rir · H0B58 · 2012-04-19 00:00:00 — 3.Har den regionala medfinansieringen av gett de (positiva) effekter som riksdag och regering generellt förväntar sig av medfinansiering som finansieringsform? Uttryckta förväntningar är att medfinansiering medför ett nettotillskott av medel till den statliga infrastrukturen ett ökat gemensamt ansvarstagande och förbättrat samarbete, vilket i sin tur bidrar till en optimal utformning av berörda åtgärder. 4.Har regionala medfinansiering baserats på tillräckliga underlag och redovisats transparent? De aspekter som här avses är transparensen i informationen till transparens när det gäller redovisning av medfinansieringsbidrag om tillräckliga underlag fanns tillgängliga inför förhandlingen alternativt utarbetades under förhandlingens gång om ärendet dokumenterats och arkiverats i enlighet med förvaltningsrättsliga principer. Ett centralt begrepp när analyserar effektiviteten i delfinansiering i form av förhandling om regional medfinansiering Alternativkostnaden för en handling är inte dess monetära pris, utan den nytta man hade kunnat få om man hade valt bästa möjliga alternativa handling. Samhällsekonomisk analys bygger på Vid analys av ett enskilt infrastrukturprojekt bör man enligt denna analysmodell beakta att dessa medel hade kunnat allokeras till ett annat projekt, där de hade gett en annan nytta. Även när det gäller regionens medfinansieringsbidrag till staten används denna analysmodell. Alternativkostnaden i detta sammanhang är vad regionen hade kunnat använda de till i stället. När det gäller staten och dess motiv för den regionala medfinansieringen för också resonemang i termer av alternativkostnad. Givet att det av offentligfinansiella skäl inte går att utöka medlen till infrastruktur via statsbudgeten, fanns det då bättre, mer effektiva, alternativa sätt att finansiera de som bedömdes fattas? Regeringen har uttalat att åtgärdsplaneringen syftar till att ta fram konkreta planer som svarar mot den inriktning som beslutats i den föregående fasen och de gällande transportpolitiska målen samt att säkerställa att de ingående åtgärderna är väl genomlysta, förankrade och prioriterade jämfört med andra tänkbara åtgärder.7 Riksdag och regering har slagit fast att prioriteringen av 2008/09:35. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR infrastrukturåtgärder i den långsiktiga planeringen ska göras med hänsyn till åtgärdernas samhällsekonomiska lönsamhet och den effekt de har på de transportpolitiska målen. Samhällsekonomiska analyser ska spela en viktig roll vid prioriteringen av infrastrukturinvesteringar.8 Riksdag och regering har vid ett flertal tillfällen lyft fram betydelsen av tydliga och transparenta beslutsunderlag som visar på nyttor och kostnader för åtgärderna och hur de ska kunna prioriteras och motiveras i förhållande till andra möjliga åtgärder.9 Ska samhällsekonomiska analyser spela en viktig roll krävs det enligt tolkning att antagandena i dem är transparent redovisade och att de avser ett väl avgränsat objekt där den totala nyttan som motiverar objektet ska vägas mot den sammantagna kostnaden. Resultaten av de samhällsekonomiska analyserna ska vidare vara jämförbara, för att möjliggöra systematiska jämförelser av samhällsnyttan mellan olika objekt. I 1 kap. 1 § budgetlagen (2011:203) anges att i statens verksamhet ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas. Den tidigare lagen (1996:1059) om statsbudgeten och den nu gällande budgetlagen10 anger att anslagsfinansiering är huvudregel för infrastrukturinvesteringar. I förarbetena till den förra och i ett antal utskottsbetänkanden anges att motiven för alternativ finansiering ska anges i varje enskilt fall. Med anledning av ett förslag från revisorer 2001 framhöll att [det bland annat krävs] en bättre analys och motivering av olika finansieringsbeslut, uppföljning och utvärdering av genomförda investeringar och en årlig redovisning av statens samtliga finansiella åtaganden.11 Angående alternativa finansieringsformer har regeringen varit tydlig med att sådana former endast ska föreslås i de fall de kan antas bidra till en ökad samhällsekonomisk och driftsekonomisk effektivitet, och då efter en noggrann bedömning.12 Detta har också deklarerat.13 Vad gäller hantering av alternativa finansieringsformer i infrastrukturplaneringen har trafikutskottet understrukit vikten av att resursfördelningen till trafikens infrastruktur sker i enlighet med politiska prioriteringar som bland annat innebär en effektiv resursanvändning och en god kontroll av statens finanser.14 8Se till exempel prop. 1987/88:50 bil. 1, bet. 1987/88:TU20, rskr. 1987/88:297 och prop. 2008/09:35, bet. 2008/09:TU2, rskr. 2008/09:145. 9Se till exempel prop. 2001/02:20, bet. 2001/02:TU2, rskr. 2001/02:126 och prop. 2008/09:35, bet. 2008/09:TU2, rskr. 2008/09:145. 10SFS: 2011:203. 11Förslag till 2000/01:RR11, bet. 2000/01:TU16, rskr. 2000/01:286. 2007/08:1, utgiftsområde 22 Kommunikationer. 2007/08:TU1. 14Förslag till 2000/01:RR11, bet. 2000/01:TU16, rskr. 2000/01:286. har tolkat regeringens och intentioner med medfinansieringssatsningen i den senaste åtgärdsplaneringen som att en ökad, frivillig, medfinansiering skulle leda till mer statlig infrastruktur. Medfinansieringen skulle vidare leda till bättre infrastruktur i form av ökad samordning och regional förankring. Detta skulle uppnås utan att rubba den grundläggande ansvarsfördelning som finns när det gäller samhällets infrastruktur. Inte heller skulle förekomsten av medfinansiering påverka prioriteringsordningen mellan de olika investeringsobjekten i åtgärdsplaneringen. Vidare ska samma krav på beslutsunderlag ställas på medfinansierade som på övriga objekt. Tolkningen är baserad på 2008 års infrastrukturproposition (prop. 2008/09:35) och trafikutskottets betänkanden (bet. 2008/09:TU2 och bet. 2010/11:TU17). Tolkningen har stämts av i en intervju med dåvarande statssekreteraren för infrastrukturfrågor inom ramen för tidigare granskning av medfinansiering av statlig infrastruktur. I förarbetena till budgetlagen15 anges att den förväntas innebära en förtydligad befogenhetsfördelning på finansmaktens område, ökad transparens och stärkt budgetdisciplin vilket ses som förutsättningar för en gynnsam inverkan på statens finanser. Enligt budgetlagen och lagen (1997:614) om redovisning ska redovisningen i offentlig sektor följa god redovisningssed. I behandling av lagen om redovisning angavs att begreppet god redovisningssed inte hade någon annan innebörd i den kommunala sektorn än i den privata. God redovisningssed ska därmed inte i detalj bestämmas genom lag utan i stället preciseras genom en praktisk tillämpning och en faktiskt förekommande praxis hos en kvalitativt representativ krets av bokföringsskyldiga.16 menar att en transparent redovisning i enlighet med god redovisningssed är en grund för att uppnå långsiktigt hållbara offentliga finanser. En tillförlitlig redovisning kan anses utgöra en förutsättning för att en god budgetdisciplin ska kunna upprätthållas och är därmed också en grund för ett högt förtroende för de offentliga finanserna. Detta avser den offentliga sektorn som helhet då staten är yttersta garant även för många av den kommunala sektorns åtaganden. Vad gäller transparens är en grundläggande princip vidare att regeringen och myndigheterna inte utan medgivande får fatta beslut om ekonomiska åtaganden . En myndighet kan inte göra inskränkningar i beslutanderätt. Budgetlagens17 bestämmelser om beställningsbemyndiganden syftar till att säkerställa att regeringen och dess 15SFS: 2011:203. 1996/97:FiU15. 17SFS: 2011:203. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR myndigheter uppfyller dessa krav. Detta regleras i budgetlagen18 och i 9 kap. (om finansmakten) regeringsformen (RF) (1974:152).19 Budgetpolitiska ramverk används i den politiska beslutsprocessen för att skapa bättre förutsättningar för att de övergripande målen för finanspolitiken ska kunna nås på ett sätt som säkerställer att de offentliga finanserna är långsiktigt hållbara.20 Det budgetpolitiska ramverket regleras, förutom i regeringsformen och riksdagsordningen, i budgetlagen21 och kommunallagen (1991:900). Det budgetpolitiska ramverket omfattar överskottsmålet för den offentliga sektorns sparande, utgiftstaket för statens primära utgifter och ålderspensionssystemets utgifter kombinerat med en stram statlig budgetprocess samt ett kommunalt balanskrav. anser vidare att god dokumentation krävs för att det i efterhand ska gå att granska och följa upp medfinansieringen av . En god dokumentation innebär att väsentliga händelser och beslut ska kunna spåras. Denna princip uttrycks bland annat i uttalanden från ().22 JO har i ett flertal uttalanden återupprepat sin ståndpunkt att det finns en rättsligt förpliktande dokumentationsskyldighet även när ärendet inte avser myndighetsutövning mot enskild. JO anser också att även andra uppgifter (som inte har betydelse i sak) som beslut och åtgärder som vidtas i ärendet samt faktiska omständigheter och händelser av betydelse ska dokumenteras.23 Alternativ finansiering av infrastruktur innebär att en viss statlig investering finansieras på ett annat sätt än huvudregeln om anslagsfinansiering anvisar. Ett tydligt exempel på detta är lånefinansiering som tidigare använts i stor utsträckning inom infrastruktursektorn. Begreppet medfinansiering innebär att någon annan part än staten finansierar (delar av) den statliga infrastrukturen. Medfinansieringen kan dels betalas av brukarna, dels bestå av lån (förskotteringar24) eller bidrag från kommuner, regioner, näringslivet eller EU. Samtliga dessa former av medfinansiering utgör alltså alternativ finansiering. 18SFS: 2011:203. 20Regeringens skrivelse 2010/11:79. 21SFS: 2011:203. 22Redogörelse /77:JO1, s. 269 och Redogörelse /80:JO1, s. 334. 23Redogörelse /06:JO1, s. 230. 24Förskottering innebär att en lokal eller regional intressent lånar ut medel räntefritt och till trafikverken för att tidigarelägga ett för dem angeläget projekt i förhållande till den gällande planeringen. Samfinansiering eller samtida finansiering innebär att olika parter finansierar sin egen del av en gemensam eller flera sammanlänkade investeringar. Begreppet är något missledande eftersom finansieringsfrågan är underordnad den huvudsakliga fördel som det innebär att koordinera planering och uppförande av relaterade investeringar. Samhällsekonomiska analyser är ett systematiskt sätt att på förhand försöka jämföra effekterna av olika tänkbara åtgärder med varandra och mot ett framtidsscenario där dessa åtgärder inte är genomförda. samhällsekonomisk analys omfattar alla medborgare i ett samhälle och visar på vilka effekter en åtgärd har för samhället i stort. I en samhällsekonomisk kalkyl beräknas en åtgärds samhällsekonomiska kostnad och nytta. Kalkylen kan sammanfattas i en nettonuvärdeskvot, NNK. En kvot större än noll indikerar att åtgärden är lönsam, det vill säga att nyttorna är större än kostnaderna, medan en negativ kvot indikerar att investeringen är olönsam. Det är dock inte möjligt att ange monetära värden för alla nyttor och kostnader (för infrastrukturprojekt saknas bland annat sådana värden för intrång i natur- och kulturmiljö). Den samhällsekonomiska kalkylen kompletteras därför med beskrivningar och bedömningar av de effekter som inte beräknas. Bedömningen ska avgöra investeringens sammantagna lönsamhet. När en samhällsekonomisk kalkyl har kompletterats med denna bedömning av icke monetära värden är det en samhällsekonomisk analys. Med nationell nytta avses här den sammantagna samhällsnytta som uppstår genom en infrastrukturinvestering för alla medborgare i hela landet. Den nationella nyttan kan sägas spegla allmänintresset av att genomföra en infrastrukturinvestering. Nationell nytta kan mätas genom en traditionell samhällsekonomisk analys. I kontrast till den nationella nyttan kan man tala om den nytta som en enskild region får av en infrastrukturinvestering. Nyttor på regional nivå ingår i den samhällsekonomiska kalkylen. tar effekten av dessa regionala nyttor dock ut varandra, till exempel när en investering ger en ökad nytta i den ena regionen på grund av ökad arbetsinpendling från en annan region. Ur ett regionalt perspektiv värderas vidare den egna regionens nyttor högre än andra regioners nyttor. En investering som en enskild region värderar högt behöver därför inte ge stor nationell nytta och således inte vara motiverad ur ett nationellt perspektiv. Resultaträkning är en sammanställning av en organisations intäkter och kostnader . Resultaträkningen ger som saldo periodens resultat (vinst eller förlust). Balansräkning är en sammanställning av en organisations tillgångar och skulder vid ett givet tillfälle. Balansräkningen ställs vanligen upp i två kolumner med tillgångar på ena sidan samt skulder och eget kapital (det vill säga hur tillgångarna finansierats) på den andra. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR har granskat olika dokument, bland annat de regeringsuppdrag som avser regionala medfinansiering, förhandlingsparternas förslag till avtal och regeringens godkännande av avtalet, det underlagsmaterial som togs fram inför och under förhandlingsarbetet samt nationella åtgärdsplaner för transportinfrastruktur och underlagsdokument för dessa. Vi har vidare begärt in kostnadsuppgifter från för och de övriga åtaganden som ingår i avtalet och beräknat (prognostiserade) slutkostnader för projekten. Vi har även begärt in underlag som berör hur kostnader för de projekt som ingår i den gällande åtgärdsplanen fördelar sig över tid och uppgifter om vilka projekt som är medfinansierade. Detta material har sedan bearbetats för att åskådliggöra medfinansierade projekts påverkan på infrastrukturplanerna. Ett antal intervjuer har genomförts med företrädare för , (), företrädare för de regionala medfinansiärerna och de kommunala tjänstemän som bistod den regionala förhandlingsdelegationen samt den statliga förhandlingsmannen. Samtliga intervjuade personer har getts möjlighet att lämna synpunkter på de minnesanteckningar vi fört från genomförda intervjuer. Intervjuerna har till stor del behandlat händelser som ägde rum för . Vi har vid analysen av intervjuerna tagit hänsyn till att de intervjuade personernas minnesbild eventuellt inte är helt komplett. I de fall vi bedömt det nödvändigt har vi efterfrågat eller själva tagit fram skriftliga källor samt sökt stöd för påståenden från flera muntliga källor. Granskningen har genomförts av en projektgrupp bestående av revisor (projektledare) och revisor . I granskningen har även revisor och revisionsdirektör medverkat. Granskningen har vidare genomförts parallellt med den tidigare nämnda granskningen av Medfinansiering av statlig infrastruktur.25 Detta har inneburit att vissa textavsnitt från den tidigare publicerade rapporten kunnat användas i denna rapport. Det gäller skrivningar i kapitel 1 och 2. Granskningen avser regionala medfinansiering med fokus på möjliga effektivitetsproblem. Därmed har vi inte granskat vare sig själva avtalet eller övriga frågor kring regionala medfinansiering utifrån juridiska aspekter. 25 (2011c). Granskningen rör endast avtalet om regional medfinansiering och omfattar inte övriga finansiering (en beskrivning av totala finansiering återfinns dock i kapitel 3). får till exempel även medfinansiering från och av relativt avgränsade delar (stationer) i samband med byggnationen av . Den typ av avtal som finansieringen från och innebär omfattas av bredare granskning av medfinansiering av statlig infrastruktur. Det avtal som staten () och intressenter AB (MIAB) tecknade om 1991 har haft en stor inverkan på förhandlingsarbetet och utformningen av avtalet om regionala medfinansiering. I bilaga 3 redogörs kortfattat för förhållandena kring detta avtal. granskar dock inte bakgrunden till detta avtal, avtalet i sig eller statens agerande som föranledde den tvist som pågick mellan staten och MIAB för förhandlingarna. lämnade regeringen förslag till nytt planeringssystem för transportinfrastruktur.26 förhåller sig inte i denna granskning till regeringens förslag utan fokuserar på hur förhandlingarna om den regionala medfinansieringen av gick till, hur avtalet har utformats samt vilka resultat och konsekvenser som den regionala medfinansieringen av har lett till. När den regionala medfinansieringen av förhandlades var det som var sektorsansvarig myndighet på järnvägsområdet. har ersatts av , som också tagit över I rapporttexten används den benämning som var aktuell vid den gällande tidpunkten. Vid hänvisning till intervjuer anges i fotnoter dock konsekvent nu gällande myndighetsnamn. I de fall som fler myndigheter inom transportsektorn avses (innan bildades) benämns dessa trafikverken. Rapporten inleds med en beskrivning av de gällande planeringssystemen och infrastrukturens finansiering i . I kapitel 3 följer en redogörelse för regionala medfinansiering och de processer som ledde fram till förhandlingarna. Därefter följer fem analyskapitel. I kapitel 4 analyseras regionala medfinansiering utifrån principer som har uttalat ska gälla för infrastrukturplaneringen. I kapitel 5 fördjupas 2011/12:118. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR analysen från föregående kapitel 4. Kapitlet behandlar konsekvenserna av regionala medfinansiering i den nationella åtgärdsplanen 2010 2021. Vidare redovisas hur medfinansieringen antas påverka genomförande av projekten i åtgärdsplanen. I kapitel 6 analyseras regionala medfinansiering utifrån frågeställningen om denna främjar god hushållning med statliga medel. Kapitel 7 utgår från regeringens syften med medfinansiering. Här analyseras om regionala medfinansiering har gett de positiva effekter som regering och riksdag generellt förväntar sig av finansieringsformen. I kapitel 8 analyseras om redovisningen av regionala medfinansiering har varit transparent. Därefter redogörs för det underlag som låg till grund för medfinansieringen och de brister i underlaget som uppmärksammat under granskningen. I kapitel 9 drar slutsatser utifrån iakttagelser från de tidigare kapitlen och ett antal rekommendationer lämnas. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR I detta bakgrundskapitel redogörs för hur planering och finansiering av transportinfrastruktur historiskt sett har gått till. Inledningsvis beskrivs det statliga ansvaret för transportinfrastrukturen i och motiv för det statliga åtagandet. Därefter redogörs för processen för den ekonomiska planeringen av infrastrukturen och de principer om beslutsunderlag som har uttalat ska gälla för denna process. Därefter följer en redovisning av den senaste planeringsomgången och de problem med förseningar som infrastrukturplaneringen har dragits med. Vidare beskrivs den översyn som pågår inom området. Därpå följer ett avsnitt om finansiering av statlig infrastruktur. Till att börja med redovisas de principer som har uttalat angående finansiering av infrastruktur. Det finns olika sorters finansieringsformer av statlig infrastruktur där anslagsfinansiering är huvudprincipen. Av alternativa finansieringsformer behandlar denna granskning endast medfinansiering då regionala medfinansiering utgör en form av sådan medfinansiering. 2.1Staten har ansvaret för transportinfrastrukturen i Sverige27 Transportinfrastruktursystemet i består av vägnätet, järnvägsnätet, hamnar och farleder samt flygplatser. Till största delen är detta system en statlig angelägenhet men det finns även andra infrastrukturhållare. En stor del av vägnätet ägs exempelvis av kommunerna, då omkring en tredjedel av det allmänna vägnätet är kommunalt. På vägsidan finns också ett mycket stort antal enskilda vägar, en del med statsbidrag, andra utan. I princip kan vem som helst bygga en enskild väg, till skillnad mot från järnvägssidan där det inte alls är lika enkelt till följd av de strukturella, och regelverksmässiga, skillnader som finns mellan väg- och järnvägssystemen. Järnvägssystemet är därför huvudsakligen statligt ägt genom . Motiv för det statliga åtagandet Traditionellt sett har ett antal motiv för det statliga åtagandet för transportinfrastrukturen angetts. Ett sådant är att produktion av såväl infrastruktur som trafik har skalfördelar och karaktären av ett naturligt 27 Detta avsnitt är hämtat från (2011c) där hänvisning görs till (2010). Detta innebär att en vinstdrivande infrastrukturförvaltare kommer att sätta ett pris på nyttjandet av infrastrukturen som är för högt sett ur ett samhällsekonomiskt perspektiv, vilket leder till underutnyttjande av infrastrukturen. Infrastrukturen i sig har vidare karaktären av kollektiv nyttighet. En kollektiv nyttighet karakteriseras dels av att en individs konsumtion av en vara inte begränsar andra individers möjligheter till konsumtion av samma vara, dels av att det är svårt eller kostsamt att utestänga individer från konsumtion på grund av att de inte betalar. Denna typ av varor är således svåra att tillhandahålla i tillräcklig utsträckning på en marknad eftersom det är svårt att ta betalt. Nyttjandet av infrastrukturen ger också upphov till externa effekter, såväl positiva (exempelvis ökad tillgänglighet och i förlängningen ökad tillväxt) som negativa (exempelvis miljöeffekter). Förekomsten av externa effekter som inte avspeglas i marknadspriset gör att infrastrukturen under- eller överutnyttjas, det vill säga inte blir optimal ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Sammantaget anförs ovanstående som skäl för att en offentligt ägd och finansierad infrastruktur ger lägre priser för konsumenten, ett större utbud och ett mer optimalt utnyttjande av detta utbud än vad en marknadslösning skulle medföra. Till detta kommer också fördelningspolitiska motiv, att medborgare och företag i hela landet ska ha grundläggande tillgång till transporter. Planeringen inom transportområdet sker genom två parallella processer, den ekonomiska planeringen och den fysiska planeringen. I den ekonomiska, långsiktiga, planeringen bestäms hur stor andel av de allmänna medlen som staten avser att avsätta till infrastruktur i förhållande till andra utgiftsområden samt hur dessa ska fördelas mellan investeringar och underhåll. I den fysiska planeringen utreds de enskilda investeringarna från förstudie till färdigställd väg eller järnväg. Denna process tar och regleras i väglagen (1971:948) respektive lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. Det är främst den långsiktiga, ekonomiska, planeringen som berörs i denna granskning, därför redovisas endast denna mer utförligt. En kortfattad redogörelse för den fysiska planeringen för järnvägar och hur den förhåller sig till den ekonomiska planeringen återfinns i bilaga 1. Till skillnad från den fysiska planeringen är den ekonomiska planeringen inte reglerad i lag. Beskrivningen nedan gäller därför främst hur processen har gått till under de senaste planeringsomgångarna. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR 2.2.1Processen för den ekonomiska planeringen Den långsiktiga planeringen av transportinfrastrukturen i genomförs i två steg. I ett första steg sker den så kallade inriktningsplaneringen och i ett andra steg den så kallade åtgärdsplaneringen. Inriktningsplaneringen tas fram som underlag till regeringens infrastrukturproposition och innehåller förslag till inriktning och ekonomiska ramar för den nationella planeringen för transportsystemet. Efter beslut om infrastrukturpropositionen inleds åtgärdsplaneringen. Regeringen ger då trafikverken och övriga planeringsorgan på regional nivå i uppdrag att ta fram förslag till åtgärdsplaner. Förutsättningarna i regeringens direktiv ges av tidigare beslut om övergripande mål och riktlinjer samt de finansiella ramarna. Åtgärdsplaneringen syftar därför till att ta fram konkreta planer för vad som ska byggas och när det ska byggas. mot den inriktning som beslutats i den föregående fasen och de gällande transportpolitiska målen samt säkerställa att de ingående åtgärderna är väl genomlysta, förankrade och prioriterade jämfört med andra åtgärder.28 Åtgärdsplaneringen resulterar i förslag till nationell plan som