rir · H0B514 · 2012-06-28 00:00:00 — För varje entreprenad har beräknat en produktivitet, definierad som utfall/insats. Utfallet har värderats med en statistisk värderingsmetod.15 Insatsen är kostnaden för kontraktet, det vill säga det slutbelopp som utbetalats till huvudentreprenören. Resultatet redovisas i kapitel 3 och metod och beräkningar redovisas mer utförligt i bilaga 3. 1.4.2Fråga 2 Erfarenhetsåterföringens effektivitet system för att se till att erfarenheter återförs har testats med intervjuer och stickprov i informationssystemen. Innehållet i informationssystemen har analyserats såväl oberoende som med hjälp av personal. 1.4.3Fråga 3 Graden av konkurrens som erhållits Den uppnådda konkurrensen har mätts på olika sätt och i flera delar av verksamhet. Andelen av inköpen som föregåtts av korrekt upphandling har bedömts genom att ett fyrtiotal slumpmässigt valda entreprenadrelaterade inköp analyserats utifrån intervjuer och dokument. 15Denna metod benämndes metod 3 under arbetet med Trafikverkens produktivitet 2011:7, men togs inte med i den slutliga rapporten. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR Antalet anbud per upphandling har analyserats med hjälp av upphandlingsregister. Studien är en totalundersökning av alla entreprenadupphandlingar , cirka 400. Antal anbud vid upphandling av järnvägsmateriel har analyserats i ett stickprov på nio artiklar. Trettio artiklar hade valts ut men endast nio visade sig ha en volym som krävde konkurrensutsättning enligt egna riktlinjer16. Utöver detta har dokumentstudier av tio entreprenadrelaterade upphandlingar genomförts. Vi hämtade de tio ur upphandlingssystem (CTM och Trans Q) genom att välja de fem senaste pågående upphandlingarna i respektive system en slumpmässigt vald dag . 1.4.4Fråga 4 Regeringens insatser Frågan har bedömts med dokumentstudier och intervjuer med medarbetare i och i . 1.4.5Generellt för alla delundersökningar De kvantitativa mätningarna utgör vad betecknar som det objektiva resultatet av och regeringens styrning av upphandlingsverksamheten. Den inhämtade kvalitativa informationen (dokumentstudier, möten och intervjuer) utgör grund för slutsatser om vilka intentioner regeringen och har haft med sin styrning samt vilka insatser och åtgärder som vidtagits för att uppnå dem. Möten och intervjuer har hållits med bland annat , regeringsorgan (såsom Kammarkollegiet, och ) och regionala ledningsgrupper inom investeringsverksamheten. Det har även gjorts två studiebesök på pågående entreprenader. har även utbytt erfarenheter med och motsvarigheter i och för att jämföra med dessa länders erfarenhetsåterföring, konkurrensutsättning och produktivitet. 16 Gränsvärdet var i detta fall, enligt en gällande trafikverksföreskrift, BVF 814. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR I bilaga 1 redogör vi översiktligt för organisering av upphandlingsverksamheten och i bilaga 2 beskriver vi vad de olika entreprenadformerna och ersättningsformerna innebär. Den upphandlingsstrategi som har arbetat fram under 201117 och 201218 utgår från betänkande De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden (SOU 2009:24). Enligt strategin är målet för beställaruppgiften att få mer nytta för pengarna genom ökad produktivitet, innovationsgrad och konkurrens. grundläggande uppgift är att ansvara för hantering och styrning av funktionalitet i transportsystemen, uttryckt i termer av tillgänglighet, framkomlighet och liknande. Leverantören har ansvaret för de resurser som behövs för planering, projektering och produktion. I de mer konkreta delarna anges att ska standardisera och förenkla förfrågningsunderlag till vad som passar olika projekttyper och ge mindre företag möjligheter att konkurrera om uppdrag. vill också uppmuntra innovationer genom att öka andelen totalentreprenader med långsiktiga underhållsåtaganden. Som stöd för de överväganden som behövs i samband med upphandlingen har utarbetat riktlinjer och rutiner för val av upphandlings-, entreprenad-, ersättnings- och samverkansformer.19 Dessa riktlinjer ser som verktyg som ska hjälpa projektledare att agera mer affärsmässigt genom att skapa ansvarsfördelning, drivkrafter, samverkan och effektiv konkurrens. Inför beslut om affärsform ska projektets förutsättningar analyseras vad gäller omfattning, tidplan, beroenden, komplexitet, frihetsgrader, risker och leverantörsmarknad. Affärsform omfattar enligt riktlinjerna upphandlingsformer, entreprenadformer, ersättningsformer och samverkan. Beslut om affärsform fattas av den chef i linjen som har rätt att besluta om tilldelning i den aktuella entreprenaden. Riktlinjerna anger att i 17Beställar- och upphandlingsstrategi, TDOK 2011:196. 18Ansvar och uppdrag inom Renodlad beställarroll, . Ärendenummer TRV 2012/3740. 19Val av affärsform för entreprenader VO IV (TDOK 2011:145), Val av affärsform för entreprenader i investeringsverksamhet (TDOK 2010:238). Motivbilaga Val av affärsform för entreprenader i investeringsverksamhet (TDOK 2010:242). TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR de fall totalentreprenader väljs ska villkoren i större utsträckning än tidigare uttryckas i funktions- eller prestandakrav. strategi utgår från att entreprenadformen totalentreprenad främjar kreativitet och utveckling och därmed ger mer för varje satsad krona jämfört med utförandeentreprenad.20 Även utökad samverkan mellan beställare och utförare leder enligt uppfattning till mer infrastruktur Detta eftersom samarbete förväntas främja drivkrafterna att hitta bra lösningar kontinuerligt under projektets gång, vilket gynnar både och entreprenören. Alternativa anbud, det vill säga förslag på andra sätt att uppnå den funktion som eftersträvar, och lämpliga ersättningsformer syftar också till att gynna utveckling och skapa incitament hos leverantören att vilja anstränga sig för att skapa effektiva lösningar. har därför satt upp mål för hur många totalentreprenader, alternativa anbud och entreprenader med utökad samverkan som ska genomföras. Volymen totalentreprenader i investeringsverksamheten, inom intervallet , ska öka väsentligt från nuvarande (2011) till 2014.21 Bland totalentreprenadernas fördelar brukar även nämnas möjligheterna till ett mer industriellt byggande. Den av regeringen tillsatta har framfört att entreprenörerna behöver utveckla sin planering för mer industriell produktion, effektivare resursutnyttjande och ha kapacitet att utveckla alternativa lösningar.22 Funktion definieras i ABT 06, standardavtalet för totalentreprenader, som sådan användbarhet eller sådan för användbarhet nödvändig egenskap, som normalt konstateras genom mätning, provning eller nyttjande. Men i praktiken finns det oklarheter kring vad funktion i eller med en anläggning egentligen innebär.23 har därför avstått ifrån att analysera om kontrakt med funktionskrav har lett till högre produktivitet än entreprenader utan funktionskrav. I stället har vi nöjt oss med att jämföra totalentreprenader och 20Det är även definition på produktivitet i denna granskning. 21TRV beslut, , Ansvar och uppdrag inom renodlad beställarroll, TRV2012/3740. 22Vägar till förbättrad produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen, Betänkande av (SOU 2012:39), s. 17. 23Stenbeck, T. (2007). Definitioner på funktionsentreprenad, Juridisk 3/2007, s. 818831. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR utförandeentreprenader, efter att ha överlåtit åt att avgöra vilken kategori av de två varje ingående kontrakt i mätningen ska tillhöra. Risk för missförstånd kring begreppen menar att det finns risk för missförstånd i kommunikationen mellan , regeringen och beträffande kontraktsformerna. Medvetenhet om att gränserna är flytande och delvis subjektiva samt att begreppen genomgått en utveckling är viktigt för att förstå iakttagelser och slutsatser i denna rapport. Vilken grad av styrning som behövs för att uppnå samhällsekonomisk effektivitet och fördelningen av risker, vinster och förluster mellan de privata företagen och den offentliga beställaren är frågor som engagerar både folkvalda och allmänhet. Detta kan medföra att även värderingar och olika aktörers perspektiv kan ha påverkat vad olika aktörer ansett att totalentreprenad och funktionskrav betyder eller bör betyda. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR 3Vilken entreprenadform har lett till högst produktivitet? Syftet med delundersökningen har varit att mäta den genomsnittliga effektivitetsskillnaden mellan entreprenadformerna och hur skillnaden beror på ett antal övriga omständigheter i entreprenaderna. För att besvara frågan har analyserat nya insamlade data för ett hundratal investeringskontrakt med kvantitativa och statistiska metoder. har levererat underlaget. En av totalentreprenadens teoretiska fördelar är att dess större frihetsgrad för entreprenören borde leda till mer infrastruktur för pengarna, det vill säga högre produktivitet. har därför undersökt om totalentreprenader har lett till högre produktivitet än utförandeentreprenader. Efter att ett tiotal prestationsrelaterade faktorer såsom väglängd, järnvägslängd, broarea, befintlig trafik, tätbebyggelse med mera beaktats har totalentreprenader inte lett till högre produktivitet. Totalentreprenaderna har enligt mätningen i genomsnitt haft lägre produktivitet, men skillnaden var inte signifikant. Inte heller har stora entreprenader generellt haft en högre produktivitet än mindre entreprenader, vilket hade varit en indikation på uppnådda stordriftsfördelar. Som möjliga orsaker till att totalentreprenaderna inte har lett till den förväntade högre produktiviteten har identifierat bland annat större risker, mindre konkurrens och de praktiska svårigheterna med att formulera funktionskrav och att följa upp dem. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR har inte inom ramen för granskningen kunnat presentera någon empiribaserad beräkning av totalentreprenaders produktivitets- eller kvalitetsvinst i förhållande till övriga entreprenadformer.24 Det har gått de första totalentreprenaderna prövades. har därför bedömt det angeläget att genomföra en mätning, trots de svårigheter som och deras motsvarigheter i andra länder vittnat om, och att inget resultat kan bli helt fritt från felkällor och reservationer. 3.3Totalentreprenader har inte haft högre produktivitet har mätt produktiviteten i senast öppnade väg- och järnvägssträckor som byggts med totalentreprenad som entreprenadform. Dessa har jämförts med utförandeentreprenader , 20072011. Till mätningen valdes kontrakt ut så slumpmässigt som möjligt utifrån de förhållanden som råder inom . Bristen på förteckningar över kontrakten, har inneburit att har överlåtit åt att efter bästa förmåga slumpa fram kontrakten enligt instruktion. Efter bortfall av ett 20-tal kontrakt på grund av olämplig anläggningstyp, orimliga data och liknande, återstod 107 kontrakt som kunde användas i analysen. Av dessa utgjorde 25 deletapper inom verksamhetsområdet Stora projekt och resterande 82 är kontrakt inom verksamhetsområdet . Ungefär hälften var järnvägsprojekt och hälften vägprojekt. Fyrtiotvå var totalentreprenader och 65 var utförandeentreprenader. Metoden för urval, genomförande och analys redogörs närmare för i bilaga 3. Efter att ett tiotal prestationsrelaterade faktorer såsom väglängd, järnvägslängd, spårväxlar, broarea, befintlig trafik och tätbebyggelse vägts in visade sig totalentreprenaderna inte ha haft högre produktivitet än utförandeentreprenader. 24 Totalentreprenad är en av entreprenadformerna. Entreprenadform är en av kontraktsformerna. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Mätningens resultat i diagramform har operationaliserat produktiviteten i anläggningsinvesteringar till att vara anläggningens förväntade kostnad (S, schablonvärde)25 i förhållande till dess verkliga kostnad (V). Schablonvärdet är den kostnad som kan förväntas utifrån kontraktets omfattning och kombination av väglängd, järnvägslängd, broarea och liknande. Väglängden i meter med mera multipliceras med en styckkostnad som i denna granskning beräknats statistiskt och summeras till ett värde per kontrakt. Se vidare bilaga 3. I figur 1 visas hur produktiviteten (S/V) beror på den verkliga kostnaden (V)26. Observationer ovanför linjen 1,00 har högre produktivitet än genomsnittet och vice versa. Produktivitet (S/V) på lodräta axeln och verklig kostnad (V) utefter vågräta axeln. Observera logaritmisk skala utefter båda axlarna. Produktivitet (S/V) 1 10 100 1 000 10 000 V mnkr Okulärt syns inte någon tydlig produktivitetsskillnad mellan entreprenadformerna. En sådan skulle ha uttryckt sig i att den ena färgen generellt hade dominerat den övre eller den undre delen av diagrammet. I figuren har de beräknade produktivitetsvärdena per kontrakt kalibrerats uppåt för att genomsnittsproduktiviteten ska bli 1,00. 25Schablonvärdet motsvarar det som i granskningen 2011:7 Trafikverkens produktivitet kallades G, genomsnittsvärdet. För närmare information om skillnaderna mellan mätningarna, se bilaga 3. 26Av produktionstekniska skäl är figuren inte uppdaterad med de senaste beräkningarna som utförts, vilket påverkar enskilda produktivitetsvärden men inte generella mönster och slutsatser. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR I genomsnitt hade totalentreprenaderna enligt beräkningar icke-signifikant lägre produktivitet.27 Det innebär att TE (totalentreprenad) har haft negativ påverkan inom stickprovet men att den på grund av spridningen mellan observationerna inte är signifikant. Skälen till valda såväl som alternativa antaganden och överväganden diskuteras närmare i bilaga 3. Det är troligt att en del av spridningen mellan observationerna beträffande produktiviteten beror på fel i inrapporterade data och att några av entreprenaderna inte låter sig beskrivas relevant med de variabler som ingår i produktivitetsberäkningen. Mätresultaten bör tolkas med vederbörlig försiktighet. menar dock att det är viktigt att analyser genomförs utifrån bästa förmåga med de förutsättningar som finns. Perfektionism kan annars hindra utvecklingen och leda till att indikationer på fel inte leder till någon korrigering. Två anbud, anbudet för bron över och anbudet för dess anslutningar, har lagts in i diagrammet fast slutkostnaden ännu inte är känd, som ett exempel på hur produktivitetsmätningar kan användas framåtsyftande. Eftersom produktiviteterna ligger över genomsnittet verkar ha genomfört upphandlingarna relativt väl. I figur 1 borde eventuella stordriftsfördelar ha kunnat avläsas i form av en punktsvärm med stigande tendens åt höger i diagrammet. Någon sådan tendens syns dock inte. De matematiska analyser som genomförts, och som redovisas i bilaga 3, talar snarare för avtagande produktivitet. Detta ger anledning för att utreda när stora kontrakt är ändamålsenliga. 27 p-värdet blir cirka 0,3. För att betraktas som signifikant bör p-värdet understiga 0,05. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Utifrån resultatet av mätning finns det inte underlag för upphandlingsstrategins förordande av totalentreprenader, och det har inte varit felaktigt att , liksom föregångarna och , har använt sig av utförandeentreprenader i merparten av sina kontrakt (till ). Mätningarna återspeglar heller inte tecken på att uppnått stordriftsfördelar i infrastrukturprojekten, särskilt inte i dem som genomförts som totalentreprenader. har i intervjuer förmedlat att man har utgått ifrån att det finns stordriftsfördelar. Därför har man skapat stora åtaganden, och tillämpat selektiv upphandling för att uppmuntra utländska företag att lämna anbud, trots vetskap om att kontraktsstorlek och detta upphandlingsförfarande utestänger många anbudsgivare. I andra fall har anläggningsobjektets karaktär och tekniska utmaningar motiverat stora kontrakt. Ett tredje skäl har varit att öppna för ny teknik från utlandet. Med samma metod kan andra upphandlingsrelaterade faktorers produktivitetspåverkan mätas och jämföras, till exempel ersättningsformerna (fast pris, mängdreglering och löpande räkning) och upphandlingsformerna (öppen, förhandlad, selektiv, förenklad med flera). olika trafikslagen (väg respektive järnväg) och olika regioners och distrikts produktivitet kan också beräknas och jämföras. 3.4Förklaringar och stöd till mätresultatet Mot bakgrund av de argument för totalentreprenader som anfört var mätresultatet förvånande. har därför ifrågasatt den egna mätningen och har undersökt om det finns ytterligare stöd för dess resultat. Sådant stöd söktes dels i andra undersökningar och forskningsstudier, dels i form av tänkbara orsaker och logiska förklaringar till att totalentreprenader skulle kunna vara mindre effektiva än förväntat. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR 3.4.1Trafikverket är medvetet om bristen på underlag Som kommentar till mätningar har meddelat att man är medveten om att det saknas ett samlat erfarenhetsbaserat vetenskapligt underlag som ger distinkta bevis för att totalentreprenader väsentligt ökar andelen innovationer och driver produktivitetsökning. Verket baserar sin bedömning på att branschens företrädare hävdar att de möjligheter som en riktigt genomförd totalentreprenad innebär kan skapa de drivkrafter som öppnar för innovationer och produktivitet. erfarenheter av det begränsade antal nyinvesteringsobjekt där totalentreprenad tillämpats uppges generellt vara goda. En större andel sådana, samt långsiktighet, bör skapa förbättrade möjligheter för en positiv utveckling. finner också stöd för denna inriktning då entreprenadformen totalentreprenad är väl inarbetad i byggbranschen och vanligt förekommande för bland annat bostadsbyggnader. 3.4.2De som är närmast verkligheten har länge varit tveksamma Totalentreprenader är inte någon nyhet för trafikverkens medarbetare. De har funnits åtminstone sedan 1986.28 Det har varit svårt att få en bred uppslutning inom trafikverken för att mer systematiskt införa total- och funktionsentreprenader. Intervjuade inom uppger att det funnits ett motstånd mot totalentreprenader på lägre nivåer och att intresset är större på ledningsnivåerna hos såväl entreprenörer som beställare. Argument för tveksamhet som trafikverksmedarbetare framfört är att felaktigt utförda totalentreprenader kan generera mer projektering när nya lösningar ska in. Dessa lösningar är inte nödvändigtvis bättre och kan medföra ett dyrare underhåll, när standardiseringen av anläggningen minskar på grund av udda lösningar på olika ställen. Trafikverksmedarbetare har även framfört att totalentreprenaderna ger de stora entreprenörerna mer inflytande över övriga aktörer. Anläggningsprojekt innehåller risker av olika slag. Geotekniska förutsättningar kan vara ofullständigt undersökta och kräva kompletterande åtgärder. Väderförhållanden kan orsaka en ökad tidsåtgång. Totalentreprenad innebär normalt att entreprenören tar en större del av riskerna; entreprenören antas kompensera detta med att höja sitt anbudspris med en riskpremie. Detta är motiverat och effektivt så länge premien motsvarar eller underskrider den risk som beställaren annars hade haft. 28Sveriges Byggindustrier (2010) Funktionskriterier för vägkonstruktioner, förstudie, SBUF-projekt nr 12283. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Om riskerna är för stora för entreprenörens finansiella styrka kan entreprenören avstå från att lämna anbud, även om det är möjligt att ta ut en riskpremie. Detta kan leda till att antalet anbud blir färre, vilket i sin tur kan göra det möjligt för enstaka återstående anbudsgivare att ta ut ett betydligt högre pris än riskpremien motiverar. Detta medför i så fall att totalentreprenaderna blir dyrare och får en lägre produktivitet än utförandeentreprenaderna. En ytterligare aspekt är dock att det ofta har varit svårt för beställaren att i praktiken göra totalentreprenörer ansvariga för förutsättningar som de inte har kunnat förutse. Dessa svårigheter kan befaras öka ju starkare förhandlingsstyrka och ju mer juridisk expertis entreprenören förfogar över, vilket troligen har ett samband med företagets storlek. Det ökade tolkningsutrymmet i totalentreprenader missgynnar på detta sätt de små företagen och kan bidra till att de avstår från att lämna anbud. 3.4.4 Risk för ökade livscykelkostnader Två risker som inte bedömts påverka byggkostnaden till nackdel för totalentreprenader, men som kan visa sig leda till högre kostnader , är ökad variantrikedom och lägre kvalitet. Ökade underhållskostnader på grund av variantrikedom Trafikverksmedarbetare har framfört att totalentreprenader med funktionskrav leder till att variantrikedomen ökar och därmed också kostnaderna för underhåll. Det blir svårare och dyrare att hålla med reservdelar och kompetens på en mindre volym, som det blir allt svårare att bevaka underhållsmässigheten i de nya lösningarna med förlängda felavhjälpningstider som följd. De nya leverantörer, komponenter och lösningar som totalentreprenören använt kan även visa sig hålla sämre kvalitet. Risk för lägsta möjliga kvalitet Problematiken med att upprätthålla kraven nämns i tekniskt orienterade rapporter om totalentreprenader inom anläggningsområdet29 och har påtalats av i en del av intervjuerna. bedömer att det finns ett naturligt ekonomiskt incitament att tangera gränsen för acceptabel kvalitet, och att ökade frihetsgrader därför kan leda till lägre kvalitet. Det finns en risk för att mindre tydliga handlingar ger totalentreprenören rätt att leverera sämre kvalitet för att spara kostnader, så länge det inte uttryckligen bryter mot beställningen. Detta är ett av de , IVA (2003): Demonstrationsprojekt för utveckling av anläggningsprocessen. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR argument som har för att motivera central upphandling av järnvägsmateriel som tillhandahålls entreprenörerna. Frihetsgraderna riskerar leda till ett mindre homogent väg- och järnvägsnät med minskade möjligheter till standardisering av underhållet och med ökade livscykelkostnader som följd. väger ofta inte in tidigare erfarenheter av entreprenören i sina upphandlingar, vilket reducerar entreprenörens incitament till varumärkesbyggande med hjälp av överprestationer. 3.4.5Totalentreprenörens frihetsgrader är i praktiken starkt begränsade De handlingar som utgör underlag för entreprenörernas anbud är relativt detaljerade. Hur handlingarnas detaljering ökar under byggprocessen kan beskrivas av följande serie av juridiska dokument: 1.arbetsplan respektive järnvägsplan underlaget för trafikverkens rätt gentemot tredje man att anlägga infrastrukturen med en viss utformning i en viss sträckning 2.förfrågningsunderlaget underlaget för de anbud trafikverken hämtar in 4.tilldelningsbeslut beställarens val av anbud med motivering 5.kontraktshandling beställningen vid byggstart, preciseringen av vad entreprenören åtagit sig att bygga till det i kontraktet angivna priset och villkoren 6.bygghandling kontraktshandlingen löpande uppdaterad med de ändringar, tillägg och avgående arbeten (ÄTA) som beställaren godkänt 7.slutbesiktning beställarens godkännande av levererad anläggning med eventuella förbehåll 8.relationshandling slutdokumentationen av hur anläggningen till slut utformades. Arbetsplanen (väg) respektive järnvägsplanen (järnväg) är tillräckligt detaljerade för att sakägares intressen och miljökonsekvenser ska kunna bedömas och för att det ska vara möjligt att expropriera berörd mark. Efter eventuella modifieringar efter överprövningar får planen laga kraft gentemot motparter. Därför är infrastrukturens yttermått och läge i plan och profil svåra att förändra för en totalentreprenör. Även med denna begränsning kan det dock finnas möjligheter till viss innovation i anläggningarna för entreprenören, framför allt vad gäller produktionstekniken. Produktionsteknik, logistik och liknande påverkas dock inte av entreprenadformen, utan även utförandeentreprenader möjliggör frihet för entreprenören i dessa avseenden. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR 3.4.6 Problem att beskriva i funktionella termer