rir · H0B54 · 2012-03-13 00:00:00 — En påtaglig konsekvens av satsningen på strategiska forskningsområden är att den leder till ökad konkurrens mellan topplärosäten om de bästa forskarna. som fått stora medel inom ett visst område, försöker rekrytera de bästa forskarna inom det området från andra universitet. Det är en fördel att satsningarna samlar kompetensen på ett ställe. Men det finns även nackdelar, eftersom möjligheter till tvärvetenskaplig samverkan inom ett universitet kan påverkas negativt. Enligt den intervjuade skulle det också behövas incitament för samverkan mellan olika discipliner på nationell nivå.289 287Intervju 7 och 28. 288Intervju 3 och 6. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN De flesta positiva till anslag efter prestation men problem kvarstår De intervjuade är positiva till att en del av basanslaget numera omfördelas utifrån resultatindikationer som mäter prestationer. Meningarna går dock isär när det gäller om de använda indikatorerna är bra och om den modell regeringen valt är transparent.290 En företrädare för ett större universitet ser omfördelning av anslaget baserat på volymen externa medel som en bekräftelse på att regeringen ser positivt på hur deras forskare arbetar. Fördelningen med hänsyn till externa medel och publicering anses vara positivt, eftersom det innebär krav på universitetsledningen att se till att organisationen presterar så bra som möjligt. Ledningen måste vara mer aktiv och strategier för hur ska utvecklas har blivit viktigare.291 En annan intervjuad anser att det är orimligt att ett nytt universitet jämförs med de äldre universiteten. Mindre lärosäten som har ökat sin forskningsproduktion anses missgynnas i det nya systemet jämfört med lärosäten med en jämn, och väl etablerad produktion. Kritik framförs också mot valet av mått. Fokuseringen på vetenskapliga artiklar missgynnar lärosäten som bedriver mycket av sin forskning i anknytning till näringsliv och myndigheter i den egna regionen. I dessa fall blir resultatet sällan artiklar i vetenskapliga tidskrifter, utan resultat presenteras i annan form och kan exempelvis leda till nya patent.293 En annan kritik som framförs är att kvalitetsbedömningen baseras på det som är lätt att mäta: Vi har ju det system som vi har bett om där vi mäter produktion, och då producerar forskarna det som mäts. Enligt min personliga åsikt är det inte det som gynnar kvalitet i slutändan.294 Oavsett åsikter om måtten som används för att omfördela basanslaget så betonas vikten av transparens. Lärosätesledningen och forskaren måste tydligt veta på vilka grunder omfördelningen sker och hur beräkningarna görs. Annars fungerar omfördelningen dåligt som styrmedel. Av intervjuer framgår att det finns en stor osäkerhet om hur omfördelningen av basanslaget faktiskt har räknats ut. Man menar att det är svårt att veta hur lärosätet ska agera för att få ökade anslag. En företrädare för större universitet anser dock att systemet för omfördelning numera är tydligt. 291Intervju 6 och 16. 293Intervju 20 och 27. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET riktas kritik mot att underlag för tidigare beräkningar av omfördelningen inte varit tillgängliga. Finansiering i otakt med anställningsformer Extern finansiering av forskning innebär tidsbegränsningar som enligt de intervjuade skapar problem för kontinuiteten och för lärosätenas förmåga att agera ansvarsfullt som arbetsgivare. Som exempel nämns att löptiden för forskningsbidrag går i otakt med anställningsformerna. Doktorander anställs , medan modellen för extern forskningsfinansiering vanligtvis innebär treåriga bidrag. Att anställningarna för doktorander kommer i otakt med anslagens längd gör att man måste ha fler och överlappande anslag för samma verksamhet.296 Ett annat problem är att beslut om bidrag ofta kommer väldigt sent. Ansökan ska ofta ske /mars, medan beslutet kommer /november. lärosätet ofta först vet om man har finansiering för en forskargrupp. Anställning ska ske utifrån arbetsmarknadsmässiga principer.297 Enligt en intervjuad från ett större lärosäte finns det en rädsla för att anställa när forskningsmedel ges i form av bidrag, eftersom man inte vill ta risken att behöva säga upp personal. Det kan kosta upp till en årslön att säga upp personal. Det är inte många som har sagts upp, men däremot finns det många tidsbegränsade anställningar som bara löper ut och inte förnyas. För att hantera problematiken behöver lärosätena utveckla sin personalpolitik. Vid den intervjuade företrädarens lärosäte förs en diskussion om interna trygghetssystem som skulle kunna innebära att forskargrupperna inte ska behöva bära hela risken. Lärosätets ambition är att en struktur ska finnas på plats om medel inte beviljas och personal behöver sägas upp.298 En mer långsiktig forskningsfinansiering efterfrågas av de intervjuade. I stället för tidsbegränsade centrumbildningar vore det enligt en intervju bättre att ge duktiga forskare mer långsiktigt stöd. Det är relativt lätt att avgöra vilka forskare som är aktiva genom att beakta vetenskapliga arbeten, doktorander som disputerar och liknande. En forskargrupp med tillräcklig aktivitet borde kunna få än . Man nämner att aktörer i andra länder som NIH (), MRC () och HHMI () arbetar med betydligt längre tidsperspektiv (fem till ). Man påpekar också att om medel beviljas för längre perioder, skulle det leda till en mindre ärendemängd hos forskningsfinansiärerna.299 295Intervju 7, 22, 23, 26 och 28. 296Intervju 3, 12 och 18. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Finansieringssystemet leder till pengar på hög Externa bidrag till excellenta forskare och för uppbyggnad av forskningsmiljöer har tillsammans med anslag till strategiska forskningsområden inneburit en koncentration av forskningsmedel. Meningarna bland de intervjuade går i sär om detta är en positiv utveckling eller ett problem. En intervjuad menar att det är bra att de duktigaste forskarna får mycket forskningsmedel. Medel från ses som en kvalitetsstämpel. Det innebär att även andra finansiärer vågar satsa, vilket i sin tur medför att forskningsmedlen koncentreras. Andra intervjuade framhåller risken med att områden där det plötsligt görs stora satsningar inte har kapacitet att använda medlen. Kritik framförs även mot att koncentration av forskningsmedel leder till att det dröjer länge innan pengarna kan användas, eftersom det inte finns tillräckligt många excellenta forskare att tillgå.300 Enligt en av de intervjuade har ett fåtal forskargrupper beviljats väldigt mycket bidrag. Det innebär att de kanske har fått mer pengar än de faktiskt kan använda . Den intervjuade undrar om inte utväxlingen kanske hade blivit bättre, om medlen hade spridits ut något mer.301 Ett annat problem som lyfts fram i samband med satsningar på tidsbegränsade centrumbildningar är att det tar att rekrytera. Enligt en av de intervjuade kan det ta ledningsgruppen 17 månader att rekrytera en professor. På grund av trögheter vid start och avslutning och att anställningsformerna inom forskningen tenderar att bli samma som för övriga samhället, är det svårt att stänga ett nystartat centrum efter fyra till sex år.302 Enligt en av de intervjuade finns det också en tendens bland forskarna att gardera sig mot osäkerhet och sämre tider. I vissa fall krävs finansiering för att få tillstånd av institutionens prefekt för att anställa en ny person.303 Ny roll för lärosätesledningen Ett ökat fokus på forskningsmiljöer har inneburit en ny roll för lärosätenas ledning. Sådana stöd exempelvis Linnébidrag, miljöstöd och de strategiska forskningsområdena söks inte av enskilda forskare utan i lärosätets namn. 300Intervju 8, 11, 13 och 27. 302Intervju 18 och 19. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Av intervjuerna framgår att det i normalfallet är lärosätesledningen som gör en bedömning av vilka projekt med tillräckligt hög vetenskaplig kvalitet som passar med lärosätes forskningsstrategi och som man därmed ska ställa sig bakom. Satsningen på strategiska forskningsområden kan därmed öka ledningens möjligheter att styra verksamheten.304 Några av de intervjuade menar att det hade varit bättre om regeringen hade organiserat de strategiska forskningsområdena annorlunda. Man kunde exempelvis ha reserverat en del av högskoleanslaget och skrivit in i regleringsbrevet att högskolan ska stödja vissa utpekade områden. Det hade gett lärosätena bättre möjligheter att snabbt bygga om organisationen för att åstadkomma forskning inom de utpekade områdena.305 Enligt intervjuerna är den statliga finansiär som har störst respekt hos forskarsamhället när det gäller att utvärdera ansökningar om forskningsbidrag. Trots att det finns vissa invändningar mot metoden peer review anses på ett bra sätt kunna bedöma den vetenskapliga kvaliteten i ansökningarna och finansiera de bästa forskarna. Forskningen vid lärosätena finansieras med anslag, bidrag från externa finansiärer och avgifter för uppdragsforskning. Företrädare för både stora universitet och mindre högskolor tar upp svårigheter att hitta en balans mellan olika finansieringskällor. De menar att med en större andel direkta anslag skulle det vara möjligt att bedriva verksamheten mer genomtänkt och långsiktigt. När externt finansierade projekt inte täcker sina kostnader, måste lärosätet skjuta till anslagsmedel för att täcka dessa. Denna samfinansiering är en av orsakerna till att det blir svårt för lärosätesledningen att styra verksamheten med en stor andel intäkter i form av bidrag från externa finansiärer. har betoningen av samhällsnytta varit framträdande i forskningspolitiken. Exempel på riktade satsningar med detta motiv är de så kallade strategiska forskningsområdena (SFO) som led i förändringen av basfinansieringen av högskolans forskning. Av intervjuerna framgår också att det blivit vanligare att regeringen ger i uppdrag att utlysa bidrag inom vissa områden. Kritiker menar att dessa till viss del begränsar konkurrensen bland forskarna. En annan farhåga är att lobbyverksamhet och enskilda händelser kan få genomslag på regeringens val av utlysningar. 304Intervju 6, 14, 20 och 28. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN De intervjuade är positiva till att basanslaget numera omfördelas i konkurrens. Meningarna går dock isär när det gäller om de använda prestationsmåtten är bra och om omfördelningen genomförs på ett transparent sätt. Vidare framför företrädare för mindre lärosäten att de endast har fått en mycket begränsad del av regeringens satsning på strategiska forskningsområden. Externa bidrag till excellenta forskare och för uppbyggnad av forskningsmiljöer har tillsammans med anslag till strategiska forskningsområden inneburit en koncentration av forskningsmedel. Meningarna bland de intervjuade går isär om detta är en positiv utveckling eller ett problem. I detta avsnitt redovisas hur de intervjuade lärosätesföreträdarna och företrädare för andra berörda myndigheter ser på frågor om uppföljning och utvärdering av verksamheterna inom högskolan. Bra med friare resultatredovisning i årsredovisningen I sin årsredovisning ska statliga myndigheter redovisa och kommentera verksamhetens resultat i förhållande till sina uppgifter enligt instruktion, regleringsbrev eller annat regeringsbeslut. Resultatredovisningen ska främst avse hur verksamhetens prestationer har utvecklats med avseende på volym och kostnader.306 För lärosätenas del innebär det eftersom återrapporteringskraven i regleringsbrevet minskat kraftigt att man i huvudsak ska redovisa volym och kostnader för utbildning samt forskning och utvecklingsarbete. Enligt intervjuerna är lärosätena generellt sett positiva till de minskande kraven på återrapportering och menar att detta förhoppningsvis kommer att leda till bättre årsredovisningar som tydligare fokuserar på lärosätenas kärnverksamhet utifrån respektive förutsättningar och inriktning.307 En del intervjuade företrädare varnar för att minskade krav på återrapportering i årsredovisningen kan innebära att Utbildningsdepartement kommer att begära in underlagsmaterial på ett mer oplanerat och ostrukturerat sätt . Företrädare för däremot ser stora fördelar med att lärosätena inte längre behöver rapportera dubbelt. Möjligheten att kvalitetssäkra data ökar om statistikansvarig myndighet gör tydliga beställningar och definierar vad den avser med beställningen.308 3063. kap. 1 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. 307Intervju 7, 20, 23 och 25. 308Intervju 4, 23 och 27. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Svårt att tillgodose nya krav I regleringsbreven har det tillförts vissa obligatoriska nyckeltal som en konsekvens av nya generella kraven på redovisning av prestationer, volymer och kostnader.309 Lärosätenas redovisningssystem är, enligt intervjuerna, emellertid inte upplagda så att den typ av information som krävs (volym och kostnad per prestation) kan tas fram snabbt och enkelt. Bland annat saknas tidredovisning för stora delar av högskolan.310 Det pågår ett nationellt samarbete mellan lärosätena inom () om hur ett system för redovisning av volym och kostnader per prestation ska se ut. En arbetsgrupp inom SUHF har tagit fram och beskrivit ett antal mått i en vägledning. Enligt intervjuerna är det dock förenat med stora svårigheter att definiera prestationer inom utbildning och forskning och att koppla korrekta kostnader till dessa.311 De intervjuade påpekar att företrädare för i diskussioner informerat om att uppgifterna inte kommer att användas för jämförelser mellan lärosäten. Däremot ska uppgifterna göra det möjligt att jämföra för respektive lärosäte. Den samlade bilden från intervjuerna är att det innebär en stor utmaning för lärosätena att redovisa i enlighet med de nya förordningskraven. I intervjuerna efterlyses en diskussion mellan regering och lärosäten för att tydliggöra hur uppgifterna ska kunna användas samt vilken redovisning som behöver byggas upp. Önskan om återkoppling på material som redovisats för departementet Intervjuade vid flera lärosäten menar att inte i någon större utsträckning ger återkoppling på dokument som lämnas årsvis, till exempel årsredovisningar och budgetunderlag. Det förekommer att departementet initierar diskussion kring sammanställningar som baseras på uppgifter i exempelvis lärosätenas årsredovisningar. Sådana sammanställningar skulle vara värdefulla för benchmarking i högskolesektorn.312 Vid en del intervjuer har det även framförts kritik när det gäller uppgifter som departementet mer ad hoc-mässigt kräver in från lärosätena. Man ställer sig frågande till om det material som levereras verkligen är jämförbart och kan användas.313 309Kraven har förändrats genom en ändring i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. 311Intervju 22 och 23. 312Intervju 7, 15, 17, 19, 20 och 22. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Det behövs kunskap om högskolan Vid ett flertal intervjuer framkommer också synpunkter att kunskapen om högskolan är bristfällig. Bland annat anser man att det numera saknas en samlad kunskapsutveckling om tematiska (horisontella) frågor inom högskolan, till exempel om internationalisering, samverkan och jämställdhet. Den samlade kunskapen om sektorn skulle också behöva analyseras uppdelat på olika delar av högskolan, inte minst uppdelat på högskolor respektive universitet.314 Några intervjuade anser att regeringen borde ta initiativ till en samlad uppföljning av kvaliteten i forskning och forskarutbildning. Det vore också angeläget med en utvärdering av den kliniska nyttan av den medicinska forskningen, inte minst i relation till den omvärld som lärosätena har att verka i hälso- och sjukvården.315 En intervjuad påtalar att ett viktigt skäl för mer och bättre kunskap om högskolan är omsorg om kvalitetsutvecklingen. Med ökad kunskap om sektorn skulle det bli lättare att identifiera vilka gemensamma behov av verksamhetsutveckling som finns. Samlad sektorskunskap är också viktig för att lärosätena ska kunna utveckla strategisk utbildningsplanering och planering av forskningen.316 Vid intervjuerna nämns att SUHF tar fram relevant information i olika frågor. Vidare omnämns som en god kunskapskälla. Det framhålls som önskvärt att presenterar mer analyser utifrån den information man har tillgång till.317 De intervjuade nämner också kunskapsaktörer som inte längre existerar. En intervjuad företrädare menar att sedan forskning och högre utbildning () upphörde, finns det ingen som intellektuellt närmar sig statens största sektor. nämns som en aktör som skulle kunna hjälpa sektorn att se potential i gemensamma utvecklingsbehov. En annan intervjuad företrädare efterfrågar analys av vad som händer i sektorn, såväl dess ekonomiska aspekter som i andra avseenden.318 Stabsmyndigheterna har mindre utrymme för analys Både och spelar roll för kunskapsförsörjningen inom sektorn, bland annat eftersom båda myndigheterna är stabsorgan till regeringen. är dessutom statistikansvarig myndighet för högskolesektorn, vilket innebär att de har rätt att begära in uppgifter från lärosätena. 314Intervju 17 och 20. 315Intervju 6, 16 och 18. 318Intervju 20 och 23. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET har inte motsvarande statistikansvar och myndigheten är därför hänvisad till det statistikunderlag som finns tillgängligt genom och insatser. framgår det av intervjuerna att eftersom lärosätena har ett intresse att bistå med underlag, så har myndigheten möjligheter att få tillgång till underlag från lärosätena även utan särskilt mandat för detta.319 har regeringsuppdragen till både och ökat något, som variationen är stor mellan olika år. har arbetet med det nya kvalitetssäkringssystemet lett till att myndighetens övriga analysarbete gått på lågvarv. Produktionen av utvärderingsrapporter har minskat avsevärt under år 2010.320 Enligt företrädare för har myndigheten fått färre uppdrag som handlar om utvärdering och analys, medan uppdragen att göra riktade utlysningar för viss forskning har ökat. Personalmässigt har avdelningen för forskningsfinansiering expanderat och avdelningen för forskningsanalys minskat.321 Enligt intervjuerna har regeringen en viktig roll att klargöra vilka gemensamma kunskapsbehov som finns. Man menar att regeringen borde ta ett samlat grepp om den information som inhämtas om sektorn. En uppfattning som framförs är att regeringen generellt sett behöver ha ett mer proaktivt förhållningssätt för att kunna säkerställa övergripande informationsbehov. Det är viktigt att klargöra definitioner, hur information ska inhämtas samt vilka system som behövs för att inhämta informationen.322 Lärosätena är generellt sett positiva till de minskande kraven på återrapportering och menar att detta förhoppningsvis kommer att leda till bättre årsredovisningar som tydligare fokuserar på lärosätenas kärnverksamhet utifrån olika förutsättningar och valda inriktningar. Enligt intervjuerna är det en stor utmaning för lärosätena att redovisa enligt de nya förordningskraven, bland annat eftersom dagens 320VR, Diarielista med uppdrag 20012010; HSV Ärendelista och förteckning över regeringsuppdrag 19962010. Över tid har uppdrag inom forskningsområdet blivit något färre. De uppdrag som berör forskning har i huvudsak gällt forskarutbildning (forskarskolor, studiefinansiering och avgifter), vissa specifika forskningsområden samt jämställdhet och statistikansvar. Exempel på specifika forskningsområden är turism, humaniora, naturvetenskap och teknik, informationsteknik, samt forskning om länder utanför och och forskningssamarbeten med . Enligt årsredovisning , s.7, producerades 39 kvalitetsutvärderingar , jämfört med 413 . Det låga antalet utvärderingar berodde enligt verket på den utdragna process som föregick beslutet om ett nytt kvalitetssäkringssystem. Däremot hanterades ett ovanligt stort antal examenstillståndsprövningar . 321Intervju 25 och 26. Vid enheten för statistik och analys hanteras ofta korta och mindre frågor, vilken ger utrymme för egna initiativ. Cirka en tredjedel av uppdragen uppskattas komma från regeringen, medan resten är egeninitierade eller analyser som ämnesråden har tagit initiativ till. 322Intervju 17, 23 och 27. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN redovisningssystem inte är upplagda så att den typ av information som krävs kan tas fram snabbt och enkelt. Vid intervjuerna framkommer också synpunkter på att den samlade kunskapen om högskolan är bristfällig. Vidare framförs att regeringen borde ta initiativ till vissa uppföljnings- och utvärderingsinsatser och vara mer aktiv när det gäller det samlade informationsbehovet. Enligt intervjuerna har stabsmyndigheterna fått allt mindre tid för egen analys. Detta gäller framför allt men i viss mån även . För del har arbetet med det nya kvalitetssäkringssystemet trängt undan en hel del annan verksamhet. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Bilaga 3 Undersökning av högskolestyrelserna Vid varje lärosäte finns en styrelse som tillsammans med rektor svarar för ledningen av myndigheten. Styrelsernas ansvar beskrivs i högskolelagen och högskoleförordningen i relativt generella termer, något som lämnar ett utrymme för styrelserna att närmare definiera vilken typ av ärenden den enskilda styrelsen vill hantera. beslut enligt prop. 2009/10:149 innebär att ökade krav nu ställs på ledningen för universitet och högskolor.323 I denna bilaga redovisas undersökning av hur styrelserna för universitet och högskolor arbetar och hur ledamöterna ser på sitt uppdrag. Syftet med undersökningen är att belysa hur styrelserna fyller sin funktion och att kartlägga det stöd som regeringen ger i samband med introduktion av nya Vidare undersöks hur ledamöter i styrelserna för universitet och högskolor uppfattar sin roll. De frågor som ställs i undersökningen är: Hur uppfattar styrelseledamöterna sitt uppdrag? Hur uppfyller styrelserna sitt uppdrag att styra verksamheten och ta ansvar för verksamheten? Känner ledamöterna till regelverket och förutsättningarna som styr verksamheten? Hur använder ledamöterna det formella regelverket? Är ledamöterna aktiva i styrelsearbetet? Har ledamöterna kunskap om verksamheten? Vilket stöd ger regeringen ledamöter i lärosätenas styrelser? Undersökningen syftar inte till att utvärdera om lärosätena bör ha en annan typ av styrelse eller om lärosätena bör organiseras i någon annan verksamhetsform än som statlig myndighet. 2009/10:149 En akademi i tiden ökad frihet för universitet och högskolor, s. 16, konstaterar regeringen att en konsekvens av att friheten ökar och den politiska styrningen minskar är att universitetens och högskolornas eget ansvar ökar markant. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN har valt att i enlighet med högskolelagens praxis benämna alla lärosätens styrelser för högskolestyrelse. I undersökningen ingår en enkätundersökning, intervjuer med styrelseledamöter och andra aktörer inom sektorn samt dokumentstudier. Enkäten och intervjuerna har i huvudsak genomförts . I arbetet har erfarenheter från årliga revision tagits till vara, bland annat som grund för frågor som ställts i enkäten och intervjuerna. Utgångspunkter för vad en styrelse ska göra har hämtats från högskolelagen, högskoleförordningen, myndighetsförordningen, förordningen om årsredovisning och budgetunderlag, förordningen om intern styrning och kontroll samt skrifter som har tagit fram om styrelsearbete i statliga myndigheter.324 Fyra lärosäten som ingick i enkätundersökningen och som också kontaktades för intervju med styrelsens ordförande har getts tillfälle att kommentera ett utkast till denna bilaga. har i en elektronisk enkät ställt 25 frågor till samtliga styrelseledamöter i styrelserna för , , Kungl. Tekniska högskolan, , , , och , , och . Lärosätena valdes ut för att de är olika vad gäller inriktning av utbildning och forskning, ålder, storlek och typ av lärosäte (universitet eller högskola). Urvalet av lärosäten är inte slumpmässigt. Enkäten omfattar därmed ledamöter från flera olika typer av lärosäten.