rir · H0B59 · 2012-04-25 00:00:00 — antalet förmedlade arbeten till den öppna arbetsmarknaden antalet förmedlingar till arbetsmarknadspolitiska åtgärder antalet sökandekategoribyten till deltidsarbete antalet sökandekategoribyten till tillfälligt arbete antalet sökandekategoribyten till permanent arbete. Även i denna studie användes genomsnittlig sökandetid och genomsnittlig vakanstid som attributmått för att ta hänsyn till skillnader mellan arbetsförmedlingskontor. Resultaten visade på en genomsnittlig förbättringspotential på mellan . Då produktiviteten studerades med hjälp av ett Malmquist-index kunde det konstateras att produktiviteten minskade . För perioderna 1993/94 och 1994/95 ökade produktiviteten . Analysen visade också att antalet arbetssökande och antalet lediga platser hade viss betydelse för skillnaderna i kontorens effektivitetstal. m.fl. (2010) studerade effektiviteten vid 265 svenska arbetsförmedlingskontor . Studien använde sig av en modell med både intermediära och slutliga outputvariabler. Motivet till att använda både intermediära och slutliga outputvariabler var att en arbetssökande exempelvis kan genomgå arbetspraktik en period för att på så sätt bli bättre på arbetsmarknaden, för att under nästföljande period lämna arbetsförmedlingen för ett arbete. I modellen behandlades denna arbetspraktik som ett mellanled i produktionen en intermediär vara medan övergången till arbete sågs som slutliga outputen. De inputvariabler som användes var arbetskraft uppdelad i kategorierna assistenter, förmedlare och vägledare och mätt som helårsekvivalenter lokalyta som en approximation för kapital förväntad arbetsinsats (). Variabeln förväntad arbetsinsats () är tänkt att visa på den arbetsinsats som förmedlingskontoret kan förväntas behöva göra för att producera en slutlig prestation. FAI-måttet syftar till att ta hänsyn till skillnader mellan arbetsförmedlingskontor med avseende på såväl lokal arbetsmarknad som egenskaper hos de arbetssökande. De intermediära outputvariablerna innebär att den arbetssökande blir omklassificerad i Arbetsförmedlingens statistiksystem, men inte avregistrerad från Arbetsförmedlingen. De intermediära outputvariablerna som ingick i studien var: icke matchande jobb35, arbetsmarknadsutbildning, skyddad anställning eller praktik samt fortsatt arbetslöshet. De slutliga outputvariablerna var 35Detta innebär att den arbetssökande erhåller ett arbete som inte överensstämmer med hans/ hennes önskemål eller utbildning. Exempelvis kan detta innebära att den arbetssökande fått ett arbete på deltid trots att han/hon söker arbete på heltid. EFFEKTIVITETSMÄTNING SOM METOD FÖR ATT JÄMFÖRA ARBETSFÖRMEDLINGSKONTOR reguljärt osubventionerat arbete36 extern reguljär utbildning Resultaten visade att den genomsnittliga effektiviteten var relativt stabil . Arbetsförmedlingskontoren skulle enligt resultaten kunna fördubbla de slutliga prestationerna utan att förändra resurserna. Detta innebär ett effektivitetstal på cirka 2 i genomsnitt. Resultaten visade också på en stor spridning i effektivitet mellan olika arbetsförmedlingskontor. granskade Arbetsförmedlingens effektivitet och produktivitet.38 Beräkningarna i granskningen byggde på samma modellspecifikation som i m.fl. (2010). effektiviteten utvecklades svagt och att den snarare försämrades något än förbättrades. Vidare förelåg det en stor spridning i effektivitet mellan de olika arbetsförmedlingskontoren. Det var med andra ord möjligt att effektivisera arbetet avsevärt inom ramen för befintliga resurser alternativt minska resurserna med bibehållen slutlig produktion. Resultaten indikerade att en fördubbling av effektiviteten skulle vara möjlig. Detta innebär ett effektivitetstal på 2. Resultaten indikerade dessutom att det fanns kontor som förmedlade arbeten som inte överensstämde med den sökandes önskemål eller utbildning. konstaterade vid en jämförelse med tidigare effektivitetsberäkningar att de stora skillnaderna i effektivitet som i tidigare studier uppmätts kvarstod.39 samlade bedömning var att bristerna i den offentliga arbetsförmedlingen var så omfattande att regeringen borde göra en övergripande översyn av den offentliga arbetsförmedlingen. En av de första internationella studierna som studerat effektiviteten för arbetsförmedlingskontor var Cavin och Stafford (1985). Studien använde data för och studerade 51 amerikanska arbetsförmedlingskontor.40 Studien använde sig av en enda inputvariabel för att fånga resursinsatsen, nämligen totala personalkostnader. Studien anväwnde sig av följande tre outputvariabler för att mäta förmedlingskontorens prestationer 36Arbete inom ingår också i denna variabel. 37I denna variabel ingår avaktualiseringar på grund av bruten kontakt, återinskrivning vid statlig myndighet eller annan orsak. 39Se och (2004) och och (2005). 40Metoden som användes i studien är en korrigerad minsta kvadraten-metod (COLS). den genomsnittliga lönen för de individer som fått ett arbete som ett mått för att fånga förmedlingarnas kvalitet antalet ungdomar som fått ett arbete antal individer som fått ett arbete. Studien visade att det fanns stora skillnader i effektivitet mellan de undersökta arbetsförmedlingskontoren. Jämfört med en referensförmedling hade den minst effektiva förmedlingen högre kostnader medan den mest effektiva förmedlingens kostnader låg under referensförmedlingens. Torgersen m.fl. (1996) studerade effektiviteten vid 40 norska arbetsförmedlingskontor 1990 med hjälp av DEA- metoden. Som inputvariabel användes antal arbetade timmar vid varje förmedlingskontor. De sex olika outputvariablerna som användes var antal informationskontakter som förmedlingen hade med arbetssökande respektive arbetsgivare antal förfrågningar från arbetssökande antal förfrågningar från arbetsgivare som söker arbetskraft totalt antal uppföljda och behandlade ärenden rörande rehabilitering totalt antal uppföljda och behandlade ärenden rörande arbetsmarknadsprogram antal ärenden rörande arbetslöshetsersättning övrig service som förmedlingskontoren utför. Resultaten visade på en genomsnittlig förbättringspotential på . Den största uppmätta förbättringspotentialen var . (1999) analyserade effektiviteten för 126 regionala arbetsförmedlingskontor i . Analysen avsåg och DEA-metoden användes för att beräkna effektivitetstalen. Inputvariablerna som användes var antal registrerade lediga arbeten fem indikatorer för arbetslöshetens sammansättning: andel under 44 år Inputvariablerna mättes på samma regionala nivå som arbetsförmedlingskontoren. EFFEKTIVITETSMÄTNING SOM METOD FÖR ATT JÄMFÖRA ARBETSFÖRMEDLINGSKONTOR De outputvariabler som användes i studien var antalet personer som lämnar arbetslöshetsregistret antal förstagångsarbetslösa bland samtliga arbetslösa. Den sist nämnda variabeln användes som en indikator på i vilken omfattning som förmedlade personer inte blir arbetslösa på nytt. Detta är alltså ett mått på förmedlingskontorets kvalitet. Outputvariablerna är inte direkt knutna till tjänsterna som arbetsförmedlingskontoren utför, men de är sannolikt positivt korrelerade med tjänsteproduktionen. Resultaten visade att 55 av de 126 arbetsförmedlingskontoren i var fullt effektiva. Den genomsnittliga förbättringspotentialen låg på och hälften av förbättringspotentialen kunde hänföras till skalineffektivitet, det vill säga att förmedlingskontoren antingen var för små eller för stora. Torp m.fl. (2000) utförde effektivitetsberäkningar för norska arbetsförmedlingskontor med hjälp av DEA-metoden. Studien omfattade 164 arbetsförmedlingskontor och effektivitetsberäkningarna utfördes på data . arbetskraft mätt som de samlade löneutbetalningarna till anställda vid arbetsförmedlingskontoren arbetsförmedlingskontorens disponibla lokalyta som en approximation för kapital. antal nyregistrerade arbetssökande med arbetsrelaterat handikapp antal färdigbehandlade arbetslöshetsersättningsfall antal förmedlingar till kvalificeringsåtgärder antal nyregistrerade arbetssökande med utländsk bakgrund antal nyregistrerade arbetssökande under . Variablerna som ingick i modellen valdes enligt författarna ut utifrån ekonomisk teori, kunskap om arbetsförmedlingens verksamhet och statistiska tester. Resultaten visade att den genomsnittliga förbättringspotentialen för de lokala arbetsförmedlingarna i låg på . att 47 av de 164 förmedlingskontoren var fullt effektiva. En efteranalys av effektivitetsberäkningarna visade att av variationen i effektivitet kunde förklaras av skillnader i förhållanden på de lokala arbetsmarknaderna. Studien visade också att det var de minsta respektive största arbetsförmedlingskontoren som hade den största förbättringspotentialen. Vassiliev m.fl. (2006) studerade 132 regionala arbetsförmedlingskontor i mellan med hjälp av DEA-metoden. De fem inputvariabler som användes var antal individer som går in i långtidsarbetslöshet antal individer som blir utförsäkrade från arbetslöshetsförsäkringen antal individer som återkommer till arbetslöshet efter att de fått ett arbete antal arbetssökande med rätt till arbetslöshetsersättning. Den outputvariabel som ingick i modellen var antal förmedlade arbeten. Resultaten visade på en genomsnittlig förbättringspotential på . Av de 132 arbetsförmedlingskontoren var 15 fullt effektiva och det högsta uppmätta förbättringspotentialen var . I ett andra steg av analysen undersöktes hur mycket av variationen i de beräknade ineffektiviteterna som kunde förklaras med hjälp av en rad olika exogena faktorer för den lokala arbetsmarknaden. Denna analys visade att av variationen kunde förklaras av den socio-ekonomiska sammansättningen av de arbetslösa på de respektive kontoren. och (2007) är ytterligare en studie som studerat effektiviteten bland arbetsförmedlingskontor i . Studien använder sig av SFA- metoden41 och studien omfattade 66 arbetsförmedlingskontor . Följande tre inputvariabler användes antal arbetssökande som har rätt till arbetslöshetsersättning och är registrerade vid ett arbetsförmedlingskontor antal arbetsförmedlare mätt som heltidsekvivalenter antal registrerade vakanser. Studien använde sig av outputvariabeln antalet personer som lämnar arbetsförmedlingens verksamhet. För att ta hänsyn till skillnader i sökandesammansättning och förhållanden vid olika förmedlingskontor användes ytterligare fyra variabler; antalet arbetssökande som hade en hög position vid sin förra arbetsplats, antal schweiziska medborgare, antalet arbetssökande som hade sitt tidigare arbete inom en cyklisk bransch och antalet kvinnor. 41SFA-metoden (Stochastic Frontier Analysis) är en ekonometrisk metod för att beräkna produktionsfronten, se exempelvis Johnes (2004). EFFEKTIVITETSMÄTNING SOM METOD FÖR ATT JÄMFÖRA ARBETSFÖRMEDLINGSKONTOR Resultaten visade på att de schweiziska arbetsförmedlingskontoren skulle kunna förbättra sin output med i genomsnitt . Resultaten visade vidare på att förmedlingskontoren arbetade under avtagande skalavkastning, vilket indikerar att sammanslagningar av kontor inte skulle öka effektiviteten inom sektorn. Kthiri m.fl. (2011) studerade effektiviteten vid 82 arbetsförmedlingskontor i med hjälp av DEA-metoden. Studien använde sig av månadsdata och följande tre inputvariabler antal arbetslösa personer antal vakanser Den enda outputvariabeln som användes var antal förmedlade arbeten. Resultaten redovisades dels för fullservicekontor och de kontor som endast hanterade högutbildade. Fullservicekontoren visade på en genomsnittlig förbättringspotential på 19, för de tre studerade åren. Kontoren för högutbildade visade på en genomsnittlig förbättringspotential på 30, för de tre studerade åren. Studien visade också att 66 av de totalt 82 arbetsförmedlingskontoren verkade under avtagande skalavkastning och därmed skulle kunna effektiviseras genom att göras mindre. Ytterligare en studie som använde data för är Kthiri och Emrouznejad (2010). Studien använde DEA-metoden för att studera produktivitetsutvecklingen vid 80 arbetsförmedlingskontor . Resultaten visade på en negativ produktivitetsutveckling för fullservicekontor medan utvecklingen för kontor för högutbildade uppvisade en positiv utveckling. Vidare visade resultaten att effektivitetsförändringar spelar en avgörande roll i den totala produktivitetsutvecklingen. 5 Data och modellspecifikation I detta kapitel beskrivs hur urvalet av arbetsförmedlingskontor gjorts, hur datamaterialet som används i beräkningarna samlats in, hur de enskilda variablerna är konstruerade samt hur modellspecifikationen bestämts. Med utgångspunkt från tidigare forskning har diskussioner om de olika resurs- och prestationsmåttens relevans och hur dessa ska operationaliseras hållits med Arbetsförmedlingen och med forskare på området. Totalt fanns cirka 220 arbetsförmedlingskontor som ägnade sig åt förmedlingsverksamhet. Motsvarande siffra var något högre. I analys av förmedlingskontorens effektivitet har dock flera kontor slagits samman till större enheter. Motiven till detta är flera. Ett motiv är att vissa kontor bemannas, helt eller delvis, av andra kontor. Vidare har kontor avvecklats, gått samman med andra kontor men även nya kontor har uppstått och tagit över tidigare kontors verksamheter. I övergångarna mellan dessa organisatoriska förändringar har redovisningen av kontorens resurser periodiserats på olika sätt, exempelvis har lokaler legat kvar på en kontorskod medan personalen redovisas på en annan. I vissa fall har redovisning av vissa resurser inte fördelats fullt ut till respektive kontor utan ligger samlat under ett kontor. Dessa omständigheter försvårar jämförelser och motiverar, enligt mening, varför kontor har slagits samman till 185 större enheter i analysen.42 De kontor som är inriktade mot speciella yrkesgrupper eller primärt sysslar med rehabilitering snarare än arbetsförmedling har uteslutits från analysen. Andra kontor som har länsövergripande, centrala eller administrativa uppdrag har också så långt som möjligt uteslutits. Motivet till detta är att inte bedömt dessa kontor som jämförbara med övriga kontor. 42 så täcker urvalet av de inskrivna. EFFEKTIVITETSMÄTNING SOM METOD FÖR ATT JÄMFÖRA ARBETSFÖRMEDLINGSKONTOR Det datamaterial som ligger till grund för analysen i denna granskning innehåller uppgifter för perioden 20042010 och har huvudsakligen inhämtats från Arbetsförmedlingen. Uppgifter om de inskrivna arbetssökande har hämtats från Arbetsförmedlingens databas, datalagret, och administrativa uppgifter om bemanning och personalsammansättning har hämtats ur Arbetsförmedlingens personalsystem Palasso.43 Uppgifter om kontorens lokalytor har inhämtats från (). Vidare har data från () används för att analysera inkomsterna för de individer som avaktualiserats från arbetsförmedlingen av okänd anledning.44 Data från SCB, Tillväxtanalys och kommuner och landsting (SKL) har även använts i den efteranalys som genomförts för att finna möjliga förklaringsfaktorer till den beräknade förbättringspotentialen. Inom ramen för granskningen har flera olika alternativa modellspecifikationer prövats. Utgångspunkten för arbetet med modellspecifikationen har varit att mäta prestationerna utifrån det uppdrag Arbetsförmedlingen har via sin instruktion.45 En ytterligare utgångspunkt i modellarbetet har varit att försöka täcka in så stor del som möjligt av de resurser som förmedlingskontoren har till sitt förfogande för att åstadkomma prestationer. Detta har inneburit att alternativa variabler för att mäta resurser och prestationer samt alternativa justeringar av dessa variabler har övervägts och prövats.46 Vidare har vissa förenklande antaganden varit nödvändiga för att kunna konstruera en modell som ska beskriva och analysera en komplex verksamhet. I den slutliga modellspecifikationen ingår sex inputvariabler som mäter resurser, en intermediär outputvariabel och två outputvariabler som mäter prestationer. Valet av den slutliga modellspecifikationen har skett med utgångspunkt i att modellen ska spegla Arbetsförmedlingens verksamhet så väl som möjligt. får inte antalet dimensioner47 vara för omfattande eftersom detta kan få konsekvenser för effektivitetsberäkningarna. Om jämförelser görs i alltför många dimensioner förlorar metoden sin möjlighet att hitta referenskontor. 43Länsstyrelsen på har även varit behjälpliga då Arbetsförmedlingens verksamhet på låg under . 44Inkomstuppgifter finns inte tillgängliga . har därför andelen med avaktualiseringsorsak 6 som arbetar respektive studerar antagits vara lika med de genomsnittliga andelarna för åren 20072009. 45Förordning (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen. 46Resultaten redovisas i känslighetsanalysen i kapitel 6. 47Med dimensioner avses antalet resurser och prestationer. De variabler som används i den slutliga modellspecifikationen och som använts för att mäta arbetsförmedlingskontorens resurser är personal uttryckt i helårsarbetare48 antal dagar hos externa anordnare såsom kompletterande aktör, arbetsmarknadsutbildning eller i förberedande insatser49 de kvarvarande inskrivna (stocken) vid årets början uppdelat på dem som är öppet arbetslösa50 och dem som befinner sig i någon åtgärd sökandesammansättning (två olika mått för att mäta detta har använts). Uppgifter om personal har hämtats ur Arbetsförmedlingens administrativa system Palasso. I Palasso redovisas helårsarbetare inom kategorierna kärn-, lednings- och stödverksamhet per kontor. Det är inte alla kontor som har personal från alla kategorier, mindre kontor redovisar ibland endast att de har personal inom kärnkategorin. I den slutliga modellen används ett sammanslaget mått för personalen.51 För att mäta fysiskt kapital används förmedlingskontorens lokalyta som en uppskattning för förmedlingskontorens kapitalanvändning. Detta är en grov approximation, men eftersom exempelvis anläggningstillgångar inte finns redovisat på kontorsnivå så är detta det mått som närmast fångar kapitalanvändningen. Dessutom är detta en vanligt förekommande mått för fysiskt kapital i forskningslitteratur som studerat effektiviteten för förmedlingskontor.52 En viss del av Arbetsförmedlingens verksamhet såsom arbetsmarknadsutbildning och förberedande insatser är tjänster som köps in externt av så kallade kompletterande aktörer. Eftersom dessa köpta tjänster 48I huvudanalysen ingår endast en variabel som mäter personal totalt. I känslighetsanalysen har dock personalen delats upp i två variabler. Där den ena mäter personal inom kärnverksamheten och den andra mäter övrig personal. Övrig personal består av personal inom lednings- och stödverksamheterna. 49Förberedande insatser kan exempelvis vara jobbsökarkurs, arbetslivsinriktad rehabilitering eller kartläggning och vägledning. 50Med öppet arbetslösa avses de som inte befinner sig i någon åtgärd. 51Implikationerna av att slå samman de olika personalkategorierna är två, antingen antas att det råder full utbytbarhet mellan de olika personalkategorierna eller så antas att personalsammansättningen är densamma på alla kontor. I känslighetsanalyser har personalen även delats upp i olika kategorierna vilket inte påverkar resultaten i någon större utsträckning. 52I de flesta fall som rör offentlig tjänsteproduktion bör korrelationen mellan lokalyta och andra mått på fysiskt kapital vara hög. I granskning av lärosätenas effektivitet (RiR 2010:2) konstateras en korrelation mellan lokalyta och materiella anläggningstillgångar på över 0,9. EFFEKTIVITETSMÄTNING SOM METOD FÖR ATT JÄMFÖRA ARBETSFÖRMEDLINGSKONTOR ersätter arbetsförmedlingens eget arbete har de inkluderats i modellen. Användningen av kompletterande aktörer har ökat kraftigt . Eftersom volymen av denna typ av köpta tjänster kan variera mellan kontor har antalet inköpta dagar summerats på kontorsnivå. Dessutom infördes kompletterade aktörer successivt i landet vilket skapar en asymmetri som analysen måste ta hänsyn till. De arbetssökande som är inskrivna vid förmedlingskontoren betraktas i analys som en resurs. De inskrivna individerna är indelade i två olika variabler. Den ena variabeln inkluderar summan av arbetssökande som finns inskrivna vid starten av . Den andra variabeln är summan av de nyinskrivningar som sker under respektive år. Alla individer som är inskrivna vid Arbetsförmedlingen har inte samma förutsättningar att hitta ett nytt arbete. Detta innebär att förmedlingskontoren måste avsätta olika mycket resurser för de inskrivna individerna. att ta hänsyn till detta används en variabel som fångar upp kontorens sökandesammansättning. Variabeln är konstruerad så att den försöker förutsäga den arbetsinsats som förmedlingskontoren behöver avsätta från det att den arbetssökande registreras vid förmedlingen till dess att individen avregistreras. Två olika mått har använts för att ta hänsyn till sökandesammansättning. Ett profileringsmått53 har använts som Arbetsförmedlingen själva har tagit fram i syfte att uppskatta risken för den inskrivne att bli långtidsarbetslös. har som ett komplement till Arbetsförmedlingens profileringsmått även tagit fram ett mått på den förväntade övergångsfrekvensen till sysselsättning hos de arbetslösa på kontorsnivå.54 Båda måtten kan sägas mäta den förväntade arbetsinsatsen som förmedlingen kan behöva göra för att åstadkomma en prestation. Eftersom måtten varierar över tiden kommer de också att avspegla förändringar i sammansättningen av de arbetssökande mellan olika år. De båda måtten liknar varandra i många avseenden och resultaten från beräkningarna av effektivitet är i princip desamma oberoende av vilket av måtten som används. 53Profileringsmåttet, eller bedömningsstödet som det också benämns, fås genom att skatta en varaktighetsmodell på inflödet och prognostisera hur länge den arbetslösa förväntas vara arbetslös. Den bakgrundsinformation som används är bland annat kön, utbildning, utländsk bakgrund, men även arbetslöshetsinformation från Arbetsförmedlingens datalager (tidigare Se Bennmarker m.fl. (2007) för en utförligare beskrivning om hur profileringsmåttet tas fram. 54Den uppskattade tiden baseras på prediktioner (hazard rates) som har erhållits från en överlevnadsanalys (cox-regressioner). I modellen skattas sannolikheten att övergå till arbete beroende på ålder, kön, ursprungsland, lokal arbetslöshet, antalet vakanser lokalt, utbildningsnivå samt huruvida personen har ett handikapp eller har varit förtidspensionerad. Den främsta anledningen till att tog fram ett kompletterade mått till profileringsmåttet var att det vid tillfället var osäker om Arbetsförmedlingen skulle hinna få fram det efterfrågade profileringsmåttet för hela tidsperioden. I analysen används två olika kategorier av outputvariabler för att mäta arbetsförmedlingskontorens prestationer. Dels så kallade intermediära prestationer, dels slutliga prestationer. Syftet med att särskilja prestationerna i intermediära och slutliga är att ta hänsyn till Arbetsförmedlingens delade uppdrag. Arbetsförmedlingen ska dels sträva efter att den som är inskriven ska få en anställning. Arbetsförmedlingen avsätter dessutom stora resurser till andra åtgärder som kan betraktas som delmål på vägen till anställning. Arbetsmarknadspolitiska åtgärder som syftar till att öka den arbetssökandes anställningsbarhet, betraktar som intermediära prestationer. Dessa prestationer innebär att den arbetssökande blir omklassificerad i Arbetsförmedlingens statistiksystem, men inte avregistrerad. I analysen används en variabel för att mäta detta. Följande prestationer ingår i variabeln sökande i program med aktivitetsstöd sökande som har arbete med stöd sökande i förberedande insatser sökande med nystartsjobb sökande i arbetsmarknadsutbildning deltidsarbetslösa. Valet av slutliga prestationer har gjorts med utgångspunkt från Arbetsförmedlingens uppdrag att effektivt sammanföra dem som söker arbete med dem som söker arbetskraft. Riksrevisonen har valt att definiera en slutlig prestation som de tillfällen då arbetsförmedlingens ansvar för den arbetssökande upphör. Detta inträffar när den arbetssökande avregistreras från Arbetsförmedlingen så kallad avaktualisering.