rfr · H00WRFR1 · 2012-10-17 00:00:00 — Statlig styrning och ansvarsutkrävande Riksdagstryckeriet, , 2012 Seminarium arrangerat av finansutskottet och tillsammans med Tid: kl. 09.00-12-00 (MP), ordförande Per (M), vice ordförande i (S) Skånberg (KD) 2012/13:RFR1 STATLIG STYRNING OCH ANSVARSUTKRÄVANDE (M), ordförande Per (MP) Statlig styrning och ansvarsutkrävande (MP): Jag hälsar alla välkomna. Det är trevligt att så många är intresserade av att komma till detta viktiga seminarium som tar upp frågor som vi ibland är lite dåliga på att diskutera i konsensuslandet där ansvarsutkrävande kanske inte är vår bästa gren. Ett antal intressanta personer kommer att tala inför oss. och jag, , representerar finansutskottet och . är också med och arrangerar, och förste talare är professor , en institution i svensk politik . : Mycket välkomna till detta seminarium! Politiska frågor kommer och går, men temat för detta seminarium är alltid glödhett. Det går inte utan att det dyker upp frågor om ansvar i massmedierna. De handlar om politiska ledningars ansvar, tjänstemäns ansvar och ansvar i olika typer av relationer. Det har att göra med att vi i överlåter så otroligt mycket befogenheter. Att man delegerar befogenheter eller ger ett uppdrag innebär dock inte att man förlorar ansvaret. Ansvaret finns kvar också hos den som delegerar eller överlåter en befogenhet. Hur detta ansvar är funtat och vilken omfattning det har är något som oavbrutet diskuteras i olika sammanhang. Det är ett antal olika relationer som alltid dyker upp. Relationen mellan politiker och tjänstemän är en ständig fråga. Vad är politikern ansvarig för och vad är tjänstemannen ansvarig för? Detsamma gäller relationen mellan regering och myndigheter. Vi har också relationen mellan tidigare beslutsfattare och nuvarande beslutsfattare. Vad är man ansvarig för nu och vad kan man skylla på tidigare beslutsfattare? Detta kompliceras av att vi börjar få en hel del överlåtelser av befogenheter och uppdrag till privat sektor. Om man sluter ett kontrakt om att ett företag ska ta över någon typ av offentlig tjänst, vem är då skyldig när det går åt pepparn? Är det de som slöt det första kontraktet, som kanske har lämnat makten, är det de som sitter vid makten och ska utöva något slags tillsyn och uppsikt eller är det företaget? Här finns många tänkbara konstellationer. Detta är något som det ständigt ställs frågor om. Det är mer frågor än svar i detta ämne, vilket vi kommer att se . Vi har fyra eminenta experter som kommer att beskriva hur kontrollfunktionerna och ansvarstänkandet har utvecklats, vad som ryms i begreppet och hur ansvarsutkrävande går till i olika sammanhang. Först ger jag ordet till professor . : Jag tackar för inbjudan att få delta i diskussionen om dessa viktiga frågor. I god forskarstil börjar jag med att göra några avgränsningar. Begreppen ansvarsutkrävande och ansvar används i många olika sammanhang, ibland till glädje och ibland till förvirring. Jag tänker inte tala om rättsligt eller moraliskt ansvar inte för att det är oviktiga saker i det mänskliga 2012/13:RFR1 STATLIG STYRNING OCH ANSVARSUTKRÄVANDE livet utan för att jag som statsvetare koncentrerar mig på de problem som uppstår när man överlåter makt. Detta problem uppstår i alla stora organisationer med någon grad av arbetsdelning och specialisering. Inom aktiebolaget gäller det i förhållandet mellan aktieägare, stämma, styrelse, vd och anställda. Inom stora organisationer och folkrörelser gäller det i förhållandet mellan medlemmar, kongress eller årsmöte, styrelse, förtroendevalda ombudsmän och så vidare. Jag tänker inte tala om det heller, utan jag gör ytterligare en avgränsning, nämligen till den speciella organisation som vi kallar den offentliga makten och som har tvångsmedlemskap och i princip monopol på våldsmakten i samhället. Här gör jag ytterligare en avgränsning och talar inte om alla statliga organisationer utan om dem som vilar på ett folkligt mandat, de demokratiska staterna. I vårt land inleds grundlagen med All offentlig makt i utgår från folket. Men vart tar den sedan vägen? Man kan sätta upp ett antal förutsättningar, villkor eller förhållanden som underlättar maktöverlåtandet. Jag tar upp tre viktiga sådana. Den första är att man har någorlunda fördelning av uppgifter, befogenhet, makt eller det man kan kalla ansvar i en betydelse. Här kan det vara tydligt i praktiken, och alla vet vad som gäller. Man har överlåtit makt utifrån vissa omständigheter. Det kan också vara en otydlig uppgiftsfördelning där det överlappar och är lite oklart och saker och ting faller mellan stolarna. I verkligheten pendlar det mellan olika positioner på skalan tydligotydlig uppgiftsfördelning. Den andra förutsättningen är att det bör finnas en informationsinsamling om hur det går till i praktiken. Man kan kalla det granskning, monitor eller uppföljning. Man måste kolla på om det fungerar i praktiken. Då kan man återigen göra en skala. Man har tillräcklig eller otillräcklig information om vad som händer. Det kan vara olika kombinationer. Man kan ha tydlig uppgiftsfördelning men inte ha en aning om huruvida det fungerar. Eller så kan det vara tvärtom. Så till den tredje förutsättningen. Skulle man få information om att det inte fungerar, att någon inte gör det den ska eller gör för mycket och överträder sina befogenheter, ska det finnas en möjlighet att rätta till det. Man kan tala om sanktioner, men då ska man tänka på att sanktioner kan vara både negativa och positiva. Ansvarsutkrävande kan ha en tillbakablickande dömande funktion. Man vill hänga ut någon. Vi har inte skamstraff längre i den offentliga makten, så det har vi delegerat till de moderna massmedierna. Man kan också ha en positiv framtåblickande syn på ansvarsutkrävandet där det gäller att rätta till så att det inte händer igen. Nåväl, det var min inledning och några distinktioner. Jag har fått i uppgift att tala under rubriken med oklart ansvar, och frågan är vad som har hänt . Detta årtal är känt för mycket. Bland annat publicerades en rapport av SNS Ekonomiråd med just titeln med oklart ansvar av , Per , STATLIG STYRNING OCH ANSVARSUTKRÄVANDE 2012/13:RFR1 , och undertecknad alltså idel ädel ekonomer och så jag, statsvetaren bland hermelinerna. Efter en granskning av hur det stod till i givet dessa utgångspunkter kom vi i rapporten fram till att det fungerade väl inom en del områden, men vi fann även en del som vi tyckte ganska allvarliga problem. När det gällde det första, tydlig eller otydlig uppgiftsfördelning i samhället, pekade vi på oklarheter inom många områden, till exempel i relationen mellan stat och kommun och mellan EU och medlemsstaterna, och det fanns gråzoner i gränssnittet regering och förvaltningsmyndigheter. Vi tog upp ett antal andra exempel, men det var framför allt detta vi diskuterade. När det gällde det andra, att bedriva en fortlöpande granskning eller uppföljning av hur det står till, tyckte vi att det inte fanns en tillräckligt oberoende och professionell revision. Revisionsrapporter beaktades inte tillräckligt, och ineffektivitet och misskötsel upptäcktes inte . Dessutom hade väljarna, som ju är de yttersta uppdragsgivarna i ett demokratiskt system, ofta svårt att bedöma den offentliga verksamheten och utfallet av de politiska besluten. När det gällde det tredje, ansvarsutkrävande, pekade vi på exempel på svårigheter att utkräva ansvar. Det var långa och trassliga uppdragskedjor i förhållandet mellan medborgarna och Europeiska unionen. Inom hade vi då av minoritetsregerande som gjorde att valen fungerande bristfälligt som mekanism för väljarna att ställa regeringen till ansvar. Det fanns otydliga gränser mellan stat och kommun som gjorde det svårt. Vilken valsedel skulle man använda om man var missnöjd med något i skola, vård eller omsorg? Det var också otydliga gränser mellan myndighetsutövning och serviceproduktion. Vi slutade med att slå fast att möjligheten att utkräva ansvar är fundamental för demokratin, för som säger bygger hela den representativa demokratin på en uppdrags- och ansvarskedja. Att det fungerar är också en viktig mekanism för att stävja maktmissbruk och inkompetens. Vi var lite oroliga och föreslog ett antal förändringar, närmare bestämt 30 stycken. Innan jag går in på dem och berättar om min syn på vad som har hänt under det dryga årtionde som gått vill jag ge en liten inblick i den då existerande forskningen. Jag ska inte trötta er med den fullständiga notapparaten men nämna något av det där jag själv var inblandad. Rapporten hade nämligen sin bakgrund i ett antal tidigare studier. Låt mig börja med den undersökning jag var ansvarig för . Det var ett uppdrag inom ramen för kommittéväsendet, Utredningen om maktfördelning och demokrati i , den så kallade . Den utmynnade i ett slags justering av försanthållanden. Man hade en bild av hur det svenska samhället i allmänhet och svensk politik i synnerhet fungerade. Vi hade anledning att justera och så att säga modernisera bilden av hur makt och demokrati fungerade i . En observation var att det inte var styrbarheten som var det stora problemet i svensk förvaltning. i ett jämförande perspektiv måste vara ett av världens mest lättstyrda länder. 2012/13:RFR1 STATLIG STYRNING OCH ANSVARSUTKRÄVANDE sin avhandling om regering och ämbetsverk, och han konstaterade att var en drömvärld för politiker. Det går att styra svensk förvaltning om man vill, men om något går snett har man alltid möjlighet att skyffla bort de heta potäterna och skylla på tjänstemännen. Det är en nog så aktuell frågeställning. Vi konstaterade också i att de granskande organen inte har samma oberoende ställning som i många andra länder, och orsakerna är främst historiska. Här tog vi upp en kombination av förklaringar till varför ser lite speciellt ut i ett europeiskt perspektiv. En agrar ämbetsmannastat, den boströmska statsidealismen , sen urbanisering, svag statskultur, osjälvständiga intellektuella och ett jämförelsevis svagt rättsväsen är några huvudfaktorer. Vi skrev: Den allmänna pragmatismen och obenägenheten att urskilja principiella roller medför också att kontrollkriterierna blir otydliga. Det finns många tysta väckarklockor. Och: Diskussionen om granskningsmaktens framtida organisering har knappast mer än inletts. Detta är nästan . När kom 1990 var det inga större problem i det svenska samhället; det var några lyckliga månader . Visserligen fanns det tendenser till överhettning i ekonomin, och regeringen hade misslyckats med att få igenom ett paket , men det såg ändå ganska bra ut. Därför presenterade vi ett perspektiv där det handlade om att justera lite på de institutioner som fanns. Men gick botten ur. Då kom den stora ekonomiska krisen. Vi hade ett regeringsskifte , och den borgerliga regeringen vidtog ett antal åtgärder. Bland annat tillsatte man en grupp forskare för att snabbt komma fram med analys och förslag till mer grundläggande reformer av institutioner och det ekonomisk-politiska regelverket. Mot bakgrund av den allvarligaste krisen tillsattes en kommission som hette efter sin ordförande och vars ledamöter överensstämmer med dem som skrev rapporten som kom , Politisk makt med oklart ansvar. Man kan kalla den rapporten 2 eller något liknande. Det var alltså en uppföljare till en gammal succé. Den första grundläggande rapporten kom dock . Vår analys gick ut på att ekonomins kris också var politikens kris. Det är förnämligt att man har samlat finansutskott och konstitutionsutskott för att manifestera sammankopplingen mellan ekonomins funktionssätt och de politiska institutionernas utformning. Det var just ett ledmotiv i vår rapport. Jag ska inte gå in på alla 113 förslag vi kom med, men grundanalysen var att vi ville reformera och föreslå åtgärder så att man kunde ändra institutionerna så att den ekonomiska politiken kunde uppfylla de grundläggande kraven på stabilitet, effektivitet och tillväxt i ekonomin och att man under hänsynstagande till ekonomisk trygghet, fördelningspolitiska hänsyn och långsiktig hållbarhet inte får skyffla över problemen till nästa generation. Jag nämner här några exempel på reformförslag som vi hade för det politiska systemet. Det gick ut på att skapa stabila spelregler och institutioner. Vi sade att rollerna var oklara och att ansvarsfördelningen tenderade att suddas STATLIG STYRNING OCH ANSVARSUTKRÄVANDE 2012/13:RFR1 Vårt förslag gick ut på att renodla uppgifter. Det är väl överflödigt att påpeka i denna församling att makt inte är något konstantsummespel, utan man kan rigga institutioner så att makten helt försvinner genom att institutioner blockerar varandra. Vår tanke var dock att genom att renodla uppgifter inom det offentliga systemet så att alla parter gör det de är ålagda att göra stiger den totala kapaciteten, makten, i det offentliga systemet. Vi ville stärka regeringens strategiskt styrande roll. Man skulle inte peta i småfrågor utan fortsätta delegera förvaltningsärenden och annat. Det gällde att förbättra kunskapsunderlaget för regeringens långsiktiga strategiskt styrande roll. Vi ville stärka , och granskningsmakten var det mest akuta. Vi ville ha en tydligare gränsdragning mellan regering och förvaltningsmyndigheter. Vi ville förtydliga den lokala självstyrelsen; kommunerna skulle få tydligare ansvar i stället för den lite pragmatiska uppgiftsfördelning som fanns. Dessutom skulle intresseorganisationerna separeras från staten. Korporativa arrangemang tenderar att försvaga regeringens möjlighet att se till allmänintresset och även vara till men för intresseorganisationernas självständiga förmåga att artikulera sina medlemmars intressen. I och Samhälle, SNS, startade vi SNS Demokratiråd som gav ut en årlig serie rapporter. Den första leddes av , som sedan flyttade till och blev en av och ledande forskare inom området för hållbar förvaltning, god statsförvaltning och korruptionsbekämpning. Redan i den första rapporten , där jag var med som en av ledamöterna, stod två problem i förgrunden när det gällde maktfördelningen i : kontrollmakten och den lokala självstyrelsen. Det dyker alltså upp som tema . är vi framme vid . Vad föreslog vi då? Jag tänkte nämna några men inte alla de 30 punkterna. Ett område som jag hoppar över är den långa analysen av den då pågående diskussionen om ett nytt grundfördrag för EU, det som sedan blev Lissabonfördraget. Givet vår eminenta analys har Lissabonfördraget blivit ett halvt steg, inte så långt som vi hade förespråkat. Ett område som vi ägnade stort utrymme var det parlamentariska ansvaret. Minoritetsregerandet var som sagt ett problem; det var svårt för väljarna att utkräva ansvar. Det återkom vi till i senare undersökningar. Låt mig nämna en analys som vi utvecklade i samband med detta om valen som mekanism i det parlamentariska systemet som är av generell betydelse för ansvar och ansvarsutkrävande. Vad är ett val? Vad innebär det när väljarna röstar? I verkligheten är det alltid blandningar, men renodlar jag. Man kan ha två helt olika perspektiv. Det ena är att väljarna tar ställning till ett antal löften från partierna och politikerna om vad man ska göra . Vad gör en politiker som följer detta? Väljarna blickar framåt , och politikern ser två och tre att det dyker upp nya problem men säger: Det hjälps inte. Vi får inte svika våra löften. Vi måste hålla oss till den plattform som vi gick till val på. 2012/13:RFR1 STATLIG STYRNING OCH ANSVARSUTKRÄVANDE Det andra perspektivet är de tillbakablickande väljarna. Man bryr sig inte om löftena utan ser på hur regeringen skött sig den gångna mandatperioden och jämför med hur sannolikt det är att oppositionen skulle ha gjort ett bättre jobb. Vad gör politikerna och partierna då? Jo, de bryr sig inte om löften utan blickar framåt, för nästa val kommer de att få stå till svars. Det kommer att utkrävas ansvar. Då gäller det att sköta sig och ta tag i nya problem. Man håller sig givetvis till en allmänpolitisk huvudinriktning men inte till de konkreta vallöftena. Tillbakablickande väljare ger alltså framåtblickande politiker, och framåtblickande väljare ger tillbakablickande politiker. Sättet man riggar institutioner och vilka incitament man bygger in är viktigt. Det som från ett perspektiv kan te sig framåtblickande blir i ett annat tillbakablickande. Det intressanta är att minoritetsregerandets problem har upplösts utan institutionella och konstitutionella reformer. Vi har inte övergått till majoritetsval, och vi har i den senaste grundlagsändringen tagit ett litet försiktigt steg mot positiv parlamentarism. Partierna fick i stället själva genom alliansbildningar och samarbetsformer till stånd det vi tyckte gav de bästa förutsättningarna för väljarna att utkräva ansvar av regeringen. Man har kanske inte två partier men åtminstone två huvudalternativ, och då kommer väljarnas dom på valdagen att få ett direkt genomslag på regeringsbildningen. Det blir inte förhandlingar i dolda rum där utfallet är osäkert och där det som tidigare blir ett parti som gått tillbaka i valet som utnämns som segrare. Den partiella reform som har genomförts, nämligen att man enligt regeringsformen ska ha en obligatorisk omröstning om statsminister efter varje val, fanns inte med som enstaka reform. Jag är orolig för att detta halva steg är en halvmesyr som riskerar att öka instabiliteten i det parlamentariska systemet. Vi förespråkar att man antingen har kvar en negativ parlamentarism där regeringen sitter kvar så länge inte röstar emot eller att man går över till ett mer konsekvent genomfört system av positiv parlamentarism, att måste uttala ett explicit förtroende. Men detta är bara aningar och resonemang. Framtiden får utvisa vem som har rätt. Det andra huvudområdet som vi tog upp var den skärpta granskningsmakten och en reformerad revision. har mycket hänt. Vi har fått en riksrevision. Jag vill dock påminna om att vi i rapporten sade att en sådan reform måste åtföljas av reformer också av regeringens och revisionskapacitet. Det gamla systemet med revisorer som hade jämförelsevis svaga resurser för att genomföra granskningar och som hade större resurser men som formellt var en myndighet under regeringen var otillfredsställande. Då fick vi den konstitutionellt oberoende som håller internationell standard. Vi sade också att måste ha en större revisionskapacitet, ett revisionsutskott, ett budgetkontrollutskott, men i revisionsreformen avstod från att genomföra det, vilket jag i detta perspektiv tycker var en nackdel. Regeringen måste också ha en ordentlig controllerfunktion eller revision knuten till . STATLIG STYRNING OCH ANSVARSUTKRÄVANDE 2012/13:RFR1 En tredjedel av detta är alltså genomfört, vilket är ett gott steg. Vi hade vidare en diskussion om de konstitutionella grunderna för det svenska styrelseskicket och pläderade för en skärpt prövning av lagars grundlagsenlighet. Denna fråga har diskuterats . Uppenbarhetsrekvisitet har tagits bort, så när domstolar och myndigheter prövar om en bestämmelse är förenlig med grundlagen finns inte rekvisitet att det måste vara ett uppenbart brott. Däremot har man i den nya lydelsen av regeringsformen lagt till att när en sådan prövning görs ska det särskilt beaktas att är folkets främsta företrädare och att grundlag går före lag. Det är ett steg men ett för långt steg i jämförelse med den analys som vi gjorde. Om man tar bort uppenbarhetsrekvisitet och lägger denna viktiga makt, som är så aktuell när det gäller och Högsta domstolens prövning av Obamas sjukvårdsreform, på en rättslig myndighet eller i på en eller statlig myndighet, ska den då få sätta sig över om den anser att det strider mot medborgarnas fri- och rättigheter eller någon annan del av regeringsformen? Vad händer då med respekten för ? Frågan är om påminnelsen som man har fört in i regeringsformen är tillräcklig. I rapporten sade vi att om man ska ta bort uppenbarhetsrekvisitet ska lagprövningen av beslut utföras av en hög rättslig instans. Om det ska vara en författningsdomstol eller en avdelning inom höll vi öppet men att en vanlig liten myndighet skulle kunna sätta sig över hade vi aldrig gått med på. Vi hade också en idé om att stärka den kommunala självstyrelsen. Här har man nu fått en förändring av regeringsformen med ett kapitel om ett programstadgande av den kommunala självstyrelsen. Vi ville dock gå ett steg längre. Vill man ha en tydlig uppgiftsfördelning måste man kunna slita kompetenstvister mellan stat och kommun i en oberoende rättslig instans. I federala styrelseskick görs detta normalt av författningsdomstolen. Om man vill gå åt det hållet skulle man behöva ta det på större allvar, menar vi. Det sista vi tog upp var att man måste införa en revision värd namnet. Vi ansåg att det traditionella systemet med lekmannarevisioner, visserligen med bistånd av yrkesrevisorer, inte var tillräckligt. Vi tog också upp idén om ett nationellt kommunrevisionsverk där staten borde ha ett övergripande ansvar för att få god revision på nivå. Syftet var att göra revisionen till ett instrument för att påvisa ineffektivitet och genom jämförelser stimulera kostnadsmedvetande. Jag skulle vilja ta upp ett grundtema i de här analyserna av det svenska systemet, och det är detta med pragmatism. Man har sagt att det är ett utmärkande drag. Det skiljer oss från system som bygger på mer konstitutionella principer. Vi är mer praktiska och pragmatiska och tittar inte i första hand på vad som står i grundlagen. När jag var maktutredare och gick runt och frågade hur det gick till när man fattade beslut fick jag ofta höra att det berodde på personkemin man skämtade till och med och sade att detta borde undersökas av en kemist snarare än en statsvetare. 2012/13:RFR1 STATLIG STYRNING OCH ANSVARSUTKRÄVANDE Formella beslut och pappershantering är naturligtvis viktiga i det svenska systemet, men vi vet att många avgöranden i realiteten sker informellt. Mitt intryck är att den nuvarande regeringen inte har minskat på detta. Det gäller både besluten om sammanslagningar av högskolor och beslut om besparingar i försvarets materielförsörjning. Som riksrevisor skrev är det bristfälligheter i dokumentation. Viktiga styrsignaler från regeringen till Försvarsmakten har kommunicerats informellt och inte dokumenterats, vilket har försvårat både insyn och uppföljning. Jag tror inte att det är unika exempel. Vad var det då vi inte tog upp? Jag tror att vi och andra forskare inte tillräckligt har uppmärksammat problemet korruption i det svenska samhället. kommer en del europeisk forskning, och den grupp som och i leder gör förnämliga insatser. Vår tradition med informella strukturer låt oss träffas och prata ihop oss! gör att det är utsuddade gränser mellan offentligt och privat när nu alla söker effektivare lösningar i den offentliga serviceproduktionen. Vi har visserligen en lagstiftning om mutor och bestickning, men den är under diskussion och bedöms inte vara tillräcklig. har fortfarande gott rykte internationellt enligt de här transparencybedömningarna, men det är inget som är hugget i sten. När skrev sin bok om svensk statsförvaltning sade han att statsförvaltningen var försumpad och att det var mycket korruption och pengar som förekom. På olika nivåer och olika områden kan man se detta. En serie uppmärksammade fall har funnits i . De har visserligen lett till frikännande domar , men det finns ändå en utbredd uppfattning att det har förekommit mutor och korruption. har i enighet över partigränserna tagit initiativ till en oberoende för att ta reda på om något särskilt skapat grogrund för oegentligheterna i . Den ska också ta fram förslag på hur förtroendet kan stärkas för den demokratiska processen i . Det skulle vara intressant att diskutera detta här. Jag vet nämligen att flera forskare har tackat nej till att vara med i just för att man inte anser att förutsättningarna är uppfyllda. Människor som har något att berätta måste kunna göra det i förtroende, ungefär på samma sätt som de kan gå till en medieredaktion, som ju är de som har varit aktiva för att ge offentlighet åt de här problemen.