rfr · GZ0WRFR6d2 · 2012-05-28 00:00:00 — Riksdagstryckeriet, , 2012 De svenska frågeinstitutens framväxt och reglering med en De första stegen mot ett interpellationsinstitut............................................ Diskussioner om interpellationernas grundlagsenlighet.............................. Diskussionerna kring införandet av ett dagordningsinstitut ........................ Kritik och reformdiskussioner..................................................................... reform införandet av enkla frågor.............................................. Särskilt om frågan om svarsplikt för statsråden .......................................... Behovet av en kortare och mer koncentrerad debatt ................................... Nya önskemål om reformer....................................................................... Fortsatt kritik mot frågeinstitutens funktionssätt; ett första steg mot De första egentliga frågestunderna............................................................ Inför enkammarreformen; diskussioner om vilka frågor som var Frågeinstituten skrivs in i regeringsformen...................................... Försök till åtgärder mot sena interpellationssvar.............................. Några motionsförslag om förändringar av frågeinstituten................ Inskränkningen i vad frågor och svar får avse KU granskar ......... Försöksverksamhet i inför nya reformer................................... En första utvärdering........................................................................ Permanentande av försöksreglerna................................................... Nya former av frågor och andra senare reformer ...................................... Skriftliga frågor för skriftliga svar och muntliga frågor för Återinförandet av talmannens prövning av interpellationer ............. En internationell utblick............................................................................ Användningen av interpellationer och skriftliga frågor under 1.4.1 Totalundersökning 19712010/11 ............................................ 1.4.2 Urvalsundersökning 1994/952009/10..................................... 2 Frågeinstitutens utveckling 19712011...................................................... Den antalsmässiga utvecklingen........................................................ Möjliga förklaringar till trender och variationer................................ 2.3.1 Samhälleliga förklaringsfaktorer .............................................. 3 Användningen av frågeinstituten 19942011............................................. Vem ställer frågor? Till vem och om vad? Hur ser svaren och debatterna ut?.................................................... 4 Ledamöter om spörsmålens bakgrund och användning: redovisning 5 Sammanfattande diskussion och slutsatser............................................... Frågeinstitutens antalsmässiga utveckling....................................... Om användningen av institutet muntliga frågor .......................................... 1.1 Om studien ...................................................................................... 2 Idéer om de muntliga frågornas funktion ................................................. Offentligt tryck om frågestundernas funktion.................................. Den vetenskapliga litteraturen om frågeinstitutens funktion ........... 3 Vem ställer frågor?.................................................................................... Kön, regering/opposition och partitillhörighet ................................. Ledamöter med osäkra mandat......................................................... 4 Vem ställer ledamöterna frågor till?.......................................................... 5 Vad ställer ledamöterna frågor om? Aktuella händelser och initiativ........................................................ Framtvingande av utfästelser och egna förslag ................................ 6 Kritiska, berömmande, retoriska och goodwillskapande frågor................ Kritiska och berömmande frågor...................................................... Retoriska och goodwillskapande frågor ........................................... 7 Frågestundernas kontrollfunktion.............................................................. Användningen av kontrollfrågor ...................................................... Om användningen av frågeinstitut och Ett organisationsteoretiskt perspektiv............................................... Kort om tillvägagångssätt................................................................. 2 Relationen mellan och ................................. Antalet frågor och interpellationer ......................................... 3 Att organisera svar på spörsmål ................................................................ Regeringens och organisering ........................... Tre departements organisering av framtagandet av svar .................. 3.2.4 Sammanfattning framtagandet av svar vid tre 4 och arbetsbelastningen i ...................... 4.3 Tid en bristvara............................................................................. 4.3.1 Statsrådens närvaro i kammaren ............................................. 4.3.2 Beredningstid för spörsmål..................................................... 4.4 De olika frågeinstituten och arbetsbelastningen .............................. 4.4.1 Rätt fråga på rätt bord om överlämnanden till annat 4.4.2 Som man frågar får man svar.................................................. 4.4.5 Statsrådens svarsförmåga........................................................ 4.4.6 Slutsatser och förslag till förändringar.................................... 4.4.7 Muntliga frågestunder............................................................. 4.4.8 Fristående debatter.................................................................. 4.4.9 Tidsgränsernas betydelse för arbetsbelastningen.................... 4.5 värde för regeringen och ........... Bilaga A: Frågor till Statsrådsberedningen.................................................. Bilaga B: Intervjuguide ............................................................................... Bilaga C: Urval av intervjupersoner............................................................ Urval av departement ............................................................................ Bilaga D: Riksdagsordningen 6 kap. ........................................................... De svenska frågeinstitutens framväxt och reglering med en internationell utblick Enligt 13 kap. 5 § regeringsformen får en riksdagsledamot framställa interpellationer och frågor till ett statsråd i angelägenheter som rör statsrådets tjänsteutövning. Mer detaljerade bestämmelser, exempelvis om tidsfrister för besvarande av en interpellation eller en fråga, om proceduren för att avgöra om en interpellation eller en skriftlig fråga får framställas eller inte, om debattregler och om frågestunder för besvarande av muntliga frågor, finns i riksdagsordningen. Interpellationer samt muntliga och skriftliga frågor kallas med ett gemensamt namn för frågeinstituten; tidigare kallades de ofta spörsmålsinstituten. Den nämnda grundlagsbestämmelsen är placerad i regeringsformens 13 kapitel, som behandlar kontrollmakt. Dess huvudsakliga funktion anses också vara som ett av verktyg för kontroll av och insyn i regeringsarbetet. Parlamentarismen förutsätter att regeringen för att kunna regera är beroende av parlamentets godkännande, eller i vart fall dess tolerans. Av central betydelse för parlamentarismen är därför att varje enskild parlamentsledamot ska kunna ta ställning till om han eller hon fortfarande tolererar regeringen. Detta ställningstagande kan förutsätta ett underlag. Här fyller frågeinstituten, tillsammans med andra inslag i kontrollmakt, sin centrala funktion. Genom att ställa frågor till statsråden kan en riksdagsledamot få information och svar på frågor om exempelvis hur regeringen ser på eller tänker agera i en viss fråga. Under vissa perioder under de första decennierna med ett mer formligt interpellationsväsende sågs det dock inte bara som en del av kontrollmakt utan snarare i första hand som ett hjälpmedel för en svag regering i förhållande till en starkare riksdag. Det var också snarare på initiativ av regeringen, snarare än , som möjligheterna infördes. En ordning där riksdagsledamöter fick möjlighet att ställa frågor till ett statsråd sågs som en möjlighet för regeringen att föra fram och motivera sin politik och sina beslut, vilket kunde stärka dess ställning i förhållande till . Interpellationer var länge den enda formen av spörsmål. I det följande beskrivs bakgrunden till att ett sådant interpellationsinstitut kom att införas i och sedan kom att kompletteras med ett frågeinstitut i olika former. Genomgången sträcker sig från att de första stegen mot ett interpellationsinstitut togs till den ordning vi har . Några mindre förändringar infördes så sent som , men den senaste större nyheten kan nog sägas vara när den muntliga frågestunden infördes . När redovisade resultatet av sin samlade översyn av regeringsformen ansågs det inte finnas någon anledning att göra några principiella förändringar i regleringen.1 I rapporten 1 SOU 2008:125 s. 286 f. 2 DE SISTA ÅREN MED STÅNDSRIKSDAGEN ges också en internationell utblick där utformningen av frågeinstituten i några europeiska länder presenteras. Riksdagsledamöters möjlighet att ställa frågor till statsråden i form av interpellationer infördes första gången med den nya tvåkammarriksdagen 1867. , under den s.k. fyrståndsriksdagen, hade statsråden inte ens någon generell rätt att närvara eller yttra sig i . De hade då bara tillträde till den kammare där de var medlemmar, dvs. i praktiken bara till ridderskapet och adeln. En ledamot av samma stånd kunde därmed bara rikta en fråga till en närvarande annan ledamot som var statsråd. Detta fick dessutom bara göras under en pågående debatt och bara i det ämne som då debatterades. Ville en riksdagsledamot härutöver ställa en fråga eller göra en opinionsyttring till regeringen eller ett statsråd fanns i princip bara möjligheten att väcka en motion i ämnet, och det förekom motioner som till sitt innehåll snarare var att betrakta som interpellationer.2 Jämfört med det kommande interpellationsinstitutet var detta dock ett omständligt och långsamt sätt att få till stånd en debatt om en fråga eller att få en upplysning från regeringen. innan tvåkammarriksdagen infördes, under 18621863 års riksdag, gjordes i vissa ansatser till något som skulle kunna jämföras med det frågeinstitut som sedan infördes. En riddarhusmedlem hade väckt en motion om försvarsmedel under en utrikespolitisk konflikt. Under debatten uttryckte ledamoten en önskan om att herr utrikesstatsministern ville lyfta en liten flik av den slöja, som vilar över denna hemlighetsfulla sak. var utrikesstatsminister i och presenterade en proposition och han passade då på att lämna den efterfrågade informationen om det utrikespolitiska läget. Han passade på att tala om hur han tyckte att ledamöterna, enligt brittisk modell, borde gå till väga när de ville interpellera ett statsråd. En ledamot som ville begära en upplysning av ett statsråd borde på förhand tillkännagiva att han någon viss dag ärnar till den eller den ministern ställa en förfrågan om upplysning i ett visst ämne. På det sättet skulle ministern i fråga få möjlighet att förbereda sig något och vid behov samråda med övriga statsråd. senare följdes instruktionerna när en annan ledamot meddelade att han tänkte interpellera sjöminister i ett visst ämne. ställdes och besvarades frågan i . Något vidare genomslag fick dessa nya rutiner dock inte; under hela det följande , det sista innan tvåkammarriksdagen infördes, ställdes ingen motsvarande fråga på detta sätt till ett statsråd. 2 Bruzewitz, Axel, , i riksdag, Historisk och statsvetenskaplig framställning, Band XV (s. 479533), 1938, s. 479. 3 DE FÖRSTA STEGEN MOT ETT INTERPELLATIONSINSTITUTF 3 De första stegen mot ett interpellationsinstitut3 Även om interpellationsinstitutet grundlagsfästes först infördes det i praxis vid den första tvåkammarriksdagen. Att detta skedde brukar tillskrivas den dåvarande justitieministern . Vid en debatt i första kammaren 1867 beklagade sig flera riksdagsledamöter över att flera statsråd inte var närvarande för att besvara framställda anmärkningar. Dagen därpå, , förklarade med anledning av dessa klagomål att statsråden på grund av andra tjänsteåligganden inte alltid kunde befinna sig i kammaren och att detta kunde förväntas inträffa även i fortsättningen. Han rekommenderade därför att man skulle åstadkomma och underlätta en kommunikation mellan regering och riksdag. En ledamot som ville ha ett svar i kammaren av ett statsråd skulle därför, enligt De , på samma sätt som i många andra länder, tillkännage sin avsikt att vid ett kommande sammanträde i kammaren framställa en sådan fråga. Det aktuella statsrådet skulle då närvara, höra frågan och meddela när han avsåg att besvara den. Kammarens värdighet och rådgivarnes ställning förutsatte nämligen, enligt De , att svaret inte lämnades oöverlagt. Statsrådet skulle därför få veta frågan i förväg för att göra de utredningar och efterforskningar som behövdes för att ge ett lämpligt svar. framförde han sitt förslag i andra kammaren, som mot alla former på framställning av herr talmannen beslöt att gå den av hans excellens herr justitiestatsministern uttalade önskan till mötes. De lämnade senare ytterligare anvisningar om hur interpellationsinstitutet skulle utformas genom att direkt till kammarprotokollet diktera vissa regler. Interpellationerna fanns sålunda inte reglerade i den nya riksdagsordningen, än mindre i regeringsformen, och De Geers regler, som innebar att tre kammarsammanträden behövdes för varje interpellation och därmed var relativt omständliga, kom inte alltid att följas. Interpellationen skulle anmälas vid ett sammanträde, framställas och avhöras vid ett andra sammanträde och slutligen besvaras vid ett tredje. Hans initiativ och anvisningar spelar emellertid en stor roll i utvecklingen av ett frågeinstitut och uppfattades som en uppmuntran att ta det i bruk. Lika stor betydelse, om inte större4, hade Per Axel , ledamot av andra kammaren 18671878 och sedermera bl.a. justitieminister. I en debatt om motioner som rörde antagandet av en arbetsordning för andra kammaren, ansåg att rätten att framställa interpellationer utom den allmänna dagordningen borde regleras och att det var en brist att det saknades motioner om detta. Hans förslag på reglering, inspirerad av en motsvarande dansk bestämmelse i arbetsordningarna för och där, innebar 3Framställningen i detta avsnitt bygger i huvudsak på uppgifter i Brusewitz, a.a., och , , Interpellationer och enkla frågor, i Samhälle och riksdag, Band II (s. 201260), 1966. 4Brusewitz, a.a., s. 482. 3 DE FÖRSTA STEGEN MOT ETT INTERPELLATIONSINSTITUTF att en ledamot, som vill framställa en sådan interpellation, bör vid ett förutgående sammanträde ingiva interpellationen skriftligen och med ett bestämt innehåll till talmannen, som meddelar interpellationen till vederbörande minister och upptager den på dagordningen; dock torde en sådan interpellation icke få framställas utan kammarens samtycke, vilket, om det erfordras, bör bestämmas genom omröstning utan föregående överläggning. Faktum är att om man jämför detta förslag med de regler som vuxit fram och som gäller enligt riksdagsordningen , är skillnaderna små. Interpellationer ska även upprättas skriftligen och ha ett bestämt innehåll, det är visserligen talmannen som i ett första skede bestämmer om en interpellation ska få framställas, men för inte så länge sedan var det kammaren. Talmannen ska, om interpellationen tillåts, överlämna den till vederbörande statsråd. Per Axel var ledamot av det enskilda utskott som fick i uppdrag att utarbeta andra kammarens arbetsordning, och hans förslag kom att praktiskt taget oförändrat tas in i den nya arbetsordningens 21 §. Regleringen genomfördes emellertid inte utan protester. Många kritiker ville över huvud taget inte reglera interpellationsinstitutet i arbetsordningen eftersom det inte var grundlagsfäst, utan ansåg att det endast borde utvecklas i praxis. Invändningar gjordes också mot grundlagsenligheten i att förbjuda överläggning vid kammarens beslut om godkännande av en interpellation. Med minsta möjliga marginal antogs dock till slut förslag. Även i första kammaren fanns ett motstånd mot att reglera interpellationsrätten i ordningsstadgan så länge den inte hade sin grund i grundlagen. En sådan reglering ansågs mot denna bakgrund heller inte bindande, vare sig för kammarledamöterna eller för statsråden. Två motioner om reglering väcktes dock, den ena med andrakammarregleringen som modell och den andra med De Geers anvisningar. Det tillfälliga utskott som hade i uppgift att utarbeta första kammarens arbetsordning delade egentligen den uppfattningen att föreskrifter om interpellationsrätten inte borde tas in i arbetsordningen utan i riksdagsordningen, som då var grundlag, men stannade ändå vid att tillstyrka den motion som byggde på De Geers föreslagna ordning, möjligen för att den inte ansågs medföra några egentliga olägenheter. Tillstyrkandet var dock så svagt att kammaren beslutade att inte anta förslaget. Detta resulterade i att interpellationsinstitutet var oreglerat i första kammaren (och förblev så ända till 1912, då samma bestämmelser som gällde i andra kammaren infördes i första kammarens ordningsstadga). En effekt av att interpellationsmöjligheten bara följde av praxis var att förfarandet varierade mycket vid olika interpellationers framställning och besvarande. tillämpades ett förfarande som påminde om det som De hade föreslagit. Andra gånger gick man helt formlöst till väga; interpellanten kontaktade själv statsrådet, meddelade sin fråga och avtalade till och med för debatten i kammaren. Med denna formlösa ordning blev inte interpellationens godkännande föremål för kammarens prövning. I den motion som 1912 ledde till att andrakammarreglerna infördes även i första kammarens 4 DISKUSSIONER OM INTERPELLATIONERNAS GRUNDLAGSENLIGHET ordningsstadga, anfördes bl.a. att det fanns ett behov av att ge interpellationsrätten mer fasta och auktoritativa former så att den kunde göras effektivare och utbildas till ett modernt vapen i den konstitutionella striden. Bestämmelsen i de båda kamrarnas arbetsordningar hade efter detta följande lydelse, som skilde sig åt endast beträffande ett ord: Äskar utom dagordningen (första kammaren: föredragningslistan) ledamot att få till konungens rådgivare framställa spörsmål, avlämne detsamma skriftligen uppställt och av bestämt innehåll; kammaren beslute, utan föregående överläggning, huruvida spörsmålet må framställas eller icke. I förra händelsen låte talmannen vederbörande rådgivare ofördröjligen av spörsmålet undfå del. 4 Diskussioner om interpellationernas grundlagsenlighet En reglering i riksdagsordningen, som då alltså var grundlag och som omfattade båda kamrarna, infördes inte . Det fördes en diskussion om i vilken utsträckning interpellationsrätten faktiskt hade stöd i eller ens var förenlig med grundlagen. Riksdagsordningens 52 § föreskrev en rätt för alla ledamöter att till protokollet tala fritt och utlåta sig, men denna rätt gällde bara alla frågor som under överläggning komma och om lagligheten av allt, som inom kammaren sig tilldrager, dvs. rätten att framställa interpellationer skulle med stöd av denna bestämmelse inte gälla generellt utan bara i frågor som redan var föremål för kammarens överläggning. Försök gjordes också, utan större framgång, att härleda interpellationsrätten från ledamöternas motionsrätt och statsrådens rätt att delta i kammarens överläggningar. Å andra sidan kom man heller inte fram till att det i grundlagarna fanns något som hindrade ett interpellationsinstitut. På en punkt var tveksamheten om interpellationsrättens förenlighet med grundlagarna dock mest påtaglig. Enligt de redovisade bestämmelserna i ordningsstadgorna, skulle kammaren utan föregående överläggning besluta om en interpellation skulle få framställas eller inte. I båda kamrarna framfördes invändningar om att denna bestämmelse stred mot ledamöternas rätt enligt 52 § riksdagsordningen att yttra sig om lagligheten av allt, som inom kammaren sig tilldraga. När bestämmelsen infördes i första kammarens ordningsstadga 1912 hade till och med den ledamot som motionerade i saken valt att i motionens förslag utesluta just detta förbud. Han kom till slut dock att acceptera överläggningsförbudet. Frågan om interpellationernas sakliga innehåll och i vilken utsträckning en interpellation kunde vägras på grund av sitt ämnesval har också varit föremål för diskussion. Någon särskild föreskrift om detta fanns inte. Den dåvarande bestämmelsen i § 90 regeringsformen, som gällde generellt och inte bara interpellationer, ansågs emellertid kunna innebära inskränkningar i vad en interpellation kunde handla om. Bestämmelsen innebar att frågor om exempelvis ämbets- eller tjänstemäns till- och avsättande, regerings- eller dom- 4 DISKUSSIONER OM INTERPELLATIONERNAS GRUNDLAGSENLIGHET stolsbeslut, enskilda medborgares förhållanden eller verkställighet av lagar§ inte fick bli föremål för , kamrarnas eller utskottens överläggning och prövning. nekade också talmannen en interpellation med hänvisning till denna bestämmelse. Vid ett annat vägrade ett statsråd med samma hänvisning att besvara en interpellation. I någon större utsträckning torde dock inte bestämmelsen ha hämmat interpellationsrätten. Många interpellationer rörde tvärtom frågor som omfattades av § 90, exempelvis förvaltningsåtgärder av olika slag, men den egentliga frågan till statsrådet var även i sådana fall ofta mer allmänt formulerad; det konkreta ärendet utgjorde snarare en bakgrund till frågan och nämndes i motiveringen. Jämförelser kan här göras till dagens bestämmelse i 13 kap. 5 § regeringsformen, enligt vilken en interpellation eller fråga ska gälla en angelägenhet som rör statsrådets tjänsteutövning. Denna begränsning innebär att frågor till statsrådet inte får gälla exempelvis förvaltningsmyndigheters eller domstolars åtgärder eller beslut i enskilda ärenden. Frågan till statsrådet får i sådana fall bara gälla vilken befattning statsrådet har tagit eller borde ha tagit med ärendet eller med de föreskrifter som varit aktuella i handläggningen eller avgörandet av ärendet. En fråga om inställningen till behovet av en lagändring mot bakgrund av exempelvis ett domstolsavgörande hindras heller inte av bestämmelsen. Däremot är det inte möjligt att fråga statsrådet om han eller hon anser att ett visst myndighets- eller domstolsbeslut är korrekt. I detta avseende framstår de begränsningar i interpellationsrätten som följde av § 90 som jämförbara med dem som gäller . Däremot var det enligt den förra regeringsformen förbjudet att framställa interpellationer eller på annat sätt göra föremål för kammarens överläggningar frågor om enskilda regeringsbeslut, medan detta omfattas av rätten att framställa interpellationer eller frågor, eftersom ett regeringsbeslut som ett statsråd har deltagit i anses ingå i dennes tjänsteutövning.5 På samma sätt som förr är exempelvis ett myndighetsbeslut i ett enskilt ärende sannolikt ofta den egentliga orsaken till att en interpellation och en fråga ställs, men ärendet får bara utgöra bakgrund till en mer generellt utformad fråga. Även om spörsmålsinstitutet, till en början endast i form av interpellationer, infördes och utvecklades under den senare halvan av som har beskrivits, dröjde det innan det kom att användas i någon större omfattning. Interpellationsbenägenheten var till en början liten i båda kamrarna, men särskilt blygsam var den i den första kammaren. Där förekom utan en enda interpellation, och fram till hade antalet interpellationer aldrig överstigit fem.