rfr · GZ0WRFR11 · 2012-05-28 00:00:00 — I flera rapporter som redan har nämnts inom detta delområde (BO 2005, 2006, 2007, Pikkarainen & Brodin 2008a och 2008b, de los 2009, 2011) speglas minoritetsbarnens egna upplevelser av utsatthet, ibland regelrätt diskriminering och mobbning, eller erfarenheter av att barnens rätt till egen kultur och eget språk negligeras av myndigheterna. uttrycker minoritetsbarnen en stolthet och glädje över den egna kulturen och en vilja att i sin egen tur föra arvet vidare till sina egna framtida barn (2011). Flera intervjuade barn efterlyser en effektivare undervisning i skolan om minoritetsbarns rättigheter och de olika minoriteternas kultur och språk. Åtgärder för att stärka minoritetsbarns och ungas delaktighet och möjligheter till reellt inflytande efterlyses i rapporterna (BO 2005, 2011). Liknande resultat kom fram i projektet och inflytande för samiska barn och ungdomar (BO 2008), som svenska genomförde i samarbete med i och Barneombudet i . Projektet hade som syfte att belysa det som barnen själva anser vara problem och möjligheter, med avsikt att uppmuntra beslutsfattare att agera. I projektrapporten konstaterar att det finns stora likheter i hur barnen ser på sina liv i de tre länderna. Positivt är att ungdomarna är mycket stolta över både sin kultur och sin identitet och känner sig trygga i samiska miljöer. Negativt är att ungdomarna anser att undervisningen om samer och i samiska är bristfällig, då det saknas både lärare och skolmaterial. Även diskriminering och mobbning av samer förekommer i skolan. Enligt rapporten finns det ett behov av kunskap om samisk barnuppfostran i skolan och i samhället i stort. Ungdomarna anser att föräldragenerationens anpassning till majoritetssamhället negativt påverkar ungdomarnas möjligheter att utveckla det samiska språket och identiteten samt att massmedia inte i tillräckligt hög grad presenterar ungdomskultur på samiska. Några ungdomar är också missnöjda över att språket ska avgöra tillhörighet till det samiska samhället. pekar också på att , en institution som ungdomarna upplever som frånvarande, har en viktig roll i att öka möjligheterna för barn och ungdomar att påverka sina liv. Utifrån resultatet av projektet föreslår en rad åtgärder inom områden som skola och utbildning, massmedia och fritid. I flera studier som har kommit ut påpekas att informationen om de nationella minoriteternas status och rättigheter till berörda myndigheter med flera har varit bristfällig. En del myndigheter har producerat lättillgängligt material för att råda bot på denna brist. Bland annat finns ett antal foldrar och handböcker tillgängliga på webbplatsen för i län.7 7 minoriteter/Pages/default.aspx 2 KUNSKAPSÖVERSIKT OM DEN SVENSKA MINORITETSPOLITIKEN 2.2 Andra delområdet: Delaktighet och inflytande De nationella minoriteterna ska enligt regeringen ges tillgång till olika nationella, regionala och lokala dialogforum på likvärdiga villkor som majoritetsbefolkningen. Strukturella hinder mot inflytande ska i möjligaste mån undanröjas. Detta innebär att formerna för samråd ska förbättras och att de nationella minoriteterna ska få reellt inflytande i frågor som berör dem. Politiskt deltagande ska uppmuntras, såsom deltagande i Sametingsvalen. Utarbetande av olika former för inflytande för de nationella minoriteterna bör främjas, till exempel genom deltagande i olika brukarråd eller andra samverkansforum. Kvinnors och ungas deltagande ska uppmuntras (prop. 2008/09:158 s. 46). I det följande presenteras först den kritik som har fått från och andra internationella granskningsinstanser och sedan de åtgärder som har vidtagit för att förbättra genomförandet av minoritetspolitiken. Därefter följer en presentation av publicerade vetenskapliga studier, myndighetsrapporter, utvärderingar med mera inom delområdet Delaktighet och inflytande. 2.2.1 Internationell kritik och insatser på området 2.2.1.1 Granskning av ramkonventionens efterlevnad rådgivande kommitté uttalade i sin andra rapport om ramkonventionens efterlevnad att har genomfört en del välkomna åtgärder för att personer som tillhör nationella minoriteter ska få ökad delaktighet i beslutsfattandet. Till exempel har fått en ökad roll i rennäringsadministrationen, och nya rutiner har införts för regelbundna samråd mellan nationella minoriteter och . fulla potential utnyttjas emellertid inte inom andra områden än renskötseln, och borde enligt rådgivande kommittén utökas. Det är viktigt att samer som individer och genom sina representationsstrukturer effektivt kan delta i beslutsfattande på en mängd olika områden. Det är till exempel mycket viktigt att samerna effektivt kan delta i beslutsfattandet om fysisk samhällsplanering (ACFC 2007, s. 24 och 168). noterade att det finns betydande skillnader mellan olika lokala myndigheter när det gäller deras engagemang för att involvera nationella minoriteter i beslutsprocesser. har en del lokala initiativ, till exempel flytten av stad på grund av följderna av gruvbrytningen, stor påverkan på minoriteter och deras aktiviteter, till exempel renskötsel. Det är viktigt att se till att berörda minoriteter är verkligt delaktiga i dessa processer (ACFC 2007, s. 25) underströk att samrådet med representanter för nationella minoriteter i beslutsfattandet bör omfatta en mängd olika områden, däribland dem som inte uteslutande handlar om minoritetsfrågor. På lokal nivå verkar det vara stora skillnader på hur representanter för nationella minoriteter kan påverka beslutsprocessen. I vissa kommuner har nationella minori- 2 KUNSKAPSÖVERSIKT OM DEN SVENSKA MINORITETSPOLITIKEN teter inflytande både genom traditionella folkvalda organ och genom specialstrukturer, medan de i andra kommuner är i stort sett frånvarande i beslutsprocessen. Den rådgivande kommittén uppmuntrade därför myndigheterna att säkerställa tydlighet och konsekvens när det gäller ansvaret på regeringsnivå för att hantera nationella minoritetsfrågor och att se till att samrådet med nationella minoriteter är brett, inkluderande och effektivt, både på nationell och på lokal nivå (ACFC 2007, s. 172174). rekommenderade mot bakgrund av detta regeringen att säkerställa delaktighet för de nationella minoriteterna i beslutsprocesser på både statlig och lokal nivå, däribland i generella frågor av central betydelse för de nationella minoriteterna samt att överväga att utöka roll inom områden utanför rennäringen (CM/ResCMN(2008)4). 2.2.1.2 Annan internationell kritik Av regeringens sammanställning (A2011/2469/DISK) framgår att internationella övervakningsorgan har tagit upp frågor som berör de nationella minoriteternas möjligheter till delaktighet och inflytande i samhället. för mänskliga rättigheter rekommenderade 2009 att intensifiera sitt arbete för att involvera samerna i beslutsprocesser som rör miljön och det samiska folkets försörjningsmöjligheter (A/HRC/15/11). för mänskliga rättigheter framförde 2010 flera rekommendationer rörande samerna, bland annat att fortsätta att utforma och genomföra effektiva åtgärder för dialog och samråd med det samiska folket i alla delar av regeringens politik som rör samerna, liksom vid utarbetandet av ny lagstiftning. rekommenderades också att effektivt genomföra FN:s urfolksdeklaration och etablera mekanismer för detta i samarbete med det samiska folket. uppmanades vidare att ta initiativ till fler studier av metoder för att klarlägga samernas rätt till land, vatten och naturresurser samt att utforma åtgärder för att säkerställa att samerna kan delta aktivt i samråd på både nationell och nivå i sådana frågor (A/HRC/15/11). FN:s specialrapportör för urfolkens mänskliga rättigheter och grundläggande friheter uttalade att mer behöver göras för att säkerställa att det samiska folket kan utöva sin rätt till självbestämmande. Särskild hänsyn ska också tas till att utveckla gemensamma mål för samerna som ett folk som lever i flera stater. Specialrapportören rekommenderade de nordiska staterna att fortsätta och utöka sina ansträngningar för att genomföra samernas rätt till självbestämmande och på ett mer genuint sätt kunna påverka beslutsfattandet i frågor som rör dem. Detta mål skulle i viss mån kunna uppnås genom mer effektiva samrådsprocedurer som säkerställer att beslut som direkt berör samerna inte fattas innan samerna har lämnat sitt fria och informerade samtycke, ansåg specialrapportören. Dessutom bör staterna överväga att ge sametingen rätt att ensamma be- 2 KUNSKAPSÖVERSIKT OM DEN SVENSKA MINORITETSPOLITIKEN sluta om vissa frågor som rör samerna, såsom i frågor om samiska marker, språk, traditionella sedvänjor och kultur. Specialrapportören rekommenderade att göra en översyn över det svenska ställning och funktion i relation till regeringen och dess myndigheter, i syfte att utöka självständiga beslutanderätt. Lagstiftningsprocedurer och administrativa processer som tillåter att naturresurser tas från samiska markområden bör överensstämma med internationell rätt, inklusive de som kräver samråd med de berörda urfolksgrupperna och deras fria och informerade samtycke. Dessutom ska man se till att det finns medlingsprocedurer och kompensation och att vinsterna fördelas på ett adekvat sätt (A/HRC/18/XX/Add.Y 2011). 2.2.1.3 Vad har gjorts ? I regeringens tredje rapport om efterlevnaden av ramkonventionen (Rapport 2011) nämns några satsningar som förväntas stärka minoriteternas möjligheter till inflytande och samhälleligt deltagande. Möjligheten för organisationer som företräder någon nationell minoritetsgrupp att få statligt bidrag kvarstår. Syftet är att främja kultur- och identitetsstärkande insatser samt att stödja minoritetspolitiken och gruppernas inflytande i samhällslivet. Detta bidrag är reglerat genom förordningen (2005:765) om statsbidrag för nationella minoriteter. Anslaget har höjts till (Rapport 2011, s. 30). Sedan förra rapport har fått utökat ansvar för samiska frågor för att därmed öka inflytande i frågor som berör dem. De uppgifter som överförts har tidigare legat på länsstyrelserna och och rör främst rennäringen. Ansvaret överfördes till . För att kunna hantera de nya uppgifterna har tillförts nya medel (Rapport 2011, s. 32). 2.2.2 Publikationer som har getts ut inom delområdet Delaktighet och inflytande Bland publikationer som har kommit ut inom området märks framför allt länsstyrelsernas och rapportering när det gäller genomförandet av minoritets- och minoritetsspråkslagen i förvaltningskommunerna, samt ett antal publikationer som berör sverigefinnar, romer och samer. Delaktighet och inflytande i form av organisering, lokalpolitiskt deltagande, samråd mellan minoriteter och myndigheter, deltagande i beslutsfattandet i ärenden som berör minoritetsgrupperna samt möjlighet att delta i forskningen om den egna gruppen eller dess kultur på lika villkor är återkommande frågor i dessa publikationer. 2 KUNSKAPSÖVERSIKT OM DEN SVENSKA MINORITETSPOLITIKEN 2.2.2.1 Minoriteters delaktighet och inflytande på lokal och regional nivå Den andra delen i uppföljning av den svenska minoritetspolitiken , Uppföljning av efterlevnad av konventioner på nationell nivå: ett minoritetsspråksperspektiv (Hyltenstam & Milani 2005) avsåg bland annat att utreda de nationella minoriteternas möjligheter till ökat inflytande. En slutsats i den första delstudien var att minoriteternas möjligheter till samråd och inflytande generellt ansågs ha ökat . En del intervjuade minoritetsrepresentanter ansåg dock att det fanns problem, inte minst när det gäller samrådsförfarandena, men även i övrigt. Från samiskt håll uttrycktes åsikten att så länge inte är ett beslutsfattande organ har man inga möjligheter till reellt inflytande i samiska angelägenheter. En del intervjuade betvivlade uppriktigheten hos myndigheterna vid samråd; exempelvis ansåg några att verksamheten delvis är ett skådespeleri eller befarade att det kunde vara spel för gallerierna (Hyltenstam 2005, s. 34). Några menade att samrådet med regeringen har utvecklats enbart på regeringens villkor, och andra önskade att minoriteterna fick ett större förtroende och ansvar för att styra sina egna angelägenheter. De intervjuade pekade också på stora olikheter minoritetsgrupperna emellan samt stora skillnader i organiseringsgrad och möjlighet att klara den arbetsbörda som samråd och andra kontakter med regering och myndigheter innebär. I uppföljningens tredje del, Ett uthålligt språk genomförande av lagarna om användning av minoritetsspråk i förvaltningsområdena i åren 20002004, utreds hur förvaltningsområdena i har implementerat lagarna och vad riksdagsbeslutet har betytt för den enskilde medborgaren. Deltagandet mättes genom att studera i vilken mån användningen av minoritetsspråk har ökat inom förvaltningsområdena, och resultaten visar att språkanvändningen särskilt har ökat för meänkieli och finska i de södra delarna av . Enligt utredaren beror detta framför allt på att kunskaper i finska och meänkieli är relativt vanliga bland kommunalt anställda i Tornedalskommunerna. Kompetensen på regional och central nivå bedöms dock vara sämre för meänkieli än för till exempel finska. Enligt utredaren måste resurser satsas på att utveckla både meänkieli och samiska för att öka språkens kommunikativa funktion i det moderna samhället. När det gäller samiska krävs det att mer samisktalande personal rekryteras till förvaltningar och myndigheter samt att befintlig tvåspråkig personal får utveckla sina språkliga färdigheter i samiska. En undersökning med rubriken rörande nationella minoriteter (IJ2008/858/DISK) genomfördes av Integrations- och jämställdhetsdepartementet bland kommuner med syfte att få en bild av kommunernas arbete med de minoritetspolitiska målen och . Enkätsvaren bekräftade den bild som framkommit vid andra uppföljningar, nämligen att kommunerna generellt behövde mer kunskap om minoritetsåtaganden, att åtagandena behövde konkretiseras, minoriteter- 2 KUNSKAPSÖVERSIKT OM DEN SVENSKA MINORITETSPOLITIKEN nas särskilda ställning tydliggöras och samrådet mellan kommuner och minoritetsgrupper stärkas lokalt. Skrivelsen En nationell handlingsplan för de mänskliga rättigheterna 20062009 presenterades 2006 (Regeringen 2006). Syftet med den nationella handlingsplanen är att ta ett samlat grepp om frågor om skyddet för de mänskliga rättigheterna och utifrån detta arbeta systematiskt för det långsiktiga målet att uppnå full respekt för de mänskliga rättigheterna i . Skrivelsen innehåller två delar, en som kartlägger situationen för de mänskliga rättigheterna i och en som innehåller handlingsplanen med åtgärder för att stärka och skydda vissa rättigheter. I båda delarna behandlas samerna, som en av fem nationella minoriteter, men också som urfolk i . Det konstateras att samerna enligt folkrätten har rättigheter utöver de som följer på ställningen som nationell minoritet. Här menar man att de viktigaste internationella reglerna om urfolk finns i konvention nr 169 om ursprungsfolk och stamfolk i självstyrande länder, vilken inte har ratificerat. Man noterar den internationella och nationella kritik som har framförts mot att inte har ratificerat konventionen eller undanröjt den rättsliga oklarheten kring samernas markrättigheter, samt uppmaningarna har fått att stärka samernas delaktighet och inflytande i frågor som rör dem. I handlingsplanen finns också åtgärder som berör nationella minoriteter. Många av åtgärderna redovisas på annat håll i denna kunskapsöversikt. Regeringen gav 2009 dåvarande generaldirektör i uppdrag att utvärdera den nationella handlingsplanen för mänskliga rättigheter och ge rekommendationer inför det fortsatta arbetet. I sin utredning Samlat, genomtänkt och uthålligt? En utvärdering av regeringens nationella handlingsplan för mänskliga rättigheter 20062009 (SOU 2011:29) tar också upp delar av den nationella minoritetspolitiken. Enligt hans bedömning har samrådet med de nationella minoriteternas representanter förstärkts genom rapportering till om efterlevnaden av minoritetskonventionerna. Regeringen har initierat en kunskapsmätning om konventionerna hos anställda och politiker inom kommunen, och kommunernas ansvar har förtydligats genom lagen (2009:724) om nationella minoriteter och minoritetsspråk. Utredaren kommenterar några åtgärder som tas upp i handlingsplanen och som berör romernas situation. Utifrån romernas uppenbara underläge i samhällsdeltagandet på lika villkor ifrågasätter att detta inte uppmärksammas i större utsträckning i handlingsplanen. rekommenderar en nationell, långsiktig ansträngning för att förverkliga romers lika deltagande i samhället. De offentliga samhällsorganens ansvar framhålls, liksom kontinuerligt samråd med romerna själva. Utbildning är den viktigaste faktorn för att nå delaktighet och måste prioriteras. Staten och kommunerna föreslås verka i samråd för att garantera romers rätt till utbildning som en mänsklig rättighet. Även samernas situation kommenteras särskilt av utredaren, och rekommendationer ges när det gäller utökade ansträngningar för att åstadkomma en samlad urfolkspolitik som en del av 2 KUNSKAPSÖVERSIKT OM DEN SVENSKA MINORITETSPOLITIKEN mänskliga rättigheter i . Vikten av en nära konsultation med och ett aktivt deltagande från samerna betonas. Utredaren betonar även vikten av att säkerställa att förhandlingar om en nordisk samekonvention genomförs så att samernas deltagande och inflytande säkerställs och att tidsplanen verkligen hålls. Rapporten samråd inom språkligt förvaltningsområde Dialogmodellen (2008) är resultatet av ett uppdrag från Integrations- och jämställdhetsdepartementet till och Tornionlaaksolaiset (STR-T) som syftade till att utarbeta en modell för bättre samråd på lokal nivå. Utredarna presenterar den så kallade dialogmodellen och en checklista för organisering av arbete på lokal nivå. Man diskuterar också valet av minoritetsrepresentanter till samrådet och vikten av att deltagandet ska ses som ett förtroendemannauppdrag. Man pekar också på vikten av att återkoppla beslut till minoriteten. Under 20102012 har förvaltningsområdena för finska, meänkieli och samiska utvidgats från de ursprungligen sju kommunerna till sammanlagt 60 (). lämnade och i sin . Rapport om tillämpningen av lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk (& 2011), som avser det minoritetspolitiska arbetet med utgångspunkt i redovisningar från kommuner och landsting/regioner inom förvaltningsområdena. Det konstateras att för de flesta kommuner var av uppbyggnad av struktur och organisation. En del kommuner har en särskild samordnare som arbetar för eller heltid. Några få kommuner har anlitat konsulter som har haft till uppgift att genomföra kartläggning samt utforma förslag till handlingsplan. Kommunernas rapporter ser olika ut; en del redovisar väldigt ingående och andra mer sparsamt. Framgångsfaktorer som pekas ut är tydligt definierade mål och en klar förankring i ledningen, en tydlig samordnande funktion för minoritetsverksamheten och ett fungerande samråd med minoriteterna. Det så kallade grundskyddet ses här som ett viktigt minoritetspolitiskt åtagande, men bedöms enligt rapporten ha hamnat i skymundan och måste stärkas. Rapporten behandlar också redovisningar som har inkommit från elva myndigheter som har fått i uppdrag att rapportera sina minoritetspolitiska insatser och erfarenheter. Utifrån dessa redovisningar menar man att de viktiga utvecklingsområdena är att få i gång samråd och kartläggning av varje nationell minoritets specifika behov kopplat till respektive myndighets verksamhet inom varje myndighet, att myndigheterna utser ansvariga i ledningsfunktion, att det finns tydliga mandat och att myndigheterna fortsätter att sprida kunskap om minoritets- och minoritetsspråkslagen internt och externt. I uppföljningsrapporten Nationella minoriteter. Rapport om tilllämpningen av lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk (& 2012) upprepas en stor del av kritiken från det föregående året. De flesta av kommunerna som ingår i språkliga förvaltnings- 2 KUNSKAPSÖVERSIKT OM DEN SVENSKA MINORITETSPOLITIKEN områden har utvecklat rutiner för samråd när det gäller de språk förvaltningsområdena avser. Samrådsformerna i förvaltningskommunerna varierar mycket; i vissa fall har samrådet enbart en rådgivande funktion, i andra har samrådet en viss beslutanderätt över hur statsbidraget ska användas. I några fall består samrådet av fasta, arvoderade delegater, medan andra samråd är mer löst sammansatta. När det gäller de övriga språken inom förvaltningsområdena för finska, meänkieli och samiska samt alla fem minoritetsspråken utanför förvaltningsområdena (och även inom landsting och regioner) är situationen mycket sämre. I rapporten görs samma bedömning som året innan: att insatser måste stärkas när det gäller att just lyfta fram grundskyddet för alla fem minoriteter i alla kommuner i landet, vilket bedöms vara det kanske viktigaste om verkligen ska kunna efterleva sina internationella åtaganden och sin nationella lagstiftning. 2.2.2.2 Sverigefinnars delaktighet och inflytande i samhället Rapporten och finskt i kommunerna (m.fl. 2005) från Förvaltningshögskolan, , innehåller flera artiklar som undersöker hur finskspråkiga i och svenskspråkiga i förhåller sig till kommuner de lever i. Materialet för undersökningarna samlades inom ramen för det finsk-svenska forskningsprogrammet i finskt i (20002003). Syftet med studie Kommunpolitiskt deltagande (2005) var att undersöka deltagandet i kommunpolitiken bland sverigefinnar och finlandssvenskar. I analyserna omfattas olika sätt att påverka kommunala beslut och planer, underskrifter på upprop, kontakter med tjänstemän och politiker samt demonstrationer. Även beredskapen att åta sig ett politiskt eller ett opolitiskt uppdrag ingick i undersökningen. Resultaten visar att det politiska deltagandet är mycket högt, men när man fokuserar på dem som gjort något utöver att rösta ligger sverigefinnarna lägst. Enligt författaren är det dock inte tillhörigheten till majoritet eller minoritet som bidrar till olika grad av politiskt deltagande. I de svenska kommunerna är till exempel hög eller medelhög utbildning den genomgående viktiga faktorn för valdeltagandet. Lokal samhörighet spelar också stor roll. När det gäller språktillhörighet visar studien att en starkt enspråkig tillhörighet tenderar att motverka politiskt deltagande. Studien kommuner (2005) kartlägger språkliga minoriteters möjligheter att påverka lokalpolitiken samt deras tillgång till service. Enligt författarna pågår det i de svenska kommunerna en sammansmältning mellan den sverigefinska minoritetsgruppen och den svenska majoriteten. De sverigefinska respondenterna har bott i kommunen en stor andel av sitt liv och mobiliserat sig kring skola och senare i livet kring äldreomsorg på finska. Assimilationen betyder enligt författarna att det inte längre finns underlag för finskspråkig skola och barnomsorg. I studie Lokala språkminoriteter och kommunen (2005) ställs frågan om huruvida de språkliga majoritets- och minoritetsförhållandena i en kommun påverkar invånarnas syn på beslutsfattandet och serviceutbudet i 2 KUNSKAPSÖVERSIKT OM DEN SVENSKA MINORITETSPOLITIKEN Minoritetsstatusen ger starkast utslag när det gäller frågor om hur man känner att man har behandlats av systemet i jämförelse med andra samt hur väl man uppfattar att kommuner lever upp till kraven på likvärdig service till språkgrupperna. Sverigefinnar har i båda fallen en negativare syn än majoriteten på vad systemet ger den enskilde och en svagare tilltro till själva beslutsfattandet än finlandssvenskar. Enligt orienterar sig de sverigefinska lokala minoriteterna i större grad mot majoritetsbefolkningen och efterfrågar inte i någon större utsträckning finskspråkig service. Studien visar på ett nästan genomgående entydigt negativt samband mellan samhörighet med den egna gruppen, inklusive föreningsmedlemskap på eget språk, och synen på kommunen. Särskilt i mindre kommuner är de som är orienterade mot den egna gruppen missnöjda och de som inte intresserar sig mer nöjda.