rfr · GZ0WRFR15 · 2012-06-28 00:00:00 — Deltagarna uppvisade ingen högre sysselsättning eller kortare socialbidragstider i förhållande till jämförelsegruppen efter uppföljningstiderna på fem respektive . Studien kom fram till att arbetssättet till och med försämrade deltagarnas möjligheter och de kom snabbare tillbaka för att ansöka om socialbidrag på nytt jämfört med individer i jämförelsegruppen. Det gick alltså inte att påvisa några positiva effekter av Uppsalamodellen. Men det finns vissa metodologiska problem som gör slutsatserna osäkra. Det är till exempel osäkert hur jämförbara undersöknings- och jämförelsegrupperna är. Det har också visat sig att även arbetet i var influerat av en stärkt arbetslinje, vilket gör det svårt att uttala sig om effekterna av arbetssättet i . En studie som har visat på positiva resultat har gjorts av m.fl., (2008b), forskare i nationalekonomi, som har undersökt vilka effekter aktiveringskrav på socialbidragstagare i stadsdelar har på socialbi- ARBETSMARKNADSPOLITIK EN KUNSKAPSÖVERSIKT ÖVER ÅTGÄRDER FÖR ARBETSLÖSA SOCIALBIDRAGSTAGARE 2011/12:RFR15 dragstagandet och sysselsättningen. Undersökningen baserades på registerdata över alla individer i åldern för åren 19942003 i och avsåg att jämföra utvecklingen mellan stadsdelar som hade infört aktiveringskrav . Resultaten från denna studie visar att införandet av någon form av aktiveringskrav ledde till positiva effekter i form av lägre socialbidragstagande, högre sysselsättning och ökade löneinkomster. Detta gällde speciellt för ungdomar i åldern och utrikesfödda, särskilt individer födda utanför västvärlden (m.fl., 2008b). Därmed finns det ett visst stöd för att aktiveringsåtgärderna kan ge positiva resultat för arbetslösa socialbidragstagare. Dock framkommer inte vilken typ av aktivering som infördes i de olika stadsdelarna, och författarna är även försiktiga med att generalisera och överföra dessa resultat till andra svenska kommuner som präglas av högre arbetslöshet och färre lediga arbeten. Det är också svårt att uttala sig om resultaten kan gälla för personer som har socialbidrag av andra skäl än arbetslöshet, till exempel till följd av hälsoproblem eller alkohol- eller drogmissbruk. En annan brist i studiens design är att det är omöjligt att säga om resultaten faktiskt gäller för de individer som deltog i aktiveringsåtgärder eller inte eftersom de inte gäller på individnivå. Det kan också vara resultatet av att färre hade ansökt om socialbidrag när de olika stadsdelarna införde aktiveringskraven. I en annan studie, av m.fl. (2006), undersöktes arbetet i sex stadsdelsområden i genom både enkäter till deltagare och personal samt registerundersökningar. Studien har inga jämförelsegrupper och är således ingen effektutvärdering. Författarna sammanfattar sina resultat med att säga att det inte går att koppla ihop förändringar i socialbidragskostnaderna till olika aktiveringsåtgärder i stadsdelarna och att det inte finns något empiriskt stöd för att aktiveringsinsatserna har haft avsedda effekter. Trendlinjerna i alla sex stadsdelsområdena när det gäller arbetslöshet, bidragstagande, inkomster och sysselsättning följer varandra mycket nära och ser ut att i första hand följa konjunkturens svängning och inte vara kopplade till de aktiveringsåtgärder som vidtogs i de olika stadsdelarna. Ovanstående forskning visar att det inte är helt enkelt att studera vilka effekter de kommunala arbetsmarknadsåtgärderna faktiskt har, och studierna pekar på resultat i olika riktningar. I den frågan skriver även (2005) att det är mycket svårt att mäta antalet bidragstagare som får arbete, kommer ut i utbildning, ökar sina inkomster m.m. eftersom deltagarna påverkas av en mängd olika faktorer och stöd och åtgärder från olika insatser och myndigheter förutom aktiveringskravet som är kopplat till socialbidraget (, 2005). Av den anledningen är det viktigt att det även fortsättningsvis genomförs studier som försöker studera effekter med passande metoder. Ett annat sätt att undersöka aktiveringskravens effekter är att studera hur inflödet till (s.k. inträdeseffekter) och utflödet från (s.k. utträdeseffekter) socialbidraget påverkas av aktiveringskrav (, 2010). I denna studie från IFAU utgår man från samma datamaterial som i m.fl. (2008a) och finner att minskningen i antalet socialbidragstagare främst 2011/12:RFR15 ARBETSMARKNADSPOLITIK EN KUNSKAPSÖVERSIKT ÖVER ÅTGÄRDER FÖR ARBETSLÖSA SOCIALBIDRAGSTAGARE beror på ett ökat utflöde och att biståndstagarna inte längre får socialbidrag. Detta resultat är särskilt påtagligt för ogifta utan barn. För ungdomar minskade i stället inflödet, och det innebär att allt färre ungdomar började ta emot socialbidrag när aktiveringskrav infördes som en motprestation. Ett sätt att tolka resultatet är att aktiveringskravet fick ungdomarna att ta ett jobb eller börja studera i stället för att söka socialbidrag eller att helt enkelt försörja sig på något annat sätt. Att krav på motprestationer påverkar människors beteende har även undersökts i andra studier (, 2006; , 2005; Bennmarker m.fl., 2012), som också har visat på att människor tenderar att finna arbete eller annan försörjning när någon form av hot om motprestation förekommer. Tyvärr är det ingen av dessa studier som undersöker socialbidragstagare specifikt utan de analyserar främst arbetslösa inom de statliga programmen och personer med a-kassa. 5.6.3 Lokala uppföljningar av de kommunala åtgärderna Det har gjorts en mängd lokala uppföljningar av kommunala projekt men på grund av metodologiska brister har dessa uppföljningar mycket svårt att uttala sig om effekterna av själva insatserna. Flertalet av dessa uppföljningar kan endast, trots avsikter att mäta resultaten av själva åtgärderna, beskriva projekten eller insatsernas genomförande och arbetsprocesser (m.fl., 2006; , m.fl., 1999; , 2011, , 2009). Uppföljningarna kan ha både kvalitativa och kvantitativa ansatser. Resultaten brukar rapporteras i antal eller procentandelar när det gäller hur många av deltagarna som har kommit in på den reguljära arbetsmarknaden eller påbörjat en utbildning, det vill säga hur många som har fått arbete och är självförsörjande, hur många som har fått praktik, hur många som är arbetslösa eller har hoppat av åtgärden. Antalet deltagare i undersökningarna kan variera alltifrån ett tiotal till ett hundratal personer. Dessa uppföljningar refererar ofta till ganska otydliga resultat, och slutsatserna kretsar ofta kring att ett antal av deltagarna gick till arbete eller utbildning efter avslutat program eller hur själva genomförandet av åtgärden eller projektet gick till. Generellt sett brukar resultaten ange att både deltagarna och personalen var nöjda med insatserna, men ibland uppger man motsatsen. Det är också vanligt att uppföljningarna kommer fram till att samverkan med andra aktörer har varit bra men att den i många fall behöver förbättras. Sammantaget kan det sägas att den här typen av uppföljningar inte ökar förståelsen av vilka effekter insatserna faktiskt har bidragit till samt att resultaten ofta kan vara spretiga och motstridiga. Ett exempel på en sådan lokal uppföljning är utvärderingen av verksamheten Jobbcentrum i kommun som var ett samverkansprojekt mellan kommunen, Arbetsförmedlingen, och sjukvården (m.fl., 2009). Målsättningarna för projektet var att deltagarna skulle komma ut i arbete eller praktik och att de skulle stödjas i lärande samt i personlig och social utveckling. Det fanns med andra ord både yttre och konkreta mål (arbete, praktik och utbildning) och inre och kvalitativa mål (personlig och social utveckling). ARBETSMARKNADSPOLITIK EN KUNSKAPSÖVERSIKT ÖVER ÅTGÄRDER FÖR ARBETSLÖSA SOCIALBIDRAGSTAGARE 2011/12:RFR15 visade det sig att målet att av deltagarna skulle komma ut i jobb och att skulle gå till studier inte hade uppfyllts. Trots detta bedömdes projektet som framgångsrikt, och enligt den sammanfattande slutsatsen hade projektet i hög grad bidragit till att de kvalitativa, inre målen hade uppfyllts. Detta visar att många kommunala åtgärder kan ha andra positiva resultat än bara räknat i termer av sysselsättning i reguljärt arbete eller ökade inkomster i form av egen försörjning genom arbete. Att många studier visar på få eller negativa resultat i form av inkomst- och sysselsättningsutfall behöver inte betyda att kommunala åtgärder inte kan ha positiva effekter när det gäller andra typer av mål. På lokal nivå är det inte ovanligt att man ser sänkta socialbidragskostnader i kommunen som ett resultat av aktiveringsåtgärdernas positiva resultat (SKL, 2011; , 2008). Dock är det mycket osäkert om sådana minskningar beror på insatsernas effektivitet (m.fl., 2006). Eftersom antalet studier av aktiveringsåtgärder för arbetslösa socialbidragstagare i är begränsat är det vanligt att man tittar på den internationella forskningen för att öka kunskapen om olika åtgärders funktion och effekter. Utbudet av studier av olika former av aktiveringsprogram från andra länder är omfattande, och det finns även ett flertal systematiska kunskapsöversikter av åtgärder utanför (m.fl., 2005; , 2007; Grogger och , 2005; Hasluck & , 2007; Kluve, 2010; Smedslund m.fl., 2006). Trots utbudet av studier måste kunskapsläget ändå betraktas som osäkert eftersom många studier som inkluderas i dessa översikter saknar regelrätta kontrollförfaranden och har s.k. selektionsproblem, då de inte kan kontrollera för om åtgärdsdeltagarna på något sätt har selekterats till åtgärden. Flera av kunskapsöversikterna är dessutom fokuserade på eftersom det är där som flest effektutvärderingar som har använt sig av korrekta RCT-metoder22 har genomförts. Studierna från visar ofta på små, men positiva effekter i form av att bidragstagarna går till arbete, att inkomsterna ökar och att bidragskostnaderna minskar. Effekterna är små, då av deltagarna i åtgärder arbetade vid uppföljningarna medan resultatet för jämförelsegruppen var (Smedslund m.fl., 2005). Vidare kom man fram till att den lokala kontexten i vilken olika åtgärder hade implementerats troligen hade större effekt än åtgärderna i sig. Åtgärder med fokus på jobbsökande hade större effekt än program som saknade detta. Program med frivilligt deltagande visade också på bättre resultat i jämförelse med obligatoriska program (ibid). När Grogger och (2005) sammanfattar slutsatserna från ett antal experimentella studier i konstaterar även de att tendenserna tyder på att åtgärderna verkar öka sysselsättningen men att de leder till att fler tar emot bistånd. Det kan dock ifrågasättas om resultat från studier i är överförbara till eftersom motsvarigheten till socialbidrag (welfare i 22 RCT betyder randomised controlled trials och är den undersökningsform som metodologiskt bör användas för att man säkert ska kunna uttala sig om en viss åtgärds effektivitet (se m.fl., 2011 för en genomgång av begreppet). 2011/12:RFR15 ARBETSMARKNADSPOLITIK EN KUNSKAPSÖVERSIKT ÖVER ÅTGÄRDER FÖR ARBETSLÖSA SOCIALBIDRAGSTAGARE ) i stort sett riktar sig till ensamstående mödrar och är omgärdat av helt andra socialpolitiska och rättsliga förutsättningar. I Kluve (2010) har författaren försökt att sammanställa studier i och inkluderat 137 olika utvärderingar från 19 europeiska länder. Analysen är mycket generös i inkluderingsförfarandet, och studierna som har inkluderats innehåller åtgärder som avser träning och utbildning, offentliga anställningar, anställningsstöd till privata sektorn (subventionerade anställningar) samt stöd och sanktioner i samband med arbetssökande. Slutsatserna enligt denna översikt är att program som ger ekonomiska incitament till den privata sektorn och stöd och sanktioner vid arbetssökande ger något positivare effekter i jämförelse med offentliga anställningar och tränings- och utbildningsåtgärder. Andra internationella studier och sammanställningar har också försökt analysera effekterna av olika åtgärdsinriktningar, och där visar studier att arbete-först- inriktningen tenderar att ha positiva, men i vissa fall kortvariga, effekter (, m.fl., 2004). Åtgärder med en humankapitalinriktning verkar ha mer långvariga effekter (, 2007; Smedslund m.fl., 2005; Hasluck & , 2007). Även olika typer av subventionerade anställningar och praktikplatser på riktiga arbeten har vissa positiva effekter, särskilt för personer som står långt från arbetsmarknaden (, 2007). I (2003) studeras aktiveringskraven i , och den studien visar att det är människor med en svagare ställning på arbetsmarknaden som blir mest utsatta för aktiveringskrav. finner att aktiveringskravet inte verkar ha haft några större positiva effekter på deltagarnas möjligheter till arbete och självförsörjning, åtminstone inte på kort sikt. Det finns även ett litet stöd för att viss kontroll, särskilt mot jobbsökande, och milda sanktioner har en viss positiv effekt (, 2007). I en forskningsöversikt (Hasluck & , 2007) av olika arbetsmarknadsåtgärder i är en av slutsatserna att programmets effektivitet ökar då insatserna är individuellt anpassade och om deltagarna känner att de får sina specifika behov tillgodosedda. Hasluck och (2007) konstaterar att när detta sker känner sig deltagarna sedda, och det ökar deras motivation att söka arbete och bli självförsörjande. Sammantaget är de internationella forskningsresultaten ambivalenta och otydliga, och det går inte att med någon stor säkerhet säga att aktiveringsåtgärder ger vare sig positiva eller negativa effekter. Det är också svårt att säga att resultaten är överförbara till den svenska situationen. Den slutsats man skulle kunna dra av den internationella forskningen om aktiveringspolitiken är att den inte är empiriskt underbyggd och att kunskapsläget är mycket osäkert. 5.6.5 Sammanfattning av effektforskningen Avslutningsvis kan det sägas att kunskapen om den kommunala arbetsmarknadspolitikens effekter är mycket begränsad och att det inte finns tillräckligt många regelrätta effektutvärderingar i för att man tydligt ska kunna uttala sig om deras eventuella effekter. Inte heller den internationella forskningen ger några entydiga resultat. De få studier som finns i kommer ARBETSMARKNADSPOLITIK EN KUNSKAPSÖVERSIKT ÖVER ÅTGÄRDER FÖR ARBETSLÖSA SOCIALBIDRAGSTAGARE 2011/12:RFR15 fram till motstridiga resultat med både positiva och negativa effekter, men flertalet av dem finner inte några påtagliga resultat i form av ökad sysselsättning eller ökade inkomster av aktiveringsinsatserna. 5.7 Deltagarnas perspektiv på de kommunala åtgärderna En annan viktig aspekt av den kommunala arbetsmarknadspolitiken är hur deltagarna själva ser på deltagande i den här typen av åtgärder. Tyvärr finns det inte någon omfattande forskning inom detta område heller. I SOU 2007:2 gör Machado-Borges en kartläggning av 23 olika studier som undersöker enskilda individers upplevelser och syn på kontakten med , Arbetsförmedlingen och andra arbetsmarknadsrelaterade aktörer. I denna kartläggning framkommer det att klienterna befinner sig i en ojämlik maktposition i förhållande till myndighetspersonerna, att de är i en stark beroendeställning och att de känner stora obehags- och skamkänslor när de måste söka hjälp från dessa myndigheter. Många individer poängterade att de helst inte vill vara beroende av socialbidrag och att de helst ville arbeta och få en egen försörjning. Personer som deltog i ett åtgärdsprogram var ofta positiva till att vara sysselsatt men kritiska till detta, då många inte trodde att åtgärderna skulle leda till en riktig anställning. Andra studier som har inkluderat deltagarnas perspektiv i sina studier visar att deltagarna är kritiska till verksamheterna och att klagomålen i synnerhet gäller bemötande och kvalitet på erbjudna jobbmöjligheter (m.fl., 2006; , 2005). I Ulmestigs (2009) studie känner deltagarna att de inte behandlas som individer och att deras rätt till delaktighet i beslut som rör dem själva kan ifrågasättas. Han visar även på att gränserna mellan personal och deltagare är tydliga och att deltagarna tycker att denna gränsdragning ökar den ojämlikhet som de upplever i kontakten med personalen. Dock menar att dessa gränser även kan tolkas som att personalen litar på deltagarna och att de inte behöver övervakas eller kontrolleras . I diskussionen om deltagarnas eller klienternas upplevelser och syn på både bemötande och åtgärdernas innehåll är det viktigaste att framhålla det ojämlika förhållande som finns mellan myndigheten, myndighetspersonalen och deltagarna (i dessa fall ofta kommunens socialtjänst, socialarbetarna och klienterna). Detta är särskilt relevant för socialbidragstagare där mycket forskning har visat att det är väldigt stigmatiserande och skamfullt att behöva ansöka om socialbidrag (, 2009; , 2001; m.fl., 2003). I (2009) studie av personer som har varit långvariga socialbidragstagare berättade ett flertal av intervjupersonerna att man var missnöjd med aktiveringsåtgärd och att den saknade individuell anpassning. I ett övergripande perspektiv var det kontakten med och behovet att söka socialbidrag som personerna i studie upplevde som allra jobbigast och som gav en känsla av vanmakt i en redan svår situation. Detta är anmärkningsvärt med tanke på att det är och socialarbetarna som ska stödja människor när de befinner sig i utsatta situationer. 2011/12:RFR15 ARBETSMARKNADSPOLITIK EN KUNSKAPSÖVERSIKT ÖVER ÅTGÄRDER FÖR ARBETSLÖSA SOCIALBIDRAGSTAGARE I studier som har undersökt deltagarnas upplevelser av de nationella arbetsmarknadspolitiska programmen är slutsatsen att majoriteten är nöjda med själva åtgärden men att den inte ökar möjligheten att få arbete eller deras motivation (, 2002; , 2010). Men det är svårt att bedöma vad den här typen av subjektiva upplevelser och utsagor faktiskt betyder i relation till åtgärdernas effekter. Ungdomar är en målgrupp som ofta är aktuell för arbetsmarknadspolitik och olika former av arbetsmarknadsrelaterade insatser när de varken arbetar eller studerar. Skälen till att kommunerna arbetar särskilt intensivt med denna målgrupp är många. Som har sagts tidigare är det till exempel många ungdomar som inte kvalificerar sig för arbetslöshetsersättning och därmed uppbär socialbidrag när de blir arbetslösa. Kommunerna har också ett särskilt uppföljningsansvar för ungdomar i åldern som inte studerar vid ett gymnasieprogram och de ska samarbeta med Arbetsförmedlingen när det gäller arbetslösa ungdomar, även de som är inskrivna vid jobbgarantin för ungdomar. Det är också vanligt att kommunerna har olika former av tidsbegränsade projekt med inriktning på arbetslösa ungdomar. Kommunernas roll i verksamheter inriktade på unga arbetslösa är något annorlunda än i arbetet med socialbidragstagare. När det gäller åtgärder för unga samarbetar kommunerna mycket oftare med andra aktörer och utvecklar olika projekt tillsammans med dessa. Även finansieringen av åtgärder som riktar sig till unga tycks oftare komma från ett flertal olika källor, till exempel Europeiska socialfonden (ESF), , frivilliga organisationer samt det lokala näringslivet som ofta agerar som medfinansiärer för lokala ungdomsprojekt (, 2009). Avsikten med många av ungdomsåtgärderna brukar vara att lära ut effektivare sätt att söka arbete samt att öka motivationen till arbetssökning eller utbildning hos ungdomarna, ge individanpassat stöd, ordna praktikplatser och stödja både praktikanter och arbetsgivare (, 2006; , 2007). Forskningen om kommunala arbetsmarknadsåtgärder för ungdomar är begränsad i samma utsträckning som forskning om andra former av kommunala arbetsmarknadsåtgärder (, 2009; Hollertz, 2010). Men trots begränsad kunskap om ungdomsåtgärdernas effekter finns det relativt många uppföljningar av den här typen av ungdomsprojekt. Det finns till exempel en mängd lägesrapporter och slutrapporteringar för projekt som har genomförts inom ramen för ESF och , och dessa verksamheter har gjort ett antal utredningar och kartläggningar om ungdomars koppling till arbetsmarknaden och om vilka stödåtgärder som finns tillgängliga för målgruppen (Eu- ropeiska socialfonden ; , 2006, 2009). Det förekommer även ett ganska stort antal lokala utvärderingar som vanligen är utförda av lokala FoU-enheter eller diverse konsultföretag (Ahnberg, 2011; , 2006, 2007; , 2009; , 2007; , 2007). Många av dessa studier har enbart en beskrivande funktion och redogör för ARBETSMARKNADSPOLITIK EN KUNSKAPSÖVERSIKT ÖVER ÅTGÄRDER FÖR ARBETSLÖSA SOCIALBIDRAGSTAGARE 2011/12:RFR15 verksamheten med hjälp av interna kommunala dokument och sammanfattar projekten utan att värdera effekterna av åtgärderna. Inom ramen för den här rapporten görs ingen heltäckande kartläggning av alla dessa olika uppföljningar och rapporter utan här belyses i stället några av de mer vetenskapligt relevanta studierna av åtgärdsprogram för ungdomar. Den här rapporten avser att enbart göra en sammanfattning av vanligt förekommande slutsatser och förslag som dessa uppföljningar i huvudsak pekar på. 5.8.1 Åtgärder för unga arbetslösa och gällande lagstiftning För att förstå det komplexa landskapet av olika typer av arbetsmarknadsåtgärder för ungdomar behövs en beskrivning av de gällande regleringarna för åtgärder riktade till denna målgrupp. och fanns det två stora arbetsmarknadspolitiska program för ungdomar, det kommunala ungdomsprogrammet (KUP) och ungdomsgarantin (UG). av alla ungdomar som anvisades till arbetsmarknadspolitiska program deltog i KUP och UG (och , 2000; , 2006). KUP infördes och syftade till att motivera ungdomar utanför gymnasieskolan att fortsätta studierna genom att erbjuda dem praktik eller utbildning. Kommunen tog på sig ansvaret för insatsernas genomförande genom att teckna ett (frivilligt) avtal med den lokala arbetsförmedlingen där det huvudsakligen var den sistnämnda som bestämde vilka ungdomar som skulle delta i programmen. Utformningen av de lokala insatserna kunde variera i hög grad. Ungdomsgarantin (f.d. utvecklingsgarantin) infördes och var främst en kompetenshöjande insats som syftade till att hjälpa ungdomar mellan att inte bli långtidsarbetslösa. Detta skulle åstadkommas genom att eliminera risken att gå utan jobb än . Deltagarna i KUP ansågs som en starkare grupp, medan flera av UG-deltagarna ofta kom från socialbidragstagande hushåll eller enbart hade förgymnasial utbildning och därför bedömdes befinna sig långt från arbetsmarknaden. Ungdomsgarantin var tänkt som ett sista alternativ när inga andra arbetsmarknadspolitiska åtgärder var möjliga (, 2006). Ungdomsgarantin befriade dessutom unga arbetslösa från att behöva vända sig till kommunens socialtjänst vid arbetslöshet eftersom deltagande i garantin berättigade dem till ersättning från staten. Det påpekas att dessa ungdomsåtgärder symboliserade 1990-talets arbetsmarknadspolitiska förändringar med ett ökat kommunalt ansvar samt ökade skyldigheter för den enskilde att delta i insatser för att vara berättigad till socialbidrag (Hollertz, 2010). avskaffades både det kommunala ungdomsprogrammet (KUP) och ungdomsgarantin (UG) och ersattes av jobbgarantin för ungdomar, vilket kan ses som ett ökat statligt ansvar för arbetsmarknadspolitiken igen. Jobbgarantin för ungdomar omfattar unga arbetslösa som har varit inskrivna hos arbetsförmedlingen . Deltagarna får stöd i sitt arbetssökande, vilket kombineras med praktik eller utbildning. När man deltar i en aktivitet inom ramen för jobbgarantin för ungdomar får man 2011/12:RFR15 ARBETSMARKNADSPOLITIK EN KUNSKAPSÖVERSIKT ÖVER ÅTGÄRDER FÖR ARBETSLÖSA SOCIALBIDRAGSTAGARE ersättning genom aktivitetsstöd från . Ersättningen till deltagarna är utformad på sådant sätt att den inte ska hämma ungdomarnas motivation att välja reguljära studier framför arbetslöshet. Inom jobbgarantin för ungdomar används sanktioner, vilket betyder att de deltagare som inte uppfyller programmets villkor får minskad ersättning (arbetsmarknadsutskottets betänkande 2007/08:AU2). fanns det över 44 000 deltagare i jobbgarantin för ungdomar (Arbetsförmedlingen, 2012).