rfr · GZ0WRFR6 · 2012-01-01 00:00:00 — Riksdagstryckeriet, , 2012 Utskottet beslutade vid sitt sammanträde att en utredare skulle ges i uppdrag att genomföra en brett upplagd utvärdering av frågeinstituten i i syfte att analysera dem från konstitutionell synpunkt. Ut- skottet beslutade om direktiv för uppdraget och utsåg undertecknad, f.d. kanslichef , till utredare. En parlamentarisk referensgrupp knöts till utredaren. Följande åtta ledamöter av utsågs att ingå i referensgruppen: (MP), ordförande, (S), (FP), Per- (C), Skånberg (KD), (SD), (V) och (M). Utredaren har sammanträtt med referensgruppen sex gånger. På grundval av en projektplan utarbetad av utredaren har olika delprojekt genomförts av föredraganden i , av med utredaren som projektledare, av fil.dr i statsvetenskap , och av doktoranden i statsvetenskap , . Deras rapporter finns redovisade i en särskild del av denna rapport. Riksdagsledamöter, f.d. statsråd och anställda i och har medverkat som uppgiftslämnare i olika sammanhang. Till alla som på olika sätt lämnat bidrag till utredningsarbetet riktar jag ett varmt tack. Med överlämnande av denna rapport är uppdraget slutfört. Vad syftar frågeinstituten till? 2 Rättsliga frågor........................................................................................... Vad får en interpellation eller fråga handla om?................................ Vilket statsråd ska besvara en interpellation eller en skriftlig Vilka interpellationer och frågor ska statsministern besvara? Överväganden och förslag ................................................................. 3 Användningen av frågeinstituten................................................................ Hur har frågeinstituten reglerats och använts under Vilka likheter och skillnader finns mellan användningen av interpellationer och skriftliga frågor? Ställs det för många interpellationer och skriftliga frågor? Hur spridd är användningen av interpellationer och skriftliga frågor bland ledamöterna? Ställs det onödiga interpellationer och skriftliga frågor? Överväganden och förslag ................................................................. 4 Spörsmålssvaren och interpellationsdebatterna .......................................... Vilka ansvarsområden i regeringen får mest och minst Hur bereder departementen och statsråden svaren på interpellationer och skriftliga frågor? Hur ofta och hur mycket är interpellationssvaren försenade?............ Hur svarar statsråden på interpellationer och skriftliga frågor?......... Överväganden och förslag ................................................................. 5 De muntliga frågestunderna........................................................................ Hur används de muntliga frågestunderna?......................................... Överväganden och förslag ................................................................. 6 Sambandet med andra instrument för kontrollmakt.................. Hur ser sambandet ut mellan frågeinstituten och andra instrument för kontrollmakt? Överväganden och förslag ................................................................. 7 Sammanfattande utvärderingar................................................................... Hur väl har målen reform av frågeinstituten uppfyllts och kan måluppfyllelsen förbättras?................................... Hur väl fungerar frågeinstituten som kontrollinstrument och kan denna funktion förbättras? Käll- och litteraturförteckning........................................................................ Direktiv till utvärdering av frågeinstituten .................................... Projektplan för utredningen om frågeinstituten ............................. Vad karakteriserar frågeinstituten i allmänhet? Frågeinstituten syftar till kontroll av regeringsmakten. Kontrollfunktionen är väsensskild från parlamentens lagstiftande funktion. Den är snarare ett utflöde av den grundläggande uppgiften för folkrepresentationen i en parlamentariskt styrd stat, att utgöra grunden för regeringsbildningen. Frågeinstituten är framför allt ett sätt för oppositionspartierna att informera sig om och försöka påverka regeringspolitiken. Ledamöter från regeringspartierna har inom ramen för partigruppernas arbete andra sätt för information och påverkan av regeringspolitiken men kan behöva använda spörsmålen för andra ändamål än partipolitiken. Frågeinstituten har flera fördelar. De är "resurssnåla" och lätt tillgängliga instrument för att föra upp aktuella problem på den parlamentariska agendan. De kan stå till ledamöternas förfogande även när parlamentet inte är i session. Svaren på spörsmålen levereras snabbt. Statsråden och deras närmaste tjänstemän pressas att prioritera spörsmålen framför andra arbetsuppgifter. Frågeinstituten ställer statsråden och regeringen i förgrunden, dvs. de personer och det organ som folkrepresentationen enligt den parlamentariska doktrinen ska utkräva ansvar av. Mot dessa fördelar står vissa klara nackdelar. Förutsättningarna för att svaren ska kunna lämnas snabbt och muntligt är att informationen i svaren blir översiktlig. Som underlag för ansvarsutkrävande är denna information inte sällan otillräcklig. Svaren på spörsmål kan därför ofta bara vara en inkörsport till en fortsatt granskning genom nya spörsmål eller andra kontrollinstrument. Vad får en interpellation eller fråga handla om? Interpellationer och frågor ska röra statsrådens tjänsteutövning. Trots den kontroll som görs förekommer det då och då att interpellationer eller skriftliga frågor som ligger utanför statsrådens tjänsteutövning slinker igenom. De klaraste fallen handlar om frågor som direkt rör de politiska partierna eller samarbetet mellan dem. Det kan vara svårare att genomskåda om en interpellation eller en fråga kräver ett svar som innebär att statsrådet måste bryta mot förbudet mot ministerstyre i regeringsformen. Om dessa fall upptäcks vid granskningen i kammarkansliet får interpellationen eller frågan formuleras om. Statsrådet kan ändå tycka att han eller hon i interpellationen eller frågan eller under interpellationsdebatten avkrävs ett grundlagsstridigt svar och hänvisar då till att han eller hon är förhindrad att uttala sig av konstitutionella skäl. SAMMANFATTNING 2011/12:RFR6 Vilket statsråd ska besvara en interpellation eller en skriftlig fråga? Det finns två typer av överlämnanden av en interpellation eller en fråga från det statsråd som fått den till ett annat. Den ena typen innebär att skälet för överlämnandet anges vara arbetsfördelningen mellan statsråden. I det andra typfallet anges ingen motivering. Det är egentligen bara i det första typfallet man kan tala om feladressering. Från utgångspunkt kan det ifrågasättas om överlämnanden ska få äga rum utan motivering. Vilka interpellationer och frågor ska statsministern besvara? Majoriteten av de interpellationer som ställdes till statsministern under de åtta riksmötena mellan 2002/03 och 2009/10 handlade om andra ämnen än sådana som ligger inom statsministerns tjänsteutövning. Någon anmärkning kan därför inte riktas mot att dessa överlämnades till ett annat statsråd för besvarande. Av de interpellationer som rörde statsministerns tjänsteutövning har ganska få besvarats av statsministrarna själva, dock fler än ; den senare har däremot överlämnat ett förhållandevis stort antal till statsministerns ställföreträdare att besvara. Förhållandena när det gäller statsministerns besvarande av interpellationer måste betecknas som otillfredsställande. Det är dock enligt utredningens uppfattning inte något fel på reglerna. Felet är att de inte följs. Hur har frågeinstituten reglerats och använts ? När enkammarriksdagen startade övertog den tvåkammarriksdagens regler för interpellationer och frågor utan större förändringar. Reglerna innebar att både interpellationer och frågor skulle ställas skriftligen och ha ett bestämt innehåll. Endast interpellationerna fick vara försedda med motivering. Enligt den nya RO som trädde i kraft kunde också frågorna ha en kort inledande förklaring. Antalet spörsmål per ökade från enkammarriksdagens första mandatperiod 19711973 till mandatperioden 19911994. Ökningen är i stort sett kontinuerlig. Om man gör en uppdelning på interpellationer och frågor ser man att ökningen i huvudsak är koncentrerad till frågorna. En ny ordning för frågeinstituten beslöts och trädde i kraft . Den gäller i allt väsentligt alltjämt. Den innebar att institutet skriftliga frågor för muntliga svar i sin gamla form avskaffades. förändrades interpellationerna så att svar ska lämnas i stället för fyra. Interpellationerna kom därmed att i viss mån ersätta frågor för muntliga svar. Två helt nya frågeinstitut som hade prövats försöksvis permanentades vid reformen. Det ena var institutet skriftliga frågor med skriftliga svar som hade använts 1995. Detta institut skulle nu kunna användas . Den andra nyheten var att ledamöterna vid en timslång fråge- 2011/12:RFR6 SAMMANFATTNING stund kan ställa muntliga frågor till de närvarande statsråden som besvarar frågorna utan att i förväg känna till frågornas innehåll. anordnas ungefär en gång en frågestund där endast statsministern är närvarande och svarar på frågor. En kraftig ökning i användandet av både interpellationer och frågor ägde rum reform. års reform innebar oftast en ökning av det ena institutet en minskning av det andra. Efter reformen är ökningar i båda instituten, åtminstone fram till /05, parallella. Då avstannar ökningen av frågorna medan interpellationerna fortsätter att öka /. Därefter har en nedgång skett i användningen av båda instituten. En orsak till förändringen under den senaste mandatperioden var den tilltagande blockpolitiken. Oppositionen blev allt mer enad och regeringen uppträdde i allt högre grad som en enpartiregering och detta ledde till färre interpellationer och frågor. Regeringspartiernas ledamöter slutade att ställa interpellationer. Utvecklingen är svårbedömd. Antalet interpellationer och frågor har fortsatt att gå ned under /11. En så låg aktivitetsnivå när det gäller de skriftliga frågorna som detta uppvisade har inte förekommit tidigare under denna frågeforms livstid. Men de parlamentariska faktorer som enligt den undersökning som gjort på utredningens uppdrag verkar ha störst förklaringskraft på den historiska utvecklingen talar för att en ökning kommer under den innevarande mandatperioden, när det nya parlamentariska läget slagit igenom fullt ut. Vilka likheter och skillnader finns mellan användningen av interpellationer och skriftliga frågor? Det finns tydliga skillnader i användningen av interpellationer och frågor. Interpellationerna kan karakteriseras som instrument för att bedriva partipolitik i . Detta framgår av att innehållet i interpellationerna i större utsträckning än frågorna är kopplade till ledamöternas verksamhet som partipolitiker i utskotten. De ledande politikerna använder oftare interpellationer än de övriga ledamöterna. Frågorna däremot kan karakteriseras som ett sätt för alla riksdagsledamöter att försöka påverka regeringen i en aktuell fråga. Uppslagen till frågorna kommer, förutom från väljarkontakter, i stor utsträckning från organisationer och företag. De används i större utsträckning än interpellationerna för frågor från väljarna. Men det finns också likheter mellan användningen av interpellationer och frågor. För båda frågeformerna anges väljarkontakter som den främsta källan till uppslag. Båda frågeinstituten används i ungefär samma utsträckning för frågeställningar som har anknytning till interpellantens eller frågeställarens valkrets. SAMMANFATTNING 2011/12:RFR6 Ställs det för många interpellationer och frågor? Om man anser att är överhopad av interpellationer och frågor finns det i flera andra länders parlament exempel på begränsningsregler som man skulle kunna överväga att införa. Det handlar i huvudsak om tre typer av regler. Den första typen är att det krävs ett visst antal ledamöter för att få väcka ett spörsmål som kan leda till debatt i kammaren och eventuellt en omröstning om förtroendet för statsrådet i fråga. Den andra typen av regler är att varje ledamot bara får ställa ett visst antal spörsmål eller . Regler av en tredje typ är att samma spörsmål inte får upprepas med alltför korta intervaller och att spörsmål inte får ställas om frågor som är under behandling i parlamentet. Om man skulle tänka sig att införa ett krav på ett minsta antal ledamöter för att få väcka en interpellation är det också rimligt att tänka sig att man återinförde möjligheten för en enskild ledamot att få muntligt svar på en fråga med viss möjlighet till debatt med statsrådet om svaret. Om en sådan modell skulle medföra en minskning totalt sett av användningen av frågeinstituten är svårt att veta. För att ha någon effekt måste begränsningsregler av den andra typen vara ganska snäva. Den tyska regeln för frågor för skriftligt svar innebär att en ledamot får ställa högst 48 frågor . Om en sådan regel skulle ha funnits i under de senaste fem riksmötena (2006/072010/11) skulle en ledamot ha brutit igenom "taket" under tre riksmöten och en annan ledamot under ett . Någon begränsning av betydelse skulle detta inte ha inneburit. Eftersom ledamöterna i stor utsträckning är inriktade på att driva vissa bestämda frågor leder det till upprepningar av interpellationer och skriftliga frågor. Men det leder också till att man driver frågorna i andra former, företrädesvis i motioner. Det finns också en prioritering av de instrument som står ledamöterna till buds. De effektivaste formerna att driva en fråga i är enligt de tillfrågade ledamöternas uppfattning genom interpellationer och motioner. Om ledamöterna ska hindras från att upprepa interpellationer och frågor skulle det vara en sak för talmannen att göra detta. Svårigheten att avgöra på objektiva grunder vilka interpellationer och skriftliga frågor som talmannen ska stoppa ska inte underskattas. Möjligen kan man överväga ett förbud mot att ställa interpellationer och frågor som upprepar frågeställningar som redan aktualiserats i en ännu inte besvarad interpellation eller skriftlig fråga eller ska tas upp i en kommande aktuell debatt. Om man inte vill införa ett förbud finns det dock anledning att upplysa interpellanten eller frågeställaren att en upprepning skulle bli fallet, om interpellationen eller frågan ställdes. 2011/12:RFR6 SAMMANFATTNING Vilka ansvarsområden får mest och minst interpellationer? De tio ansvarsområden som fått flest interpellationer svarar för en mycket stor andel av samtliga besvarade interpellationer: 20062010. Nio av de tio ansvarsområdena är desamma för båda perioderna. Av dessa är åtta väl avgränsade och sammanhängande områden, nämligen arbetsmarknad, finans, infrastruktur, justitie, näring, skola, hälso- och sjukvård samt utrikes. Minst interpellationer får tre områden: konsumentfrågor, Europafrågor och biståndsfrågor. Hur bereder departementen och statsråden svaren på interpellationer och frågor? Interpellationerna och frågorna medför för departementstjänstemännens del krav på omedelbara arbetsinsatser. De får lägga andra uppgifter åt sidan och ägna arbetstiden, ibland också övertid, åt att skriva utkast till svar för att kunna klara tidsramarna. Särskilt den tidsram som gäller för besvarande av skriftliga frågor är knappt tilltagen. När det gäller interpellationssvaren har man lite mer tid till förfogande. Tjänstemännen uppger också samstämmigt i intervjuerna att det som regel inte är några problem med att iaktta tidsfristerna för interpellationerna. När det gäller frågesvaren kan olika förändringar tänkas för att förbättra arbetssituationen på departementen. En möjlighet är att förlänga svarstiden antingen i början eller i slutet. Man kan sätta stopptiden för inlämnande av frågor som bör besvaras veckan därefter, eller man kan behålla tiden för inlämnandet och sträcka ut tiden för svaret till efter. Hur ofta och hur mycket är interpellationssvaren försenade? Andelen fördröjda interpellationssvar har uppgått till i genomsnitt från /95 t.o.m. /10. Under de två senaste mandatperioderna har denna andel ökat från i genomsnitt . Andelen interpellationssvar som är försenade ökar också från till . av svaren var således så pass försenade under den senaste mandatperioden att de skulle ha varit försenade även under den gamla ordningen med en svarstid . När det gäller de försenade interpellationssvaren är således problemet inte i allmänhet arbetssituationen på departementen eller samordningen mellan departementen utan statsrådens kalendrar. Statsråden är redan till stora delar uppbokade genom resor och andra engagemang som är svåra att ändra på. En oprövad metod för att komma ifrån de många förseningarna skulle kunna prövas. Den innebär att statsråden reserverar tid i sina kalendrar för att besvara interpellationer i kammaren i de veckor den sammanträder SAMMANFATTNING 2011/12:RFR6 under det kommande . I princip bör alla statsråd reservera sammanträder. De kammartider som ska vara tillgängliga för statsrådens reservationer ska vara desamma som . När statsråden har anmält vilka tider som de önskar få reserverade får kammarkansliet pussla ihop ett schema. Detta schema annonseras ut på lämpligt sätt så att informationen når alla ledamöter. En interpellation som en ledamot vill få besvarad av ett visst statsråd en viss reserverad dag ska väckas dagar före . Om inga interpellationer ställts till ett visst statsråd en viss reserverad dag vet statsrådet om det i förväg och kan planera om sin kalender. Hur svarar statsråden på interpellationer och skriftliga frågor? Svaren på interpellationerna innehåller oftare än svaren på frågorna utfästelser om åtgärder och innebär mer sällan ett rent avslag på propåer som finns i spörsmålet. Även om oppositionsledamöterna är kritiska till en stor andel av svaren är de mindre missnöjda med svaren på interpellationerna än med svaren på frågorna. Dessa skillnader kan tolkas så att statsråden är mer angelägna om att oftare presentera substantiella svar på interpellationerna än på frågorna. Denna effekt på svaren torde vara följden av att förberedelsetiden för svaren är längre och att svaren diskuteras mer ingående mellan statsrådet och hans eller hennes politiska och opolitiska tjänstemän. Statsråden är, genom att en interpellation oftast ger dem tillfälle att debattera frågan med politiska motståndare i , mer motiverade att argumentera på ett konstruktivt sätt och på så vis framstå i bättre politisk dager. I interpellationsdebatterna har det blivit vanligare att andra ledamöter än interpellanten deltar. Sedan ledamöterna för regeringspartierna mer eller mindre slutat ställa egna interpellationer har de i stället börjat delta allt flitigare i interpellationsdebatterna. Någon kritik kan inte riktas mot detta. Interpellationsdebatterna kan till och med upplevas som intressantare ju fler partier som deltar. Möjligen kan man invända att interpellationsinstitutets karaktär av kontrollmedel försvagas om debatterna i ökad utsträckning förs mellan ledamöter från oppositions- och regeringspartierna i i stället för mellan statsrådet och ledamöter av oavsett parti. Hur används de muntliga frågestunderna? Muntliga frågestunder äger i princip rum varje torsdagseftermiddag under sammanträdesveckor. Vid statsrådens frågestunder framträder fem statsråd och svarar oförberedda på frågor från ledamöterna. Vid frågestunderna under /10 ställde nästan hälften av riksdagsledamöterna en eller flera frågor. Statsministerns frågestund infördes . Under tid som statsminister anordnades sju frågestunder varje helt . Under tid har antalet varierat mellan fyra och åtta. Avsikten med statsministerns frågestunder var att få till stånd korta debatter mellan statsministern och ledande företrädare för oppositionspartierna. 2011/12:RFR6 SAMMANFATTNING flitigt i statsministerns frågestunder från starten fram till maktskiftet 2006. Därefter är det bara MP och /SD av oppositionspartierna som deltagit flitigt i statsministerns frågestunder med sina språkrör respektive sin partiledare. Socialdemokraternas och partiledare har inte ens deltagit i hälften av statsministerns frågestunder efter 2006. Frågan kan ställas vad man kan göra för att locka tillbaka partiledarna till statsministerns frågestunder. Ett problem är att partiledarna får så på sig att diskutera med statsministern. Det borde finnas en rätt till fler anföranden, längre anföranden och en möjlighet att ställa nya frågor. Detta skulle kunna göra ett deltagande i statsministerns frågestunder mer attraktivt för oppositionens partiledare. En annan och större fråga är om frågestunderna är den rimliga formen för att få välgrundade svar från ansvariga statsråd i sakfrågor. Ett bättre sätt är tveklöst att ställa en interpellation eller, om svaret brådskar, en skriftlig fråga. Om man skulle renodla frågestunderna och kanske snarare kalla dem debattstunder skulle de alla ha samma form och inriktning som statsministerns frågestunder har . Men statsministern kan rimligen inte själv uppträda i kammaren som sammanträder utan måste kunna ersättas av andra statsråd. Hur ser sambandet ut mellan frågeinstituten och andra instrument för kontrollmakt? Sambandet mellan spörsmålsinstituten och andra kontrollinstrument under /11 har undersökts. När det gäller sambandets ena riktning, från spörsmål till andra kontrollinstrument, kan konstateras att bara sex av 26 granskningsärenden i KU:s granskning först hade tagits upp i interpellationer eller skriftliga frågor. Endast ett par av alla utskottens uppföljningar och utvärderingar behandlar ämnen som i någon utsträckning tagits upp i interpellationer eller skriftliga frågor. Ett samband mellan frågeställningen för en interpellationsdebatt och ämnet för en kommande aktuell debatt finns för sju debatter. Det mest omfattande sambandet med spörsmålen har motionerna. Av enkätundersökningen framgår att omkring hälften av de undersökta spörsmålen även avses leda till motioner. Detta samband återspeglas också i att över hälften av utskottens motionsbetänkanden innehåller redovisningar av interpellationer och frågor och svaren på dessa. Två samband i den andra riktningen, dvs. från ett annat kontrollinstitut till ett av spörsmålsinstituten, har undersökts och det gäller fall där en granskningsrapport från eller ett kritiskt beslut från JO har tagits upp i en interpellation eller skriftlig fråga. Resultatet är att det i 20 interpellationer eller skriftliga frågor finns hänvisningar till rapporter från och i tre interpellationer eller skriftliga frågor hänvisningar till beslut av JO. I de flesta fallen rör det sig om frågeställningar om vilka åtgärder regeringen vidtagit med anledning av kritik från eller JO. SAMMANFATTNING 2011/12:RFR6 Hur ska ansvar utkrävas av statsråden? Avsaknaden av formella möjligheter att utkräva ansvar framhålls ibland som en av de största bristerna hos frågeinstituten som de är utformade i . Den enda omröstning av förtroendekaraktär som kan företas är misstroendeförklaringen, ett vapen som är för kraftfullt för att ta till i samband med en interpellation. Om skulle vilja införa en mer formell sanktionsmöjlighet för att understryka kritiken mot ett statsråd eller regeringen skulle det ligga närmast till hands att, som i danska , rösta om ett kritiskt uttalande mot ett statsråd eller hela regeringen, i kallat en näsa. Ett sådant uttalande som samlar en majoritet har inga konstitutionella konsekvenser. I kan ett yrkande om ett kritiskt uttalande väckas av en enskild ledamot. Om man skulle införa denna möjlighet i bör det nog krävas att ett minsta antal ledamöter, t.ex. tio ledamöter, står bakom ett förslag till uttalande för att det ska få väckas. Hur ska frågeinstitutens funktion som kontrollinstrument förbättras? För att frågeinstituten ska fungera bättre som kontrollinstitut måste medvetenheten om denna funktion hos frågeinstituten förstärkas hos de medverkande och andra aktörer i och utanför .