav visst stöd för att otydliga kontrakt och en hög andel ändrings- och tilläggsbeställningar inte bara leder till att kostnaden efter kontraktstilldelningen ökar, utan även att produktiviteten totalt sett blivit mindre. Kontrakt med lägre produktivitet hade generellt högre ÄTA-andel. Dock finns en felkälla i att järnvägsprojekt generellt hade lägre produktivitet och högre ÄTA-andel, och att storstadsprojekt hade låg ÄTA-andel men ändå låg produktivitet. Ett större material eller mer homogent stickprov, men med 134SOU 2012:39, Del 2, s.11, Bilaga 2, Tabell 2. 135SOU 2012:39, s 14. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR olikhet beträffande ÄTA-andel, är därför nödvändigt innan man med statistisk säkerhet kan urskilja att det är just ÄTA-andelen som är orsaken till lägre produktivitet.136 Otydlighet i kontrakt har visst samband med ÄTA-andel, men vi har hanterat den som en egen faktor. Otydligheten har inte kunnat mätas, utan är baserad på projektledarnas egen uppfattning. Förutom att otydlighet spontant nämnts som ett skäl av nästan alla, finner vi att deras uppfattning av och exempel på hög otydlighet i deras egna projekt korrelerar väl med låg produktivitet och vice versa. För ett effektivt genomförande krävs också en effektiv upphandling. I en granskning av upphandling kunde konstatera att upphandlingsmetoder inte har utvärderats systematiskt och det därmed inte finns tillräcklig kunskap för att veta vilka som är de bästa upphandlings- och kontraktsformerna. En stor del av kostnadsökningen beror vanligen på kvantitetsökningar av de mängder som är möjliga att reglera i kontrakten med styckepris. Det omvända, att kostnadsminskningar orsakas av mängdminskningar, är mindre vanligt. Transparensen och den externa kontrollmöjligheten av entreprenörernas fakturor är begränsad, då verksamheten ofta pågår på flera platser. Projektledaren från har inte möjlighet att vara på alla ställena . Om entreprenörerna utnyttjar detta bidrar det till kostnadsöverskridandena.137 kan vidare konstatera att det finns indikationer på problem i incitamentsstrukturen för genomförandet av projekten. projektledare har starka incitament för att projektet ska uppnå god lönsamhet för entreprenören. Denne har också, allteftersom arbetet med projektet fortskrider, ett informationsövertag gentemot projektledare som kan utnyttjas i förhandlingar om tilläggsersättningar. projektledares synvinkel är det positivt om det inte uppkommer konflikter och låsta förhandlingspositioner som förs upp till högre chefsnivå. 138 Även när det gäller dessa incitamentsproblem kan konstatera att det finns en koppling till bristande uppföljning och möjlighet till extern kontroll. 136ÄTA=Ändringar, tillägg och avdrag. 137Jonsson, (2010). 138Jonsson, (2010). STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? Hantering av statliga intressen i den fysiska planeringen Det nuvarande planeringssystemet är komplext med många involverade aktörer. Både och har att göra en samlad bedömning där alla intressen som påverkas vägs in.139 Berörda sektorsmyndigheter medverkar olika aktivt i processen beroende på hur projektet påverkar de frågor som de är satta att bevaka. får i sitt arbete ta hänsyn till hur de övriga aktörerna i processen medverkar och agerar. Däremot är det svårt för , som genomförare av projekten, att verka för att få till stånd en mer enhetlig och förutsägbar medverkan från de övriga kan konstatera att regelverket inte är tydligt ifråga om vilken myndighet som har ansvar för vad samt när och hur deras medverkan förutsätts i planeringsprocessens olika skeden. Otydligheterna gäller hur information tillförs processen genom sektorsmyndigheternas och medverkan, roll- och ansvarsfördelningen mellan och vid fastställelse av arbets- och järnvägsplaner och hur hanteringen av avgränsade frågor som prövas separat från planeringsprocessens ordinarie moment sker. Enligt riskerar det att leda till en ojämnhet i bedömningarna mellan olika delar av landet eftersom tolkningsutrymmet är stort. En central fråga är hur omfattande utredningar som ska göras i olika skeden av ett projekt kring de effekter och konsekvenser som det medför. I den tidiga planeringsprocessen (innan ett tillåtlighetsbeslut) är det i regel fortfarande inte klarlagt med någon precision var vägen eller järnvägen ska byggas. Det kan finnas olika alternativ att ta ställning till med betydande geografisk åtskillnad, särskilt om det rör sig om ett stort projekt. Tanken är att de frågor som kan vara alternativskiljande i ett visst skede är de som ska utredas mest noggrant. Om så inte sker uppstår en risk både för felaktiga beslut och för dyra omtag för att hantera dessa frågor i planeringens senare skeden när möjligheterna till alternativa lösningar är begränsade. kan alltför detaljerade undersökningar inom de förhållandevis stora områden som omfattas i en väg- eller järnvägsutredning medföra orimliga kostnader. Problemet är att bedömningen kring vilka frågor som är alternativskiljande ofta är svår att göra på ett begränsat kunskapsunderlag. Därför är väl fungerande samråd mellan myndigheter som bidrar med expertis inom sina områden centralt. kan konstatera att det finns brister i de metoder som används för att ta fram beslutsunderlaget vilket dels medför att utrymmet för variation 139 11 § Väglagen (1971:948) och 2 kap 8 § Lag (1995:1649) om byggande av järnväg. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR är stort, dels i vissa fall medför att statliga intressen inte beaktas i tillräcklig utsträckning. har på central nivå tillgång till specialistkompetens inom viktiga områden, exempelvis miljö och kulturmiljö, som bistår i enskilda projekt. konstaterar dock att den kompetens som finns inom inte alltid används för att utarbeta och kvalitetssäkra planeringsunderlag, som ofta är framtagna av konsulter. Både och sektorsmyndigheterna samråder med i planeringens olika skeden, och ska därtill även godkänna miljökonsekvensbeskrivningen för både utredning och plan.140 och sektorsmyndigheterna är dock beroende av kvaliteten och relevansen i det underlag de granskar. Saknas information med bäring på statliga intressen har myndigheterna små möjligheter att upptäcka denna brist. och sektorsmyndigheterna har vidare svårt att ifrågasätta tekniskt avancerade eller funktionsrelaterade frågor eftersom de inte har kompetens för detta. kompetensen finns endast hos och dess konsulter. En annan faktor som spelar in är att länsstyrelserna skiljer sig åt sinsemellan, exempelvis i arbetssätt, resurser och förekomsten av interna riktlinjer. Det skapar utrymme för olika bedömningsnivå i olika delar av landet. I planskedet ska avvägningar mellan motstående intressen även ske på en detaljerad nivå. Vägen eller järnvägen får sin lokalisering och utformning mer noggrant bestämd i och med att planen fastställs av Trafikverket.141 är både exploatör och beslutande myndighet för de egna arbetsplanerna respektive järnvägsplanerna. ska i samband med sin prövning bland annat ta hänsyn till innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen och samrådet med . Planprövningsenheten är myndighetens juridiska enhet och svarar även för andra juridiska ärenden och uppgifter inom myndigheten. Dess budget och personal bestäms, liksom övriga enheter, centralt inom verket.142 Konstruktionen att är sin egen beslutsmyndighet har varit föremål för diskussion och också behandlats i flera utredningar. Företrädare för och uppfattar dock att planprövningsenheten besitter hög kompetens och har hög integritet i förhållande till som verksamhetsutövare.143 14014 b § Väglagen (1971:948) och 2 kap 2 § Lag (1995:1649) om byggande av järnväg. 14118 § Väglagen (1971:948) och 2 kap 8 § Lag (1995:1649) om byggande av järnväg. 142Elektronisk bilaga 2. 143Elektronisk bilaga 2. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? Arbetsplaner och järnvägsplaner ska tillstyrkas av innan fastställelsebeslutet.144 Det innebär att såväl som bedömer ett projekt utifrån en helhetssyn där alla aspekter vägs in. har därtill generella uppgifter som inte bara omfattar infrastrukturplanering, exempelvis ansvaret för att riksintresseklassade områden bevaras. och besitter olika typer av kompetens, både när det gäller sakkunskap inom olika områden och i fråga om regional kännedom. kan se att detta i praktiken påverkar de bedömningar som görs. Det samråd som sker under planskedet fram till ett beslut har karaktären av en förhandling. Men det är en förhandling där resultatet i viss mån är givet, eftersom väldigt sällan avstyrker en plan. Länsstyrelserna är osäkra på vilka krav man kan ställa och hur långt man kan driva sina synpunkter vid de fall då dessa skiljer sig från bedömning och det finns inga fastslagna kriterier för när en plan ska avstyrkas. kan konstatera att denna oklara roll- och ansvarsfördelning i förlängningen gör att processen inte säkerställer att statliga intressen beaktas likvärdigt i olika projekt. utgår ifrån att ett statligt intresse faller under kompetensområde och därmed tas tillvara medan inte förmår vara tillräckligt drivande. Liknande problematik förekommer även vid hanteringen av separata prövningar för de fall då det krävs tillstånd för specifika ingrepp som väg- eller järnvägsprojekt medför. Länsstyrelserna ger uttryck för olika uppfattning på frågan om vem som har det slutgiltiga ansvaret att bevaka statliga intressen.145 En försvårande faktor som både företrädare för och ser är att miljökonsekvensbeskrivningen ibland upprättas alltför tidigt i förhållande till prövningen av utredningen respektive planen.146 Det gör att miljökonsekvensbeskrivningen hinner bli inaktuell och därmed inte speglar de faktiska förhållanden som uppstår. De effekter och konsekvenser, samt de skadeförebyggande åtgärder som föreslås i miljökonsekvensbeskrivningen överensstämmer inte med projektets utformning som det beskrivs i planen. Bakgrunden till problemet är ofta att arbetet med miljökonsekvensbeskrivningen i de två skedena ibland forceras för att projektets tidplan ska kunna hållas. Tillsammans med att natur- och kulturmiljöfrågor inte alltid är tillräckligt väl genomlysta i det tidigare underlagsmaterialet, gör detta att svåra avvägningar måste göras i den sena planeringsfasen när en arbetsplan eller järnvägsplan får sin slutgiltiga 14414b § Väglagen (1971:948) och 2 kap 2 § Lag (1995:1649) om byggande av järnväg. 145Elektronisk bilaga 2. 146Elektronisk bilaga 2. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR När myndigheternas olika uppfattningar blir kända först i ett mycket sent skede kan det innebära att avstår från att vidhålla sin åsikt för att inte försena och fördyra ett projekt. Sammanfattande iakttagelser och slutsatser I genomförandet av beslutade insatser handlar det om att göra sakerna rätt givet förutsättningarna. Brister i beslutsunderlag och kalkyler utgör en försvårande omständighet med konsekvenser för exempelvis kostnadskontrollen. Även styrningen (strategiskt och internt) och upphandlingsverksamheten är av betydelse. Oberoende av detta finns emellertid ingen garanti för att rätt saker görs, det vill säga att resultatet sammantaget blir samhällsekonomiskt effektivt, beroende på exempelvis brister i åtgärdsgenereringsfasen. Sedan granskningar av kostnadskontrollen har regeringen ställt krav på införandet av en ny styrmodell (bland annat successiv kalkylering) för stora infrastrukturprojekt. Den uppföljning av aktuell status för projektkalkylerna i 175 objekt i den nationella planen som gjort är något svårtolkad, delvis till följd av det i många projekt ännu inte har påbörjats någon verksamhet och att plankostnadskalkylerna därför är För sex vägobjekt och fyra järnvägsobjekt anges att nya successiva kalkyler har genomförts efter att planen fastställdes. Resultatet visar att kalkylerna i flertalet fall ligger högre eller betydligt högre än plankostnaden. Detta indikerar att infrastrukturåtgärder även efter införandet av den successiva kalkylmetoden är behäftade med fördyringar, men att dessa främst blir synliga när de successiva kalkylerna från förra åtgärdsplaneringen revideras. har inlett ett arbete med att förbättra mätningen av produktiviteten. Datainsamling och analys är dock fortfarande i utredningsfasen och har inte införts i löpande verksamhet. anför i sin slutrapport att andelen totalentreprenader måste öka. Kommittén har dock inte genomfört någon mätning av totalentreprenadernas produktivitet. har i tidigare granskningar dragit slutsatsen att en sådan strategi är riskfylld då den inte bygger på gedigna underlag. Eftersom ingen ny kunskap finns framme, och produktivitetsmätningar ännu inte finns i bruk, kvarstår slutsats. har gjort en kvalitativ undersökning av ett urval av de senast färdigställda anläggningarna som utgjorde underlag i granskningen av upphandlingar. Syftet med denna kompletterande undersökning har varit att söka vidare efter faktorer som leder till hög produktivitet, STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? eftersom tidigare kvantitativa mätning inte gav stöd för att entreprenadformen gör mätbar skillnad. Följande variabler anfördes vara relevanta av de intervjuade: samverkan, utformning av handlingar, andelen ändrings- och tilläggsbeställningar, kontinuitet på beställare- och utförandesidan och utformningen av kontrakt. Entreprenadform var inget som föll ut som en faktor som i sig påverkade produktiviteten i denna undersökning. När det gäller bevakningen av statens intressen i den fysiska planeringen av infrastrukturprojekt har funnit brister i planeringsunderlag och i samrådsprocessen mellan , länsstyrelserna och sektorsmyndigheterna. Oklarhet råder kring roll- och ansvarsfördelning när motstående intressen avvägs. Detta innebär att det finns risk för att en effektiv hantering av statliga intressen inte kan säkerställas. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR V. Hur följs infrastrukturåtgärderna upp? Regeringens styrning och uppföljning av planeringen av underhåll samt av upphandling av entreprenader har varit passiv. Uppföljningen av investeringsverksamheten internt i trafikverken brister och regeringen har inte gjort någon samlad uppföljning av åtgärdsplanerna. Uppföljningen av olika åtgärder försvåras av användningen av väg- och banindex som döljer en ogynnsam prisutveckling i anläggningsbranschen, och som också leder till sämre kostnadskontroll. Rutinerna för hur genomförda samhällsekonomiska analyser ska följas upp och utvärderas har varierat och inte varit samordnade mellan trafikslagen. Regeringen har inte ställt några krav på redovisning av produktivitetsutvecklingen i investeringsverksamheten. ställde inte några särskilda krav på dokumentation av medfinansieringsöverenskommelserna mellan staten och medfinansiärer vilket försvårade en efterföljande uppföljning. Regeringen har inte redovisat kostnaderna och det långsiktiga åtagandet från statens sida till när det gäller avtalet om , och inte heller gett en rättvisande bild av nödvändiga följdinvesteringar kopplade till och järnvägen längst . har inte på ett ändamålsenligt sätt följt upp och analyserat de uppnådda slutresultaten i sina entreprenader, något som regeringen heller inte har efterfrågat. Hur följs åtgärderna upp? Granskningen av förutsättningarna för uppföljning samt hur och vilka uppföljningar som görs av respektive av regeringen har framförallt genomförts med hjälp av dokumentstudier och intervjuer. Även frågan om hur verksamheten styrs av respektive regeringen har granskat på STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? uppföljning kan dels tjäna som verktyg i den löpande styrningen av verksamheten, dels vara av strategisk karaktär (uppföljning i efterhand) som en del i lärandet och utvecklingen av verksamheten.