rfr · GZ0WRFR8 · 2012-03-01 00:00:00 — Tillsynen av yrkesmässiga godstransporter på väg Riksdagstryckeriet, , 2012 har återkommande behandlat frågor som rör de tunga godstransporterna på väg och tillsynen av kör- och vilotider, cabotage, lastsäkring, överlaster och hastigheter. har det genomförts ett antal förändringar i som både innefattar en ny myndighetsstruktur inom transportområdet och att ansvarsfördelningen mellan de myndigheter som utövar tillsyn över yrkesmässiga godstransporter på väg i vissa delar har ändrats. Tidigare undersökningar har visat att de regelverk som finns för att säkerställa hög trafiksäkerhet, bra arbetsmiljö, sund konkurrens m.m. inte alltid följs som risken för att bli kontrollerad är förhållandevis liten. Som en del i trafikutskottets arbete med uppföljning och utvärdering av fattade riksdagsbeslut samt fördjupning av beredningsunderlaget i frågor som aktualiseras på utskottets område, beslutade utskottet att följa upp tillsynen av yrkesmässiga godstransporter på väg. Arbetet med uppföljningen inleddes . Uppföljningen har genomförts av trafikutskottets uppföljningsgrupp som under uppföljningen har genomfört studiebesök och bjudit in företrädare för myndigheter och organisationer att lämna information. Frågor om tillsynen av yrkesmässiga godstransporter på väg rör flera utgiftsområden och berör flera utskott, departement och myndigheter. Uppföljningsgruppen ser därför framför sig att uppföljningen kan vara ett användbart underlag för både trafikutskottet och andra i den fortsatta utvecklingen av området. Underlag till uppföljningen har tagits fram av utvärderaren vid utvärderings- och forskningssekretariatet. I arbetet har även utvärderaren deltagit. Vidare har bibliotekarien , personalhandläggaren samt föredragandena , och medverkat vid myndighetsbesök. Uppföljningsgruppen överlämnar härmed sin rapport där resultaten av uppföljningen redovisas. (M), ordförande 2 Utvecklingen ...........................................av tunga godstransporter på väg 3 Statens tillsyn och kontroll av yrkesmässiga godstransporter på väg samt branschens ......................................................................egna åtgärder 3.1.1 Transportstyrelsen en avgiftsfinansierad Branschens egna åtgärder för att främja god regelefterlevnad 3.4.2 Insatser för ökad kvalitet i upphandling av 4 Kör- .......................................................................................och vilotider Regler om kör - och vilotider och kontroller av dessa 4.2.1 EU - bestämmelser 4.2.2 Svenska kompletterande bestämmelser om kör - och Ökade krav på kontroller av kör - och vilotider 4.3.1 Kör - och vilotidskontroller inom EU 4.3.2 Kör - och vilotidskontroller i Vägkontroller av kör - och vilotider 4.4.1 Urval och genomförande vid vägkontroller 4.4.2 Användning av färdskrivare 4.4.3 Registreringsproblem med digitala färdskrivare och avläsning av färdskrivarinformation............................................. 4.4.4 Kontroll av färdskrivarinformation vid vägkontroll .................. 4.4.5 Manipulering och fusk med färdskrivare................................... 4.4.6 Lagföring vid fusk med färdskrivare ......................................... 4.4.7 Böter och sanktionsavgifter för överträdelser av regler för kör- och vilotider .................................................................... 4.4.8 Hindrande av fortsatt färd och direktbetalning av böter ............ 4.4.9 Hanteringen av kör- och vilotidsärenden hos 4.4.10 Samordnade kontroller ............................................................ 4.5 Kontroller av kör- och vilotider i företag ........................................... 4.5.1 Överföring av ansvar för kör- och vilotidskontroller i 4.5.2 Branschens egenkontroll ........................................................... 4.5.3 Ett riskvärderingssystem för företagskontroller ........................ 4.5.4 Underrättelser mellan och andra länder........................ 4.5.5 Sanktionsavgifter vid överträdelser av kör- och vilotider........ 4.5.6 Olika länders sanktioner vid överträdelser av kör- och 5.1 tidigare behandling........................................................ 5.2.2 Svensk nationell lagstiftning ................................................... 5.2.3 Beskrivning av vilket utrymme det nuvarande regelverket ger för att utföra cabotagetransporter ......................................... 5.3 Omfattningen av utländska cabotagetransporter i ............... 5.3.1 Inriktning för ett gemensamt europeiskt transportområde....... 5.3.2 Cabotagets utveckling ......................... 5.3.3 Cabotagetransporterna ökar..................................................... 5.3.4 Omfattningen av otillåten cabotage i .......................... 5.4 Statens insatser för tillsyn av otillåten cabotage............................... 5.4.1 Resurser och samverkan för att komma till rätta med 5.4.2 Utredning av ärenden om misstänkt otillåten cabotage och olaga yrkesmässig trafik ...................................................... 5.4.3 Polisens utredning och hantering av ärenden .......................... 5.4.4 Rapportering till .................................... 5.4.5 Rättslig prövning och påföljder vid otillåten cabotage............ 5.4.6 Böter vid otillåten cabotage..................................................... 5.4.7 Hindrande av fortsatt färd........................................................ 5.4.8 Samverkan mellan länder mot otillåten cabotage.................... Beställarens ansvar vid otillåten cabotage och olaga Regler om vikter och överlast.......................................................... Utvecklingen av överlaster .............................................................. Kontroller och vägning av lastbilar ................................................. 6.4.1 Polisens vägning av fordon ute på väg ................................... 6.4.2 Automatiska vägningssystem för selektering av fordon 6.4.3 Teknisk utveckling ................................................................. Böter och överlastavgifter ............................................................... 6.5.1 Böter vid överskridande av viktregler..................................... 6.5.3 Hantering av överlastärenden ................................................. Branschens egna åtgärder ................................................................ Regelverk om lastsäkring ................................................................ Ansvar för lastsäkring...................................................................... Utveckling inom lastsäkring............................................................ Kontroller av lastsäkring ................................................................. 7.5.1 Polisens tillsyn av lastsäkring................................................. 7.5.2 Böter vid brister i lastsäkring.................................................. 7.5.3 Hindrande av fortsatt färd....................................................... Samverkan mellan myndigheter samt mellan myndigheter och Branschens egna åtgärder för att främja god regelefterlevnad......... Regler och påföljder vid överträdelser............................................. Hastighet och brister i bromssystemen samt vinterdäck.................. Statens insatser för att hastighetsgränserna ska följas i högre 8.5.1 Automatisk trafiksäkerhetskontroll......................................... 8.5.2 Digitala färdskrivare ............................................................... Hastighet och koldioxidutsläpp ....................................................... 9 Sammanfattande iakttagelser och bedömningar ....................................... Regler om kör- och vilotider, cabotage, överlaster, lastsäkring och hastigheter samt tillämpningen av dessa ................................... Organisation och styrning av kontroller och tillsyn......................... Resurser för kontroll och tillsyn ...................................................... Överträdelser och sanktionsmöjligheter .......................................... 9.6 Konsekvenser av myndigheternas tillsyn för branschen................... 9.7 Branschens egna åtgärder................................................................. 9.8 Ytterligare frågor.............................................................................. Sammanfattning av och rådets förordning (EG) nr 561/2006 av om harmonisering av viss social lagstiftning om vägtransporter ..................................................................... Sammanfattning av det s.k. kontrolldirektivet ............................................. Utdrag från yrkestrafiklagen (1998:490)...................................................... Förordningen (2004:865) om kör- och vilotider samt färdskrivare, Organisation av tillsynsverksamheten i , , och Kör- och vilotider definitioner av begrepp relaterade till regler om kör- och vilotider m.m.................................................................................. Andel fordon i medlemsländerna med analoga respektive digitala Antal genomförda vägkontroller i per polismyndighet 2007 Översikt över böter vid olika överträdelser.................................................. Uppföljningsgruppens bedömningar i korthet: Det återstår fortfarande ett utvecklingsarbete för att tillämpningen av reglerna för de yrkesmässiga godstransporterna på väg ska medverka till en effektiv tillsyn inom yrkestrafikområdet. Myndigheterna har en viktig uppgift; att skapa ökad överskådlighet över regelverken och underlätta för dem som berörs av dessa. Det är viktigt att myndigheterna följer utvecklingen när det gäller regelverkens tillämpning samt tillämpningen av det nya beställaransvaret. Det behövs en tydligare styrning och samordning av myndigheternas tillsyn och kontroller av de yrkesmässiga godstransporterna på väg och en tillsynsstrategi behöver tas fram. Samarbete och samverkan behöver utvecklas och bli bättre mellan myndigheterna. Det är viktigt att uppmärksamma hur specialkompetensen för kontroller av godstransporter på väg ska säkras långsiktigt inom polisen. Överlaster medför höga kostnader genom det vägslitage de orsakar och det behövs åtgärder för att öka effektiviteten i överlastkontrollerna. Det är viktigt att myndigheterna prioriterar brott inom yrkestrafiken och att det inom myndigheterna fördelas resurser till detta. Svårigheten att kunna lagföra ärenden om kör- och vilotider och otillåten cabotage är problematisk. Det är därför positivt att inleder ett utvecklingsarbete . En stor del av de tunga godstransporterna på väg är gränsöverskridande och det vore positivt om olikheterna mellan EU-länderna kan minska när det gäller bötesnivåer och sanktioner vid överträdelser av kör- och vilotidsreglerna. Det finns behov av att överväga om polisen bör ges utökade verktyg för att kunna hindra fortsatt färd. Det är positivt att åkeribranschen vidtar åtgärder för ökad kvalitetscertifiering. Det finns ett antal ytterligare frågor som har framkommit i uppföljningen och som är angelägna och där det är av vikt att de blir föremål för en fördjupad belysning. har flera förändringar genomförts i som både innefattar en ny myndighetsstruktur inom transportområdet och att ansvarsfördelningen mellan de myndigheter som utövar tillsyn över yrkesmässiga gods- 2011/12:RFR8 SAMMANFATTNING transporter på väg i vissa delar har förändrats. Tidigare undersökningar har visat att de regelverk som finns för att säkerställa hög trafiksäkerhet, bra arbetsmiljö och konkurrens på lika villkor m.m. inte alltid följs som risken för att bli kontrollerad är förhållandevis liten. beslutade att genomföra en uppföljning av tillsynen av de yrkesmässiga godstransporterna på väg. I uppföljningen har ingått att belysa tillsyn och kontroll av kör- och vilotider, cabotage, lastsäkring, överlaster och hastigheter. Inriktningen för uppföljningen har varit att belysa regelverk och hur dessa tillämpas, myndigheternas organisation och resurser för tillsyn, samverkan, sanktionsmöjligheter vid överträdelser, branschens egna åtgärder för att främja efterlevnaden av regler samt vilka konsekvenser nuvarande tillsynsinsatser har för åkeribranschen. Uppföljningen har genomförts av en särskild uppföljningsgrupp som utsetts inom utskottet. Gruppen har bestått av en representant för varje riksdagsparti. Syftet med uppföljningen har varit att ge utskottet ett fördjupat kunskapsunderlag inom området som kan användas inför behandlingen av kommande propositioner och motioner inom området. Frågor om tillsynen av yrkesmässiga godstransporter på väg rör flera utgiftsområden och berör flera utskott, departement och myndigheter. Uppföljningsgruppen ser därför framför sig att uppföljningen kan vara ett användbart underlag för både trafikutskottet och andra i den fortsatta utvecklingen av området. Regler om kör- och vilotider, cabotage, överlaster, lastsäkring och hastigheter samt tillämpningen av dessa Inom EU finns gemensamma regleringar om kör- och vilotider samt för tillträdet till den internationella marknaden för godstransporter på väg. När det gäller lastsäkring, överlaster och hastigheter är detta något som inte är gemensamt EU-reglerat. har tidigare betonat att reglerna om kör- och vilotider har tillkommit av trafiksäkerhetsskäl och även uttalat en förståelse för att gällande regler kan skapa vissa problem. Utskottet har i ett tidigare utlåtande till kommissionen pekat på att cabotage medför miljöfördelar och att ett säkerställande av kvalitets-, miljö- och säkerhetskraven och av likartade konkurrensvillkor förutsätter ett tydligt regelsystem och en enhetlig tillämpning. I uppföljningen har framkommit att regelverken om kör- och vilotider och cabotage uppfattas som komplexa och komplicerade i förhållande till det straffvärde som överträdelser ger. Reglerna om lastsäkring och överlaster uppfattas även de som komplexa. Uppföljningen har också visat att lastbilstransporterna ökar och att det saknas uppgifter om i vilken omfattning det sker otillåtna cabotagetransporter i . är det bara få fall av otilllåten cabotage som varit föremål för domstolsprövning i , och det saknas fortfarande rättspraxis inom området. För att motverka förekomsten av SAMMANFATTNING 2011/12:RFR8 otillåten cabotage införde regeringen bestämmelser som innebär att om cabotagetransporter har utförts i strid med EU-förordningarna kan beställaren av transporterna under vissa förutsättningar dömas till böter. Uppföljningen har visat att myndigheterna behöver vidta insatser för kompetensuppbyggnad och åtgärder för att på lång sikt säkra tillgången på personal med specialkompetens för att hantera kontroll, tillsyn och lagföring av yrkesmässiga godstransporter på väg. När det gäller överträdelser som har begåtts visar uppföljningen på att det är svårt att få fram uppgifter som visar hur följsamheten till reglerna utvecklas när det gäller cabotage och lastsäkring. Uppföljningen visar även att det skulle behöva göras bättre och återkommande uppföljningar när det gäller hur reglerna om kör- och vilotider, överlaster och hastigheter följs. Uppföljningen visar att för yrkestrafiken har införlivats. bedömer uppföljningsgruppen att det fortfarande återstår en hel del utvecklingsarbete för att tillämpningen av reglerna ska medverka till en effektiv tillsyn inom yrkestrafikområdet. Då regelverken i många delar kan anses komplexa är detta något som enligt uppföljningsgruppens bedömning i viss mån kan ha betydelse för hur åkeribranschen följer reglerna. Uppföljningsgruppen anser att det är viktigt att det vidtas åtgärder för att förbättra kunskapen om regelverken och vill peka på att myndigheterna har en viktig uppgift när det gäller att på olika sätt skapa ökad överskådlighet över regelverken då detta underlättar för dem som berörs av reglerna att tillämpa dem korrekt. Uppföljningsgruppen vill även betona att det är viktigt att myndigheterna följer utvecklingen vad gäller regelverkens tillämpning och att detta sedan kommuniceras både med dem som beställer och dem som utför yrkesmässiga godstransporter på väg och på det sättet berörs av regelverken. Uppföljningsgruppen vill peka på vikten av att det sker en fortsatt uppföljning av beställaransvarets tillämpning. Ett viktigt syfte med ett sådant uppföljningsarbete är att detta ska kunna läggas till grund för slutsatser huruvida de nuvarande skärpningarna av beställaransvaret är tillräckliga för att komma till rätta med förekomsten av otillåten cabotage och olaga yrkesmässig trafik, eller om det kan komma att krävas andra och ytterligare skärpningar av regelverken som varit fallet i t.ex. och . Organisation och styrning av kontroller och tillsyn Det har genomförts flera förändringar som har betydelse för kontrollerna och tillsynen av de yrkesmässiga godstransporterna på väg. Inom transportområdet har det införts en ny myndighetsorganisation och det har även skett överföringar av ansvar mellan myndigheterna för tillsyn och kontroll av de yrkesmässiga godstransporterna på väg. 2011/12:RFR8 SAMMANFATTNING De myndigheter som har ansvar för att utöva tillsyn och kontroll över de yrkesmässiga godstransporterna på väg sorterar under olika departement och ingår i olika utgiftsområden. Det innebär att de arbetar utifrån olika mål och riktlinjer. I uppföljningen har framkommit att i de fall där frågor om kontroll och tillsyn av yrkesmässiga godstransporter på väg har anknytning till varandra men tillhör olika departements beredningsområden hanteras dessa inom ramen för utbyte och samordning i den löpande hanteringen. Uppföljningen visar även att styrsignalerna när det gäller kontroll och tillsyn av de yrkesmässiga godstransporterna på väg är få och svaga inom polisen och att den verksamhetsuppföljning som sker behöver utvecklas. I uppföljningen har även framkommit att förbättrade samordningsinsatser och bättre styrning skulle kunna medverka till att lyfta fram och tydliggöra kontrollverksamheten av den tunga yrkestrafiken samt också medverka till större likformighet i trafikpolisens verksamhet i olika delar av landet eftersom förbättrade samordningsinsatser och bättre styrning kan medverka till större samsyn när det gäller tolkning och tillämpning av regelverken. Transportstyrelsen är en förhållandevis ny myndighet som efter att den inrättades har övertagit tillsynsuppgifter från andra myndigheter, bl.a. ansvarar myndigheten fr.o.m. för kör- och vilotidskontrollerna i företag. Uppföljningen har visat att myndigheten under sina första år har fått inrikta en betydande del av verksamheten på att bygga upp och utveckla system för hanteringen de uppgifter som myndigheten har fått ansvar för. I uppföljningen har vidare framkommit att Transportstyrelsen ännu inte har tagit fram någon tillsynsstrategi när det gäller företagskontroller och att myndigheten inte har lyckats genomföra den mängd företagskontroller i form av kontrollerade arbetsdagar som i enlighet med EU-reglerna skulle ha genomförts. Enligt uppföljningsgruppens bedömning behövs en tydligare styrning och samordning av myndigheternas tillsyn och kontroller av de yrkesmässiga godstransporterna på väg. Då organisationen för kontroller, tillsyn och lagföring innebär att ansvaret delas av flera myndigheter är styrningsfrågan enligt uppföljningsgruppens bedömning särskilt viktig att beakta i det fortsatta utvecklingsarbetet. Uppföljningsgruppen vill även betona vikten av att det tas fram en tillsynsstrategi. Uppföljningsgruppen vill också framhålla nödvändigheten i att Transportstyrelsen så fort som möjligt kommer i gång med att utföra sitt uppdrag med företagskontroller av kör- och vilotider. När det gäller genomförandet av kör- och vilotidskontroller bedömer uppföljningsgruppen utifrån vad som framkommit i uppföljningen att det inte finns några skillnader när det gäller hur svenska respektive utländska åkare kontrolleras. SAMMANFATTNING 2011/12:RFR8 Resurser för kontroll och tillsyn De tunga lastbilarnas trafikarbete på det svenska vägnätet har ökat under . Förutom svenskregistrerade lastbilar utför utlandsregistrerade lastbilar en betydande del av lastbilstransporterna och andelen har ökat. som små företag köps upp av större företag har även fler internationella aktörer kommit in på den svenska marknaden och transporterna har i högre grad än tidigare blivit internationella. Uppföljningen visar att resurserna för tillsyn och kontroller av de yrkesmässiga godstransporterna på väg är begränsade och att det finns en uppenbar risk för att situationen inom kan bli problematisk. Inom polisen finns ca 140 trafikpoliser som har specialkompetens för kontroller av yrkesmässiga godstransporter på väg samt ett sextiotal bilinspektörer. I uppföljningen har framkommit att ungefär 40 av dessa poliser kommer att ha gått i pension som det visat sig vara svårt att rekrytera personer med motsvarande kompetens som kan ersätta dem. I uppföljningen har framkommit att överlaster medför ett stort slitage på vägnätet och att det innebär stora kostnader för samhället. Uppföljningen visar även att polisens arbete med kontrollvägningar är tidskrävande och att det finns behov av att arbetet underlättas och kan utföras mer effektivt. I uppföljningen har även framkommit att ärenden om yrkesmässiga godstransporter på väg hanteras som s.k. mängdärenden inom . Uppföljningen visar också på att yrkestrafikärendena har låg prioritet i avvägningen mot andra ärenden med strängare påföljder samt att en allt större andel av kör- och vilotidsärendena har avskrivits . Uppföljningen visar att Transportstyrelsen ännu inte har personal på plats för att genomföra företagskontroller av kör- och vilotider och att myndigheten fortfarande arbetar med systemuppbyggnad. Det är även oklart när Transportstyrelsen kommer att kunna ha verksamheten med företagskontroller i gång fullt ut. En viktig fråga att uppmärksamma är enligt uppföljningsgruppens bedömning hur man ska kunna säkra att det även på går att upprätthålla den specialkompetens som krävs inom polisen för att kunna verka för en hög regelefterlevnad inom de tunga godstransporterna på väg. Detta är en fråga som är gemensam för hela trafikpolisorganisationen och kan därför inte lösas om länspolismyndigheterna arbetar var för sig med frågan. De beräkningar som gjort av de årliga kostnaderna för överlaster visar att det handlar om betydande belopp. Uppföljningsgruppen bedömer mot bakgrund av detta att det behöver vidtas åtgärder för att effektiviteten i överlastkontrollerna ska kunna öka. Enligt uppföljningsgruppens mening är den svårighet som kunnat ses när det gäller att lagföra ärenden om kör- och vilotider och otillåten cabotage 2011/12:RFR8 SAMMANFATTNING Uppföljningsgruppen menar att det är positivt att ett utvecklingsarbete bedrivs i dessa frågor inom . Ett exempel är att en försöksverksamhet kommer att inledas där mängdärenden ska samlas hos två åklagarkammare i och och där inriktningen är att det ska finnas en erfaren kammaråklagare vardera som är allmänspecialist och ska ha inriktning på trafik och yrkestrafik. Enligt uppföljningsgruppens bedömning är det viktigt att polis och åklagare prioriterar brott inom yrkestrafiken och att resurser avsätts för detta i den interna resursfördelningen inom myndigheterna. Uppföljningsgruppen vill uppmärksamma vikten av att tillsynen av de yrkesmässiga godstransporterna på väg tryggas långsiktigt och att detta även har betydelse i arbetet med att identifiera olika typer av kriminell verksamhet med kopplingar till vägtransporter och gränsöverskridande godstransporter. I det fortsatta utvecklingsarbetet är det också viktigt att se över vad som kan göras för att Transportstyrelsen ska kunna tillföra mer än vad man har kunnat se att myndigheten gjort.