rir · H0B517 · 2012-11-21 00:00:00 — GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET Skolinspektionens prövningar av ansökningar från enskilda som vill bli skolhuvudmän SKOLINSPEKTIONENS PRÖVNINGAR AV ANSÖKNINGAR FRÅN ENSKILDA SOM VILL BLI SKOLHUVUDMÄN GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Skolinspektionens prövningar av ansökningar från enskilda som vill bli skolhuvudmän har granskat prövningen av enskilda som ansöker om att bli godkända som skolhuvudmän. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. Programansvarig , revisor och revisor har medverkat vid den slutliga handläggningen. SKOLINSPEKTIONENS PRÖVNINGAR AV ANSÖKNINGAR FRÅN ENSKILDA SOM VILL BLI SKOLHUVUDMÄN GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET Antal ansökningar och startade skolor Varför behöver enskilda huvudmän godkännas? Skolinspektionens prövning i praktiken Information till de sökande Information till de sökande Handläggarna är tillgängliga för frågor Skolinspektionens underlag och prövning Skolinspektionens underlag för prövning Lärande och utveckling av prövningen Skolinspektionens prövning behöver utvecklas Regleringen om påtagliga negativa följder är otydlig Likvärdig handläggning viktigt för en effektiv prövning Information bör användas som styrmedel SKOLINSPEKTIONENS PRÖVNINGAR AV ANSÖKNINGAR FRÅN ENSKILDA SOM VILL BLI SKOLHUVUDMÄN Enkät till handläggare på om godkännande av enskilda som huvudmän Enkät till enskilda som ansökt om att starta skola 2010 och 2011 GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET har granskat prövningen av enskilda som ansöker om att bli godkända som skolhuvudmän. Motiv: Skolan är viktig både för individen och för samhället och är en del i ett fungerande demokratiskt samhälle med välutbildade och aktiva medborgare. Eftersom skolgången har så stor betydelse för varje enskild elev är det viktigt att eventuella fel och brister i skolverksamheten framkommer och åtgärdas . Fristående skolor är en väsentlig del av skolväsendet i . Skolinspektionens prövning ska kontrollera att enskilda som vill bedriva skola har förutsättningar att följa gällande regelverk samt att friskoleetableringen inte innebär påtagliga negativa följder för elever eller den del av skolväsendet som bedrivs av det allmänna i den kommun där utbildningen ska bedrivas. Om prövningen fungerar bidrar den till ett varierat utbud av skolor som drivs av olika huvudmän där eleverna får den kvalitet på utbildningen som de enligt skollagen har rätt till. Syftet med lagstiftningen och Skolinspektionens prövning är främjande och ska leda till att fristående skolor kan starta och hålla god kvalitet samt bidra till mångfald och konkurrens i hela skolsystemet. 2011 inkom 789 ansökningar av enskild om att bli godkänd som huvudman. Av dessa blev ungefär en fjärdedel godkända som huvudmän och 64 skolor startades. Detta motsvarar av dem som blev godkända. Skolinspektionen genomför så kallad förstagångstillsyn hos de nystartade fristående skolorna. Tillsynsbesöken har visat att en relativt stor andel av skolorna har många eller allvarliga brister. Skolinspektionen har också återkallat några beslut om godkännanden av huvudmän efter att de startat sin skolverksamhet. Resultatet gör det tydligt att det är komplicerat att starta en skola vilket kan innebära svårigheter att fullt ut leva upp till skollagens krav vid skolans start. Allt detta sammantaget har motiverat att granska om Skolinspektionens prövning av enskilda som huvudmän är effektiv. Om prövningen är effektiv har den en funktion som gatekeeper för att dels åstadkomma ett varierat utbud av skolor som drivs av olika huvudmän, dels för att säkra att de huvudmän som godkänns startar skolor med undervisning som håller den kvalitet skollagen kräver. Syfte: Syftet med granskningen är att undersöka om Skolinspektionens prövning om godkännande av enskild som huvudman är effektiv och likvärdig. SKOLINSPEKTIONENS PRÖVNINGAR AV ANSÖKNINGAR FRÅN ENSKILDA SOM VILL BLI SKOLHUVUDMÄN ingår även att bedöma om regeringen har givit Skolinspektionen tillräckliga förutsättningar i genomförandet av prövningen av enskilda som vill bli godkända som huvudmän. Vidare har granskat om Skolinspektionen uppfyller sitt informationsuppdrag så som det formuleras i myndighetens instruktion. Genomförande: I granskningen har genomfört dokumentstudier och intervjuer med berörda aktörer. har även genomfört en aktgranskning av ett urval av Skolinspektionens ansökningsärenden från ansökningsomgång 2011, samt en fördjupad aktgranskning av ett mindre antal akter. Inom ramen för granskningen har två enkäter genomförts. En enkät riktad till de som ansökt om godkännande under ansökningsomgångarna 2010 och 2011 samt en enkät riktad till samtliga handläggare på Skolinspektionens enhet för tillståndsprövning. Granskningen har resulterat i följande iakttagelser och slutsatser. Skolinspektionens prövning behöver utvecklas. menar att den kontext i vilken Skolinspektionen agerar har förändrats mycket sedan metoden för prövningen utvecklades. Det finns många fler enskilda huvudmän än när friskolereformen genomfördes. Detta medför att regeringen behöver följa upp verksamheten också utifrån andra perspektiv och skaffa sig en uppfattning om huruvida regelverket som helhet fortfarande fungerar utifrån de förändringar som skett. Regeringen bör också följa upp om Skolinspektionens prövning lägger tillräcklig tyngd vid myndighetens funktion som gatekeeper i enlighet med intentioner. Enligt förefaller det inte som att lagstiftarens intentioner om att prövningen av enskilda som huvudmän ska vara främjande och också fungera som gatekeeper för att skapa ett varierat urval av skolor som bedrivs av enskilda eller allmänna huvudmän, har fått tillräckligt genomslag i Skolinspektionens verksamhet. anser att på det sätt som prövningen genomförs är det oklart i vilken utsträckning Skolinspektionen faktiskt prövar den framtida huvudmannens förutsättningar att bedriva skolverksamhet. Oklarheten beror framförallt på att prövningen fokuserar på att kontrollera de sökandes kunskaper om skollagstiftningen genom en ansökningsblankett, där de sökande ska svara rätt på alla frågor. Problemen med prövningen beror också delvis på hur frågorna i ansökningsblanketten är utformade. Denna metod medför att det finns risk för att Skolinspektionens prövning inte leder till att huvudmän med förutsättningar att följa regelverket blir godkända konstaterar att Skolinspektionen verkar ha tolkat att ha förutsättningar att följa gällande regelverk som att den sökande själv ska ha ingående kunskap om skollagen. menar att detta kan vara viktigt, men att ha förutsättningar att följa gällande regelverk bör också förstås i ett vidare perspektiv, där alla GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET relevanta omständigheter för att kunna bedriva en stabil skolverksamhet av god kvalitet bedöms. För att kunna pröva om de sökande har förutsättningar att följa gällande regelverk bedömer att Skolinspektionen behöver begära in ett delvis annat beslutsunderlag än vad som sker . I syfte att göra mer träffsäkra bedömningar skulle Skolinspektionen kunna begära in en konkret plan för skolverksamheten från sökanden. I planen kan den sökande visa att den kan omsätta kraven i regelverket För att Skolinspektionen ska kunna bedöma planerna på ett enhetligt sätt bör myndigheten precisera vad planen ska innehålla. menar att Skolinspektionen utifrån ett sådant, mer sammanhållet underlag, bättre skulle kunna bedöma om de sökande har förutsättningar att följa gällande regelverk. Skolinspektionen har från den egna verksamheten god kunskap om vad som gör en skola framgångsrik. Myndigheten bör, enligt , använda den kunskapen på ett mer metodiskt sätt än vad som sker när de prövar ansökningar om att godkännas som huvudman. anser att Skolinspektionens kunskap från tillsynsverksamheten och kvalitetsgranskningarna i högre grad borde ligga till grund för beslut om vilka områden i sökandens plan för verksamheten som behöver prövas fördjupat. Det kan vara områden som är extra viktiga för att utbildningen ska hålla god kvalitet eller områden där det ofta förekommer brister. Även resultat från forskning om vad som gör skolor framgångsrika bör kunna användas mer av Skolinspektionen i arbetet med att utveckla prövningen. Regleringen om påtagliga negativa följder för elever eller den del av skolväsendet som bedrivs av det allmänna är otydlig. bedömer att regleringen om påtagliga negativa följder är en viktig del av prövningen av en enskild som huvudman. menar dock att det finns en rad oklarheter rörande denna reglering. Oklarheterna rör vilka elever som avses, vilken hänsyn som bör tas till redan existerande fristående skolor när nya ansökningar prövas samt hur regleringen ska tillämpas om flera ansökningar från enskilda om att godkännas som huvudman i en viss kommun inkommer. De oklarheter som finns riskerar att gå ut över prövningens effektivitet. Detta riskerar också i sin tur att påverka skolsystemets effektivitet. Likvärdig handläggning för effektiv prövning. Granskningen visar att Skolinspektionen har fungerande former för stöd till handläggarna avseende hanteringen av ansökningsärenden. Enligt kan dock innehållet i stödet förbättras. Att handläggarna har ett fungerande stöd är centralt för att prövningen ska kunna bli effektiv i den meningen att sökande med förutsättningar att följa gällande regelverk blir godkända som huvudmän. anser att Skolinspektionen behöver förtydliga kriterierna för vad som är en ansökan som tillräckligt väl visar att den sökande har förutsättningar att följa regelverket. Genom att göra detta kan stödet utvecklas så att det blir mer användbart i handläggningen. SKOLINSPEKTIONENS PRÖVNINGAR AV ANSÖKNINGAR FRÅN ENSKILDA SOM VILL BLI SKOLHUVUDMÄN konstaterar att handläggarna verkar ha svårigheter att avgöra när de har tillräckligt underlag för beslut. Granskningen visar att Skolinspektionen måste ställa många kompletterande frågor till de sökande. Enligt bör möjligheterna att komplettera ansökan vara så lika som möjligt för att samtliga sökande ska ha samma möjligheter att inkomma med underlag. Det bör också vara tydligt för handläggarna när de har ett tillräckligt beslutsunderlag. menar att kompletteringarna skulle kunna minskas genom ett bättre handläggarstöd och tydligare kriterier för vad som är en tillräckligt bra ansökan. Information bör användas som styrmedel. Granskningen visar att Skolinspektionen inte lyckas informera i tillräcklig utsträckning om kraven på ansökningarna. Detta bekräftas av att de sökande som besvarat enkät menar att informationen från Skolinspektionen är tydlig men otillräcklig. Det saknas också tydliga kriterier för vad som är en tillräckligt bra ansökan. menar att detta kan vara en förklaring till att myndigheten inte förmår informera tillräckligt. Enligt bör Skolinspektionen kunna bli tydligare om vilka krav som ställs för att de sökande ska få en mer realistisk bild av vad som krävs av den som vill bedriva skola och till ökad effektivitet genom att endast de som tror sig motsvara kraven ansöker om att bli godkända. rekommendationer till regeringen: Regeringen bör följa upp hur Skolinspektionen prövar ansökningar om att godkännas som huvudman utifrån målsättning om höjd kvalitet genom ett varierat utbud av skolhuvudmän. Regeringen bör ge i uppdrag att överväga om lagstiftningen behöver förtydligas i fråga om bedömningen av påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbildningen ska bedrivas. rekommendationer till Skolinspektionen: Skolinspektionen bör utveckla vilket underlag som används för beslut om godkännande av enskild som huvudman. Skolinspektionen bör i högre utsträckning använda egen kunskap och forskning när de prövar det inkomna underlaget. Skolinspektionen bör utveckla tydliga kriterier för vad som krävs för att bli godkänd som enskild huvudman. Skolinspektionen bör använda kriterierna för att förbättra stödet till handläggarna. Skolinspektionen bör använda kriterierna för att öka och förbättra informationen till de sökande genom att förtydliga kraven för att en ansökan ska godkännas. GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET Skolan är viktig både för individen och för samhället och är en del i ett fungerande demokratiskt samhälle med välutbildade och aktiva medborgare. vill ha en skola av god kvalitet för alla elever. Därför måste de skolor som finns ha förutsättningar att verka med hög kvalitet och följas upp så att eventuella fel och brister i skolverksamheten framkommer och åtgärdas . De huvudmän som bedriver skolverksamhet har ett ansvar för att se till att utbildningen lever upp till de krav som anges i skollagen, läroplaner och andra föreskrifter. Staten har ansvar för reglering, uppföljning och utvärdering, tillsyn samt att pröva ärenden om godkännande av enskild som huvudman. Fristående skolor är en del av skolväsendet i och har funnits i sin nuvarande form . I propositionen Om valfrihet och fristående skolor lade regeringen fram ett förslag som gav enskilda huvudmän som fått tillstånd att bedriva skolverksamhet förutsättningar att verka på i stort sett samma villkor som de kommunala skolorna.1 Målet med friskolereformen var att åstadkomma ett större utbud av skolverksamheter och därmed skapa ökad frihet för elever och föräldrar att välja mellan olika skolor som konkurrerar med varandra. Denna frihet skulle innebära möjlighet att välja mellan det offentliga skolväsendet och fristående skolor i den egna kommunen men också i andra kommuner. En annan önskad följd av reformen var att en mångfald av huvudmän och skolor med olika profiler som konkurrerar med varandra om elever skulle bidra till en större lyhördhet för elevers och föräldrars önskemål hos samtliga huvudmän. Tanken var att konkurrensen skulle skapa större incitament till kostnadseffektivitet samt att nya och effektivare arbetsmetoder skulle komma att prövas. fristående skolor bidra till en mer effektiv resursanvändning inom det samlade skolväsendet. Regeringen har i senare propositioner betonat att enskilda och offentliga huvudmän ska konkurrera på lika villkor eftersom fristående skolor 1991/92:95, bet. 1991/92:UbU22, rskr. 1991/92:346. SKOLINSPEKTIONENS PRÖVNINGAR AV ANSÖKNINGAR FRÅN ENSKILDA SOM VILL BLI SKOLHUVUDMÄN har blivit en alltmer väsentlig del av skolväsendet.2 Sammantaget ska systemet med fristående skolor bidra till att höja kvaliteten inom hela skolväsendet. trädde en ny skollag i kraft. gjorde i samband med detta förändringar i lagen så att enskilda och offentliga huvudmän kan bedriva verksamhet på lika villkor. På detta sätt vill ge förutsättningar för ett förbättrat utbildningsväsende och stimulera till ökad konkurrens mellan olika huvudmän.3 (Skolinspektionen) inrättades 2008 och myndigheten tog då över arbetet med godkännande av enskild som huvudman från (). I och med att antalet ansökningar om att få starta fristående skola har ökat markant har denna prövning fått en ökad betydelse. Skolinspektionens prövning av ansökningar från enskilda om att godkännas som huvudmän ska resultera i att enskilda som vill bedriva skola och som har tillräckliga förutsättningar att följa de föreskrifter som gäller för utbildningen godkänns. Prövningen innebär också att utbildningen inte får innebära påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbildningen ska bedrivas. Enligt är Skolinspektionens prövning om godkännande av enskild som huvudman effektiv om de skolor som startar redan vid starten lever upp till den kvalitet och de mål som föreskrivs i skollagen och andra föreskrifter. Skolinspektionens prövning av de sökande är en viktig del av systemet med fristående skolor. Prövningen ska fungera som gatekeeper vilket ska bidra till att enskilda som har förutsättningar att följa gällande regelverk godkänns, om etableringen inte medför några påtagliga negativa följder på lång sikt för elever eller det allmänna skolväsendet. Om prövningen fungerar bidrar den till att nå ambitioner om ett varierat utbud av skolor som drivs av olika huvudmän där eleverna får den kvalitet på utbildningen som de enligt skollagen har rätt till. Syftet med lagstiftningen och Skolinspektionens prövning är således främjande till sin karaktär och ska leda till att fristående skolor kan starta, hålla god kvalitet och bidra till mångfald och konkurrens i hela skolsystemet. En viktig del i Skolinspektionens arbete för att det ska finnas skolor av god kvalitet som drivs av enskilda huvudmän är tidig uppföljning av att skolor som startats av enskilda huvudmän följer regelverket. 2009/10:157, bet. 2009/10:UbU22, rskr. 2009/10:322, prop. 2009/10:165, bet. 2009/10:UbU21, rskr. 2009/10:370. 2009/10:157, bet. 2009/10:UbU22, rskr. 2009/10:322. GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET instruktion ska uppföljningen ske i nära anslutning till att beslutet om godkännande fattats. Skolinspektionen har valt att göra detta genom så kallad förstagångstillsyn.4 Förstagångstillsyn genomförs regelbundet och har Skolinspektionen genomfört sådan tillsyn på nystartade fristående skolor för de verksamheter som startade läsåren 2008/2009, 2009/2010, 2010/2011 samt 2011/2012.5 Tillsynsbesöken har visat att en relativt stor andel av de nystartade skolorna har många eller allvarliga brister.6 av de sökande fick tillstånd att starta skola åren 20092011 och av dessa var det mellan en fjärdedel och två tredjedelar av skolorna som uppvisade avvikelser från tillståndsbeslutet. De vanligast förekommande bristerna handlade om skolans lärare, lokaler, verksamhetsbeskrivningar, läroplaner och kursplaner samt uppföljning av elevernas kunskaper. Dessa brister har återkommit vid alla omgångar av förstagångstillsyner. Resultatet av Skolinspektionens förstagångstillsyn gör det tydligt att det är komplicerat att starta skola och det kan således vara svårt att fullt ut leva upp till skollagens krav vid skolans start. Det är trots detta viktigt att det inte föreligger några brister vid förstagångstillsynen. Skolinspektionen har återkallat några beslut om godkännanden av huvudmän efter att de startat sin skolverksamhet.7 Allt detta sammantaget har motiverat att granska om Skolinspektionens prövning av enskildas ansökningar om godkännande som huvudman fungerar effektivt och i enlighet med intentioner. Syftet med granskningen är att undersöka om Skolinspektionens prövning om godkännande av enskild som huvudman är effektiv och likvärdig. I granskningen ingår även att bedöma om regeringen har givit Skolinspektionen tillräckliga förutsättningar att pröva enskilda som vill bli godkända som huvudmän. Vidare har granskat om Skolinspektionen uppfyller sitt informationsuppdrag så som det formuleras i myndighetens instruktion. 4Detta hette tidigare uppföljningsbesök och genomfördes av enheten för tillståndsprövning. genomförs denna tillsyn av tillsynsenheterna inom Skolinspektionen. 5Rapporten från den sista omgången förstagångstillsyner hade inte publicerats när denna rapport skrevs. 6Skolinspektionen (2010), Skolinspektionen (2011a), Skolinspektionen (2011c). 7Skolinspektionen (2011d) och Skolinspektionen (2011e). SKOLINSPEKTIONENS PRÖVNINGAR AV ANSÖKNINGAR FRÅN ENSKILDA SOM VILL BLI SKOLHUVUDMÄN Granskningens revisionsfråga är: Är prövningen av ansökningar om godkännande av enskild som skolhuvudman effektiv och likvärdig? Denna övergripande revisionsfråga har brutits ned i följande delfrågor: Används rätt underlag för prövningen? Prövas frågan om godkännande på ett ändamålsenligt sätt? Är handläggningen enhetlig och likvärdig för att på så sätt åstadkomma effektivitet? Används information som ett sätt att höja kvaliteten i ansökningarna och begränsa antalet ansökningar? Med effektiv prövning avses enligt att sökande som har förutsättningar att leva upp till kraven i skollagen, läroplanerna och andra föreskrifter samt att friskoleetableringen inte innebär påtagliga negativa följder på lång sikt för de elever eller för den del av skolväsendet som bedrivs av det allmänna får godkännande som huvudman. För att prövningen ska vara effektiv i denna mening är det viktigt att besluten föregås av en rationell process som bygger på likvärdighet och enhetlighet i handläggningen. Genom enhetlighet i rutiner och bedömningar uppnås effektivitet och att den enskilde kan ha insyn i processen och därmed möjlighet att förutse och förstå det beslut som fattas. Granskningen omfattar och regeringen (). För att bedöma om prövningen om godkännande av enskild som huvudman är effektiv och uppfyller sin funktion som gatekeeper, har i granskningen utgått ifrån det som anges i skollagen om att alla elever har rätt till en skola av god kvalitet.8 Vi har även utgått ifrån propositionen Om valfrihet och fristående skolor och efterföljande propositioner där det övergripande syftet med att ha ett system med fristående skolor behandlas.9 har också utgått ifrån det som står i skollagen om att prövningen ska kontrollera att huvudmännen har förutsättningar att följa gällande regelverk och att det inte blir påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller den del 81 kap. 8§ Skollagen (2010:800). 9Skollagen (2010:800), Skolförordningen (SFS 2011:185), Gymnasieförordningen (SFS 2010:2039), Lagen om införande av skollagen (2010:801), prop. 1991/92:95, bet. 1991/92:UbU22, rskr. 1991/92:346, prop. 2001/02:35, bet. 2001/02:UbU7, rskr. 2001/02:184, prop. 2009/10:157, bet. 2009/10:UbU22, rskr. 2009/10:322, prop. 2009/10:165, bet. 2009/10:UbU21, rskr. 2009/10:370. GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET av skolväsendet som bedrivs av det allmänna. menar att Skolinspektionens prövning ska motsvara den funktion som en gatekeeper har. Som bedömningsgrund för att avgöra om prövningen om godkännande av enskild som huvudman är likvärdig har utgått ifrån förvaltningslagen (1986:223). Av förvaltningslagen framgår att all handläggning inom den statliga förvaltningen ska genomsyras av insyn och transparens, beslutsmotivering och möjlighet till överprövning.10 Som bedömningsgrund för att granska om Skolinspektionen har uppfyllt sitt informationsuppdrag har använt förordningen med instruktion för Statens skolinspektion.11 I förordningens 5 § anges att Skolinspektionen ska sprida kunskap om vad som krävs för att bedriva fristående skola. Granskningens iakttagelser och slutsatser grundar sig på intervjuer, dokument- och litteraturstudier, en enkät till enskilda som ansökt om godkännande som huvudman, en enkät till samtliga handläggare på Skolinspektionens enhet för tillståndsprövning samt en granskning av akter som innehåller ansökningar från enskilda som ansökt om godkännande att starta fristående skola. Under granskningen har genomfört semistrukturerade intervjuer med tjänstemän på Skolinspektionen, tjänstemän vid , kommuner och landsting, , samt . Syftet med intervjuerna har varit att fördjupa och komplettera den information som framkommit genom dokumentstudier, aktgranskning samt enkäterna. Totalt har vi genomfört 17 intervjuer. har genomfört två enkäter inom ramen för denna granskning. Den ena enkäten riktade sig till samtliga handläggare vid Skolinspektionens enhet för tillståndsprövning. Syftet med enkäten var att få handläggarnas syn på syftet med godkännandeprövningen och handläggningen av ansökningar. Enkäten skickades till och besvarades av samtliga 19 handläggare på enheten. Se bilaga 1 för enkätens upplägg och resultat. 1047§§, 17§ och 2042§§.Förvaltningslagen (1986:223). 11Förordning (2011:556) med instruktion för .