rir · H0B56 · 2012-03-21 00:00:00 — GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER regeringen är fortfarande långt från målet GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: regeringen är fortfarande långt från målet har granskat regeringens regelförenklingsarbete. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , , , , , , , , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och berörda myndigheter. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsdirektör och revisionsdirektör samt revisionsdirektör har medverkat vid den slutliga handläggningen. , , Landsbygdsdepartementet, , , , , , , , . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Reglers effekter för företagandet teori Reglers effekter vad vet vi ? Strukturomvandling ställer högre krav på förenklingar Hur bedrivs regelförenkling i andra EU-länder? Historik och tidigare granskningar Vad säger företagen? Så här genomfördes undersökningen Granskning av regeringens genomförande Regeringens val av delmål och mätmetod Regeringens handlingsplan och samråd Varför ökar kostnaderna på skatteområdet? Trots satsningen på regelförenkling ökar kostnaderna på skatteområdet Kvaliteten i beredningen av skatteförslagen Vad säger företagen? Effekter för företagen är dåligt belysta upplever att regelverken har blivit enklare Varför når inte regeringen målet? Val av departement och myndigheter för intervjuer GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER För att samhället ska fungera behövs ändamålsenliga regler. Liksom övriga delar av samhället påverkas näringslivet och företagen av en rad regler. främjar regler också företagen genom att t.ex. skapa likvärdiga förutsättningar ur Regler som kringgärdar företagen är bl.a. bestämmelser kring start av företag, redovisning och bokföring samt skatteuppbörd. Regler ger också upphov till kostnader. Utöver de direkta kostnader företagen har för att fullgöra sina skyldigheter ger regler också upphov till olika indirekta effekter på företags- och samhällsnivå. Till exempel kan regelverken påverka konkurrenstrycket, investeringsbeslut och företagens förmåga att anpassa sig till omvärldsförändringar. Frågan om regelförenkling för att underlätta för företagen har varit aktuell . gjorde den dåvarande regeringen en satsning på att ytterligare förenkla regelverken för företag, ett arbete som i stora delar fortsatt under nuvarande regering. Enligt regeringen är regelförenkling ett viktigt medel för att nå regeringens övergripande mål att bryta utanförskapet genom att skapa fler jobb i fler och växande företag. Motiv: Regeringens övergripande mål för regelförenklingsarbetet var att åstadkomma en märkbar positiv förändring i företagens vardag, ett mål som kvarstår under nuvarande regering. Ett centralt delmål i regelförenklingsarbetet är målet att minska företagens administrativa kostnader till följd av statliga regelverk till 2010 (numera förlängt till 2012). De administrativa kostnaderna minskade något 2010, men långt ifrån uppställt mål. På flera områden, såsom skatteområdet, har de administrativa kostnaderna tvärtom ökat. Regeringen har konstaterat att de administrativa kostnaderna inte fångar upp företagens samtliga kostnader till följd av regelverken, men påpekar att man åstadkommit flera förbättringar för företagen som ligger utanför mätningarna. Hur stor påverkan dessa förbättringar har haft på det övergripande målet vet man dock inte. Syfte: Syftet med granskningen är att undersöka i vilken utsträckning regeringens övergripande mål för regelförenklingsarbetet har uppnåtts. Har företagen upplevt en positiv märkbar förändring i sin vardag? Utifrån detta resultat analyserar också om regeringens delmål och verktyg bidrar till att uppfylla det övergripande målet, och om de är utformade på ett effektivt sätt. Genomförande: tolkar regeringens övergripande mål som att målet med arbetet ska vara att företagen upplever ett enklare regelverk. har därför genomfört en enkätundersökning med 4 000 slumpmässigt utvalda företag med frågor om företagens syn på regelbördan och regelbördans utveckling . Med hjälp av dokumentstudier och intervjuer har också undersökt om regeringens delmål och verktyg bidrar till att uppfylla det övergripande målet. har också gjort en fördjupad analys av fem förslag som lett till ökade regelkostnader på skatteområdet. Syftet har varit att undersöka varför de administrativa kostnaderna för företagen har ökat på skatteområdet trots regeringens satsning på regelförenkling. Analysen har genomförts genom att bedöma beredningsprocessen, vilken inrymmer ett antal av regeringens verktyg för regelförenkling. Granskningen har resulterat i följande centrala iakttagelser och slutsatser. upplever att regelverken har blivit enklare Enligt resultaten från enkät har målet om en märkbar positiv förändring i företagens vardag långt ifrån uppnåtts. Så många som av företagen svarar att de inte har märkt någon förändring i regelbördan eller anser tvärtom att regelverken har blivit svårare . av företagen anser att regelverken har blivit enklare eller mycket enklare. Det regelområde som företagen anser är mest betungande är redovisning och bokföring, och det gäller särskilt för de små företagen. Näst mest betungande är skatte- och momsregler, ett område som vi särskilt belyser i denna granskning. Valet av delmål och mätmetod är för snävt Regeringen har valt en minskning av företagens administrativa kostnader till 2012 som delmål för regelförenklingsarbetet. Målet är det enda som regeringen har mätt . Inte heller finns något annat mätbart mål. De administrativa kostnaderna definieras som kostnader för att upprätta, lagra eller överföra information eller uppgifter till följd av statliga regler. Regeringen motiverar i sin handlingsplan valet att fokusera på de administrativa kostnaderna med att det finns en internationellt vedertagen metod för att mäta dessa. Någon annan diskussion om varför just de administrativa kostnaderna ska prioriteras framför andra typer av kostnader som orsakas av regleringar förs dock inte. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER beskriver också en effektkedja som startar med minskade administrativa kostnader, fortsätter via ökat företagande till målet om ökad sysselsättning och tillväxt (minskat utanförskap och fler i jobb). konstaterar att definitionen av administrativa kostnader är snäv och många direkta kostnader till följd av regler exkluderas, t.ex. kostnader för att anpassa produkter, tid för att hålla sig uppdaterad med gällande regelverk samt investeringskostnader. Enkätsvaren i företagsundersökning visar också att de administrativa kostnaderna bara utgör en begränsad del av de direkta Endast två av fem företag anger de administrativa kostnaderna som mest betungande då de får välja mellan olika alternativ. Forskning inom området visar också att s.k. indirekta effekter av regler, t.ex. reglers påverkan på företagens investeringsaktiviteter och vinstdynamik ofta har större betydelse för företagande och tillväxt än de direkta kostnaderna. Även de indirekta kostnaderna exkluderas med den valda måldefinitionen, vilket är särskilt problematiskt med tanke på att regeringen med regelförenklingsarbetet ytterst vill uppnå ökad sysselsättning och tillväxt. anser att det inte är tillräckligt att endast mäta de administrativa kostnaderna för att bedöma den övergripande måluppfyllelsen på ett så komplext område som regelförenkling. Dagens mätmetod fångar inte stora delar av företagens kostnader och problem som kan relateras till regler. En bredare mätmetod skulle också kunna fånga upp positiva förändringar till följd av förenklingsåtgärder som inte syns i regeringens mätningar. visar t.ex. i sin undersökning Ease of Doing Business att regelbördan går att analysera på en mer övergripande nivå. Arbetets tyngdpunkt har legat långt ut i regelgivningskedjan Regeringen har i regelförenklingsarbetet inte valt ut vilka regelområden som är mest prioriterade och arbetat med förenklingsförslag på dessa områden. regeringen valt att lämna öppna, likalydande uppdrag till departement och ett femtiotal myndigheter att lämna regelförenklingsförslag. Perspektivet i regelförenklingsarbetet har varit att alla stenar ska lyftas, stora som små. Enligt flera av de myndigheter som har intervjuat ligger en stor del av regelbördan i lagar och förordningar, snarare än i de föreskrifter som myndigheterna kan besluta om. Ändringar i lagstiftning är också i klar majoritet bland de regeländringar som har gett såväl de största kostnadsminskningarna som de största kostnadsökningarna. företagsundersökning visar att en tredjedel av de små företagen anser att det är betungande att hitta information och att hålla sig uppdaterad om vilka regler som gäller. Resultatet innebär att det finns skäl att reflektera över om det valda arbetssättet, med små stegvisa regelförenklingar riktade mot administrativa kostnader, är det mest optimala för små företag. Sammanfattningsvis bedömer att arbetsprocessen i regelförenklingsarbetet inte har utformats på ett strategiskt riktigt sätt och anser att arbetet skulle ha kunnat tjäna på en tydligare uppifrån-och-ned-styrning där regeringen hade valt ut prioriterade regelområden. Regeringen har höga ambitioner med regelförenklingsarbetet. Ändå har de administrativa kostnaderna på ett för företagen så centralt område som skatteområdet ökat. En huvudsaklig förklaring till de ökade kostnaderna är att regeringen har prioriterat en effektivare skattekontroll för att minska svartarbete och skattefusk i vissa branscher framför sänkta administrativa kostnader för företagen. Det finns en tydlig målkonflikt mellan målet att skapa en rättvis konkurrens mellan företag å ena sidan och målet om minskade administrativa kostnader å andra sidan. Det är inte bara på skatteområdet som regelförenklingsarbetet försvåras på grund av konflikter mellan olika mål. Till exempel har regler om kontroll och smittskydd stått i konflikt med regelförenklingar på jordbruksområdet. på skatteområdet blir dock extra intressant ur ett regelförenklingsperspektiv eftersom målkonfliktens båda sidor handlar om företagens villkor. På den ena sidan av målkonflikten finns det förhoppningar om en förbättrad konkurrenssituation för företagen, på den andra sidan står ambitionen att minska företagens administrativa kostnader. Förbättrad konkurrens till följd av effektivare kontrollsystem är att betrakta som en positiv indirekt effekt av regelgivning, men som vi redogjort för ingår inte indirekta effekter i regeringens mätningar. Det paradoxala är således att endast den ena sidan i målkonflikten kan generera ett positivt utfall i regeringens mätningar av den administrativa bördan, trots att båda sidor har potential att förbättra företagens villkor. Resultaten från enkätundersökning visar att företagen har upplevt införandet av kassaregister som mer betungande än införandet av personalliggare. Kostnaden för ett kassaregister ingår dock inte i regeringens mätningar eftersom investeringskostnader inte definieras som en administrativ kostnad. Inte heller företagens kostnad för att anpassa sina system till omvänd skattskyldighet för moms finns med i mätningarna. Målkonfliktsproblematiken på skatteområdet visar på ett konkret sätt att mätningarna av de administrativa kostnaderna är en alltför snäv utgångspunkt för att följa upp regelförenklingsarbetet. I stället understryker analysen hur viktigt det är att försöka beräkna samtliga samhällsekonomiska effekter av regler i konsekvensutredningsarbetet. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Konsekvensutredningar belyser inte effekterna för företagen kan konstatera att det finns en tydlig målkonflikt mellan en förbättrad konkurrenssituation och minskade direkta kostnader för företagen. Granskningens analys av de skatteförslag som lett till kostnadsökningar visar dock att målkonfliktens olika aspekter inte får en fullständig belysning. har legat till grund för förslagen på skatteområdet är överlag mycket bristfälliga. Grundläggande krav på konsekvensutredningar när det gäller att redovisa förslagens effekter för företag uppfylls inte. Alternativa förslag för att uppnå syftet med regeländringen saknas ofta. För ett flertal av de granskade förslagen resonerar regeringen kring de administrativa kostnader åtgärderna ger upphov till, men konstaterar helt kort att förslagens fördelar uppväger nackdelarna. Närmare redovisning saknas av hur bedömningen vägts samman liksom på vilka beräkningar och underlag denna har gjorts. Bristande redovisning av förslagens effekter för företag har också varit ett återkommande tema i remissinstansernas svar. Det faktum att flera nya kontrollåtgärder införts i vissa branscher förstärker problemet. Inte någonstans går det att få en samlad bild av förslagens effekter för företagen. Även granskning visar att konsekvensutredningar ofta brister i beskrivningen av effekterna för företag. Sedan rådet inrättades har andelen bristfälliga konsekvensutredningar uppgått till . anser att det vilar ett tungt ansvar på den som bereder ett förslag att se till att samtliga effekter för företag utreds i enlighet med kraven i konsekvensförordningen och motsvarande bestämmelser för och kommittérna. Ett bristfälligt beslutsunderlag kan i förlängningen leda till en suboptimering av samhällets resurser. mandat är för begränsat Inrättandet av är en av regeringens viktigaste insatser för att höja kvaliteten i nya och ändrade regler. resultat indikerar att regelgivarna blivit bättre på att redogöra för företagens administrativa kostnader, den del av konsekvensutredningen som ligger till grund för yttrande. har andelen bristfälliga konsekvensutredningar inte minskat. Mot bakgrund av att många av företagens kostnader inte är av administrativ karaktär finns det skäl att överväga om inte rådets yttrande borde omfatta förslagens samlade effekter för företag, dvs. en större del av innehållet i konsekvensutredningen. Regeringen beslutade om ett tilläggsdirektiv för som förskjuter rådets roll mot en mer rådgivande funktion. En sådan förskjutning medför en risk att hamnar närmare dem de är satta att granska. finns också redan flera statliga aktörer med ett ansvar för att ge råd och stöd vid utarbetandet av konsekvensutredningar. Att ytterligare förstärka stödjande funktion på bekostnad av den kontrollerande främjar sannolikt inte helheten. Utifrån granskningens iakttagelser och slutsatser rekommenderar regeringen att arbeta mer strategiskt genom att utveckla och införa delmål och indikatorer för att följa upp regelförenklingsarbetet mot det övergripande målet, utöver mätningarna av de administrativa kostnaderna; ser positivt på att regeringen har inlett ett sådant arbete tydligt prioritera tunga regelområden och fokusera mer på regelbördan i lagar och förordningar skärpa tillämpningen av konsekvensförordningen och motsvarande regler så att konsekvensutredningarna uppfyller kraven att redovisa förslagens effekter för företagen uppföljningen av befintligt regelverk stärks överväga att bredda mandat så att rådet i sina yttranden beaktar samtliga konsekvenser av regelgivning för företag, inte enbart företagens administrativa kostnader. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER För att samhället ska fungera behövs ändamålsenliga regler. Liksom övriga delar av samhället påverkas näringslivet och företagen av en rad regler. främjar regler också företagen genom att t.ex. skapa likvärdiga förutsättningar ur konkurrenssynvinkel. Regler som kringgärdar företagen är bl.a. bestämmelser kring start av företag, redovisning och bokföring samt skatteuppbörd. Då företagen har en rad regler att följa är det viktigt att varje regel är så enkel och ändamålsenlig som möjligt i förhållande till sitt syfte. Regler ger också upphov till kostnader. Utöver de direkta kostnader företagen har för att fullgöra sina skyldigheter ger regler också upphov till olika indirekta effekter på företags- och samhällsnivå. Till exempel kan regelverken påverka konkurrenstrycket, investeringsbeslut och företagens förmåga att anpassa sig till omvärldsförändringar. Den svenska regelgivningsprocessen bygger på en regelhierarki med bestämmelser på flera nivåer. Högst upp i den centrala regelhierarkin finns lagar som beslutar om. Därefter kommer förordningar som beslutas av regeringen. På nivån under finns de föreskrifter som utfärdas av förvaltningsmyndigheter under regeringen. Myndigheter kan också utfärda allmänna råd eller rekommendationer, vilka dock inte är bindande. Frågan om regelförenkling för att underlätta för företagen har varit aktuell och arbetet förstärktes . gjorde den dåvarande regeringen en satsning på att ytterligare förenkla regelverken för företag. Arbetet utgick från ett regelförenklingsprogram där ett antal verktyg identifierades. En samlad redogörelse för arbetet lämnades i maj 2010.1 Regelförenklingsarbetet har fortsatt under nuvarande regering och ett regelförenklingsprogram 2014 presenterades under hösten 2011.2 Regelförenkling är enligt regeringen ett viktigt medel för att nå regeringens övergripande mål, att bryta utanförskapet genom att skapa fler jobb i fler och växande företag.3 1Regelförenklingsarbetet 20062010 (skr. 2009/10:226). 2Regeringens program i arbetet med att förenkla för företagen 20112014. , 2011 (N2011.17). 3Regelförenklingsarbetet 20062010, s. 9 (skr. 2009/10:226). Regeringens övergripande mål för regelförenklingsarbetet var att åstadkomma en märkbar positiv förändring i företagens vardag, ett mål som kvarstår under nuvarande regering. Dessutom har regeringen beslutat om ett delmål i regelförenklingsarbetet, att minska företagens administrativa kostnader till följd av statliga regelverk med till 2010 (numera förlängt till 2012). De administrativa kostnaderna minskade något 2010, men långt ifrån uppställt mål. På flera områden, såsom skatteområdet, har de administrativa kostnaderna tvärtom ökat. Regeringen har konstaterat att det har varit en brist att det inte funnits mätmetoder och indikatorer för att följa upp förenklingsarbetet som avser annat än att minska företagens administrativa kostnader.4 påpekar regeringen att flera förbättringar för företagen har genomförts som ligger utanför mätningarna. Hur stor påverkan dessa förbättringar har haft på det övergripande målet vet man inte. Regeringen har också valt att använda de administrativa kostnaderna som utgångspunkt när andra delar av regelförenklingsprogrammet utformats. Mot denna bakgrund finns det anledning för att undersöka om det övergripande målet, att åstadkomma en märkbar positiv förändring i företagens vardag, har uppnåtts. I en förstudie till denna granskning framkom indikationer på att måluppfyllelsen varit låg. är heltäckande finns det en risk att arbetet med regelförenkling inriktas på fel områden. Syftet med granskningen är att undersöka i vilken utsträckning regeringens övergripande mål för regelförenklingsarbetet har uppnåtts. Utifrån detta resultat avser vi att undersöka om regeringens delmål och verktyg bidrar till att uppfylla det övergripande målet, och om de är utformade på ett effektivt sätt. Utifrån syftet har följande revisionsfrågor formulerats: Har företagen upplevt en märkbar positiv förändring i sin vardag? Är regeringens delmål och verktyg för att uppnå regelförenkling ändamålsenliga och effektiva? Regelförenklingsarbetet 20062010, s. 33 (skr. 2009/10:226). GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER För att kunna besvara de två revisionsfrågorna utgår vi i första hand från regeringens mål för regelförenklingsarbetet. Regeringen har i regelförenklingsprogrammet arbetat efter det överordnade målet att åstadkomma en märkbar positiv förändring i företagens vardag. Ett delmål har varit att minska företagens administrativa kostnader (numera förlängt till 2012). När det gäller den första revisionsfrågan har vi i granskningen valt att tolka regeringens övergripande mål som att målet med arbetet ska vara att företagen upplever ett enklare regelverk. Vi har därför genomfört en enkätundersökning med ett representativt urval företag där vi ställer frågor om företagens syn på regelförenklingsarbetet. Resultatet av enkäten ställs i relation till regeringens överordnade mål på området. Revisionsfråga två handlar om hur regelförenklingsarbetet har fungerat. Regeringen har i skrivelser till redovisat handlingsplanen för förenklingsarbetet och identifierat de delmål och verktyg som ska användas för att uppfylla målen. I granskningen går vi igenom regeringens delmål och verktyg och analyserar hur de har bidragit till att uppnå det övergripande Regeringens verktyg har varit nya och mer enhetliga krav på innehållet i konsekvensutredningar vid regelgivning, inrättandet av i syfte att bedöma utformningen av regler och granska konsekvensutredningar, mätningar av administrativa kostnader till följd av regler, samråd med näringslivet samt underlag från myndigheter och departement med identifierade och genomförda förenklingsåtgärder. Som en fördjupning går vi i granskningen också igenom beredningen av fem regeländringar på skatteområdet. I det kapitlet utgår vi från rådande bestämmelser om beredning av författningar. För de delar som berör konsekvensutredningar är utgångspunkten förordning (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning och motsvarande bestämmelser för och kommittéerna. En viktig utgångspunkt i granskningen är också resultaten av den teoretiska och empiriska forskningen om regelbördans effekter för företag. Som framgått ovan använder vi oss av en enkät med ett representativt urval företag för att bedöma den övergripande måluppfyllelsen för regelförenklingsarbetet. Analysen av ändamålsenligheten och effektiviteten i regeringens delmål och verktyg har genomförts med hjälp av dokumentstudier och intervjuer. I tabell 1 nedan framgår de myndigheter och departement vid vilka vi genomfört För en redogörelse för skälen till varför just dessa valts ut, se bilaga 1. Vi har även gjort en fördjupad analys av fem förslag som lett till ökade regelkostnader på skatteområdet. Syftet har varit att undersöka varför de administrativa kostnaderna för företagen har ökat på skatteområdet trots regeringens satsning på regelförenkling. Analysen har genomförts genom att bedöma beredningsprocessen, vilken inrymmer ett antal av regeringens verktyg för regelförenkling. Vi har gått igenom hur beredningen av dessa förslag sett ut genom att granska underlagsrapporter, betänkanden, propositioner och remissinstansernas yttranden. För att få en översikt över vad den ekonomiska forskningen säger om reglers effekter på företag och företagande har vi tagit hjälp av en extern forskare på området. Tabell 1 Genomförda intervjuer i granskningen GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 2 Reglers effekter för företagandet teori En viktig utgångspunkt för granskningen är den kunskap som finns om hur regler påverkar företagandet och samhällsekonomin. Det främsta syftet med detta kapitel är därför att kort redogöra för vad den ekonomiska forskningen säger om regler och regelbörda. Med den ekonomiska teoribildningen som utgångspunkt förs också ett resonemang om vilken regelbörda som kan mätas och hur. Ett andra syfte är att redogöra för den svenska näringslivsstrukturen och hur utvecklingen mot allt fler småföretag påverkar företagens kostnader för att följa regelverken, både i det enskilda företaget och på en aggregerad nivå. 2.1Reglers effekter vad vet vi ? Detta avsnitt är en sammanfattning av en underlagsrapport om forskningen om regelbördans effekter som tagits fram inom ramen för granskningen.5 2.1.1Definitionen av regelbörda varierar Trots det stora intresset för regelförenkling och problematiken kring regeltillkomst ges begreppet regelbörda vanligen ingen entydig definition. Till skillnad från statsfinansiella utgifter går de kostnader som genereras av regler sällan att mäta på ett direkt och enkelt sätt.