rfr · GZ0WRFR11 · 2012-05-28 00:00:00 — Kunskapsöversikt om nationella minoriteter Riksdagstryckeriet, , 2012 är minoritetspolitiken ett eget politikområde i . gäller en ny minoritetsspråklag och ökade tilldelningen av medel i statsbudgeten för åtgärder för nationella minoriteter. I syfte att erhålla fördjupad kunskap om minoritetspolitikens effekter gav sitt kansli i uppdrag att vidta åtgärder för genomförande av en kunskapsöversikt om minoriteter. Till grund för beslutet låg bedömningen att det finns behov av en samlad och systematisk kunskapsöversikt avseende de erfarenheter som gjorts av de åtgärder som genomförts av regeringen och myndigheter inom ramen för minoritetspolitiken. Arbetet med översikten skulle utföras av utomstående forskare. vid fick i uppdrag att ta fram översikten. överlämnades rapporten kunskapsöversikt om nationella minoriteter. Professor har haft det övergripande ansvaret för rapporten och docent har deltagit i arbetet med den sammanfattande analysen. Därutöver har arbetet vid utförts av fem medarbetare. De bedömningar och slutsatser som redovisas är forskarnas egna. Utskottets ledamöter har inte tagit ställning till innehållet i rapporten. är minoritetspolitiken ett eget politikområde i . fick vid i uppdrag av vid riksdag att sammanställa en kunskapsöversikt om nationella minoriteter avseende dels forskning om minoriteter, dels erfarenheter av de åtgärder som vidtagits av regeringen och myndigheter när det gäller den svenska minoritetspolitiken. Enligt direktiven ska översikten utformas så att den kan användas som kunskapsunderlag i utskottets arbete vid behandling av motioner med minoritetspolitisk relevans. Översikten ska fokusera på men kan kompletteras med relevant nordisk och internationell forskning. Enligt direktiven ska den forskningslitteratur och de studier och rapporter som inkluderas i översikten bilda utgångspunkt för en analys och en sammanfattande diskussion om den svenska minoritetspolitiken. Dessa ska knytas an till målen för minoritetspolitiken och dess tre delområden: diskriminering och utsatthet, delaktighet och inflytande samt språk och kulturell identitet. De frågor som vill få närmare belysta och besvarade är följande: Vilka slutsatser dras i slutförda och delredovisade forskningsprojekt om minoriteter? Vilken forskning finns om nationella minoriteters förutsättningar dels för att delta i samhällslivet på lika villkor, dels till inflytande i frågor som berör dem inom viktiga samhällsområden? Vilken betydelse har de senaste årens reformer och satsningar haft i dessa avseenden? Vad kännetecknar mer respektive mindre framgångsrika satsningar? Vilka slutsatser kan dras från översikten om vad som saknas i den svenska minoritetspolitiken för att uppfylla de minoritetspolitiska konventioner som ratificerat? Denna kunskapsöversikt koncentrerar sig på minoritetspolitiskt relevant forskning samt myndighetsrapporter och utvärderingar som publicerats under och efter 2005, året då granskning av genomförandet av svensk minoritetspolitik med titeln minoriteter och minoritetsspråk () offentliggjordes. Tilläggas kan att kunskapsöversikter av detta slag aldrig kan bli heltäckande. Avgränsningsproblematiken gör att vissa studier kan uppfattas som mindre centrala i sammanhanget fast de ur en annan synvinkel mycket väl kan anses vara viktiga. Denna kunskapsöversikt fokuserar på dagens situation och aktuella utvecklingstendenser. Snarare än att beskriva situationen för de olika minoriteterna i allmänhet vill vi ta upp den nya kunskap som framkommit och de tendenser som vi har kunnat identifiera genom att ta del av forskning, kartläggningar med mera. Därför har exempelvis strikt historiskt inriktade studier så gott som helt lämnats utanför, trots att man med fog skulle kunna hävda att historiska omständigheter mycket väl speglar sig i och har relevans för dagens minoritetspolitiska situation. En annan avgränsning gäller den stora mängd studentuppsatser med minoritetsrelaterade titlar som författats vid universitet och högskolor. Även sådana har lämnats utanför trots att en del av dem kan vara mycket informativa och intressanta. Eftersom översikten gäller vetenskaplig forskning samt myndighetsrapporter och utvärderingar, har inte heller studier och rapporter gjorda av minoritetsorganisationer eller andra ideella organisationer tagits med (med undantag av rapporter som gjorts på uppdrag av staten) även om dessa också kan vara en viktig källa till kunskap. Det generella urvalet av titlar som ingår i denna kunskapsöversikt har gjorts av fem medarbetare: fil.kand. för samer och samisk kultur, doktorand för sverigefinnar och sverigefinsk kultur, doktorand för tornedalingar och tornedalsk kultur, fil.dr för judar och judisk kultur och jur.stud. för romer och romsk kultur. Deras bibliografier med innehållssammanfattningar har använts i kunskapsöversiktens olika delar. Professor har haft det övergripande ansvaret för hela forskningsöversikten, medan docent har deltagit i arbetet med den sammanfattande analysen. Ett flertal andra personer har bidragit till arbetet i dess olika faser. Ett särskilt tack riktas till som fungerat som bollplank i arbetet med kunskapsöversikten och delat med sig av sina breda kunskaper och erfarenheter av svensk minoritetspolitik. Vi vill även tacka följande personer som bidragit med sitt kunnande: , , , , , , , , Máret Guhttor, , , , , , , , , , , , , , , , , , Janiche Opsahl, , , , Per , , , , , och . Det är vår förhoppning att denna kunskapsöversikt kommer att tjäna som ett brett underlag och bidra med en tydligare bild av det minoritetspolitiska läget inför fortsatta arbete, och även ge andra intresserade en möjlighet att ta del av vetenskaplig forskning, myndighetsrapporter, utvärderingar med mera, som producerats inom politikområdet nationella minoriteter. 1.1 Nationell minoritetspolitik................................................................... 1.2 Samlad svensk språkpolitik ............................................................... 2 Kunskapsöversikt om den svenska minoritetspolitiken ........... 2.1 Första delområdet: Diskriminering och utsatthet............................... 2.1.1 Internationell kritik och insatser på området .......... 2.1.1.1 Granskning av ramkonventionens efterlevnad................. 2.1.1.2 Annan internationell kritik ............................ 2.1.1.3 Vad har gjorts ?.............................................. 2.1.2 Publikationer som utgetts inom delområdet Diskriminering och utsatthet........................................................ 2.1.2.1 Romers utsatta situation................................................... 2.1.2.2 Diskriminering av samer.................................................. 2.1.2.3 Antisemitism, negativa attityder till minoriteter och 2.1.2.4 Skolans uppdrag att motverka intolerans ......................... 2.1.2.5 Utsatthet på hälsoområdet................................................ 2.1.2.6 Kvinnors utsatthet............................................................ 2.1.2.7 Barns och ungdomars utsatthet ........................................ 2.2 Andra delområdet: Delaktighet och inflytande.................................. 2.2.1 Internationell kritik och insatser på området .......... 2.2.1.1 Granskning av ramkonventionens efterlevnad................. 2.2.1.2 Annan internationell kritik ............................ 2.2.1.3 Vad har gjorts ?.............................................. 2.2.2 Publikationer som har getts ut inom delområdet Delaktighet och inflytande........................................ 2.2.2.1 Minoriteters delaktighet och inflytande på lokal och 2.2.2.2 Sverigefinnars delaktighet och inflytande i 2.2.2.3 Romers delaktighet och inflytande i samhället ................ 2.2.2.4 De nationella minoriteternas delaktighet och perspektiv i forskningen......................................................... 2.2.2.5 Samers delaktighet och inflytande ur ett 2.2.2.6 Samers möjligheter till deltagande och samråd i mark- och rennäringsfrågor ................................................... 2.3 Tredje delområdet: Språk och kulturell identitet ............................... 2.3.1 Internationell kritik och insatser på området .......... 2.3.1.1 Granskning av ramkonventionens efterlevnad.................. 2.3.1.2 Granskning av språkstadgans efterlevnad......................... 2.3.1.3 Annan internationell kritik ............................. 2.3.1.4 Vad har gjorts ? 2.3.2 Publikationer som utgetts inom delområdet Språk och kulturell identitet ......................................................... 2.3.2.1 Undersökningar om antalet talare av nationella 2.3.2.2 Myndighetsservice på minoritetsspråk ............................. 2.3.2.3 Rätten till barnomsorg på minoritetsspråket..................... 2.3.2.4 Rätten till äldreomsorg på minoritetsspråket .................... 2.3.2.5 Skolans ansvar för undervisningen i 2.3.2.6 Metodutveckling inom förskola och skola........................ 2.3.2.9 Högre utbildning............................................................... 2.3.2.11 Definiering och bevarande av en kulturell identitet........ 2.3.2.12 Kultur, kulturpolitik och kulturarvsfrågor ...................... 2.3.2.13 Samisk traditionell kunskap............................................ 2.3.2.14 Medieutbud om och för nationella minoriteter ............... 2.3.2.15 Språkplanering, språkvård, språkutredningar och 3 Sammanfattande analys av kunskapsläget................................................. beslutade att skulle ratificera två Europarådskonventioner: Den europeiska ramkonventionen om skydd för nationella minoriteter (ramkonventionen) och Stadgan om landsdelsspråk eller minoritetsspråk (minoritetsspråkskonventionen). I samband med det erkändes fem nationella minoriteter (judar, romer, samer, sverigefinnar och tornedalingar) och fem nationella minoritetsspråk (jiddisch, chib inklusive alla varieteter, samiska inklusive alla varieteter samt finska och meänkieli). Målet var att skydda och främja de nationella minoriteterna och deras språk som en del av arbete med de mänskliga rättigheterna. Konventionerna ratificerades och trädde i kraft . trädde lagen (1999:1175) om rätt att använda samiska hos förvaltningsmyndigheter och domstolar samt lagen (1999:1176) om rätt att använda finska och meänkieli hos förvaltningsmyndigheter och domstolar i kraft. Därigenom etablerades så kallade förvaltningsområden för samiska, finska och meänkieli som från början omfattade sammanlagt sju kommuner i nordligaste . De tre språken kunde enligt lagen användas i kontakt med kommunala och landstingskommunala myndigheter och talarna fick rätt till barn- och äldreomsorg helt eller delvis på sina språk. Det samiska förvaltningsområdet omfattade från början fyra kommuner: , , och . Förvaltningsområdet för finska och meänkieli omfattade fem kommuner: , , , och . Ratificeringarna av ramkonventionen och minoritetsspråkskonventionen kom att medföra en återkommande granskning från sida av hur fullgör sina åtaganden. Kritik har också framförts, vilket har lett till att på flera områden har reviderat sin politik. Den internationella och nationella uppföljningen visade att den svenska minoritetspolitiken inte hade fått den genomslagskraft som hade behövts för att uppfylla de ursprungliga intentionerna. Trots att regeringen hade tagit viktiga steg för att skydda de nationella minoriteterna behövdes ytterligare åtgärder på en rad områden för att förbättra efterlevnaden av konventionerna (prop. 2008/09:158, s. 2526). Därför krävdes enligt regeringen en samlad strategi för att nå de minoritetspolitiska målen och en central utgångspunkt för denna strategi var att de nationella minoriteternas egenmakt och förutsättningar att bevara och revitalisera sina språk och kulturer måste stärkas. Regeringen konstaterade att erkännande inte i tillräcklig grad fyllts med ett reellt innehåll som kunde märkas i de nationella minoriteternas vardag, och att de nationella minoriteterna fortfarande saknade verktyg för att stärka och återta sina språk. Minoriteterna saknade också ofta inflytande i majoritetssamhället i frågor som berör dem. På den lokala nivån hade genomförandet av 1 BAKGRUND 2011/12:RFR11 minoritetspolitiken i många fall präglats av en låg ambitionsnivå, delvis som en konsekvens av otydlighet från statsmaktens sida. hade i sin kritik bland annat pekat på att bristande kontinuitet och koordinering inom minoritetspolitiken på lokal och central nivå hade försvårat genomförandet. Erfarenheterna visade också att effekterna av de åtgärder som vidtagits inom de dåvarande förvaltningsområdena inte hade följts upp i tillräcklig omfattning. Regeringen ansåg, mot bakgrund av allt detta, att de åtgärder som vidtogs i samband med ratificeringen behövde kompletteras och att ambitionsnivån i genomförandet av minoritetspolitiken behövde höjas. Åtagandena gentemot minoriteterna behövde konkretiseras och de nationella minoriteternas särskilda ställning i det svenska samhället behövde tydliggöras så att de beslut som fattades skulle motsvara dessa åtaganden (prop. 2008/09:158, s. 2830). trädde en minoritetspolitisk reform i kraft. Den omfattade ett antal förslag på åtgärder för att stärka minoriteternas rättigheter i praktiken (prop. 2008/09:158, s 30) i syfte att förtydliga den rättsliga regleringen av de nationella minoriteternas rättigheter genom en ny lag säkerställa en bättre efterlevnad av minoritetskonventionerna och uppföljning av vidtagna åtgärder motverka diskriminering och utsatthet av de nationella minoriteterna stärka de nationella minoriteternas egenmakt och inflytande och främja bevarandet av de nationella minoritetsspråken. gäller även en lag om nationella minoriteter och minoritetsspråk (2009:724). Den omfattar alla fem nationella minoriteter och deras språk och har ersatt de tidigare lagarna som gällde samiska, finska och meänkieli. I den nya lagen ges minoriteterna ett så kallat grundskydd som bland annat innebär att förvaltningsmyndigheter ska informera de nationella minoriteterna om deras rättigheter. Det allmänna har ett särskilt ansvar för att skydda och främja de nationella minoritetsspråken och ska även främja de nationella minoriteternas möjligheter att behålla och utveckla sin kultur i . Barns utveckling av en kulturell identitet och användning av det egna minoritetsspråket ska enligt lagen främjas särskilt. Förvaltningsmyndigheter ska ge de nationella minoriteterna möjlighet till inflytande i frågor som berör dem och de ska så långt det är möjligt samråda med representanter för minoriteterna i sådana frågor. Utöver detta har finsk-, samisk- och meänkielitalande, liksom tidigare, särskilda rättigheter inom de språkliga förvaltningsområdena. Där har den enskilde rätt att använda sitt språk såväl muntligt som skriftligt i kontakter med förvaltningsmyndigheter förutsatt att ärendet helt eller delvis sammanfaller med minoritetsspråkets förvaltningsområde. Förvaltningsmyndigheterna är också skyldiga att ge muntliga svar på den enskildes språk samt att på begäran ge en skriftlig översättning av beslut och motiveringar. Myndigheterna kan bestämma en särskild tid och plats där servicen ges på minoritetsspråket. Förvaltningsmyndigheter ska enligt lagen sträva efter att det finns tillgång till 2011/12:RFR11 1 BAKGRUND personal med kunskaper i minoritetsspråken. Kommunerna inom förvaltningsområdet är också skyldiga att på begäran ordna äldre- och barnomsorg som bedrivs helt eller delvis på minoritetsspråken. Lagen om minoriteter och minoritetsspråk innebär också att antalet förvaltningsområden för tre av minoritetsspråken finska, meänkieli och samiska har utökats. omfattar förvaltningsområdet för finska språket kommunerna , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , , och . Förvaltningsområdet för samiska språket omfattar , , , , , , , , , , , , , , , , Åre, och . Förvaltningsområdet för meänkieli omfattar , , , , och . Enligt minoritetslagen finns det även en möjlighet för andra kommuner att ansöka om att frivilligt få ingå i ett förvaltningsområde. Regeringen fattar beslut om frivillig anslutning efter att en ansökan kommit in. Även utanför förvaltningsområdena har enskilda enligt lagen rätt att använda finska, meänkieli respektive samiska i muntliga och skriftliga kontakter med förvaltningsmyndigheter i ärenden som den enskilde är part eller ställföreträdande part i, förutsatt att ärendet kan handläggas av personal som behärskar minoritetsspråket. Enskilda har också alltid rätt att använda finska och samiska vid sina skriftliga kontakter med ombudsmän och med Justitiekanslern, , och när det gäller ärenden i vilka den enskilde är part eller ställföreträdare för part. Förvaltningsmyndigheter ska verka för att det finns tillgång till personal med kunskaper i finska, meänkieli respektive samiska där detta behövs. 1.2 Samlad svensk språkpolitik beslutade om en samlad svensk språkpolitik med fyra huvudmål: Svenska språket ska vara huvudspråk i . Svenskan ska vara ett komplett och samhällsbärande språk. Den offentliga svenskan ska vara vårdad, enkel och begriplig. Alla ska ha rätt till språk: att utveckla och tillägna sig svenska språket, att utveckla och bruka det egna modersmålet och nationella minoritetssprå- 1 BAKGRUND 2011/12:RFR11 ket och att få möjlighet att lära sig främmande språk. (2011a, s. 68). trädde en särskild språklag (2009:600) i kraft som befäste den samlade språkpolitiken. I 13 §§ beskrivs lagens innehåll och syfte, 46 §§ gäller det svenska språket och dess ställning som huvudspråk, 78 §§ gäller de nationella minoritetsspråken, 9 § det svenska teckenspråket, 1012 §§ språkanvändningen i offentlig verksamhet, 13 § svenskan i internationella sammanhang och slutligen §§ den enskildas tillgång till språk. Språklagens 78 §§ gäller alltså de nationella minoriteterna. Där nämns de vid namn och det stipuleras att det allmänna har ett särskilt ansvar för att skydda och främja de nationella minoritetsspråken. Enligt 14 § ska den som tillhör en nationell minoritet ges möjlighet att lära sig, utveckla och använda minoritetsspråket. Även 4 § i lagen om nationella minoriteter och minoritetsspråk (2009:724) hänvisar till språklagen när det gäller det allmännas särskilda ansvar för att skydda och främja de nationella minoritetsspråken. Som betonas i riktlinjer för tillämpningen av språklagen (2011a, s. 9) är språklagen en allmänt formulerad ramlag som anger principer, mål och riktlinjer men som inte detaljreglerar hur målen ska uppnås. Det konstateras att åtagandet att skydda de nationella minoritetsspråken (14 §) till exempel kan innebära att en myndighet inte får förbjuda eller hindra användandet av minoritetsspråken. I praktiken betyder det att man inte får förbjuda personal att tala sitt modersmål under rasterna eller förbjuda elever att tala sitt modersmål på skolgården. Formuleringen att främja de nationella minoritetsspråken innebär enligt att myndigheterna bör arbeta aktivt för att stärka språken. Alla som bedriver offentlig verksamhet är på detta sätt skyldiga att skydda och främja minoritetsspråken (2011a, s. 18). Enligt språklagens 14 § ska den som tillhör en nationell minoritet ges möjlighet att lära sig, utveckla och använda minoritetsspråket. Att man som tillhörande en minoritet ska ges möjlighet att även lära sig minoritetsspråket innebär i praktiken att man inte behöver ha språket som modersmål för att vara berättigad till modersmålsundervisning i den svenska skolan. I vanliga fall krävs att eleven ska ha språket som ett dagligt umgängesspråk i hemmet, att det ska finnas minst fem elever i kommunen som vill få undervisning i språket samt att eleven ska ha grundläggande kunskaper i språket för att kommunen ska vara skyldig att ordna modersmålsundervisning för eleven. När det gäller de nationella minoritetsspråken har kraven sänkts; kravet på att språket ska vara ett dagligt umgängesspråk och kravet på minst fem elever i en kommun har tagits bort. Däremot kvarstår kravet på grundläggande kunskaper i språket. Som påpekar kan detta i praktiken bli svårt att förena med språklagens bestämmelser (2011a, s. 21). Nationella minoritetsspråk kan också förekomma i tvåspråkig undervisning som skolor kan ge enligt 9 kap. 1213 §§ skolförordningen (2011:185). För elever som har ett annat språk än svenska som dagligt umgängesspråk med en eller båda vårdnadshavarna får delar av undervisningen i årskurserna 16 2011/12:RFR11 1 BAKGRUND anordnas på det språket. Enligt 13 § får högst hälften av undervisningen ges på ett annat språk än svenska, och undervisningen ska planeras så att undervisningen på svenska successivt ökar. Även andra åtgärder på lagstiftningsområdet är i detta sammanhang av relevans. Det gäller ändringen av den svenska regeringsformen, som trädde i kraft , och som också har minoritetspolitisk relevans. I propositionen En reformerad grundlag (prop. 2009/10:80) som regeringen överlämnade till föreslogs att bestämmelsen i 1 kap. 2 § regeringsformen om skydd för vissa minoriteter skulle ändras. Enligt förslaget skulle det samiska folket omnämnas särskilt i målsättningsstadgandet för att tydligare ge uttryck för att samerna är ett urfolk och inte bara en nationell minoritet. I propositionen föreslogs också att målsättningsstadgandet om det allmännas ansvar för att främja minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv skulle göras obligatoriskt för att bättre återspegla åtaganden enligt bland annat ramkonvention om skydd för nationella minoriteter (Rapport 2011, s. 11). Den nuvarande ordalydelsen för 1 kap. 2 § sjätte stycket regeringsformen är följande: Samiska folkets och etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv ska främjas. 2 Kunskapsöversikt om den svenska minoritetspolitiken I denna kunskapsöversikt behandlas genomförandet av den svenska minoritetspolitiken. Först redovisas den kritik som fått både internationellt och nationellt när det gäller de satsningar som regeringen gjort. Därefter redovisas vad olika myndigheter har gjort för att stärka genomförandet. Sammanställningen och analysen utgår från vetenskaplig forskning, myndighetsrapporter samt officiella utvärderingar med mera med minoritetspolitisk relevans publicerade . En nyhet i svensk minoritetspolitik är att man infört tre delområden som ska följas upp särskilt. Enligt regeringen har det tidigare varit svårt att följa effekterna av vidtagna insatser i förhållande till det övergripande minoritetspolitiska målet1 som i detta sammanhang är att betrakta som ett slutmål. Därför har man valt att bryta ned det övergripande målet i tre delområden som närmare beskriver vad som avses med respektive del. Dessa delområden ska bevakas särskilt (prop. 2008/09:158, s. 45). Denna kunskapsöversikt tar därför sin utgångspunkt i de tre minoritetspolitiska delområden som slagits fast av regeringen: Diskriminering och utsatthet, Delaktighet och inflytande samt Språk och kulturell identitet. 2.1 Första delområdet: Diskriminering och utsatthet Enligt ramkonventionens bestämmelser har åtagit sig att vidta lämpliga åtgärder för att inom alla områden av det ekonomiska, sociala, politiska och kulturella livet främja fullständig och effektiv jämlikhet mellan personer som tillhör en nationell minoritet och personer som tillhör majoritetsbefolkningen. Det innebär att de nationella minoriteterna fullt ut ska kunna utveckla sin potential och ha samma förutsättningar i samhället som majoritetsbefolkningen. Samhället ska därför motverka missgynnande och utsatthet av de nationella minoriteterna (prop. 2008/09:158, s. 45). I det följande presenteras först den kritik som fått från och andra internationella granskningsinstanser och därefter de åtgärder som vidtagit för att förbättra genomförandet av minoritetspolitiken inom detta delområde.