rfr · GZ0WRFR6d2 · 2012-05-28 00:00:00 — När vi i den parlamentariska demokratin talar om ansvarsutkrävande är det två typer av ansvarsutkrävande som framför allt avses: dels folkets möjligheter att utkräva ansvar av de valda politikerna, vilket i sker genom val , dels det folkvalda parlamentets möjligheter att utkräva ansvar av de styrande, vilket i sker löpande genom fem kontrollinstrument. Som de är uppbyggda kan frågestunderna underlätta båda typerna av ansvarsutkrävande. Även om frågestunderna i sig inte innehåller någon mekanism för ansvarsutkrävande (t.ex. i form av misstroendeförklaring) möjliggör de informationsinhämtning om hur den offentliga verksamheten har bedrivits. Sådan kunskap är en nödvändig förutsättning för att ansvar ska kunna utkrävas såväl av medborgarna som av riksdagsledamöterna (1999, s. 32). Att frågeinstituten inte bara ska underlätta riksdagsledamöternas utan även medborgarnas möjligheter att utkräva ansvar verkar ha varit en viktig princip bakom senare års reformer av frågeinstituten. Särskilt de muntliga frågestunderna har rättfärdigats med behovet av att öka mediernas och medborgarnas intresse för riksdagsdebatterna. Med införandet av ett lättillgängligt och medialt intressant frågeinstitut som frågestunderna har man därför inte bara skapat ett kontrollinstrument för riksdagsledamöter och väljare utan även en attraktiv arena för partierna att presentera sina program och profilera sig politiskt på. Detta är knappast en oavsiktlig eller oönskad konsekvens. Införandet av statsministerns frågestund motiverades bl.a. med att den skulle öka medborgarnas möjligheter att få frågor belysta på ett lättillgängligt sätt, och i betänkande framhålls bl.a. frågeinstitutens funktion som arena för debatt (2009/10:KU10). Bakom Folkstyrelsekommitténs förslag till reformer av bl.a. frågedebatterna fanns en bärande tanke om att frågedebatterna skulle ställa partiernas alternativ mot varandra till ledning för väljarnas framtida ställningstaganden. Utöver att fungera som hjälpmedel vid parlamentets och medborgarnas kontroll av statsrådens tjänsteutövning kan frågestunderna således även producera underlag för väljarnas mandatgivning. Utifrån ett sådant perspektiv ska frågestunderna inte bara presentera tillbakablickande information om regeringens göranden utan även information om partiernas framåtsyftande program. Frågan är om det går att kombinera alla dessa funktioner inom ett och samma frågeinstitut eller om någon funktion har fått stå tillbaka för någon annan. Används frågestunder för valstrategiska överväganden och politiska utspel snarare än som kontrollinstrument? Resultaten av denna studie visar att majoriteten av kontrollfrågorna (av det totala antalet kontrollfrågor) är av framåtblickande karaktär och att av det totala antalet kontrollfrågor är av tillbakablickande karaktär. Framåtblickande frågor kan visserligen ha en preventiv och styrande verkan och bidra till att säkerställa att regeringen är lyhörd för folkviljan. Men om inte regeringens agerande följs upp i efterhand kommer vi inte att veta om regeringen också fullföljde sina intentioner och åtaganden. har andra kontrollinstrument, såsom KU:s och granskningar, som är mer inriktade på kontroll i efterhand och som därmed kan komplettera frågestundernas framåtblickande karaktär. Resultaten visar att oppositionspartierna ställer en större andel tillbakablickande frågor än regeringspartierna som i sin tur ställer en större andel framåtblickande frågor. Riksdagsledamöterna har ofta andra syften än kontroll när de ställer frågor. Ledamöter från oppositionspartierna ställer ofta retoriska frågor och frågor där statsrådet eller regeringen kritiseras. På motsvarande vis ställer ledamöter från regeringspartierna s.k. goodwillskapande frågor och frågor där statsrådet eller regeringen ges beröm, ofta till ett statsråd från det egna partiet. Detta beteende kan tolkas som att riksdagsledamöterna i stor utsträckning ställer frågor i syfte att maximera partiets röster och de individuella ledamöternas chanser till omval. Vi har också sett att en femtedel av frågorna innehåller förslag på åtgärder, vilket kan tolkas som att frågorna även används för att utöva inflytande över regeringspolitiken. Eftersom det undersökta var ett valår kan vi anta att andelen röstmaximerande frågor var större än vanligt. För att få en mer komplett bild av de muntliga frågornas användning bör framtida studier av frågestunderna även täcka in riksmöten som inte är valår. Det har ansetts angeläget att riksdagsledamöterna snabbt kan få svar från statsråd i dagsaktuella frågor. Med de muntliga frågestunderna har ledamöterna getts en möjlighet att få svar som frågan ställs. Undersökningen visar dock att av frågorna saknar anknytning till en händelse som ligger nära . Det är således inte enbart frågestundernas aktualitet som lockar ledamöter att ställa muntliga frågor. Ledamöterna tar också till vara på de andra möjligheter som frågestunderna erbjuder, t.ex. att inför en potentiell publik av medier och väljare utan förvarning ställa statsråden mot väggen i frågor som de inte har hunnit förbereda ett svar på. Det finns ett värde i detta överraskningsmoment. Med längre svarstider är det lättare för statsråden att undfly sitt ansvar då de kan hitta omständigheter, eller andra aktörer, att skylla sina misslyckanden på. Som Bremdal (2011, s. 259) har påpekat kan statsråden även dra fördel av längre svarstider genom att återkomma med svar i en fråga när det gör som minst skada för statsrådet eller regeringen. kan även riksdagsledamöterna använda sitt informationsöverläge i debatten för att vinna politiska poäng, t.ex. för att få statsråden att framstå som okunniga och inkompetenta eller som ansvariga för misslyckanden de faktiskt inte är ansvariga för. Utan tid för förberedelser, och med bara allt som allt på sig, kommer statsrådens svar att bli mindre informativa och ibland inkompletta. I värsta fall blir svaren tomma på det innehåll som faktiskt bidrar till att klargöra ansvarsförhållanden och regeringens förehavanden, vilket i stället för att underlätta försvårar det demokra- Om riksdagsledamotens främsta syfte är att få korrekt och fullödig information om regeringens framtida planer och tidigare agerande torde därför frågeformer där statsrådet ges tid att göra efterforskningar och bereda ärendet i regeringen vara lämpligare. , , enhetschef för centralkansli KU 1954:19, betänkande med förslag till vissa åtgärder för rationalisering av riksdagsarbetet m.m. KU 1979/80:50, med anledning av granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning KU 1984/85:36, om arbetsformer m.m. (prop. 1984/85:190) . 1992/93:KU16, val av vissa organ 1995/96:KU18, Reform av spörsmålsinstituten 2001/02:KU10, Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning 2009/10:KU10, Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning 2010/11:KU20, Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning Debattregler för Statsministerns frågestund, , hämtade från intranät: 2011-03- 11 Debattregler för Frågestund, , hämtade från intranät http://helgonat/Page.aspx?id=1707 Framst.. 2005/06:RS3, i en ny tid, huvudbetänkande av riksdagskommitté 1995/96:TK1, Skrivelse från talmanskonferensen med förslag till reform av spörsmålsinstitutet KU, , Direktiv till utvärdering av frågeinstituten , , Projektplan för utredningen om frågeinstituten Proposition 1984/85:190, om försök med nya arbetsformer i Statsministern får egen frågestund i , hämtat från _C_14 protokoll 2009/10:9, protokoll 2009/10:38, 2011/12:RFR6 REFERENSLISTA protokoll 2009/10:60, protokoll 2009/10:77, protokoll 2009/10:82, protokoll 2009/10:90, protokoll 2009/10:95, protokoll 2009/10:100, protokoll 2009/10:108, protokoll 2009/10:127, protokoll 2009/10:139, SOU 1972:15, Ny regeringsform. SOU 2008:125, En reformerad grundlag Del 1 Bailer, (2009) Parliamentary Playground or the Peoples Voice? On the Reasons for Parliamentary Questions in the Parliament, papper presenterat vid . , Hans (2006) Vem leder mot framtiden? Om förutsättningarna för strategiskt politiskt beslutsfattande, : . Bremdal, (2011) kontroll av regeringsmakten, : , . , (1994) Parliamentary Questions and Control in . I , (red.) Parliamentary Control in the Nordic Countries. , (2012) De svenska frågeinstitutens framväxt och reglering med en internationell utblick. Finns i denna volym. Kumlin, (2003) Snedvridet ansvarsutkrävande?, i , (red. ), Demokratitrender (nr 32), : . , (1986) Att vara riksdagsledamot i 1986:27 Folkets främsta företrädare. Tre undersökningar av riksdagsledamöters arbete i och utanför . , (1994) Parliamentary questions in the Swedish Riksdag. I , (red.) Parliamentary Control in the Nordic Countries. , och , (2009) PM till statsministern om vikten av effektiva politiska institutioner i globaliseringens tid. Underlagsrapport nr 29 till . , (2011) Instruments of Parliamentary Control in Nordic Countries: Political, Legal and Economic Approaches. REFERENSLISTA 2011/12:RFR6 , (eds.) Parliamentary Government in the Nordic Countries at a Crossroads. : Santerus Academic Press. , och , (1990) Makten över tanken. , , , , , , (2002) Demokrati utan ansvar. Rasch, (1994) Question Time in the Norwegian Storting Theoretical and Empirical Considerations. I , (red.) Parliamentary Control in the Nordic Countries. (2012) Frågeinstituten i : användningen av interpellationer och skriftliga frågor . Rapporter från 2011/12:RFR6. , och , (2010) Parliamentary Questioning in 17 European Parliaments: Some Steps towards Comparison. , 16 (2), 215232. , (2011): Parliamentary Questions, the Behaviour of Legislators, and the Function of Legislatures: An Introduction, , 17:3, 259270. Tarschys, skall statsvercket granskas? om och den demokratiska kontrollen. Ds 2002:58, Rapport till . , (red.) (1994) Parliamentary Control in the Nordic Countries. , (1995) Parliamentary Questioning. Control by Communication i Döring, (red.) Parliaments and Majority Rule in Western Europe. , och , , (1994) The Logic of Parliamentary Questioning. I , (red.) Parliamentary Control in the Nordic Countries. Om användningen av frågeinstitut och arbetsbelastning Denna undersökning utgör en del av en brett upplagd utvärdering av frågeinstitut: skriftliga frågor, interpellationer och muntliga frågestunder, som konstitutionsutskott genomför . Vid sammanträdet beslutade att en utredare ska ges i uppdrag att genomföra en brett upplagd utvärdering av frågeinstituten i syfte att analysera dem från konstitutionell synpunkt. Utskottet beslutade om direktiv till uppdraget och utsåg f.d. kanslichefen i utskottet till utredare (). I projektplanen för utredningen om frågeinstituten från redovisas tre delprojekt, vilka ska utgöra underlaget för utredarens utvärdering av frågeinstituten. Detta är den tredje delstudien, vilken handlar om hur frågeinstitutet påverkar regeringen och . Delstudien har genomförts av , statsvetare vid och verksam vid för forskning om offentlig sektor (Score). beskrivs ofta som maktens centrum. har samhället under i allt högre grad framställts som komplext och svårstyrt. Det har till och med talats i termer av att staten därmed skulle ha spelat ut sin roll.131 Argument har förts fram som innebär att stater är överbelastade, dvs. att kraven på exekutiven är större än dess kapacitet. , och definierar kapacitet som [] that the officials in question have the combination of resources including authorithy to influence the behavior of other actors.132 En sådan resurs skulle kunna tänkas vara tid, en annan skulle kunna tänkas vara tjänstemän som kan ta fram underlag och samordna regeringens arbete. som regeringars arbetsbördor och kapacitet har diskuterats har även minskade inflytande lyfts fram. Nationella parlaments förmåga att påverka vilka beslut som fattas har diskuterats inom statsvetenskapen . formulerade den s.k. Decline of Parliament-tesen, i vilken föreslås att parlament i moderna demokratier kontinuerligt förlorar makt.133 Ett centralt argument i denna tes rör relationen mellan parlament och regering, nämligen argumentet att parlament gradvis har kommit att bli organisationer som endast bekräftar redan fattade beslut.134 möjlighet att ställa muntliga och skriftliga frågor och interpellationer till statsråden, utgör en möjlighet för att såväl kontrollera som påverka regeringens arbete. Det är en del av grundlagsstadgade kontrollmakt. är det ofrånkomligt att användandet av frågeinstituten också påverkar regeringens och arbete. I den här studien analyseras vad som händer i när ledamöter använder sig av de olika frågeinstituten: interpellationer, muntliga och skriftliga frågor. Studien syftar till att belysa hur användandet av frågeinstituten inverkar på de praktiska förutsätt- 131Pierre, och , B. , Governance, Politics and the State, : , 2000. 132Dahlström, , , B. och , , Steering from the Centre: Strengthening Political Control in Western Democracies, : , 2011, s. 10. 133Bryce, , Modern Democracies, vol II, : , 1921. 134Se t.ex. Sannerstedt, , Förhandlingar i , : , 1992; , , Decline of parliaments-tesen och den svenska makt , Statsvetenskaplig , vol. 94, nr.2, 1991, s. 125148; , , Coalition Politics and Parliamentary , : , 1993; , och , , Makten i , Statsvetenskaplig tidskrift, 83:2, 1990; , och , , in the Swedish Parliament, Scandinavian Political Studies, vol. 16, nr 3, 1993, s. 227 250; Blondel, , Comparative legislatures, Englewood , N.J.: , 1973. ningarna för statsråden att fullgöra andra åtaganden och på arbetet i . I kapitel två görs en översiktlig analys av frågeinstitutets utveckling . I kapitlet beskrivs hur frågeinstitutet har utvecklats, både med avseende på förändringar av de regler som styr användningen av frågeinstitutet och av antalet frågor och interpellationer. I kapitel tre följer därefter en beskrivning av hur framtagandet av svar på frågor och interpellationer är organiserat i . Vilka problem för som följer med frågeinstitutet i dess nuvarande utformning analyseras. I kapitel fyra diskuteras arbetsbelastningsbegreppet, varefter en analys görs av hur användningen av frågeinstitutet påverkar arbetsbelastningen för de anställda i . I det femte och avslutande kapitlet sammanfattas studiens resultat och förslag till förändringar diskuteras. 1.1 Ett organisationsteoretiskt perspektiv Den här studien är gjord ur ett organisationsteoretiskt perspektiv. Det innebär att aktörers handlingar uppfattas som styrda av normer för vad som uppfattas vara ett korrekt och förväntat beteende. Aktörer strävar efter att uppnå de krav som förknippas med en viss roll eller identitet. Som en del av ett kollektiv gör aktörer vad de uppfattar som lämpligt i olika typer av situationer, exempelvis när en riksdagsledamot ställer ett spörsmål till ett statsråd.135 Över tid utvecklas förväntningar på vad som är ett korrekt och lämpligt beteende i olika organisationer (såsom partier, regeringskanslier och parlament) och dessa förväntningar tar sig uttryck i rutiner och vanor dvs. institutioner, som stabiliserar förhållandet mellan olika aktörer. Beteenden i organisationer är i hög grad institutionaliserade. Detta visas i såväl forskning om , som i forskning om och om politiska partier.136 I denna studie 135March, . och , ., Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of Politics, : , 1989; , . och , ., The logic of appropriateness, ARENA Working Paper 2004:09, 2004. 136För exempel från se , , Regeringen och dess kansli. Samordning och byråkrati i maktens centrum, : , 1986; , , Cabinet ministers and parliamentary government in , i Laver, och , ., (red. ), Cabinet Ministers and Parliamentary Government, : , 1994; Premfors, och , , , : Liber, 2007; , och Er- landsson, , PM till statsministern om vikten av effektiva politiska institutioner globaliseringens tid, underlagsrapport nr 29 till , : , 2009; , , Striderna i . Om trettio års försök att förändra , Studies in Politics 118, : , 2007; , , Styrning bakom kulisserna. politiska staber och regeringens styrningskapacitet, Studies in Politics 138, : , 2011. För exempel från se Sannerstedt, An- ders, a.a.; , , a.a. 1993; , , Private Members Initiatives and Amendments, i Döring, (red. ), Parliaments and Majority Rule in Western kommer de rutiner och vanor som kringgärdar arbete med att besvara muntliga och skriftliga frågor och interpellationer att studeras. 1.2 Kort om tillvägagångssätt Denna kvalitativa studie bygger huvudsakligen på skriftliga dokument och kvalitativa forskningsintervjuer. Det skriftliga material som har inhämtats från och är framför allt offentlig statistik, medarbetarundersökningar från och svar på ställda frågor som Statsrådsberedningen har överlämnat till utredaren. Det bör tilläggas att Statsrådsberedningen motsatte sig att den planerade enkätundersökningen med frågor om arbetet med interpellationer och skriftliga frågor genomfördes och att det även har varit problematiskt att få tillgång till material från . Kvalitativa forskningsintervjuer har genomförts med tjänstemän och politiskt anställda på tre departement i . Intervjuerna är samtalsliknande till sin karaktär, de har genomförts på den intervjuades arbetsplats i , är långa och har spelats in digitalt i sin helhet. Intervjuerna har utgått från en tematisk intervjuguide som redovisas i bilaga B. Urvalet av intervjupersoner har gjorts strategiskt. Grunden för urvalet redovisas i bilaga C. Intervjuerna har ej ano- Europe, : , 1995, , , Förhandlingsparlamentarismen: en jämförande studie av och , : , 1996; , , Votera eller förhandla? Om den svenska parlamentarismen, : Juridik, 1996; , och , , (red. på nära håll: sju studier av riksdagsarbetet, : , 1997; , , Riksdagsledamoten i sin partigrupp: 52 riksdagsveteraners erfarenheter av partigruppernas arbetssätt och inflytande, : , 1999; Hagevi, , Bakom fasad, : , 1998; Barrling , , Partikulturer: kollektiva självbilder och normer i riksdag, : Acta Universitatis Upsaliensis, 2004. För exempel från politiska partier, se , och , , Partier och organisationer, : Juridik, 2003 och , , I linje med partiet? Maktspel och lojalitet i den svenska , : , 2006. nymiserats, utan redovisas med namn och titel. En person, statssekreteraren , statssekreterare på har avböjt att delta i undersökningen. 2 Relationen mellan och Det finns få studier av relationen mellan och . Ett flertal försök att mäta makt i förhållande till regeringens har dock gjorts. Det vanligaste tillvägagångssättet för att mäta makt har varit att jämföra regeringens propositioner med riksdagsutskottens betänkanden och förutsätta att inflytande tar sig uttryck i förändringar mellan dessa.137 Ett annat vanligt tillvägagångssätt är att fråga riksdagsledamöter om deras egen subjektiva upplevelse av makt.138 Forskning som genomfördes och visar att regeringspartier och regeringspartiers riksdagsledamöter kan påverka regeringens propositioner innan de når genom olika institutionella arrangemang.139 drar i sin studie om regeringars strategier när det gäller propositioner slutsatsen att den var beroende av partilojalitet och förmåga att förutse vilja, men att detta därefter förändrats så att regeringspartier och regeringspartiers riksdagsledamöter gradvis har kommit att få fler möjligheter att diskutera och påverka innehållet i regeringens propositioner.140 Under har ett flertal betydande förändringar som påverkar såväl regeringars som parlaments arbete ägt rum. Internationalisering, medialisering och företagisering är några sådana förändringar. Dessa förändringar kan antas påverka relationen mellan riksdag och regering i betydande utsträckning.141 137Sjölin, , a.a., 1993; Sannerstedt, , och lagstiftningen, : , 1989; , , roll , : Akademilitteratur,1984. 138Ahlbäck , och , , The Influence of National Parliaments over Domestic European Union Policies, i Scandinavian Political Studies, vol. 32:4, 2009; , och , , a.a.,1990. 139Molin, , Samspelet mellan regering och riksdag, i , (red. ), Makt och vanmakt. Lärdomar av sex borgerliga regeringsår, : , 1983, , , a.a. 1984, a.a. 1999; , , Att vara riksdagsledamot, i Folkets främsta företrädare tre undersökningar av riksdagsledamöternas arbete i och utanför , SOU 1986:27, : , 1986b; Sannerstedt, , a.a. 1992; se även , (red. ), Parliaments and Government in Western Europe, : , 1998. 140Isberg, , Propositionsstrategier: förr och , i Att styra riket, , : Allmänna förlaget, 1990. 141Se , och , B. , Governance, Politics and the State, : , 2000; , , Understanding Governance: Ten Years On, i Organization Studies, nr. 28(08), 2007; , och , , (red. ), Samhällsstyrning i förändring, : Liber, 2009, , , Soneryd, 2011/12:RFR6 2 RELATIONEN MELLAN OCH Forskning om hur frågeinstitut påverkar regeringens och arbete saknas i stor utsträckning. I en färsk avhandling om kontrollmakt skriver att [k]ontrollen har en viktig roll att spela för att upprätthålla balansen mellan riksdag och regering, inte minst genom att jämna ut det informationsövertag som regeringen har gentemot riksdagen.142 Bremdal studerar dock inte hur användandet av kontrollmakten påverkar regeringens och arbete. För att förstå hur användande av frågeinstituten påverkar och statsrådens arbete är det nödvändigt att ha kännedom om hur denna organisation fungerar. Med utgångspunkt från forskning om interna organisering, som min . politiska staber och regeringens styrningskapacitet, där de politiska stabernas funktioner och styrningen internt i analyseras, bok i ministerns skugga, där statssekreterarrollen analyseras och och som kort och gott heter , kan vi dra slutsatsen att är en unik organisation.143 Det är regeringens eget stabsorgan, en organisation som inte kan jämföras med andra myndigheter. kan heller inte annat än till viss del jämföras med andra regeringars kanslier, eftersom det svenska politiska systemet och den svenska dualistiska förvaltningsmodellen skiljer sig från övriga länders motsvarigheter. Organisationen kännetecknas av hög värdekomplexitet, stor osäkerhet och av att den är styrd av lekmän. Denna organisation ska ständigt bryta olika värden mot varandra, vilket gör att samordning är viktigt. måste ständigt förhålla sig till förändringar i omvärlden, vilket gör organisationen händelsestyrd och reaktiv. Sammanfattningsvis karaktäriseras arbetet i organisationen av en hög grad av osäkerhet. är också en politikskapande organisation. Regeringens politik skapas inte enbart ovanför eller utanför , utan i processer inom organisationen. Det är därför rimligt att betrakta som en politisk organisation.144 I avhandling , den första större studien av som organisation, diskuteras ett antal institutionella problem och strategiska brister i organisationen. Det handlar om överbelastning till följd av ett stort antal ärenden (varav många komplexa), om rättssäkerhet, och , , (red. ), Organizing Democracy. , Cheltenham: , 2010. 142Bremdal, , kontroll av regeringsmakten, : , 2011, s. 61. 143Ivarsson , , Makthavare i ministerns skugga, : , 2010, Premfors, och , , a.a. 144Se , , a.a. 2 RELATIONEN MELLAN OCH 2011/12:RFR6 och, kanske framför allt, om organisering både den inomdepartementala och själva indelningen i departement.145 När beskriver inre organisation listar han ytterligare några återkommande problem, nämligen bristande personalrörlighet, oklara ansvarsförhållanden för personal och organisation och svag styrning från de politiska ledningarnas sida i organisationsfrågor.146 Två av dessa problem framstår som ständigt återkommande och på sätt och vis eviga: sektoriseringen och den upplevda bristen på styrning från politikernas sida. Ett sätt att öka styrningskapaciteten är att skaffa sig fler och andra rådgivare. De politiska stabernas framväxt kan förstås som en anpassning till ett underskott på kapacitet som har skapats då den statliga förvaltningen kan fylla de krav som den institutionella omvärlden ställer.147