rir · H0B59 · 2012-04-25 00:00:00 — Vid utgången av 2010 befann sig 210 500 individer i öppen arbetslöshet.20 18Arbetsförmedlingen (2011), Arbetsmarknadsrapport , s. 1720. Den sammanhållna myndigheten har funnits och föranleddes av propositionen Ytterligare reformer om arbetsmarknadspolitiken m.m.21 Regeringens bedömning var att den tidigare myndighetsstrukturen inte var utformad så att uppgifterna kunde utföras på ett tillfredställande sätt. Regeringen menade vidare att den nya sammanhållna myndighetsorganisationen skulle främja såväl den operativa verksamhetens inriktning som den interna styrningen och effektiviteten. I Arbetsförmedlingens instruktion anges att myndighetens verksamhet ska utformas bland annat så att den bedrivs på ett effektivt, enhetligt och rättssäkert sätt.22 har Arbetsförmedlingen även ett uppdrag att beskriva och analysera sin kostnadseffektivitet. Detta arbete ska avrapporteras i Arbetsförmedlingens årsredovisning.23 Uppdraget har bland annat lett till att Arbetsförmedlingen genomfört en översyn av ekonomistyrningen, principerna för hur ekonomiska resurser fördelas inom myndigheten och hur de följs upp. Myndigheten har även genomfört en genomlysning av de myndighetsgemensamma kostnaderna. Syftet med arbetet har varit att öka kostnadsmedvetenheten.24 av myndighetens totala anslag 2010 var förvaltningsanslag som i huvudsak avsåg kostnader för personal, lokaler och övriga driftskostnader. resultatstyrs verksamheten på Arbetsförmedlingen med så kallade balanserade styrkort. effekterna av styrkortet är, enligt myndigheten, att effektiviteten i verksamheten ska förbättras. Myndighetens resursfördelningsmodell för förvaltningsanslaget utgör en central del i styrsystemet och ska leda till att arbetsförmedlingarna tilldelas resurser i förhållande till arbetsbelastning. Detta krävs enligt Arbetsförmedlingen för att garantera en likvärdig, enhetlig, rättssäker och effektiv service i hela landet. Modellen ska också styra mot arbetssätt som främjar måluppfyllelse och regleringsbrevets intentioner. Vidare ska den även främja ett effektivare resursutnyttjande och ett ökat kostnadsmedvetande Arbetsförmedlingen strävar efter att modellen ska vara lätt att förstå och accepteras i verksamheten och även vara konsistent med programplaner och fastställda styrkortsmått. genomförde en granskning av hur Arbetsförmedlingens styrkort tillämpas för att uppnå effektivitet i förhållande 2006/07:89. 223§ förordningen (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen. 23Regleringsbreven för budgetåren 20102012 avseende Arbetsförmedlingen. 24Arbetsförmedlingen (2012). EFFEKTIVITETSMÄTNING SOM METOD FÖR ATT JÄMFÖRA ARBETSFÖRMEDLINGSKONTOR till det av regeringen fastställda uppdraget för arbetsmarknadspolitiken.25 bedömning var att Arbetsförmedlingens styrkort innehöll inslag som bör kunna förbättras i syfte att öka effektiviteten i styrningen. Vidare gjordes bedömningen att resursfördelningsmodellen borde innehålla ett mått för effektivitet, åtminstone på marginalen, för att modellen ska kunna fungera som ett effektivt styrinstrument för Arbetsförmedlingen. 25 RiR 2010:1. I granskningen används den produktionsteoretiska definitionen för effektivitet, som är vanlig inom nationalekonomisk forskningslitteratur. Effektivitet definieras här som största möjliga produktion givet tillgängliga resurser. De vanligaste utgångspunkterna för att studera effektivitet inom nationalekonomisk produktionsteori är resursminimering Resursminimering utgår från att produktionsenheterna, i detta fall arbetsförmedlingskontor, minimerar resursåtgången (input) för att åstadkomma ett på förhand fastställt prestationsmål (output). Detta sätt brukar benämnas inputorienterad effektivitet. Det andra sättet att analysera effektivitet har sin utgångspunkt i prestationsmaximering, och brukar benämnas outputorienterad effektivitet. Där antas att en effektiv produktionsenhet kan åstadkomma den maximala kvantiteten prestationer givet den mängd resurser som är tillgänglig. I båda fallen definieras effektivitet i relation till vad som kan observeras. här fallet definieras de arbetsförmedlingskontor som i relation till andra förmedlingskontor åstadkommer mest, givet sina resurser, som effektiva. En fördel med denna empiriska definition av effektivitet är att det per definition är möjligt att åstadkomma de volymer som de effektiva enheterna gör. En nackdel med metoden är att även om vi vet vilka enheter som är effektiva vid just den tidpunkten som effektiviteten studeras behöver detta inte nödvändigtvis innebära att denna effektivitet är det teoretiskt bästa möjliga. I en konkurrensutsatt verksamhet ger detta troligen inte upphov till några större problem eftersom företag och organisationer inte skulle överleva på lång sikt om de inte är effektiva. I icke konkurrensutsatt sektor finns det dock situationer där detta skulle kunna utgöra problem, exempelvis om den målfunktion som är definierad och som används vid beräkningen av effektivitet inte har förankring i verksamheten. Detta problem benämns i den nationalekonomiska forskningslitteraturen som principal-agent problemet.26 26 Se exempelvis Fama (1980) eller (1995). EFFEKTIVITETSMÄTNING SOM METOD FÖR ATT JÄMFÖRA ARBETSFÖRMEDLINGSKONTOR För att jämföra arbetsförmedlingskontorens resurseffektivitet används i denna granskning DEA-metoden (Data Envelopment Analysis).27 Metoden utvecklades , och det finns ett mycket stort antal publicerade vetenskapliga studier baserade på metoden.28 DEA-metoden är speciellt lämplig när både produktion och resursåtgång är flerdimensionell, vilket är fallet för arbetsförmedlingskontor. Enligt metoden är ett förmedlingskontor effektivt när det bland övriga förmedlingskontor inte går att observera något annat kontor som åstadkommer mer prestationer givet tillgängliga resurser. Förbättringspotential definieras följaktligen som att det finns förmedlingskontor som observeras åstadkomma färre prestationer med jämförbar resursförbrukning än de effektiva förmedlingskontoren. Jämförelserna görs dock enbart med arbetsförmedlingskontor som liknar varandra vad gäller kombinationen av resurser och prestationer. De effektivitetstal som har beräknats i granskningen ska därför tolkas som effektivitet i relation till andra observerade enheter ett relativt effektivitetsmått. Effektivitetstalet kan därmed tolkas som den förbättringspotential som vissa arbetsförmedlingskontor har jämfört med, enligt modellen, fullt effektiva arbetsförmedlingskontor. Metoden kan illustreras med ett förenklat exempel. Antag att två olika slags prestationer åstadkoms, till exempel att arbetssökande får jobb och andra får utbildning (y1, y2) och att enbart en sorts resurs används (x), exempelvis personal. I tabell 1 nedan presenteras prestationer och resursförbrukning för tre fiktiva arbetsförmedlingskontor. Exempel på hur DEA-metoden fungerar Resurs (x) Prestation 1 (y1) Prestation 2 (y2) 27Begreppet Data Envelopment Analysis användes först i Charnes m.fl. (1978). Parallellt utvecklades motsvarande metod inom nationalekonomi och benämndes icke-parametriska metoder (Färe m.fl., 1994). 28För en sammanställning av , se Emrouznejad m.fl. (2008). Samtliga arbetsförmedlingskontor i exemplet använder samma mängd resurser men åstadkommer olika mängd prestationer. I detta exempel åstadkommer arbetsförmedlingskontor A färre prestationer än arbetsförmedlingskontoren B och C. I figur 1 illustreras detta grafiskt. Beskrivning av en outputbaserad DEA-modell P(x) I figuren ovan mäts hur mycket prestationer som åstadkoms på axlarna i termer av mängden y1 och y2. Punkterna A, B och C är de arbetsförmedlingskontor som finns redovisade i tabellen ovan. Den yttre gränsen för mängden prestationer som observerats vara möjligt att åstadkomma är tre enheter y1 och tre enheter y2. Denna gräns illustreras av den horisontella linjen från tre enheter y2 till C, samt den vertikala linje som utgår från tre enheter y1 till B. I DEA-metoden antas att om det är möjligt att åstadkomma både som B och som C så är det även möjligt att åstadkomma alla kombinationer som ligger mellan dessa. Detta illustreras av linjen som går mellan punkt B och punkt C. Sammantaget illustrerar de tre linjestyckena (3 y1 B C 3 y2) den yttre gränsen för vad som är observerat möjligt att åstadkomma och de bildar därmed fronten (gränsen) för det som enligt best practice är möjligt att åstadkomma, den så kallade produktionsmöjlighetsfronten. För de arbetsförmedlingskontor som ligger på denna front är det inte möjligt att öka mängden prestationer utan att det tillförs mer resurser till verksamheten. Arbetsförmedlingskontoren betraktas därmed som effektiva. Alla kombinationer av prestationerna y1 och y2 som befinner sig innanför fronten är också möjliga, men dessa kontor betraktas som att de har en förbättringspotential. Området innanför produktionsmöjlighetsfronten benämns som produktionsmöjlighetsområdet (P(x)). Figuren ovan visar att arbetsförmedlingskontor A inte ligger på produktionsmöjlighetsfronten EFFEKTIVITETSMÄTNING SOM METOD FÖR ATT JÄMFÖRA ARBETSFÖRMEDLINGSKONTOR utan inne i produktionsmöjlighetsområdet. Arbetsförmedlingskontor A betraktas alltså enligt metoden som att det har en förbättringspotential relativt arbetsförmedlingskontoren B och C. Ett mått på förbättringspotentialen erhålls genom att besvara frågan: Hur mycket skulle ett arbetsförmedlingskontor kunna öka sin produktion givet befintliga resurser? I figuren ovan illustreras detta genom att jämföra avståndet från origo (0) till arbetsförmedlingskontoret A med avståndet till var arbetsförmedlingskontoret skulle hamna om samtliga åstadkomna prestationer ökade proportionellt lika mycket. Den punkt som används vid jämförelsen är i detta fall den hypotetiska observationen AEFF, som består av en linjär kombination av B och C. Att mäta utmed den linje som går genom origo och punkten A innebär att den potentiella prestationsökningen baseras på den prestationsmix som A redan har. Graden av effektivitet ges av följande formel: Graden av e ektivitet = Avståndet mellan origo och AEFF Avståndet mellan origo och A Denna kvot ger ett mått, uttryckt i procent, som visar hur effektivt ett specifikt arbetsförmedlingskontor är. I exemplet är graden av effektivitet 1,20 vilket också kan uttryckas som att arbetsförmedlingskontor A uppvisar en förbättringspotential motsvarande 1,201,00=0,20. Tolkningen av detta är att arbetsförmedlingskontor A skulle kunna öka sin mängd prestationer givet dess befintliga mängd resurser. 3.3Riksrevisionens modell för att studera arbetsförmedlingskontorens effektivitet Modellen i denna granskning baseras i huvudsak på m.fl. (2010). Det finns ett antal skillnader mellan den modellen och den som används i granskningen. En skillnad mellan modellen som används i denna studie och den traditionella modellen är att prestationerna delas upp i två olika typer av prestationer. Dels en prestationstyp som benämns slutlig prestation (yf), och dels en som är av mer mellanliggande, eller intermediär karaktär (yi). Den slutliga prestationen innebär att en individ lämnat arbetsförmedlingen antingen till följd av att personen erhållit arbete, eller gått till en utbildning inom det reguljära utbildningssystemet. Den mellanliggande prestationen innebär, grovt uttryckt, att individen skrivits in i någon typ av arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Intermediära prestationer tas med i modellen för att Arbetsförmedlingen under det föregående året har lagt ner ett arbete på individen, och denna arbetsinsats bör explicit beaktas i effektivitetsberäkningarna. Ett sätt att betrakta detta förlopp är att det sker en typ av förädling exempelvis genom att individens konkurrenskraft på arbetsmarknaden stärks genom att delta i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Detta arbete hade dock inte vid mättidpunkten resulterat i en avaktualisering från Arbetsförmedlingen. Däremot kan det antas att individens anställningsbarhet i någon mening ökat. Den intermediära prestationen i mättidpunkt 1 ses därför som en insats vid mättidpunkt 2. Även när dessa aspekter beaktas i modellen ska effektivitetsmåttet tolkas som potentialen att öka de slutliga prestationerna givet resurser och de åstadkomna intermediära prestationerna. Processen illustreras i figur 2. Produktion med intermediära och slutliga prestationer I figuren står x för de insatser eller resurser som används. Detta är exempelvis personal, lokaler, inflöde av arbetslösa, etc. 1 åstadkoms både slutliga prestationer yf, det vill säga i detta fall att individen avregistrerats från Arbetsförmedlingen för ett arbete eller reguljär utbildning, samt intermediära prestationer yi. Dessa individer är emellertid fortfarande inskrivna på Arbetsförmedlingen. 2 fortsätter Arbetsförmedlingens arbete med dessa individer och av denna anledning betraktas de som en resursinsats detta år. På samma sätt genomförs analysen . modell skiljer sig i vissa avseenden från m.fl. (2010).29 I m.fl. (2010) görs effektivitetsberäkningarna simultant genom att ett tidsfönster öppnas upp. Det finns dock ett antal olika argument mot detta sätt att modellera Arbetsförmedlingens verksamhet. Ett argument är att resurstilldelning sker årsvis varför årsvisa analyser direkt kan kopplas till denna resurstilldelning. Ytterligare ett skäl till att hantera data årsvis är att om en används vid beräkningarna finns en uppenbar risk att beräkningarna påverkas av förändringar på arbetsmarknaden. Om konjunkturen skiftar kan produktionsmöjlighetsfronten komma att förändras och detta fångas då upp 29Den modell som specificeras i m.fl. (2010) är den samma som i granskning (RiR 2006:22). EFFEKTIVITETSMÄTNING SOM METOD FÖR ATT JÄMFÖRA ARBETSFÖRMEDLINGSKONTOR i de beräknade effektivitetstalen. En effekt av att studera effektivitet när ett tidsfönster används är att den beräknade förbättringspotentialen kan bli stor vid stora förändringar i arbetsmarknadsläget.30 Naturligtvis skulle det kunna argumenteras för att Arbetsförmedlingen under sådana omständigheter ska kunna anpassa sin verksamhet. Det finns dock trögheter i systemen (exempelvis anställningslagar och hyreskontrakt) som gör att detta inte enkelt låter sig göras. Mot bakgrund av dessa argument har Riksrevisonen i denna granskning valt att beräkna effektivitetstalen med hjälp av upprepade tvärsnitt där en viss dynamik beaktas eftersom intermediära prestationer i period 1 återkommer i modellen som en resursinsats i period 2. I likhet med m.fl. (2010) antas skalavkastning i beräkningarna av effektivitetstalen.31 3.3.1Fördelar och nackdelar med DEA-metoden När effektivitet för offentliga tjänster ska mätas ställs man ofta inför två metodologiska problem. Det första är att verksamheterna inte sällan har flera mål, vilket innebär att verksamheten måste kunna analyseras i form av flera olika prestationer . För arbetsförmedlingskontorens del utgör förmedling till olika typer av arbetsmarknadspolitiska program och förmedling till arbete olika slag av prestationer. Det andra metodologiska problemet är att kunskapen om hur resurser omsätts i prestationer oftast är begränsad. Med DEA-metoden är det möjligt att komma en god bit på väg för att systematiskt analysera hur prestationer inom offentlig verksamhet hänger samman med insatta resurser. För det första väger metoden ihop flera resurser och prestationer till ett samlat mått på effektivitet, utan att det ställs några krav på förbestämda vikter i form av till exempel styckkostnader. Vidare kräver DEA- metoden inga antaganden om produktionsfunktionens utseende, vilket innebär att sambandet mellan resurser och prestationer inte behöver påtvingas någon särskild funktionsform. Dessa egenskaper gör DEA-metoden lämplig för analyser av tjänsteproduktion. Metoden utgör ett verktyg som översätter en mångdimensionell verksamhet till ett sammanfattande mått som belyser den potential till effektivitetsförbättring som eventuellt finns. En ytterligare fördel med DEA-metoden är att modellens effektivitetsberäkningar definierar referenspunkter för alla analyserade förmedlingskontor där jämförelsenormen utgörs av de mest resurseffektiva 30I granskning (RiR 2006:22) var effektivitetstalen i genomsnitt cirka 2. Detta tolkas som att det genomsnittliga förmedlingskontoret skulle kunna fördubbla sina slutliga prestationer. 31För en diskussion kring skalavkastning se avsnitt 3.4. För de förmedlingskontor som uppvisar en förbättringspotential går det med metoden att identifiera referenskontor bland de effektiva Denna information kan användas av Arbetsförmedlingen för att exempelvis identifiera effektiva arbetssätt bland de förmedlingskontor som har en förbättringspotential. Informationen bör kunna användas i ett framtida förbättringsarbete inom myndigheten. Det bör åter betonas att metoden bedömer relativ effektivitet och inte absolut effektivitet. Metoden visar alltså inte hur mycket som teoretiskt sett skulle vara möjligt att åstadkomma, utan effektivitetsmåttet baseras på vad som faktiskt observerats bland de undersökta förmedlingskontoren. Som alla analysmetoder har DEA-metoden vissa svagheter. Metoden är känslig för mätfel och slumpvisa variationer i data, vilket beror på att metoden inte tar hänsyn till osäkerhet i data. I granskningen innebär det att om det finns skillnader i hur olika arbetsförmedlingskontor rapporterar sin resursförbrukning respektive prestationer kan det påverka resultaten.32 En annan nackdel med DEA-metoden är att den i sin enklaste form inte medger att resultaten hypotestestas. Således är det inte möjligt att uttala sig om beräkningarnas precision. bedömer dock, i likhet med en stor del av forskningslitteraturen, att DEA-metoden är en lämplig metodansats för analys av Arbetsförmedlingens resurseffektivitet. Valet att använda DEA-metoden framför exempelvis statistiska metoder motiveras främst av möjligheten att kunna modellera såväl intermediära prestationer som slutliga prestationer. De analyser som genomförs i granskningen sker under antagandet om så kallad skalavkastning. Detta innebär att om resurserna ökas proportionerligt erhålls en proportionerlig lika stor ökning av prestationerna. Att så inte behöver vara fallet, åtminstone på kort sikt, är väl känt. Ett alternativ till detta antagande är att tillåta olika typer av skalavkastning. De typer som finns, förutom skalavkastning, är avtagande respektive tilltagande skalavkastning. Med avtagande skalavkastning menas att den ökning som sker av insatser ger, proportionellt sett, en mindre ökning i prestationerna. Exempelvis om insatserna fördubblas så kommer ökningen av prestationer att vara mindre än en fördubbling jämfört med de ursprungliga prestationerna. På liknande sätt definieras tilltagande skalavkastning. En fördubbling av resurserna leder till mer än en fördubbling av prestationerna. 32 Se exempelvis Mettas m.fl. (2001) för en diskussion kring mätfel när DEA-metoden används. EFFEKTIVITETSMÄTNING SOM METOD FÖR ATT JÄMFÖRA ARBETSFÖRMEDLINGSKONTOR benämns dessa typer av skalavkastning som stordriftsnackdelar respektive stordriftsfördelar. Enligt nationalekonomisk teori finns argument för att en verksamhet som bedrivs på ett sådant sätt att det motsvarar skalavkastning inte bör ha ambition att vare sig bli större eller mindre (se exempelvis Frisch, 1965). En verksamhet som bedrivs under tilltagande skalavkastning kommer, om den blir större, att kunna åstadkomma förhållandevis fler prestationer. En verksamhet som bedrivs under avtagande skalavkastning kan med fördel minska sin storlek eftersom den då kommer att åstadkomma lika många prestationer från en mindre resursinsats. Det kan av dessa anledningar vara intressant att förutom att enbart studera den tekniska effektiviteten under antagande om skalavkastning även undersöka den så kallade skaleffektiviteten. Genom att studera skaleffektiviteten fås information om hur stor del av förbättringspotentialen som kan relateras till att de analyserade förmedlingskontoren antingen är för små eller är för stora i förhållande till den storlek som gäller vid skalavkastning. Denna information är relevant eftersom det kan leda till rekommendationer om att förmedlingskontor kan öka sin effektivitet genom att exempelvis delas upp i mindre enheter eller bli större genom sammanslagningar.33 33 Se Färe (1989) för en mer detaljerad beskrivning kring hur skaleffektivitet beräknas. I detta kapitel ges en översikt av tidigare forskning om effektivitet och produktivitet för arbetsförmedlingskontor. Inledningsvis diskuteras de svenska studier som finns på området och därefter den internationella forskningslitteraturen. Ett antal studier har gjorts om effektivitet och produktivitet för arbetsförmedlingsverksamhet, både i och internationellt. Den vanligast förekommande metoden för att studera arbetsförmedlingars effektivitet och produktivitet är med hjälp av den så kallade DEA-metoden. Sammantaget ger följade genomgång av tidigare forskning en relativt entydig bild vad gäller utformning av analysmodell. Huvuddelen av studierna använder en outputbaserad DEA-modell, vilket motiverar val att använda den ansatsen. I studierna har det framkommit att det vanligtvis finns en förbättringspotential som i genomsnitt varierar mellan . Ett fåtal studier avviker dock från detta. När det gäller val av resursinsatser för att analysera förmedlingsverksamheten är bilden relativt entydig i flera avseenden. Mått på personal och kapital samt information om antalet registrerade personer används för att mäta kontorens resurser i princip alla tidigare studier. Den sistnämnda resursen kan delas in i inflöde samt stock. Enligt bedömning är det dock en brist i flertalet av de refererade studierna att hänsyn inte är tagen till sammansättningen av sökande vid de enskilda kontoren. När det kommer till att mäta förmedlingskontorens prestationer är bilden något mer splittrad i de tidigare studierna. Detta beror till viss del på dataåtkomstproblem för flera av de internationella studierna. Dessutom är det endast två studier på svenska data, m.fl. (2010) samt (2006) som använder intermediära prestationer i effektivitetsmodelleringen. och (2004) studerade skillnader i effektivitet för svenska arbetsförmedlingskontor med hjälp av DEA-metoden.34 Studien använde data 34 Studien bygger på resultat från och (1995). EFFEKTIVITETSMÄTNING SOM METOD FÖR ATT JÄMFÖRA ARBETSFÖRMEDLINGSKONTOR och studerade effektiviteten vid 297 arbetsförmedlingskontor. arbetskraft i helårsekvivalenter uppdelad i kategorierna assistenter, förmedlare och vägledare kapital mätt som lokalyta kontorets datoranvändning, mätt som antalet nätverksanslutningar. antalet registrerade arbetssökande som fick ett arbete på den öppna marknaden antalet individer som placerades i arbetsmarknadspolitisk åtgärd antalet individer som förmedlades till skyddade anställningar eller anställningar med lönebidrag. Studien använde sig också av två så kallade attributmått eller kvalitetsvariabler i analysen för att ta hänsyn till arbetsmarknadsskillnader mellan arbetsförmedlingskontor. Dessa variabler var genomsnittlig sökandetid och genomsnittlig vakanstid. Resultaten i studien visade en genomsnittlig förbättringspotential på i genomsnitt . Den största uppmätta förbättringspotentialen låg på . För att i ett andra steg förklara effektivitetstalen användes en regressionsanalys. Variationen i effektivitetstalen kunde dock endast till en liten del förklaras av faktorerna antalet arbetslösa och antalet lediga platser på arbetsförmedlingskontoren. Andra faktorer såsom kön på kontorschefen och åldern på kontorschefen visade sig inte samvariera med effektivitetstalen. och (2005) studerade effektivitet och produktivitet vid 253 arbetsförmedlingskontor i . Inputvariablerna i den använda DEA-modellen liknade de som användes i och (2004) och var arbetskraft uppdelad i kategorierna assistenter, förmedlare och vägledare, mätt som helårsekvivalenter lokalyta som en approximation för kapital.