rfr · GZ0WRFR15 · 2012-06-28 00:00:00 — Stenografiska uppteckningar från arbetsmarknadsutskottets offentliga seminarium Arbetsmarknadspolitik i kommunerna arbetsmarknadspolitik en kunskapsöversikt över åtgärder för arbetslösa socialbidragstagare Riksdagstryckeriet, , 2012 Staten har huvudansvaret för arbetsmarknadspolitiken, men insatser för arbetslösa görs även i regi. Kommunerna spelar en väsentlig roll, inte minst när det gäller att arbetslösa med försörjningsstöd ska komma tillbaka till arbete. Kunskapen om svenska kommuners arbete med insatser för arbetslösa är emellertid begränsad och har inte funnits sammanställd på ett sätt som kan bidra till erfarenhetsutbyte kommuner emellan. Mot denna bakgrund beslutade arbetsmarknadsutskottet att ett uppföljnings- och utvärderingsprojekt om arbetsmarknadspolitik i kommunerna skulle genomföras. Projektet skulle utföras av genom , fil. dr i socialt arbete vid sociologiska institution. Projektet avrapporterades i form av kunskapsöversikten arbetsmarknadspolitik en kunskapsöversikt över åtgärder för arbetslösa socialbidragstagare, författad av . Som brukligt är svarar författaren ensam för kunskapsöversikten och dess slutsatser. För att sprida kunskap och stimulera till debatt bjöd arbetsmarknadsutskott in till ett offentligt seminarium om arbetsmarknadspolitik i kommunerna. De stenografiska uppteckningarna från seminariet utgör del 1 av denna rapport. Seminariet inleddes med att presenterade den kunskapsöversikt som utskottet beställt. Kunskapsöversikten i sin helhet utgör del 2 av denna rapport. Företrädare för Arbetsförmedlingen, kommuner och landsting och fackförbundet gav därefter sin syn på arbetsmarknadspolitik i kommunerna. Även företrädare för två kommuner hade bjudits in för att berätta om sina erfarenheter av kommunala insatser för arbetslösa. Utskottets ledamöter ställde sedan frågor till de medverkande. Det är vår förhoppning att vi genom denna rapport ska stimulera såväl den politiska debatten om arbetsmarknadspolitik i kommunerna som vidare forskning inom fältet. Stenografiska uppteckningar från arbetsmarknadsutskottets offentliga seminarium Arbetsmarknadspolitik i kommunerna .............. arbetsmarknadspolitik en kunskapsöversikt över åtgärder för arbetslösa socialbidragstagare.................................................................. 2 arbetsmarknadspolitik: En bakgrundsbeskrivning ............. 2.1.1 1990-talskrisen och förändrade förutsättningar................... Omfattningen av åtgärder inom regi .......................... 2.2.1 Andra verksamhetsområden inom den kommunala 2.3.2 Humankapital och arbete-först-strategier............................ i jämförelse med internationella trender ......................... 3 De rättsliga förutsättningarna för Övergripande rättslig situation och historisk tillbakablick .......... 3.1.1 Kommunernas rättsliga möjligheter att anordna 4 Den kommunala arbetsmarknadspolitikens organisering ..................... Socialbidragets och arbetslöshetsförsäkringens aktuella 4.1.1 En jämförelse mellan socialbidrag och 4.2.1 Kommunernas och Arbetsförmedlingens skilda roller ........ 4.2.2 Utvecklingstendenserna och aktuella policyförslag............. 4.2.3 Åtgärdsinnehåll i kommunala åtgärder................................ 4.2.4 Forsknings- och kunskapsskillnader.................................... 5 Det empiriska forskningsläget............................................................... Socialbidragstagande och kopplingen till 5.2.1 Försörjningsformer och arbetsmarknadsåtgärder ................ 5.2.2 Socialbidragstagande och koppling till Organisering av kommunala arbetsmarknadsåtgärder.................. 5.3.1 Kommunernas ökade ansvar................................................ 5.3.2 Tendenser till individualisering av arbetslöshet och 5.3.3 Stor lokal variation i de kommunala åtgärderna.................. 5.3.4 Vad innehåller de kommunala åtgärderna? Studier av det praktiska arbetet .................................................... 5.4.1 Vilka anvisas till åtgärderna, och hur anvisas de? 5.4.2 Vad består åtgärderna av i praktiken? 5.4.3 Motprestationer och sanktioner ........................................... 5.4.4 Effekter av motprestationer och att ställa krav .................... Samverkan med andra aktörer...................................................... De kommunala åtgärdernas effekter............................................. 5.6.1 Metodologiska förutsättningar............................................. 5.6.2 Effektstudier i ......................................................... 5.6.3 Lokala uppföljningar av de kommunala åtgärderna ............ 5.6.4 Internationell effektforskning.............................................. 5.6.5 Sammanfattning av effektforskningen................................. Deltagarnas perspektiv på de kommunala åtgärderna .................. 5.8.1 Åtgärder för unga arbetslösa och gällande lagstiftning ....... 5.8.2 Organisering av kommunala ungdomsåtgärder ................... 5.8.3 Uppföljning av kommunala ungdomsåtgärder .................... 5.8.4 Vilka effekter har ungdomsinriktade åtgärder? Personer med utländsk bakgrund.................................................. 5.9.1 Kommunernas förändrade ansvar för nyanlända 5.9.2 Studier av arbetsmarknadsåtgärder för invandrare ............ 5.9.3 Satsningar på personer med utländsk bakgrund................. Det aktuella kunskaps- och forskningsläget............................... Ökade möjligheter för systematisk forskning och Stenografiska uppteckningar från arbetsmarknadsutskottets offentliga seminarium 9.15Kaffe och smörgås serveras 9.30Utskottets ordförande (M) hälsar välkommen presenterar rapporten arbetsmarknadspolitik en kunskapsöversikt över åtgärder för arbetslösa socialbidragstagare dr, , (s. 12) 9.50Arbetsförmedlingen, Kommuner och Landsting (SKL) och fackförbundet ger sin syn på arbetsmarknadspolitik generaldirektör (s. 18) (M), ordf. i utbildningsberedningen, SKL (s. 21) (s. 23) 10.20Solna stad och kommun presenterar sina erfarenheter av lokalt arbetsmarknadsarbete , näringslivschef, stad (s. 26) (S), ordf. arbetslivsnämnden, kommun (s. 29) , chef för , kommun (s. 31) 10.55Frågor från utskottets ledamöter till de medverkande (s. 32) 11.40Utskottets vice ordförande (S) avslutar seminariet (s. 41) offentliga seminarium om arbetsmarknadspolitik i kommunerna ordförande (M) hälsade alla välkomna till utskottets offentliga seminarium Arbetsmarknadspolitik i kommunerna. Därefter presenterade , fil. dr i socialt arbete vid , den kunskapsöversikt som hon skrivit på utskottets beställning (kunskapsöversikten utgör del 2 av denna rapport). beskrev i sitt anförande arbetsmarknadspolitik som ett komplext och relativt spretigt politikområde, med många olika målgrupper. Hennes kunskapsöversikt har avgränsats till att primärt behandla insatser för försörjningsstödstagare. Den huvudsakliga slutsatsen i översikten är att arbetsmarknadspolitik är ett i hög grad obeforskat område. En viktig orsak till detta är att det saknas systematisk datainsamling av insatser som bedrivs i olika kommuner och dessas resultat. De uppföljningar av enskilda projekt som görs av kommunerna själva är ofta inte möjliga att använda som underlag för jämförande analys. lyfte fram två slutsatser som hon ansåg kunde dras ur arbetet med översikten. Den ena var att det behövs mer forskning inom området. Den andra var att frågan om de arbetslösas försörjning ska vara statlig eller bör analyseras av både forskare och politiker. Arbetsförmedlingens biträdande generaldirektör beskrev hur kommunernas förväntningar på vad Arbetsförmedlingen ska bidra med varierar över landet. Han berörde de potentiella motsättningar som försörjningsfrågan kan skapa och betonade att utgångspunkten är att Arbetsförmedlingen ska ge likvärdig service utan hänsyn till den arbetslöses försörjning. tog också upp balansgången mellan aktivering och kontroll i insatser för arbetslösa. (M), ordförande i Kommuner och Landsting) utbildningsberedning, invände mot beskrivningen att kommunernas insatser för arbetslösa i första hand skulle handla om att minska kommunens kostnader. Hon betonade att det också handlar om att kommunerna vill hjälpa sina innevånare att bli självförsörjande och ha ett bra liv. Hon såg ett behov av att förtydliga regelverket på vissa punkter, exempelvis gällande vilka krav kommuner ska ha rätt att ställa på arbetslösa försörjningstagare. Slutligen berättade hon om SKL:s arbete med att försöka bygga upp förutsättningar för jämförbar statistik. Ordföranden för fackförbundet , , framhöll betydelsen av mer kunskap på området, som omfattar nästan i skattemedel, ersättningar oräknade. Hon menade att möjligheterna till uppföljning skulle underlättas av att de kommunala insatserna ingick i ett nationellt ramverk. varnade för en utveckling mot fler personer med svår problematik i kommunala 2011/12:RFR15 SAMMANFATTNING insatser och efterlyste ökade insatser på nationell nivå, inte minst förebyggande. Erfarenheter av arbetet med insatser för arbetslösa i två svenska kommuner presenterades av , näringslivschef i stad, respektive (S), ordförande i arbetslivsnämnden i kommun, och , ledare för projektet i . Vid den avslutande frågestunden ställde arbetsmarknadsutskottets ledamöter frågor till de medverkande som gällde bl.a. hinder för att Arbetsförmedlingen ska kunna ge likvärdig service, krav på motprestationer för försörjningsstöd och användandet av den s.k. Lean-metoden. Frågor ställdes också om för- och nackdelar med kommunala respektive statliga insatser, den totala volymen på kommunernas insatser och effekterna på försörjningsstödet av förändringarna i arbetslöshetsförsäkringen. Även insatser för ungdomar som inte går i gymnasiet och möjligheter för män att inom de kommunala verksamheterna pröva traditionellt kvinnodominerade arbeten och tvärtom berördes. Utskottets vice ordförande (S) tackade slutligen de medverkande för att de bidragit till att öka kunskapen inom området. Ordförande under seminariet var (M). Ordföranden: Jag hälsar er varmt välkomna till arbetsmarknadsutskottets offentliga seminarium Arbetsmarknadspolitik i kommunerna. Mitt namn är , och jag är ordförande i arbetsmarknadsutskottet och är moderat. är vice ordförande i arbetsmarknadsutskottet och är socialdemokrat. Vår ambition är att försöka hålla ordning på detta offentliga seminarium. Arbetsmarknadspolitik är något som berör väldigt många och som är mycket viktigt. Det finns ett tydligt statligt ansvar. De reformer som genomförs på nationell nivå utvärderas och beforskas, och de både hyllas och kritiseras. Man kan väl säga att en ganska stark politisk konflikt är väldigt närvarande i arbetsmarknadsfrågorna. Vi kan konstatera att har i vuxit fram en arbetsmarknadspolitik. Många kommuner upplever att de har personer som har försörjningsstöd men som fortfarande har en arbetsförmåga och som skulle kunna kliva in på arbetsmarknaden. Och många kommuner har tagit ett allt större ansvar för att se till att den här gruppen ska komma närmare arbetsmarknaden. Jag tror att framför allt vi som är politiker men också andra som arbetar med de här frågorna rest runt och träffat kommuner och lyssnat till många intressanta exempel på upplägg kring hur kommuner arbetar med de här frågorna. Däremot kunde vi i arbetsmarknadsutskottet konstatera att vi hade en ganska dålig samlad bild av vad forskningen egentligen säger om den kommunala arbetsmarknadspolitiken. Finns det några slutsatser att dra? Utifrån detta beslutade arbetsmarknadsutskottet att gå vidare med detta och se om vi kan försöka göra en översikt över vad som sker ute i kommuner, framför allt kopplat till vad forskningen säger. Detta är ingen lätt uppgift. Det visste vi redan när vi fattade beslutet, men vi känner att det för oss alla är oerhört centralt att skaffa oss mer kunskap och att börja diskutera kring vad den kommunala arbetsmarknadspolitiken fungerar. Utifrån detta har vi bland annat gett ett uppdrag till på vid som haft tydligt ansvar och uppdrag att sammanställa en rapport som jag tror finns tillgänglig för er utanför denna sal och som ni förhoppningsvis tagit med er en rapport om den kommunala arbetsmarknadspolitiken, en kunskapsöversikt över åtgärder för arbetslösa socialbidragstagare. 2011/12:RFR15 SAMMANFATTNING Programmet här inleds av . Sedan fortsätter vi med Arbetsförmedlingen, Kommuner och Landsting samt fackförbundet som ger sin syn på den kommunala arbetsmarknadspolitiken. Vi har också valt att bjuda in två kommuner som vi bedömer vidtar intressanta åtgärder inom området, nämligen kommun och kommun. Omkring bryter vi för en kort kaffepaus. Därefter fortsätter vi med frågor från arbetsmarknadsutskottets ledamöter. Det är första gången som ledamöterna i utskottet får möjlighet att ställa frågor utifrån rapporten och att ställa generella frågor till många av de intressanta personer som finns med här . Vi räknar med att vara klara omkring . Det är planen för detta offentliga seminarium. Med dessa ord hälsar jag er återigen varmt välkomna. Stenografer antecknar allt vi säger. Det nämner jag inte för att ni ska bli rädda för att säga någonting. Tvärtom vill jag uppmuntra er till kloka inlägg. Tanken är att av detta seminarium göra en rapport som vi kommer att ge ut och där allt klokt som sagts här finns med liksom naturligtvis rapporten. Ordet lämnas till . : Jag tackar arbetsmarknadsutskottet för förfrågan om att göra en kunskapsöversikt om den kommunala arbetsmarknadspolitiken. Det var lite grann av en suicide mission, kan man kanske säga, eftersom det handlar om ett väldigt komplext och ganska spretigt område. arbetsmarknadspolitik låter väldigt paketerat, som ett konkret litet politikområde eller så. Men så är det absolut inte. Det finns ingen enhetlig definition av vad som menas med arbetsmarknadspolitik eller vilka målgrupper som avses, vilken lagstiftning man tänker sig eller vilka organisationer och aktörer som är aktiva inom det här breda fältet. Att gå igenom den här forskningen kräver alltså ett ganska gediget arbete. Jag har varit aktiv forskare inom det här fältet , och jag har forskat i kring kommunala arbetsmarknadsåtgärder och även utomlands. Ändå har det varit ett både intressant och ganska hårt arbete att försöka få en sorts enhetlig kunskapsbild av fältet. Jag ska gå igenom några av huvuddragen i det som jag kommer fram till i rapporten. Det var, som sagt, ett uppdrag från arbetsmarknadsutskottet att göra en sorts kunskapsöversikt, med fokus på en forskningsöversikt: Vad säger den vetenskapliga forskningen om åtgärder som kommuner riktar gentemot arbetslösa? För att avgränsa detta breda fält gick jag tillbaka åtminstone för den här översikten. Men även längre tillbaka, skulle jag säga, har kommunerna på något sätt varit aktiva på den arbetsmarknadspolitiska arenan. Innan vi hade en statlig arbetsmarknadspolitik var det här på många olika sätt ett kommunalt arbetsområde. Fenomenet är alltså inget nytt, men kanske har det nyupptäckts, framför allt i och med 1990-talskrisen. Det finns en ganska utförlig beskrivning av det som hänt alltifrån 1990-talskrisen när det gäller vad som kallas för övervältringar från de statliga socialförsäkringssystemen till kommunerna. En annan avgränsning i översikten var att fokusera på försörjningen för dem som deltar i arbetsmarknadspolitik. Som jag nämnt är det inget enhetligt politikområde. Det går inte att säga att det är exakt den och den målgruppen som kommunerna håller på med. Ändå finns det en sorts central skiljelinje för dem som har försörjningsstöd. Där finns en lagstiftning kopplad till att kommunerna kan kräva någon form av deltagande i åtgärd. Och när det talas om arbetsmarknadspolitik är det ganska många som förknippar den med socialbidragstagande eller försörjningsstödstagande. Där finns en sorts kärna. Jag vill dock säga att kommunerna definitivt är aktiva med många andra målgrupper och andra typer av verksamheter. Men i den här rapporten har utgångspunkten bland annat varit grundfrågan kring försörjningen och arbetslösa med försörjningsstöd. Jag skriver lite mer om ungdomar och om personer med utländsk bakgrund också. Dessa går in i försörjningstagargruppen, men det är inga enhetliga grupper som man väldigt enkelt kan etikettera och så. Det är den avgränsningen som görs i rapporten detta för att kunna få någon sorts fokus på vad jag menar med arbetsmarknadspolitik och vad forskningen säger om denna. Jag har här nämnt att det inte finns någon specifik definition av detta politikområde. Jag kan tillägga att det inte heller finns någon formell definition av vad en statlig arbetsmarknadspolitik är som att det skulle vara ett jättetydligt politikområde utan här är det fråga om politikområden som dessutom angränsar till socialpolitik, kanske framför allt när det gäller försörjningsstödstagare, och till ungdomspolitik, utbildningspolitik och arbetsrehabilitering. Det är alltså många bitar som ska fogas samman till någonting begripligt på området. Begreppen aktivering och arbetsmarknadspolitik började också användas i svensk terminologi . Utifrån dessa olika begrepp, kan man tala om någon sorts vid definition av allt vad kommuner gör som har med arbetsmarknaden att göra. Det finns också några snävare definitioner som är mer kopplade till aktiveringsbegreppen att man mer kan begära en motprestation för att personen i fråga ska få försörjningsstöd. Framför allt i forskningslitteraturen i och även i den internationella litteraturen förekommer begreppet activation, aktivering, alltmer. Då är det mer fråga om det som rör försörjningsstödstagare, socialbidragstagare på olika sätt. Många olika målgrupper kan, som sagt, beröras, men i denna rapport är fokus på arbetslösa försörjningsstödstagare. Med denna genomgång ville jag poängtera grundförutsättningarna för kunskapsöversikten. Vilken kunskap har jag då kommit fram till när det gäller det här området? Ja, den stora slutsatsen är att det här är ett väldigt obeforskat område. Det finns inte så många forskningsresultat som är tydliga eller entydiga, som 2011/12:RFR15 SAMMANFATTNING pekar åt något speciellt håll eller så, utan data saknas väldigt ofta för att använda en vetenskaplig terminologi. Det finns inga systematiska register över vad alla kommuner gör inom området över vilka målgrupper som åtgärderna riktar sig till. Detta kan jämföras till exempel med Arbetsförmedlingens databaser där det kontinuerligt finns data och där både insatser och vilka som deltar registreras på ett helt annat och mer systematiskt sätt. Det här är ett problem som tidigare uppmärksammats, så det blev inte nytt i och med denna rapport. Både och har i olika sammanhang poängterat detta. har en månatlig enkät gått ut till kommunerna. I denna ska man börja med att försöka fylla i någon form av grunddata kring kommunala åtgärder detta för att kunna göra större utvärderingar och större kunskapsöversikter, ja, helt enkelt för att kunna beforska området på ett bättre sätt och få lite kunskap. Inte heller finns det något lagstiftningskrav på att kommunerna ska göra uppföljningar, utan kommunerna har ett ganska stort självbestämmande. Dessutom är det ganska få forskare som är intresserade av de här åtgärderna. Det hänger väl också ihop med forskningen om socialbidraget, försörjningsstödet som inte heller är det mest beforskade området inom arbete. De här sakerna hänger alltså ihop. Kommunerna gör absolut mindre och lokala uppföljningar av sina verksamheter, både i egna FoU-verksamheter och ibland genom olika konsultföretag som gjort utvärderingar. Jag kan tänka mig att man i vissa kommuner känner: Vi har ju undersökt det här. I ett mer vetenskapligt perspektiv håller tyvärr inte den vetenskapliga kvaliteten på många av de här utvärderingarna. Till exempel innehåller de ofta olika former av selektionsproblem eller att urvalsprocessen inte gått till på ett vetenskapligt riktigt sätt. Eller oklart vilka data som använts och om kontrollgrupper använts för att kunna mäta effekten av en specifik åtgärd. Det finns alltså en hel del metodologiska problem både för oss forskare och för er som är verksamma när det gäller att beforska det här området. Det finns inte heller något forskningsinstitut. Jag tänker då lite grann till exempel på IFAU som av regeringen fått ett tydligt uppdrag att studera den statliga arbetsmarknadspolitiken. Det finns, som sagt, inte heller något tydligt politikområde: Vad är det som ska utvärderas? Vilka frågeställningar ska vi använda när vi tittar på det här? Det finns många frågor att besvara och många olika orsaker till att det inte finns så mycket forskning på området. har jag talat om att det inte finns någon forskning, men jag måste poängtera att det finns en del studier i ämnet, även om de kanske inte kan peka på i vilken riktning resultaten av de här åtgärderna går. Vi har en massa kartläggningar och policystudier där man försökt beskriva skiftet från 1990-talskrisen och framåt det som ofta kallas för övervältringar från statliga socialförsäkringssystem, statliga skyddsnät, jämfört med mer kommunala program. Det har skett både decentralisering och centralisering och ett antal studier har tittat på hur dessa svängningar skett. I dessa studier kan man se en tendens. Kommunerna har på eget bevåg tagit på sig ett större ansvar och inom vissa områden även fått ett större mandat att vara aktiva inom det arbetsmarknadspolitiska området. När det gäller kartläggningar av åtgärders omfattning, innehåll och sådant lyser forskningen med sin frånvaro. Det finns en studie av och Ul- mestig som bygger på enkätstudier och intervjuer med ett ganska stort antal kommuner i landet. Trots ett visst bortfall visas i den studien att detta är ett växande politikområde. När det gäller aktuella siffror nämner jag i rapporten bland annat jobbtorgsverksamheten i som har ungefär 8 000 deltagare. SKL har också gjort olika beräkningar. Det finns till exempel arbetsmarknadsenheter i av landets kommuner, och man beräknar att ungefär 4 000 personal arbetar med detta. Enligt en med siffror var det ungefär 29 000 deltagare i ett visst antal kommuner som deltog. Rent generellt kan sägas att det är ganska många människor som både deltar och som arbetar med det här men också en hel del pengar som läggs på dessa verksamheter. Vissa SKL-beräkningar säger att det handlar om strax . Men det är, som sagt, inga fasta siffror, utan man får leta sig fram till hur stor omfattningen är. I en del implementeringsstudier tittar man på det praktiska arbetet när det gäller de här åtgärderna. Bland annat har jag själv gjort en observationsstudie i två lokala verksamheter där man kopplar dessa verksamheter till det sociala arbetet inom . Försörjningsstödet inom regi bedrivs mångt och mycket genom det sociala arbetet. Det finns även andra implementeringsstudier om förhållandet mellan försörjningsstöd, arbetsmarknadsåtgärder och socialt arbete. Dessa studier tar också upp frågan om kopplingen till socialtjänstlagen och till hur den är skriven i förhållande till arbetsmarknadsåtgärder. Det vill säga: vad får kommunerna göra utifrån lagstiftningen? Enligt forskningen är det ganska tydligt att det finns vissa gråzoner där åtminstone lagens intentioner pekar på att det ska vara en individuell behovsprövning när man ska få försörjningsstöd och av de åtgärder som kommer efter det. Det tyder på att många kommuner ganska automatiskt hänvisar arbetslösa försörjningsstödstagare rätt så direkt till en arbetssökarverksamhet detta innan en individuell utredning gjorts enligt socialtjänstlagen. Man kan tycka vad man vill om socialtjänstlagen, om huruvida det som står i den är rätt och riktigt. Men det som just nu gäller är att alla åtgärder som sätts in ska föregås av en individuell bedömning gjord av . Det är mycket av detta som implementeringsstudierna pekar på. Det kan också vara ganska passiva verksamheter man ska vara ett visst antal timmar på ett ställe utan att det alltid är så mycket av aktiva åtgärder.