rir · H0B524 · 2012-12-19 00:00:00 — I kommissionens fördjupade granskning noteras att regeringen rekommenderades att genomföra förebyggande åtgärder för att hantera de makroekonomiska riskerna med stigande huspriser och hushållens ökade skuldsättning. Trots att några åtgärder genomförts, främst införandet av ett bolånetak, behövs det enligt kommissionen en mer ambitiös och beslutsam politik för att motverka riskerna. I konvergensprogram 2012 gav regeringen sitt officiella svar rekommendationer. Här indikerade regeringen att hushållens skuldsättning inte utgör ett allvarligt problem då hushållen sägs ha goda möjligheter att klara av sina ränteutgifter även vid ett normalt ränteläge. I övrigt beskrivs företrädesvis åtgärder relaterade till den finansiella stabiliteten. Även i budgetpropositionen framhåller regeringen ett antal åtgärder den genomfört eller föreslår för att stärka den finansiella stabiliteten. Bland annat redovisas regeringens ambition att storbankerna ska ha högre kärnprimärkapital, på 2013, än vad som krävs av det internationella regelverket där kärnprimärkapitalet ska vara . Vidare nämns att infört ett bolånetak på av marknadsvärdet och genomfört stresstester av hur väl hushållen kan hantera ränteuppgångar, inkomstbortfall och prisfall på bostäder. Inspektionens samlade bedömning är att bolånen inte hotar den finansiella stabiliteten. Regeringen nämner vidare att har fått utökade resurser. Därtill konstaterar regeringen att ett flertal åtgärder planeras eller har genomförts som underlättar bostadsbyggandet och främjar konkurrensen på bostadsmarknaden. Bland annat nämns lättnader i hyresregleringen, sänkning av den kommunala fastighetsavgiften för hyreshusenheter och en utökning 28Detta konstaterade i sin . Där skrev banken Den sammantagna bedömningen är att hushållens skuldsättning inte utgör något hot mot den finansiella stabiliteten. Det är inte troligt att de kostnadsökningar som exempelvis stigande räntor medför kommer att leda till betalningssvårigheter för hushållen över lag och därmed till ökade kreditförluster för bankerna. Däremot förefaller det finnas viss risk för att konsumtionen och därmed den ekonomiska utvecklingen i stort kan komma att påverkas när räntorna stiger. Hushållens skuldsättning är därför en fråga kopplad till framtida effekter på privat konsumtion, mer än en omedelbar riskfaktor beträffande finansiell stabilitet. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER av den tioåriga nedsättningen av fastighetsavgiften för nybyggda bostäder. Regeringen anger också att ett arbete pågår med att förenkla byggreglerna och byggprocesserna kring byggnadstillstånd m.m. Regeringen ska inom ramen för planeringsterminen beakta och besvara de landsspecifika rekommendationerna som ges av EU, även om dessa inte är bindande. Regeringen redovisar i budgetpropositionen sin syn på . I redovisningen framgår dock inte tydligt hur regeringen ser på de makroekonomiska obalanser som kommissionen påtalat. Regeringen argumenterar istället huvudsakligen utifrån finansiell stabilitet när den redovisar sin syn på EU:s rekommendation om att öka stabiliteten på bostads- och bolånemarknaden. Regeringen har genomfört ett antal åtgärder för att stärka den finansiella stabiliteten, till exempel genom höjda kapitaltäckningskrav. En korrigering av makroekonomiska obalanser kan leda till betydande effekter på tillväxt och sysselsättning utan att den finansiella stabiliteten hotas. REGERINGENS REDOVISNING I BUDGETPROPOSITIONEN FÖR 2013 TYDLIG OCH TRANSPARENT? GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 4Regeringens redovisning av finanspolitikens effekter på konjunkturen Ett av målen med finanspolitiken är att bidra till en stabil makroekonomisk utveckling (stabiliseringspolitik). Huvudansvaret för att stabilisera konjunkturen vilar visserligen på penningpolitiken och . Regeringen har dock vid ett flertal tillfällen poängterat att finanspolitiken ska bidra till stabiliseringen genom att låta de automatiska stabilisatorerna verka fritt och genom att utforma den övriga finanspolitiken på ett sätt så att den inte spär på konjunktursvängningarna.29 Prognoser över finanspolitikens effekter på konjunkturen är naturligen behäftade med stor osäkerhet. Det är till exempel alltid svårt att bedöma konjunkturläget och hur det kommer att utvecklas. Det är även komplicerat att bedöma konjunkturens effekt på de offentliga finanserna och vilken effekt på efterfrågan olika finanspolitiska beslut kan få. Beslutet om finanspolitikens inriktning sker dessutom oftast, och till största del, endast en gång . Denna eftersläpning i besluts- och implementeringsprocessen av finanspolitiken är en av de bakomliggande förklaringarna till att stabiliseringspolitiken i huvudsak vilar på penningpolitiken. På grund av osäkerheten i bedömningarna och eftersläpningsproblematiken är det av särskild vikt att regeringens rapportering kring finanspolitikens inriktning i förhållande till konjunkturen är förståelig, transparent och rättvisande. En tydlig och fullständig beskrivning av finanspolitikens inriktning är också viktigt ur demokratisk synvinkel och anknyter till de krav som regeringen själv ställt upp i skrivelse 2010/11:79 för finanspolitiken. Där anges det att medborgarna ska ha möjlighet att ha insyn i finanspolitikens alla aspekter. 29 Se till exempel Ds 2010:4, Översyn av överskottsmålet, s. 5254. REGERINGENS REDOVISNING I BUDGETPROPOSITIONEN FÖR 2013 TYDLIG OCH TRANSPARENT? 4.1Det strukturella sparandet som mått på finanspolitikens konjunkturstabiliserande effekt På aggregerad nivå kan finanspolitikens konjunkturstabiliserande effekt grovt mätas med förändringen av det faktiska finansiella sparandet i offentlig sektor. En försämring av det finansiella sparandet bidrar till att begränsa nedgången i den (inhemska) privata sektorns efterfrågan medan en förstärkning av sparandet kan bidra till att minska risken för en överhettning av ekonomin. Förändringen av det finansiella sparandet kan delas upp i förändringar som beror på konjunkturens effekter på de offentliga finanserna och på förändringar som beror på politiska beslut som ökar eller minskar utgifter och inkomster, så kallad diskretionär finanspolitik.30 Det finansiella sparandet korrigerat för konjunktureffekt kallas det strukturella sparandet. Förändringen av det strukturella sparandet visar således bidraget till konjunkturstabiliseringen utöver de automatiska stabilisatorerna. Det kan därför ses som ett grovt mått på finanspolitikens inriktning, det vill säga den konjunkturoberoende förändringen av de offentliga finanserna. Om det strukturella sparandet minskar (ökar) mellan innebär det att de finanspolitiska besluten har haft en expansiv (åtstramande) effekt på resursutnyttjandet, det vill säga konjunkturen. Exaktheten i detta sätt att mäta får emellertid inte överdrivas. Finanspolitikens effekt på efterfrågan i ekonomin beror på fler faktorer än enbart förändringen i det finansiella sparandet eller det strukturella sparandet. Om exempelvis en expansiv finanspolitisk åtgärd i huvudsak leder till en ökad importefterfrågan får detta en begränsad effekt på svensk BNP trots att det skulle räknas som en expansiv politik. För att kunna mäta vilken effekt som en given finanspolitik får på resursutnyttjandet måste således politikförändringarna studeras mer i detalj än enbart de aggregerade förändringarna i finansiellt och strukturellt sparande. I det följande granskas emellertid endast den redovisning regeringen presenterar i budgetpropositionen, vilken begränsas till mer övergripande indikatorer på finanspolitikens effekt på efterfrågan. 30 Se bilaga 3 för en utförligare beskrivning av diskretionär finanspolitik. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 4.2Regeringens redovisning i budgetpropositionen Regeringen beskriver inriktningen på finanspolitiken i förhållande till konjunkturutvecklingen i Finansplanen i budgetpropositionen på följande sätt: Sammantaget bedöms ett reformutrymme på vara väl avvägt. Ett paket av den storleksordningen och med den ovan nämnda inriktningen bidrar till att stärka svensk ekonomi på lång sikt och till att stödja konjunkturåterhämtningen.I avsnitt 4 i budgetpropositionen beskrivs finanspolitikens effekter på efterfrågan mer utförligt. Regeringen poängterar där att den finanspolitiska inriktningen i stort sett är neutral men att sammantaget bidrar försvagningen av det offentliga finansiella sparandet 2012 och 2013 till att hålla uppe efterfrågan i ekonomin. Tabell 4.1 nedan motsvarar tabell 4.2 i budgetpropositionen och beskriver finanspolitikens inverkan på efterfrågan. Tabellen presenterar förändringarna av det finansiella sparandet mellan . Dessa förändringar består dels av förändringar som beror på konjunkturen (automatiska stabilisatorer), engångseffekter och extra ordinära kapitalvinster, dels av förändringar i det strukturella sparandet. Förändringarna i det strukturella sparandet delas sedan i sin tur upp på fyra olika poster. Tabell 4.1 Indikatorer för impuls till efterfrågan i budgetpropositionen . Årlig förändring, procent av BNP. BNP-gap, förändring i procentenheter REGERINGENS REDOVISNING I BUDGETPROPOSITIONEN FÖR 2013 TYDLIG OCH TRANSPARENT? Som kan utläsas ur tabellen minskar det strukturella sparandet innevarande år men är i stort sett oförändrat 2013. Konjunkturläget, vilket definieras som skillnaden mellan faktisk BNP och den potentiella produktionsförmågan i ekonomin (BNP-gapet), försämras också något under båda dessa år. Sammantaget stämmer därför denna bild väl överens med regeringens bedömning att den finanspolitiska inriktningen bidrar till att hålla uppe efterfrågan i ekonomin av försvagad ekonomisk utveckling. är det värt att notera att den finanspolitiska stimulansen påverkar , medan politiken är svagt åtstramande . Ser man emellertid till detaljerna i tabellen ovan, framstår orsakerna till den finanspolitiska stimulansen inte som lika tydliga. Av förstärkningen på av BNP i det strukturella sparandet bidrar förslagen i budgetpropositionen, det vill säga den diskretionära finanspolitiken, till att det strukturella sparandet förändras av BNP. Denna försvagning motverkas dock av posten övrigt som uppgår till och därmed är den enskilt största förklaringsposten i tabellen. Vad denna post innehåller är summariskt beskrivet i texten i budgetpropositionen. Regeringen skriver: Den sistnämnda postens bidrag beror delvis på att de offentliga inkomsterna har en starkare koppling till tillväxten än de offentliga utgifterna. Det är emellertid intressant att notera att denna posts bidrag till det strukturella sparandet 2012 är , det vill säga att det är över en procentenhets skillnad . Denna diskrepans lämnas utan kommentar i texten. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 4.3Jämförelse med vårpropositionen 2012 Bilden av finanspolitikens inriktning kompliceras ytterligare om man jämför med regeringens bedömning i vårpropositionen 2012. Tabell 4.2 jämför den redovisade impulsen till efterfrågan i budgetpropositionen och vårpropositionen. Tabell 4.2 Indikatorer för impuls till efterfrågan i Budgetpropositionen och Vårpropositionen 2012. BNP-gap, förändring i procentenheter Källa: och egna beräkningar. Som tabellen visar beskrevs finanspolitiken som åtstramande med av BNP så sent som . Trots att inga nya, större finanspolitiska initiativ avseende har genomförts sedan vårpropositionen, har således regeringens beskrivning av finanspolitiken 2012 förändrats från tämligen åtstramande (0,) till att ha en expansiv effekt (0,). har bilden av konjunkturförsvagningen förändrats. Regeringen räknar i budgetpropositionen med att försämringen BNP-gapet uppgår till , medan försämringen var i vårpropositionens bedömning. Finanspolitiken beskrivs således som mer expansiv som bilden av konjunkturen förbättrats. Denna omsvängning i finanspolitikens inriktning är men lämnas oförklarad i budgetpropositionen. Ser man till vilka poster i tabellerna ovan som förändrats märker man återigen att det är posten övrigt som förklarar förändringen av det strukturella sparandet mellan vårpropositionens bedömning och den bild som publiceras i budgetpropositionen. REGERINGENS REDOVISNING I BUDGETPROPOSITIONEN FÖR 2013 TYDLIG OCH TRANSPARENT? 4.4Jämförelse med ESV:s redovisning av finanspolitikens inriktning Även () gör bedömningar av finanspolitikens inriktning. ESV använder sig visserligen av ett så kallat konjunkturjusterat sparande, istället för strukturella sparande. Måtten är konstruerade på olika sätt, men ska ändå mäta samma sak, nämligen det finansiella sparandet justerat för konjunkturella effekter på den offentliga ekonomin. De båda måtten låter sig därför jämföras. I ESV:s redovisning av inriktningen av finanspolitiken skiljer myndigheten på diskretionär finanspolitik, automatisk diskretionär finanspolitik och övrigt, se tabell 4.3. Posten automatisk diskretionär finanspolitik avser effekten av att vissa statliga utgifter, till exempel barnbidrag, är nominellt oförändrade mellan åren om det inte fattas något annat beslut. Detta regelverk får till följd att, givet en trendmässig BNP-tillväxt, finanspolitiken är automatiskt åtstramande i avsaknad av aktiva beslut eftersom utgifterna sjunker som andel av BNP medan inkomsterna stiger i takt med tillväxten. Tabell 4.3 Förändring av det finansiella sparandet och finanspolitikens inriktning. Offentligfinansiellt sparande, nivå, procent Årsvis förändring, offentligfinansiellt Justering automatiska stabilisatorer, Årsvis förändring av konjunkturjusterat övrigt (demografi, tidigare beslut, volymer 2Se promemorian Dekomponering av prognosen för det finansiella sparandet, . Källa: ESV. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER ESV har beräknat denna effekt till av BNP . Det innebär att det krävs expansiva reformer i budgetpropositionen på för att uppväga den automatiskt åtstramande effekten i statsbudgeten. I budgetpropositionen lämnas denna information bara i förbigående genom att posten övrigt förklaras med att den beror delvis på att de offentliga inkomsterna har en starkare koppling till tillväxten än de offentliga utgifterna.31 gör ingen bedömning av huruvida ESV:s uppskattning av den automatiska diskretionära finanspolitiken är optimal eller inte, men noterar att en liknande kvantitativ uppdelning i regeringens beskrivning av den finanspolitiska inriktningen skulle bidra till en ökad transparens. Regeringens beskrivning av finanspolitikens effekter på efterfrågan kan förbättras och fördjupas. Regeringen ger ingen beskrivning av hur finanspolitikens inriktning i förhållande till konjunkturutvecklingen har förändrats sedan föregående proposition. Den stora revideringen av karaktäriseringen av finanspolitiken 2012 mellan vårpropositionen och budgetpropositionen lämnas helt utan förklaring. Detta trots att finanspolitiken beskrevs som åtstramande och i budgetpropositionen som expansiv. Den största förklaringen till förändringen i det strukturella sparandet, indikatorn för finanspolitikens inriktning, återfinns i en övrigt-post vars innehåll beskrivs endast summariskt. 31 Budgetpropositionen , s. 132. REGERINGENS REDOVISNING I BUDGETPROPOSITIONEN FÖR 2013 TYDLIG OCH TRANSPARENT? GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 5Regeringens redovisning av budgeteffekter Regeringens redovisning av budgeteffekter av förslag till reformer och besparingar är av central betydelse i det underlag som regeringen lämnar till . Det är därför av stor vikt att redovisningen är tydlig och ger en fullständig bild av budgetförslagens effekter på de offentliga finanserna. har i en tidigare granskning undersökt regeringens redovisning av budgeteffekter och konstaterat att förekomsten av olika metoder för redovisning ställer höga krav på tydlighet och struktur. I granskningen fann brister i redovisningen och bedömde bland annat att det kunde vara svårt för läsaren att se sammanhangen i de ekonomiska propositionerna. rekommendationer till regeringen var att dels redovisa budgeteffekter i en fast uppsättning tabeller, dels publicera en sammanhållen redogörelse för hur inkomster, utgifter och dynamiska effekter beräknas.32 Regeringen har därefter angett att det pågår ett arbete med att utveckla redovisningen av budgeteffekter och att spårbarheten i budgeten har förbättrats, framför allt vad avser inkomstsidan.33 I årets budgetproposition presenteras i bilaga 2 en övergripande beskrivning av effekterna på de offentliga finanserna av regeringens politik. Bilagan beskriver redovisningen av budgeteffekter och sammanhangen mellan budgetpropositionens olika avsnitt (se faktaruta nedan). I denna granskning undersöks om regeringens redovisning utvecklats på ett sådant sätt att det enkelt går att förstå sambanden mellan budgetpropositionens olika delar och därmed utläsa budgeteffekter. Granskningen utgår delvis från bilagan i budgetpropositionen och undersöker om de sammanhang som anges där också upprätthålls i propositionens olika avsnitt. Granskningen fokuserar på två frågor. Dels i vilken utsträckning det finns relevanta och klargörande hänvisningar som underlättar spårbarheten av redovisade uppgifter. Dels om terminologi och angivna enheter i tabellernas rubriksättning är enhetlig. 32Riksrevisionen (2007), Regeringens redovisning av budgeteffekter, (RiR 2007:26). 33Proposition 2009/10:1, s. 332. (2010), Uppföljningsrapport , s. 94. REGERINGENS REDOVISNING I BUDGETPROPOSITIONEN FÖR 2013 TYDLIG OCH TRANSPARENT? 5.1Budgeteffekter kan redovisas på olika sätt En viktig aspekt av tydlig redovisning är att sammanhangen mellan olika avsnitt i budgetpropositionen klargörs. Uppgifter som redovisas i ett avsnitt kan korrespondera med detaljerade uppgifter i annat avsnitt, eller ligga till grund för övergripande redovisning. Ett klargörande av sambanden ökar möjligheterna att sätta sig in i budgeten liksom att förstå den i dess delar. Sådana klargöranden kan ses som extra värdefulla mot bakgrund av att regeringen i budgetpropositionen använder olika principer och tekniker för redovisning. I budgetpropositionen används olika redovisningssätt för att redovisa budgeteffekter. Budgeteffekter kan exempelvis redovisas i förhållande till föregående proposition eller i förhållande till föregående år.34 Genom att hänvisa till föregående proposition framhävs effekterna av de åtgärder som föreslås i budgeten. När budgeteffekter redovisas i förhållande till föregående år inkluderas alla beslut som påverkar de offentliga finanserna oavsett när de togs. Budgeteffekter på budgetens inkomstsida kan dessutom anges brutto, netto eller som varaktiga effekter. När de anges netto har man i beräkningen tagit med de indirekta effekter som kan följa av en reform.35 Därtill ska läggas att redovisningen i budgetpropositionen sker dels i budgettermer, dels i enlighet med nationalräkenskapernas (NR) principer. 34Se t.ex. (2007). 35Se (2012)a, Beräkningskonventioner 2013, s. 3135, för en redogörelse av redovisning av budgeteffekter. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Budgeteffekter redovisas i flera avsnitt i budgetpropositionen Redovisningen av budgeteffekter redovisas i flera delar av budgetpropositionen, där de sammantagna effekterna av regeringens politik redovisas i volym 1 Förslag till statens budget, finansplan och skattefrågor, medan övriga volymer redovisar förslagen på statbudgetens utgiftssida fördelat på anslag. I volym 1 redovisas budgeteffekter på aggregerad nivå i avsnitten 1 Finansplan (tabell 1.2) och 10 Offentliga sektorns finanser, statens budgetsaldo och statsskuld (tabell 10.1 och 10.2). På mer detaljerad nivå sker redovisningen i avsnitten 6 Skattefrågor (tabell 6.15), 7 Inkomster (tabell 7.14), 8 Utgifter (tabell 8.5). I Bilaga 2 Effekter på de offentliga finanserna av regeringens politik så redovisas de i budgetpropositionen, beskrivs sambanden mellan budgetpropositionens olika delar. Regeringens förslag till ny politik sker i tabellerna 1.2, 10.1, 8.10 och 6.15. I tabell 1.2 redovisas budgeteffekten av föreslagna åtgärder. Dessa effekter förtydligas i tabell 10.1 som övergripande anger inkomst- och utgiftsförändringar i förhållande till prognosen vårproposition. Mer detaljerade uppgifter motsvarande de som ges i tabell 10.1 återfinns i tabell 8.10 som redovisar budgetens utgifter fördelat på utgiftsområden och tabell 6.15 som redovisar regeringens skattepolitiska åtgärder. Redovisningen av effekterna av regeringens politik från föregående år sker i tabellerna 4.2, 10.2, 8.5 och 7.14. Den övergripande redovisningen av utgifts- och inkomstförändringar i förhållande till ges i tabell 10.2. Underlaget till tabell 10.2 återfinns i tabell 8.5 som redovisar utgiftsförändringar fördelat på utgiftsområden och tabell 7.14 som redovisar förändringen i skatteintäkter. Tabell 10.2 ger i sin tur underlag till uppgiften om diskretionär finanspolitik i tabell 4.2 där regeringens bedömning av finanspolitikens effekter på efterfrågan redovisas. 5.2Regeringens redovisning i budgetpropositionen 5.2.1Hänvisningar i budgeten saknas eller är otydliga En granskning av budgetpropositionen visar att relevanta hänvisningar i vissa fall saknas. Även när hänvisningar görs i ett avsnitt eller i en tabell förklaras inte sambandet utförligt eller så återkopplar man inte i det motsvarande avsnittet eller tabellen. Fler förklarande hänvisningar som knyter samman avsnitten skulle öka spårbarheten och bättre klargöra sambanden mellan de olika avsnitten i budgetpropositionen. Hur hänvisningar hade kunnat underlätta förståelsen kan illustreras med utgångspunkt från tabell 1.2 (se tabell 5.1 nedan som är ett sammandrag av tabell 1.2 i budgetpropositionen). REGERINGENS REDOVISNING I BUDGETPROPOSITIONEN FÖR 2013 TYDLIG OCH TRANSPARENT? Tabell 5.1 Reformer i budgetpropositionen , effekt på det finansiella sparandet i offentliga sektorn.1 Miljarder kronor. Bättre tillväxtförutsättningar och konkurrenskraft Välfärd för alla och jämnare fördelning Energi, klimat och miljö Insatser för klimat och miljö3 Förändrade skatter på klimat- och Summa reformer som inte påverkar Försvagning av finansiellt sparande av Anm.: Beloppen är avrundade. 1En positiv siffra innebär en försvagning av det finansiella sparandet. 2Varav avser tillfälliga utbildningsplatser inom komvux, , högskola och universitet/högskola. En väsentlig del av dessa platser kommer att nå ungdomar, men också andra grupper så som utrikes födda och långtidsarbetslösa kan få del av satsningen. 3I beloppet ingår medel för energiforskning (0,2013, 2014, 2015 och 2016). Dessa är också inkluderade i beloppet för forskning och innovation ovan, men ingår endast en gång i summeringen. I tabellen redovisas regeringens föreslagna åtgärder under ett antal poster utan att det framgår om de avser budgetens inkomst- eller utgiftssida. I linje med vad som anges i bilaga 2 i budgetpropositionen hade det dock varit relevant att hänvisa till avsnitt 10.1 och tabell 10.1 (motsvarande tabell 5.2 nedan) och redogöra för hur uppdelningen sker där. Det hade dessutom varit relevant att informera om var i budgetpropositionen det går att identifiera budgeteffekterna av de respektive åtgärder som summerats in under de olika posterna i tabell 1.2.36 36Utöver redovisningen som återges i finansplanen krävs information ur tabell 6.15 för att läsaren exempelvis ska kunna specificera budgeteffekterna för respektive åtgärd som förts in under posten Företagande och entreprenörskap. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Tabell 5.2 föreslagna reformer och aviserade utgifts- och inkomstförändringar 20122016, effekt på offentliga sektorns finansiella sparande. Förändring i förhållande till ekonomiska vårproposition. Förändring av takbegränsade utgifter1 Justering för olika redovisningsprinciper i statens budget och nationalräkenskaperna Indirekta effekter av skatter2, 3 Summa inkomstförändringar, netto 1Nu föreslagna och aviserade anslagsförändringar beskrivs närmare i avsnitt 8.2.1. Anslagsförändringar som motiverar tekniska justeringar av utgiftstaket för staten ingår inte. Vidare ingår inte medel som i propositionen Höständringsbudget föreslås tillföras transfereringsanslag.