rir · H0B513 · 2012-06-15 00:00:00 — Vilken kontrollform som ska användas ska avgöras i det enskilda fallet, och den billigaste och mest effektiva kontrollformen ska användas. Den effektivaste kontrollformen är den som ger bäst resultat på lång sikt det vill säga hjälper företagaren att göra rätt . Riksinsatsen kontanthandel omfattar kassaregistertillsyn, personalliggarkontroll med tillhörande AG-kontroll, torg- och marknadskontroll, fördjupad tillsyn av kassaregister, särskilda kontrollåtgärder och revision. Insatsens effektmål var att: Genom kontroll och information bidra till att skattefelet på grund av oredovisade intäkter har minskat Genom kontroll och information bidra till att skattefelet på grund av oredovisad arbetskraft har minskat har blivit bättre på att upptäcka och åtgärda fusket bidrar till att alla som omfattas av den nya lagstiftningen och ska ha ett certifierat kassaregister också har det samt utvecklar en samverkan med tongivande livsmedelsgrossister Insatsens produktmål beskriver sedan mycket kortfattat vad som ska utföras, vilket uttrycks som genomfört särskilda kontrollåtgärder, genomfört revisioner inom kontanthandel: 20 000 tillsynsbesök, 8 000 personalliggarbesök etc. I uppdragsbeskrivningen ges också vissa preciseringar, bland annat att man i utredningsprocessen ska bedöma vilken som är den lämpligaste kontrollformen, och att erfarenheter ska tas tillvara för att utveckla en effektiv kontroll av arbetsgivaravgifter där iakttagelser från personalliggarbesöken och särskilda kontrollåtgärder används på bästa sätt. Resultaten från kontrollinsatsernas årliga verksamhet redovisas i den tredje och sista tertialrapporten, som lämnas . Vilka uppgifter dessa rapporter innehåller, avseende de kontrollinsatser som vi har inkluderat i granskningen, skiljer sig åt. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 4 hantering av kontrollurval tar emot en omfattande mängd deklarationer för inkomstskatt, samt redovisningar av moms och arbetsgivaravgifter. Figur 4.1 presenterar antal redovisningar och deklarationer för respektive skatteslag.34 Det framgår att det finns en svagt ökande trend vilket visar att antalet företag växer. Mest framträdande är dock den stora nedgången av antalet momsredovisningar . Detta beror på att det år 2008 blev möjligt för mindre företag att lämna momsredovisning en gång , istället för . Figur 4.1 Antal registrerade redovisningar och deklarationer från företag 34Om specifik källhänvisning saknas, baseras beräkningar i följande kapitel på information som har tillhandahållit från sina informationssystem Guppi, GIN-Skatt och Riksplan. När redovisningar och deklarationer registreras finns automatiska kontroller för att upptäcka om det skett felaktiga summeringar, rutor som lämnats tomma och så vidare. Det stora antalet gör det dock helt omöjligt för att göra djupare kontroller av samtliga redovisningar och deklarationer, vilket inte heller skulle vara önskvärt eftersom många skattebetalare som lämnat korrekta uppgifter då skulle besväras i onödan. Det blir följaktligen nödvändigt att göra ett urval av vilka redovisningar och deklarationer som ska bli föremål för fördjupade kontroller. Detta urval ska vara så bra som möjligt på att hitta de redovisningar och deklarationer där korrekta uppgifter inte har lämnats. De kommande två avsnitten i detta kapitel fokuserar på hur hanterar urvalsträffarna, det vill säga de företag som har träffats i kontrollurvalet (utökad kontroll) och hur träffsäkerheten har utvecklats. Med träffsäkerhet avses här i vilken utsträckning genomför en åtgärd (kontroll, information eller en kombination av dessa) gentemot de träffade företagen och i vilken utsträckning kontrollen leder till beslut om ändring. I avsnitt 4.4 ges en djupare beskrivning av hur processen fungerar när en handläggare ska välja vilken typ av åtgärd som ska genomföras i det enskilda fallet. Avsnitt 4.5 innehåller en genomgång av hur kontrollvolymerna har utvecklats , det vill säga perioden för den nya strategiska inriktning som började gälla . bedriver fördjupad kontroll av företag inom huvudsakligen två övergripande områden. Ett av dessa kallas Skatteundandragande, där sorterar riskområden som avser olika grad av avancerade försök att undgå skatt. Det andra kallas , dit sorterar övriga riskområden. Båda dessa områden innefattar ett flertal olika riskområden. Mätt i nedlagd arbetstid är båda områden ungefär lika stora . I området sker urvalet för kontroll huvudsakligen genom beställningar av maskinella urvalsträffar från urvalsprojektet , som styrs av projektledare på huvudkontoret. Inom projektet görs ett maskinellt urval från olika informations- och ärendehanteringssystem. I området Skatteundandragande hjälper Prius till med kontrollurval genom körningar i olika register, men urval sker också genom tips från allmänheten, samverkan med andra myndigheter och aktörer, eller från en bredare omvärldsbevakning. har i synpunkter på denna rapport påpekat att det maskinella urvalet endast är en begränsad del av kontroll, varför man har påpekat att borde ha gjort en djupare analys av det övriga urvalet inom företagskontrollen. När det gäller det övriga urvalet utformas urvalen GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER på en mängd olika sätt, beroende på vilken kontrollinsats som ska använda urvalet, men saknar en enhetlig sammanställning av dessa urval. En granskning av utfallet av kontrollträffarna inom det övriga urvalet skulle därför kräva separata genomgångar av en rad olika riksinsatser vars inriktning har förändrats under vår mätperiod. Detta har inte legat inom ramen för vår granskning. Eftersom det maskinella urvalet administreras av Prius går det däremot att resonera kring det maskinella urvalet som ett enhetligt urvalssystem, och detta har därför fått en mer framträdande roll i kommande avsnitt om träffsäkerhet. Avsaknaden av en övergripande hantering av det övriga urvalet innebär emellertid att det inte går att veta exakt hur stora dessa urvalstyper är i förhållande till varandra. Avsnittet kommer fortsättningsvis att fokusera på det maskinella urvalet. I den nästkommande delen ges en analysmodell för det maskinella urvalet som förklarar hur handläggarna kan hantera träffarna, samt en presentation av termer och begrepp som kan användas för att beskriva utfallet av det maskinella urvalet. Den efterföljande delen beskriver hur man inom bestämmer mängden träffar som ska levereras till respektive riksinsats och hur handläggarna beslutar vilka av träffarna som ska leda till en åtgärd. 4.2.1Analysmodell för maskinella kontrollurval I det här avsnittet presenteras en analysmodell för den maskinella kontrollurvalet, i syfte att klargöra de olika begreppen och deras inbördes relationer. I kommande avsnitt om träffsäkerheten presenteras hur modellen kan användas i praktiken. Efter att de maskinella träffarna har tagits fram av Prius levereras de ut till de olika riksinsatserna, där handläggarna börjar gå igenom träffarna. En urvalsträff kommer att hamna i någon av följande kategorier. A)Handläggaren gör en kontroll av det företag som träffen avser och hittar felaktigheter, som korrigeras genom beslut om ändring av deklarationen eller redovisningen. A2) Efter en förgranskning, eller en kontroll där ingen felaktighet som föranleder ändringsbeslut kan konstateras, ser handläggaren att något kan göras annorlunda. Handläggaren tar därför kontakt med skattebetalaren och lämnar information. B)Handläggaren gör en kontroll men hittar ingenting som föranleder vare sig ändringsbeslut eller information till företagaren. C)Handläggaren tittar på urvalsträffen, men konstaterar att det inte är värt att utföra en kontroll och markerar den då som avslutad i systemet. Att en träff inte är kontrollvärd kan framgå genom att det görs en förgranskning (mer om detta i avsnitt 4.2.2). D)Det är ingen handläggare som behandlar den levererade träffen utan den avmarkeras automatiskt när systemet nollställs inför ett nytt år. Det första steget för en handläggare är att avgöra om träffen ska kontrolleras, vilket brukar benämnas att träffen är uppföljd. Om handläggaren därefter påbörjar en kontroll av träffen (eller lämnar information) så anses träffen vara åtgärdad, oavsett vad som blir utfallet av kontrollen. Detta innebär att en träff som hamnar i kategori C kommer att kallas för en uppföljd träff som inte har lett till åtgärd. En träff som hamnar i någon av kategorierna A till B kommer för enkelhets skull endast att kallas för en åtgärdad träff, tekniskt sett är dessa träffar både uppföljda och åtgärdade. I figuren nedan åskådliggörs det här resonemanget i ett flödesschema för hantering av maskinella urvalsträffar. Figur 4.2 Flödesschema för hantering av urvalsträffar Leverans av en urvalsträ (Uppföljd trä ) (endast möjligt inom kontrollen av inkomstskatt) (Åtgärdad trä ) Kategori A och B Kategori A och B Ovanstående kategorier kan även åskådliggöras genom cirkeldiagrammet i figur 4.3. I detta teoretiska exempel hanteras alla träffar, andelen som är levererade men inte uppföljda (kategori D) är därför noll. Andelen träffar (av samtliga levererade träffar) som har resulterat i ett beslut är och andelen träffar som är uppföljda men inte bedömts vara kontrollvärda är . Det framgår också att av träffarna har resulterat i en informationsåtgärd. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Figur 4.3 Uppföljningsmodell för behandlingen av träffar inom maskinellt urval Uppföljningsmodellen bygger på att det registreras en åtgärd per träff, i praktiken kan dock en träff åtgärdas genom att information lämnas som det också tas ett beslut. Vid en sådan kombination kommer träffen registreras som åtgärdad med beslut. Detta innebär således att det inom kategori A även ingår information och att kategori A2 endast visar de fall där det endast har använts information. Underlaget till figuren kan användas för att beräkna olika frekvenser35 för att utvärdera hur framgångsrik hanteringen av urvalet har varit: Åtgärdsfrekvens: Hur stor andel av de uppföljda (eller levererade) träffarna som har resulterat i en åtgärd. Beslutsfrekvens: Hur stor andel av de åtgärdade träffarna som har lett till beslut. Informationsfrekvens: Hur stor andel av de åtgärdade träffarna som enbart har lett till information. 4.2.2Från beställning av maskinellt urval till beslut om kontroll Det här avsnittet kommer att behandla den första delen i hanteringskedjan, från det att kontrollinsatserna beställer urvalsträffarna som ska utgöra underlaget för årets kontroll, tills det att ett beslut har tagits om ifall urvalsträffarna ska leda till en kontroll. Fokus ligger på riksinsatsernas roll i den här processen. Hur Prius rent tekniskt går till väga för att ta fram urvalsträffarna ligger inte inom ramen för granskningen. 35 Tabell B2.1 i bilaga 2 visar hur frekvenserna beräknas för underlaget i figur 4.2. När det via riksplanen har beslutats vilka kontrollinsatser som ska bedrivas och hur mycket resurser de olika regionerna ska bidra med, ligger ansvaret på rikssamordnarna att beställa urvalsträffar till riksinsatserna. I den här processen ingår för det första att bestämma vilka delar inom insatsens riskområde som man ska fokusera på. När detta är gjort tar Prius fram urvalsregler som ska fånga upp företag som har de utvalda typerna av riskprofiler, i samråd med riksinsatsen. Den andra delen av beställningsprocessen är att avgöra hur många urvalsträffar som ska beställas för respektive urvalsregel, vilket styrs av hur mycket tid som insatsen har fått i riksplanen. Enligt en intervju med Prius projektledning är avsikten att urvalsstorleken ska vara anpassad efter insatsens kapacitet och att det inte ska beställas mer än en hanterbar mängd träffar.36 Projektledningen för Prius har angett att det finns ett nära samarbete mellan Prius och de olika insatserna, vilket bekräftas vid samtal med insatsernas riksamordnare.37 Från och till uppkommer kritik mot Prius för att urvalet som skickas till riksinsatserna inte lyckas träffa olika typer av skattefusk, men det kan då bero på att insatsledningen inte har lyckats kommunicera till handläggarna att den specifika urvalsregeln är avsedd att träffa ett annat riskbeteende.38 Projektledningen för Prius har även angett att det är en relativt stor andel av de levererade träffarna som aldrig åtgärdas (kategori C och D i modellen ovan), vilket ses som ett problem. Prius ambition är inte att alla träffar ska leda till ett ändringsbeslut, det vore ett orimligt högt krav på urvalet. Men däremot borde nästan alla träffar åtgärdas på något sätt (det vill säga hamna inom kategori A eller B). Prius diskuterar med handläggare och riksamordnare ute på regionerna om hur urvalet fungerar, men på det stora hela saknas kunskap om varför så stor del av träffarna inte leder till åtgärd.39 Att andelen icke åtgärdade träffar är betydande (ofta ) är något som bekräftas av den analys av träffsäkerheten som görs i avsnitt 4.3. För att sprida ljus över frågan om icke åtgärdade träffar har detta diskuterats med personer inom olika riksinsatser som gör urvalsbeställningar. Det har då framkommit en blandad bild av hur man går tillväga. Inom en riksinsats utgick man från att det är en stor andel av träffarna som inte kommer att vara GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER utredningsvärda och därför beställs ett överurval om extra träffar.40 Vid en annan insats var utgångspunkten att det inte ska beställas fler träffar än att det ska finnas tid för att åtgärda samtliga träffar.41 Vid intervjuer med handläggare, sektionschefer och rikssamordnare har vi gett en beskrivning av andelen icke åtgärdade träffar som diskussionsunderlag. Det har då framkommit att den betydande andelen urvalsträffar som inte leder till någon åtgärd är känd ute på insatserna och ofta ses den som helt naturligt givet den nuvarande urvalskvaliteten. betraktar Prius detta som ett problem och projektet har ambitionen att andelen ska vara så låg som möjligt. Från huvudkontoret poängteras att andra faktorer, såsom tillgången på resurser och handläggarnas kompetens, är minst lika viktiga orsaker som urvalskvaliteten.42 Skillnaderna i synsätt förefaller vara kopplad till att det finns olika syn på urvalsträffarnas kvalitet. Handläggare och insatsledning framstår i intervjuer som mer kritiska till kvaliteten på urvalen än företrädare för huvudkontoret och Prius projektledning. Prius levererar genom det maskinella urvalet en stor mängd urvalsträffar till de olika insatserna. Meningen är att den största delen av dessa ska vara kontrollvärda, men väl ute på insatserna avslutas (inom används begreppet avmarkering) en stor andel av dem utan åtgärd (kategori C och D). Frågan blir då hur den här processen går till. Hur bedömer handläggarna vilka av de levererade träffarna som ska åtgärdas? När en handläggare tar hand om en träff görs i normalfallet någon typ av förgranskning.43 Syftet med en förgranskning är att skaffa kunskap om själva urvalsträffen och skattebetalaren, kunskap som sedan används för en analys och riskbedömning som i sin tur ligger till grund för en avvägning om huruvida det ska göras en kontroll av företaget eller om träffen ska avmarkeras. Om det blir en kontroll av företaget utgör förgranskningen ett underlag för valet av åtgärd.44 43Begreppet förgranskning härstammar från revisionen, men började även användas för andra åtgärder. Sättet att arbeta har dock även funnits tidigare under annan benämning. 44Utbildningsmaterial, Utredningsmetodik, kontrollmetod. Gemensamma drag för förgranskningar är att handläggaren tittar i ärendehanteringssystemen om det finns pågående eller tidigare kontroller av företaget som kan vara relevanta. Utöver detta tar de olika insatserna fram ett stödmaterial med en beskrivning av vilken information som behövs vid förgranskning av urvalsträffar inom den specifika insatsen. För kontrollen av moms ska handläggaren till exempel göra en historisk tillbakablick: Hur har momsredovisningen för företaget sett ut tidigare, hur såg den ut ? Ytterligare ett steg är att hämta information om företaget, vilken verksamhet som bedrivs, hur länge det har varit momsregistrerat och Om inte den inledande uppgiftsinsamlingen bedöms vara tillräcklig görs en utökad informationsinsamling där en rad register och databaser kan användas.45 Däremot tas ingen kontakt med företaget under förgranskningen. Detta görs först i nästa steg, om det sker en kontroll av företaget. Tidsåtgången för en förgranskning varierar beroende på vilken insats det handlar om och hur avancerat ärendet är. Det bör poängteras att resultatet från en förgranskning inte sparas.46 Detta innebär att det insamlade materialet inte kan användas , eller inom någon annan riksinsats. Om företaget träffas i ett nytt kontrollurval görs en ny förgranskning. Förutom att träffar avslutas utan åtgärd efter en mer eller mindre omfattande förgranskning händer det också att träffar avslutas utan åtgärd till följd av tidsbrist. Om beställningen av träffar har varit större än tillgängliga kontrollresurserna kan klara av blir det träffar som inte hinner hanteras, men orsaken behöver inte vara ett utfall av en felaktig beställning. ska utgå från de resurser som finns angivna i riksplanen och det är inte säkert att regionerna under årets gång kan tillhandahålla all den tid som utlovades vid planeringsstadiet.47 Det kan också bero på att kompetensnivån hos handläggarna inte blir den som insatsen förväntade sig. Vid stor personalomsättning (något som bland annat har varit ett problem för ) och en hög andel nyanställda handläggare kommer varje företagskontroll att ta . Dessutom förloras tid på grund av att erfarna handläggare måste vara handledare åt nya kollegor istället för att själva arbeta med kontroller.48 45Stödmaterial om momsinsats, . 46Vi har fått olika beskrivningar av skälet till detta, i intervju respektive i faktagranskningskommentarer från . 47Till exempel uppföljning tertial 2011 för insatsen för kontroll av arbetsgivaravgifter. 48Till exempel intervju . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Vid intervjuerna har det påtalats att den organisatoriska lösningen, att riksinsatserna inte styr över de planerade resurserna, skapar problem vid planering och styrning av riksinsatserna. Svårigheten att hinna med alla urvalsträffar är ett sätt som detta kan ta sig uttryck på. Riksinsatserna är beroende av att regionerna tillhandahåller tiden som utlovats på planeringsstadiet, som regionernas möjligheter att göra detta påverkas av personalsituation och annat.49 4.2.3Sammanfattande iakttagelser om det maskinella urvalet Det här avsnittet har gett en beskrivning av hur det maskinella urvalet hanteras i stegen innan handläggaren gör en avvägning om vilket verktyg som ska användas för att åtgärda en träff. Det har framkommit i intervjuerna att tilltron till kvaliteten på kontrollurvalet är olika stor ute hos riksinsatserna, vilket ibland leder till att det medvetet beställs fler urvalsträffar än vad som skulle vara möjligt att åtgärda, även om riksinsatsen är fullt bemannad med erfarna handläggare. Rutinen med förgranskning kan ses som ett andra urval där handläggarna plockar ut de relevanta företagen ur leveransen från Prius. Även om en enskild förgranskning kan gå fort innebär ett stort antal förgranskningar att tid som istället kunde ha lagts på kontroll, spenderas på att avföra irrelevanta träffar. Ett större problem än detta är när träffar måste väljas bort på grund av tidsbrist. Om träffarna avslutas helt utan förgranskning är det visserligen inte någon kontrolltid som förloras, men då är istället risken betydligt högre att det är en relevant träff som kastas bort. Om träffarna förgranskas under tidsbrist är det svårt att säga hur prioriteringen går till. Oavsett om en stor mängd träffar avmarkeras på grund av tidsbrist eller efter bedömning i förgranskningar, så är detta förknippat med effektivitetsproblem. I det kommande avsnittet är därför andelen träffar som avmarkeras utan någon åtgärd alls en del av analysen av träffsäkerhetens utveckling. 49 Till exempel intervju . ambition är att bara kontrollera företag som har lämnat en felaktig redovisning. Detta följer av att kontroll av redan korrekta redovisningar är förlust av tid som kunde ha använts för att korrigera felaktigheter, samt att företag inte ska belastas i onödan. Arbetet med att utveckla ett så träffsäkert urval som möjligt fyller således en viktig funktion ur effektivitetssynpunkt. Ovan har det dock framgått att det finns olika åsikter om kvaliteten på urvalet och att det är en betydande andel av de maskinella urvalsträffarna som aldrig leder till någon åtgärd. Detta avsnitt kommer därför att analysera utvecklingen av urvalens träffsäkerhet. Med träffsäkerhet avser vi i den här rapporten i vilken utsträckning kontrollurval leder till någon typ av åtgärd och i hur hög grad åtgärderna leder till beslut om ändring. Detta är ett sätt att göra en operationalisering av definition av träffsäkerhet (i vilken utsträckning det är företag som lämnat felaktiga redovisningar som kontrolleras), anpassad till de tillgängliga uppföljningssystemen. Granskningens syfte har inte innefattat att göra någon komplett analys av orsakerna till träffsäkerhetens utveckling. Därför behandlas inte arbetet med att identifiera de riskområden som sedan ligger till grund för urvalen, trots att detta givetvis har betydelse för hur träffsäkert kontrollurvalet kommer att bli. Arbetet med riskbedömning respektive hanteringen av det framtagna kontrollurvalet är två separata steg som båda måste fungera bra för att uppnå en hög träffsäkerhet. Men det är endast det senare steget som analyseras i denna granskning. I avsnitt 4.3.1 till 4.3.4 används den teoretiska modellen som presenterades i avsnitt 4.2.1 för att analysera hanteringen av träffarna inom det maskinella urvalet. Analysen kan göras på olika nivåer: för en specifik urvalsregel, för respektive kontrollinsats eller för varje skatteslag (moms, arbetsgivaravgift och inkomstskatt) som helhet. Eftersom urvalsfrågor och insatser förändras mellan åren, måste en analys av träffsäkerhetens utveckling bygga på underlaget för respektive skatteslag i sin helhet.50 I avsnitt 4.3.5 behandlas ett alternativt sätt att beräkna träffsäkerheten som har utfört på beställning av . Detta underlag är inte begränsat till det maskinella urvalet utan ger en mer komplett bild. Däremot uppstår istället vissa andra begränsningar i uppföljningsinformationen. 50Det går inte att göra en sammanställning för hela det maskinella urvalet eftersom den tekniska hanteringen av träffar skiljer sig åt mellan inkomst- och periodkontrollen (moms och arbetsgivaravgift). GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Kontroll av redovisad moms är en av två periodkontroller (den andra är arbetsgivaravgifter). Vid sammanställningen av träffarna för den här typen av kontroll är skillnaden mot vår modell att det inte finns någon kategori D. Detta beror på att alla träffar inom systemet måste avmarkeras manuellt. I figur 4.4 nedan visas utfallet av de träffar som hanterades inom momskontrollen . Där framgår att av träffarna avmarkerades utan åtgärd, vilket är betydligt mer än de maximalet som anges i det korta målet för . Av det totala antalet uppföljda träffar har lett fram till beslut och för av träffarna har information lämnats till företaget. I figur B2.1 i bilaga 2 finns motsvarande redovisning för momskontrollen . Figur 4.4 Fördelning av träffarna inom momskontrollen 2011 Som beskrevs ovan kan vi använda antalet träffar för att räkna fram olika frekvenser för urvalshanteringen (se avsnitt 4.2.1 ).51 Ett alternativ till kategorin med träffar som lett till beslut är att följa antalet träffar som lett till resultat. Resultatkategorin inkluderar träffarna som lett till beslut, men också träffar som har åtgärdats inom andra system, och vissa ändringar som inte påverkar skatten. Andelen av de utredda träffarna som har lett till resultat (resultatfrekvensen) presenteras i tabell 4.1 nedan.