rfr · GZ0WRFR6d2 · 2012-05-28 00:00:00 — Genomgången visar att gällande rätt, innan den nya regeringsformen antogs 1974, kortfattat kan beskrivas på följande sätt. En riksdagsledamot kunde framställa spörsmål till ett statsråd i ett ämne utom föredragningslistan. Ett sådant spörsmål kunde vara antingen en interpellation eller en enkel fråga för upplysningars inhämtande. Både interpellationer och enkla frågor skulle vara skriftliga och av ett bestämt innehåll. Interpellationer, men inte enkla frågor, skulle vara försedda med en motivering och måste godkännas av innan de fick framställas. När enkla frågor besvarades rådde debattrestriktioner medan yttranderätten, även för andra ledamöter än interpellanten, i princip var fri vid besvarandet av interpellationer. En saklig begränsning i vad ett spörsmål fick avse fanns i § 90 regeringsformen, som dock gällde generellt och inte bara spörsmål. Frågor om bl.a. till- eller avsättandet av ämbetsmän, beslut av förvaltningsmyndigheter och enskilda medborgares förhållanden fick inte komma under överläggning och prövning. Denna bestämmelse tillämpades beträffande spörsmålen så att exempelvis ett myndighetsärende inte fick vara föremål för spörsmålet i sig, men däremot utgöra en bakgrund eller ett exempel till en mer allmän diskussion. 14.1 Frågeinstituten skrivs in i regeringsformen Frågan om vad som skulle få omfattas av frågeinstituten återkom även i Grundlagberedningens betänkande,35 som presenterade förslagen till det som kom att bli regeringsform. En utgångspunkt för beredningen var att ministrarna skulle svara inför för hela sin ämbetsutövning. Det borde därför inte finnas något hinder att ta upp enskilda regeringsärenden till granskning genom en interpellation eller fråga. Den granskning av regeringen som genomförs av och som gäller ministrarnas ämbetsutövning och regeringsärendenas handläggning strävar efter att vara tekniskadministrativ snarare än politisk. Om området för frågeinstituten var snävare definierat, skulle man enligt beredningen riskera att motverka denna strävan. Med andra ord, om en mer politiskt inriktad kontrollfråga inte fick göras till föremål för interpellationer eller frågor, riskerade man att den i stället gjordes som en granskningsfråga för KU, vilket skulle stå i strid med önskemålen för utskottets granskning. Beredningens förslag innebar därför att interpellationer eller frågor skulle gälla ministerns hela ämbetsutövning. Andra myndigheters åtgärder och avgöranden i enskilda ärenden fick inte göras till föremål för frågeinstituten, annat än om frågan avsåg vilken befattning ministern hade 34SOU 1963:17, del 2, s. 463 f. 35SOU 1972:15 Ny regeringsform, ny riksdagsordning. 14 GRUNDLAGSREFORMEN 1974 2011/12:RFR6 tagit eller borde ha tagit med ärendena eller med de föreskrifter som reglerar handläggningen av dem.36 Grundlagberedningen underströk, liksom , frågeinstitutens karaktär av politiskt kontrollmedel och ansåg också att en bestämmelse om dem borde tas in i regeringsformen, närmare bestämt i dess kapitel om kontrollmakten. Deras största betydelse låg i de möjligheter de gav till bl.a. information, debatt och kritik av regeringen. Särskilt interpellationsformen ansågs ha intresse från allmänpolitisk synpunkt. Beredningen var emellertid kritisk dels till den sammanblandning som alltjämt tycktes göras i valet mellan interpellationer och enkla frågor, närmare bestämt att interpellationsformen ofta användes för en fråga som hade lämpat sig bättre som enkel fråga, och tvärtom, dels till att de dåvarande reglerna inte möjliggjorde en tillräcklig begränsning av den tid som lades ned på spörsmålens besvarande.37 Mot bakgrund av de brister som beredningen hade funnit med hur frågeinstituten fungerade utarbetades i en arbetsgrupp inom beredningen 1971 en promemoria med en modell över ett reformerat frågeinstitut delvis efter norskt mönster, med tre former av frågor: interpellationer, enkla frågor och frågor försedda med en kortare motivering. En interpellation skulle få ställas endast om den stöddes av minst tio ledamöter. I remissbehandlingen av promemorian framfördes bl.a. kritik mot att denna senare begränsning i rätten att framställa en interpellation riskerade att hindra välmotiverade interpellationer. Enighet rådde dock om att de olika frågeinstituten inte alltid användes konsekvent och i enlighet med intentionerna. Beredningen stannade för att slutligen föreslå ett stadgande med karaktären av en rekommendation att använda interpellationsformen bara i frågor av större allmänt intresse. Vidare föreslog beredningen att en nyframställd interpellation skulle kopieras och delas ut till ledamöterna innan den anmäldes i kammaren där den skulle bordläggas en gång. Detta syftade till att göra prövning av om interpellationen skulle tillåtas mer reell. Ett tredje förslag avsåg de enkla frågorna, som beredningen ville kalla endast frågor, vilka skulle förses med en kortare inledande förklaring. Avsikten med detta förslag var att främja en ökad användning av frågeformen det ansågs fortfarande vara ett problem att interpellationsformen ofta valdes för frågor som hade passat bättre i den enkla frågans form. 14.2 Försök till åtgärder mot sena interpellationssvar En tidigare ofta diskuterad fråga återkom även i Grundlagberedningens betänkande, nämligen den om problemet med försenade interpellationssvar. Liksom många utredningar och motionärer konstaterade beredningen att interpellationer ofta gäller dagsaktuella politiska frågor och att de om svaret dröjer alltför länge riskerar att förlora sin aktualitet. 2011/12:RFR6 14 GRUNDLAGSREFORMEN 1974 manhang diskuterades om regeringen och enskilda statsråd skulle vara skyldiga att besvara interpellationer och enkla frågor. Något förslag om svarsplikt lämnades inte heller av denna kommitté, men däremot ett förslag som innebar att den tillfrågade ministern antingen skulle besvara interpellationen eller meddela kammaren varför svaret uteblev eller försenades. Med detta kunde man också enligt beredningen vinna att interpellationer som framställdes i början av ett inte dröjde kvar obesvarade ända till det redan hårt belastade slutet av . Inte heller borde en obesvarad interpellation skjutas upp till nästa , varför beredningen föreslog att en interpellation som inte besvarats under det då den framställdes skulle förfalla. Även detta förslag kunde enligt beredningen antas få den positiva effekten att inte för många interpellationer samlades obesvarade i slutet av ett , eftersom ledamöterna sannolikt skulle försöka framställa sina interpellationer före slut. De skulle annars riskera att interpellationen förföll utan att statsrådet ens behövde motivera varför svaret dröjde eller uteblev. Dessutom föreslogs att en ledamot som framställde en interpellation efter utgången av april skulle behöva motivera varför den inte framställts tidigare och att begränsningen i hur många anföranden frågeställaren får hålla i samband med att en fråga besvaras slopades. I anslutning till det senare förslaget ansåg beredningen att man i gengäld hårdare kunde begränsa anförandenas längd. Det kan i detta sammanhang i korthet noteras att när under /81, inom ramen för sin granskning av regeringen, gjorde en allmän genomgång av spörsmålsinstitutens funktionssätt, kunde utskottet konstatera att så gott som alla interpellationer och frågor besvarades, trots att det inte förelåg någon svarsplikt. Denna utveckling tillskrevs, när det gällde interpellationerna, den nämnda fyraveckorsregeln. Denna regel medförde också, enligt utskottet, att andelen interpellationer som besvarades nu var avsevärt större än . Utskottet drog slutsatsen att fyraveckorsregeln i realiteten hade kommit att uppfattas som en stark rekommendation både att besvara interpellationerna och att göra det före utgången av tidsfristen.38 Regeringens förslag överensstämde med beredningens i dessa delar.39 konstaterade att de ändringsförslag som lämnats av Grundlagberedningen framför allt var föranledda av en önskan att få till en ökad användning av frågorna i förhållande till interpellationerna. Även utskottet ville understryka vikten av att partigrupperna verkar för en rationellare användning av frågeinstituten. Några följdmotioner hade väckts med anledning av propositionen där det bl.a. begärdes att beslutet om huruvida en interpellation ska få ställas eller inte skulle fattas av talmannen i stället för av kammaren och att meddelandet från ett statsråd att ett interpellationssvar uteblir eller dröjer skulle få följas av debatt varav de flesta avstyrktes av utskottet. Ett motionsyrkande tillstyrktes dock: att talmannen borde samråda KU 1980/81:25 s. 20. 1973.90 s. 427 f. 14 GRUNDLAGSREFORMEN 1974 2011/12:RFR6 inte bara med statsrådet utan även med interpellanten inför beslutet om när en interpellation skulle besvaras.40 14.3 Några motionsförslag om förändringar av frågeinstituten I en motion från den allmänna motionstiden under /79 föreslogs att ett statsråd i vissa fall skulle kunna besvara en fråga endast skriftligen. Enligt motionären var det visserligen en positiv utveckling att främst antalet frågor hade ökat avsevärt, men detta innebar att statsrådens arbetstid i allt större omfattning bands till frågestunder. menade att frågeinstituten var ett viktigt led i kontrollmakt och att en begränsning i riksdagsledamöternas möjligheter att få till stånd en debatt med ett statsråd i en aktuell politisk fråga skulle leda till en inskränkning i kontrollmakten. Utskottet avstyrkte därför motionen men ville inte utesluta att frågeinstitutets praktiska tillämpning kunde behöva ses över i framtiden.41 Ett motionsyrkande med liknande innehåll väcktes i en motion under det följande men lämnade även nu ett liknande svar. Utskottet erinrade dessutom om att det hade tillsatts en arbetsgrupp inom utskottet med uppgift att se över frågor om arbetsformer. Några initiativ med anledning av motionen ansågs därför inte påkallade varför motionen avstyrktes.42 Bakgrunden till båda dessa motionsyrkanden var att främst antalet frågor hade ökat markant. I ett annat sammanhang, inom ramen för granskning av regeringen, presenterade utskottet en sammanställning av antalet frågor och interpellationer under olika riksmöten efter enkammarreformen 1971.43 Av denna sammanställning framgick att antalet interpellationer först sjönk för att sedan öka något igen, dock inte till samma höga nivåer som 1971 (1977 framställdes 186 interpellationer, jämfört med 222 interpellationer ). Antalet frågor sjönk också något inledningsvis, men steg sedan till en tydligt högre nivå än i början av perioden (534 frågor framställdes 1977, jämfört med 1971 och 1972). Av statistiken framgår vidare att denna ökning fortsatte (1979 framställdes 562 frågor) liksom att antalet frågor som inte besvarades inom ökade. Antalet interpellationer som inte besvarades inom de föreskrivna hade dock minskat något . En förklaring till motionsyrkandena om förenklade former för frågors besvarande kan därmed vara det ökande antalet frågor och de konsekvenser detta hade fått för besvarandet. framhöll vikten av att tidsöverdrag i möjligaste mån undviks när frågor besvaras. Inte minst från allmänhetens synpunkt var KU 1973:26 s. 87 f. 1978/79:1102 (FP) och bet. KU 1978/78:29 s. 14. 1979/80:457 (C) och bet. KU 1979/80:44 s. 27. KU 1977/78:35, s. 16 f. 2011/12:RFR6 14 GRUNDLAGSREFORMEN 1974 det enligt utskottet av stor vikt att en fråga inte har förlorat sin aktualitet när den besvaras. Uttalanden med samma innebörd har sedan upprepats av utskot- tet vid ett flertal tillfällen främst inom ramen för granskningen av regeringen.44 väcktes ett antal motioner med förslag om förändringar och förenklingar av frågeinstituten. En motionär föreslog för det första att kammaren inte skulle behöva bordlägga en interpellation och fatta beslut om den skulle få framställas eller inte. I stället skulle talmannen, på samma sätt som redan gällde för frågorna, så snart en interpellation framställts, låta statsrådet få del av den och sedan anmäla den vid närmast följande sammanträde i kammaren. Enligt motionären hände det ändå aldrig att kammaren inte tillät en interpellation, och proceduren med bordläggning och godkännande framstod därför som onödigt omständlig. För det andra ansåg motionären att ordningen med att alla interpellationer delades ut till samtliga riksdagsledamöter skulle ersättas med att en ny interpellation anslogs i senast när den anmäldes i kammaren. Även på detta sätt skulle ledamöterna få kännedom om interpellationens innehåll och därmed inbjudas till debatten. såg positivt på förslagen om förenklingar och föreslog att talmannen skulle få medge att en interpellation ställdes. Enligt utskottet skulle dock endast kammaren, på förslag från talmannen, få besluta om motsatsen, dvs. att vägra att en interpellation framställdes. Utskottet ansåg också att det var tillräckligt att en interpellation anslogs i i stället för att den kopierades och delades ut till alla ledamöter. En annan motion gällde införandet av ett skriftligt frågeinstitut, dvs. skriftliga frågor för skriftliga svar. Motionären anförde att frågeställaren ibland bara vill ha ett officiellt, auktoritativt besked från ett statsråd men inte någon debatt. Utskottet konstaterade att en sådan ordning sannolikt skulle minska kammarens arbetsbelastning, men att risken fanns att antalet frågor skulle öka och därmed tvärtom öka statsrådens och departementens arbetsbelastning. Tiden i kammaren för besvarande av frågor skulle visserligen minska, men ett ökat antal frågor skulle innebära ett omfattande arbete inom departementen med att utforma svaren. Fördelarna med de föreslagna förändringarna framstod därmed inte som tillräckligt stora men utskottet uteslöt inte att frågan kunde komma att övervägas på nytt.46 I samband med beredningen av dessa motioner utnyttjade utskottet även sin initiativrätt och föreslog vissa mindre ändringar i debattreglerna vid frågors besvarande. Enligt de då gällande reglerna fick vid besvarandet av en fråga endast statsrådet och frågeställaren delta i den efterföljande debatten. Utskottet ansåg att det vore praktiskt att låta frågeställaren ersättas av en annan ledamot om han eller hon fick förhinder. 44Se t.ex. bet. KU 1977/78:35, KU1979/80:50, KU 1980/81:25. 1980/81:401 (S) och bet. KU 1980/81:21 s. 13. 1980/81:1118 (S) och a. bet. 14 GRUNDLAGSREFORMEN 1974 2011/12:RFR6 Ytterligare en motion föreslog att spörsmålsinstitutet skulle utvidgas så att interpellationer och frågor skulle kunna ställas även till bl.a. ordförandena i riksbanksfullmäktige och riksgäldsfullmäktige. Enligt motionären hamnar vissa frågor om rikets styrelse och förvaltning utanför regeringens ansvarsområde som det ändå kan finnas skäl för att granska och diskutera dem. sade sig i och för sig ha förståelse för önskemålet att åstadkomma ökade möjligheter att i diskutera även frågor som faller inom eget ansvarsområde, men kunde inte ställa sig bakom förslaget, varför motionen avstyrktes.47 14.4 Inskränkningen i vad frågor och svar får avse KU granskar I den allmänna genomgång av spörsmålsinstitutens funktionssätt som genomfördes av /81 berördes utöver svarsfrekvens och tidsaspekter även frågan om vad riksdagsledamöternas interpellationer och frågor får omfatta och vad statsråden får uttala sig om i svaret.48 Grundlagsreformen 1974 hade ju som redovisats inneburit dels att det av regeringsformens bestämmelse om interpellationer och frågor framgick att dessa skulle avse angelägenheter som angick statsrådens tjänsteutövning. I förarbetena framhölls att endast regeringens eller ett enskilt statsråds beslut och åtgärder, eller underlåtenhet att fatta beslut eller vidta åtgärder, skulle få bli föremål för interpellationer och frågor. Andra myndigheters beslut eller åtgärder fick inte göras till föremål för vare sig spörsmålet eller svaret, på annat sätt än att presentera en allmän bakgrund till en frågeställning. Utskottet konstaterade att bestämmelsen uppenbarligen främst riktade sig till och dess ledamöter men att den också fick ses som ett förbud för statsråden att i svar på interpellationer och frågor uttala sig om annat än sin tjänsteutövning. Det primära syftet med bestämmelsen var nämligen att skydda myndigheternas självständighet. På samma sätt innebar den dåvarande 11 kap. 7 § regeringsformen en allmän inskränkning i statsrådens möjligheter att uttala sig fritt i sina svar. Enligt denna bestämmelse, som motsvaras av 12 kap. 2 §, får ingen myndighet, inte heller eller en kommuns beslutande organ, bestämma hur en förvaltningsmyndighet ska besluta i särskilda ärenden som innebär myndighetsutövning mot enskilda eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag. Utskottet konstaterade att de undersökningar som gjorts av svaren på interpellationer och frågor visade att statsråden i sina svar inte bara iakttog förbudet i 11 kap. 7 § utan över huvud taget undvek att uttala sig om verksamheten vid olika förvaltningsmyndigheter. Däremot lämnade statsråden i allmänhet, även i frågeställningar som på ett eller annat sätt berörde ett ärende vid en förvaltningsmyndighet och de därför avstod för att ge ut- 1981/82:256 (FP) och bet. KU 1982/83:14 s. 4 f. KU 1980/81:25, s. 19 f. 2011/12:RFR6 15 FÖRSÖKSVERKSAMHET I INFÖR NYA REFORMER tryck för en uppfattning, besked om faktiska omständigheter av betydelse för spörsmålet. Detta ansåg också utskottet vara en lämplig praxis. 15 Försöksverksamhet i inför nya reformer , som tillsattes 1984, hade som sitt övergripande uppdrag att förbättra medborgarnas möjligheter att göra sitt inflytande gällande i politiken, att stärka ställning som centralt politiskt forum och att skapa ökade förutsättningar för handlingskraftiga regeringar. En av kommitténs huvuduppgifter var att föreslå åtgärder för att effektivisera och vitalisera arbete. Utredningsarbetet skulle belysa frågan om ställning i den politiska debatten, bl.a. mot bakgrund av att det ansågs att denna i stor utsträckning fördes på annat håll än i , främst i tidningar, radio och tv. I kommitténs uppdrag ingick bl.a. att se över reglerna för interpellationer och frågor. Eftersom vissa reformer kunde genomföras utan grundlagsändringar och för att utnyttja möjligheten att testa några av de tänkbara förändringarna i praktiken innan ett slutligt förslag lämnades, beslutade kommittén att föreslå en försöksverksamhet i . Försöksverksamheten borde enligt kommittén pågå under hela valperioden 19851988, men genom att begränsa giltighetstiden för den föreslagna försökslagstiftningen till ett i taget, åstadkoms kontrollstationer där försöket successivt kunde utvärderas och vid behov avbrytas eller justeras. Karaktären av försöksverksamhet gjorde det enligt kommittén möjligt att pröva åtgärder som annars knappast skulle kunna komma i fråga. Om försöksverksamheten skulle ha någon verklig mening borde den vidare enligt kommittén avvika så starkt från de dåvarande arbetsformerna att en viss kontrastverkan uppkom. På det sättet skulle en utvärdering underlättas. och dess särskilda arbetsgrupp för arbetsförhållandena i fick huvudansvaret för att följa försöksverksamheten. Kommittén identifierade tre problem med spörsmålsinstituten i de former de då hade. För det första hade de tänkta karaktärsskillnaderna mellan interpellationer och frågor alltmer kommit att suddas ut. Enligt kommittén behandlade ungefär hälften av alla interpellationer under /84 en frågeställning som var så begränsad att den snarare borde ha föranlett en fråga. I av de frågor som framställdes togs problem av ganska omfattande slag upp, vilket hade gjort interpellationsformen mer lämpad. För det andra utgjorde den långa tid som ofta gick innan frågedebatten ägde rum ett problem. Enligt kommittén besvarades endast en fjärdedel av alla frågor i rätt tid. Kommittén underströk vad ofta hade påpekat i dessa sammanhang, nämligen risken för att aktualiteten hos en fråga går förlorad om svaret dröjer alltför . Ett tredje problem med frågeinstituten var enligt kommittén att främst interpellationsdebat- 15 FÖRSÖKSVERKSAMHET I INFÖR NYA REFORMER 2011/12:RFR6 terna men även frågedebatterna tenderade att bli ganska utdragna på grund av alltför generösa debattregler. Det främsta syftet med en reform av frågeinstituten var mot denna bakgrund enligt kommittén att ge riksdagsledamöterna möjlighet att snabbare än förut få svar på frågor i aktuella ämnen. Härutöver syftade förslagen till att korta ned debatterna och göra dem livaktigare. Kommittén föreslog att svarstiden för frågor kortades ; frågor som lämnades in skulle enligt förslaget besvaras senast vid en frågestund samma vecka. Med hänsyn till aktualitetskravet skulle frågor som inte besvarats den närmast följande torsdagen falla. Om tiden för att förbereda svaren förkortades kunde svaren inte bli lika genomarbetade gemensamberedning inom kunde exempelvis enligt kommittén endast ske i begränsad omfattning. Den nya frågeformen skulle därför lämpa sig bäst för frågor som redan väckt uppmärksamhet i den allmänna debatten och som var begränsade till sin omfattning. Frågor av annan karaktär skulle få ställas som interpellationer. Härmed anas en vilja att styra bort mindre omfattande frågor från interpellationsformen. Begränsningar föreslogs också i anförandenas antal och längd, som innebar att varje fråga skulle få ta högst i anspråk i debatten. För att debatterna skulle bli livligare och innebära ett mer direkt meningsutbyte föreslog kommittén också att de praktiska arrangemangen i plenisal anpassades för detta, exempelvis så att tid inte skulle behöva läggas på att byta plats i talarstolen. Inte heller i detta förslag fanns någon svarsplikt för statsråden. En fråga som inte besvarades vid den närmast kommande frågestunden skulle anses förfallen och frågeställaren skulle behöva ställa den på nytt exempelvis , om han eller hon fortfarande ansåg den vara aktuell.49 Kommittén lämnade också förslag på försöksvisa förändringar i debattreglerna för interpellationer. Interpellanten och statsrådet skulle enligt förslaget få hålla högst två anföranden var och andra riksdagsledamöter som ville delta i debatten endast ett anförande var. Anförandenas längd begränsades också. Några av kommitténs ledamöter anförde i särskilda yttranden sin tveksamhet mot vissa delar av förslagen. Det gällde främst inskränkningarna i talartiderna, som upplevdes som alltför stora begränsningar av ledamöternas rättigheter, och det faktum att de förkortade svarstiderna kunde komma att innebära att svaren var dåligt beredda. Det senare innebar enligt dessa kritiker att frågeinstitutet i viktiga avseenden ändrade karaktär och att regelsystemet blev krångligare. Kommitténs förslag kom dock att tas in oförändrade i propositionen. tillstyrkte i princip regeringens och kommitténs förslag.50 På en punkt förordade dock utskottet en justering av försöksbestämmelserna. Det gällde ordningen att en fråga som inte besvarades vid en frågestund skulle förfalla. Invändningar hade också gjorts mot denna bestämmelse 1984/95:190, med delbetänkande som bilaga. KU 1984/85:36. 2011/12:RFR6 15 FÖRSÖKSVERKSAMHET I INFÖR NYA REFORMER Utskottet konstaterade att frågeinstitutet utgjorde ett hjälpmedel i den parlamentariska kontrollen av regeringen, och utgångspunkten borde därför vara att så många som möjligt av de ställda frågorna skulle besvaras. Det var därför tveksamt om en ordning som innebar att en icke besvarad fråga förföll var acceptabel. Å andra sidan uttryckte utskottet förståelse för den betydelse denna bestämmelse hade för aktualitetssynpunkten i och med att den frågeställare som inte hade fått sin fråga besvarad tvingades ta ställning till om frågan fortfarande var aktuell inför nästa svarstillfälle. Utskottets lösning blev mot denna bakgrund att föreslå att en fråga som inte besvarades vid torsdagens frågestund skulle förfalla om inte frågeställaren tisdagen närmast före nästa frågestund meddelade att frågan skulle kvarstå.