rfr · GZ0WRFR6 · 2012-01-01 00:00:00 — Endast otvetydiga hänvisningar till medier har noterats, inte fall då medieanknytningen endast kan anas, t.ex. då man hänvisar till alarmerande rapporter. över hela perioden visar undersökningen att andelen spörsmål med referenser till medier sjunker från till . I genomsnitt över hela perioden är mediereferenser något vanligare i interpellationerna än i frågorna och också något vanligare i oppositionens spörsmål än i regeringspartiernas.49 Som ett sätt att mäta varifrån uppslagen till spörsmålen kommer verkar denna metod, som vi strax ska se, underskatta det faktiska förhållandet. I enkätundersökningen ställdes en fråga om varifrån uppslaget till interpellationen eller frågan hade kommit. Det fanns tolv uppräknade källor att välja mellan samt en kategori för andra källor. Möjligheten fanns att markera mer än en källa. Utan uppdelning på frågeinstitut var de två vanligaste källorna Väljarkontakter som angetts för av spörsmålen och Kontakter i organisationer och grupper som hade markerats för . På tredje plats hamnade Uppgifter i riksmedia av spörsmålen. 46RUT Frågeinstituten i 2012 s. 105107. 47RUT Frågeinstituten i 2012 s. 108109. 48RUT Frågeinstituten i 2012 s. 111112. 49RUT Frågeinstituten i 2012 s. 110. 3 ANVÄNDNINGEN AV FRÅGEINSTITUTEN 2011/12:RFR6 pellationerna var dessa tre typer av uppslag också de oftast omnämnda. Om- kring hälften av interpellationerna har sitt ursprung i Väljarkontakter () och Kontakter i organisationer och grupper () men nästan lika många () från Uppgifter i riksmedia. Även för de skriftliga frågorna anges Väljarkontakter och Kontakter i organisationer och grupper som de viktigaste källorna (respektive ). Sedan är steget långt till den tredje viktigaste typen av uppslag, Kontakter i företag (), som för övrigt är den enda kategori där det är fler omnämnanden för frågorna än för interpellationerna. När det gäller övriga källor är omnämnanden mer frekventa för interpellationerna än för frågorna. Det betyder således bl.a. att Uppgifter i riksmedia, Uppgifter i lokala medier, Arbetet i partigruppen och Det egna utskottsarbetet oftare anges som källor för interpellationerna än för frågorna. Det betyder också att källorna för varje enskild interpellation i genomsnitt är fler än för varje skriftlig fråga.50 Även motiven för att ställa spörsmålen undersöktes i enkäten. Ledamöterna ombads ange vilket av sex angivna motiv som var viktigast, dvs. endast ett alternativ kunde markeras. Det vanligaste motivet var Att påverka regeringens politik och åtgärder (), det näst vanligaste Att få fram ett ställningstagande från regeringen (). Fördelningen skiljer sig mellan interpellationer och skriftliga frågor. För interpellationerna är båda dessa motiv ungefär lika frekventa (). För de skriftliga frågorna är motivet att påverka regeringspolitiken dubbelt så ofta förekommande som motivet att få fram ett ställningstagande från regeringen (). För av spörsmålen anges det viktigaste skälet för att ställa dem vara Att göra regeringens politik eller åtgärder synliga. Andelen är i detta avseende högre för interpellationerna. Att få mer information anges som det viktigaste skälet endast i sju fall, varav sex avser en skriftlig fråga. Ett annat svarsalternativ, Att framföra kritik mot regeringen, förekommer bara för tre interpellationer och inte för någon fråga. Svarsalternativet Att följa upp ett riksdagsbeslut har inte markerats för något spörsmål, vare sig interpellation eller fråga.51 Den skillnad som finns mellan interpellationer och frågor när det gäller motiven har sin förklaring i de möjligheter till debatt som interpellationsinstrumentet innebär. Interpellationerna är som också framhåller ett synligare forum som av oppositionen används mer än frågorna för att hänga ut regeringen. I enkäten ställdes vidare en fråga om ledamoten i förväg hade förankrat spörsmålet i partigruppen. I svaren på frågan framträder en tydlig skillnad mellan interpellationer och skriftliga frågor. Av de skriftliga frågorna hade förankrats i partigruppen. Motsvarande siffra för interpellationerna är . Interpellationerna är således oftare ett partipolitiskt instrument än de skriftliga frågorna.52 50RUT Frågeinstituten i 2012 s. 120121. 51RUT Frågeinstituten i 2012 s. 121122. 52RUT Frågeinstituten i 2012 s. 123. 2011/12:RFR6 3 ANVÄNDNINGEN AV FRÅGEINSTITUTEN En annan fråga avser om ledamoten har för avsikt att använda spörsmålet, med eller utan svaret, på något annat sätt. Skillnaden mellan interpellationer och frågor är inte stora. Av interpellationerna anges i av svaren att avsikten är att de ska användas på något annat sätt. Motsvarande siffra för de skriftliga frågorna är . Frågan ställdes också om hur spörsmålen skulle användas. Det fanns fem svarsalternativ samt ett alternativ på annat sätt. Flera alternativ kunde markeras. Vanligast är för både interpellationerna och frågorna att de ska användas i en artikel i en tidning eller tidskrift (). I övrigt skiljer sig användningen av interpellationer och frågor ganska mycket från varandra. Frågorna används i stor utsträckning för att besvara frågor från väljare () och i informationen internt i partierna () medan interpellationerna används i offentliga anföranden () och i sociala medier (). Intressant nog tycks det som om frågorna i genomsnitt var användbara på fler sätt än interpellationerna. Man kan tolka resultatet så att frågorna oftare är medel för ledamöternas mångskiftande verksamhet utanför än interpellationerna.53 Sammanfattningsvis står det klart att det finns tydliga skillnader mellan användningen av interpellationer och frågor. Interpellationerna kan karakteriseras som instrument för att bedriva partipolitik i . Detta framgår av att innehållet i interpellationerna i större utsträckning än frågorna är kopplade till ledamöternas verksamhet som partipolitiker i utskotten och av att sådana utskottskopplade interpellationer är vanligare bland oppositionens ledamöter än regeringspartiernas. De ledande politikerna använder oftare interpellationer än de övriga ledamöterna. Kritik mot regeringen och enskilda statsråd är vanligare i oppositionens interpellationer än i frågorna. Vidare har interpellationerna sitt ursprung i kontakter av fler slag än frågorna. Syftet med interpellationerna är att både påverka regeringspolitiken och att få fram ett ställningstagande från regeringen. Interpellationerna har oftare än frågorna förankrats i partigrupperna. Frågorna däremot kan karakteriseras som ett sätt för alla riksdagsledamöter att påverka regeringen i en aktuell fråga. På alla nivåer inom partierna är frågorna en vanligare spörsmålsform än interpellationerna. Uppslagen till frågorna kommer, förutom från väljarkontakter, i stor utsträckning från organisationer och företag. De används i större utsträckning än interpellationerna för frågor från väljarna. Men det finns också likheter mellan användningen av interpellationer och frågor. För båda frågeformerna anges väljarkontakter som den främsta källan. Båda frågeinstituten används i ungefär samma utsträckning för frågeställningar som har anknytning till interpellantens eller frågeställarens valkrets. Men en utveckling äger rum . När det gamla frågeinstitutet (skriftliga frågor för muntliga svar) upphörde började interpellationer ställas om frågeställningar som tidigare hade haft formen av frågor. Av RUT:s undersökning kan man dra slutsatsen att det ökade antalet interpella- 53 i 2012 s. 124126. 3 ANVÄNDNINGEN AV FRÅGEINSTITUTEN 2011/12:RFR6 tioner efter 1996 kan förklaras av att frågeställningar med koppling till ledamotens egen valkrets i ökande grad ställs som interpellationer. Det ökade behovet av att använda en frågeform med större synlighet för valkretsfrågor kan också hänga samman med införandet av personval vid valet . 3.3 Ställs det för många interpellationer och skriftliga frågor? Denna fråga kan förstås inte ges ett objektivt svar. Vad man kan konstatera är att trenden varit att spörsmålen ökar. Ökningstakten är till en början måttlig men efter reformen 1995 betydligt snabbare fram till den senaste mandatperioden då det genomsnittliga antalet spörsmål per går tillbaka. Till den snabba utvecklingen bidrar främst det nya skriftliga frågeinstitutet men även interpellationerna har ökat om än i långsammare takt. Tillbakagången drabbar först de skriftliga frågorna, även interpellationerna. I internationell jämförelse är dock knappast mängden av interpellationer och frågor i den svenska så imponerande, särskilt om man tar i beaktande det förhållandevis höga ledamotsantalet i riksdagen.54 I det danska ställer de 179 ledamöterna 6 0007 000 frågor . I riksdag framställde de 200 ledamöterna drygt 4 000 skriftliga frågor för skriftligt svar, 800 muntliga frågor för muntligt svar och 13 interpellationer. För att få framställa en interpellation i den finska krävs en anslutning av minst 20 ledamöter. Om så yrkas under debatten ska efter debatten rösta om förtroendet för regeringen eller ministern.55 I det norska med sina 169 ledamöter har de skriftliga frågorna för skriftligt svar, som introducerades i efter introduktionen i , ökat mest och uppgår till ca 1 500 . Antalet spörsmål i andra former ligger på en betydligt lägre nivå och är ganska stabilt. Skriftliga frågor för muntliga svar har uppgått till ca 250 , muntliga frågor för muntliga svar till drygt 100 och interpellationerna till knappt 100 per år.56 När man gör detta slags jämförelser måste man ta hänsyn till att det kan finnas andra sätt för ledamöterna att utöva politisk påverkan i ett parlament, t.ex. motioner. I alla de nämnda nordiska parlamenten finns visserligen ett motionsinstitut men det används långt flitigare i den svenska än i något annat nordiskt parlament. 54Samma bedömning gör Bremdahl 2011 s. 94. 55Jonasson 2012 s. 4547. 56Rasch 2011 s. 384. 2011/12:RFR6 3 ANVÄNDNINGEN AV FRÅGEINSTITUTEN 3.4 Hur spridd är användningen av interpellationer och skriftliga frågor bland ledamöterna? En viktig fråga när det gäller bedömningen av frågeinstitutens betydelse för ledamöterna är om användningen av dem är koncentrerad till en mindre grupp som ställer många spörsmål eller om användningen är någorlunda jämnt fördelad mellan ledamöterna. Den undersökning som gjorts av denna frågeställning av baseras på data som avser alla interpellationer och skriftliga frågor som ställdes under riksmötena /952009/10, dvs. i huvudsak från tiden efter reformen 1995 som trädde i kraft . Huvudresultatet av denna undersökning är att under de fyra mandatperioder som undersökningen omfattar har i genomsnitt av ledamöterna väckt minst en interpellation per mandatperiod och i genomsnitt av ledamöterna framställt minst en skriftlig fråga per mandatperiod.57 Vad gäller utvecklingen noteras i rapporten att andelen användare av frågeinstituten ökar något sett över hela tidsperioden, även om både andelen användare av såväl interpellationssom frågeinstitutet sjunker under den senaste mandatperioden jämfört med den föregående. Mot bakgrund av vad vi i övrigt vet om användningen av frågeinstituten finns det anledning att tro att ledamöter från regeringspartier är överrepresenterade bland dem som inte ställer några interpellationer eller skriftliga frågor. Denna hypotes bekräftas av de uppgifter som tagit fram från de tre senaste mandatperioderna. Bland oppositionspartiernas ledamöter är det i genomsnitt för de tre perioderna som inte ställt någon interpellation medan det bland regeringspartiernas ledamöter är . Skillnaden mellan oppositionspartier och regeringspartier är betydligt mindre när det gäller de skriftliga frågorna. Av oppositionspartiernas ledamöter är det 10 procent som inte ställt någon fråga och bland ledamöter från regeringspartierna 24 procent.59 När fördelningen av spörsmålen mellan de aktiva ledamöterna undersöktes framkom att spridningen var mycket ojämn. När det gäller interpellationerna svarade den minst aktiva hälften av användarna för mindre än en sjundedel av de väckta interpellationerna. Den mest aktiva tiondelen framställde av interpellationerna. Vad avser de skriftliga frågorna var den antalsmässiga spridningen mellan användarna än mer ojämn. Den minst aktiva hälften av frågeställarna stod för endast en tiondel av frågorna medan den mest aktiva tiondelen svarade för . 57I redovisningen ingår alla ledamöter som tjänstgjort som ledamot i (samtliga invalda ledamöter exklusive de som varit frånvarande under hela mandatperioden på grund av exempelvis statsrådsuppdrag och samtliga nytillkomna ledamöter och tillfälliga ersättare exklusive de som suttit i . Detta medför att antalet ledamöter i genomsnitt uppgår till 408 för de fyra mandatperioderna. 58RUT Frågeinstituten i 2012 s. 9192. 59RUT Kompletterande PM . 3 ANVÄNDNINGEN AV FRÅGEINSTITUTEN 2011/12:RFR6 Om man delar upp materialet på de fyra mandatperioderna finner man att de mest aktiva interpellanterna svarat för mellan av interpellationerna under varje mandatperiod. Den högsta siffran avser den senaste mandatperioden. Motsvarande andelar för de mest aktiva frågeställarna är mellan . Här noteras den högsta siffran för två mandatperioder, 19941998 och 20062010. Den enskilt mest aktiva interpellanten under respektive mandatperiod stod för mellan 53 och 142 interpellationer (motsvarande mellan av det totala antalet för mandatperioden). Den enskilt mest aktiva frågeställaren under respektive mandatperiod stod för mellan 163 och 260 skriftliga frågor (motsvarande mellan av det totala antalet för mandatperioden).60 Som man kan förvänta sig domineras dessa tiondelar av användarna av ledamöter från oppositionen. När det gäller interpellationerna är det bara under den första mandatperioden som någon ledamot från det dåvarande regeringspartiet ingår i denna tiondel. Bland de mest aktiva tiondelarna av frågeställarna ingår fler ledamöter från regeringspartier. Störst andel av frågorna svarade denna grupp för under den senaste mandatperioden då regeringen utgjordes av en koalition av de borgerliga partierna.61 Den starka koncentrationen av användningen av frågeinstituten till en liten grupp av ledamöter är inte någon specifikt svensk företeelse. Liknande förhållanden råder enligt tillgängliga uppgifter i det norska och den franska Nationalförsamlingen.62 3.5 Ställs det onödiga interpellationer och skriftliga frågor? Till denna kategori skulle kunna räknas interpellationer eller frågor som upprepas. Dit kan också höra interpellationer och frågor som ställs av en ledamot innan en interpellation eller en fråga i samma ämne besvarats. Andra interpellationer och frågor som kan uppfattas som onödiga är de som tar upp ämnen som har behandlats eller ska behandlas i kammaren i andra former där statsråd deltar, t.ex. aktuella debatter, utrikesdebatter och information från regeringen. I de intervjuer som gjordes i tre departement i framkommer kritik mot kvaliteten på interpellationerna och frågorna. De uppfattas ofta som oprecisa och otydliga. Man tycker att tjänstemannaorganisationen i skulle kunna ta ett större ansvar för kvaliteten på spörsmålen. Irritationen är också stor i över att ledamöter skickar in samma eller liknande spörsmål till olika statsråd eller vid upprepade tillfällen till samma statsråd. Även om det till viss del handlar om att kopiera ett tidigare 60RUT Frågeinstituten i 2012 s. 9394. 61RUT Frågeinstituten i 2012 s. 9596. 62Rasch 2009 s. 209, 1993 s. 641. 2011/12:RFR6 3 ANVÄNDNINGEN AV FRÅGEINSTITUTEN svar ska svaret skrivas samman, läsas av ett antal tjänstemän och godkännas. Man uppfattar det som slöseri med tid.63 I RUT:s enkätundersökning var en av enkätfrågorna om ledamoten tidigare tagit upp samma ämne på något sätt i . av de ledamöter som besvarat frågan uppger att de tidigare tagit upp samma ämne som i det aktuella spörsmålet. Siffran är något högre bland interpellanterna () än bland frågeställarna (). Ledamöterna fick också frågan på vilket eller vilka sätt de tidigare tagit upp ämnet. Av de interpellanter som uppgett att de tagit upp ämnet förut anger att de gjort det i en interpellation. Att interpellanten tidigare lyft ämnet i en skriftlig fråga eller motion förekommer i av svaren. Endast en interpellant uppger att ämnet tidigare tagits upp i en muntlig frågestund. I slutet av enkäten ställdes följande fråga: Anser du att du med hänsyn till svaret på frågan/interpellationen vill ta upp problemet på nytt och i så fall i vilken form? av de ledamöter som besvarat frågan anger att de avser att ta upp problemet på nytt. För oppositionsledamöterna är andelen något större än för ledamöterna från regeringspartierna. Även här fick ledamöterna frågan på vilket eller vilka sätt de avsåg att ta upp problemet. Av interpellanterna skulle göra det med ny interpellation, med en motion, med en fråga vid en muntlig frågestund och med en skriftlig fråga. Av de frågeställare som har för avsikt att följa upp en skriftlig fråga avser hälften att göra det med en motion, med en interpellation, med en fråga vid en muntlig frågestund och med en ny skriftlig fråga. Ingen frågeställare anger att han eller hon har för avsikt att följa upp en skriftlig fråga med en granskningsanmälan till KU. Svaren är intressanta på flera sätt. De ger underlag för slutsatsen att ledamöterna i stor utsträckning är inriktade på att driva vissa bestämda frågor. Det leder till upprepningar av interpellationer och skriftliga frågor. Hur tätt dessa upprepningar kommer framgår inte av detta material. Men det leder också till att man driver frågorna i andra former, företrädesvis i motioner. Det finns också en prioritering av de instrument som står ledamöterna till buds. De undersökta interpellationerna är i stor utsträckning en uppföljning av tidigare interpellationer och i något mindre utsträckning av tidigare skriftliga frågor och motioner. Interpellationerna kommer att följas upp med nya interpellationer och motioner. Uppföljningen av de skriftliga frågesvaren sker däremot oftare i andra former än den skriftliga frågans. Den sker oftast i form av motioner och interpellationer. Man kan således dra slutsatsen att de effektivaste formerna att driva en fråga i enligt de tillfrågade ledamöternas uppfattning är genom interpellationer och motioner. 63 2012 s. 249250. 3 ANVÄNDNINGEN AV FRÅGEINSTITUTEN 2011/12:RFR6 3.6 Överväganden och förslag Utvecklingen när det gäller antalet interpellationer och frågor är svårbedömd. Under /11 har detta antal fortsatt att gå ned. En så låg aktivitetsnivå när det gäller de skriftliga frågorna som detta uppvisade har inte förekommit tidigare under denna frågeforms livstid. Men de parlamentariska faktorer som enligt RUT:s undersökning verkar ha störst förklaringskraft på den historiska utvecklingen talar för att en ökning kommer under den innevarande mandatperioden, när det nya parlamentariska läget slagit igenom fullt ut. Om man anser att är överhopad med interpellationer och frågor finns det i flera främmande länders parlament exempel på begränsningsregler som man skulle kunna överväga att införa. Det handlar i huvudsak om tre typer av regler. Den första typen är att det krävs ett visst antal ledamöter för att få väcka ett spörsmål som kan leda till debatt i kammaren och eventuellt en omröstning. Den andra typen av regler är att varje ledamot bara får ställa ett visst antal spörsmål eller . Regler av en tredje typ är att samma spörsmål inte får upprepas med alltför korta intervaller och spörsmål inte får ställas om frågor som är under behandling i parlamentet. För del skulle införande av den första typen av regler innebära att det skulle krävas minst ett visst antal ledamöter för att få ställa en interpellation. Frågan övervägdes av Grundlagberedningen som utarbetade förslaget till den nuvarande RO. En arbetsgrupp inom beredningen tog 1971 fram en promemoria med en modell med tre former av frågor: interpellationer, spörsmål (frågor försedda med en kortare motivering) och enkla frågor (frågor utan motivering). En interpellation skulle få ställas endast om den stöddes av minst tio ledamöter. Interpellationsförfarandet var avsett för information av bredare slag, för kritik av mer politisk betydelse och för debatt i principfrågor. Deltagandet i interpellationsdebatten skulle inte vara begränsat till dem som skrivit under interpellationen. Både spörsmålen och de enkla frågorna skulle ställas skriftligt och besvaras muntligt. Skillnaden var att spörsmålssvaren skulle kunna leda till en debatt mellan frågeställaren och statsrådet, medan svaren på de enkla frågorna bara kunde föranleda en eller två tilläggsfrågor från frågeställaren. Interpellationerna skulle besvaras , spörsmålen och de enkla frågorna inom vid en frågestund. Arbetsgruppens promemoria remitterades till partigrupper där den fick ett blandat mottagande. Mot den föreslagna utformningen av interpellationsinstitutet riktades kritik som bl.a. gick ut på att begränsningen av rätten att interpellera kunde tänkas leda till att högst välmotiverade aktioner av enskilda ledamöter stoppades.64 Förslaget genomfördes inte. Om man skulle tänka sig att införa ett krav på ett minsta antal ledamöter för att få väcka en interpellation är det också rimligt att tänka sig att man återinförde möjligheten för en enskild ledamot att få muntligt svar på en fråga med viss möjlighet till debatt med statsrådet om svaret. 64 2012 s. 31, Grundlagberedningen, Arbetsgrupp I, PM 22.2.1971 s. 2733. 2011/12:RFR6 3 ANVÄNDNINGEN AV FRÅGEINSTITUTEN skulle fyllas av de enkla frågorna enligt Grundlagberedningens skiss fylls av de skriftliga frågorna för skriftligt svar. Om en sådan modell skulle medföra en minskning av användningen av frågeinstituten totalt sett är svårt att veta. Sannolikt skulle det bli en överströmning av både interpellationer och frågor för skriftliga svar till det nya frågeinstitutet, och det är långt ifrån säkert att nettoresultatet skulle bli en minskning. Däremot är det möjligt att det skulle medföra en tydligare uppdelning av karaktären på de frågor som ställs som interpellationer, frågor för muntliga svar och frågor för skriftliga svar. Som anmärktes ovan finns det i vissa parlament begränsningar för hur många spörsmål en ledamot får ställa . I norska får en enskild ledamot framställa högst två skriftliga frågor, oberoende av om frågorna ska besvaras skriftligt eller muntligt. I den tyska Förbundsdagen finns också begränsningsregler för enskilda ledamöters frågeställande. Varje ledamot har rätt att ställa högst två frågor för muntliga svar som Förbundsdagen är i session. Dessa svar lämnas vid en frågestund som hålls en gång . När det gäller frågor för skriftliga svar får en ledamot ställa högst fyra sådana frågor per månad.65 För att ha någon effekt måste sådana begränsningsregler vara ganska snäva. Den tyska regeln för frågor för skriftligt svar innebär att en ledamot får ställa högst 48 frågor för skriftligt svar . Om en sådan regel skulle ha funnits i under de senaste fem riksmötena (2006/072010/11) skulle en ledamot ha brutit igenom taket under tre riksmöten och en annan ledamot under ett . Någon begränsning av betydelse totalt sett skulle detta inte ha inneburit. Det är uppenbart att upprepade interpellationer i samma ämne är ett viktigt sätt, särskilt för oppositionspolitiker, att driva en fråga i . Det är säkert så att statsråden ibland upplever att upprepningarna kommer för tätt inpå varandra. Statsråden skulle som motmedel kunna begagna sin formella rätt att låta bli att svara på en interpellation, men detta förekommer som bekant inte annat än i undantagsfall. Däremot förekommer det att statsråden avstår från att replikera i den andra eller tredje debattomgången, och på detta sätt fråntar interpellanten möjligheten till en fortsatt debatt. Som framgår nedan (se avsnitt 4.4) är detta förfarande dock ovanligt. Om man ska begränsa ledamöternas möjligheter att ställa onödiga interpellationer och frågor så bör dock ansvaret för detta läggas på själv, inte på statsråden. Det skulle vara en sak för talmannen att förhindra sådana interpellationer.