rir · H0B56 · 2012-03-21 00:00:00 — I debatten kring regelförenkling omfattar begreppet regelbörda allt ifrån enbart de direkta administrativa kostnaderna för företag till olika former av indirekta kostnader som uppstår på samhällsnivå. I tabell 2 återges exempel på olika kostnader direkta och indirekta som regler kan ge upphov till. (2011), Forskningen om regelbördans effekter för företag, underlagsrapport till granskning av regeringens regelförenklingsarbete. Tabell 2 Exempel på direkta och indirekta regelkostnader6 Källa: , . (2011). Ett sätt att definiera regelbörda är att utgå från både de direkta och de indirekta kostnader och intäkter (fördelar/nytta) som uppstår av en reglering. Med en smalare definition av regelbörda finns en risk att regleringsprocessen leder till samhällsekonomiskt ineffektiva regleringar. Anta t.ex. att reglerande myndigheter enkom bedömer regleringar utifrån sina bedömningar av de direkta kostnaderna som sedan ställs mot de direkta intäkterna (nyttan). Anta vidare att en regel har effekter på den ekonomiska dynamiken (t.ex. företagens förmåga att anpassa sig till omvärldsförändringar). Tas inte det senare i beaktande finns det en stor risk att regleringsprocessen snedvrids och att samhällsekonomiskt ineffektiva regler införs. Om en regel är motiverad kan därför avgöras endast om nyttan för samhället vägs mot den totala börda som regeln ger upphov till. 2.1.2Regelbördan i relativt andra länder Givet definitionen av regelbördan som de totala samhällsekonomiska konsekvenser som regler ger upphov till är det svårt att konstruera ett adekvat mått på hur hög eller låg regelbördan är i ett land relativt andra länder. För att få en uppfattning om hur hög eller låg regelbördan är i ett land relativt 6Se även Regelbördans ekonomiska effekter en teoretisk och empirisk analys. Tillväxtanalys, 2010 (rapport 2010:14). GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER andra länder är det nödvändigt att använda någon form av proxy-variabel. Det finns ett antal möjliga proxy-variabler.7 En undersökning som ofta refereras är s.k. cost of doing business-index (även kallat ease of doing business).8 Detta index mäter hur relativt betungande regler är för företag i ett land och utgår från tio betydelsefulla regleringsområden som sedan jämförs över ett stort antal länder. Något förenklat mäter indexet vilken tidsåtgång och vilka olika kostnader som företag har i samband med att följa reglerna på de olika områdena. De tio delkomponenterna vägs sedan samman till ett aggregerat totalindex som anger hur betungande regelverket i ett land är för näringslivet. Vilka områden som ingår i indexet framgår av figur 1. rankning har klättrat upp till en 14:e plats från en 18:e plats totalrankning av 183 länder. Enligt har minskat krav på minsta aktiekapital i aktiebolag, förbättrade rutiner för registrering av ägande och stärkt skydd för investerare genom att transaktioner mellan olika bolagsintressenter reglerats bidragit till den förbättrade placeringen. Det kan dock noteras att den förbättrade rankningen inte beror på förändringar i företagens administrativa börda. Figur 1 visar med hjälp av ett spindeldiagram hur regelbördan, mätt med hjälp av doing business-index, skiljer sig åt mellan de nordiska länderna samt . En punkt nära origo innebär en låg regelbörda, medan punkter längre ut från centrum visar på en högre regelbörda. Av detta diagram framgår att avviker från OECD- snittet i några centrala dimensioner. Framför allt i fråga om anställning och finansiering har en högre regelbörda än OECD-snittet. Detta kan jämföras med som uppvisar en lägre regelbörda än OECD-snittet i samtliga dimensioner. 7För en översikt, se Regelbördans ekonomiska effekter en teoretisk och empirisk analys. Tillväxtanalys, 2010 (rapport 2010:14). 8Doing Business 2011: Making a difference for entrepreneurs. Figur 1 Regelbördan i och Figuren visar regelbördan (kostnaden) nedbruten i olika dimensioner. Ett lågt värde indikerar en låg regelbörda (alternativt låga transaktionskostnader). Källa: , Doing Business 2011. 2.1.3Indirekta regelkostnader är betydande Som redan nämnts ger regler upphov till både direkta och indirekta kostnader. Eftersom många av de indirekta effekterna är svåra att mäta har regelförenklingsarbetet både i och i många andra länder fokuserat på de direkta kostnaderna av regler, t.ex. de administrativa kostnaderna. I rapporten effekter en teoretisk och empirisk analys görs ett försök att mäta vissa av de indirekta kostnader som regler kan ge upphov till.9 I rapporten studeras hur indirekta kostnader av regler påverkar företag och ekonomisk tillväxt genom en analys av investeringsaktiviteter och 9Regelbördans ekonomiska effekter en teoretisk och empirisk analys. Tillväxtanalys, 2010 (rapport 2010:14). GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Dessa faktorer är viktiga för näringslivs- och företagsdynamik, vilka i sin tur har stor betydelse för den allmänna ekonomiska utvecklingen. Sammantaget visar den empiriska analysen att indirekta kostnader till följd av regler har en negativ effekt på företagens förmåga till omvärldsanpassning, konkurrenstrycket och BNP per capita. Studien visar också att samtliga de dimensioner som mäts i kartläggning av regelbördan har betydelse för ekonomiska aktiviteter.10 Slutsatsen som rapportförfattarna drar är att de indirekta regelkostnaderna är ansenliga och betydligt större än de direkta administrativa kostnaderna för företag. Ytterligare en slutsats som följer av resultaten är vikten av att i regelgivningsprocessen beakta alla kostnader och inte enkom de direkta administrativa kostnaderna. Kraven på konsekvensanalysernas innehåll och omfattning varierar runt om i världen. De två länder som drivit arbetet med struktureringen och professionaliseringen av konsekvensanalyser längst är sannolikt och I båda länderna finns utvecklade institutioner och riktlinjer för arbetet med konsekvensutredningar vilka vanligen omfattar såväl cost-benefit-analyser som cost-effectiveness-analyser. 2.2Strukturomvandling ställer högre krav på förenklingar Den svenska näringslivsstrukturen förändras fortlöpande och de små och medelstora företagen får en allt större betydelse. I har tillväxt, sysselsättning och välfärd i stor utsträckning baserats på stora företag. En allt större del av produktionen sker i små och medelstora företag. Regeringen har framhållit att det är viktigt att ha det lilla företaget som referens vid utformningen av lagar och regler.11 2.2.1Små företag blir allt viktigare för produktionen Antalet aktiva företag ökade . Huvuddelen av de aktiva företagen () utgörs av företag med 09 anställda. Företagens procentuella sammansättning i termer av antal anställda har inte förändrats nämnvärt . Om vi i stället analyserar det totala antalet anställda inom olika företagsklasser blir bilden annorlunda. Då framträder tydligt en strukturförändring där en allt större andel anställda återfinns i företag med 1499 anställda jämfört med tidigare. har 585 000 anställningar tillkommit och av dem finns i små 10Studien använder en stor mängd mikrodata från ett stort antal länder. För att tillförsäkra robustheten i resultaten har analyserna genomförts såväl med det totala indexet som med de olika delindexen. 11Regelförenklingsarbetet 20062010, s. 7 (skr. 2009/10:226). och medelstora företag. Att de små företagen har ökat i betydelse förstärks ytterligare av att 121 000 nya företag utan anställda har tillkommit . Tabell 3 Småföretagen blir allt viktigare för arbetsmarknaden och produktionen Källa: SCB. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Det finns flera orsaker till utvecklingen. För det första är det naturligt att det blir fler företag när ekonomin och befolkningen växer. Det sker dock även en utveckling mot att produktionen sker i fler mindre företag i stället för i få Denna utveckling har både naturliga orsaker och är en följd av politiska beslut. Den naturliga orsaken är att det blir alltmer ekonomiskt fördelaktigt för större företag att lägga ut produktionen på mindre entreprenörer. De politiska beslut som lett till fler företag är bl.a. ökad privatisering av verksamheter som tidigare enbart bedrevs i offentlig regi, t.ex. vård, omsorg och utbildning; skattesubventioner av vissa tjänster som utförs i hemmen; lättnader i F-skattereglerna; en sänkning av kravet på aktiekapitalets storlek.12 I den pågående strukturomvandlingen blir de små och medelstora företagen allt viktigare för produktionen och arbetsmarknaden. Eftersom kostnaderna för att följa regelverken är relativt sett högre i små företag än i stora, kommer strukturomvandlingen att medföra att de totala kostnaderna för företag ökar, allt annat lika. Denna utveckling ställer därmed allt högre krav på att försöka minska regelkostnaderna i det enskilda företaget. Utvecklingen visar också att det finns en inneboende potential att öka de små företagens konkurrenskraft genom minskade regelkostnader. Ekonomisk forskning visar att de indirekta kostnaderna till följd av regler är betydande och har stora effekter på både företags- och samhällsnivå. I studier har det framkommit att de indirekta kostnaderna i många fall kan vara större än de direkta kostnaderna. Vid en granskning av regeringens regelförenklingsarbete blir därför kunskapen om hur regler påverkar företag och samhällsekonomi en central dimension. En lärdom är också att det kan vara svårt att mäta de indirekta kostnaderna. För att undvika en ineffektiv regelgivning är det dock viktigt att man försöker beräkna samtliga samhällsekonomiska effekter av regler i konsekvensutredningsarbetet. Strukturomvandlingen innebär att de små företagen blir allt viktigare för arbetsmarknaden och produktionen. Då kostnaderna för att följa regelverken är relativt sett högre i små företag än i stora är regelförenkling ett sätt att öka småföretagens konkurrenskraft. 12 Privata kostnader i företag, Delanalys Företagsstrukturen. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER I detta kapitel redovisas regeringens mål och handlingsplan för regelförenklingsarbetet under 20062010, vilket sammantaget bildat utgångspunkt för granskningen. Resultatet presenteras också liksom regeringens inriktning på det framtida arbetet. Vidare ges en bakgrund till förenklingsarbetet med historik och en beskrivning av vissa EU-länders arbete på området. är regeringens övergripande mål för regelförenklingsarbetet att åstadkomma en märkbar positiv förändring i företagens vardag. Ett delmål är att minska företagens administrativa kostnader till följd av statliga regelverk till 2012. Inledningsvis var slutmålet men tidsgränsen har förlängts till 2012.13 Regeringens 25-procentsmål är ett nettomål, vilket innebär att om regler förändras eller nya regler införs som innebär ökade administrativa kostnader, måste dessa kompenseras av andra åtgärder som minskar de administrativa kostnaderna i lika stor utsträckning. Målet omfattar samtliga statliga regler med såväl nationellt ursprung som EU-ursprung.14 Regeringen har konstaterat att det övergripande målet är bredare än att bara minska de administrativa kostnaderna.15 Regeringen har dock inte tagit fram några mät- eller uppföljningsinstrument för att följa upp och synliggöra förbättringar i andra delar av förenklingsarbetet. fick 2007 i uppdrag att utveckla nya indikatorer men regeringen valde att inte gå vidare med förslagen.16 Regeringen aviserade att man avser att ta fram nya mätmetoder och indikatorer.17 Utöver utvecklingen av de administrativa kostnaderna har resultatuppföljningen bestått av en uppräkning av de typåtgärder som omfattas 2010/11:1 utg.omr. 24, s. 69. 14Regelförenklingsarbetet 20062010, s. 6 (skr. 2009/10:226). 15Regelförenklingsarbetet 20062010, s. 910 (skr. 2009/10:226). 16Näringsdepartementet, intervju . 17Nya mål och nya indikatorer. , 2010 (pressmeddelande ) samt Regelförenklingsarbetet 20062010 (skr. 2009/10:226). av regelförenklingsarbetet samt en lista över vilka förändringar som skett på olika områden. Mätningarna av de administrativa kostnaderna är således ännu det enda sättet varmed regeringen systematiskt följer upp effekterna av regelförenklingsarbetet. Grunden i regeringens regelförenklingsarbete är dels att identifiera existerande regler som är i behov av förenkling, dels se till att nya och ändrade regler blir ändamålsenligt utformade ur ett förenklingsperspektiv.18 För att lyckas med detta arbete har regeringen arbetat utifrån ett regelförenklingsprogram. En samlad redogörelse för arbetet lämnades i maj 2010.19 I programmet pekade regeringen ut nedanstående verktyg som centrala i arbetet med regelförenkling. Regeringen har beslutat att konsekvensutredningar ska upprättas vid utformningen av nya och förändrade regler. Genom sådana utredningar ska effekterna på företag av nya eller ändrade regler allsidigt belysas. Bestämmelserna kring konsekvensutredningar har varit utspridda på flera regelverk och kraven på hur en konsekvensutredning ska genomföras har skilt sig åt mellan departement och myndigheter. gäller förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning (fr.o.m. nu kallad konsekvensförordningen). Förordningen reglerar myndigheternas arbete med konsekvensutredningar och ersätter tidigare reglering på området.20 Genom ändringar i kommittéförordningen21 och genom nya riktlinjer för arbetet med konsekvensutredningar i Regeringskansliet22 har arbetet med konsekvensutredningar enligt regeringen gjorts enhetligt för kommittéer, och myndigheter. Enligt konsekvensförordningen ska en konsekvensutredning innehålla en problembeskrivning, en redogörelse för alternativa lösningar, uppgifter om vilka som berörs och vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser 18Se bl.a. Regelförenklingsarbetet 20062010 (skr. 2009/10:226) och Regelförenklingsarbetet 2008/09:206). 19Regelförenklingsarbetet 20062010 (skr. 2009/10:226). 20Förordningen ersätter förordning (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor samt 27 och 28 §§ verksförordningen (1995:1322) som reglerat arbetet med konsekvensutredningar. 21Förordning (2008:269) om ändring i kommittéförordningen (1998:1474). 22Statssekreterarskrivelse med riktlinjer för arbetet med konsekvensutredningar i . (; N2008/5954/MK). GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER En jämförelse av konsekvenserna för de övervägda regleringsalternativen ska också göras. Om en reglering kan få effekter av betydelse för företagets arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt ska konsekvensutredningen innehålla ytterligare information om regleringens effekter för företagen. Hur en konsekvensutredning ska utformas beskrivs närmare i kapitel 5 i denna rapport. I konsekvensförordningen finns också en bestämmelse om att en myndighet ska följa upp konsekvenser av sina föreskrifter och allmänna råd. Har de grundläggande förutsättningarna för regleringen ändrats ska den omprövas och en ny konsekvensutredning genomföras. Regeringen har gett flera aktörer i uppdrag att lämna stöd avseende konsekvensutredningar. och ska ansvara för metodutveckling, rådgivning och utbildning i konsekvensutredningar gentemot myndigheterna. har ett samordnande ansvar. ska stödja kommittéerna i deras arbete. har tagit fram en vägledning för arbetet med konsekvensutredningar och anordnat ett antal seminarier. I övrigt har inte någon stödjande funktion gentemot övriga departement. fanns i även ett metodstöd för kommittéerna i syfte att bl.a. säkerställa en hög kvalitet i kommittébetänkandena.23 har metodstödet koncentrerats till Statskontoret som har till uppgift att vid behov bistå och de statliga kommittéerna med metod- och utredningsstöd. Regeringen har inrättat som ett led i att höja kvaliteten i regelgivningen. Rådet bildades som en statlig kommitté och har en rådgivande funktion.24 Mandatet för förlängdes och gäller fram till utgången av 2014. I princip alla författningsförslag som kan få effekter av betydelse för företagens arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt ska numera remitteras till Regelrådet.25 uppgift är att ta ställning till om nya och ändrade regler utformas så att de uppnår sitt syfte på ett enkelt sätt och till lägsta administrativa kostnad för företagen. I granskning ingår även att bedöma konsekvensutredningarnas kvalitet. 2009/10:1 utg.omr. 1, s. 36. 24Regelrådet ett råd för granskning av nya och ändrade regler som påverkar företagens regelbörda (dir. 2008:57). 25Förordning om inhämtande av yttrande från (SFS 2011:118). Kostnaderna för verksamhet uppgick till enligt tabell 4. Tabell 4 Kostnader för verksamhet 20062010 3.2.3Mätningar av administrativa kostnader ansvarar för mätningar av företagens administrativa kostnader till följd av regelgivning, i syfte att få en bild av hur kostnaderna utvecklas . I mätningar beräknas administrativa kostnader med hjälp av den s.k. standardkostnadsmodellen och resultaten lagras i databasen . Med hjälp av databasen kan kostnaderna för olika informationskrav följas över tiden och jämföras med en nollbasmätning som genomförts . genomförde tre mätningar av de administrativa kostnaderna utöver nollbasmätningen. Standardkostnadsmodellen är en kvalitativ metod som bygger på värderingar av hur mycket tid ett normaleffektivt företag avsätter för att upprätta, överföra och lagra information till statliga myndigheter eller tredje part till följd av krav i lagar, förordningar, föreskrifter eller allmänna råd. För att bedöma tidsåtgången genomförs intervjuer med företag och experter. Utifrån informationen standardiseras sedan tidsförbrukningen. Företagens totala kostnad för att uppfylla informationskraven beräknas sedan utifrån timkostnaderna för intern tidsförbrukning (timlön och overheadkostnader) samt utgifter för eventuell extern outsourcing av administrativa tjänster. Genom beräkningar av hur ofta företagen behöver uppfylla informationskraven samt hur många företag som omfattas kan slutligen den totala administrativa kostnaden räknas fram. Vid nya mättillfällen kartläggs förändringar i regelverken som sedan kostnadssätts. Detta för att kunna följa utvecklingen av de administrativa kostnaderna . Syftet med modellen är huvudsakligen att mäta regelbördans förändring . Att beräkningarna ger underlag för att skapa ett index är således viktigare än att mäta regelbördans nivå. hålls därför företagspopulationen och kostnadsläget (lönestrukturer m.m.) konstanta så att alla förändringar kan härledas till genomförda regelförändringar.26 Huvudprincipen i standardkostnadsmodellen är att inläsningstid och tid för företagen att sätta sig in i ett informationskrav inte ska tas med i 26Mätning/uppdatering av företagens administrativa kostnader 20092010. , 2009 (PM ). GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Anledningen är att modellen utgår från ett normaleffektivt företag. Den extra tidsåtgång som krävs för att genomföra ett informationskrav första gången ingår inte i vad som anses vara ett normaleffektivt företag. När tillsyn och inspektioner ingår i regler som påverkar företagen inkluderas företagens tidsåtgång vid tillsynstillfället, däremot inte företagens eventuella förberedelsetid inför tillsynen. Kostnaderna för regelförenklingsarbete uppgick till enligt tabell 5. Det bör noteras att beloppen avser myndighetens hela regelförenklingsverksamhet och inte enbart mätningar av administrativa kostnader. Tabell 5 Kostnader för regelförenklingsarbete 20062010 3.2.4Underlag till regeringens handlingsplan för regelförenkling Regeringen gav samtliga departement och ett antal myndigheter i uppdrag att under 20062010 ta fram underlag till regeringens handlingsplan för regelförenkling. Syftet var att ta fram förenklingsåtgärder i den befintliga regelstocken, och arbetet inriktades på att identifiera förenklingsåtgärder på nationell nivå och EU-nivå. Samtliga departement och de myndigheter som ingår i regelförenklingsarbetet fick samma allmänt hållna uppdrag att bidra till 25-procentsmålet. Antal berörda myndigheter varierade mellan 39 och 53 Regeringen uppdaterade handlingsplanen och i denna redovisades avslutade, pågående och planerade förenklingsåtgärder. Regeringen har betonat vikten av samråd med näringslivet i syfte att identifiera de förenklingsåtgärder som företagen efterfrågar. I regeringens förenklingsuppdrag till departement och myndigheter har också behovet av samråd påpekats. Samrådsmöten kring övergripande frågor har hållits med näringslivets organisationer genom en centralt inrättad samrådsgrupp som letts av . Vidare har departement och myndigheter i varierande utsträckning hållit samråd inom sina respektive ansvarsområden. 27I årsredovisningen anger en kostnad på 13,6 mnkr men i årsredovisningen anges som jämförelsesiffra en kostnad på 16,6 mnkr. Skillnaden förklaras av overheadkostnader som redovisning lagts till för att få jämförbarhet mellan 2009 Regeringen har följt upp utvecklingen mot 25-procentsmålet med hjälp av de mätningar av företagens administrativa kostnader som genomför. I den sista mätningen inkluderades en prognos och kartläggning av hur företagens administrativa kostnader beräknades utvecklas under och efter 2010. Enligt mätningarna har företagens administrativa kostnader minskat från 2006 till preliminärt netto 2010. Detta innebär en minskning av de administrativa kostnaderna med totalt . Av de 17 regelområden som ingår i mätningarna uppvisar 12 områden minskade kostnader medan 5 regelområden redovisar en ökning. Den största ökningen i procent av administrativa kostnader har skett på hälso- och sjukvårdsområdet (+29,). Den största ökningen i reella tal står dock skatteområdet för med ca . Tabell 6 Administrativa kostnader för näringslivet till följd av statliga regelverk per regelområde kronor och i procent GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER kronor och i procent Källa: Regelförenklingsarbetet 20062010 (skr. 2009/10:226). Regeringen har även redovisat de enskilda reformer som lett till de största minskningarna respektive ökningarna av administrativa kostnader . I tabell 7 framgår de fem största kostnadsminskningarna där särskilt två regelförändringar på livsmedelsrespektive associationsrättsliga området lett till resultat. Det kan också noteras att de fem största kostnadsminskningarna motsvarar av den totala nettominskningen på . Tabell 8 visar de fem största kostnadsökningarna . Tre regelförändringar på skatteområdet står för de största kostnadsökningarna. Tabell 7 De fem största kostnadsminskningarna under 20062010 Enklare tillämpning av reglerna om spårbarhet av livsmedel vid Frivillig revision för bl.a. vissa mindre Enklare regler för löpande bokföring mervärdesskatt till varje kvartal i stället årsredovisningslagen (1995:1554) Källa: Regelförenklingsarbetet 20062010 (skr. 2009/10:226). Tabell 8 De fem största kostnadsökningarna under 20062010 Personalliggare i frisör- och Nya krav på regelefterlevnad till följd av det s.k. Mifid-direktivet Källa: Regelförenklingsarbetet 20062010 (skr. 2009/10:226). presenterade regeringen inriktningen på ett nytt förenklingsprogram för perioden 20112014.28 Regeringens övergripande mål om att åstadkomma en märkbar positiv förändring i företagens vardag kvarstår. Inom ramen för målet avser regeringen att ta fram nya delmål och indikatorer för att följa utvecklingen. Målet att minska de administrativa kostnaderna förlängs till utgången av 2012. Vidare har ett program inletts för regelförenkling på regional och lokal nivå där i och har i uppdrag att vara samordnande. Regeringen har även beslutat om tilläggsdirektiv för . I syfte att förbättra konsekvensutredningarna har myndigheten fått i uppdrag att ta fram en modell för att lättare kunna beräkna kostnader och nytta inom ramen för sådana utredningar. 3.5Hur bedrivs regelförenkling i andra EU-länder? I flera av EU:s medlemsstater pågår ett aktivt regelförenklingsarbete även om inriktning och omfattning varierar. I , och har t.ex. motsvarigheter till det svenska inrättats, dvs. en självständig organisation med uppgift att granska och ge råd till respektive lands regering angående regelförenkling och minskning av administrativa kostnader. 28 Förenkla för företag.