rir · H0B58 · 2012-04-19 00:00:00 — GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: har granskat den regionala medfinansieringen av . Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisor har varit föredragande. Revisor och revisionsdirektör har medverkat vid den slutliga handläggningen. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Planering och finansiering av infrastruktur Staten har ansvaret för transportinfrastrukturen i Paketöverenskommelser och förhandlingar i dyrare än beräknat regeringen omprövar projektet Förhandlingar om regional medfinansiering av Förhandlingarnas aktörer och förhandlingsarbetet De regionala företrädarnas syn på medfinansiering Efterlevs principer för planering och finansiering av transportinfrastruktur? Har medfinansieringen påverkat prioriteringsordningen och har samhällsekonomiska analyser spelat en viktig roll vid prioriteringen av projekten i avtalet? Har avsteget från grundprincipen om anslagsfinansiering motiverats? Konsekvenser av regionala medfinansiering i den nationella åtgärdsplaneringen I utgångsläget är åtgärdsplanen delvis bunden Avtalsbundna projekt har förtur även i genomförande Främjar regionala medfinansiering god hushållning med statliga medel? Ekonomisk risk och kostnadskontroll Uppfylls regeringens syften med regional medfinansiering i fallet ? Har medfinansieringen inneburit ett nettotillskott? Gemensamt ansvarstagande och förbättrat samarbete Förbättrad utformning genom samarbete mellan stat och kommun Har medfinansieringen redovisats transparent och baseras den på tillräckliga underlag? 8.1Har informationen till om regionala medfinansiering varit transparent? Redovisas medfinansiering rättvisande och transparent i den offentliga sektorn? Bygger medfinansieringen på tillräckliga underlag? Bristfällig dokumentation och arkivering av ärendet 9.1Stora risker för försämrad effektivitet i den nationella planeringen och i genomförandet av avtalets infrastrukturprojekt regionala medfinansiering inte tillräckligt Bilaga 1 Den fysiska planeringsprocessen för järnvägsprojekt Bilaga 2 Avtalet om regionala medfinansiering Bilaga 3 och tvisten om GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR har granskat den regionala medfinansieringen av . Medfinansieringen är ett resultat av en förhandling mellan staten och ett antal regionala parter i och . Vår övergripande slutsats är att medfinansieringen inte har varit en effektiv finansieringsform för och att medfinansieringen inte har varit tillräckligt underbyggd och transparent. Regeringen stoppade projektet efter att kostnaderna hade visat sig öka kraftigt. I den efterföljande utredningen föreslogs en fortsatt utbyggnad av och att merkostnaden jämfört med ett tredje spår delvis kunde täckas genom regional medfinansiering. gav regeringen en statlig förhandlingsman i uppdrag att förhandla om regional medfinansiering av med regionala och lokala aktörer i och . Efter en avsiktsförklaring från de regionala parterna om att bidra med utvidgade regeringen förhandlingsmannens uppdrag till att även röra fler infrastrukturinvesteringar som kan sägas hänga samman med . redovisade förhandlingsmannen ett förslag till avtal för regeringen som innehöll ett regionalt åtagande om medfinansiering på till . Avtalet innehöll även ett antal statliga åtaganden, främst att omkringliggande järnvägsprojekt i till en av beräknad kostnad av utöver kostnaden för skulle genomföras inom till stora delar fasta tidsramar. godkände regeringen avtalet med vissa justeringar och uppdrog åt (numera ) att för statens räkning förvalta avtalet. I samband med förhandlingarna om medfinansiering ändrades lagstiftningen för redovisning i syfte att underlätta kommunernas medfinansiering av statlig infrastruktur. Lagändringen gav kommunerna möjlighet att redovisa lämnade medfinansieringsbidrag som en tillgång i balansräkningen. konstaterade i granskningens förstudie att det statliga åtagandet till följd av avtalet är stort och att det finns risker för att effektiviteten i infrastrukturplaneringen påverkas. Vidare redovisades inte den ovan angivna kostnaden för de övriga statliga åtaganden som ingick i avtalet, vare sig i avtalet eller till inför regeringens beslut om att godkänna avtalet. Syftet med granskningen har varit att bedöma om regionala medfinansiering har varit effektiv med avseende på medfinansieringens påverkan på berörda infrastrukturprojekt och den övergripande infrastrukturplaneringen. Granskningen har utgått från de principer som har angivit för hur prioritering av infrastrukturprojekt ska ske samt att alternativa finansieringsformer ska motiveras. har vidare granskat om medfinansieringen har främjat en god resurshushållning. regionala medfinansiering bedöms även utifrån generella syften med medfinansiering som statsmakterna har uttalat. Granskningen omfattar vidare underlagen till medfinansieringen och har även granskat om medfinansieringen redovisats transparent. drar två övergripande slutsatser utifrån granskningen. Den första övergripande slutsatsen rör effektivitetsproblem som medfinansieringen medfört i den nationella planeringen och i genomförandet av de infrastrukturprojekt som ingår i avtalet. Den andra övergripande slutsatsen rör brister i processen som inverkat negativt på förutsättningarna för att medfinansieringen skulle bli effektiv. Regional medfinansiering har inte varit en effektiv finansieringsform för Projekten som utgör statens övriga åtaganden i avtalet om medfinansiering av jämfördes inte med andra projekt i landet när de prioriterades högt i den senaste åtgärdsplanen utan blev med anledning av avtalet särskilt utpekade av regeringen. I de samhällsekonomiska analyser som togs fram under den senaste åtgärdsplaneringen gör bedömningen att flera av statens övriga åtaganden är olönsamma. gör bedömningen att om dessa projekt prioriterats utifrån de samhällsekonomiska analyser som togs fram under den senaste planomgången hade de troligtvis prioriterats lägre än de gör i nuvarande Förhandlingsmannens bedömning var dock att de enskilda projektens låga nytta uppvägdes av att de behövdes för att systemet skulle fungera effektivt. Eftersom det inte finns ett underlag som beskriver hela systemutbyggnadens samhällsekonomiska effektivitet går det dock inte att avgöra om förhandlingen har lett till en effektiv utbyggnad. konstaterar därmed att regeringen inte säkerställt att det är samhällsekonomiskt effektivt att prioritera projekten i avtal. Att prioritera projekt utan ett samhällsekonomiskt underlag bryter enligt mot principen om att samhällsekonomisk lönsamhet ska vara den vägledande prioriteringsgrunden på infrastrukturområdet. Vidare var det var regionen som gjorde det slutliga valet av projekt som kom att utgöra statens övriga åtaganden i avtalet. Förhandlingsmannen har framhållit att staten till stor del delade regionens bedömning av nödvändigheten av dessa projekt. Varken förhandlingsmannen eller hade GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR dock uppdraget att tillgodose det nationella intresset i förhandlingarna. Avsaknad av underlag och det faktum att valet av projekt gjordes utifrån ett regionalt perspektiv utan nationella jämförelser innebär enligt en risk för att medfinansieringen har lett till en prioritering av dessa projekt som inte är samhällsekonomiskt effektiv. Vid bedömningen av den sammantagna effektiviteten har även tagit hänsyn till andra effekter av medfinansieringen. gör bedömningen att medfinansieringen har gett vissa positiva effekter såsom ökad samordning mellan stat och region. Dessa bedöms dock som begränsade och svåra att belägga. konstaterar vidare att staten i och med avtalet kommer att få (de ursprungliga uppräknade till prisnivå) av de regionala parterna i bidrag till . Medfinansieringsbidraget innebär emellertid ökad skuldsättning inom den kommunala sektorn, vilket de nya möjligheterna för redovisning av medfinansieringsbidrag dock döljer. Den nya redovisningsprincipen riskerar att urholka förtroendet för de offentliga finanserna och medför ett ökat risktagande för staten då det är staten som är yttersta garant även för den kommunala sektorns åtaganden. Att det är kommuner som lånar till statlig infrastruktur i stället för staten ger vidare högre finansieringskostnader för den offentliga sektorn som helhet. När kommunerna står som finansiärer av statlig infrastruktur ger det dessutom undanträngningseffekter på Eftersom medfinansieringen i praktiken inte har varit frivillig innebär detta att medfinansieringsmedlen sannolikt hade kunnat användas mer effektivt inom kommunernas primära verksamhet. gör vidare bedömningen att medfinansieringen inte främjar god hushållning med statliga medel. Enligt avtalet ska staten betala viten till de regionala parterna vid förseningar av tre av de fyra större projekten som ingår i statens övriga åtaganden om förseningen beror på underlåtenhet från statens sida. Staten har vidare förbundit sig att genomföra projekten i avtalet oavsett eventuell fördyring. I och med vitesklausulerna har medfinansieringen medfört en ökad riskexponering för staten. Detta leder till låsningar i framtida handlingsutrymme (som det innebär när staten har bundit sig att genomföra dessa projekt), Dessa låsningar riskerar i sin tur att bli kostnadsdrivande och/eller leda till ineffektivt genomförande av åtgärdsplanen om prioriteringen av avtalets projekt förhindrar ett effektivt genomförande av planen som helhet. regionala medfinansiering har således lett till ökade risker och kostnader för både staten och den offentliga sektorn i stort. Det går inte att beräkna hur stora dessa kostnader är eller kommer att bli, men konstaterar att sådana kostnader inte föreligger när infrastrukturprojekt anslagsfinansieras. gör sammantaget bedömningen att de positiva effekterna av medfinansieringen inte kompenserar de negativa. Att beskriver som det högst värderade statliga projektet och som en flaskhals för hela landets järnvägssystem understryker att projektet tillhör kärnan av den statliga infrastrukturen. Det är mening att den regionala medfinansieringen därför grumlar den grundläggande ansvarsfördelningen som finns mellan offentliga aktörer på nationell respektive regional nivå (det vill säga staten finansierar och äger statlig infrastruktur, kommunerna äger och finansierar infrastruktur). Om staten bedömer att ett projekt är av stort nationellt intresse borde detta enligt utgöra ett tillräckligt motiv till att finansiera hela projektet via anslag. I andra hand kan staten låta utreda möjligheten att få in medel genom en finansieringsform som inte bygger på förhandlingar eller på annat sätt bryter mot väl motiverade principer för styrningen av medel inom infrastruktursektorn. regionala medfinansiering inte tillräckligt underbyggd och transparent Informationen till om regionala medfinansiering har inte varit transparent Regeringen har inte informerat om kostnaderna för de åtgärder som staten åtar sig att genomföra i och med avtalet om regionala medfinansiering. Enligt beräkningar åtar sig staten genom avtalet om regionala medfinansiering att genomföra projekt till en kostnad av (inklusive kostnaden för ). drar slutsatsen att detta strider mot den grundläggande principen om att regering och myndigheter ska ha medgivande för att fatta beslut om åtaganden . Redovisning av medfinansieringsbidrag i offentlig sektor är missvisande, leder till bristande transparens och riskerar urholka förtroendet för de offentliga finanserna granskning av hur medfinansieringsbidrag redovisas i offentlig sektor visar på flera problem. För det första får kommunala bidrag till statlig infrastruktur, enligt god redovisningssed, inte redovisas som tillgång. har dock antagit en ny lag som medger sådant avsteg. För det andra innebär redovisningen att de faktiska kostnaderna som kommunerna får i och med medfinansieringen inte framgår och kommunerna kan öka sina utgifter för medfinansiering utan att begränsas av det kommunala balanskravet. För det tredje har regeringen inte utrett konsekvenserna av den nya redovisningen vid sammanställningen av nationalräkenskaperna och ser en risk för felaktig redovisning. redovisade kommuner och landsting beslutade medfinansieringsbidrag på sammanlagt som tillgångar. konstaterar att problemen som anges ovan således ännu är relativt begränsade. ser dock att lagstiftningen skapar incitament för skuldsättning, vilket innebär en risk för att problemen kan bli mer omfattande . Vidare anser det anmärkningsvärt att GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR lagstiftningen, i strid med god redovisningssed, har anpassats för att kommunerna ska kunna öka sina utgifter utan att de faktiska kostnaderna för medfinansieringen framgår i redovisningen. Medfinansieringen av byggde inte på tillräckliga underlag drar slutsatsen att den regionala medfinansieringen av har varit godtycklig utifrån flera aspekter. För det första har de län som bjudits in till förhandlingarna inte valts utifrån någon väl motiverad princip; är av nationellt intresse och det finns flera län som får nytta av som inte bjöds in till förhandlingarna. För det andra har en finansieringsprincip som utgår från bidrag till pendeltågsstationerna varit vägledande för hur mycket de regionala parterna skulle bidra med till . Detta trots att de regionala parterna inte får någon del i ägandet eller driften av infrastrukturen, till skillnad från som övertar förvaltningen av pendeltågstationerna när byggnationen av är färdig. Vidare saknas analyser av hela avtalspaketets totala kostnader och nyttor. Det gjordes inte heller några riskanalyser vad gäller kostnadsökningar i de övriga åtagandena. Ingen statlig aktör hade ett tydligt ansvar för att tillgodose allmänintresset i förhandlingarna konstaterar vidare att ingen statlig aktör hade ett tydligt ansvar att tillgodose nationens allmänintresse i förhandlingarna om regionala medfinansiering. De regionala medfinansiärerna hade önskemål som per definition skiljer sig från allmänintresset då dessa i en förhandling strävar efter att tillräkna sig så mycket investeringar som möjligt i sin region. Förhandlingarna om regionala medfinansiering visar hur svårt det är att upprätthålla viktiga principer och kostnadskontroll vid förhandlingar i och med intressenternas krav på motprestationer för att lämna bidrag till den statliga infrastrukturen. Brister i regeringens motiv till regionala medfinansiering har lett till godtycklighet och försvagad styrning av infrastrukturplaneringen Regeringens motiv till regionala medfinansiering var ett finansieringsunderskott i projektet och påvisade regionala nyttor. ser flera problem med dessa motiv. Regeringen har inte uttryckt varför det varit nödvändigt att frångå centrala principer för finansiering och planering av transportinfrastrukturen. Här avses för det första att regeringen inte motiverat varför det var nödvändigt att frångå principen om statligt ansvar för infrastrukturen. För det andra har regeringen inte motiverat avsteget från principen om att samhällsekonomi ska spela en viktig roll vid prioriteringen av infrastrukturutbyggnader. Bristen på hållbara motiv och riktlinjer har skapat godtycklighet som försvagar styrningen inom infrastruktursektorn och riskerar att sänka den samlade samhällsekonomiska nyttan av de statliga infrastrukturutbyggnaderna i landet. I en storstadsregion kan det finnas särskilda skäl för förhandlingar och bredare överenskommelser för att över huvud taget komma framåt i planering och utbyggnad av infrastruktur. bedömer dock inte att detta var en sådan situation. I de fall medfinansieringsförhandlingarna delegeras till bör regeringen se till att följer rekommendationer. Respektera den samhällsekonomiska prioriteringsgrunden vid planeringen av transportinfrastruktur. Om förhandlingar om medfinansiering bedöms nödvändiga bör detta redovisas transparent, riktlinjer för medfinansiering utvecklas samt hållbara motiv anges som hanterar avstegen från viktiga principer. Ge en statlig aktör ett uttalat ansvar för att bevaka och balansera allmänintresset mot andra aktörers drivkrafter i förhandlingar om infrastruktur. Informera om framtida kostnader för medfinansierade projekt. Utred konsekvenserna av medfinansiering i den offentliga redovisningen. Använd inte vitesklausuler i medfinansieringsavtal. beslutar om inriktning och ekonomiska ramar för transportinfrastrukturen för en planeringsperiod om . Därefter inleder trafikverken den så kallade åtgärdsplaneringen som syftar till att en nationell plan över vilka vägar och järnvägar som ska byggas fastställs av regeringen. och regeringen har uttalat att den grundläggande prioriteringsprincipen för infrastrukturen är samhällsekonomisk lönsamhet, vilket garanterar högsta möjliga effektivitet i användandet av statliga medel. Man har även uttalat att denna princip ska gälla oavsett hur de olika investeringarna är finansierade och att medfinansiering inte ska förändra den grundläggande ansvarsfördelningen för infrastrukturen mellan stat och kommun. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR gav regeringen en statlig förhandlingsman i uppdrag att förhandla om regional medfinansiering av med regionala och lokala aktörer i och . Bakgrunden till uppdraget var reviderade kostnadsberäkningar för som visade på ett finansieringsunderskott. Vidare hade den av regeringen tillsatta pekat på att den nytta som en byggnation av skulle medföra till stora delar skulle komma att tillfalla angränsande regioner. Förhandlingsparterna undertecknade förslag till avtal , vilket sedan kom att ingå i beredningen av den senaste infrastrukturpropositionen. I propositionen aviserade regeringen att trafikverken skulle få i uppdrag att mer systematiskt söka medfinansiering i form av finansiella bidrag från externa intressenter, trängselskatt och finansierande avgifter.1 Regeringens och intentioner var att en ökad, frivillig, medfinansiering skulle leda till mer infrastruktur, mer statlig infrastruktur och till bättre infrastruktur i form av ökad samordning och regional förankring. Detta skulle uppnås utan att rubba den grundläggande ansvarsfördelning för samhällets infrastruktur som finns. Inte heller skulle förekomsten av medfinansiering påverka prioriteringsordningen mellan de olika investeringsobjekten i åtgärdsplaneringen. godkände regeringen medfinansieringsavtalet med vissa justeringar samt uppdrog åt (numera ) att för statens räkning förvalta avtalet. beslutade om propositionen den 19 december 2008.2 gav regeringen direktiv till trafikverken, dåvarande och , att påbörja den senaste åtgärdsplaneringen. I direktivet hänvisas även till regeringsbeslutet om att godkänna avtalet för med att det innehåller ytterligare direktiv om objekt som ska ingå i den nationella planen.3 2008/09:35, s. 2008/09:145. 3Näringsdepartementet (2008b). I en förstudie inom ramen för denna granskning har sett indikationer på att redovisningen av den regionala medfinansieringen av inte är tillräckligt transparent. Kostnaden för övriga åtgärder som staten åtar sig genom avtalet nämns varken i medfinansieringsavtalet eller i den infrastrukturproposition som föranledde regeringens godkännande av avtalet. En granskning av regionala medfinansiering har därför bedömts kunna ge ytterligare genomlysning av statens åtagande. Stora investeringar som innebär vidare stora ekonomiska risker. Finansieringens utformning är ett av statens styrmedel för att reducera dessa risker samt uppnå såväl effektiv planering som genomförande av infrastrukturprojekt.4 Således är val av finansieringsform och avtalets utformning viktiga delar av den statliga kostnadskontrollen och styrningen för effektivitet. regionala medfinansiering innebär ett avsteg från huvudprincipen om anslagsfinansiering av statlig infrastruktur. Vidare innebär avtalet ett stort statligt åtagande i form av flera ytterligare infrastrukturprojekt. Dessutom var regional medfinansiering av statlig infrastruktur utanför det egna geografiska området en oprövad form av alternativ finansiering innan avtalet slöts. Mot bakgrund av detta har sett skäl att granska effektiviteten i regionala medfinansiering. Det pågår en översyn av formerna för medfinansiering av transportinfrastruktur. Regeringen beslutade att tillsätta en särskild utredare med uppdrag dels att lägga fram förslag till nytt system för den långsiktiga planeringen av transportinfrastrukturen, dels att föreslå riktlinjer och processer för medfinansiering av statlig infrastruktur. Utredningen antog namnet . Enligt direktivet bör principer för medfinansiering utvecklas. lämnade utredningen sitt slutbetänkande.5 redovisar inte någon djupare undersökning av enskilda medfinansieringsavtal och konsekvenser De iakttagelser som redovisas i föreliggande granskningsrapport bedömer således kunna ge en mer ingående kunskap om området. regionala medfinansiering bör inte ses som representativ för övriga medfinansieringsavtal, men är särskilt motiverad att granska utifrån de skäl som angetts ovan. 4Regeringen skriver i prop. 2008/09:35 att man gärna ser att samarbeten mellan olika aktörer ökar då ett gemensamt ansvarstagande kan leda till att investeringarna genomförs när det passar i tiden med andra åtgärder. Vad gäller val av finansieringsform påverkar denna medelstilldelningen för enskilda projekt; för investeringar som finansieras via anslag är osäkerheten gällande medelstilldelningen större än vid till exempel lånefinansiering. Medelstilldelningen påverkar i sin tur möjligheten att genomföra projekt i en effektiv produktionstakt. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR har i en tidigare rapport6 granskat medfinansiering av statlig infrastruktur utifrån ett bredare anslag än vad som har varit fallet i denna rapport. I den tidigare granskningen har olika former av alternativ finansiering analyserats med fokus på medfinansieringssatsningen i den senaste åtgärdsplaneringen. Denna granskning omfattar en mer övergripande analys av cirka 50 medfinansieringsavtal som slöts i den senaste åtgärdsplaneringen. De två granskningarna har naturligt en viss överlappning, men genom att de har olika granskningsfokus kompletterar de varandra. Syftet är därmed att ge en bättre helhetsbild av området än vad som vore möjligt i en enskild granskning. Granskningens syfte har varit att bedöma om regionala medfinansiering har varit effektiv med avseende på medfinansieringens påverkan på berörda infrastrukturprojekt och den övergripande infrastrukturplaneringen. Granskningen omfattar åtgärder som regeringen och (tidigare ) vidtagit för att säkerställa att utformningen skett enligt statsmakternas principer och på ett sätt som främjar god resurshushållning. regionala medfinansiering bedöms även utifrån generella syften med medfinansiering som statsmakterna har uttalat. Granskningen har utgått från följande revisionsfrågor: 1.Är den regionala medfinansieringen av utformad i enlighet med de principer som har uttalat för den ekonomiska planeringen och finansieringen av transportinfrastrukturen? De principer som här avses är att medfinansiering inte ska påverka prioriteringsordningen samhällsekonomiska analyser bör spela en viktig roll vid prioriteringen av infrastrukturinvesteringar avsteg från grundprincipen om anslagsfinansiering ska motiveras i varje enskilt fall. 2.Är den regionala medfinansieringen av utformad så att den främjar en god hushållning med statliga medel? De aspekter på hushållning som här avses är förekomsten av viten i avtalet avtalsutformningen avseende risker och kostnadskontroll kostnadsdrivande och kostnadshämmande drivkrafter i förhandlingen. 6 (2011c).