rfr · H00WRFR4 · 2012-12-05 00:00:00 — På regional nivå har länsstyrelserna ett helhetsansvar för att programmet genomförs effektivt med god integration mellan dess olika insatsområden och med andra åtgärder för landsbygdens utveckling i länet eller regionen. Länsstyrelserna arbetar för att jordbruks- och landsbygdspolitiken, inklusive landsbygdsprogrammet, ska få genomslag på regional nivå. arbete med att utveckla landsbygden går bl.a. ut på att stödja olika aktörers idéer och engagemang så att det blir lättare att driva företag, finna sysselsättning och skapa en attraktiv livsmiljö. ska ta till vara varje bygds unika förutsättningar och därigenom bidra till en god utveckling. Länsstyrelserna svarar för det huvudsakliga genomförandet av åtgärder inom landsbygdsprogrammet.30 De olika länsstyrelserna och har utarbetat strategier för hur programmet ska genomföras inom respektive region. Genomförandestrategierna ligger till grund för vilka verksamheter inom axel 1 och 3 samt vissa delar av axel 2 som kan beviljas stöd. Även Leaderområden har antagit strategier för områdets verksamhet, och lokala aktionsgrupper beviljar stöd utifrån strategierna. Genomförandestrategierna har tagits fram av myndigheterna i samverkan med de berörda parterna i s.k. regionala partnerskap, som också ska delta i genomförandet av strategierna. Länens strategier har godkänts av och fungerar som underlag för bedömning av ansökningar. Respektive myndighet har till uppgift att prioritera bland dessa ansökningar utifrån genomförandestrategierna.31 Handläggningen av landsbygdsprogrammet sker vid följande enheter i de tre län som har ingått i denna uppföljning: län: Landsbygdsutveckling är en enhet inom . : Landsbygd är en enhet inom . Landsbygdsenhetens huvuduppdrag är att hantera bidrag som syftar till att skapa lönsamma och konkurrenskraftiga jord- och skogsbruksföretag, öka diversifieringen och livskvaliteten samt säkra en attraktiv miljö och en levande kultur på landsbygden. : Landsbygdsenheten handlägger EU-stöd och bedriver miljöutbildning för jordbruket och trädgårdsnäringen. ten arbetar också för biologisk mångfald, en ekologiskt uthållig produktion och en livskraftig landsbygd.32 29Jordbruksverket, intervju . 31Gorpe, 2008. DET SVENSKA LANSBYGDSPROGRAMMET 20072013 Ansvariga organ för genomförandet av den regionala tillväxtpolitiken, särskilt självstyrelse- eller samverkansorgan i län där sådana finns, ska ha aktiv del i ärendebeslutsprocessen, framför allt inom axel 3. I de olika länen ser ansvars- och uppgiftsfördelningen ut på följande sätt: I fyra län har landsting eller regioner ansvar och uppgifter inom den regionala tillväxtpolitiken. Detta gäller exempelvis . har samma uppgifter som ett landsting och ansvarar bl.a. för sjukhus och vårdcentraler. andra uppdrag är att främja tillväxt och hållbar utveckling i länet. I 13 län har kommunala samverkansorgan det regionala tillväxtansvaret. Ett samverkansorgan33 har till uppgift att utarbeta och fastställa en strategi för länets utveckling som kommuner och landsting avser att genomföra i samarbete med andra parter, samordna insatser för genomförandet av strategin, besluta om användningen av vissa statliga medel för regionalt tillväxtarbete och följa upp, låta utvärdera och för regeringen redovisa det regionala tillväxtarbetets resultat.34 I exempelvis län är det i län som är samverkansorgan och hanterar medel för olika företagsstöd inom området regional utveckling. I fyra län, bl.a. , är det som har det regionala tillväxtansvaret. 33Samverkansorgan är en beslutande församling inom ett län med särskild uppgift att svara för regionala utvecklingsfrågor i länet. Ett kommunalförbund som har samtliga kommuner i länet som medlemmar och där även landstingen kan ingå som medlem kan utgöra ett samverkansorgan. 34Lag (2002:34) om samverkansorgan i länen. Landsbygden är en resurs att utveckling. Utvecklingen på landsbygden ser olika ut i olika delar av , och näringslivet på landsbygden förändras. Befolkningen på landsbygden har minskat , men det finns skillnader i utvecklingen i olika delar av . Befolkningsminskningar leder till bl.a. minskat underlag för service och skola. Bristen på riskkapital är ett problem för många företag på landsbygden. Det finns behov av samarbete på landsbygden, bl.a. genom byalag och företagarföreningar. När det gäller offentliga insatser styrs utvecklingen på landsbygden av många olika åtgärder inom skilda politikområden, där landsbygdsprogrammet är en bland flera insatser. Mycket av det som påverkar utvecklingen på landsbygden ligger dock utanför landsbygdsprogrammets kontroll. Företagande på landsbygden kan främjas på olika sätt. De flesta pekar på vikten av insatser inom flera andra politikområden för att landsbygden ska utvecklas, t.ex. skola och infrastruktur. Det finns många utvecklingsidéer på landsbygden, och aktörerna anser att det är viktigt att staten hjälper till att locka fram idéerna. Flera aktörer lyfter fram kommunernas roll i arbetet med landsbygdsutvecklingsfrågor. De flesta menar att det är bra att länen har frihet att lägga upp landsbygdsprogrammet på olika sätt, eftersom behoven ser olika ut i olika delar av landsbygder. Skillnaderna mellan länens sätt att arbeta med landsbygdsutveckling beror inte enbart på skillnader i länens strategier. Underifrånperspektivet lyfts fram. Landsbygdsprogrammet är mycket brett, vilket av flera uppfattas som en styrka, medan några ser det som en svaghet. En del aktörer har ställt sig frågande till om satsningar på t.ex. bredband och biogas ska ingå i landsbygdsprogrammet. De flesta menar att det är bra att staten har en bred syn på landsbygdsutveckling. Det finns olika syn bland de intervjuade aktörerna när det gäller frågan om vilken typ av insatser som ska få stöd från landsbygdsprogrammet. Det kan vara svårt att se skillnaderna mellan en del av dagens åtgärder, och flera menar att det skulle vara bra med mer generella åtgärder. Uppdelningen på åtgärder är ett problem för myndigheterna men inte för de sökande, som bara behöver avgöra om de söker företagsstöd eller projektstöd. undersöker därefter vilken som är den mest lämpliga åtgärden. För länsstyrelserna kan inlåsningseffekter uppstå, dvs. budgeterade medel kan bli kvar i vissa åtgärder. En del menar att det är bra att landsbygdsprogrammet är inriktat på lite större investeringar och projekt, medan andra betonar vikten av mindre investeringar och projekt. Det finns en viss projekttrötthet. Flera betonar att det är viktigt med långsiktighet och varaktighet i arbetet med landsbygdsutveckling. Flera har pekat på behovet av coachning till företag på landsbygden. I början var det svårt att få i gång åtgärderna inom axel 3, vilket bl.a. beror på att det handlar om nya typer av verksamheter jämfört med tidigare landsbygdsprogram. Programmet förknippas med jordbruk. Det har varit svårt att informera om programmet och att det inte enbart vänder sig till jordbrukare. Länsstyrelserna har upparbetade kanaler för att nå jordbrukare men inte för att nå andra företagare på landsbygden. Myndigheternas handläggning av landsbygdsprogrammet Bidragsansökningar handläggs huvudsakligen av länsstyrelserna och beslutas enligt de regionala genomförandestrategierna. Länsstyrelsernas fokus ligger på att handlägga ärenden, inte på att arbeta proaktivt med landsbygdsutveckling. Handläggningstiderna är ofta långa, vilket kan leda till att aktiviteter stannar upp och att entusiasmen minskar hos dem som arbetar i projekten eller de företag som ska genomföra en investering. Landsbygdsprogrammet har sitt ursprung inom jordbruksadministrationen. Det finns en skillnad i arbetssätt gentemot de insatser som sker inom ramen för regional- och näringspolitiken, vilka präglas mer av rådgivning och sammanhangsskapande insatser. Regelförenkling och administrativa kostnader Det finns en ambition att förenkla landsbygdsprogrammets genomförande. Trots detta menar de flesta att landsbygdsprogrammet är administrativt krångligt för både stödmottagare och myndigheter. Programmet präglas av rutinerna för jordbruksstöden. En del företag menar att det inte är värt besväret att ansöka om bidrag. Flera pekar också på att den som lämnat in ansökan och fyllt i blanketten fel kan bli återbetalningsskyldig efter en revision, även om har godkänt ansökan. De flesta aktörerna menar att det är viktigt att förenkla administrationen kring bidragen. Det har rått en viss oklarhet kring frågan om vad som gäller för annan offentlig medfinansiering av åtgärder inom axel 3. Det har ibland varit svårt att hitta medfinansiering, och olika medfinansiärer kan ställa olika krav, t.ex. på återrapportering. Att bidrag betalas ut i efterskott ställer stora krav på likviditet. I synnerhet för små företag och projekt är det svårt att delta i landsbygdsprogrammet om de inte har god likviditet. Ungdoms-, integrations- och jämställdhetsperspektiven har uppmärksammats i begränsad utsträckning. Det finns både för- och nackdelar med Leadermetoden. Samtliga myndigheter, organisationer och företag som har ingått i denna uppföljning framhåller att landsbygden har betydelse och en potential som måste tas till vara. Strategin för att stärka utvecklingskraften i landsbygder35 slår fast att landsbygden är en viktig resurs för hela utveckling och hållbara tillväxt samt att arbetet med landsbygdsfrågor ska bedrivas fortlöpande inom alla politiska områden. I budgetpropositionen betonar regeringen att för att tillvarata och stärka landsbygdernas utvecklingskraft krävs insatser av många aktörer på olika samhällsnivåer.36 Landsbygdsdepartementet formulerar sig på följande sätt: tillväxt är summan av alla regioners tillväxt och vi har helt enkelt inte råd att vissa regioner inte presterar utifrån de förutsättningar de egentligen har. Det handlar om tillväxt och jobbskapande.37 Ingen enhetlig bild av utvecklingen på landsbygden I denna uppföljning har de flesta aktörer betonat att förhållandena på landsbygden är mycket skiftande i olika delar av . Exempelvis menar att landsbygdsprogrammet därför har olika roller att spela i olika typer av landsbygder. Det är t.ex. stor skillnad mellan behoven i storstadsnära landsbygd och behoven i glesbygderna i norra inland. Det kan konstateras att befolkningen på landsbygden har minskat , men att variationerna i befolkningsutvecklingen i olika landsbygdsområden är stora. Den mer tätortsnära landsbygden har haft viss befolkningsökning medan glesbygder i skogslänens inland har haft en förhållandevis snabb befolkningsminskning. Det är särskilt landsbygden i inland som avfolkas, vilket medför svårigheter när det bl.a. gäller kompetensförsörjning och underlag för service, skola m.m. Allmänt sett är människorna på landsbygden äldre än befolkningen totalt. 2008/09:167, bet. 2008/09:NU19. 2011/12:1 utg.omr. värde som en attraktiv miljö för boende ökat i olika delar av landet, vilket befolkningsökningen i den tätortsnära landsbygden visar. munikationer har möjliggjort ett ökat geografiskt avstånd mellan boende och De genomförda intervjuerna visar att det finns fortsatta önskemål om statliga insatser för landsbygdens utveckling, inte minst för att byarna i inlandet ska överleva. I uppföljningen har det uppmärksammats att näringslivet på landsbygden Den strukturella förändringen av landsbygdens näringsliv har I takt med strukturomvandlingen inom jord- och skogs- bruket har övrigt näringsliv relativt sett fått en allt större betydelse för möj- ligheterna till utkomst och sysselsättning. varierar mellan tätort och landsbygd men också mellan olika landsbygdsom- Skillnaden mellan de lägsta och högsta nivåerna bland regionerna Män på landsbygden är oftast sysselsatta inom tillverkningsindustrin medan vård och omsorg är den van- ligaste sysselsättningen för kvinnor. Förutsättningarna för företagande på landsbygden skiljer sig åt i olika delar av landet. den kännetecknas av en stor andel förhållandevis små företag där företaga- ren och ägaren ofta är en och samma person.38 Flera aktörer betonar att de som bor på landsbygden är vana vid att skapa sitt eget arbete, vilket gör att det finns många småföretag på landsbygden. Den som bor på landsbygden är ofta beredd att göra mer själv och måste dessutom vara kreativ. En representant för Hela ska leva39 menar att det nästan är en förutsättning att man är entreprenör när man ska leva på landsbygden, men betonar att det inte alltid finns en tradition av att omsätta detta i företagande. (LRF)40 menar att många entreprenörer på landsbygden ser möjligheter och är beredda att ta risker. Många menar att det är viktigt för landsbygdsbe- folkningen att kombinera olika verksamheter, t.ex. jordbruk, turism och livsmedel, och att företagande ses som en livsstil. Behov av samarbete på landsbygden Flera aktörer har betonat behovet av samarbete i en bygd. ning har flera tydliga exempel på samarbete framkommit, bl.a. i i 38 , , 2010. 39 Hela ska leva är en riksorganisation för ca 4 700 lokala grupper och för ett fyrtiotal organisationer som har valt att stödja arbetet genom att bli medlemmar. nisationen ger bl.a. råd och stöd till lokala utvecklingsgrupper och vill påverka genom att lyfta fram frågor som är betydelsefulla för landsbygden. 40 () är en intresse- och företagarorganisation för männi- skor och företag inom de gröna näringarna. LRF har ca 170 000 medlemmar. , Möre i län och i . Som exempel kan nämnas att olika aktörer runt arbetar med att dra fram bredband och lägga vatten och avlopp. För många småföretag på landsbygden har kapitalförsörjningen blivit ett växande problem. För att företag ska kunna utvecklas och nya företag starta är en god tillgång till finansiellt kapital avgörande. Företag som inte befinner sig i uttalade tillväxtområden eller inom tillväxtbranscher och som vänder sig till kreditinstitut med hög grad av centralisering möter ofta höga krav för att erhålla kapital. Flera utredningar har lyft fram bristen på riskkapital som en tillväxthämmande faktor för företag i landsbygdsregioner.41 Även i denna uppföljning har det framförts att företag på landsbygden alltid har problem med att få tillgång till pengar och riskkapital. Ett flertal aktörer har konstaterat att det är svårt att få lån från bankerna som ofta kräver att företagen har mycket eget kapital. Flera aktörer har pekat på att det på bankerna finns en misstro mot små landsbygdsföretag och landsbygdsprojekt. Hela ska leva menar att de ideellt inriktade företagen ofta betraktas med misstro. De flesta aktörerna har betonat att stöd från landsbygdsprogrammet kan göra det enklare för bidragsmottagaren att få låna i bank. Landsbygdsprogrammet och utvecklingen på landsbygden Utvecklingen på landsbygden påverkas av en mängd olika insatser inom olika politikområden. Landsbygdsprogrammet är en insats bland många, och flera aktörer har betonat att mycket annat är viktigare. framhåller att allmänna företagsvillkor och de rådande villkoren inom respektive bransch är den viktigaste grunden för att företagandet på landsbygden ska bli framgångsrikt. i pekar på att en fungerande infrastruktur har stor betydelse för utvecklingen av landsbygden. betonar dessutom att landsbygdsprogrammet handlar om att utveckla landsbygden, inte bara om att motverka nedläggningar. I uppföljningen har det framförts att staten och kommunerna kan främja företagande på landsbygden på olika sätt. De flesta aktörerna har framfört att landsbygdsprogrammet är viktigt men inte det primära för att få i gång företagande på landsbygden. Tjänstemän vid menar att det finns en övertro på att utbudet av statliga stöd styr och ger idéer. Projekt börjar i stället ofta med att någon får en bra idé och att man därefter söker finansiering. Landsbygdsprogrammet kan vara ett sätt att finansiera. LRF i formulerar sig på följande sätt: Det är inte bidragen från landsbygdsprogrammet som är avgörande för att få företag att satsa på utveckling.42 41Regeringskansliet, , 2010. 42LRF , intervju . I uppföljningen har de flesta aktörerna framfört att det är andra strukturer än stödet från landsbygdsprogrammet som avgör den fortsatta utvecklingen på landsbygden, t.ex. infrastruktur och tillgång till skolor och butiker. andra har lyft fram att infrastrukturens utbyggnad har stor betydelse för tillväxten i sydöstra . menar att det är viktigt att locka företag till landsbygden, och att företagen förlägger sin verksamhet dit av andra orsaker än att man kan få stöd från landsbygdspro- För att få företag att flytta till landsbygden är tillgång till skola, butiker, bredband m.m. viktigare än bidrag, men landsbygdsprogrammet kan sägas vara grädden på moset. Flera företag har framfört att det är bra att staten ger stöd för att få i gång företagande. Bland andra Bodens kommun menar att statliga bidrag är viktiga, men att det inte går att bygga upp en ny verksamhet på landsbygden enbart med hjälp av bidrag från landsbygdspro- Hela ska leva menar att statens roll för att främja lands- bygdsutvecklingen är att bygga strukturer, anpassa regelverk på ett bättre sätt och ge stöd i form av bl.a. lån och bidrag. andra program är ett verktyg bland flera för att uppnå de politiska målen för Flera aktörer har pekat på behoven av förbättrade allmänna företagarvill- kor, förutsägbara regler, förbättrade möjligheter till kapitalförsörjning och långsiktiga spelregler för att företagen ska våga investera. na har även fört fram att kommunerna bör ta ansvar för att de sociala förut- sättningarna att bo, leva och driva företag inte försämras på landsbygden, t.ex. vad gäller tillgången till skola. betonar att de faktorer som avgör om en företagare vill satsa sällan är geografiska. Det handlar ofta om att ha tid, att våga, att ha en Det är därför bra att det genomförs generella insatser som gagnar alla företag, t.ex. satsningar på bredband. När det har gjorts kan staten gå in på det som är geografirelaterat (t.ex. landsbygd) och/eller branschrelaterat (t.ex. jordbruk). Statliga och kommunala insatsers konsekvenser för landsbygden De flesta aktörerna har i uppföljningen pekat på att staten och kommunerna vidtar åtgärder som både främjar och missgynnar utvecklingen på landsbyg- som landsbygdsprogrammet är inriktat på att främja utveck- lingen på landsbygden vidtar stat och kommun andra åtgärder som motver- kar fortsatt utveckling. Nästa alla aktörer tar upp frågor kring t.ex. nedläggning av skolor och offentlig service samt tillgången till kommunika- Från t.ex. har framförts att landsbygdspro- grammet (lilla landsbygdspolitiken) främjar utvecklingen på landsbygden, medan åtgärder inom flera andra politikområden (stora landsbygdspoliti- ken) kan rycka undan grunden för utvecklingen på landsbygden. Även behovet av kommunala insatser betonas, och flera aktörer har i upp- följningen framfört att det är viktigt att staten stimulerar kommunerna till att på olika sätt vara med i arbetet med landsbygdsutveckling. Bland andra Bodens kommun har betonat att det är viktigt att stat och kommun tillsammans skapar förutsättningar för företagande på landsbygden och att det är viktigt att kommunerna stimulerar samverkan. menar att det är bra om kommuner är med i landsbygdsprogrammets projekt. En del kommuner har landsbygdsutvecklare eller liknande som ibland arbetar med koppling till kommunens fysiska planering. har framfört att det är svårt att bedöma hur mycket kommunerna på olika sätt deltar i arbetet med landsbygdsprogrammet (t.ex. genom medfinansiering, deltagande i grupper etc.) och att det varierar mellan kommunerna. Det finns dock statistik om vilka projekt som kommunerna är stödmottagare för. i önskar att kommunerna skulle vara med mer i arbetet med landsbygdsutvecklingen, och LRF har konstaterat att kommunerna ofta saknar landsbygdsstrategier. i betonar att kommunernas roll är viktig för möjligheten att bo på landsbygden. Det kommunala engagemanget varierar och borde vara större. De intervjuade tjänstemännen menar att det kan diskuteras om landsbygdsprogrammet skulle kunna stödja kommunerna mer. 3.2 Landsbygdsprogrammets inriktning och upplägg Inriktning på regional tillämpning Det nuvarande landsbygdsprogrammet bygger på en regional tillämpning av programmet. Tanken är att programmet ska kunna genomföras med stor hänsyn till de varierande förutsättningar som råder i olika landsbygdsområden och regioner i landet. Därför har vikten av lokalt och regionalt inflytande och ansvar för programmets genomförande betonats för att uppställda mål uppnås. Uppföljningen visar att denna syn delas av de flesta inblandade aktörerna. Alla län har en egen regional genomförandestrategi, där länets styrkor och svagheter samt prioriterade områden beskrivs. Varje län ska bestämma sin egen strategi för axel 1 och 3, vad man vill prioritera, vilka stödtak som ska gälla etc. För de tre åtgärder som ingår i denna uppföljning är detta särskilt tydligt för åtgärderna 312 Mikroföretag och 321 Grundläggande tjänster. Åtgärderna för biogas styrs däremot av en nationell strategi.43 De flesta aktörerna menar att det är bra att länen ska ta fram egna regionala strategier för arbetet med landsbygdsprogrammet, och bl.a. i menar att det är viktigt att länen får fortsätta att arbeta på detta sätt. Aktörerna betonar att det är bra att länen har frihet att lägga upp landsbygdsprogrammet på olika sätt, då behoven ser olika ut i olika delar av . Bland annat tjänstemän vid betonar att det är 43 , intervju . viktigt att den regionala nivån anpassar sina insatser till de lokala förutsätt- ningarna och funderar på vad som är viktigast för länets eller regionens Länens genomförandestrategier har tagits fram av länsstyrelserna i part- nerskap med andra intressenter och har sedan godkänts av . har uppfattat sin roll som att se till att allt finns med i stra- tegin, inte att ifrågasätta innehållet eller det sätt på vilket länen arbetar. Enligt har en del län varit mycket aktiva i partnerskapen, I exempelvis finns ett gemensamt partnerskap för alla EU-program. Syftet med detta är att partnerskapet ska ha en samlad bild. Olika aktörer i har framfört att man arbetade mycket med att ta fram länets genomförandestrategi för landsbygdspro- Strategin har i första hand fungerat som ett stöd i prioriteringen vid handläggningen av ärendena, vilket också är det primära syftet. andra LRF var med i arbetet med att ta fram länets genomförandestrategi. Organisationen anser att man hade en bra dialog med och att signalerna från var tydliga. man det dock som svårt att få partnerskapets synpunkter på jordbruks- och menar att regionalt inflytande är en viktig fråga och att länens strategiska planer och länsrapporterna45 är viktiga dokument. bruksverket ger inga rekommendationer om hur länen bör arbeta när det gäller t.ex. löpande beslut eller beslutsomgångar, större eller mindre be- Däremot finns detaljerade rutinbeskrivningar för handlägg- ningen av stödärenden. Verket konstaterar att regelverket är starkt styrande och att det i praktiken kan vara svårt med den regionala tillämpningen i länens arbete med landsbygdsprogrammets handläggning och genomföran- anser att det är bra med egna genomförandestrategier för att fånga upp och fokusera på det som är viktigt för utvecklingen inom de olika menar att det för samiskt vidkommande är avgöran- de för utvecklingen att samerna själva får bestämma sin egen utveckling på samma villkor som övriga näringsidkare. De flesta aktörerna lyfter upp vikten av underifrånperspektivet. menar att de bästa projekten är sådana som har en stark lokal förankring, och att det måste finnas ett underifrånperspektiv i arbetet syn på följande sätt: 44 , intervju , i , intervju 2012-03- 29 samt LRF , intervju . 45 arbetar med att kartlägga länens stödgivning, bl.a. vilka verksamheter som ges stöd. Arbetet dokumenteras i länsrapporter som presenteras för respektive län vid länsbesök eller vid telefonmöten. Underifrånperspektivet är viktigt. Landsbygdsprogrammet bygger på ett underifrånperspektiv. Det innebär att de insatser som genomförs inom programmet ska bygga på lokala initiativ och lokalt engagemang.46