rir · H0B514 · 2012-06-28 00:00:00 — Mot bakgrund av de stora beloppen och den kärnverksamhet som upphandlingen utgör borde regeringen ha efterfrågat underlag om upphandlingarnas effektivitet, uppmärksammat bristen på empiri och begärt en mer detaljerad beskrivning av den uppnådda konkurrensen. 6.3.1Bristande uppföljning av kontraktsformer Regeringen har inte efterfrågat information om effektivitet och produktivitet med de olika kontraktsformerna under de decennier som totalentreprenader med mera prövats. Informationen har inte heller efterfrågats i samband med tertialrapporteringen som införts . har i dessa rapporter inte redovisat målsättningen att öka antalet totalentreprenader och regeringen har inte heller efterfrågat sådan information. Diskussioner om totalentreprenader har enligt inte förts mellan departementet och inom ramen för tertialrapporteringen. har en underlagsrapport som utgör en internationell överblick över kontraktsformer. I denna redogörs för att många länder har positiva erfarenheter av totalentreprenader, till exempel bättre budget- och tidhållning. I rapporten påpekas dock att det saknas objektiva kvantitativa undersökningar beträffande den ekonomiska besparingen,62 men denna iakttagelse framgår inte av . Kommittén lyfter däremot fram den slutsats som forskaren dragit av iakttagelsen, nämligen att anläggningsprojekt bör utvärderas systematiskt (s.121). 6.3.2 Bristande uppföljning av erfarenhetsåterföringen har inte upplevt någon förändring när det gäller erfarenhetsåterföring under tid jämfört med tidigare, men betonade att de inte var särskilt insatta i frågan. De har däremot noterat att arbetar mer centraliserat med upphandling än föregångarna och . När det gäller kompetens har de uppfattat att det finns brister inom vissa tekniksektorer, bland annat beroende på generationsväxling. Departementet har dock inte tagit några initiativ kring detta.63 62Pakkala, P (2011) Improving Productivity Using Procurement Methods an international comparison concerning roads., s. 56. Motsvarande nämns även i Pakkala, P (2011) Productivity via Procurement in the Rail Sector an international study, Trafikanalys PM 2011:10, s. 35. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR 6.3.3 Bristande uppföljning av konkurrensen Strukturen för tertialrapporterna har angivits av departementet. Endast en mindre del av rapporterna avser upphandling. Bland annat finns ett översiktligt avsnitt som behandlar marknadsläget och hur marknaden utvecklas när det gäller antal anbudsgivare. Till exempel har rapporterat att antalet utländska anbudsgivare har ökat. I regeringens vidarerapportering till har regeringen nöjt sig med redovisning av det genomsnittliga antalet anbud. Detta döljer i viss mån att anbuden är mycket få i en stor del av upphandlingarna. Regeringen har ännu inte följt upp hur bolagiseringarna av och produktions- och konsultverksamheter har påverkat konkurrensen. Den ser framför sig en uppföljning, men menar att verksamheten först bör ha pågått . har rapporterat att konkurrensen på järnvägsentreprenader anses låg och att det nya statliga bolaget har en dominerande ställning, speciellt inom drift och underhåll. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR 7 Slutsatser och rekommendationer Utifrån granskningens motiv, bakgrund och iakttagelser i de föregående kapitlen har kommit fram till följande slutsatser och rekommendationer. granskning ger inte stöd för att senaste upphandlingsstrategi är ändamålsenlig. mätningar tyder på att totalentreprenader inte har lett till högre produktivitet än utförandeentreprenader. Bättre erfarenhetsåterföring är nödvändig för att kunna ta ställning till hur upphandlingarna bör utvecklas för att leda till hög produktivitet och ökad konkurrens. 7.1.1Bristande stöd för att upphandlingsstrategin leder till högre produktivitet och regeringen har styrt upphandlingsverksamhet mot en ökad frihet för entreprenören. har fastställt en upphandlingsstrategi för en mer renodlad beställarroll. Den innehåller bland annat en kraftig ökning av volymen totalentreprenader. De ger entreprenören större frihet genom att inkludera både projektering och utförande i kontraktet. Men strategin har inte empiriskt stöd när det gäller totalentreprenaderna. har mätt produktiviteten i merparten av de totalentreprenader som genomförts . Mätningen tyder på att mängden väg och järnväg inte har blivit större med totalentreprenader, trots de förhoppningar som , regering och riksdag har haft och decenniers försök att utveckla totalentreprenaderna. borde ha tagit reda på hur mycket produktiviteten påverkas av entreprenadformen och andra upphandlingsrelaterade faktorer som råder över. På finns ytterligare risker för ineffektivitet, eftersom kvaliteten kan befaras bli sämre och livscykelkostnaderna högre till följd av den ökade variantrikedomen som totalentreprenader medger. Variationen kan förväntas leda till ett mindre homogent väg- och järnvägsnät med minskade möjligheter till standardisering. Möjligheterna till standardisering på riksnivå minskar TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR sannolikt då inte styr över till exempel järnvägsmateriel och vägutrustning. Denna risk för beställaren ska dock ställas mot entreprenörens möjligheter till innovation och industriell produktion, samt i vilken grad produktivitetshöjningar hos entreprenörer tillfaller beställaren. Vilken effekt som överväger kan endast fastställas med mätningar. Att entreprenören skulle höja kvaliteten förefaller mindre sannolikt. väger ofta inte in tidigare erfarenheter av entreprenören i sina upphandlingar, vilket reducerar entreprenörens incitament till varumärkesbyggande med hjälp av överprestationer. mätning tyder inte heller på att uppnått mätbara stordriftsfördelar. Utan högre produktivitet i de stora kontrakten finns fördelar med små åtaganden, då fler företag har möjlighet att delta i sådana upphandlingar. 7.1.2Bristande uppföljning av upphandlingarna har höga ambitioner och ett antal system för att åstadkomma erfarenhetsåterföring. Men de används inte som avsett. har inte systematiskt samlat in och analyserat mängden väg och järnväg i kontrakten och jämfört med vad den kostat och hur den har upphandlats. En konsekvens är att framväxten av kunskap kring lämpligaste kontraktsformer och andra upphandlingsrelaterade faktorer har hämmats. Det innebär att högre produktivitet hade kunnat erhållas om erfarenheterna hade tagits tillvara mer effektivt. Det innebär även att man har dåliga förutsättningar att utreda varför totalentreprenaderna inte har lett till den förväntade högre produktiviteten och vilka åtgärder som bör vidtas. Andra faktorer som råder över är paketering, upphandlingsformer, ersättningsformer och samverkansformer mellan beställare och utförare. Empiri behövs för att fastställa i vilka situationer olika kombinationer är lämpliga och hur de rent praktiskt ska genomföras för att leda till effektivitet. råder även över valet av vilka standardavtal eller delar av dem som ska tillämpas. Erfarenheter kring detta är också relevant empiri för systematisk lagring och analys. Det kan finnas anledning för myndigheten att inte låta sig begränsas av de standardavtal som den svenska anläggningsbranschen har tagit fram. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR 7.1.3Trafikverket har inte uppnått tillräcklig konkurrens har omfattande rutiner och mål som syftar till att åstadkomma hög konkurrens. Många upphandlare söker aktivt efter fler leverantörer. Inget har framkommit i granskningen som tyder på att inte genomför det stora flertalet upphandlingar i enlighet med upphandlingslagstiftningen. Särskilt mot bakgrund av den komplexa miljö som verkar i är detta positivt. Trots dessa ansträngningar är den uppnådda konkurrensen liten. I nära hälften av upphandlingarna, och beroende på trafikslag och typ av vara eller tjänst, uppnås färre än tre konkurrerande anbud. har inte utvecklat sina upphandlingar och kravspecifikationer tills en effektiv konkurrens har uppstått. har framfört att det beror på marknadsstrukturerna. menar emellertid att har bidragit till att konkurrensen blivit svag. Marknadsföring och åtaganden har till stor del varit orienterade mot fåtalet större företag64. De mindre företagen har även missgynnats, till exempel av omfattande administrativa krav. På järnvägsområdet används ett avgiftsbelagt kvalificeringssystem och selektiva inbjudningsrutiner, trots att öppnare inbjudningsförfaranden med bredare annonsering hade gett fler möjlighet att lämna anbud. Konkurrenstrycket efter tilldelning av kontraktet försvagas av att ersättningsformer tillämpas som innebär att entreprenören kan kompensera ett lågt anbud med tilläggsersättning i efterhand. Redovisning av samarbetsklimatet, med stora inslag av självvärdering, har varit vanligare än mätningar av resultatet i form av produktivitet och kvalitet. Risk finns att brister i kontrollen av att kraven i kontrakten uppfylls leder till en osund konkurrens. Svårigheter att värdera konsulters kompetens i upphandlingarna kan leda till sämre projekterade anläggningar och högre kostnader för projektering, byggande och drift. Standardavtalen försvårar konkurrensutsättning av tilläggsarbeten. Nya och utländska entreprenörer missgynnas av bristande erfarenheter av den praxis som utvecklats kring avtalens tillämpning. påpekade 2005 brister beträffande kontrollsystem mot oegentligheter. Vi finner det otillfredsställande att dessa ännu inte åtgärdats. Åtgärder av informations- och utbildningskaraktär ansåg inte vara tillräckligt. Förutom de rättsliga aspekterna innebär utrymmet för oegentligheter risk för bristande konkurrens, vid urval av anbudsgivare, vid anbudsutvärderingen och vid kontraktets fullgörande. 64Enligt vänder man sig [] till alla kategorier av företag. Upphandlingstidplanen översätts för kontrakt ända ned till för att även nå mindre utländska företag. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR Konkurrenstrycket i den framtida drift- och underhållsfasen riskerar att försämras av att beställaren i allt större utsträckning använder konsulter, och därmed successivt kan förlora kunskapen om sina anläggningar. Detta kan skapa privata kunskapsmonopol som blir svåra att konkurrensutsätta då underhåll blir aktuellt. Motsvarande riskerar att bli fallet med de entreprenörer som levererat totalentreprenader. Mångfald och platsspecifika lösningar, reservdelar och kompetenskrav kan öka drift- och underhållskostnaderna och skapa ett beroende till den totalentreprenör som levererade den ursprungliga anläggningen. 7.1.4Regeringen har varit för passiv och okritisk Regeringen har uppmärksammat upphandlingsverksamhetens betydelse för effektiviteten. Regeringen har lyft fram målet tre anbud för upphandlingar. Regeringens uppföljning har dock brustit. Regeringen kunde ha formulerat mål tidigare och tydligare, och borde vid avstämning mot dessa ha vidtagit åtgärder för att förbättra eller hantera den bristande konkurrensen. Även regeringens uppföljning av upphandlings- och kontraktsformer har varit passiv och okritisk. Med tanke på den långa tid, , som en utveckling mot ett ökat ansvar för entreprenören har prövats, borde regeringen ha efterfrågat ett empiriskt underlag från . Den hade då också haft möjlighet att ge stöd och resurser att ta fram ett sådant underlag. Även regeringens egna utredningar lider brist på dokumenterat empiriskt underlag. När det gäller konkurrensen så har den rapportering till som skett i budget- och infrastrukturpropositioner inte gett en tydlig bild eftersom det genomsnittliga antalet anbud i viss mån har dolt den stora andelen upphandlingar med ännu svagare konkurrens. Den har inte varit allsidig eftersom det bristande empiriska stödet för föreslagna kontraktsformers produktivitetspåverkan inte har kommenterats. Den av regeringen tillsatta har inte heller genomfört egna mätningar. Detta trots att försök pågått med totalentreprenader och de andra stimulansmedel som föreslås. I en av kommitténs underlagsrapporter, den som behandlar internationella erfarenheter, nämns att det saknas objektiva kvantitativa undersökningar beträffande den ekonomiska besparingen. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Utifrån ovanstående analys rekommenderar regeringen och analysera faktorer som kan påverka produktiviteten förbättra förutsättningarna för konkurrens förbättra underlagen för beslut. Rekommendationerna konkretiseras nedan. 7.2.1Analysera faktorer som kan påverka produktiviteten bör fortsätta att utveckla sin beställarroll med att mäta hur upphandlingarnas effektivitet beror på olika omständigheter, särskilt dem som har möjlighet att påverka. bör utveckla sina strategier utifrån faktiskt uppmätta resultat. mätresultat ger anledning att närmare undersöka när traditionella entreprenader och små kontrakt är effektivast och varför totalentreprenader och stora kontrakt inte har lett till högre produktivitet. Forskning och utveckling bör omfatta alla entreprenadformer och i synnerhet dem som tidigare lett till den högsta produktiviteten. Andra faktorer som råder över är upphandlingsformer, ersättningsformer och samverkansformer mellan beställare och utförare. De bör utvärderas löpande och systematiskt utifrån effektivitets- och rättssäkerhetsperspektiv. bör detta kunna leda fram till en strategi baserad på empiri för i vilka situationer varje upphandlings- och kontraktsform är mest lämplig och därför bör tillämpas. bör överväga möjligheten att ta fram, äga och löpande utveckla egna generella villkor som kan ersätta dagens standardavtal. Genom eget ägande underlättas lärande och utveckling och kan bilägga sina generella villkor så att varje förfrågningsunderlag blir komplett. Utlandets motsvarigheter till de svenska standardavtalen kan vägas in för att förbättra avtalen och minska de svenska företagens fördelar. behov, snarare än de etablerade entreprenörernas behov, bör styra utvecklingen av de generella villkoren. Regeringen bör följa upp och se till att analyserar sina resultat, och vid behov komplettera deras arbete med utvärderingar och uppföljningar genomförda av externa parter. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR bör fortsätta med att utveckla sina system och rutiner för erfarenhetsåterföring. bör förbättra sina centrala databaser så att prestations-, kostnads- och upphandlingsdata samt annan erfarenhet registreras mer systematiskt, objektivt och kvalitetssäkert än . Sammanställda resultat och slutsatser bör placeras lätt tillgängligt för beslutsfattare, så att de kan väga samman dessa med de specifika förutsättningarna på lokal nivå innan beslut fattas i framtida entreprenader. Det är eftersträvansvärt att uppdaterad och objektiv empiri som stöder beslutet om upphandlings- och kontraktsform kan biläggas beslutet i varje enskild entreprenad, såväl som de beslut om upphandlingsstrategier som fattas på central nivå och rapporteras till regeringen. Systematik, försiktighet och möjlighet även för små företag att delta bör prägla försöksverksamheten med alla faktorer som råder över, till exempel upphandlings- och kontraktsformerna. Regeringen bör se till att utvecklar erfarenhetsåterföringssystem som används. Databaserna bör vara så öppna som möjligt, för att ge möjlighet för externa forskare och revisorer att komplettera egen utvärdering och därmed bidra till utvecklingen och framväxten av kunskap. Öppenheten minskar utrymmet för korruption och oegentligheter. 7.2.3Förbättra förutsättningarna för konkurrens Regeringen och har tillsammans både möjligheter och ansvar för att skapa behövlig konkurrens. Regeringen bör se till att har rimliga förutsättningar för att skapa konkurrens. Regeringen bör de närmaste åren även följa upp bolagiseringarnas påverkan på konkurrensen som planerat. bör öppna upp och utvidga inbjudningsförfarandena bör inventera och eliminera alla hinder för konkurrens. menar att det bör vara kostnadsfritt att ta del av och att delta i statliga upphandlingar, i synnerhet då få anbud är ett problem. Nutidens möjligheter att hantera anbud och annonsera digitalt möjliggör öppnare förfaranden. Annonsering av varje upphandling kompletteras lämpligen med riktade inbjudningar till dem som anmält intresse eller är kända som kompetenta på området . bör utreda hur kontrakten kan förenklas när det gäller omfattning, innehåll och krav på anbudsgivarna. Åtaganden som upphandlas bör kunna delas upp både geografiskt och med hänsyn till arbetsuppgifterna och behov av specialistkompetens. bör bli mer öppet för nya kategorier av GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR anbudsgivare, och göra det lättare att lämna anbud för till exempel mindre företag med liten finansiell styrka men med stor kompetens och erfarenhet. Möjlighet att lämna anbud på endast en delprestation i en förfrågan kan öka konkurrensen. bör överväga hur anbudsgivarnas administrativa börda kan minskas65. Generell anonymitet för utslagna anbudsgivare skulle kunna stimulera fler att lämna anbud, men kan kräva lagändringar som behöver vägas mot andra syften med offentlighets- och sekretesslagstiftningen. Genom att undvika mellan tilldelat kontrakt och påbörjad leverans66 ges nya entreprenörer möjlighet att se till att kraven blir uppfyllda efter tilldelning men innan leverans. Detta genom exempelvis nyrekrytering av personal eller övertagande av organisation och personal från annan entreprenör. Detta kan öka möjligheterna för mindre företag utan egna resurser men med förmåga att växa snabbt eller att samordna externa resurser. Det skulle också kunna öka konkurrensen i områden som utvecklats till monopol på grund av rådande förhållanden. bör noggrant följa upp alla kontraktets krav bör säkerställa att kraven i upphandlingen är uppföljningsbara, att de blir kontrollerade och slutligen tillgodosedda utan extra kostnader, av respekt för utslagna anbudsgivare och för att främja sund konkurrens på lång sikt. All uppföljning minskar utrymmet för den osunda konkurrens som följer av oegentligheter. Kontraktets krav bör fokusera på anläggningens prestanda, snarare än på anbudsgivaren och processerna för att åstadkomma anläggningen, och detta bör även prägla ersättningsformer och utvärderingskriterier i upphandlingen. bör samla erfarenheter av de svenska standardavtalens och de utländska motsvarigheternas effektivitet och överväga att utveckla egna generella villkor att använda i sina upphandlingar. Dagens svenska standardavtal ägs av extern part och har utvecklats delvis utifrån intressen som kan avvika från behov. Upphovsrättsliga aspekter förhindrar att distribuera dem fritt i de förfrågningsunderlag som verket tillhandahåller, vilket kan ha dämpande effekt på antalet anbud som lämnas. 65Liknande rekommendation har framförts av , SEC(2008) 2193, 25.06.2008. 66Liknande rekommendation har framförts av (2009) PM , Dnr 385/2008. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR Regeringen bör följa upp arbetet Regeringen bör följa upp att arbete med att förbättra konkurrensen ger resultat. Det kan vara nödvändigt att göra förändringar av förutsättningar som inte råder över. 7.2.4Förbättra underlagen för beslut Regeringen bör inte nöja sig med att handlingsplaner för produktivitets- och konkurrensuppföljning finns upprättade utan bör kritiskt efterfråga de faktiska erfarenheterna och göra en egen analys och värdering av uppgifterna. Vidare bör regeringen följa upp varför inte har förstärkt sina kontrollsystem mot oegentligheter. Regeringen bör överväga mätningar av externa parter som komplement. Den långa tid som förlöpt utan acceptabel uppföljning och utvärdering, i kombination med bristen på incitament att göra detta, ger anledning för regeringen att låta en tredje part se till att följer upp sin upphandling och sina kontraktsformer. Regeringen bör informera om konkurrenssituationen med mer kritiska mått och med de faktiska resultaten med olika upphandlings- och kontraktsformer med avseende på produktivitet och andra former av effektivitet. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Bilaga 1 organisering av upphandling I denna bilaga redogörs för hur har organiserat sin verksamhet med avseende på upphandlingarna. De faktiska upphandlingarna genomförs i verksamhetsområdena. Upphandlingar görs i huvudsak som en följd av interna uppdrag inom . Generaldirektören och verksamhetsområde Samhälle är de huvudsakliga beställarna av investeringar. Verksamhetsområde Investering får även uppdrag från verksamhetsområde Trafik (Trafikledning och underhåll ). Verksamhetsområde Trafik svarar för upphandling av drift- och underhållsentreprenader. Uppdragen avser bland annat att upprätta arbetsplaner och bygghandlingar.67 Uppdragen innebär att väg- och bananläggningar projekteras med olika detaljeringsgrad. Projekteringen utgör teknisk del i det förfrågningsunderlag som sedan ligger till grund för upphandling. Projekteringsarbetet och upprättandet av de tekniska beskrivningarna påverkas av den entreprenadform och andra kontraktsformer som ska gälla i den kommande entreprenaden. Upphandlingsförfarande och ersättningsform påverkar också projekterings- och beskrivningsarbetet. I linjeorganisationen finns cirka 160 upphandlare varav 90 har upphandling som huvudsyssla. Verksamhetsområde Underhåll har en central upphandlingschef och tre enhetschefer därunder, varav en med ansvar för entreprenadupphandlingar. Verksamhetsområde Investering har en central upphandlingschef och regionalt placerade upphandlingschefer under denna. Verksamhetsområde Stora projekt har en upphandlingschef för varje projekt. Som stöd för generaldirektörens styrning av upphandlingar finns en stabsfunktion, Strategiskt inköp och upphandling, med cirka 30 anställda. Funktionen omfattar beställning, marknadsbevakning, system och processer, inköp av en del material, ramavtal och upphandlingsplaner samt projektstöd. 67 TRV Rutinbeskrivning Val av affärsform för entreprenader VO IV, TDOK 2011:145. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR Beslut om upphandlingar fattas på olika nivåer inom verket beroende på objektets storlek. Ett inköpsråd har inrättats där beställningar som kan leda till upphandlingar löpande ska föredras för generaldirektören. Generaldirektören fattar beslut i upphandlingar över 500 miljoner kronor.68 påbörjade cirka 1 000 upphandlingar. Flest upphandlingar startades inom verksamhetsområde Investering som svarar för drygt hälften av verkets upphandlingar. Av figur 4 framgår även att verksamhetsområde Trafik svarar för en knapp tredjedel av upphandlingarna. Verksamhetsområde Stora projekt svarar för , vilket innebär att varje stort projekt under en flerårig genomförandetid gör ett betydande antal separata upphandlingar. pågick 21 större projekt.69 Antal påbörjade upphandlingar inom 2011. 68Arbetsordning för verksamhetsområde Investering, TDOK 2010:59 ver 1.0. 69Tertialrapport för T2 2011, TRV 2011/37075A. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Bilaga 2 Entreprenadrätt och upphandlingslagar I detta avsnitt redogör vi översiktligt för den kontrakts- och upphandlingsrätt samt den upphandlingslagstiftning som är väsentlig i granskningen. I denna granskning jämförs entreprenadformerna utförandeentreprenad och totalentreprenad. Entreprenadformerna reglerar entreprenörens åtagande och är kopplade till varsitt standardvillkorsdokument, AB 04 respektive ABT 06. Standardvillkoren bildar juridisk grund för ansvarsfördelningen mellan beställare och utförare. Standardvillkoren är framtagna av , ett samarbete mellan branschen och beställarna. Beteckningen 04 resp. 06 anger det årtal då den senaste utgåvan av bestämmelserna kom ut. Standardvillkoren ingår bland bygghandlingarna men är genom sin generella karaktär normalt underordnade det specifika innehållet i kontrakten såsom ritningar, anvisningar och mängdförteckning. Mängdförteckningen definierar hur ersättningen för varje levererad anläggningsdel ska beräknas. Angivna mängder är de förväntade mängderna. De kommer i de flesta fall att utfalla annorlunda, med en motsvarande ersättningsjustering till entreprenören.