rir · H0B53 · 2012-03-08 00:00:00 — Frågan om bristande tillgänglighet för personer med funktionshinder ska regleras som en form av diskriminering har också utretts. I en departementspromemoria som utarbetats inom Integrations- och 2007/08:95. 48SOU 2010:7 Aktiva åtgärder för att främja lika rättigheter och möjligheter ett systematiskt målinriktat arbete på tre samhällsområden. 2010/11:AU5. 50Statskontoret (2011:4), Aktiva åtgärder mot diskriminering effekter och kostnader. 2011/12:1. jämställdhetsdepartementet52 föreslås att diskrimineringslagen ska utökas med en ny bestämmelse om förbud mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. Förslaget har koppling till förslag till nytt antidiskrimineringsdirektiv, och enligt departementspromemorian kommer förslaget inte att medföra några betydande samhällsekonomiska kostnader. Regeringen ansåg dock att den kostnads- och konsekvensanalys som ingår i förslaget är ofullständig och gav därför Statskontoret i uppdrag att parallellt med remissbehandlingen analysera de ekonomiska konsekvenserna av förslaget.53 Till skillnad mot den bedömning som görs i departementspromemorian bedömer Statskontoret att förslaget kommer att leda till betydande samhällsekonomiska merkostnader, även om dessa är svåra att uppskatta.54 Arbetet med ett utvidgat förbud mot åldersdiskriminering Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att se över frågan om ett heltäckande förbud mot diskriminering på grund av ålder. Utredaren lämnade sitt betänkande i augusti 2010.55 I betänkandet föreslår utredaren att ålder får samma skydd som övriga diskrimineringsgrunder. En utgångspunkt för utredningens förslag har varit att de ska vara förenliga med det förslag till antidiskrimineringsdirektiv som Europeiska kommissionen lämnade 2008.56 Betänkandet har remissbehandlats och en proposition var uppsatt att överlämnas till . Ännu har ingen proposition lämnats. Den nya diskrimineringslagstiftningen innebär att bestämmelser om diskriminering som tidigare fanns i sju lagar har samlats i en och samma lag. Motiven för den nya samlade lagstiftningen var att förenkla regelverket, att skapa ett tydligare och effektivare redskap mot diskriminering samt att göra skyddet mot diskriminering mer enhetligt inom ramen för de reglerade diskrimineringsgrunderna och samhällsområdena. Den nya lagstiftningen innebär dock inte att något generellt förbud mot diskriminering införs. 52Ds 2010:20 Bortom fagert tal om bristande tillgänglighet som diskriminering. 53Regeringsbeslut IJ2010/1005/DISK. 54Statskontoret (2010) Kostnads- och konsekvensanalys av lagförslaget om bristande tillgänglighet (2010:26). 55SOU 2010:60 Ett utvidgat skydd mot diskriminering. 56KOM(2008) 426 slutlig. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Lagstiftningen är fortfarande avgränsad till vissa diskrimineringsgrunder och samhällsområden. Vidare finns fortfarande betydande skillnader i regleringen mellan olika diskrimineringsgrunder och områden. Diskrimineringslagstiftningen bygger till stor del på lagstiftning inom EU. Lagstiftningen är ett viktigt verktyg i arbetet för mänskliga rättigheter. Lagstiftningen utgår dock inte direkt från någon konvention om mänskliga rättigheter, vilket även gäller DO:s uppdrag. Eftersom DO:s uppdrag är begränsat till att verka mot diskriminering och DO är ansvarig inför regeringen och inte har DO inte bedömts uppfylla kraven som nationell rättigheter fullt ut. Diskrimineringsskyddet i svensk lagstiftning har successivt utvecklats till att omfatta fler områden. Detta arbete pågår och påverkas i stor utsträckning av arbetet inom EU. Arbetet påverkas också av det faktum att det finns olika uppfattningar om hur effektiv olika delar av lagstiftningen är och vilka kostnader den för med sig. I budgetpropositionen menar regeringen också att en fråga som behöver övervägas är hur efterlevnaden av bestämmelserna om aktiva åtgärder i arbetslivet kan förbättras. Sammantaget blir bilden att diskrimineringsområdet inte är statiskt utan att lagstiftningen utvecklas . Därför går det inte att förutse exakt hur ramarna för diskrimineringsarbetet kommer att se ut . GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION I kapitlet redogörs för hur DO valt att prioritera och inrikta sitt arbete under sina första år och de initiala problem och svårigheter som myndigheten haft. I DO:s lagreglerade tillsynsverksamhet ingår hantering av individanmälningar, domstolsprocesser och tillsyn av aktiva åtgärder. Hanteringen av individanmälningar dominerar En viktig del av DO:s tillsynsuppdrag är att hantera anmälningar om brott mot förbuden i diskrimineringslagen, så kallade individanmälningar. DO gör en rättslig bedömning av varje enskilt ärende och bedömer vilka ärenden myndigheten ska utreda och driva vidare. I de fall där ärendet drivs vidare är syftet att nå förlikning eller en prövning i domstol, om inte ärendet avslutas , exempelvis på grund av att diskriminering inte går att bevisa eller att det framkommer att lagskydd saknas i det aktuella fallet. Diskrimineringslagen ger DO en möjlighet att föra talan i domstol för en enskild som medger det. DO har exempelvis möjlighet att välja att driva endast ärenden som är av betydelse för rättsutvecklingen.57 Under DO:s första år har myndigheten prioriterat arbetet med handläggning av individanmälningar. Den totala kostnaden för DO:s hantering av individanmälningar (inklusive processer) var 2011 . Detta utgjorde av den totala kostnaden för DO:s verksamhet. Kostnaderna för individanmälningar 2010 var , vilket motsvarade av DO:s totala kostnader.58 Detta kan jämföras med tillsynen av aktiva åtgärder som uppgick till av DO:s totala kostnader . 57I proposition 2007/08:95 uttalar regeringen att den nya ombudsmannen främst bör sträva efter förlikningar och uppgörelser utom rätta samt att förmå arbetsgivare eller utbildningsanordnare att frivilligt följa lagens föreskrifter om aktiva åtgärder. 58Uppgifterna har hämtats från utkast till årsredovisning . En av orsakerna till DO:s prioritering av individanmälningar var att myndigheten startade med en stor ingående ärendebalans från de fyra tidigare diskrimineringsombudsmannamyndigheterna. nedan framgår att DO fick överta drygt 700 ärenden som uppkommit men inte avslutats vid de tidigare myndigheterna. Tabell 4.1 Antalet ärenden59 Källa: Uppgifterna härrör från årsredovisningarna . Anm: Differensen mellan utgående och ingående balanser beror på att vissa ärenden har fått öppnas igen. Under DO:s första år inkom dessutom drygt 2 500 individanmälningar till DO, vilket var en ökning jämfört det sammanlagda antalet ärenden vid de tidigare diskrimineringsmyndigheterna 2008. avslutade DO endast drygt 1 600 ärenden , varför ärendebalansen ökade kraftigt. ökade antalet anmälningar ytterligare något, men då DO lyckades avsluta betydligt fler ärenden kunde ärendebalansen därmed reduceras. uppgick den utgående ärendebalansen till 388 ärenden.60 Trots att ärendebalansen minskat har DO haft fortsatt fokus på individanmälningar i tillsynen även . Enligt DO:s senaste budgetunderlag som avser åren 20122014 kommer prioriteringen av individärenden att fortsätta åtminstone till och med 2012.61 Ett utvecklingsarbete förbereds dock som innefattar omfördelning av resurser från individärendehanteringen till tillsynen av aktiva åtgärder och en förstärkning av främjandeuppdraget62. 59Uppgifterna härrör från årsredovisningarna , 2010 och 2011. 60Riksrevisionens sammanställning av 16 intervjuer om DO, , DO:s årsredovisning och budgetunderlag, Statskontorets myndighetsanalys. 61DO, budgetunderlag, , ärende LED 2011/32. 62DO, årsredovisning . GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Tillsyn av aktiva åtgärder Förutom att utreda och eventuellt föra talan vid anmälan om diskriminering ingår det i DO:s tillsynsuppdrag att se till att kraven på aktiva åtgärder följs. Granskning av aktiva åtgärder kan ske på DO:s eget initiativ eller efter anmälan från enskilda eller från fackliga organisationer. Av de intervjuer som genomfört med chefer och tjänstemän vid DO samt av myndighetens årsredovisning framgår att tillsyn av aktiva åtgärder inte var en prioriterad uppgift . sina två första år tog DO inte några egna initiativ till granskningar av arbetsgivares aktiva åtgärder. Samtliga ärenden som övertogs från de tidigare ombudsmannamyndigheterna kunde dock avslutas. Aktiviteten i tillsynen av aktiva åtgärder ökade emellertid något och ökade ytterligare . fick DO in 13 ärenden om arbetsgivares brister vad gäller kravet på aktiva åtgärder. Alla 13 ärendena har avslutats. På utbildningsområdet påbörjade DO en granskning av likabehandlingsplaner på yrkesutbildningar inom sjukvårdsområdet . DO har även inlett en granskning av tio landstings arbete med aktiva åtgärder i arbetslivet gällande kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning . Den absoluta merparten av tillsynsverksamheten avser dock fortfarande individärenden avseende förbud och repressalier.63 Av intervjuer64 och av DO:s årsredovisning framgår att DO anser att arbetet med aktiva åtgärder är resurskrävande och att möjligheterna att bedriva en effektiv tillsyn i många fall är begränsade. Diskrimineringslagens bestämmelser om aktiva åtgärder är inte särskilt detaljerade utan mer av ramlagskaraktär. Enligt DO innebär frånvaron av detaljreglering att det blir svårt att i tillsynen ställa skarpa krav på arbetsgivare utöver de krav som avser lönekartläggningar för kvinnor och män där regelverket är mer detaljerat. DO har därför efterlyst ett utvidgat lagskydd för de aktiva åtgärderna. Av intervjuer framgår också att det finns olika åsikter inom DO om hur effektiva de aktiva åtgärderna egentligen är. Enligt en rapport av Statskontoret om aktiva åtgärder inom arbetsområdet och utbildningsområdet uppger många aktörer att de gör insatser mot diskriminering utan att det finns någon direkt koppling till bestämmelserna i diskrimineringslagen. Av dem som svarat på Statskontorets enkät är det många arbetsgivare och utbildningsanordnare som arbetar aktivt mot diskriminering. Få kopplar dock samman detta arbete med diskrimineringslagens krav på att vidta 63DO, årsredovisning samt DO:s budgetunderlag. 64Intervjuer med tjänstemän inom DO . aktiva åtgärder mot diskriminering. I synnerhet arbetsgivare anser att arbetet i första hand sker som följd av omvärldens förväntningar på att företag och organisationer tar ett sådant ansvar. Dessutom finns liknande krav i annan lagstiftning. Bland utbildningsanordnare är det fler som anser att diskrimineringslagen har påverkat arbetet mot diskriminering.65 Det har dock framkommit andra åsikter. JämO menade att lönegranskningar, det vill säga granskningar av hur arbetsgivarna följer bestämmelserna om lönekartläggning, gav goda resultat. Lönekartläggning är ett bra verktyg för att hitta bland annat osakliga löneskillnader mellan kvinnor och män, menade Regeringen har återkommit i budgetpropositionen där regeringen redovisar att frågan om aktiva åtgärder behöver övervägas när det gäller hur efterlevnaden av bestämmelserna om aktiva åtgärder i arbetslivet kan förbättras. Utöver att bedriva tillsyn har DO i uppdrag att verka för att diskriminering inte förekommer på någon av de sju diskrimineringsgrunder som lagen har angett. Detta så kallade främjande uppdrag följer främst av DO-lagen och inbegriper aktiviteter som rådgivning, information och utbildning, överläggningar med olika aktörer, bevakning av forsknings- och utvecklingsarbete och internationellt arbete. I uppdraget ingår också DO:s utredningsarbete och remisshantering samt övrigt arbete som kan relateras till DO:s uppgift att föreslå författningsändringar eller andra åtgärder som kan motverka diskriminering. svarade DO:s främjande arbete för av DO:s totala resurser. Av detta svarade DO:s kommunikationsarbete för medan utbildning, medverkan och samverkan stod för och utredningsarbete för 22 procent.67 svarade det främjande arbetet för av myndighetens samlade resurser, varav kommunikationsarbetet svarade för 65Statskontoret (2011:4), Aktiva åtgärder mot diskriminering effekter och kostnader. 66Miljongranskningen - Resultatet av etapp 2 och slutrapport (JämO, ). 67DO, Årsredovisning . GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Rådgivningsverksamheten har minskat i omfattning En viktig del av DO:s främjande arbete är DO:s rådgivningsverksamhet.68 I DO-lagen stadgas nämligen särskilt att DO genom råd och på annat sätt ska medverka till att den som utsätts för diskriminering kan ta till vara sina rättigheter. svarade DO:s rådgivningsverksamhet för omkring av det främjande arbetet. var utfallet av främjandearbetet. DO konstaterar att färre personer har vänt sig till rådgivningen 2011 än tidigare år.69 DO:s utredningsarbete har i huvudsak utgått från regeringsuppdrag DO har efter uppdrag från regeringen låtit genomföra en kvalitativ undersökning om upplevd diskriminering. DO har vidare på regeringens uppdrag genomfört en studie av diskrimineringen på bostadsmarknaden. Tillsammans med Kommuner och Landsting har DO även tagit fram rapporten för mänskliga rättigheter. Utredningarna ger en indikation på diskrimineringen i samhället. DO fick extra resurser för att utföra uppdraget om upplevd diskriminering men har ändå av resursskäl varit tvungen att avgränsa uppdragets omfattning.70 har DO publicerat två rapporter: en om åldersdiskriminering och en om romers rättigheter. Rapporten om åldersdiskriminering bygger på djupintervjuer i fokusgrupper medan rapporten om romers rättigheter i huvudsak är en analys av ärenden där romer har anmält att de blivit diskriminerade.71 DO arbetar med att utveckla sitt främjandeuppdrag DO arbetar enligt myndigheten med att utveckla sitt främjandeuppdrag trots att myndighetens främjandeinsatser även fått stå tillbaka för den prioritering som gjorts på tillsynssidan. har myndigheten bland annat genomfört egenarrangerande utbildningar. Myndigheten har också utvecklat och genomfört samverkan med det civila samhället i större utsträckning . Myndigheten anser att det finns fortsatta behov av utvecklingsarbete inom flera områden.72 68Till rådgivningen kan enskilda människor som upplever att de blivit diskriminerade eller missgynnade vända sig. Rådgivningen vänder sig även till arbetsgivare och andra som vill få vägledning i hur man förebygger diskriminering. 69DO, årsredovisningar . 70DO, Årsredovisning och DO:s budgetunderlag. 72DO, årsredovisningar . DO har problem med ärendehandläggningen DO har fått kritik från JO för långsam handläggning och för vissa frågor om hantering av individanmälningar.73 Av DO:s interna handläggningsrutiner för individärenden framgår att det är viktigt att anmälaren får tid att själv väcka talan om DO väljer att inte gå vidare med ärendet.74 Den genomsnittliga handläggningstiden för ett individärende DO har därmed minskat handläggningstiden något (motsvarande handläggningstid var ).75 Av intervjuer och Statskontorets myndighetsanalys framgår att en anledning till att handläggningen drog ut var att det funnits stora skillnader i synen på hur ärenden skulle hanteras inom myndigheten. Bland annat saknades tydliga kriterier för när man skulle driva ett ärende vidare. Det har också, enligt DO, visat sig svårare att skapa en enhetlig och effektiv ärendehandläggning än vad som tidigare förutsågs. Rutinerna hos de tidigare ombudsmännen skilde sig åt.76 Många medarbetare som tidigare saknat erfarenhet av att arbeta med handläggning fick sådana uppgifter i den På grund av arbetsbelastningen fanns det inte utrymme för kompetensutveckling. Åtgärder har vidtagits för att lösa problemen påbörjade DO som ett led i att utveckla ärendehandläggningen ett arbete med att ta fram gemensamma kriterier och ramar för systematiska genomgångar av individärenden.77 Ett mål sattes också upp om en längsta handläggningstid för ett normalärende och för ett mer komplicerat ärende. Den genomsnittliga handläggningstiden ska inte överstiga eller fram till dess att DO beslutar i ärendet. 73Anmälan mot () angående underlåtenhet att besvara frågor, m.m. Dnr 7126-2009, beslutsdatum . Anmälan mot () angående långsam ärendehandläggning, m.m. Dnr 4591-2010, beslutsdatum . Anmälan mot () angående långsam handläggning, m.m. Dnr 4930-2010, beslutsdatum . 74DO:s handläggningsrutin för individärenden, beslutad . 75DO, årsredovisningar samt LED 2011/5, ärendeförteckning till Justitiekanslern, , dnr. 77Åtgärder för att säkerställa en effektiv, strategisk och rättssäker hantering av individanmälningar (pm, ärende LED/2010/5, ). GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Genom utvecklingsarbetet vill DO säkerställa att utredarna lägger ned tid på rätt ärenden och att rätt åtgärder vidtas i de ärenden som myndigheten bedömer bör utredas. DO vill också säkerställa att enskilda inte lider rättsförluster. Det nya sättet att arbeta med ärenden har införts successivt. beslutades bland annat om en ny handledning för individärenden.78 Syftet med arbetet är att en effektivare ärendehandläggning ska frigöra resurser för annat arbete, bland annat tillsyn av aktiva åtgärder. Som framgått av tidigare avsnitt har ärendebalansen också utvecklats positivt . Detta kan bero på att ärendehanteringen har effektiviserats, men också på att antalet inkommande anmälningar har minskat . DO har inte analyserat vad det senare beror på.79 Diariesystemet fortfarande under utveckling En annan möjlig orsak till DO:s problem med ärendehandläggningen är att diariesystemet, som även är myndighetens ärendehanteringssystem, inte var färdigutvecklat när DO startade sin verksamhet . Utredningen om bildandet av upphandlade diariesystemet först , och man hann inte med att ta fram en ordentlig kravspecifikation. att problemen med diariesystemet var en bidragande orsak till de stora ärendebalanser som uppstod vid DO . Enligt intervjuerna är det dock inte säkert att det hade varit möjligt att ta fram en bättre kravspecifikation eftersom det var svårt att veta från början exakt vilka behov som myndigheten hade. Till detta kommer att ingen kunde det nya systemet från början. Av Statskontorets myndighetsanalys av DO framgår att det fortfarande finns problem med diariesystemet. Systemet anses svårt att använda, och det förekommer att personer registrerar uppgifter på olika sätt, till exempel vid avslut av ärenden. Ett internt projekt inom DO har genomförts för att ta fram en funktion som gör det möjligt att snabbt hitta information om ärenden i diariet, ta fram statistik med mera. DO uppger dock att det fortfarande återstår en del utvecklingsarbete.80 78Handledning för individärenden, , . 79Av DO:s webbplats framgår dock att en stor del av minskningen beror på att kampanjen om tillgänglighet för funktionshindrade har slutat uppmana deltagare att anmäla till DO. Plockar man bort de anmälningarna blir den totala minskningen , vilket kan vara en naturlig variation. , Nya-rutiner-ger-snabbare-arendehantering-hos-DO/. 80DO, årsredovisningar och Statskontoret (2011), Myndighetsanalys av , rapport 2011:26. 4.4Resultat av arbetet med individanmälningar DO har stort utrymme att välja hur individanmälningar ska hanteras. Av intervjuer, DO:s årsredovisning samt Statskontorets myndighetsanalys av DO framgår att DO från start i princip drev de ärenden till domstol där bevisläget var sådant att ärendet kunde gå att driva med framgång. Det finns flera motiv till varför DO lade stor vikt vid att utreda och förbereda ärenden för en domstolsprocess. När ärenden drivs i domstol sker detta med utgångspunkten att ge anmälaren upprättelse i de fall där DO efter utredning gjort bedömningen att det som anmälts strider mot diskrimineringslagstiftningen. Det ligger också i DO:s uppdrag att driva på rättsutvecklingen inom diskrimineringsområdet genom att till exempel driva strategiska ärenden för att få fram rättspraxis. Ett tredje syfte med arbetet med individanmälningar är att driva ärenden för att väcka uppmärksamhet och skapa debatt. I den nya handledning för individärenden som beslutades anges dock att syftet med DO:s uppdrag inte kan vara att DO ska företräda alla personer som har diskriminerats.81 Få ärenden drivs vidare till domstol DO avgjorde omkring cirka 2600 anmälningsärenden . I de flesta fall avslutas ärenden på grund av att DO bedömer att bevisläget är för svagt för att man ska kunna driva ärendet i domstol () eller för att anmälan gäller en situation som inte omfattas av diskrimineringslagstiftningen DO får nämligen ett stort antal anmälningar från enskilda individer rörande upplevd diskriminering som inte täcks av lagens bestämmelser. En av orsakerna till detta är att olika organisationer har bedrivit massanmälningsaktioner till DO för att få till stånd en förändrad lagstiftning.82 Figuren nedan visar avslutningsgrunder för individärendena för åren 20092011. 81Handledning för individärenden, , . 82Sådana massanmälningsaktioner förekom även vid de tidigare ombudsmannamyndigheterna. 2007/08:1 utgiftsområde 13 s. 30. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Figur 4.1 Avslutningsgrund för individärenden Källa: DO:s årsredovisning 2011. Som framgår av figuren är det endast en liten andel av individärendena som drivs vidare till domstol. Totalt till och med har 41 diskrimineringsmål avgjorts i domstol.83 DO har haft framgång i 13 av dessa mål. Många av domarna avser dock ärenden i vilka de tidigare ombudsmännen stämt och som sedan förts över till den Jämfört med de tidigare ombudsmännen har DO dock haft större framgång med de mål man drivit i Arbetsdomstolen. till och med har DO vunnit 6 av de 17 mål man drivit i Arbetsdomstolen.84 Något fler ärenden till förlikning Jämfört med hur många ärenden som DO driver vidare till domstol är det fler individärenden som går till förlikning. När en förlikning uppnås innebär det att den enskilda individen får upprättelse i form av ekonomisk kompensation men att ärendet inte blir föremål för domstolsavgörande. till 2011 drevs 124 ärenden vidare till förlikning vilket är betydligt fler än ärenden som processats vidare till domstol. Jämfört med det totala antalet ärenden är det dock väldigt få ärenden () som drivs vidare till förlikning. 83Ett mål kan avse flera individärenden. Därför överensstämmer inte antalet domar med antalet ärenden avslutade genom dom. Jfr även i diskrimineringsmål 19992009 en förstudie (, 2010). En analys av domar i diskrimineringsmål av på uppdrag av Integrations- och jämställdhetsdepartementet. Den nya diskrimineringsersättning som infördes har resulterat i höjda ersättningar i förlikningar. har förlikningar ingåtts på som högst , vilket kan jämföras med det tidigare högsta utdömda allmänna skadeståndet om 100 000 kronor.85 Att ta till vara erfarenheten från arbetet med individärenden DO lägger stora resurser på att utreda individärenden innan beslut tas om ärendet ska drivas vidare eller inte. Av Statskontorets myndighetsanalys av DO framgår att även om myndigheten nu är bra på att avsluta ärenden så finns det fortfarande en frustration inom myndigheten över att så mycket tid läggs på att utreda ärenden mot domstolsprocess när en så liten andel faktiskt drivs så långt.86 En viktig fråga är hur erfarenheterna från arbete med individärenden tas till vara. Enligt Statskontorets myndighetsanalys av DO har antalet ärendeanalyser under myndighetens första verksamhetsår varit litet. Den kunskap utredarna får från de fall som inte drivs vidare mot process riskerar därmed att gå förlorad eftersom det inte finns rutiner eller utrymme för att fånga upp och samla kunskapen när ärendet avslutas. DO:s ledning uppger dock att man nu kommit i gång med ärendeanalyser. Myndigheten har börjat ett arbete med att gå igenom kunskapen från de ärenden som inte utreds rättsligt. Kunskapen från ärendehanteringen förmedlas också vidare inom ramen för de tre samverkansgrupper mellan tillsyn och främjande som myndigheten initierat. Ett exempel på ärendeanalyser är den rapport om diskriminering av romer som DO presenterade och som bygger på en analys av 230 ärenden där romer anmält diskriminering.87