rir · H0B521 · 2012-12-07 00:00:00 — Underlagen från om underhållskostnader och behov av underhållsåtgärder För att kunna bedöma behovet av underhållsåtgärder behövs kunskap om infrastrukturens status och hur statusen kan påverkas av olika åtgärder. Denna kunskap behöver kombineras med kunskapen om vad olika åtgärder kostar och vad de har för samhällsekonomiska effekter. Med denna kunskap som utgångspunkt kan samhällsekonomiskt effektiva åtgärder för att vidmakthålla eller förbättra infrastrukturens status identifieras. bedömning är att underlag om underhållskostnader och behov av underhållsåtgärder på en aggregerad nivå har luckor. Luckorna gäller kunskapen om infrastrukturens samlade status, om åtgärders påverkan på denna status och de samhällsekonomiska effekterna av åtgärder, framför allt inom järnvägsområdet.. Med ledning av rapportering till regeringen med anledning av uppdraget om strategisk styrning av drift och underhåll gör bedömningen att det kommer att ta att fylla i dessa luckor. Kunskap om infrastrukturens status bedömer att kunskap om järnvägsnätets tillstånd på en detaljerad nivå, per bantyp och för olika anläggningstyper är god, men kunskapen om den samlade statusen hos nätet brister. Information samlas kontinuerligt in via besiktningar och tillståndskontroll, genom spårlägesmätning och genom registrering av fel. Den insamlade informationen resulterar i tillståndsbeskrivningar per bantyp, men också för spår, spårväxlar och signalställverk och är underlag för en bedömning av åtgärdsbehoven som föreligger inom dessa anläggningstyper.108 Resultaten av besiktningar och mätningar av järnvägens olika teknikslag kan dock inte enkelt aggregeras till en samlad bild av järnvägsanläggningens status. Detta beror enligt dels på hur data är sorterat men också på järnvägsanläggningens mycket större tekniska komplexitet jämfört med vägar. Ett mått som använder för att beskriva ett samlat tillstånd för järnvägen är antalet uppkomna fel, och hur dessa har utvecklats. 108 Uppgift från vid faktagranskningen av denna rapport. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? med måttet är att felen är av olika omfattning beroende på vad som har hänt och vilken del av anläggningen det är frågan om. Detta komplicerar möjligheterna att använda detta som enda mått för hur anläggningarnas tillstånd har utvecklats och för bedömning av underhållsbehovet. lägger ner mycket resurser på att ta fram fler relevanta indikatorer som går att följa upp och för detta ändamål används förseningsstatistik, spårlägesmätningar med mera samt uppgifter om anläggningarnas ålder, typ av anläggning och omfattning av trafiken.109 anger i regeringsuppdraget om styrning av drift och underhåll att det finns en utvecklingspotential för övergripande prognoser över tillståndsutvecklingen för järnväg. bedömer att kunskapen om vägnätets status är jämförelsevis god och att det finns metoder utvecklade för att mäta statusen på vägnätet. Två mått används i huvudsak, spårdjup och ojämnhet i vägens längsriktning.110 Kunskap om vad som är effektiva åtgärder bedömer att på många områden har god kunskap på en detaljerad nivå om statusen på infrastrukturen och hur den påverkas av olika åtgärder. Men anger själva att informationen inte är strukturerad på ett sådant sätt att det enkelt går att göra övergripande analyser genom att sammanställa teknisk information från olika anläggningstyper med ekonomisk information om de åtgärder som genomförts.111 För att bygga upp kunskapen om vilka åtgärder som är effektiva för att påverka infrastrukturens status behöver framför allt data för genomförda åtgärder i järnvägsanläggningar samlas in och struktureras så att de kan hanteras i verkets olika IT-system.112 Ett sådant arbete har inletts med hög ambitionsnivå men bedömer att det kommer att ta tid innan det kan få effekt. Metoder för att bedöma åtgärdernas samhällsekonomiska effekter Analys och bedömning av underhållsbehov på vägar har utvecklats sedan granskning av vägunderhåll . Ett modellhjälpmedel som kan användas för att beräkna åtgärders samhällsekonomiska effekter, har börjat implementeras. Systemet går under namnet IV (HDM IV) och har tagits fram av . 109Uppgift från vid faktagranskningen av denna rapport. 110Elektronisk bilaga 4. 111Trafikverket (2012f). 112Uppgift från vid faktagranskningen av denna rapport. 113Trafikverket (2012d). GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR På järnvägssidan omfattar de modeller som använts för att studera spår, spårväxlar och signalställverk samhällsekonomiska effekter. Däremot finns det inte motsvarande managementsystem som HDM IV inom järnvägen i drift i dag.114 Det finns handböcker, så kallade effektkataloger, för analyser av olika underhållsåtgärder. Dessa handböcker innehåller ett fåtal effektsamband om vilka effekter underhåll av järnväg har. En nationell underhållsstandard för vägars tillstånd på lång sikt har beslutats av . Denna standard innehåller gränsvärden per vägtyp för de viktigaste tillståndsparametrarna och är en viktig grund för prioriteringen av vilka åtgärder som ska genomföras. Av den yta som åtgärdas har uppvisat undermåligt tillstånd uttryckt i tillståndsdata. Resterande åtgärdas utan att sådant underlag finns. förklarar detta med att alla omständigheter som motiverar åtgärd inte kan fångas vid tillståndsmätningen och att beläggningsåtgärder av praktiska och ekonomiska skäl måste omfatta vägsträckor av viss längd.115 En annan förklaring är enligt att mätvärdena för de resterande visserligen kan ligga under, men mycket nära, gränsvärdet för vad som klassas som undermåligt. för genomförande av underhållsåtgärden, som ligger i förhållande till när mätningen gjordes, bör därför av vägytan som åtgärdas ha undermålig standard.116 ser dock att det utifrån det underlag som finns är svårt att för någon utanför att avgöra om resurserna till vägunderhåll satsas effektivt. Som en del av kapacitetsutredningen analyserades behovet av reinvesteringar i vägnätet med metoden HDM IV. Resultatet av de analyser som genomfördes gav inga indikationer på en omfattande eftersläpning i reinvesteringsbehovet. Med tanke på att modellpaketet implementerades i , och också att man av tidsskäl tvingades till vissa förenklingar, utesluter detta inte att en mer genomarbetad tillämpning skulle visa andra resultat.117 Underhållsåtgärderna för järnväg baseras i huvudsak på kvalificerade expertbedömningar. Dessa expertbedömningar baseras på olika tillståndsfakta (data) om anläggningen. Dessutom tas hänsyn till behovet av att samordna åtgärder med eventuella investeringar i anläggningen.118 114Uppgift från vid faktagranskningen av denna rapport. 115Trafikverket (2012e), s. 51 samt intervjuer med . 116Uppgift från vid faktagranskningen av denna rapport. 117Elektronisk bilaga 4. 118Uppgift från vid faktagranskningen av denna rapport. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? Konkreta förslag inhämtas från banförvaltare och bedöms och prioriteras av underhållsingenjörer och teknikspecialister per teknikområde (till exempel spår, broar och signalutrustning). Delplaner med åtgärder per teknikområde tas fram och stäms av mot hur de bedöms bidra till att öka de så kallade leveranskvaliteterna (framför allt säkerhet och punktlighet) och mot specifika prioriteringsgrunder som gäller för respektive teknikområde. För att sedan prioritera mellan de olika teknikområdena krävs andra, generella, prioriteringsgrunder. En första utgångspunkt är då att pågående åtgärder ska fullföljas. I nästa steg prioriteras åtgärder som kräver lång framförhållning, till exempel spårbyten, kontaktledningsbyten och åtgärder på högtrafikerade banor. I ett sista steg prioriteras åtgärder som innebär samordningsvinster med andra projekt.119 De förslag till nivå för underhåll och reinvesteringar för järnväg som lämnade i kapacitetsutredningen byggde på analyser med ett tioårsperspektiv. Analyserna byggde bland annat på livscykelkostnad, lokal trafikbelastning och anläggningens ålder. För vissa teknikslag gjordes inga sådana analyser utan underhålls- och reinvesteringsbehoven för dessa tekniskslag byggde på deras historiska andelar av de totala kostnaderna för underhåll och reinvesteringar. I kapacitetsutredningen genomförde effektbedömningar för järnväg som utgick från hur mycket förseningar kunde minskas genom underhåll och andra åtgärder. Förseningar definierades som de förseningar som följer av störningar av olika slag och mäts som den nya eller extra försening som uppstår i ett avgränsat geografiskt område, utan hänsyn till om tåget varit försenat eller inte innan det kom in i det aktuella området. Denna metod tar ingen hänsyn till att förseningar kan köras in till ankomststationen. Enligt ska inte heller metoden ta hänsyn till att tåget kan köra in tid till tågets slutstation då varje station under sträckan kan ha ett gods- och resandeutbyte.120 Det är enligt tillräckligt att verket har god kontroll på merförseningar eftersom dessa ger kunskap om vilka åtgärder som krävs för att minska förseningarna.121 I en studie beställd av undersöktes vilken effekt på restider som fel på anläggningen 120Uppgift från vid faktagranskning av denna rapport. 121Från november kan även koppla följdförseningar till grundorsaker. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR hade.122 Denna studie, som inte har kunnat beaktas i kapacitetsutredningen visar att restider påverkas av fel på anläggningen. Även den underliggande statistiken som har använt för beräkningar av merförseningar kan lida av kvalitetsproblem. I en undersökning av samband mellan förseningar och kapacitetsutnyttjande i det svenska järnvägssystemet fann nämligen VTI att de data som levererat innehöll fel.123 uppger dock att de förbättrat systemen och nyare data inte innehåller samma fel.124 Enligt bedömning finns det en risk att problemen med att mäta åtgärders effekter på förseningar inneburit att behoven av underhållsåtgärder för järnvägsinfrastrukturen har överskattats. Hur påverkar det nya planeringssystemet? När det nya planeringssystemet införs ska planerna ses över . Det nya systemet innebär att särskilda krav på underlagen kommer att ställas på de investeringsobjekt som ska prövas för att komma in i genomförandedelen av planen, år 13, respektive de som beräknas kunna byggstarta 46. Det skulle kunna innebära att kostnadskalkylerna för dessa objekt får högre kvalitet. Problemen med nålsögefenomenet och optimism bias, som beskrevs inledningsvis i detta kapitel i samband med beskrivningen av successiv kalkyl, bör kunna påverkas av denna förändrade process. Men för att dessa problem ska minska krävs faktiska omprövningar av objekten och inte bara att de omprioriteras . är att det finns en risk för att kraven på underlag för objekt i den sista delen av planen kan komma att bli lägre än med det nya planeringssystemet. Av samma anledning kan det nya planeringssystemet innebära att noggrannare samhällsekonomiska kalkyler görs innan objekten ska in i genomförandedelen av planen men att kraven på underlag i de senare perioderna av planen blir lägre än . bedömer att uppdraget till Trafikanalys att granska underlag kan medföra klara förbättringar. Uppdraget formuleras i planeringspropositionen: För att regeringen ska ges bättre möjligheter att ta ställning till förslag bör dessa remitteras till Trafikanalys. Uppgiften för Trafikanalys bör i första hand vara att granska de samhällsekonomiska kalkyler, kostnadsberäkningar och planeringsunderlag 122WSP Analys & Strategi (2012b). 123VTI (2012). 124Uppgift från vid faktagranskning av denna rapport. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? som ligger till grund för förslag125 Sammanfattande iakttagelser och slutsatser Underlag för kostnadsbedömningar i anläggningskostnadsskalkyler Regeringen och har valt att förlita sig på successiv kalkylering som metod för att lösa problemet med kalkyler som systematiskt underskattar Metoden är ännu inte utvärderad och ingen utvärdering är heller planerad. kan konstatera att de uppgifter som behövs för en framtida utvärdering inte lagras centralt och det finns ingen rutin för vad som ska lagras i projekten, och hur detta ska lagras. Det finns ingen sammanställning på av hur många projekt som genomgått en fullständig eller förenklad analys enligt den successiva kan också notera att det är vanligt att resultatet från den successiva analysen revideras innan totalkostnadsprognosen rapporteras vidare. Den plankostnad som ställs upp för ett objekt behöver alltså inte vara densamma som successivkalkylen landat i. skäl till att resultatet från den successiva analysen behöver revideras innan den kan användas som plankostnad, men det finns ingen samlad överblick över dessa avvikelser och orsaker till dem, vilket gör det svårt att bedöma kostnadsuppgifterna i planen. Det stora flertalet successiva kalkyler genomfördes under senaste åtgärdsplaneringen och håller enligt sämre kvalitet än de kalkyler som tas fram då metodutveckling skett och personal fått mer erfarenhet. bedömer att det kan vara ett problem att många objekt inte kommer att få någon ny successiv kalkyl i samband med den nya planeringsomgången. Det gjordes inte heller några nya kalkyler i kapacitetsuppdraget som ligger till grund för regeringens infrastrukturproposition och den kommande åtgärdsplaneringen. Underlag för samhällsekonomiska analyser av investeringar Arbetet med att säkerställa förvaltningen av de samhällsekonomiska metoderna har kommit en bit på väg och arbetsmetoderna för att ta fram prognoser och kalkyler har stagats upp. har arbetet gått långsammare än vad 2011/12:118. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Detta har sin orsak i att verket inte har reserverat specifika resurser för detta område utan det har fått stå tillbaka då andra uppdrag kommit som bedömts som mer angelägna. Regeringen har inte kommenterat denna prioritering. I förra planeringsomgången hann inte färdigställa det samhällsekonomiska underlaget till dess att verket gjorde sin prioritering av åtgärder. Att tiden var knapp kan också ha medfört att inte prioriterade att ta fram samhällsekonomiskt beslutsunderlag för objekt som hade utpekats i förväg av regeringen. Att inte hinner med att ta fram nödvändigt underlag inom uppdragstiden upprepas sedan i kapacitetsutredningen, där efterfrågade samhällsekonomiska analyser inte var möjliga att hinna med. Åtgärdsplaneringen var återigen tvungen att inledas innan regeringens direktiv formellt fanns på plats, för att myndigheten skulle hinna ta fram underlag i enlighet med regeringens aviserade tidsplan. Avsaknaden av systemanalyser innebär också att det inte finns något underlag som visar på betydelsen av prissättning och andra steg 1- och steg 2-åtgärder vilket vi redovisat tidigare. Underlag för analyser av drift och underhållssatsningar Sammanfattningsvis bygger underhållsåtgärderna för järnväg inte på en transparent och systematisk jämförelse eller prioritering efter åtgärdernas samhällsekonomiska effektivitet utan på kvalificerade bedömningar av experter. kan konstatera att flera utvecklingsprojekt har startats och att en hel del har skett vad gäller organisation, styrning och riktlinjer. kunskap om åtgärdsbehovet per anläggningstyp samt bakomliggande orsaker till nedbrytningen har förbättrats. arbete vid prioriteringen av underhållsåtgärder på järnväg och det finns en fastlagd transparent process. Mycket återstår dock när det gäller faktiska data, utveckling av effektsamband och analysmodeller för att kunna ge en aggregerad bild. Detta resulterar i att såväl det totala underhållsbehovet, framför allt på järnvägssidan, som den samhällsekonomiska nyttan av olika underhållsnivåer eller underhållsstrategier, är svårbedömda. Samlad bedömning av beslutsunderlagen Sammanfattningsvis kan konstatera att förutsättningarna för att ta fram jämförbara och konsistenta underlag har förbättrats i och med ett samlat trafikverk och flera viktiga förbättringar har genomförts i beslutsunderlagen. Det återstår dock enligt bedömning en del problem och kunskapsluckor. Regeringen har bidragit till den positiva utvecklingen då den infört en starkare styrning av vad beslutsunderlagen ska STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? innehålla och då det nya planeringssystemet kommer att ställa större krav på uppdaterade beslutsunderlag. ser positivt på att Trafikanalys fått i uppdrag att granska planeringsunderlag av regeringen. ger man inte tid att ta fram de beslutsunderlag man säger sig efterfråga när det kommer till de verkliga beslutstillfällena. Som konstaterats i föregående kapitel saknas underlag som visar på betydelsen av prissättning och andra steg 1- och steg 2-åtgärder. Eftersom det dessutom finns flera luckor i beslutsunderlaget för satsningar på drift- och underhållsåtgärder, är inte nödvändiga förutsättningar uppfyllda för att kunna utforma effektiva styrmedel och göra effektiva avvägningar mellan olika åtgärder. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR III.Framgår de samlade konsekvenserna av underlagen och besluten? Problembild utifrån tidigare granskningar Systemsynen i underlagen brister. Med systemsyn eller helhetssyn avses här att alla konsekvenser av att genomföra en åtgärd, så som nödvändiga följdinvesteringar och kostnader för dessa, ska ingå i beslutsunderlaget, tillsammans med de nyttor som ett sådant system eller helhet levererar. Politiska beslut om stora infrastrukturobjekt har ibland fattats tvärtemot principer i propositioner och direktiv och tvärtemot vad beslutsunderlagen som regeringer fått förordar. Besluten fattas i flera fall utan någon konkret motivering eller med hänvisningar till effekter som enligt beslutsunderlagen inte förekommer. Länen har inte levt upp till kraven på att redovisa en samlad effektbedömning och tydliga motiveringar till prioriteringarna för de åtgärder som föreslogs. Bristerna gör det svårt att avgöra om valet av åtgärder är det mest effektiva och det långsiktigt mest socialt, ekonomiskt och ekologiskt hållbara alternativet. Har systemsynen i underlagen förbättrats för stora investeringsåtgärder? I denna slutgranskning har en fallstudie genomförts av två järnvägsprojekt i och projektet att bygga ny järnväg för höghastighetståg, här också kallat höghastighetsprojektet. Projekten som studerats har valts utifrån att deras beslutsprocesser ska vara närliggande , så att slutsatserna från granskningen blir relevanta inför beslutet om ny nationell åtgärdsplan. Studien är inriktad på frågan om regeringens motiv till beslut om en investering är tillräckligt väl beskrivna och om det underlag som tas fram av på ett transparent och objektivt sätt belyser konsekvenserna av att genomföra investeringen. Fallstudien i sin helhet återfinns i en underlagsrapport till denna rapport.126 126 Elektronisk bilaga 1. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? Västlänken är en tågtunnel under centrala som ska binda ihop pendeltågstrafiken och ge nya stationer i staden. Ändamålen med Västlänken är dels att öka tillgängligheten genom nya stationer och färre byten i systemet, dels att öka kapaciteten i järnvägsnätet så att fler tåg kan rymmas. Dessa två egenskaper ska tillsammans göra att Västlänken når det övergripande målet att bidra till en hållbar tillväxt i landet genom att fler resor och transporter kan ske på järnväg. Västlänken ska därmed bidra starkt till en positiv regionutveckling och så kallad regionförstoring. Västlänken fanns inte med i det förslag till nationell plan för perioden 20102021 som lämnade in till regeringen utan inkluderades av regeringen till följd av en politisk förhandlingsprocess. Beslutsunderlaget begränsat och inte uppdaterat En första iakttagelse är att beslutsunderlaget för Västlänken vid beslutstillfället, det vill säga då den nationella planen fastslogs av regeringen, var mycket begränsat. Anledningarna till det begränsade beslutsunderlaget var att inte färdigställde några analyser av Västlänken inför förslaget till nationell transportplan 20102021 eftersom objektet inte bedömdes som aktuellt för att ingå i planen. Det tillgängliga underlaget vid beslutet byggde på en regional järnvägsutredning och den dåvarande åtgärdsplanen för 20042015. I denna plan ingick ursprungligen utbyggnad av det omkringliggande järnvägsnätet i , bland annat på västra stambanan och på banan mellan och . Förutsättningarna i planen 20042015 förändrades dock efter att det framgått att dess projekt hade fördyrats och att det inte var möjligt att genomföra planen enligt de fastställda ekonomiska ramarna. fick regeringens uppdrag att redovisa förslag till en reviderad åtgärdsplan för 20042015. Regeringen gick dock inte vidare med förslaget och avstod därmed från att fastställa någon reviderad åtgärdsplan för 20042015. Flera projekt, bland annat i , fick skjutas i planen 2004-2015 då de ursprungliga medlen inte räckte. Om Västlänken hade byggts under de förutsättningar som ursprungligen gällde i planen för 20042015, då ett antal kompletterande investeringar ingick, hade möjligheterna att nyttja Västlänken sett mycket bättre ut . Regeringens beslut om att genomföra Västlänken fattades dock utan hänsyn till de konsekvenser som förändringarna av planen fick för möjligheten att nyttja Västlänken som planerat. Vid inlämnandet av förslaget till nationell transportplan för 20102021, i vilket Västlänken inte ingick, lämnade trafikverken också en mycket kort delrapport om ett paket med infrastrukturåtgärder i . GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR omfattar en halv sida text och konstaterar i princip endast att trafikverken för räkning tillsammans med representanter för tagit fram ett förslag till infrastrukturpaket i med omfattningen . Efter det att trafikverken lämnat in sitt planförslag tog trafikverken fram en uppdaterad samhällsekonomisk bedömning av projektet , daterad . fanns emellertid redan ett avtal om Västsvenska infrastrukturpaketet, där Västlänken ingår som den största enskilda satsningen. Avtalet var vid denna tidpunkt underskrivet av de regionala företrädarna men inte av trafikverken för statens räkning. Den uppdaterade samhällsekonomiska bedömningen landade i en nettonuvärdeskvot på -0,55 (det innebär att för varje satsad krona fås bara tillbaka i form av nyttor). Till det som kan beräknas i kalkylen ska övriga nyttor som inte är beräkningsbara läggas. gjorde den samlade bedömningen att de tillkommande nyttorna (som alltså inte kan beräknas och som därmed inte ingår i själva kalkylen), är små och därmed inte kan väga upp det negativa resultatet. Beräkningen byggde dessutom på förutsättningen att kust-till-kustbanan mellan och var utbyggd i sin helhet, men denna investering ingick inte i den dåvarande åtgärdsplanen. Ytterligare stora investeringar till osäkra kostnader krävs för att uppnå Västlänkens ändamål Efter att beslutet fattades om att ta med Västlänken i åtgärdsplanen 20102021 har genomfört analyser av nu gällande förutsättningar för att med Västlänken uppnå en ökad tågtrafik på banorna in mot , alltså för att uppnå Västlänkens ändamål om att tågkapaciteten ska öka. analyser pekar på att det krävs vissa omkringliggande investeringar till Västlänken bara för att trafiken ska kunna motsvara den befintliga trafiken på . Syftet med Västlänken anges vara att öka kapaciteten. har därför i ett scenario också räknat på ett något utökat trafikutbud, från nuvarande 12 turer per riktning och timme till 15 turer. För att detta scenario ska fungera krävs tillkommande investeringar i storleksordningen . Det bör påpekas att kostnadsuppgifterna i dessa kostnadsberäkningar är mycket osäkra och inte beräknade med successiv kalkyl. De bygger istället på enklare bedömningar som gjort och bör därför ses som indikativa. Detta medför också en risk för att kostnaderna för tilläggsinvesteringarna är underskattade och att det när investeringarna har detaljstuderats kan visa sig dyrare att bygga ut. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA?