rir · H0B523 · 2012-12-13 00:00:00 — Som ett led i arbetet med att skapa ett gemensamt europeiskt asylsystem antog kommissionen 2008 ett förslag till ändrat mottagandedirektiv. Förslaget innehåller gemensamma normer till skillnad års direktiv som innehåller miniminormer. Ett omarbetat direktivförslag presenterades . Syftet med det nya förslaget som ska antas av och rådet gemensamt är enligt kommissionen bland annat att ge asylsökande ett tillräckligt materiellt stöd och öka asylsökandes möjligheter att försörja sig genom ett tidigt tillträde till arbetsmarknaden. Förhandlingarna i rådet har kommit långt och ett antagande 2010/11:1, utgiftsområde 8 Migration, s. 19. 102 § 3 st. förordningen (2007:996) med instruktion för . 111 § förordningen (1986:856) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av integrationspolitiken. 12Rådets direktiv /9/EG av om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna. BÖRJAN PÅ NÅGOT NYTT ETABLERINGSFÖRBEREDANDE INSATSER FÖR ASYLSÖKANDE av och rådet väntas . Efter ikraftträdandet ska direktivet genomföras i nationell lagstiftning inom två år.13 Granskningen har genomförts inom ramen för strategi för granskningar inom området etablering och integration. De huvudsakliga metoderna för datainsamling som har använts i granskningen beskrivs kortfattat nedan. För att samla in information och på plats bilda sig en uppfattning om verksamhetens inriktning och omfattning har projektgruppen genomfört platsbesök med intervjuer på ett urval av mottagningsenheter runt om i landet. Urvalet av mottagningsenheter har framför allt gjorts med hänsyn till antalet inskrivna asylsökande, de asylsökandes fördelning på anläggningsboende respektive eget boende, samt om enheten ligger i en större stad eller mindre ort.14 Vid besöken har semistrukturerade intervjuer genomförts med enhetschefer, teamledare/beslutsfattare, handläggare och assistenter utifrån en på förhand framtagen intervjuguide. Utöver platsbesök har intervjuer även genomförts med centralt, ledningen för verksamhetsområde Mottagning, sakområden, centrala utvecklingsprojekt samt med verkets bosättnings- och statsbidragsenhet. Därutöver har intervjuer genomförts med Arbetsförmedlingen samt med ett urval länsstyrelser och kommuner. Sammanlagt har ett 90-tal personer intervjuats under granskningen (se bilaga 2 för en intervjuförteckning). 13Regeringskansliet Faktapromemoria 2010/11:FPM151 Förslag till ändringar i mottagandedirektivet, , . 14Följande av mottagningsenheter har besökts: , , /, , och /Hallonbergen. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION För att bredda intervjuundersökningens bild av mottagningsverksamheten har en webbenkätundersökning genomförts med medarbetare inom verksamhetsområde Mottagning. Frågorna berörde medarbetarnas syn på bland annat sin egen och verksamhetsområdets roll, organisation samt insatser inom mottagningsverksamheten. Svarsfrekvensen var (418 personer svarade). I bilaga 3 presenteras enkätundersökningen mer utförligt. I granskningen har även ingått en genomgång av centrala dokument inom området, däribland budgetpropositioner, skrivelser, årsredovisningar, myndighetsinterna styrdokument samt forsknings- och utvärderingsrapporter. Kapitel 2 redogör för statens organisering av etableringsförberedande insatser. Kapitel 3 behandlar boendet under och efter asyltiden medan kapitel 4 handlar om förutsättningar för arbete och egenförsörjning. Kapitel 5 redogör för iakttagelser gällande etableringsförberedande insatser i mottagningssystemet. Kapitel 6 redovisar slutsatser och rekommendationer. BÖRJAN PÅ NÅGOT NYTT ETABLERINGSFÖRBEREDANDE INSATSER FÖR ASYLSÖKANDE GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION 2Statens organisering av etableringsförberedande insatser Syftet med detta kapitel är att redovisa hur staten organiserar och styr de etableringsförberedande insatserna. Det är insatser som erbjuds den asylsökande i mottagningssystemet, det vill säga från ankomst fram till dess att han eller hon skrivs ut från mottagningssystemet och är mottagen i en kommun efter beviljat uppehållstillstånd. 2.1Mottagande första steget mot integration Denna granskning är inriktad mot statens insatser för mottagande och introduktion av asylsökande. Den övergripande frågeställningen är om insatserna är effektiva för att underlätta och påskynda de asylsökandes etablering och integration i Sverige.15 Granskningen är i första hand inriktad på mottagandet av dem som beviljas uppehållstillstånd. Figur 2.1 nedan illustrerar integrationsprocessen för de asylsökande som beviljas uppehållstillstånd. Det första steget består av mottagande och introduktion inom ramen för mottagningssystemet.16 Nästa steg består av etableringssystemet som pågår med Arbetsförmedlingen som huvudansvarig statlig myndighet. Här ska insatser ges för att underlätta övergången till etablering och egenförsörjning. Mottagningssystemet som en del i integrationsprocessen 15Det innebär att granskningen i första hand avser den grupp asylsökande som beviljas uppehållstillstånd. Vilka som kommer att beviljas uppehållstillstånd är emellertid inte känt förrän den asylsökande står i begrepp att lämna mottagningssystemet. De etableringsförberedande insatserna i mottagningssystemet måste således utformas med detta i åtanke. De ska underlätta och påskynda de asylsökandes etablering, men inte vara av den arten att de försvårar ett återvändande för dem som inte beviljas uppehållstillstånd. Insatserna måste också vara samhällsekonomiskt motiverade givet att av de asylsökande slutligen får stanna i landet. Sammantaget utgör detta ett inneboende dilemma för de etableringsförberedande insatserna inom mottagningssystemet. 16Se bilaga 1 för en genomgång av stegen genom mottagningssystemet. BÖRJAN PÅ NÅGOT NYTT ETABLERINGSFÖRBEREDANDE INSATSER FÖR ASYLSÖKANDE Därefter är det kommunen där den nyanlände är folkbokförd som tar över ansvaret och den nyanlände omfattas då av generella stödsystem och insatser precis som andra boende i . Övergången från mottagningssystemet till etableringssystemet sker när en person beviljas uppehållstillstånd, oberoende av om personen är folkbokförd eller inte. Personen kan vid det tillfället fortfarande vara inskriven i mottagningssystemet och ska då få möjlighet att påbörja etableringsinsatser. Mottagandet av asylsökande är en del av migrationspolitiken. ska de insatser som ges inom ramen för mottagningssystemet utgå från ett integrationsperspektiv. Insatserna ska förbereda den asylsökande för såväl etablering och integration i som för ett eventuellt återvändande. Enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. (LMA) har huvudansvaret för mottagandet av asylsökande. Det innebär ett ansvar för att erbjuda plats i anläggningsboende (ABO) för asylsökande som inte kan ordna eget boende (EBO), i lämplig omfattning ge asylsökande sysselsättning som bidrar till att göra vistelsen meningsfull, däribland svenskundervisning, samt att pröva rätten till bistånd (bland annat dagersättning). Innebörden av att sysselsättning ska ges asylsökande i lämplig omfattning är att sysselsättningen ska anpassas dels till den enskildes personliga förutsättningar, dels till de praktiska möjligheterna att ordna lämplig sysselsättning.17 I anslutning till LMA har regeringen utfärdat föreskrifter om mottagandet i förordningen (1994:361) om mottagande av asylsökande m.fl. (FMA). I FMA regleras bland annat informationsansvar gällande asylsökandes rätt till förmåner, skyldigheten för den enskilde att anmäla ändrade förhållanden med mera samt dagersättningens storlek. Medan asylprocessen pågår ska den asylsökandes grundläggande behov av bland annat boende, uppehälle och sjukvård tillgodoses inom ramen för mottagningssystemet. Flera myndigheter har ansvar för olika insatser. har huvudansvaret för mottagandet av asylsökande men är beroende av att andra myndigheter fullgör sina uppgifter samt att samverkan mellan alla inblandade aktörer fungerar. 1993/94:94, s. 95, bet. 1993/94:Sfu11, rskr. 1993/94:188. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Etableringsreformen för nyanlända invandrare som infördes innebar en förändrad ansvars- och arbetsfördelning mellan såväl stat och kommun som mellan statliga myndigheter. samordningsansvaret för etableringsinsatser till nyanlända från kommunerna. Syftet med reformen var att påskynda de nyanländas etablering i arbets- och samhällslivet. Etableringssystemet regleras framför allt av lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare. Insatserna ska ge de nyanlända förutsättningar för egenförsörjning och stärka deras aktiva deltagande i arbets- och samhällslivet. Enligt lagen ska Arbetsförmedlingen samordna etableringsinsatser och vara stödjande och pådrivande i förhållande till berörda parter. Arbetsförmedlingen ska också upprätta en individuell plan med insatser för att underlätta och påskynda den nyanländes etablering samt tillhandahålla ett eller flera valfrihetssystem som ger den nyanlände rätt att välja en godkänd etableringslots. Av lagen framgår vidare att länsstyrelserna ska främja samverkan mellan berörda kommuner och myndigheter, företag och organisationer som anordnar aktiviteter för nyanlända. Vidare framgår att varje kommun är skyldig att se till att nyanlända erbjuds samhällsorientering. 2.2Regeringens styrning och uppföljning Regeringens styrning av myndigheterna sker huvudsakligen genom myndighetsinstruktionen, de årliga regleringsbreven samt genom myndighetsdialoger. I dialogerna följer regeringen upp styrningen och utbyter kunskaper inom myndigheternas ansvarsområde. Uppföljning sker även genom årsredovisningen samt i verksamhets- och kostnadsprognoser och annan återrapportering som myndigheterna lämnar till regeringen. 2.2.1Regeringens styrning och uppföljning av Av regeringens instruktion till framgår att myndigheten ska fullgöra sina uppgifter enligt bland annat LMA och FMA. Av myndighetsinstruktionen framgår också att ska verka för samverkan och samordning mellan berörda myndigheter så att verksamheten är effektiv. ska också övergripande arbeta för att det finns beredskap och kapacitet i landet för att ta emot skyddsbehövande m.fl. som beviljas uppehållstillstånd och vid behov medverka vid deras bosättning.18 18 Förordning (2007:996) med instruktion för . BÖRJAN PÅ NÅGOT NYTT ETABLERINGSFÖRBEREDANDE INSATSER FÖR ASYLSÖKANDE Regeringen har i regleringsbrev för åren 20102012 angett att asylprövning och återvändande ska vara prioriterade områden för verket. Asylärenden behöver handläggas skyndsamt både för individens skull och för att undvika onödiga mottagandekostnader för staten. Under rubriken organiserad sysselsättning i regleringsbrevet anges målet att ska göra en kartläggning av den asylsökandes utbildnings- och yrkesbakgrund. Liksom föregående år har som återrapporteringskrav att redovisa antal och andel som har deltagit i en introduktion eller som har praktiserat. För den asylsökande har den totala tiden i mottagningssystemet stor betydelse för en eventuell senare etablering. Regeringens målstyrning av syftar till att den asylsökandes sammanlagda vistelsetid i mottagningssystemet inte ska överstiga 12 månader. 2.2.2Regeringens styrning och uppföljning av Arbetsförmedlingen Av Arbetsförmedlingens myndighetsinstruktion framgår att myndigheten har ett särskilt ansvar att, för nyanlända invandrare som omfattas av etableringslagen, samordna etableringsinsatser som syftar till att underlätta och påskynda dessa personers etablering i arbets- och samhällslivet, samt vara stödjande och pådrivande i förhållande till berörda parter.19 Regeringen har i Arbetsförmedlingens regleringsbrev för 20102012 gett myndigheten flera uppdrag, däribland om bosättning, som berör nyanlända invandrares etablering inom ramen för etableringsreformen. Enligt uppdrag i regleringsbrevet skulle Arbetsförmedlingen bistå i arbetet med att utveckla metodiken och ta fram metodstöd för att förbättra kartläggningen av de asylsökandes utbildnings- och yrkesbakgrund. Målet var att kartläggningsmetodiken skulle kunna användas asylärendet prövas och kunna byggas på vid Arbetsförmedlingens etableringssamtal för dem som beviljas uppehållstillstånd samt vid ett återvändande. I regleringsbrevet finns ett uppdrag om att Arbetsförmedlingen i samråd med bland andra ska utveckla och förbättra samverkan och samordning i etableringsprocessen för nyanlända. Bland annat anges att myndigheterna i detta arbete särskilt ska beakta ansvar och roller för socialt stöd till nyanlända och samverkan och samordning på lokal nivå. 19 Förordning (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Gällande Arbetsförmedlingens bosättningsuppdrag fanns i regleringsbrevet ett mål om att redovisa antalet och andelen nyanlända som anvisats till bosättning respektive bosatts . Motsvarande mål finns inte i regleringsbrevet . 2.3Verksamhetsområde Mottagning: organisering och arbetssätt Mottagning är mest personalintensiva område med sina närmare 1 500 anställda. Mottagningsverksamheten leds av en verksamhetsområdeschef. Sammanlagt finns det 25 mottagningsenheter i uppdelade på fem geografiska mottagningsområden. Inom varje mottagningsområde finns också en förvarsenhet samt i två områden även en återvändandeenhet. Verksamheten inom ett mottagningsområde leds av en områdeschef (tidigare samordnande enhetschef) som också ingår i verksamhetsområdets ledningsgrupp. Mottagningsenheterna leds av en enhetschef som har verksamhetsansvar. Under enhetscheferna finns team med teamledare och ett varierande antal medarbetare. Vanligen finns mottagningsteam, utredningsteam och återvändandeteam vid varje enhet. Hur teamen benämns och vilka ansvarsområden de har varierar i viss mån mellan enheterna. För att inom mottagningsverksamheten svara upp mot de kortare handläggningstiderna inom asylprövningen inleddes projektet väntan 2.20 Syftet var att kvalitetssäkra och effektivisera verksamheten som likvärdighet skulle säkerställas mellan de olika mottagningsenheterna. Inom ramen för projektet utvecklades standarder och rutiner för verksamheten samt upprättades en förbättringskedja genom vilken utvecklingsförslag och åtgärder kunde förmedlas till hela organisationen. har det nya arbetssättet och arbetsrutinerna implementerats vid samtliga mottagningsenheter. 20Projektet är ett samlingsprojekt bestående av Kortare väntan Återvändande och Kortare väntan Introduktion och Bosättning. BÖRJAN PÅ NÅGOT NYTT ETABLERINGSFÖRBEREDANDE INSATSER FÖR ASYLSÖKANDE 2.4Antal asylsökande, vistelsetider och kostnader är det tredje största mottagarlandet av asylsökande i efter och Tyskland.21 sökte cirka 30 000 personer asyl i Av dessa var ungefär två tredjedelar . Som framgår av nedanstående diagram är det stora variationer i mottagningsverksamheten. Diagram 2.1 Totalt antal asylsökande till 20022011 ökar trycket kraftigt i mottagningssystemet. kom det i genomsnitt 1 250 asylsökande till som mottagningsverksamhet är dimensionerad för att ta emot mellan 500 och 700 asylsökande i veckan.22 Enligt prognos kommer antalet asylsökande att uppgå till 44 000 . är prognosen 54 000.23 Det innebär helt andra nivåer än vad som förekommit . Den förväntade ökningen beror bland annat på utvecklingen i . 21Rätten att söka asyl regleras i utlänningslagen (2005:716) med utgångspunkt från . Med asyl avses ett uppehållstillstånd som beviljas en utlänning därför att han eller hon är flykting. har en skyldighet att pröva en ansökan om asyl som inlämnas i . Totalt sökte drygt 173 000 personer asyl i något europeiskt land för , s. 9. 22Migrationsverkets verksamhets- och kostnadsprognos, , s. 3. 23Migrationsverkets verksamhets- och kostnadsprognos, . GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION beviljades drygt 12 300 personer uppehållstillstånd efter prövning av och migrationsdomstolarna. bifallsandel var medan migrationsdomstolarnas var 7 procent.24 Den asylsökande är inskriven i mottagningssystemet från det att asylansökan lämnats in till dess att ärendet är avgjort och han eller hon är mottagen i en kommun eller har lämnat landet. uppgick antalet inskrivna till drygt 40 000 personer. Drygt en tredjedel (cirka 13 500 personer) av dem som var inskrivna i mottagningssystemet hade överklagat men fått avslag på sin asylansökan. har, genom införandet av ett nytt arbetssätt inom asylprövningen, kortat sina handläggningstider väsentligt jämfört . Den genomsnittliga handläggningstiden för de cirka 30 400 asylärenden som avgjorde var ().25 Knappt hälften av ärendena avgjordes medan avgjordes . hade av ärendena avgjorts.26 Den genomsnittliga vistelsetiden i mottagningssystemet för de som var inskrivna var (). Vistelsetiderna varierar dock stort mellan olika typer av ärenden.27 För de asylsökande som kommunplacerades efter beviljat uppehållstillstånd var den genomsnittliga vistelsetiden i mottagningssystemet, från det att ansökan lämnades in till kommunplacering, 10 månader () för personer i ABO.28 skrevs 28 600 personer ut från mottagningssystemet. Av dessa kommunplacerades knappt 9 000, drygt 10 000 återvände självmant, cirka 2 400 återvände med tvång medan drygt 7 300 avvek under processen.29 24Preskriptionstiden för asylsökande med lagakraftvunnet beslut om avslag är . Det innebär att en asylsökande som håller sig undan verkställighet kan söka asyl på nytt. Uppgifter från i e-post visar att av dem som fick avslag på sin asylansökan 2006 återkom (201 personer) med en ny asylansökan. 25Migrationsverkets årsredovisning , s. 24. 26Uppgifter från i e-post . 27Ett öppet asylärende hos tar i genomsnitt knappt 4 månader att avgöra (cirka 10 400 ärenden) medan ett återvändandeärende överlämnat till Polisen tar och 9 månader (cirka 7 200 ärenden). årsredovisning , s. 19. 28Uppgifter från i e-post . 29Migrationsverkets månadsrapport för , s. 2. BÖRJAN PÅ NÅGOT NYTT ETABLERINGSFÖRBEREDANDE INSATSER FÖR ASYLSÖKANDE totala kostnader för mottagandet av asylsökande uppgick till , varav utgjordes av ersättningar till kommuner och landsting för mottagande av asylsökande.30 Kostnaderna för mottagandet har ökat med . Det beror, enligt , framför allt på ökade kostnader för mottagandet av ensamkommande barn samt för upphandlingen av platser i tillfälliga anläggningsboenden.31 utgifter för personal, lokaler och övriga omkostnader32 inom mottagandet uppgick till . Kostnaden för ersättningar till asylsökande (dagersättning) var och dygnskostnaden per inskriven asylsökande i mottagningssystemet uppgick till (exkl. förvar)33 . Den genomsnittliga mottagningskostnaden per utskriven person från mottagningssystem 2011 uppskattas till . Det är en ökning med jämfört med 2009.34 2.5Många med uppehållstillstånd väntar på kommunplacering var drygt 4 700 personer med beviljade uppehållstillstånd fortfarande inskrivna i mottagningssystemet i väntan på kommunplacering. Av dessa var ungefär 3 200 i ABO och 1 400 i EBO. hade i genomsnitt vistats drygt 11 månader i mottagningssystemet. Den genomsnittliga tiden från uppehållstillstånd till bosättning har 2012 varit för ABO och för EBO.35 prognos är att denna grupp kommer att öka till över 9 000 om läget på bostadsmarknaden inte förbättras.36 30De totala utgifterna för utgiftsområde 8 Migration var 2011. 31Migrationsverkets årsredovisning , s. 4849. 32I detta ingår bland annat mottagningens OH-kostnader, kostnader för ankomstboende, återvändande, särskilda ersättningar, ensamkommande barn samt bosättning och etablering. Uppgifter från i e-post . 33Det genomsnittliga antalet inskrivna asylsökande i förvar var 231 till en kostnad av . 34Avser , domstolarnas, polisens och Arbetsförmedlingens gemensamma kostnader. har dessa aktörers sammanlagda kostnader ökat med drygt 2,1 mdkr till drygt 5,4 mdkr . årsredovisning , s. 21. 35Migrationsverkets månadsrapport för , s. 2425 och 30. Den genomsnittliga tiden avser personer som faktiskt anvisats boende (schablonersättning utbetalats). 36Migrationsverkets verksamhets- och kostnadsprognos , s. 37. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION prognos över personer med uppehållstillstånd i anläggningsboende (ABO)37 Källa: verksamhets- och kostnadsprognos 2012. Eftersom antalet asylärenden förväntas öka kraftigt framöver som praxis för anknytningsärenden har ändrats så bedömer i sin senaste prognos att kommunerna i betydande utsträckning måste öka sitt mottagande . Om inte mottagandet stimuleras och effektiviseras kommer det enligt att uppstå en betydande tröghet i utplaceringen från mottagningssystemet av personer med uppehållstillstånd. Kostnaden för 9 000 personer med beviljade uppehållstillstånd inskrivna i mottagningssystemet i väntan på kommunplacering är i storleksordningen per år.38 2.6.1 Samverkan för snabbare etableringsinsatser Det statliga ansvaret för mottagande och introduktion av asylsökande och den senare etableringsprocessen för nyanlända är huvudsakligen fördelat på och Arbetsförmedlingen. Därutöver ansvarar landstingen och kommunerna för viktiga delar. Regeringen ställer på olika sätt krav på myndigheterna att samverka med varandra i syfte att påskynda nyanländas 37Migrationsverkets prognos , s. 3133 samt bilaga 1. 38Uppgifter från i e-post . BÖRJAN PÅ NÅGOT NYTT ETABLERINGSFÖRBEREDANDE INSATSER FÖR ASYLSÖKANDE etablering på arbetsmarknaden. Inte minst omfattar styrningen mål om ett snabbt flöde genom mottagningssystemet för att Arbetsförmedlingen tidigt ska kunna erbjuda etableringsinsatser, samt att myndigheterna ska samverka för att skapa förutsättningar för ett effektivt genomförande av de verksamheter som följer. 2.6.2 Regeringen har inte preciserat kravet på sysselsättning har ett huvudansvar för mottagandet av asylsökande. Verket ska enligt lag i lämplig omfattning erbjuda asylsökande sysselsättning i form av bland annat svenskundervisning. Innebörden av att sysselsättning ska ges asylsökande i lämplig omfattning är att den ska anpassas dels till den enskildes personliga förutsättningar, dels till de praktiska möjligheterna att ordna lämplig sysselsättning. Regeringen har dock inte närmare preciserat något krav på sysselsättningens innehåll och det finns heller inte något uttalat mål eller krav på när det gäller etableringsföreberedande insatser för asylsökande. 2.6.3 Kortare handläggningstider men många får vänta Handläggningstiderna i asylprocessen har minskat . fattade beslut i nästan hälften av alla asylärenden. kan det konstateras att relativt många får vänta relativt länge på beslut för var fjärde asylsökande tog det 36 månader att få beslut, och för var tionde tog det . 2.6.4 Många med uppehållstillstånd väntar på kommunplacering Trycket på mottagningssystemet är stort och ökande. En konsekvens av detta är att antalet personer som väntar på kommunplacering efter uppehållstillstånd ökar. väntar närmare 5 000 personer med uppehållstillstånd på kommunplacering. Enligt prognoser kan detta antal ha ökat till 9 2013 om inte kommunerna markant ökar sitt mottagande. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION 3 Boende under och efter asyltiden Detta kapitel redogör för och Arbetsförmedlingens arbete med boende för asylsökande och nyanlända. Regeringen har betonat att en viktig förutsättning för de nyanländas bosättning är möjligheten till arbete och försörjning i den region där bosättningsorten ligger.39 har ansvar för att ordna boende åt de asylsökande som inte kan eller vill ordna eget boende. Detta ansvar gäller så länge den asylsökande är inskriven i mottagningssystemet, det vill säga från inskrivningstillfället till dess att han eller hon är mottagen i en kommun och skrivits ut från mottagningssystemet eller har lämnat landet efter slutgiltigt avslag på sin asylansökan. Medan asylprövningen pågår bor alltså den asylsökande antingen i eget boende (EBO) eller i anläggningsboende (ABO) genom försorg.40 Andelen i ABO har ökat och uppgick till .