rir · H0B56 · 2012-03-21 00:00:00 — uppgift att utreda möjligheten att införa krav på att näringsidkare som säljer varor och tjänster till allmänheten mot kontant betalning ska tillhandahålla ett tekniskt system (kassaregister) som möjliggör en tillförlitlig efterhandskontroll av omsättningen (SOU 2005:35 Krav på kassaregister. Effektivare utredning av ekobrott). Utredningen resulterade i att en lag om kassaregister beslutades (lagen 2007:592 om kassaregister m.m.). Vilka målkonflikter fanns och hur har de redovisats? Förslaget om införande av personalliggare innebar ökade administrativa kostnader för företagen i de branscher som omfattas av förslaget. Fördelen skulle vara förbättrade möjligheter för att utföra en effektiv kontroll i dessa branscher. I propositionen nämner regeringen att förslaget kommer att innebära vissa ökade kostnader för företagen men att dessa måste anses motiverade mot bakgrund av att förslaget kommer att förbättra konkurrensförutsättningarna för de branscher som omfattas av förslaget. Några försök att beräkna företagens kostnader görs dock inte. Enligt bedömning är konsekvensutredningen mycket bristfällig och uppfyller inte förordningens krav. I propositionen görs inget försök att beräkna kostnaderna för företagen av den nya lagen. Man konstaterar bara att förslaget kommer att medföra en ökad pålaga i form av krav att föra personalliggare för de ca 33 000 företag som omfattas av förslaget. Vidare skriver man att det är svårt att ha någon direkt uppfattning om omfattningen av den tidsåtgång som kan komma att bli aktuell för att uppfylla skyldigheten att föra personalliggare. Enligt propositionen beror detta dels på att innehållet i tillämpningsföreskrifterna inte är klara, dels på att kostnaderna kommer att bero på vilka rutiner som byggs upp inom en verksamhet för att hantera kravet på personalliggare. I propositionen görs den sammanfattande bedömningen att eventuella olägenheter för små företag i form av viss ökad tidsåtgång är förhållandevis små och bör vägas upp av den sundare konkurrens inom de utsatta branscherna som förhoppningsvis kan bli följden av de ökade kontrollinsatserna. Några alternativa förslag presenteras inte. , , och Stiftelsen den Nya Välfärden pekade i sina remissvar på omfattande brister i konsekvensutredningen. Enligt remissinstanserna har inte förslaget på ett tillfredsställande sätt belyst företagens villkor och vilka kostnader som tillkommer med förslaget. Vilka synpunkter hade remissinstanserna? Flertalet remissinstanser tillstyrkte utredningens förslag. Företagarna, den Nya Välfärden och avstyrkte förslaget. Enligt Företagarna och Stiftelsen den Nya Välfärden skulle förslaget i praktiken medföra en ökad administrativ börda för de laglydiga företagen, särskilt de små företagen, medan de företag som vill fuska inte kommer att föra någon personalliggare. Flera remissinstanser lyfte fram betydelsen av en hög kontrollfrekvens för att systemet ska ha verklig effekt och ifrågasatte möjligheterna till en effektiv kontroll om anslag inte ökar. Lagförslaget kom innan rådet hade inrättats. genomfördes en utvärdering av systemet med personalliggare. Utredningen föreslog vissa förändringar i lagstiftningen och att personalliggarsystemet skulle utvidgas till att omfatta även bygg- och tvätteribranscherna.74 avstyrkte förslagen i utredningen med motiveringen att konsekvensutredningen var bristfällig.75 74Ds 2009:43 Närvaroliggare och kontrollbesök. 75Yttrande över promemorian Närvaroliggare och kontrollbesök. , 2010 (N2008:05/2009/375). GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Mäts reformen i ? Den totala administrativa kostnaden för företagen att föra personalliggare har uppskattats till ca i . Företagen ansåg sig inte ha några nämnvärda initiala kostnader för att upprätta en personalliggare.76 beslutade att införa lagen (2007:592) om kassaregister m.m.77 Lagen innebär att den som i näringsverksamhet säljer varor och tjänster mot kontant betalning är skyldig att registrera all försäljning i ett certifierat kassaregister. Lagen trädde i kraft . Syftet med reformen var enligt propositionen att bekämpa den illojala konkurrensen inom kontantbranscherna och förbättra möjligheten till kontroll av omsättningen i dessa branscher. En utgångspunkt för förslaget var att det fanns ett allvarligt och omfattande problem med skatteundandraganden i kontantbranscherna. Därmed fanns en risk att seriösa näringsidkare skulle slås ut av skattefuskande konkurrenter. Om skattekontrollen dessutom är otillräcklig kan förtroendet för skattesystemet påverkas negativt. Ett ytterligare syfte med lagen var därför att legitimiteten för skattesystemet skulle öka. Vilka målkonflikter fanns och hur har de redovisats? Förslaget om att införa kassaregister innebar att ett stort antal näringsidkare behövde investera i ett certifierat kassaregister samt att vissa administrativa kostnader skulle uppkomma kring anmälan och årlig inspektion. Fördelen skulle vara en minskad möjlighet för oseriösa näringsidkare att undanhålla intäkter från beskattning. Regeringen konstaterar i propositionen att vissa remissinstanser ifrågasatt om förslaget om kassaregister var förenligt med regeringens ambitioner om regelförenkling. Regeringen anger att förslaget noggrant måste vägas mot intresset av att minska företagens administrativa kostnader för regler. Vilka överväganden som gjorts framgår dock inte på ett tydligt sätt. Däremot redovisar regeringen att företagens kostnader har beaktats genom att lagstiftningen inte omfattar torg- och marknadshandeln och inte heller den som endast i obetydlig omfattning säljer varor eller tjänster mot kontant betalning. Vidare anger regeringen att hänsyn har tagits till det stora antalet små företag i kontantbranscherna genom att så låga krav som möjligt ställts på kassaregistrets funktioner. När det gäller frågan om krav skulle ställas på 76Näringslivets administrativa kostnader för skatteområdet Uppdatering . , 2008 (rapport 2008:42). 2006/07:105 Konkurrens på lika villkor i kontantbranschen, bet. 2006/07:SkU18, rskr. 2006/07:182. att kortläsare skulle anslutas eller integreras med kassaregistret bedömde regeringen att den höga kostnaden för ett sådant krav inte skulle motsvara nyttan. Det kan också noteras att huvuddelen av företagens kostnader för att införa kassaregister inte är av administrativ karaktär, och således inte ingår i mätningarna av den administrativa bördan. Enligt bedömning är konsekvensutredningen bristfällig och uppfyller inte förordningens krav. Såväl i betänkande som i proposition finns en resonerande text om konsekvenser för små företag, en snävare grupp av företag än vad som anges i utredningsdirektivet där det anges att konsekvenserna för små och medelstora företag ska belysas. I propositionen konstateras att såväl stora som små företag kommer att omfattas, som en större del av företagen i kontantbranscherna är små. En uppskattning av kostnaden för investering och teknisk kontroll på företagsnivå finns, i propositionen finns inga beräkningar i övrigt. I betänkandet finns därutöver beräknade administrativa kostnader för ett litet företag. I såväl proposition som betänkande saknas beräkningar av förslagets effekter på totalnivå även om det finns två olika uppskattningar av hur många företag som kan förväntas behöva byta till nya kassaregister.78 Några alternativa förslag presenteras inte. , och () pekade i sina remissvar på brister i konsekvensutredningen. bedömde exempelvis att konsekvensutredningen inte uppfyllde kraven i kommittéförordningen om att utredningen ska redovisa konsekvenserna för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag. Vilka synpunkter hade remissinstanserna? Flertalet remissinstanser instämde i utredningens förslag. Bland det fåtal som avstyrkte fanns Företagarna, auktoriserade revisorer (). Företagarna ansåg att förslaget skulle leda till alltför höga krav och kostnader för seriösa, laglydiga företag och att skattebrott inte borde bekämpas genom egenkontroll utan genom kontrollåtgärder från t.ex. . FAR ansåg att förslaget inte överensstämde med det övergripande arbetet att förenkla för de mindre företagen. Statskontoret avstyrkte med hänvisning till att det inte var givet att förslaget skulle leda till ett minskat skattefusk samt att förslaget skulle leda till en ökad administrativ börda och kostnad för de huvudsakligen små företagen i kontantbranschen. 78I SOU 2005:35 uppskattar man att ca 250 000 näringsidkare kommer att omfattas av förslaget. 2006/07:105 uppskattar man antalet näringsidkare som kommer att omfattas till 110 000 130 000. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Flera av remissinstanserna påpekade vikten av kontroll och tillsyn om förslaget skulle genomföras. Betänkandets förslag om dimensioneringen av resurser för tillsyn och kontroll ansågs av flera instanser vara otillräckligt. I propositionen aviserade regeringen inga ytterligare resurser till men avsåg att följa utvecklingen. Lagförslaget kom innan rådet hade inrättats. Två föreskriftsändringar behandlades , bägge ansågs förenkla och tillstyrktes därför. Konsekvensutredningarna fick godkänt. Mäts reformen i ? Investeringen i ett certifierat kassaregister inkluderas inte i eftersom investeringskostnader inte ingår i de administrativa kostnaderna. Inte heller är de administrativa kostnader för anmälan och den årliga tekniska Däremot är administrativa kostnader hänförliga till det uppgiftskrav som finns om ett tillfälligt uttag ur kassan görs med i mätningarna och har beräknats till 153 miljoner kronor.79 6.2.5 Dokumentationsskyldighet vid internprissättning En grundläggande princip i internationell skatterätt är den s.k. armlängdsprincipen. Armlängdsprincipen innebär att prissättningen vid kommersiella och finansiella transaktioner mellan företag i intressegemenskap ska baseras på marknadsmässiga villkor. Det ska således inte vara möjligt att flytta vinster från en stat till en annan genom felaktig prissättning (över- eller underprissättning).80 beslutade att införa en formell skyldighet för internationellt verksamma företag att upprätta skriftlig dokumentation om internpriser vid transaktioner med företag som är begränsat skattskyldiga i i lagen (2001:1227) om självdeklarationer och kontrolluppgifter. Lagändringen trädde i kraft den 1 januari 2007.81 Förslaget kom efter att dåvarande hade utrett frågan om uppgiftsskyldighet på uppdrag av regeringen.82 I lagen fastställs vissa ramar för dokumentationen. Förslaget innebär dock inte någon utökad uppgiftsskyldighet för företagen i självdeklarationen, något som föreslogs i . 79Näringslivets administrativa kostnader för skatteområdet Uppdatering 2009 samt prognos under och efter 2010. , 2010 (rapport 0059). 80Se 14 kap. 19 § inkomstskattelagen (1999:1229, IL). 2005/06:169 Effektivare skattekontroll m.m., bet. 2005/06:SkU 29, rskr. 2005/06:349. 82Uppgiftsskyldighet för internationella företag för internationellt verksamma företag att lämna uppgifter om internpriser. , 2003 (RSV rapport 2003:5). Syftet med förslaget var att lagreglera de informations- och dokumentationskrav som ska gälla för internprissättningstransaktioner. på information och dokumentation skulle enligt regeringen effektivisera skattekontrollen. För företagen skulle lagändringen medföra att de i större utsträckning känner till vad som krävs av dem på utredningsstadiet. Vilka målkonflikter fanns och hur har de redovisats? Förslaget om att införa ett informations- och dokumentationskrav innebär ökade administrativa kostnader för de företag som berörs av förslaget. Fördelen skulle vara förbättrade möjligheter för att kontrollera om företagens prissättning varit marknadsmässig. I propositionen skriver regeringen att införandet av dokumentationsskyldighet kommer att innebära en administrativ börda för företagen men att förslaget är motiverat av starka kontrollhänsyn. Regeringen anser att företagens kostnader har beaktats genom att kretsen av skattskyldiga som omfattas av dokumentationsskyldigheten har begränsats i förhållande till förslag och att dokumentation på engelska kommer att accepteras. Regeringen poängterar också att man valt att inte införa en uppgiftsskyldighet i deklarationen. Vidare skriver man att måste väga behovet av dokumentation mot kostnaden och den administrativa börda det innebär för företagen att upprätta densamma. Det görs dock inga försök att beräkna företagens kostnader. Enligt bedömning är konsekvensutredningen mycket bristfällig och uppfyller inte förordningens krav. I regeringens uppdrag till angavs att en bedömning av effekterna för företagen skulle göras. I utredning gjordes en mycket grov uppskattning av företagens kostnader till . Enligt regeringen går dock inte dessa uppgifter att använda eftersom de i stor utsträckning hänförde sig till förslag att uppgiftsskyldigheten skulle dokumenteras i deklarationen. Regeringen gör bedömningen att kostnaden för dokumentationsskyldigheten kommer att bli relativt begränsad. Enligt regeringen måste företagen redan ha den information som krävs enligt förslaget för att kunna ta fram skattemässigt korrekta internpriser. Därmed innebär inte förslaget i sak några nya ålägganden för företagen. Regeringen skriver att den praktiska hanteringen med att upprätta nödvändig dokumentation kan medföra vissa initialkostnader för företagen och vissa årliga kostnader med anledning av löpande uppdateringar av dokumentation. Därtill kan det tillkomma vissa kostnader för sammanställande av dokumentation vid en eventuell kontroll av Sammantaget gör dock regeringen bedömningen att kostnaderna GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER och den administrativa bördan endast i begränsad utsträckning kommer att öka för företagen. I propositionen görs dock inga försök att beräkna företagens kostnader. Inga alternativa lösningar beskrivs. Vilka synpunkter hade remissinstanserna? Förslaget avstyrktes av hälften av de remissinstanser som valde att yttra sig över förslaget. De som avstyrkte var , , , , (), FAR, , , Näringslivets skattedelegation och (). Merparten av de remissinstanser som avstyrkte förslaget påpekade att någon egentlig konsekvensanalys inte var gjord och underströk behovet av en ordentlig konsekvensanalys som tydliggör konsekvenserna för företagen. Flera av remissinstanserna framhöll vikten av att de begärda uppgifterna står i rimlig proportion till kontrollbehoven. Lagförslaget kom innan rådet hade inrättats. Mäts reformen i ? Den totala administrativa kostnaden för företagen för att uppfylla dokumentationskraven uppskattas till i Malin.83 Enligt har företagen haft betydande initiala kostnader för att leva upp till de nya dokumentationskraven. Den initiala kostnaden har fördelats och ingår i den årliga kostnaden. uppger att det varit svårt att ringa in populationen och bedömer kostnaden som lågt skattad. tillkallades en särskild utredare med huvuduppgiften att lämna förslag om ett enklare och effektivare system för att medge skattelättnader för hushållstjänster.84 För att kunna utnyttja såväl ROT- som RUT-avdraget skulle den sökande tidigare lämna en skriftlig ansökan till som betalningen hade skett. Skattereduktionen tillgodoräknades sedan i samband med beräkningen av den slutliga skatten. Utgångspunkten för det nya systemet var att hanteringen skulle vara så enkel som möjligt för de enskilda hushållen. 83Näringslivets administrativa kostnader för skatteområdet Uppdatering . , 2008 (rapport 2008:42). 2007:104 Översyn av bestämmelserna om skattelättnader för hushållstjänster. Utifrån utredningens förslag föreslog regeringen att den s.k. fakturamodellen skulle införas, och godkände förslaget.85 Innebörden är att en privatperson som köper en hushållstjänst ska kunna komma överens med utföraren om att betalning endast ska göras med hälften av den angivna arbetskostnaden. På detta sätt får köparen en skattelättnad direkt vid köpet. Utföraren får i stället begära utbetalning från för den del av arbetskostnaden som köparen inte har betalat. Detta belopp är köparens skattelättnad och utgör en preliminär skattereduktion. Fakturamodellen började gälla . Vilka målkonflikter fanns och hur har de redovisats? Ett nytt system för skattereduktion för hushållsarbete innebar en förenkling för köparen eftersom denne får en preliminär skattereduktion direkt vid köpet. Förslaget innebar en ökad administrativ börda för företagen genom ett ökat uppgiftslämnande. Förslaget medförde också en likviditetspåfrestning på företagen eftersom de måste vända sig till för att få den återstående delen av fakturan betald. Därtill låg en viss risk för företagen i det faktum att företagen kan behöva vända sig till köparen för återstående ersättning för det fall köparen nått taket för avdraget. Regeringen menade dock att den påfrestning på utförarnas likviditet samt det administrativa merarbete som uppstår för företagen måste ställas i relation till de fördelar som utförarna får genom att köparna direkt vid köpet erhåller en preliminär skattereduktion av arbetskostnaden. Enligt regeringen skulle förenklingarna skapa förutsättningar för en ännu större marknad. Enligt bedömning är konsekvensutredningen mycket bristfällig och uppfyller inte förordningens krav. I propositionen finns en resonerande text om konsekvenser för företagen. Det handlar enligt regeringen om ett visst administrativt merarbete och en viss påfrestning på utförarnas likviditet. Regeringen påpekar också att dessa konsekvenser kan vara särskilt besvärliga för mindre företag. Enligt regeringen uppvägs de negativa konsekvenserna för företagen av förslagets förutsättningar att skapa en större marknad för hushållstjänster. Utöver den resonerande texten finns det inga beräkningar av förslagets effekter på ett enskilt företag eller på totalnivå. Några beräkningar eller beskrivningar vad avser påverkan på de små företagens villkor görs inte. Det kan noteras att redan i direktivet till den utredning som föregick lagförslaget angavs särskilt att utredaren skulle se till att reglerna utformades så att den administrativa bördan för företagen blev så begränsad 2008/09:77 Ett enklare system för skattereduktion för hushållsarbete, bet. 2008/09:SkU20, rskr. 2008/09:184. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER När det gällde redovisningen av förslagens konsekvenser för små företag angavs även att föreskrifterna i förordningen (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor skulle beaktas. I betänkandet redovisas alternativa förslag, dock inte i propositionen. Vilka synpunkter hade remissinstanserna? De flesta remissinstanser var positiva till förslaget som sådant.86 Närmare hälften av remissinstanserna framhöll att förslaget ökade företagens administrativa börda. , , Näringslivets skattedelegation och framhöll att den administrativa bördan måste minimeras. Samma remissinstanser pekade också på den likviditetspåfrestning som förslaget kunde medföra, framför allt för små företag. Flera remissinstanser pekade också på den ökade affärsrisken för företag när dessa riskerar att få ansvara för betalningen i de fall köparen överskrider den tillåtna gränsen för skattereduktion, en risk som kan bli särskilt kännbar för små företag. hade inrättats när lagförslaget kom men rådets ledamöter var ännu inte utsedda. Mäts reformen i ? De administrativa kostnaderna för detta krav har bedömts vara betydande.87 har inte beräknat dem på grund av för stor osäkerhet avseende hur många företag som berörs. 6.3Vad säger företagen? De förändringar som har ökat kostnaderna på skatteområdet har i stor utsträckning handlat om nya kontrollsystem för att förhindra svartarbete och skattefusk i vissa branscher. För att ta reda på hur företagen själva ser på förändringarna frågade vi de företag som omfattas av omvänd skattskyldighet för moms, personalliggare respektive kassaregister om de anser att den kostnad som följt med respektive reform är acceptabel utifrån regeringens syfte. I tabell 16 nedan framgår vilka branscher som berörs av respektive kontrollsystem. I princip handlar det om fyra branscher: bygg, restaurang, hårvård och handel. (), 2008 (Fi 2008/4051). 87Näringslivets administrativa kostnader för skatteområdet Uppdatering 2009 samt prognos under och efter 2010. , 2010 (rapport 0059). Tabell 16 Branscher som omfattas av de nya kontrollsystemen Omvänd skattskyldighet för moms Restaurang, hårvård, handel* *Lagen om kassaregister omfattar alla företag i kontantbranscherna. Branscherna restaurang, hårvård och handel står för av alla kontantföretag. 6.3.1Problem med svartarbete i olika branscher Regeringens syfte med kassaregister, personalliggare och omvänd skattskyldighet för moms är att minska svartarbete och skatteundandragande genom en effektivare kontroll. I förlängningen väntas detta leda till en förbättrad konkurrenssituation i de branscher som omfattas av reformerna. För att få en uppfattning om hur företagen själva ser på problemet med svartarbete ställde vi frågan Anser du att svartarbete är ett problem i din bransch? till samtliga företag som svarade på enkäten. Som framgår av figur 13 nedan är det stor skillnad i svarsmönster mellan företag i de branscher som omfattas av en eller flera av de nya kontrollåtgärderna och övriga företag. Störst problem med svartarbete upplever hårvårdsföretagen där anser att svartarbete är ett problem i branschen. I byggrespektive restaurangbranschen anser att svartarbete är ett problem. i mindre utsträckning, , att svartarbete är ett problem. I övriga branscher anser att svartarbete är ett problem i deras bransch. Figur 13 Anser du att svartarbete är ett problem i din bransch? GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 6.3.2 Företagen om kassaregister Kravet på kassaregister omfattar företag i kontantbranscherna. De företag som i enkäten angav att de omfattas av lagen om kassaregister fick svara på frågan om de anser att företagets kostnad för investeringen är acceptabel utifrån regeringens syfte. Resultatet framgår av figur 14 nedan. Figur 14 Om du svarat att du omfattas av lagen om kassaregister, tycker du att kostnaden för investeringen (i form av tid och pengar) är acceptabel utifrån regeringens syfte? Ja, helt eller delvis Nej, tveksamt eller inte alls Mest negativa till reformen är handelsföretagen. Av dessa är tveksamma till eller anser inte att investeringen är acceptabel utifrån regeringens syfte. Drygt hälften av restaurangrespektive hårvårdsföretagen anser inte att investeringen är acceptabel. Små företag är mer negativa till reformen än stora företag. 6.3.3 Företagen om personalliggare Kravet att föra personalliggare omfattar företag i restaurang- och hårvårdsbranschen. De företag som angav att de omfattas av lagen om personalliggare fick svara på frågan om de anser att företagets kostnad för personalliggare är acceptabel utifrån regeringens syfte. Resultatet redovisas i figur 15. av restaurang- och hårvårdsföretagen anser att kostnaden för personalliggaren är acceptabel utifrån regeringens syfte. Det är således en större andel företag som tycker att kostnaden för personalliggare är acceptabel jämfört med kostnaden för kassaregister. Även här finns en tendens att stora företag är mer positiva till reformen än små. Figur 15 Om du svarat att du omfattas av lagen om personalliggare, tycker du att ditt företags kostnad för personalliggare (i form av tid och pengar) är acceptabel utifrån regeringens syfte? Ja, helt eller delvis Nej, tveksamt eller inte alls 6.3.4 Kassaregister är mer betungande än personalliggare Företag i restaurangrespektive hårvårdsbranschen omfattas både av lagen om personalliggare och av lagen om kassaregister. I enkäten frågade vi de företag som uppgav att de omfattas av båda lagarna vilken lag som varit mest betungande. En majoritet av restaurangrespektive hårvårdsföretagen uppgav att kassaregister varit mest betungande. Bland hårvårdsföretagen var det som ansåg att lagen om kassaregister varit mest betungande. ansåg att lagen om personalliggare varit mest betungande.