rir · H0B521 · 2012-12-07 00:00:00 — Denna utveckling bör även omfatta den finansiella redovisningen av den offentliga sektorns reala tillgångar och investeringar, särskilt utvecklingen , vilket skulle möjliggöra en förbättrad redovisning i vår- och budgetpropositionerna samt i årsredovisningen för staten. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? Överväg ett förstärkt regeringskansli Regeringen bör överväga utökade resurser till i linje med förslag. Syftet bör vara att stärka förmågan att bland annat tillämpa fyrstegsprincipen som avsett och att förbättra framförhållningen och därigenom öka förutsättningarna för en effektiv planeringsprocess. Vidareutveckla metoder för kostnadskontroll och förbättra uppföljningen av kostnadskontrollen Följ upp hur den successiva kalkylmetoden tillämpas som underlag för den fysiska planeringen och den långsiktiga ekonomiska planeringen och i vilken mån metoden har inneburit säkrare anläggningskostnadskalkyler. En nödvändig åtgärd är att säkerställer data så att metodval, kostnadsutfall och orsaker till kostnadsavvikelser kan följas upp och analyseras. I den mån den successiva kalkylmetoden inte lever upp till förväntningarna om säkrare kalkyler bör alternativa eller kompletterande metoder utredas. Förbättra helhetssynen och minska risken för oförutsedda följdinvesteringar Utveckla metoder för hur systemeffekter och beroenden mellan åtgärder och åtgärdskostnader ska analyseras och redovisas. bör redogöra för hur samband mellan projekt ser ut för projekt med stora systemeffekter eller systemberoenden. Även om beroendet mellan åtgärder inte entydigt kan tolkas och beskrivas bör risker för sådana beroenden som kan medföra ytterligare kostnader eller förändrad samhällsekonomisk lönsamhet redovisas. Säkerställ data för uppföljning och lärande bör säkerställa nödvändig datainsamling för en effektiv utveckling och ett effektivt underhåll av transportinfrastrukturen. Det innebär att systematiskt måste samla in och sammanställa relevanta data för uppföljning av åtgärdskostnader, samhällsekonomiska effekter av åtgärder, olika former av upphandlingar, entreprenörsformer och kontrakt samt produktivitet. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Del 2 Rikrevisionens iakttagelser och slutsatser I denna del redogörs för de iakttagelser som haft som grund för sin analys och slutsatser som följer av denna analys. Presentationen följer kapitelvis de olika stegen i en planeringsprocess. Generering av förslag till åtgärder för olika brister i tranportsystemet beskrivs i kapitel I. Beslutsunderlag och beslut redovisas i kapitel II respektive III. Förutsättningar för genomförande redovisas i kapitel IV, och hur åtgärderna följs upp presenteras i kapitel V. Respektive kapitel avslutas med en sammanfattning. I.Hur genereras åtgärdsförslag? Genereras åtgärder i enlighet med principerna? I detta avsnitt presenteras en granskning av hur olika åtgärdsförslag genereras. Utgångspunkten för analysen är att om åtgärdsgenereringen inte fungerar, det vill säga att effektiva åtgärder väljs bort eller inte ens behandlas, går detta inte att rätta till med en effektiv process i övrigt. på två principer: principen om att trafiken ska betala sina kortsiktiga marginalkostnader och principen om förutsättningslösa studier enligt fyrstegsprincipen. Till viss del sammanfaller dessa två principer eftersom åtgärder i fyrstegsprincipens första steg bland annat utgörs av ekonomiska styrmedel och omfattar prissättning av transporter. Ett av underlagen för analysen har tagits fram av () på uppdrag av . VTI har genomfört en genomlysning av regeringens styrning av transportpolitiken, samt en granskning av hur de transportpolitiska principerna används i praktiken och vilka förutsättningar regeringen ger sina myndigheter att tillämpa principerna.60 60Den mer generella översynen presenteras i elektronisk bilaga 4. Den andra, mer specifika granskningen av tillämpningen av principer, presenteras i elektronisk bilaga 3. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? Prissätts transporter i enlighet med marginalkostnadsprincipen? har () och Trafikanalys, haft i uppdrag att följa upp den så kallade internaliseringsgraden för olika trafikslag. Internaliseringsgrad avser hur stor andel av de externa kostnaderna som täcks av skatter och avgifter. Internaliseringsgraden blir om marginalkostnadsprissättning tillämpas fullt ut. Bilden som framträder i myndigheternas uppföljningar är att internaliseringsgraden för olika trafikslag ligger relativt långt från . I den senaste avrapporteringen61 från Trafikanalys konstateras att kunskapsluckorna om hur fullständiga marginalkostnader ska beräknas är stora, trots att marginalkostnadsprincipen legat fast . Heltäckande skattningar har inte kunnat redovisas för någon typ av trafik. En orsak till detta är att det varken varit en högprioriterad uppgift hos trafikverken och infrastrukturförvaltarna att se till att nödvändiga uppgifter om utnyttjandet av trafikanläggningarna tillgängliggörs, eller en tillräckligt stark styrning från regeringen för att få fram bättre underlag. Det är, och har länge varit, ett stort avstånd mellan transportpolitiska principer och transportpolitisk praktik.62 kan konstatera att kunskapen om vilka kostnader som ska ingå i beräkningen av trafikens samhällsekonomiska marginalkostnader är relativt goda. Däremot är kostnaderna för många externa effekter svåra att mäta, exempelvis kostnaden för vägslitage orsakade av tunga fordon. Kunskapen om hur efterfrågan av transporter förändras när priserna förändras är också ojämn. Detta försvårar nödvändiga analyser av effekter av avgifts- och prisförändringar.63 61WSP Analys & Strategi (2012a). 62Se exempelvis (2003) och Trafikanalys (2012). 63Elektronisk bilaga 4. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Aktuella marginalkostnadsskattningar och internaliseringsgrad grad, dvs. som täcks av skat- (kr/pkm*) (kr/pkm*) (kr/pkm*) 0,06-0,08 0,02-0,04 0,39-0,40 0,1-0,11 0,53-0,70 0,14-0,31 (kr/tonkm**) (kr/tonkm**) (kr/tonkm**) 0,64-0,91 0,40-0,67 0,22-0,28 0,12-0,18 0,04-0,05 0,03-0,04 *Enheten är kr/pkm där pkm står för personkilometer. Siffran anger således hur stor kostnaden är per varje kilometer en person färdas i transportsystemet. ** Enheten är kr/tonkm där tonkm står för tonkilometer. Siffran anger således hur stor kostnaden är per varje kilometer ett ton gods färdas i transportsystemet. I tabell 3 ovan sammanfattas de senaste aktuella skattningarna av trafikens externa marginalkostnader64 samt de aktuella avgifts- och skatteuttaget. I tabellen redovisas också internaliseringsgraden, det vill säga hur stor andel av de externa kostnaderna som någon betalar för (fordonsägare, bilist, trafikoperatör osv.) och hur stor skillnaden är mellan marginalkostnad och skatt/avgift i absoluta tal.65 kan konstatera följande: 64Vissa marginalkostnadskomponenter ingår inte i skattningarna då det saknas metoder och/ eller data för att värdera dem ekonomiskt. Detta gäller marginalkostnader för externa effekter i form av trängsel och trafikstörningar (gäller väg- och järnvägstrafik i framför allt storstadsområdena), eventuella miljöeffekter i vatten av sjöfart och eventuella positiva effekter inom kollektivtrafiken. 65Trafikanalys (2012). STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? Inget trafikslag täcker helt sina externa kostnader. Bensindrivna personbilar är det trafikslag som i störst utsträckning betalar för de externa kostnader som trafiken ger upphov till. Det framgår inte av tabellen ovan, men om man skiljer på trafik på landsbygd och i tätorter så är kostnaden från landsbygdstrafiken med bensindrivna personbilar fullt internaliserad. I tätorter tillkommer kostnader för trängsel och buller som inte täcks av dagens skatter och avgifter. För godstransporter, såväl för tunga vägfordon som för godståg, är skatten för låg i förhållande till de kostnader som transporterna orsakar. Andelen kostnader som täcks är något högre för lastbilar än för godståg. Men i absoluta tal skulle dock skatterna behöva höjas mer för den tunga trafiken på väg för att täcka kostnaderna fullt ut. Sammantaget pekar uppgifterna på en strukturell underprissättning av framför allt godstrafik, både på väg och på järnväg. Effekten blir att trafiken på våra vägar och järnvägar är större än vad som är samhällsekonomiskt lämpligt utifrån de mål som formulerat. Det finns enligt detta resonemang utrymme för höjning av priserna på transporter, framför allt för godstransporter på väg och järnväg. En höjning skulle dels ha en direkt budgeteffekt, dels ha en direkt påverkan på efterfrågan på transporter och minska de oönskade externa effekterna. Dessutom skulle den minskade transportefterfrågan kunna minska behovet av underhållsåtgärder och eventuellt också behovet av nyinvesteringsåtgärder.66 För att få till en samhällsekonomisk effektiv prissättning krävs dock en transparent process och underlag för beslutsfattande, vilket saknas . Fyrstegsprincipen genom en planeringscykel Syftet med infrastrukturplaneringen är att allsidigt belysa olika sätt att uppnå transportpolitiska mål, så att de mest effektiva åtgärderna kan väljas. För detta syfte har fyrstegsprincipen utvecklats. har gett myndigheten och konsultföretaget () i uppdrag att undersöka hur fyrstegsprincipen har tillämpats, sett över en planeringscykel, och i vilken utsträckning planeringsförutsättningar och planeringsmetoder har anpassats för att underlätta och främja tillämpningen av denna princip.67 I detta avsnitt presenteras iakttagelser utifrån WSP:s analysrapport som i sin helhet återfinns i elektronisk bilaga 3.68 66Elektronisk bilaga 4. 67Elektronisk bilaga 3. 68Även iakttagelser från andra källor förekommer, detta anges då explicit. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Sammanfattningsvis kan konstatera att fyrstegsprincipen är ett begrepp som används med hög frekvens i de flesta dokument som är knutna till planeringsprocessen.69 Mest förekommande är begreppet i dokument från inriktningsplaneringsfasen. Detta kan vara en naturlig följd av att förutsättningarna för planeringen är i särskilt fokus i denna planeringsfas. Det är i huvudsak här det sker en verklig prövning av vad principen kan tänkas innebära för planeringens uppläggning och genomförande. Av analysen framgår att fyrstegsprincipen i de dokument som tas fram i efterföljande planeringsfaser, planförslagen och fastställelsebesluten, på upprepade ställen lyfts upp som en princip som varit vägledande för utfallet och principen sägs karaktärisera planeringsprocessen. Kopplingen mellan fyrstegsprincipen och planeringsutfallet är dock mindre uppenbart. rekommenderade i en granskning att gemensamma riktlinjer borde utvecklas för när och hur fyrstegsprincipen skulle tillämpas. rekommenderade att regeringen skulle ta initiativ till gemensamma och trafikslagsövergripande riktlinjer i syfte att öka samsynen om hur fyrstegsprincipen ska tillämpas. Regeringen tog ett sådant initiativ genom ett uppdrag om inriktningsunderlag som och trafikverken I uppdraget skulle och lämna förslag på hur fyrstegsprincipen skulle kunna utvecklas och tillämpas i inriktningsplaneringen, särskilt med avseende på principens två första steg. I inriktningsunderlaget till regeringen föreslog trafikverken att regeringen borde utforma tydligare och avvägda etappmål och trafikslagsövergripande strategier, en mer flexibel och förenklad planeringsprocess för investeringar, utfärda trafikverksgemensamma planeringsuppdrag och skapa ökad budgetmässig flexibilitet. Enligt trafikverken borde regeringen också ta initiativ till exempelvis känslighetsanalyser för kombinationer av styrmedel, identifiera verksamma steg-1-åtgärder samt ange planeringsförutsättningar i form av skatter och avgifter. Trafikverken redovisade även en lång rad exempel på tänkbara åtgärder som man ansåg skulle kunna hänföras till steg 1 och 2 i fyrstegsprincipen. I regeringens infrastrukturproposition återfinns emellertid inga konkreta anvisningar om hur verken ska tillämpa fyrstegsprincipen. kan konstatera att den motsättning som finns mellan att låsa stora medel i ramar och utpekade objekt och föreskriva en förutsättningslös prövning enligt fyrstegsprincipen återupprepas i såväl 69 För en beskrivning av planeringsprocessens olika moment, se elektronisk bilaga 3. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? infrastrukturpropositionen , som i efterföljande inriktningsbeslut och direktiven till åtgärdsplanering. Det finns även en motsägelse mellan regeringens ambitioner att främja medfinansiering i syfte att öka infrastrukturramarna och en effektiv användning av fyrstegsprincipen. Investeringar ligger närmare till hands för medfinansiering än åtgärder som påverkar efterfrågan. Man kan därför anta att medfinansiering påverkar sammansättningen av åtgärder till förmån för åtgärder enligt steg tre och fyra i fyrstegsprincipen. Detta förhållande analyserades inte 2008 och inte heller i propositionen . Åtgärdsplanering, inklusive systemanalyser, och förslag till plan Parallellt med att inriktningsbeslutet bereddes och verkställdes , i form av beslut om ramar och regeringens direktiv för åtgärdsplanering, förberedde åtgärdsplaneringen med så kallade systemanalyser. Detta arbete syftade till att ge färdiga byggstenar för att sätta ihop en åtgärdsplan inom angivna tidsramar när uppdraget sedan kom. kan konstatera att detta förfarande inte är nytt. Det har snarare varit tradition att planeringsmyndigheterna, på grund av snäva tidsramar, varit tvungna att påbörja planerings- och analysarbetet innan uppdragen om planering varit formellt beslutade. ser dock svårigheter i att göra åtgärdsanalyser i enlighet med fyrstegsprincipen utan att anvisningar om styrmedel, målen som ska uppnås och vilka prioriteringskriterier som ska ligga till grund för planeringen är fastställda i planeringsdirektiv. I åtgärdsplaneringen för perioden 20102021 utgick verken från den så kallade EET-strategin70 i brist på tydliga direktiv från regeringen.71 Strategin innehöll ett stort antal styrmedel för att åstadkomma en effektivare energianvändning, t.ex. höjd bränsleskatt, koldioxiddifferentierat förmånsvärde och kilometeravgift för tung trafik. I den fastställda planen ingick däremot inte EET-strategin som en förutsättning, eftersom den inte överensstämde med beslutad klimatpolitik för fastställelsebeslutet. Även om infogandet av EET-strategin i analysen är ett ambitiöst försök av trafikverken att på något sätt väga in ekonomiska styrmedel i planeringen, kan det knappast anses svara mot en fullständig tillämpning av fyrstegsprincipen, eftersom styrmedlen i EET-strategin endast har en generell inverkan på olika åtgärders lönsamhet 70EET-strategin står för Strategin för effektivare energianvändning och transporter och togs fram på uppdrag av regeringen av , , , , och . 71Riksrevisionen (2012a). GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Istället bör uppgiften vara att undersöka hur åtgärderna ska utformas för att bli så lönsamma som möjligt under antagande att vissa styrmedel gäller. Det behövs alltså tydliga direktiv om det vilka styrmedel som gäller som grund för planeringen. anser att det är svårt att tolka hur fyrstegsprincipen påverkat förslaget till nationell plan när trafikverken ibland betraktar principen som ett prioriteringskriterium och ibland säger sig ha eftersträvat en jämn fördelning av åtgärdstyper i de olika stegen. Trafikverken konstaterar i den samlade effektbedömningen av planen att det främst är de namngivna investeringarna som kan preciseras i planen och därmed effektbedömas. Om trafikverken hade provat de fyra stegen i fyrstegsprincipen för alla enskilda åtgärder borde det finnas många andra åtgärder än de investeringar som namnges i planen som är utredda och effektbeskrivna. Slutligen kan konstatera att i trafikverkens förslag till nationell plan för åren 20102021 var en stor del av planeringsramen redan låst av i förväg utpekade projekt och ändamål. kan konstatera att detta förhållande är svårt att förena med trafikverkens påstående att planeringen utformats i enlighet med fyrstegsprincipen, eftersom det fria utrymmet att fylla med åtgärder utifrån sådana analyser var starkt begränsat och de utpekade projekten och ändamålen till stor del utgjordes av steg 4-åtgärder. Fastställelse av nationell plan Regeringens ändringar i sitt planbeslut i förhållande till planförslaget från trafikverken innebär mer utrymme för stora investeringsobjekt på bekostnad av effektiviserings- och trimningsåtgärder och drift och underhåll. Regeringen hävdar att investeringarna är resultatet av trafikverkens tillämpning av fyrstegsprincipen, vilket blir motsägelsefullt eller förutsätter att den föreslagna satsningen på underhåll varit överskattad. Regeringens fastställelsebeslut av planen inkluderar nya, namngivna investeringar till en tillkommande kostnad av . För att finansiera ändringarna, utan att påverka de av beslutade ramarna, gjordes omflyttningar. Två typer av investeringar flyttades och finansieras i stället inom drift- och underhållsramen respektive av höjda banavgifter. Därutöver gjordes en omflyttning från kategorin övriga åtgärder. Neddragningen av denna kategori uppgick till 4 miljarder, eller , i förhållande till trafikverkens förslag. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? anger att den ändrade medelsanvändningen begränsar möjligheterna att tillämpa fyrstegsprincipen. kan konstatera att neddragningen är särskilt stor inom åtgärdsområdet trimning och effektivisering. Detta område omfattar mindre åtgärder, enligt fyrstegsprincipens steg 2 och 3, som enligt ofta uppvisar hög samhällsekonomisk lönsamhet och kostnadseffektivitet. Även åtgärdsområdet övriga effektiviseringar, som har stor relevans för fyrstegsprincipen, påverkades. Styrmedelsanalyser och fyrstegsprincipen efter förra planeringsomgången Efter det att den nuvarande nationella transportplanen för perioden beslutats fick i uppdrag av regeringen att med nu gällande nationell plan för utveckling av transportsystemet som grund utreda behovet av ökad kapacitet i det svenska järnvägssystemet och lämna förslag till effektiviserings- och kapacitetshöjande åtgärder som kan vidtas för att tillgodose kapacitetsbehovet. Utgångspunkten för förslagen ska vara den så kallade fyrstegsprincipen.72 Uppdraget, som kom att kallas Kapacitetsuppdraget, utvidgades till att också inkludera övriga trafikslag och utvidgades ytterligare till att inkludera en analys av behovet av en fast förbindelse HelsingborgHelsingör. kan konstatera att regeringen först ansåg att det räckte med analyser enligt fyrstegsprincipen för olika åtgärder i järnvägssystemet, det vill säga en mycket begränsad tillämpning av fyrstegsprincipen. Vid utvecklingen av uppdraget inkluderades sedan visserligen övriga trafikslag i analysen, men detta gjordes efter det att förslagen till åtgärder för järnvägen, som skulle delredovisas , tagits fram och skickats ut på remiss.75 kan också konstatera att har genomfört ett omfattande utredningsarbete . I redovisningen av kapacitetsuppdraget skiljer tydligt på åtgärder i fyrstegsprincipens olika steg. Åtgärder i steg 13 lyfts fram och prioriteras. I redovisningen listas ett stort antal styrmedelsåtgärder och deras möjliga effekter. Av redovisningen framgår däremot inte vilka styrmedelsåtgärder 72Regeringen (2011a). 73Regeringen (2011b). 74Regeringen (2011c). 75Trafikverket (2011c). GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR som förslås, hur de bör utformas, samt hur långt i termer av måluppfyllelse man når om dessa åtgärder genomförs. förslår också omfattande investeringsåtgärder (steg 4-åtgärder). Enligt företrädare för gjordes en kvalitativ bedömning av vilka investeringsåtgärder som behövdes efter det att alla föreslagna åtgärder i steg 13 har genomförts.76 Kapacitetsbegreppet och hur det hänger samman med kvalitet diskuteras i rapportering av kapacitetsuppdraget. Dock återfinns ingen analys om vad som är en kostnadseffektiv nivå på kapaciteten och inte heller vad en förändrad efterfrågan till följd av genomförda styrmedel kan ha för inverkan på kapacitetsbehovet. I kapacitetsutredningen berörs översiktligt möjligheterna att använda banavgifter för att ge operatörer incitament att öka kapaciteten i tågen.77 Frågan om banavgifter utreds dessutom i ett separat uppdrag, parallellt med kapacitetsutredningen.78 Inriktningen på det separata uppdraget är att avgifterna ska motsvara de kostnader som tågtrafiken ger upphov till och att avgifter bör tas ut för externa effekter i form av buller och emissioner. Behovet av underhållsåtgärder skulle kunna komma att påverkas betydligt inom den tidsram som kapacitetsutredningen omfattar om banavgifterna förändras. Trots att regeringens intention är att öka banavgifterna och att har i uppdrag att utreda dessa avgifter så innehåller inte kapacitetsutredningen någon analys av hur behovet av investerings- eller underhållsåtgärder skulle kunna minska om förändrade banavgifter påverkar efterfrågan på järnvägstransporter. Det hade enligt varit en naturlig analys enligt fyrstegsprincipen. I nästa planeringsomgång, nationell plan för 20142025 I det nya planeringssystemet som ska implementeras pekar regeringen återigen på vikten av att tillämpa fyrstegsprincipen. Regeringen konstaterar att det tidigare inte funnits någon lämplig form för att tillämpa fyrstegsprincipen i planeringsprocessen, det vill säga samma iakttagelse som har gjort i tidigare granskningar. Regeringen skriver vidare i propositionen om ett nytt planeringssystem79 att den formella fysiska planeringen bör föregås av en förberedande studie som innebär en förutsättningslös transportslagsövergripande analys med tillämpning av fyrstegsprincipen. Hur detta ska kunna ske i praktiken sägs det däremot inget om. 76Intervju med , . 77Trafikverket (2012c). 78Regeringen (2011d). 2011/12:118. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? uppger dock i propositionen att man tänker ställa tydliga krav på att genomföra sådana studier och ge Trafikanalys i uppdrag att utvärdera om tillämpar fyrstegsprincipen på avsett vis. De ramar för nästa åtgärdsplanering som regeringen anger i den senaste infrastrukturpropositionen innebär inte heller med självklarhet en satsning mer i linje med fyrstegsprincipen . Andelen av ramarna som går till utveckling av transportsystemet (investeringar) är till och med något högre än i nuvarande plan. Propositionen innehåller också en del utpekade steg 4-åtgärder. arbetar med vad verket kallar process för åtgärdsval80, som ska vara ett sätt att analysera tänkbara åtgärder enligt fyrstegsprincipen i samverkan med flera olika aktörer.81 Utvärderingar som låtit göra av ett antal testfall där den nya processen tillämpats visar dock på samma problem som beskrivits ovan. De första stegen i fyrstegsprincipen analyseras vanligen inte förutsättningslöst och analyserna resulterar i förslag till steg 3- och steg 4-åtgärder, som är uttänkta på förhand.82 För marginalkostnadsprincipen upprepar regeringen 201283 att denna princip är viktig för att de transportpolitiska målen ska uppnås till lägsta möjliga kostnad. Man redovisar också en bild av hur stor del av kostnaderna för olika trafikslag som är internaliserade. Den bilden överensstämmer med bild. Regeringen skriver vidare att det finns ett stort behov av fortsatt kunskapsutveckling inom området, framför allt av nödvändiga ekonomiska data för marginalkostnadsskattningar och värdering, och att regeringen kontinuerligt arbetar med att anpassa skatterna inom området så att de blir mer ändamålsenliga. Regeringen konstaterar vidare i samma proposition84 att generella styrmedel som exempelvis koldioxidskatt, är de styrmedel som utgör grunden för en effektiv prissättning. Regeringen säger dock inget om utveckling av dessa styrmedel. I åtgärdsplaneringen bör enligt regeringen istället mer riktade styrmedel övervägas.