rfr · GZ0WRFR6d2 · 2012-05-28 00:00:00 — 71Valet av analysenhet motiveras av att undersökningen syftar till att mäta förekomsten av vissa variabler i spörsmålen, såsom utskotts- och valkretskoppling (se vidare redovisningen av urvalsundersökningen nedan). 72Det kan noteras att undersökningens utformning i några avseenden skiljer sig från utredarens ursprungliga projektplan. Den grundläggande strukturen, syftet och frågeställningar kvarstår oförändrade, men vissa revideringar har beslutats i samråd med utredaren baserat på metodologiska och resursmässiga överväganden. 1.4.1 Totalundersökning 19712010/11 Den översiktliga delen är utformad som en totalundersökning och innefattar varje interpellation och fråga fr.o.m. enkammartidens början 1971 t.o.m. /11. I materialet finns uppgifter om parti på aggregerad nivå. Kartläggningen baseras huvudsakligen på uttag och bearbetning av registerdata från databaserna i Rixlex (19752001/02) och uRix (2002/03 2010/11). i tidsserien (19711974) baseras på jämförbara data från en tidigare studie (1994) på grund av att elektroniska data saknas . Utifrån kartläggningen görs en analys av trender och variationer när det gäller antalet interpellationer och skriftliga frågor inom och mellan valperioder samt över perioden som helhet. Ambitionen är deskriptiv, men möjliga förklaringar diskuteras utifrån de resonemang som förs i befintlig forskning. På basis av dessa registerdata undersöks också koncentrationen av användningen av frågeinstituten, dvs. hur stor andel av ledamöterna som använt sig av instituten och hur spridningen ser ut inom denna grupp, 1994/952009/10. 1.4.2 Urvalsundersökning 1994/952009/10 Som underlag för den fördjupade analysen av frågeinstitutens användning har en undersökning av interpellationer och skriftliga frågor från de fyra senaste mandatperioderna genomförts. I syfte att kunna utläsa eventuella trender bör minst tre mandatperioder beaktas, och den första mandatperioden i tidsserien är fastställd med hänsyn dels till att den tidigare större undersökning som gjorts på området sträcker sig fram till /93 (1994), dels till att en reform av frågeinstituten genomfördes , vilket motiverar en närmare uppföljning av utvecklingen . Med hänsyn till populationens storlek totalt framställdes närmare 30 000 interpellationer och skriftliga frågor och att undersökningen omfattar ett stort antal variabler har ett urval varit nödvändigt. Föreliggande undersökning baseras på ett stratifierat slumpmässigt urval omfattande totalt 1 446 spörsmål 838 interpellationer och 608 skriftliga frågor (se tabell 1 nedan) samt statsrådets svar.73 Urvalsstorleken har bestämts utifrån en avvägning mellan ambitionen att uppnå en hög precision och resurshänsyn. En stratifiering av urvalet med hänsyn till om frågeställaren tillhör ett regeringsparti eller ett oppositionsparti har ansetts lämplig då tidigare studier visat att detta i hög grad påverkar i vilken utsträckning ledamöterna använder frågeinstituten. Stratifieringen innebär att båda grupperna blir representerade i tillräckligt hög grad för att möjliggöra statistiskt säkerställda slutsatser. Eftersom urvalsstorlekarna, till följd av stratifieringen, inte är proportionella har materialet viktats i den statistiska analysen för att kompensera för 73 Vad gäller interpellationerna beaktas endast statsrådets inledande svar och inte den efterföljande debatten. gruppernas överrespektive underrepresentation. Alla medelvärden och andelar som anges i redovisningen är skattningar efter viktning. Samtliga redovisade värden är statistiskt säkerställda utifrån en konfidensgrad på om inget annat anges. TABELL 1 POPULATION OCH URVAL Varje undersökningsenhet i urvalet har kodats utifrån ett fyrtiotal variabler avseende uppgifter om frågeställaren, spörsmålets innehåll74, svaret och dess innehåll samt, vad gäller interpellationer, vissa uppgifter om interpellationsdebatten. Med utgångspunkt i ett underlag från utredaren har en kodningsmanual utarbetats med definitioner och anvisningar för var och en av de variabler som kodats (bilaga 1). Källmaterialet i urvalsundersökningen utgörs huvudsakligen av databas , publikationen ledamöter samt riksdagstrycket för respektive . Vissa kompletterande uppgifter har hämtats från riksdagsförvaltningens centralkansli samt från . Den innehållsliga undersökningen av spörsmålen har fördelen att den ger ett direkt mått på användningen av frågeinstituten, till skillnad från en bild av hur användningen uppfattas och beskrivs av användarna (jfr 2011a). Att undersökningen görs på ett systematiskt och replikerbart sätt möjliggör också statistisk analys av materialet samt uppföljande undersökningar. De variabler vars kodning baseras på en läsning av spörsmålen och svaren76 har kodats av tre utredare. Spörsmålen har initialt fördelats mellan utredarna som var och en har kodat samtliga av dessa variabler för respektive spörsmål. I syfte att undvika systematiska mätfel och få en god reliabilitet i materialet har operationaliseringen av dessa variabler utarbetats gemensamt av utredarna, och pilotundersökningar har genomförts för att pröva operatio- 74Kodningen av innehållet i spörsmålen baseras på såväl bakgrundstexten som de frågor som riktas till statsrådet. Enligt uppgift från kammarkansliet, som ansvarar för redigeringen av spörsmålen, görs ibland vissa justeringar i texten, framför allt avseende själva frågeformuleringarna, exempelvis för att säkerställa att frågan angår statsrådets tjänsteutövning (RF 13:5). Utgångspunkten är dock att vidta så försiktiga ändringar som möjligt och det är ledamoten själv som formulerar om texten utifrån föreslagna ändringar om det inte rör enbart redaktionella justeringar (). 75Personer och organisationer i det parlamentariska systemet. 76Variablerna C3C13 samt E1E4 enligt kodningsmanualen (bilaga 1). Omfattande gemensamma genomgångar av delar av materialet har genomförts för att få en samsyn i tolkningarna. Tveksamheter har diskuterats gemensamt i gruppen och några variabler har kodats i två omgångar; i en andra omgång har då en och samma utredare gått igenom hela materialet avseende en enskild variabel. Reliabiliteten, som undersökts med hjälp av stickprov omfattande mellan av samtliga undersökningsenheter, bedöms vara hög i stora delar av materialet. I enstaka variabler som baseras på ett större mått av tolkning har emellertid större avvikelser i bedömningarna förekommit. Materialets validitet och reliabilitet diskuteras närmare i anslutning till redovisningen av de olika variablerna. Kodningen av de variabler som baseras på registerdata av olika slag77 har genomförts av två utredare som, med hänsyn till effektivitet och reliabilitet, delat upp variablerna mellan sig eftersom detta säkerställer att samma definition och källor används för en och samma variabel genom hela materialet. Materialet har genomgått en omfattande kvalitetssäkring och bedöms ha mycket hög reliabilitet. Utifrån materialet från urvalsundersökningen analyseras användningen av frågeinstituten i riksdagsarbetet och vilken betydelse de kan sägas ha i olika hänseenden. Även i denna del är ambitionen deskriptiv. Tyngdpunkten ligger vid beskrivningar av materialet som helhet. I den mån materialet tillåter det redovisas emellertid eventuella skillnader mellan oppositionsrespektive regeringsledamöter, skillnader mellan de båda frågeinstituten och utvecklingen . Enkätundersökningen baseras på ett urval interpellationer och skriftliga frågor från vårsessionen 2011. Urvalet, som omfattar vartannat spörsmål från oppositionens ledamöter och varje spörsmål från regeringspartiernas ledamöter , har fastställts utifrån en prognos avseende antalet spörsmål under tidigare riksmöten. Totalt omfattas 92 interpellationer och 117 skriftliga frågor som ställts under perioden den 1 mars till 20 maj78 201179. Enkäten, som konstruerats av utredaren, avser bl.a. spörsmålens ursprung och förankring samt ledamotens motiv, uppfattning om svaret och eventuella följdåtgärder med koppling till frågan/interpellationen. Enkäten har administrerats av projektgruppen vid utredningstjänsten som också sammanställt enkätsvaren. Ursprungligen utformades enkäten som en webbenkät som skickades med e-post till de ledamöter som ställt en interpellation/skriftlig fråga som ingått i urvalet. Utskicken gjordes löpande i direkt anslutning till att respektive frå- 77Variablerna A1A3, B1B16, C1C2, D1D9 samt F1F13 enligt kodningsmanualen (bilaga 1). 78Slutpunkten är det datum som fastställts som sista dag för inlämnande av interpellation som ska besvaras före sommaruppehållet. 79Sex interpellationer och en skriftlig fråga som framställts men återtagits har exkluderats från enkätundersökningen. ga/interpellation besvarats och debatten ägt rum. I ett senare skede kompletterades webbutskicket med ett brevutskick på grund av låg svarsfrekvens. hade 65 av 92 enkäter avseende interpellationer och 70 av 117 enkäter avseende skriftliga frågor besvarats, vilket ger en svarsfrekvens på . Svarsfrekvensen för enkätundersökningen som helhet uppgår till . En analys av bortfallet redovisas i inledningen till avsnittet om enkätundersökningen. Internt bortfall redovisas i anslutning till presentationen av de enskilda resultaten. Med hänsyn till resultaten från bortfallsanalysen och undersökningens utformning, dvs. att den omfattar under en specifik parlamentarisk situation, måste det framhållas att generaliserbarheten är begränsad. Ambitionen med enkätundersökningen har emellertid i första hand varit att få en omedelbar återkoppling från ledamöterna avseende vissa aspekter av deras användning av frågeinstituten. Vissa empiriska undersökningar av frågeinstituten har tidigare redovisats av . har inom ramen för sin granskning berört olika aspekter av frågeinstituten; bl.a. har statistiska uppgifter vad gäller den antalsmässiga utvecklingen och besvarandet av spörsmålen sammanställts och analyserats (se t.ex. bet. 2009/10:KU10). Forskningen om parlamentariska frågeinstitut såväl på det statsvetenskapliga som på det statsrättsliga området är emellertid ännu förhållandevis begränsad, i synnerhet med avseende på spörsmålens innehåll i olika avseenden. En av de mer framträdande forskarna på området konstaterar i en aktuell [d]espite the centrality of [parliamentary questions] to the life of parliament, the content and nature of questions posed by parliamentarians in most legislatures remains relatively obscure, leaving the specifics of the questions parliamentarians ask and their reasons for asking open to conjecture. generally, the value and specific usefulness of the institution of questioning to modern-day parliaments is contentious (2011a, s. 259). Den mest omfattande vetenskapliga undersökningen av frågeinstituten i är studie . Studien omfattar perioden 19451992/93 med särskilt fokus på utvecklingen och användningen av frågeinstituten i tidsserien baserat på individdata (1994). Motsvarande undersökningar förekommer i utländsk statsvetenskaplig forskning, med fokus framför allt på den kvantitativa utvecklingen och, i varierande grad, med koppling till vissa data avseende spörsmålen och ledamöterna t.ex. adresserat departement, frågeställarens partitillhörighet, kön, ställning i partiet och parlamentet etc. i syfte att undersöka frågeinstitutens funktioner (se t.ex. red. 1994, Arter 1984, 1993, Lazardeux 2005, Bailer 2009, Rasch 2009, 2009, 2011b). kommer enstaka bidrag med en uttalat komparativ ansats (se t.ex. 1995 samt och 2010). Innehållslig analys av frågor och interpellationer i den svenska kontexten förekommer i enstaka studier avseende specifika aspekter av innehållet och syftar då inte primärt till att analysera spörsmålen utan till att undersöka andra förhållanden. Exempelvis har forskarna undersökt förekomsten av mediebaserade spörsmål för att få en bild av mediernas inflytande över verksamheten i (och 1990), och Hans Hegeland har i en statsvetenskaplig avhandling undersökt andelen spörsmål som rör EU i syfte att belysa EU-frågornas behandling i (Hegeland 2006). En mer omfattande innehållslig analys har genomförts av , forskare i konstitutionell rätt. I sin avhandling redovisar Bremdal en innehållslig studie av drygt 4 000 skriftliga frågor och interpellationer från fem riksmöten (Bremdal 2011). Undersökningen omfattar emellertid inga uppgifter om interpellanten/frågeställaren kopplat till spörsmålen i urvalet (Bremdal 2011- 06-14). 2 Frågeinstitutens utveckling 19712011 Tidigare undersökningar av frågeinstituten har visat på en ökad användning av frågeinstituten (1994). Hur har utvecklingen sett ut ? Frågan är av särskilt intresse mot bakgrund av att frågeinstituten reformerades i syfte att vitalisera debatten i och göra den mer aktuell genom en ny utformning av frågeinstituten. För att svara på frågan utgår vi från en längre tidsserie avseende antalet interpellationer och skriftliga frågor.80 Redovisningen baseras i detta avseende på materialet från totalundersökningen som sträcker sig t.o.m. /11. Av särskilt intresse är dock utvecklingen under den senare halvan av perioden, dvs. Ambitionen är deskriptiv men tänkbara förklaringar redovisas och diskuteras. De huvudsakliga frågeställningarna är hur utvecklingen har sett ut och i synnerhet efter 1990 samt hur de trender och fluktuationer som framträder kan förstås. 2.2 Den antalsmässiga utvecklingen över hela den aktuella tidsperioden har det totala antalet interpellationer och skriftliga frågor ökat kraftigt. Den första mandatperioden i tidsserien (19711973) uppvisar ett årligt genomsnitt på 591 interpellationer och skriftliga frågor medan motsvarande siffra för den sista mandatperioden i tidsserien (20062010) är 2 053, vilket motsvarar en ökning med (figur 1). En jämförelse mellan det första och sista i tidsserien, vilket i högre grad avspeglar de senaste årens nedgång, visar alltjämt på närmast en fördubbling av antalet interpellationer och skriftliga frågor: från 1971 till 1 128 under /11 (figur 2). 80 Skriftliga frågor med muntliga svar och skriftliga frågor med skriftliga svar . 2 FRÅGEINSTITUTENS UTVECKLING 19712011 FIGUR 1 GENOMSNITTLIGT ANTAL SPÖRSMÅL PER FÖR MANDATPE- RIODERNA 19712010 1971-73 1974-76 1976-79 1979-82 1982-85 1985-88 1988-91 1991-94 1994-98 1998-02 2002-06 2006-10 Av redovisningen i figurerna 1 och 2 framgår tydligt att ökningen inte är jämnt fördelad över perioden. En dramatisk ökning sker från omkring mitten av då det totala antalet interpellationer och skriftliga frågor mer än tredubblas: från 890 under /95 till 2 885 under /05. Därefter sker en markant nedgång som dock inte förändrar bilden av en kraftig antalsmässig ökning för de senaste fyra mandatperioderna som helhet. FIGUR 2 ANTAL INTERPELLATIONER OCH SKRIFTLIGA FRÅGOR PER 19712010/11 Även om trenden är likartad för de båda frågeinstituten framgår av figuren ovan att utvecklingen över perioden skiljer sig något åt dem emellan. 2 FRÅGEINSTITUTENS UTVECKLING 19712011 interpellationer fluktuerade svagt mellan 150 och 250 per från 1970- talet då en ojämn men uppåtgående trend inleddes. Under den senaste mandatperioden (20062010) uppgick genomsnittet per till 659 interpellationer; den högsta noteringen görs /08 då antalet interpellationer uppgår till 844. sker dock en tillbakagång och /10 ligger antalet interpellationer på samma nivå som de båda föregående valåren (2001/02 respektive 2005/06), strax under 500. Under /11 har antalet sjunkit ytterligare något, till 446 interpellationer. Vad gäller de skriftliga frågorna uppgick det genomsnittliga antalet till drygt 400 per , till knappt 600 och till omkring 80081, vilket illustrerar en mer kontinuerlig ökning under de första tre årtiondena i tidsserien. omkring slutet av och i mitten av 2000- talets första årtionde sker sedan en dramatisk ökning av antalet, som når sin kulmen under riksmötena /052005/06 då det överstiger 2 100 per . Därefter har en kraftig tillbakagång ägt rum; i slutet av den senaste mandatperioden hade antalet skriftliga frågor sjunkit till ungefär samma nivå som (omkring 1 000) och under /11 har antalet halverats (682) jämfört med genomsnittet (1 394) för riksmötena under den föregående mandatperioden. Av redovisningen framgår vidare att den antalsmässiga ökningen också sammanfaller med en ökande fluktuation; under de senaste mandatperioderna i tidsserien är variationen mellan riksmöten inom mandatperioderna högre än under tidigare mandatperioder. Vad gäller förhållandet mellan de båda frågeinstituten kan man konstatera att interpellationerna, beräknat över mandatperioder, har utgjort mellan av det totala antalet spörsmål . har interpellationernas andel legat stabilt på en fjärdedel av spörsmålen fram till den senaste mandatperioden i tidsserien då deras andel uppgår till närmare en tredjedel (). Förhållandet är en effekt av att interpellationerna fortsatte att öka som antalet skriftliga frågor minskade kraftigt. De skriftliga frågorna når sin höjdpunkt , medan det högsta antalet interpellationer uppnås under den efterföljande mandatperioden, 20062010. 2.3 Möjliga förklaringar till trender och variationer Hur kan vi då förstå den långsiktiga trenden, de tillfälliga fluktuationerna och skillnaden mellan frågor och interpellationer i dessa avseenden? I forskningen på området förekommer en mängd olika förklaringar till trender och variationer i den antalsmässiga utvecklingen av parlamentariska spörsmål. 81 Det sista i tioårsperioden (1999/2000) har exkluderats på grund av den kraftiga avvikelsen. 2 FRÅGEINSTITUTENS UTVECKLING 19712011 klaringsfaktorer som lyfts fram kan grovt delas in i kategorierna samhälleliga eller externa respektive parlamentariska eller interna. I det följande diskuteras den antalsmässiga utvecklingen av interpellationer och skriftliga frågor i med särskild tonvikt vid utvecklingen under den senare halvan av perioden i ljuset av dessa förklaringsfaktorer. De externa förklaringsfaktorerna diskuteras i ett sammanhang medan de interna delats in i två övergripande kategorier: arbetsformer respektive sammansättning. Samhällsutvecklingen i stort har naturligtvis en inverkan också på arbete och formerna för detta. Externa faktorer såsom förändrade maktförhållanden mellan den exekutiva och den lagstiftande makten, ökad internationalisering och globalisering, it-utvecklingen och en tilltagande medialisering av politiken kan inte förklara trendbrott eller tillfälliga fluktuationer i den antalsmässiga utvecklingen av spörsmålen men utgör den fond mot vilken den långsiktiga trenden bör ses. Ökat behov av kontroll och insyn Förändrade förutsättningar avseende roll och uppgifter har på olika sätt medfört en ökad betoning på kontrollfunktion. Inriktningen av den statliga styrningen mot mål- och resultatstyrning har gett större frihet åt regeringen och myndigheterna att genomföra beslutade åtgärder, vilket medför ett ökat behov av efterhandskontroll från sida. Parallellt med denna utveckling har också EU-inträdet 1994 inneburit en maktöverföring från riksdag till regering och skapat ett ökat behov av förhandskontroll av regeringens agerande i EU-samarbetet (framst. 2000/01:RS1, s. 14, 94 f., rapport från 2005/06:RFR4). Dessa förändringar kan kopplas till vad som ibland benämns som decline of parliaments-tesen, enligt vilken forskare hävdat att parlamentens makt har minskat i meningen att det inte längre i första hand är i parlamenten som de avgörande policyfrågorna debatteras och beslutas. I takt med att de politiska sakfrågorna har blivit alltmer komplexa har tjänstemän och experter på regeringens uppdrag fått ett ökat inflytande. Denna förflyttning av politikskapandet har medfört ett ökat informationsövertag för regeringen. Av detta följer bl.a. att parlamentens kontrollfunktion har blivit allt viktigare (se t.ex. Saalfeld 2000, 2006). Att den ökande globaliseringen och internationaliseringen utsätter samhällets representativa institutioner för ett omvandlingstryck är en allmänt vedertagen uppfattning. Kan då ett ökat antal spörsmål angående internationella angelägenheter och EU-relaterade frågor bidra till att förklara den antalsmässiga ökningen? 2 FRÅGEINSTITUTENS UTVECKLING 19712011 I fråga om ledamöternas internationella kontakter visar studier förvisso att det inte skett någon större förändring . Ledamöterna, eller rättare sagt en del av ledamöterna, har historiskt sett alltid haft ett internationellt kontaktnät och engagemang (2002). hanterar alltfler internationella frågor i sitt dagliga arbete, och en annan aspekt av internationalisering är vad som brukar kallas probleminternationalisering, dvs. att allt fler frågor på den politiska dagordningen har sin grund i händelser som inträffat utanför det egna landets gränser. Utifrån ett sådant perspektiv skulle man kunna förmoda att en ökad politisk uppmärksamhet för internationella frågor också visar sig ifråga om såväl ämnesval som den totala användningen av frågeinstituten. Trendbrottet i den antalsmässiga ökningen av spörsmål sammanfaller också med inträde i EU. Resultaten från urvalsundersökningen visar emellertid att andelen spörsmål som rör internationella frågor respektive andelen spörsmål med EU- koppling ligger på en förhållandevis jämn nivå under de fyra senaste mandatperioderna, 19942010.82 Eftersom deras genomsnittliga andelar av spörsmålen är relativt låga kan de inte väsentligen bidra till att förklara en antalsmässig ökning. Den allmänna informationskompetensen, dvs. förmågan att söka, finna, kritiskt granska och använda information, har ökat markant (och 2009). Även när det gäller parlamentsledamöters informationskompetens och i synnerhet användning av internet kan man konstatera att det skett stora förändringar (Dai och 2008). För del kan det explosionsartade informationsteknologiska utveckling bl.a. ha bidragit till en mer uppdaterad och aktuell debatt samt ett ökat utnyttjande av frågeinstituten. Ledamöternas ökade informationskompetens kan antas ge uppslag till fler spörsmål som tekniken i sig medger en snabbare och mindre resurskrävande process jämfört med tidigare. Även motsatsen skulle dock kunna hävdas, dvs. att informationstekniken borde leda till att färre frågor ställs på grund av att informationsbehovet tillfredsställs via andra kanaler. Detta resonemang utgår dock ifrån att ett reellt informationsbehov föranleder spörsmålen och att de avser information som är allmänt sökbar. Om användning av internet och ledamöternas informationskompetens kan vara en delförklaring till spörsmålens antalsmässiga ökning, hur hänger det då samman med nedgången ? En möjlig om än spekulativ förklaring är tillkomsten av nya mer interaktiva tekniker som bloggar, Facebook och twitter. En majoritet av ledamöterna har egna hemsidor och många har också egna bloggar; i den mån frågeinstituten är en kanal för politisk kommunikation kan den därmed sägas ha fått ökad konkurrens under 82 För definitioner av internationell fråga respektive EU-koppling, se kodningsmanualen (bilaga 1). 2 FRÅGEINSTITUTENS UTVECKLING 19712011 Forskning kring de s.k. nya medierna och deras betydelse för politisk kommunikation har t.ex. visat att valet pekade på en mer utvecklad politisk kommunikation på internet än tidigare (Nord och Strömbäck 2009, Grusell och Nord 2011). Spörsmålens antalsmässiga ökning kan även sättas i relation till vad som brukar benämnas politikens medialisering. Att politiker och partier blivit allt mer intresserade av medial uppmärksamhet kan bl.a. förklaras av den ökade politiska rörligheten i samhället. Det har helt enkelt blivit allt viktigare att uppmärksammas och påverka det offentliga samtalet och därmed också väljarna. Begrepp som konkretisering, personifiering, intensifiering och polarisering används ofta för att beskriva de tekniker som krävs för att fånga publikens uppmärksamhet i ett mediesamhälle där det blir allt svårare att göra sig hörd (1978, 1986).