rir · H0B54 · 2012-03-13 00:00:00 — För utbildning på grundnivå och avancerad nivå finns ett resurstilldelningssystem med ett anslag till varje lärosäte i form av ett takbelopp och därefter avräkning på grundval av lärosätets helårsstudenter och helårsprestationer på olika utbildningsområden. 249Intervju 14 och 20. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN De intervjuade framför att ersättningsnivåerna inte har höjts i samma takt som kostnadsutvecklingen. Högskolan måste skära i verksamheten för att klara av ordinarie pris- och indexuppräkningar, trots att man anser att det egentligen inte finns några marginaler. Några av de intervjuade menar att grundutbildningen kontinuerligt har fått försämrade förutsättningar, vilket i sin tur medfört färre lärarledda undervisningstimmar och risk för sänkt utbildningskvalitet.252 Vidare anser de att högskolans uppdrag har utökats på olika sätt, exempelvis genom internationaliseringen och krav på studievägledning. Därtill kommer att kraven på moderna lokaler och teknisk apparatur inklusive IT har stigit, något som har medfört högre overheadkostnader. För att säkra en god kvalitet krävs även disputerade lärare och dessa har högre löner. Detta är enligt intervjuerna ytterligare en orsak till att grundutbildningsanslaget urholkas. En av de intervjuade menar dessutom att grundutbildningen har fått bidra med pengar till forskningen, trots att regelverket inte medger detta.253 Vissa lärosäten anser att prislapparna inte alltid är de rätta Den stabilitet och förutsägbarhet som kännetecknar resurstilldelningssystemet uppskattas av företrädarna för lärosätena.254 Det hindrar dock inte att man har kritiska synpunkter när det gäller strukturen av ersättningsnivåerna, de så kallade prislapparna. En intervjuad företrädare framför kritik mot att regeringen inte har velat ändra prislapparna trots att kostnadsbilden för olika typer av utbildningar i praktiken rör sig . En utbildning som var dyr kan genom ny teknik ha blivit betydligt billigare i förhållande till andra utbildningar. Men detta har inte föranlett att ersättningsnivåerna justerats. Ett annat problem som påtalas när det gäller områden med hög ersättningsnivå är att regeringen inte ger lärosätet rätt att avräkna för dessa, vilket innebär att lärosätet inte alltid tycker sig få rätt ersättning för de utbildningar som man valt att erbjuda studenterna. Enligt vissa lärosäten motiverar inte regeringen särskilt tydligt varför en del lärosäten har rätt att använda mediaprislappen medan andra lärosäten inte har För de intervjuade framstår vissa sådana beslut som godtyckliga, eller åtminstone inte betingade av utbildningens kvalitet.255 252Intervju 1 och 28. 253Intervju 1 och 10. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Resurstilldelningen premierar kvantitet och ett brett utbildningsutbud I intervjuerna lyfts problem fram med att resurstilldelningssystemet för grundutbildningen ensidigt premierar kvantitet. Man anser också att det ger lärosätena incitament till att ha ett alltför brett och utslätat utbildningsutbud. Utbildningssidan är uppbyggd så att varje lärosäte måste tillägna sig ett antal breda utbildningar för att få en trygg ekonomisk bas. Det betyder att alla lärosäten måste ha utbildning på de stora områdena, det som kallas de fem pelarna lärarutbildning, vårdutbildning, ingenjörsutbildning, kommunikationsutbildning, ekonomutbildning. []Detta motverkar profilering. Det är inget fel på profileringstanken, tvärtom, den borde drivas mycket hårdare. Problemet är att det enda utrymmet för profilering som finns kommer ovanpå de fem pelarna. Det ekonomiska utrymmet är då väldigt litet []Det finns nästan inga möjligheter till profilering.256 Inte minst de mindre lärosätena anser att deras möjligheter att satsa på ett profilerat utbildningsutbud är begränsade. På forskningssidan däremot är det ofrånkomligt för mindre lärosäten att profilera sig. Om man inte gör så är det svårt att hävda sig i konkurrensen om bidrag. Sammantaget innebär detta svårigheter när det gäller att forskningsanknyta utbildningen man utbildar brett men forskar smalt.257 Eftersom de stora utbildningsprogrammen uppfattas som säkra inkomstkällor, eftersträvar alla lärosäten att erbjuda sådan utbildning. För en liten högskola kan det emellertid bli svårt att inom en stor utbildning hålla den bredd i utbildningarna som krävs utan att varje ämne blir litet och sårbart. En intervjuad företrädare konstaterade att det inte finns något behov i av 30 utbildningar i företagsekonomi eller 23 utbildningar i religionsvetenskap. Att en sådan utspridning ändå existerar anses ha tvingats fram av det ekonomiska styrsystemet.258 Svaga incitament för verksamhetsutveckling Några intervjuade företrädare påtalar att dagens system för resurstilldelning till grundutbildningen inte ger någon stimulans för verksamhetsutveckling.259 Oavsett om utbildningen bedrivs på samma sätt år eller om det ibland görs rejäla översyner så kan lärosätet i efterhand avräkna pengar från takbeloppet utifrån hur många helårsstudenter man har och hur dessa presterar i termer av högskolepoäng. En av de intervjuade anser att detta är en brist i systemet och att det borde finnas nationellt utlysta projektmedel som komplement till den vanliga Lärosätena skulle i konkurrens kunna ansöka om medel 258Intervju 15 och 21. 259Intervju 21 och 28. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN som fördelades efter en kollegial kvalitetsbedömning på motsvarande sätt som i ökande omfattning sker för forskningen. Enligt den intervjuade borde projekten utvärderas i efterhand och erfarenheter tillvaratas. Detta skulle stimulera lärosätena till att utveckla utbildningens kvalitet och även bidra till en tätare koppling mellan utbildning och forskning.260 Den nationella kvalitetssäkringen är viktig En allmän uppfattning bland de intervjuade företrädarna är att nationell kvalitetssäkring av utbildningen är viktig och välkommen. kvalitetsutvärdering anses ha varit bra den har höjt kvaliteten i sektorn och visat på för- och nackdelar i olika ämnen och på olika lärosäten. De intervjuade är också positiva till den prövning av examenstillstånd som genomför. Man nämner som exempel att kvaliteten på sjuksköterskeutbildningen har höjts efter att många examenstillstånd dragits in. En intervjuad uttrycker sig på följande sätt: Det genljöd i hela systemet alla insåg att det var på riktigt.261 riktas kritik mot att indragningar av examenstillstånd kan drabba studenterna hårt. Det är olyckligt om besked kommer då studenterna kan söka till något annat lärosäte. Det finns exempel på att studenter blivit utestängda från studier i en termin eller . Vidare menar en intervjuad att skulle kunna göra mer likvärdiga bedömningar, om de samlade in alla omdömen för att få bort eventuella inkonsekvenser mellan de olika bedömargrupperna.262 menar en annan intervjuad att borde vara mer generös med att ge examenstillstånd för att därefter granska resultaten och då inte tveka att dra in tillstånd. Om man inom ramen för prövningen av examenstillstånd försöker reglera alla förutsättningar, uppkommer en ganska tung och byråkratisk apparat. Som exempel nämndes den senaste examensrättsprövningen av lärarutbildningen. Många utbildningar fick inte examenstillstånd eftersom de inte hade skrivit sina ansökningar på rätt sätt, inte på grund av att man bedömdes sakna kompetens att bedriva utbildningen.263 262Intervju 10 och 16. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET En annan synpunkt på prövning av examenstillstånd är att den avser ett lärosäte i taget. De intervjuade ser detta som ett problem, eftersom det anses motverka samarbete mellan lärosäten vid inrättandet av nya utbildningar. Vidare konstateras att det inte görs någon prövning av den samlade dimensioneringen i samband med prövningen av examenstillstånd.264 Fokusering på examensarbete kan leda fel När det gäller det nya kvalitetssäkringssystem som infördes är några av de intervjuade tveksamma, även om man också ser det som en spännande utmaning. Det finns risker med att göra examensarbete till måttstock för en utbildnings lärandemål och det är något som inte passar riktigt alla utbildningar.265 Den modell för utvärdering som tidigare tillämpade mötte kritik från högskolesektorn, eftersom den fokuserade på utbildningsprocessen och inte resultatet. anser en intervjuad att en modell som enbart betonar resultat inte heller är bra. För att göra en bra utvärdering måste man titta på hela kedjan. Farhågor för att det nya systemet skulle snedvrida verksamheten har framförts i intervjuerna. Det är viktigt att känna att utvärderingsverktyget är bra och mäter rätt saker, annars kan det styra åt fel håll. Man befarar att handledare kommer att handleda för mycket för att säkra uppsatsernas kvalitet, eftersom detta utgör ett ekonomiskt incitament i det nya systemet. Det finns många risker i detta som inte gynnar genuin kvalitet.266 Den utvärderingsmodell som valts för det nya systemet bedöms vara krävande och kommer att ta mycket resurser i anspråk. Att bedöma examensarbeten anses vara svårt och ta tid. Att de 1 700 utbildningar som bedrivs vid landets lärosäten ska utvärderas innebär att en mycket stor andel av akademikerkåren behöver lägga sin arbetstid i olika bedömargrupper. Enligt den intervjuade innebär detta att kvalitetssäkringen också blir betydligt dyrare. Detta kan leda till att måste prioritera ned sina tematiska granskningar av internationalisering, samverkan, jämställdhetsfrågor och liknande.267 Företrädare för lärosäten med professions- och konstnärliga utbildningar uppmärksammar också problem med att examensarbeten valts som kvalitetsmått. Det blir den akademiska snarare än den praktiska delen av utbildningen som prövas i utvärderingarna. Därmed blir det som bedöms inte alltid det som värderas när studenterna kommer ut i arbetslivet. Metoden kan bidra till en fortsatt 265Intervju 9, 21 och 22. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN överakademisering, vilket är ett problem som redan har uppmärksammats för när det gäller sjuksköterskeutbildningen. Risken är att studenterna får lära sig vad omvårdnad är men inte hur den ska utföras i praktiken.268 En intervjuad företrädare problematiserar begreppet kvalitet det finns kvaliteter som gestaltar sig på olika sätt. När man vid lärosätet övergick till att inför antagningen tala om kvaliteter i stället för kvalitet i singularis, upplevdes detta som en befrielse. Plötsligt blev en diskussion möjlig och man uppnådde en hygglig balans i antagningen. Företrädaren kände det därför som något av en chock när termen kvalitet återkom i singularis med en sådan kraft från regeringen. Företrädaren menar att det finns risk för oönskade sidoeffekter, till exempel när det gäller jämställdhet. En annan risk är att förändringen skapar ett tomt regelsystem som lärosätena informellt fortsätter att arbeta efter egna värderingar. Examensmålen anses inte heller vara framtagna för att vara en heltäckande beskrivning av kvalitet och är förhållandevis allmänt formulerade.269 Viktiga led i regeringens styrning av grundutbildningen är systemet för resurstilldelning och den nationella kvalitetssäkring som svarar för. I dessa system finns drivkrafter som påverkar lärosätenas avvägningar när de tar ställning till inriktning, dimensionering och genomförande av utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Det framgår av intervjuerna att resurstilldelningssystemets stabilitet och förutsägbarhet är något som uppskattas av lärosätesföreträdarna.270 framförs kritiska synpunkter när det gäller strukturen på ersättningsnivåerna, de så kallade prislapparna, och de incitament som finns inbyggda i systemet. De intervjuade anser att nivåerna har urholkats samt att konsekvenserna av den tekniska utvecklingen som både kan fördyra och förbilliga utbildningen inte har beaktats. Kraven från den nationella kvalitetssäkringen att allt fler lärare ska vara disputerade är en faktor som driver upp kostnaderna utan att detta har kompenserats i ersättningsnivåerna. En återkommande synpunkt är att resurstilldelningssystemet, som ensidigt premierat kvantitet, har bidragit till ett alltför brett och utslätat utbildningsutbud och att alla lärosäten eftersträvar att erbjuda samtliga stora utbildningar. Resurstilldelningssystemet anses inte premiera samarbete eller arbetsdelning mellan olika lärosäten, snarare tvärtom. Det leder till en situation där alla lärosäten gör allt. 268Intervju 9 och 12. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET De intervjuade är eniga om värdet av nationella kvalitetssäkring, även om det även finns kritiska synpunkter mot såväl de tidigare systemen som mot det nya system som tillämpas . Det nya systemet väntas bli krävande och kostsamt. Det finns också invändningar mot valet av examensarbetet som främsta indikator för studenternas lärandemål. Forskningen finansiering och kvalitetssäkring Universitet och högskolor har två huvuduppdrag att bedriva utbildning respektive forskning. I detta avsnitt redovisas vad som framkommit i lärosätesintervjuerna och i intervjuer med företrädare för andra berörda myndigheter om forskningens finansiering och kvalitetssäkring. review kvalitetssäkring med för- och nackdelar Enligt intervjuerna fungerar både som kvalitetsmätare och som standardsättare. Genom sina beredningsgrupper kan på ett bra sätt bedöma den vetenskapliga kvaliteten i ansökningarna. I intervjuerna framhålls att det är ett framgångsrikt system där finansierar de bästa forskarna.271 Några lyfter fram betydelsen av uppdrag att stödja grundforskning av högsta kvalitet samt förnyelse. Enligt en av företrädarna för handlar detta bland annat om att våga stödja projekt med hög risk, som om de lyckas leder till betydande framsteg. Man framhåller att forskning per definition innebär risk och osäkerhet. Annars skulle det inte vara forskning utan något annat.272 Av intervjuerna framgår också att har högt anseende i högskolan. Rådet har hög legitimitet och den anser man är viktig att värna. En lärosätesföreträdare betonade betydelsen av att varje vetenskapligt område har en finansiär som är nyfikenhetsstyrd och som bedömer den vetenskapliga kvaliteten. Detta framhålls som roll och det är viktigt att vara rädd om den rollen.273 konstateras i lärosätesintervjuerna att det finns problem med den konkurrensutsatta finansieringen. Flera finansiärer delar ofta ut medel till samma strategiska områden. Om alla finansiärer ger pengar till samma strategiska områden, leder det till en likriktning som inte är bra.274 271Intervju 6, 14 och 28. 273Intervju 14 och 16. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Förhållandet att alla stora finansiärer uppträder på samma sätt kan också medföra tvära kast. Till exempel slutade alla finansiärer att finansiera forskarassistenttjänster när gjorde så.275 Viss kritik riktas mot systemet med kollegial granskning (peer review) när det gäller att välja ut forskningsprojekt. konstateras att arbetar aktivt för att motverka skillnader mellan kvinnliga och manliga sökandes beviljningsgrad som inte kan hänföras till skillnader i meriter och vetenskaplig kvalitet. I detta jämställdhetsarbete ingår satsningar på jämställdhetsobservatörer och utbildning av ledamöterna i beredningsgrupperna. En av de intervjuade lärosätesföreträdarna tar upp frågan om jäv. I ett litet land som kan det vara svårt att helt undvika denna problematik. Trenden går dock mot fler internationella bedömare, vilket anses minska risken för jäv. påtalar en företrädare för att detta innebär ökade kostnader och att underlag behöver översättas till eller skrivas på engelska.276 Trots invändningarna anses peer review vara den bästa metoden. De intervjuade återkommer till att viktigaste kapital är det förtroende som myndigheten bygger med peer review. Systemet gör att besluten om vilka som får forskningsbidrag är transparenta och förankrade i forskarsamhället. En intervjuad framhåller dock att förtroendet riskerar att överutnyttjas om ges i uppdrag att genomföra allt fler utlysningar som ligger utanför myndighetens egentliga områden. Vidare är det kostsamt för myndigheten att administrera många små utlysningar.277 Obalans mellan anslag och bidrag ger styrsvårigheter Forskningen vid lärosätena finansieras med anslag, bidrag från externa finansiärer och avgifter för uppdragsforskning. Företrädare för både stora universitet och mindre högskolor tar upp svårigheter att hitta en balans mellan olika finansieringssätt. Det är inte enkelt att förena strävan att dra in externa medel för att kunna upprätthålla forskning av viss volym och kvalitet som lärosätet behåller sin integritet och styrbarhet. Intervjuade företrädarna för större universitet lyfter fram det positiva i att forskare är framgångsrika i att dra in mycket externa medel. Men ser man problem med att en så stor andel av verksamheten är externt finansierad. Det är viktigt att hitta en balans mellan bidrag och anslag i statens finansiering av forskningen. Med ett större forskningsanslag skulle det vara möjligt att bedriva verksamheten mer genomtänkt och planerat.278 277Intervju 5, 8 och 13. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET De mindre lärosätena konstaterar problem med att få forskningsanslaget att räcka till mer än att bedriva forskarutbildning.279 En intervjuad anser att det skulle behövas mer statliga anslag för att lärosätet skulle kunna fortsätta göra strategiska satsningar och bygga upp en forskningsnisch. Man efterlyser också en möjlighet att överföra medel mellan grundutbildning och forskning, eftersom forskningsanslaget är en större begränsning för ett undervisningstungt lärosäte än anslaget för grundutbildning. En intervjuad företrädare konstaterar att situationen förbättrats jämfört med det tidiga då en del lärosäten hade i stort sett alla forskningsresurser uppbundna. De extra som tillfördes med forsknings- och innovationspolitiska propositionen gjorde att balansen mellan anslag och bidrag återställdes.280 En annan intervjuad ser inte lika positivt på utvecklingen och menar att utländsk erfarenhet ger vid handen att av budgeten ska vara i form av anslag och högst i form av externt finansierade forskningsprojekt. Detta är en förutsättning för att lärosätes ledning ska kunna styra och bygga upp forskningsinfrastruktur för framtiden. noteras att det inom det egna lärosätet finns institutioner som har av forskningsfinansieringen i form av externa bidrag.281 Externa bidrag binder upp anslag genom samfinansiering När externt finansierade projekt inte täcker sina kostnader, måste lärosätet skjuta till anslagsmedel för att täcka dessa. Denna samfinansiering är en av orsakerna till att det blir svårt för lärosätesledningen att styra verksamheten då en stor andel av intäkterna består av externfinansierade medel. I intervjuer med företrädare för både större universitet och mindre högskolor påtalas detta problem. När forskare drar in externa bidrag intecknas framtida anslag, eftersom det även behövs anslagsmedel för att kunna genomföra forskningen. Eftersom de mindre högskolorna tilldelas relativt sett mycket lägre basfinansiering över statsbudgeten än de större, ger de externa medlen en möjlighet att expandera lärosätets forskning. Men eftersom många externa finansiärer inte är villiga att stå för hela kostnaden, behövs det anslagsmedel för att samfinansiera forskningen. Lärosätets anslag blir därmed en flaskhals. Exempel på finansiärer där behov av samfinansiering i hög grad har låst upp basanslaget för lärosätet är EU och andra utländska finansiärer såsom NIH ().282 280Intervju 16 och 22. 282Intervju 3, 7, 12 och 26. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Även en företrädare för ett stort universitet menar att framgång att dra till sig bidrag kan bli en dyrköpt seger, eftersom samfinansiering medför att lärosätet intecknar sitt basanslag. Det är okänt hur ofta forskare tvingas tacka nej till bidrag på grund av krav på samfinansiering. En intervjuad menar att det i alla fall inom humaniora och samhällsvetenskap förekommer att prefekter eller dekaner agerar och nekar forskare att söka externa bidrag. Behoven av samfinansiering nämndes i en intervju som en förklaring till att tilldelas en så liten del av EU-medlen (till exempel medel från ERC, ).283 Riktade satsningar och mer betoning på samhällsnytta I och med forsknings- och innovationspropositionen 2008 har betoningen av forskningens samhällsnytta ökat genom satsning på så kallade strategiska forskningsområden (SFO) som ett led i förändringen av basfinansieringen av gavs ansvar för beredningen av de strategiska forskningsområdena. Arbetet genomfördes i samarbete med övriga forskningsråd. Som led i en strävan mot samhällsrelevant forskning ska inom ramen för sitt uppdrag lyfta forskning som är av särskild betydelse för samhälle och näringsliv.284 är också ansvarig myndighet för en utbildningsvetenskaplig satsning, där statliga medel har skjutits till för att stärka forskningsanknytningen i lärarutbildningen. Forskare söker bidrag från den utbildningsvetenskapliga kommittén vid och bedömning görs utifrån kvalitet och forskningens relevans för skolans och förskolans utveckling.285 Därtill kommer att från tid till annan får regeringens uppdrag att genomföra mindre, tematiska utlysningar av medel. Av intervjuerna framgår ett visst motstånd i forskarsamhället och inom mot tematiska utlysningar. Kritiken handlar bland annat om att dessa till viss del begränsar konkurrensen bland forskarna. En annan farhåga är att lobbyverksamhet och enskilda händelser kan få genomslag på regeringens val av regeringsuppdrag om utlysningar. Ett exempel som nämns är en resurssatsning på psykiatri efter mordet på , där en intervjuad anser att området inte hade förmåga att ta hand om de medel som tillfördes området under kort tid.286 2008/2009:50, s. 64 Dessa satsningar bör avse forskning som väljs utifrån strategiska överväganden om vilka områden som är i stark inomvetenskaplig utveckling och vilka områden inom forskningen som långsiktigt kan ha störst betydelse för samhälle och näringsliv. I instruktionen framgår denna strävan för för medicin och hälsa samt för . Förordning (2009:975) med instruktion för . 285Förordning (2009:975) med instruktion för , . En tidigare lydelse var att kommittén skulle fördela medel till forskning och utbildning på forskarnivå som bedrivs i anslutning till lärarutbildning och som svarar mot behoven inom lärarutbildningen och den pedagogiska yrkesverksamheten. 286Intervju 3, 8 och 11. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET I intervjuerna lyfts också fram ansvar att lämna bra underlag för de politiska besluten om vilka forskningsinriktningar som är strategiska. Mindre lärosäten anser sig missgynnade av strategiska satsningar Även om riksdag och regering har gjort särskilda satsningar på att öka resurserna för forskningen, upplever inte alla intervjuade företrädare för lärosäten att dessa har kommit dem till del. Företrädare för mindre lärosäten påpekar att deras lärosäten har fått en mycket begränsad del av regeringens satsning på strategiska forskningsområden. En intervjuad anser att om regeringen vill att excellensforskning endast ska bedrivas vid de äldre lärosätena, så borde den vara tydlig med detta. Vid en annan intervju framförs att regeringen överskattar betydelsen av excellensforskning. Man menar att det i stället behövs extra medel till miljöer som ännu inte hunnit bli excellenta. Det riktas också kritik mot att excellenssatsningen gynnar redan etablerade och framgångsrika forskare. Det är viktigt att även unga forskare och områden som inte är så heta får utrymme. För att ge möjligheter för unga forskare och nya miljöer måste utrymme finnas för interna omdispositioner vid lärosätet.287 Intervjuade från större lärosäten som varit framgångsrika och fått en stor andel av de riktade pengarna, är mer positivt inställda till strategiska satsningar. intervjuad påpekar dock att när duktiga forskargrupper får ökade resurser så påverkas verksamheten genom att den interna konkurrensen om anslagsmedel ökar mellan forskargrupperna.288