rir · H0B521 · 2012-12-07 00:00:00 — I detta avsnitt redovisas även iakttagelser av hur statliga intressens omhändertagande i den fysiska planeringen följs upp samt av redovisningsfrågor kopplade till infrastruktursatsningar. lämnar tertialrapporter till regeringen, bland annat som ett resultat av att styrmodellen om stora infrastrukturinvesteringar implementerats. I den senaste rapporten, som avsåg första tertialet , sammanfattas verksamhetsresultaten under det senaste tertialet med fokus på väsentliga avvikelser från uppställda mål och vidtagna eller planerade åtgärder. Varje rapport följs av en muntlig dialog mellan och . Dialogerna protokollförs inte. Trafikanalys fungerar regelmässigt som stöd till med förberedelser inför dessa möten.147 Trafikanalys granskning av tertialrapporterna har inte fokus på objektsuppföljning, utan syftar främst till att bedöma om och hur myndigheterna behandlar viktiga strategiska frågor i rapporterna, sett ur ett transportpolitiskt perspektiv. Arbetet utförs inom ramen för Trafikanalys roll som stabsmyndighet och någon skriftlig avrapportering till regeringen sker inte.148 Vad som diskuteras eller beslutas i samband med den ena tertialrapporten följs inte upp skriftligt i nästa tertialrapport. Eventuell avstämning av vad som sagts i dialogen sker istället Sammanfattningsvis finns det enligt , och ingen skriftlig information om vilka beslut, åtgärder och bedömningar som tertialrapporteringen resulterar i. anser att man inte har fått i uppdrag eller fått någon signal om att utvärdera styrmodellen.149 Man gör dock löpande förbättringar, exempelvis införandet av avvikelserapporteringen. I sin årsredovisning ska redovisa uppföljning av objekt som öppnats för trafik samt efterkalkyler för objektet efter att det 147Enligt intervjuer med och Trafikanalys. 1481 § Förordning (2010:186) med instruktion för Trafikanalys samt synpunkt från Trafikanalys i samband med faktagranskning av denna rapport, . GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR har öppnas för trafik. I årsredovisning för redovisades sju objekt. Kostnadsutfallet redovisas i tabellform, men kommenteras bara för några av objekten i den löpande texten. För de två objekt som enligt tabellen har störst kostnadsökningar finns ingen kommentar alls till fördyringens storlek eller vad som orsakat den. God dokumentation är ett allmänt krav för att väsentliga händelser och beslut i infrastrukturprojekten ska kunna spåras och för att en ändamålsenlig uppföljning ska kunna ske.150 Regeringen anger i sin skrivelse151 med anledning av granskning av kostnadskontroll i stora järnvägsprojekt att man delar denna åsikt. Regeringen hänvisar dock till remissyttrande där verket redovisar åtgärder som vidtagits i ekonomimodellen för att komma till rätta med brister i dokumentation, analys och verifiering har i sitt remissvar instämt i att det finns historiska brister i dokumentation, analys och verifiering av kostnadsökningar. I slutgranskningen har undersökt hur dokumenterar avvikelser och hur det är möjligt att följa upp orsaker och hur dessa har hanterats. Vi har funnit att avvikelserapporter hämtas ur projektledarnas ekonomiverktyg152 och förs in manuellt i görs utdrag153 ur ekonomisystemet som underlag för beslut. Besluten fattas på olika nivåer beroende på avvikelsens art och storlek och besluten dokumenteras i separata beslutsdokument154. För större avvikelser rapporteras avvikelser i ett separat system155. De största avvikelserna och samtliga innehållsförändringar beslutas av myndighetens generaldirektör. Samtliga utdrag ur ekonomisystemet och beslutsdokumenten lagras i ett så kallat arbetsrum i intranät. Införandet av avvikelsehanteringen innebär att har förbättrat sin budgetkontroll och att man har en rutin som ska säkerställa att beslut om avvikelser tas på ett systematiskt sätt på rätt beslutsnivåer. Möjligheten att följa upp hur kostnader, innehållsförändringar och tidhållning har utvecklats i respektive projekt har däremot inte förbättrats nämnvärt. Informationen lagras inte i något system där den kan sökas ut per projekt. Däremot finns, en åtminstone teoretisk möjlighet att följa upp ett specifikt projekt genom att JO 1976/77 s. 269, JO 1979/780 s. 334. 2010/11:139, s. 5. 153I form av excellistor. 154I form av pdf-filer. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? gå igenom samtliga månadsrapporter, från samtliga beslutsnivåer, under de år som projektet har pågått. För projekt som har pågått under två eller handlar det dock om hundratals dokument, varav många är inskannade pdffiler utan sökmöjlighet. Kommentarerna om avvikelserna är mycket kortfattade och kan vara svåra att tolka eftersom bara korta texter tillåts i projektledarnas ekonomiverktyg. När det handlar om större avvikelser som förs upp till beslut på de högre nivåerna i verket bifogas ibland utförligare beskrivningar, men . Det innebär dels att beslut om stora avvikelser kan tas på mycket knapphändiga underlag men också att informationen kan vara svår att tolka i efterhand. avser inte heller att använda informationen som finns i dessa dokument för uppföljning av projekt i efterhand. Det skulle kunna tänkas att motsvarande uppgifter sparas projektvis av respektive projektledare. riktlinjer i för hur eller var denna information i så fall ska sparas av projekten. bedömer därför inte att det är troligt att detta görs på något fullständigt, enhetligt eller spårbart sätt i samtliga projekt. För egna efterkalkyler hämtas det slutliga kostnadsutfallet för projektet ur ekonomisystemet. Eftersom uppgifter om avvikelser inte har systematiserats för att ligga till grund för projektuppföljning måste orsaker till eventuella avvikelser förklaras av dem som har deltagit i eller följt projektet på nära håll. Det finns då en risk att den fullständiga informationen kan vara svårt att få tillgång till om nyckelpersoner inte längre finns kvar inom eller om viktiga uppgifter har glömts bort eller förmedlats selektivt. Kostnadsutfallet i årsredovisning jämförs inte som tidigare mot den gällande planen. Istället jämförs utfall mot den fastställda långsiktiga plan i vilken planobjektet ingick vid startbeslut, det vill säga den plankostnad som gällde vid beslut om byggande156. anger som anledning att det varierar hur långt planeringsprocessen kommit för ett visst objekt när det tas med i en plan . Prognossäkerheten beror då på om man följer upp mot den plan då objektet kom med första gången till hur stor del på hur långt objektet kommit i planeringen då det togs med i planen. bedömning är att det kan variera mycket vilket skede ett projekt befinner sig i med den metod som har valt. På de som en plan normalt gäller innan den revideras kan ett projekt hinna gå från förstudie till arbetsplan. Det innebär att projekt som byggstartas under den 156 , (). GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR perioden kan ha varit i förstudiefas när planen fastställdes alternativt mycket nära beslut om byggstart. Med tanke på att de problem som vill undvika uppstår även i denna metod, vore det mer relevant att följa upp mot den ursprungliga plankostnaden som dessutom är mer relevant för de politiker som tagit beslutet. anser dock inte att en sådan jämförelse är relevant.157 skriver att med den planeringsprocess som finns så erhålls information allt eftersom processen framskrider. Revideringar och anpassningar till trafikökningar, standard- och miljökrav, nya lösningar och ändrade förutsättningar i samhället måste ständigt göras. I samband med revidering av planen görs alltid nya samhällsekonomiska beräkningar som underlag för beslut om prioritering i planerna vilket medför att nya projekt kan tillkomma och gamla projekt kan falla ur planen () En jämförelse med kostnaden i det initiala beslutet, när projektet först kom med i planen, skulle snarare bli en historisk exposé över utvecklingen av infrastrukturen och samhället än en relevant uppföljning av beslutade planer. kan bara tolka syn på relevansen hos kostnadskalkylerna för objekt första gången de tas med i en plan, som att de i grunden inte säger så mycket om vilket projekt som ska byggas, vad det kommer att kosta eller när det kommer att vara färdigställt. Detta förhållningssätt borde ha redovisats tydligt i plandokumenten så att beslutsfattarna hade uppmärksammats på osäkerheten. uppgifterna inte över huvud taget bedöms som relevanta att jämföra mot tyder på att objekt kan ha prioriterats in i planen innan det har funnits ett relevant underlag för beslut. uppföljning och lärande om orsaker till avvikelser i projekt Inom verksamhetsområde Investering har man med hjälp av avvikelsehanteringen som inleddes kunnat starta månatliga analyser av avvikelser på aggregerad nivå. Analyserna syftar till att hitta åtgärder och förändrat arbetssätt på områden som genererar många eller stora avvikelser. Underlaget gör det möjligt att dela upp orsaker till avvikelser i sådant som orsakats inom den egna verksamheten, på andra ställen i organisationen eller på annat sätt.158 Analyserna är ett bra exempel på hur underlag som samlas in om projekten kan användas för ett lärande och en utveckling av arbetssätten inom . 157Trafikverket (2011a), bekräftat i mailsvar från , . STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? Uppföljning av underhållskostnader och underhållsbehov Det nya styrramverket för drift och underhåll I både väg- och banunderhållsgranskningarna rekommenderade regeringen att förbättra styrningen och uppföljningen av de tidigare trafikverkens underhållsverksamhet. Som en följd av detta aviserade regeringen en grundlig genomlysning av drift- och underhållsverksamheten inom väg, järnväg och sjöfart våren år 2010.159 startade regeringen ett projekt i samarbete med för att ta fram modeller för styrning av drift- och underhållsverksamhet. Syftet var att skapa bättre förutsättningar för regeringen och att bedriva en effektiv resursstyrning av drift och underhåll. Ett förslag till ramverk för styrning och uppföljning utarbetades. Med det som utgångspunkt fick i uppdrag att utveckla och införa ett styrramverk för drift och underhåll av väg och järnväg.160 Uppdraget ska slutredovisas . Inom ramen för projektet har börjat se över sina processer med utgångspunkt i de krav som styrramverket ställer på planering och uppföljning. En förutsättning för att styrramverket ska fungera är tillgången på strukturerad data av hög kvalitet och hög tillförlitlighet. Verket anser att man generellt har god datakvalitet, men informationen är inte strukturerad på ett sådant sätt att det enkelt går att göra övergripande analyser genom att sammanställa teknisk information från olika anläggningstyper med ekonomisk information om de åtgärder som genomförts. En särskilt viktig del i det fortsatta arbetet är att åstadkomma en samordning mellan verkets ekonomisystem Agresso och underhållssystemen. I en delrapport redovisade att arbetet inriktats på att utveckla den rapporterings- och beskrivningsnivå som benämns leveranskvaliteter.161 Leveranskvaliteterna är punktlighet, kapacitet, robusthet, användbarhet, säkerhet samt miljö och hälsa. För att leveranskvaliteternas tillstånd ska kunna mätas har tagit fram förslag till indikatorer. avser att kunna redovisa hur genomförda och planerade åtgärder inom alla verksamhetsområden bidrar till de sex leveranskvaliteterna. För att det ska vara möjligt krävs det enligt verket att man kan tydliggöra både hur de åtgärder som utför påverkar anläggningens tillstånd och hur ett förändrat tillstånd i anläggningen påverkar 2009/10:197. 160Regeringen (2012a). 161Trafikverket (2012f). GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Sådana effektsamband finns i viss utsträckning för underhållsåtgärder men de behöver utvecklas. iakttagelse är att både regeringen och har vidtagit åtgärder och ökat fokus på att styra och följa upp underhållsatsningarna. Det är ett långsiktigt arbete som har inletts och som kan väntas ge märkbar utdelning först efter att ett ordentligt utvecklingsarbete har bedrivits. En förbättrad uppföljning enligt det nya arbetssättet kräver ett tålmodigt insamlande och strukturering av data och effektsamband. uppföljning av samhällsekonomiska kalkyler Regeringen har krävt att och , och sedermera , ska redovisa uppföljning av objekt som öppnats för trafik samt efterkalkyler för objektet efter att det har öppnas för trafik.162 I årsredovisning för redovisades sju objekt varav effekterna av fyra objekt inte kunde följas upp, antingen för att en samhällsekonomisk kalkyl aldrig funnits eller för att innehållet ändrats så att en uppföljning av effekterna inte var meningsfull. För de objekt där nettonuvärdeskvoten har följts upp är det endast kostnaden som har ändrats i kalkylen och inte nyttoberäkningen. I samband med förra åtgärdsplaneringen redovisades någon form av samhällsekonomisk bedömning för i stort sett alla objekt. Det var en markant förändring jämfört med tidigare planeringsomgångar och innebär förbättrade möjligheter för efterkalkyler. För att det ska vara möjligt att göra efterkalkyler behöver förutsättningar, antaganden och metod för den ursprungliga kalkylen vara väl dokumenterade. Även på detta område skedde en stor förbättring med det standardiserade mallar för samlade effektbedömningar av objekten som infördes i samband med förra åtgärdsplaneringen. Mallarna har utvecklats vidare i syfte att bli mer fullständiga och för att möjliggöra automatiserade sammanställningar av flera projekt. Många viktiga förutsättningar för de samhällsekonomiska kalkylerna finns dock i olika databaser kopplade till modellkörningarna. Från föregående åtgärdsplanering sparades inte dessa av dåvarande och vilket innebär att det i praktiken inte är möjligt att i efterhand göra någon fullständig uppföljning eller granskning av de kalkyler som gjordes då. Det är då inte heller möjligt att vid behov upprepa eller bygga vidare på de gamla kalkylerna. erfar att i samband med kommande åtgärdsplanering avser att spara sådant underlag. 162 4 § 2 Förordning (2010:185) med instruktion för . STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? Uppföljning av statliga intressen I de utredningar som genomförts om planering av vägar och järnvägar saknas förslag på hur överblicken och uppsikten över planeringssystemet kan bli bättre. Hur de olika myndigheterna medverkar i processen, det vill säga hur de samverkar och tillämpar regelverket kring hantering av statliga intressen, togs inte upp i regeringens förslag för att utveckla och effektivisera infrastrukturplaneringen. genomför stegvis uppföljning och provtagning som berör tillståndspliktiga frågor, och andra avgränsade områden.163 Men det sker inte någon systematisk och samlad uppföljning av huruvida åtgärder som planeras med hänsyn till statliga intressen i arbetsplanen eller järnvägsplanen verkligen också genomförs i projekten.164 En del frågor riskerar därför att falla bort. konstaterade revisorer att trafikverken inte bedrev någon systematisk uppföljning av färdiga projekt, trots att det inträffar skillnader mellan förväntade och verkliga effekter.165 I en studie anges att den slutbesiktning som sker efter överlämnandet fokuserar på vägens kvalitet och standard, medan miljökraven mer sällan ingår.166 Enligt företrädare för kvarstår i huvudsak denna ordning i organisation. revision konstateras även att erfarenhetsåterföring inte är en metod som användes för att ta tillvara på kunskaper och resultat i syfte att utveckla processer och arbetssätt. noterar att endast i undantagsfall genomför utvärderingar av hur hänsyn har tagits till statliga intressen i projekt.167 Detta innebär att har begränsad kunskap om effektsamband och hur väl de åtgärder och lösningar som genomförs för att säkra hänsyn till statliga intressen fungerar.168 En förklaring till varför uppföljning och erfarenhetsåterföring bedrivs i så begränsad skala är att ansvaret för en väg eller järnväg vid färdigställande går över från investeringsverksamhet till verkets underhållsorganisation. 163Se elektronisk bilaga 2. 164Se elektronisk bilaga 2. 165Se elektronisk bilaga 2. 166Se elektronisk bilaga 2. 167Två projekt uppges vara föremål för utvärdering i lärandesyfte (E6 och Rv34). Se elektronisk bilaga 2. 168Se elektronisk bilaga 2. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR överlämnandet och den slutbesiktning som görs, är frågor som rör vägens eller järnvägens kvalitet och standard, medan miljökraven mer sällan ingår. Det försvårar uppföljning av frågor som inte berör teknisk standard och funktion.169 Avsaknaden av uppföljning förklaras också av att det saknas budget i de allra flesta projekt för den här typen av uppföljning i driftsskedet.170 I revisorers granskning som avser förhållandet konstaterades att ingen systematisk uppföljning genomfördes av länsstyrelserna. uppgav många tjänstemän vid länsstyrelserna att det fanns ett stort behov av att följa upp miljökonsekvenser men att resurserna saknades.171 I granskning uppger länsstyrelserna genomgående i intervjuerna att det inte förekommer någon uppföljning efter det att fastställt arbetsplanen eller järnvägsplanen, utöver avgränsade frågor som har att göra med tillståndsärenden och liknande. Tillsyn kan ske om rapporterar avvikelser eller om anmälan sker i något specifikt ärende. Styrning av infrastrukturinvesteringar och underhåll Investeringar i infrastruktur påverkas av en rad faktorer: urbanisering, klimat, teknologi och en ökande grad av knapphet på offentliga medel. Dessutom har en stor del av infrastrukturen byggts upp och har nått en hög ålder. Det leder till ett stigande behov av underhåll och uppgradering. Enligt en kan underhåll och uppgradering av infrastruktur i många fall vara enkelt att skjuta för att kunna hantera kraven på balans i de offentliga finanserna. Ett sådant förfarande medför att underhållet eftersätts vilket kan uttryckas som att det skapas en infrastrukturskuld i form av ackumulerad förslitning av infrastrukturen.172 Förslitningen av infrastrukturen har tre effekter. För det första ställer förslitningen krav på ökade underhållsinsatser för att fungera och generera nytta. För det andra leder en dåligt fungerande infrastruktur i ett land till ökade kostnader i ekonomin som kan innebära konkurrensnackdelar i relation till länder som har en modernare infrastruktur. För det tredje kan ett eftersatt underhåll skapa stora uppdämda krav på statsbudgeten. 169Se elektronisk bilaga 2. 170Se elektronisk bilaga 2. 171Se elektronisk bilaga 2. 172OECD (2008). STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? Risken är stor att budgetsystemet inte fångar upp de kostnader som löpande uppkommer till följd av slitage. Information finns i bokslut om avskrivningar på anläggningskapitalet, men om denna information inte är korrekt eller om man inte väger in denna i styrningen finns risk för att felaktiga incitament uppstår i den ekonomiska styrningen. Det leder dels till att det sker en kortfristig relativ prioritering av nyinvesteringar till nackdel för underhåll, dels till att underhållet sätts in för sent och kräver större insatser än annars. Kunskap om kapitalstocken och dess förslitning I de utvecklade länderna har offentliga investeringar kontinuerligt fallit som andel av totala statsutgifter. För hela har andelen sjunkit från år år 2005.173 En fråga som gör sig gällande i länder med väl utvecklad infrastruktur med relativt hög ålder är hur stora kostnaderna är för den årliga förslitningen. I den mån slitaget ökar i relativa termer över livscykeln finns risk för att de årliga kostnaderna för förslitning vid för lågt underhåll kan öka kraftigt. har i flera granskningar i denna strategi noterat brister i mätning och redovisning av infrastrukturens tillstånd. har också konstaterat att underlag om underhållskostnader och behov av underhållsåtgärder har luckor (se kapitel II). Detta gäller i första hand den redovisning, som är kopplad till underhållsplaneringen av olika slags åtgärder. I första hand vidtas åtgärderna för att vidmakthålla eller återställa anläggningsdelars ursprungliga funktion och tillstånd. ha syftet att höja den ursprungliga kapaciteten och standarden. Vi har också tidigare noterat brister i de för beställarorganisationen så viktiga uppföljnings-, analys- och lärandeprocesserna kopplade till redovisningen av infrastrukturens tillstånd och förslitningskostnader. Även i fråga om redovisningen av kostnader för nyinvesteringar har det funnits brister. Den löpande redovisningen av kostnadsutvecklingen i projekt har bristfällig beskrivning av orsaker till kostnadsökningar. Dessutom baseras redovisningen på osäkra underlag tillkomna med otillräcklig intern kontroll. De avskrivningar som görs av statliga investeringar i transportinfrastruktur baseras på en linjär modell med visst beaktande av olika anläggningsdelars skilda livslängder. Investeringar i infrastruktur är som regel långsiktiga satsningar. Kvaliteten på beslutsunderlag i redovisning och budgetering är därför av stor vikt. Budgetering och redovisning i staten bygger inte på samma principer, och dessa låter sig inte heller på ett enkelt sätt jämföras. 173 (2008). GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR statsbudgeten är kassamässig, det vill säga den visar kommande budgetårs utgifter. Årsredovisningen för staten bygger däremot på en periodiserad redovisning, där kostnaderna för det gångna budgetåret redovisas. För en investering innebär detta att investeringen kommer att belasta budgeten det år som investeringsutgiften bokförs, medan redovisningen av kostnaden i årsredovisningen sker i och med investeringens avskrivningar . En ytterligare komplicerande faktor är att det övergripande målet för finanspolitiken, det så kallade överskottsmålet, redovisas enligt nationalräkenskaperna, vars redovisningsprinciper skiljer sig från de som gäller för statsbudgeten men också från de som gäller för statens årsredovisning. Skillnaderna i redovisningsprinciper ställer mycket stora krav på beslutsunderlag som lämnas till , om besluten ska kunna bli rationella och långsiktigt optimala. redovisar information om statusen på infrastrukturen i sin årsredovisning. beskrivs statusen på följande sätt. Det tekniska tillståndet är också en viktig indikator på robustheten i väg- och järnvägsnätet. har vi fortsatt att studera väg- och Kortfattat är slutsatsen att väganläggningarnas tillstånd har försämrats , medan järnvägsanläggningarnas tillstånd har försämrats under en lång följd av år. Vi arbetar med en ny metod för att bedöma underhålls- och reinvesteringsbehovet för ett antal stora teknikslag. Metoden möjliggör ett tioårsperspektiv där behovet bedöms genom att man beräknar det tillstånd som innebär att en reinvestering bör genomföras för att uppfylla alla säkerhetskrav och optimerar den totala livscykelkostnaden. Storleken på anspråken på statsbudgeten illustreras av bristutredning där behovet för att täcka reinvestering och underhåll i järnväg bedömdes uppgå till . Behovet av löpande underhållsåtgärder bedömdes till . Kostnaderna i form av avskrivningar i bokslut uppgick till jämfört med föregående år. Dessa belopp skiljer sig från de belopp som beräknas i den årliga budgetprocessen och de som redovisas i resultatredovisningen. Anläggningskapitalets avskrivningskostnader i bokslutet bör kunna jämföras med utgifter för reinvesteringar och underhåll. Sådana jämförelser finns varken i bokslutet eller i regeringens propositioner till . Information i bokslutet som ligger närmast dessa uppgifter består av utfallen på anslagen för drift, underhåll och reinvesteringar. Tabell 5 nedan ger informationen för . STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? Nettokostnad för drift och underhåll, miljarder kronor, 2011, anslagsposterna 16.3 och 10.2. Väghållning, Drift och underhåll, a.p. 16.3 Banhållning, Drift, underhåll och trafikledning, a.p. 10.2 Dessa siffror överstiger betydligt uppgifterna om avskrivningar trots att de bara avser anslagsfinansierad verksamhet.