rfr · GZ0WRFR13 · 2012-05-28 00:00:00 — Uppföljning av undantag från normalskattesatsen för mervärdeskatt Riksdagstryckeriet, , 2012 Som ett led i skatteutskottets arbete med uppföljning och utvärdering av fattade riksdagsbeslut samt fördjupning av beredningsunderlaget i frågor som aktualiseras på utskottets område, beslutade skatteutskottet att följa upp undantag från normalskattesatsen för mervärdesskatt. Arbetet med uppföljningen inleddes . Utskottets grupp för uppföljning och utvärdering har utarbetat en förstudie, bevakat att uppföljningen har genomförts i enlighet med utskottets uppdrag samt lämnat synpunkter på områden som eventuellt kan behöva en fördjupad belysning och på arbetet i dess helhet. I gruppen har ingått (M), ordförande i gruppen, (S), , sedermera ersatt av (MP), (FP) med ersättare (FP), (C), sedermera ersatt av (SD), (V) och (KD). Gruppen har biträtts av utskottets kansli. Uppdraget har utförts av utvärderare , vid utskottsavdelningens utvärderings- och forskningsfunktion. I följande rapport redovisas resultatet av uppföljningsarbetet. uppföljnings - och utvärderingsverksamhet Syfte, genomförande och avgränsning Enhetlig mervärdesskattesats en grundläggande princip Teoretiska fördelar med enhetlig beskattning Avsteg från enhetlig mervärdesskattesats Optimal beskattning en kompletterande jämförelsenorm tillkännagivanden om enhetlig mervärdesskatt och Aktuella .......................................mervärdesskatteutredningar ett urval Mervärdesskatten .......................................i ett internationellt perspektiv Differentierad ....................................................mervärdesskatt i Mervärdesskatteuppbörd fördelat efter bransch Sänkt mervärdesskatt på livsmedel Förändringar av mervärdesskattesatsen på livsmedel Sänkt moms på vissa tjänster Sänkt restaurang- och cateringmoms........................................ Sänkt moms inom andra delar av tjänstesektorn ...................... Andra länders erfarenheter av reducerad moms ....................... 6 Effekter av att reducera mervärdesskattesatsen för tillträde till djurparker och transport i skidliftar................................................................ Sänkning av mervärdesskattesatsen och påverkan på utvärderingar av reducerade mervärdesskattesatser............ Tillträde till djurparker...................................................................... Bakgrund till den nuvarande skattesatsen................................. Beskrivning av branschen och dess omsättning ....................... Svenska djurparkers och tropikanläggningars entréavgifter efter sänkningen av mervärdesskattesatsen ............. Måluppfyllelse med mervärdesskattesänkningen ..................... Transport i skidliftar.......................................................................... Bakgrund till den nuvarande skattesatsen................................. Beskrivning av branschen och dess liftomsättning................... Svenska liftanläggningars pris på liftkort efter sänkningen av mervärdesskattesatsen .......................................... Måluppfyllelse med mervärdesskattesänkningen ..................... 7 Gruppens slutsatser och iakttagelser .......................................................... Bilaga 1: Skattesatser enligt mervärdesskattelagen (1994:200) ................... Bilaga 2: Konsumentprisindex (KPI) årsmedeltal totalt, 1980=100 Bilaga 3: Entrépriser för vuxna (och högsäsong) vid olika djurparker säsongerna 2000 till 2010 (kronor)............................................. Bilaga 4: Entrépriser för barn och ungdomar (och högsäsong) vid olika djurparker säsongerna 2000 till 2010 (kronor).............................. Bilaga 5: Branschmått vid olika djurparker säsongerna 2001 till 2010........ Bilaga 6: Förändrade myndighetskrav och branschnormer som komplicerar och fördyrar djurparkernas verksamhet.................................... Bilaga 7: Liftomsättning i de 15 största skidanläggningarna ....................... Bilaga 8: Liftkortspriser vid olika skidanläggningar säsongenerna 2005/06 till 2010/11 (kronor)....................................................................... Bilaga 9: Resultat efter avskrivningar vid olika skidanläggningar säsongerna 2005/06 till 2010/11 (mnkr) ...................................................... Bilaga 10: Antalet anställda vid olika skidanläggningar säsongerna 2005/06 till 2010/11..................................................................................... Uppföljnings- och utvärderingsgruppens arbete uppföljnings- och utvärderingsgrupp inledde i mitten av 2011 en uppföljning och utvärdering av vissa undantag från normalskattesatsen för mervärdesskatt som gäller för olika varor och tjänster. Syftet med uppföljningen var att ge utskottet ökade kunskaper inför behandlingen av budgetpropositionen, vid beredningen av regeringens årliga redovisning till av skatteutgifterna och av andra propositioner som rör skatteområdet samt om eventuella motioner som rör området. I utvärderingen studeras enhetlig beskattning på mervärdesskatteområdet, beskrivs översiktligt mervärdesskattens utformning i ett internationellt perspektiv samt redogörs för vilka avvikelser från som gäller i för olika varor och tjänster. Då mervärdesskatten är den skattebas som är mest harmoniserad mellan medlemsländerna inom EU har det varit av intresse att studera hur vanligt förekommande det är att länder beslutar om undantag från en normalskattesats på mervärdesskatteområdet. Det är inte lika vanligt att utvärdera skatteutgifter, t.ex. reducerad mervärdesskatt, som direkta stöd till företag och hushåll. Av den anledningen analyseras effekterna av besluten att sänka mervärdesskattesatsen på tillträde till djurparker och transport i skidliftar i denna utvärdering. Dessa sänkningar var de senast tillkomna sänkningarna av mervärdesskatten och de hade dessutom inte varit föremål för utvärdering. Enhetlig beskattning och undantag från huvudprincipen En av grundpelarna i den skattereform som genomfördes 199091 var principen om enhetlig beskattning. Detta innebär på mervärdesskatteområdet att grundprincipen är att samtliga varor och tjänster ska omfattas av normalskattesatsen . Därutöver finns det enligt EU:s momsdirektiv möjlighet att använda två reducerade momssatser för vissa specifika varor och tjänster, nämligen . har framfört att det finns goda skäl att sträva efter ett system med så få undantag och områden med reducerad skattesats som möjligt. har efter skattereformens ikraftträdande vid olika tillfällen beslutat om undantag från normalskattesatsen för mervärdesskatt. Besluten att differentiera mervärdesskattesatserna mellan olika varor och tjänster har fattats av bl.a. fördelningspolitiska och branschekonomiska skäl. Ett motiv till förändringar i skattelagstiftningen som medför avsteg från principen om enhetlig beskattning är att dessa avvikelser anses leda till högre samhällseko- SAMMANFATTNING 2011/12:RFR13 har principen optimal beskattning alltmer kommit att betraktas som ett komplement till skatteutgiftsredovisningen. Mervärdesskatten i ett internationellt perspektiv Mervärdesskatt utgår vid försäljningen av varor och tjänster i flertalet OECD- länder. Det har skett en viss konvergens vad gäller uttag av mervärdesskatt bland . I länder med en lägre mervärdesskattesats har den höjts, medan det motsatta förhållandet gäller för länder med en högre mervärdesskattesats. Den generella momsskattesatsen bland var 2009. Mervärdesskatt ska, enligt mervärdesskattedirektivet, betalas för alla varor och tjänster som köps och säljs för konsumtion inom EU, vilket därmed gör den till den skattebas som är mest harmoniserad mellan medlemsländerna. Momsdirektivet, som säkerställer att konkurrensvillkoren upprätthålls nationellt såväl som på gemenskapsnivå, föreskriver ett antal miniminivåer vad gäller skattesatser och definierar skattebaserna på ett enhetligt sätt. Normalskattesatsen får som lägst uppgå till . Därutöver får medlemsländerna tillämpa en eller två reducerade skattesatser som ska uppgå till . De reducerade skattesatserna får endast användas på vissa utvalda varor och tjänster. Flertalet medlemsländer har i mindre eller större utsträckning valt att införa reducerade mervärdesskattesatser. Flera länder har beslutat att höja skattesatserna för att komma till rätta med den statsfinansiella kris som den globala finansiella krisen bidragit till att skapa. Den genomsnittliga normalskattesatsen har ökat med något . Den genomsnittliga normalskattesatsen för EU-25 var och marginellt högre för EU-15, nämligen . Den högsta mervärdesskattesatsen har tillsammans med och , medan och är de länder som har den lägsta skattesatsen. är det endast som i princip använder sig av en enhetlig mervärdesskattesats och därmed inte utnyttjar de nedsättningsmöjligheter som momsdirektivet medger. Sammanfattning av gruppens slutsatser och iakttagelser Enhetlig beskattning utgör alltjämt huvudprincipen i skattesystemet. Principen om enhetlig beskattning utgör alltjämt en av huvudprinciperna för det svenska skattesystemet. Användandet av en normalskattesats för flertalet varor och tjänster bidrar till att skapa ett skattesystem som upplevs som rättvist och enkelt för bl.a. näringsidkare. 2011/12:RFR13 SAMMANFATTNING Det finns behov av att tydliggöra användningen av den kompletterande jämförelsenormen optimal beskattning har tidigare betonat att enhetlig beskattning utgör den grundläggande för regeringens skatteutgiftsredovisning. Ett syfte med att utveckla skatteutgiftsredovisningen är att den ska kunna användas som ett verktyg i budgetarbetet, samt vid beslut om nya eller förändrade skatteregler. Ett sådant utvecklingsarbete skulle utgöra ett komplement till den nuvarande redovisningen. Den genomsnittliga normalskattesatsen i EU närmar sig den svenska nivån Det kan konstateras att mervärdesskatteintäkter i förhållande till de intäkter som varit möjliga om standardskattesatsen hade tillämpats på all slutlig konsumtion ökade kraftigt i jämfört med andra länder och OECD- genomsnittet . Ett flertal EU-länder har emellertid höjt eller beslutat att höja mervärdesskattesatserna . Om denna utveckling fortsätter innebär det, enligt gruppen, att risken för konkurrenssnedvridningar på grund av kraftigt divergerande skattesatser jämfört med andra länder kommer att minska. Det är viktigt att dra lärdomar av hur mervärdesskattesystemet fungerat i andra länder Det är viktigt att uppmärksamma hur olika länder har valt att konstruera sina skattesystem. Det finns sannolikt lärdomar att ta till sig i ett framtida arbete med att utveckla eller förändra det svenska mervärdesskattesystemet både vad gäller problem och möjligheter som kan identifieras framför allt i andra EU- länder. Det är viktigt att aktivt följa kommissionens arbete med att förändra EU:s mervärdesskattesystem har ställt sig positivt till kommissionens översyn av det gemensamma mervärdesskattesystemet. I samband med behandlingen av kommissionens grönbok om mervärdesskattens framtid uttalade utskottet att det finns goda skäl som talar för ett skattessystem med så få nationella undantag och avvikelser som möjligt. Nationella undantag och områden med reducerade skattesatser bör löpande utvärderas för att säkerställa att konkurrensen inte snedvrids, komplexiteten inte ökar samt för att undersöka om den väntade effekten uppnåtts. Det är viktigt att på ett aktivt sätt arbetar för att ett reviderat momsdirektiv utformas på ett sätt som i högre utsträckning än begränsar användningen av reducerade momssatser, som det medger utrymme för nationell flexibilitet. Det är viktigt att följa upp och utvärdera beslut om att frångå principen om enhetlig beskattning Utskotten är enligt den nuvarande riksdagsordningen ansvariga för att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut. Detta ställer krav på att eventuella framtida reformer inom skatteområdet har tydliga och därmed uppföljningsbara mål. SAMMANFATTNING 2011/12:RFR13 Detta är en nödvändig förutsättning för att utskottet ska kunna fatta väl underbyggda beslut. Effekterna av att sänka mervärdesskattesatsen för tillträde till djurparker och transport i skidliftar har inte tidigare utvärderats. Vidare fastställdes inga tydliga mål med respektive mervärdesskattesänkning, vilket komplicerar arbetet med att utvärdera resultatet av reformerna. Prisutvecklingen har studerats för att utröna hur den genomsnittliga prisförändringen för inträde till djurparker och liftkort har förhållit sig till förändringen i den allmänna prisutvecklingen. Prisförändringar efter beslutet att reducera momsskattesatsen för tillträde till djurparker och transport i skidliftar Det kan konstateras att priserna i de båda branscherna har ökat snabbare än förändringen i den allmänna prisutvecklingen. Utvärderingen pekar på att stora variationer vad gäller prisutvecklingen kan förekomma mellan företagen inom en bransch. Det framgår att entrépriserna till djurparker har ökat snabbare än priset på liftkort, dock skiljer sig jämförelseperioden åt. ökade entrépriserna till djurparker med för vuxna och för barn och ungdomar. Vid fullt prisgenomslag på konsumentpriserna skulle priserna ha varit lägre jämfört med den prisnivå som gällde innan momsskattesänkningen trädde i kraft. Mellan säsongerna 2006/07 och 2010/11 ökade det genomsnittliga priset på liftkort med mer än förändringen i konsumentprisindex (KPI). Förklaringar till prisutvecklingen i de två branscherna Det finns betydande skillnader mellan branscherna vad gäller momssänkningens genomslag i priserna. Prisutvecklingen för entré till djurparker avser en dubbelt så som liftkorten för utförsåkning. Över en längre tidsperiod är det troligt att en bransch och de enskilda företagen genomgår större strukturella förändringar, som kan förändra kostnadsläget i branschen. En annan förklaring är branschens relation till momsreformen. Skidbranschen arbetade aktivt för att momsskattesatsen för transport i skidliftar skulle sänkas, medan sänkningen av momsen inte drevs på ett lika aktivt sätt av djurparkerna. Detta kan tänkas ha bidragit till att skidanläggningarna sänkte sina priser på liftkort i betydligt högre utsträckning än djurparkerna. De branschspecifika kostnaderna har för båda branscherna sannolikt ökat mer än motsvarande förändring i KPI. Delar av momsskattesänkningarna har sannolikt gått till att täcka ökade branschspecifika kostnader. För djurparkerna handlar det om myndighetskraven rörande artskydd, djurskydd, smittskydd och arbetsmiljö och om tvingande branschnormer som driver upp kostnaderna. De branschspecifika kostnaderna har ökat för skidanläggningarna delvis beroende på ökande elpriser. En annan tänkbar förklaring till prisutvecklingen i branscherna är att prisförändringen för de båda branscherna inkluderar en kvalitetseffekt, dvs. den nytta som liftkortet eller entrén till en djurpark genererar är av en högre kvalitet och värderas därmed högre av konsumenten jämfört med när mervärdesskattesatsen sänktes. Detta åskådliggörs av att företag från de båda 2011/12:RFR13 SAMMANFATTNING branscherna har genomfört stora investeringar från det att momsskattesänkningen trädde i kraft . För skidbranschens del innebär det utökade system för snöproduktion, liftar och nedfarter, medan det för djurparkernas del innebär t.ex. fler djur och större djurhägn och fler andra attraktioner. En annan indikator som visar att kvaliteten har höjts är att antalet anställda och besökare har ökat kraftigt i de båda branscherna. Dessa förklaringar innebär sammantaget att det inte går att utesluta att priserna för liftkort har utvecklats i nivå med hur branschens faktiska kostnader har utvecklats . Samma utsaga gäller emellertid inte för djurparkerna där entrépriserna har gått upp kraftigt sedan momsskattesänkningen. Djurparkerna har genomfört stora investeringar och genomgått större strukturella förändringar relativt skidanläggningarna. Trots att det inte går att kvantifiera förefaller det troligt att kvalitetseffekten står för en stor del av prisuppgången på entrépriserna till djurparker. Sänkningen av skattesatserna har inte skapat några nya gränsdragningsproblem Enligt har sänkningen av skattesatserna inte lett till någon ökad skattebörda för verket eller nya gränsdragningsproblem m.m. i de båda analyserade branscherna. En av grundpelarna i den skattereform som genomfördes 199091 var principen om enhetlig beskattning. Detta innebär på mervärdesskatteområdet att grundprincipen är att samtliga varor och tjänster ska omfattas av skattesatsen . har efter skattereformens ikraftträdande vid olika tillfällen beslutat om undantag från normalskattesatsen för mervärdesskatt. Besluten att differentiera mervärdesskattesatserna mellan olika varor och tjänster har fattats av bl.a. fördelningspolitiska och branschekonomiska skäl.1 Fortsatta förändringar av mervärdesskattesystemet har diskuterats. beslutade regeringen att tillsätta en utredning om sänkt restaurangmoms för vissa tjänster.2 Ett delbetänkande som fokuserade på att ta fram ett lagförslag om en sänkning av mervärdesskattesatsen på restaurang- och cateringtjänster (exklusive alkohol) från dagens till presenterades i mars 2011.3 I slutbetänkandet, som redovisades , analyserade utredningen vilken samhällsekonomisk effektivitet och förändring av den varaktiga sysselsättningen en sänkt mervärdesskattesats inom andra delar av tjänstesektorn skulle kunna leda till.4 Mervärdesskatten på restaurang- och cateringtjänster sänktes från till . Syftet med förändringen var bl.a. att öka den varaktiga sysselsättningen och att förenkla skattereglerna för berörda företag.5 För staten ger differentierade mervärdesskattesatser på varor och tjänster upphov till ett inkomstbortfall i form av en skatteutgift. Det är priskänsligheten för den specifika varan eller tjänsten som i slutänden avgör i vilken utsträckning som den förändrade skatten slår igenom på konsumentpriserna. Regeringen presenterar en sammanställning av skatteutgifterna i en särskild skrivelse till . har framfört att det finns goda skäl att sträva efter ett system med så få undantag och områden med reducerad skattesats som möjligt.6 1Se P. (2011) för en analys av den politiska debatten om moms. Fokus i studien är de riktade skattesänkningar som har införts sedan 1990 års momsreform. 4SOU 2011: 70. 2011/12:1. 2010/11:SkU19. 2011/12:RFR13 1 INLEDNING 1.2 uppföljnings- och utvärderingsverksamhet I utskottens beredning av ärenden ingår uppgiften att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut.7 har därutöver beslutat om riktlinjer för utskottens arbete med uppföljning och utvärdering. Av riktlinjerna framgår bl.a. att verksamheten omfattar dels fördjupade uppföljningar och utvärderingar, dels löpande uppföljningar och utvärderingar av regeringens resultatinformation som redovisas i budgetpropositionen och resultatskrivelser. Uppföljningar och utvärderingar bör, enligt riktlinjerna, ha en framåtblickande inriktning och medverka till att ge underlag för väl underbyggda ställningstaganden i utskottens beredningsarbete. beslutade att genomföra en uppföljning av de undantag från normalskattesatsen för mervärdesskatt som gäller för olika varor och tjänster8 enligt det förslag som uppföljnings- och utvärderingsgruppen beslutade om vid mötet den 7 juni 2011.9 1.3 Syfte, genomförande och avgränsning 1.3.1 Syfte och inriktning Syftet med skatteutskottets uppföljning har varit att ge utskottet ökade kunskaper inför behandlingen av budgetpropositionen, vid beredningen av regeringens årliga redovisning till av skatteutgifterna och av andra propositioner som rör skatteområdet samt eventuella motioner som rör området. Uppföljningen har inriktats på att studera enhetlig beskattning på mervärdesskatteområdet, översiktligt beskriva mervärdesskattens utformning i ett internationellt perspektiv samt redogöra för vilka avvikelser från som gäller i för olika varor och tjänster. Då mervärdesskatten är den skattebas som är mest harmoniserad mellan medlemsländerna inom EU har det varit av intresse att studera hur vanligt förekommande det är att länder beslutar om undantag från en normalskattesats på mervärdesskatteområdet. Det är inte lika vanligt att utvärdera skatteutgifter, t.ex. reducerad mervärdesskatt, som direkta stöd till företag och hushåll. Två av de senaste beslutade undantagen från normalskattesatsen för mervärdesskatt gällde tillträde till djurparker och transport i skidliftar. Inga utvärderingar har gjorts avseende vilka effekter momsskattesänkningarna har haft på respektive bransch. Det är därför av intresse för denna studie att besvara följande frågeställningar: 74 kap. 8 § regeringsformen och 4 kap. 18 § riksdagsordningen. Protokoll utskottssammanträde /11:26. 9Beslutet föregicks av en förstudie, vars syfte var att ta fram underlag för ställningstagande till inriktningen på en fortsatt uppföljning och utvärdering i en huvudstudie. Protokoll utskottssammanträde /11:21. 1 INLEDNING 2011/12:RFR13 Vad har de förändrade reglerna haft för effekt för företagen, dvs. hur har branscherna utvecklats (prisutveckling, omsättning, antal anställda etc.) åren efter att sänkningen genomfördes? Har några praktiska avgränsnings- och tillämpningsproblem identifierats hos , branschen och andra berörda intressenter? Om så är fallet, vilka är dessa problem? Har de önskade resultaten med sänkningen av mervärdesskattesatsen uppnåtts? Uppföljningsarbetet har genomförts av uppföljnings- och utvärderingsgrupp. Underlagen till gruppen har tagits fram av utvärderings- och forskningssekretariatet vid i samarbete med utskottskansliet. Uppföljningen har gjorts genom dokumentstudier, intervjuer och skriftliga frågor till ett antal olika aktörer. Inom ramen för denna utvärdering har t.ex. företrädare för , det danska , branschföreningar och enskilda företag från de två branscherna som är föremål för en fördjupad studie kontaktats. Flertalet av de svenska djurparkerna är medlemmar i . Prisstatistik och annan information baseras på uppgifter från djurparker som representerar uppskattningsvis av de svenska djurparkerna sett till den årliga omsättningen. Majoriteten av de svenska liftanläggningarna, närmare bestämt 227 av totalt 231 anläggningar, är medlemmar i (). Detta innebär att beskrivningen av branschen får anses vara representativ för hela branschen. Statistik för prisutvecklingen baseras på endast 13 anläggningar, vilket vid en första anblick kan anses utgöra ett för smalt underlag. Det bör poängteras att dessa anläggningars intäkter från försäljningen av liftkort utgör av de totala intäkterna för branschen. har ett antal tropikanläggningar lagt ned sin verksamhet, medan flera nya verksamheter har startats. Detta medför att det inte har gått att få fram statistik som på ett adekvat sätt visar hur entrépriserna har förändrats för dessa anläggningar som en följd av den sänkta momsen.10 En närmare beskrivning av tillvägagångssättet för att utvärdera effekterna av att reducera mervärdesskattesatsen på tillträde till djurparker och transport i skidliftar görs i avsnitt 6.1. Centralt för utvärderingen är att närmare analysera hur priserna har utvecklats i de båda branscherna i relation till ett inflationsjusterat jämförelsemått för att kunna bedöma genomslaget i konsumentpriserna. Den förväntade prissänkningen, som antas gälla vid fullt genomslag i konsumentpriserna, kommer alltså att justeras med KPI-förändringen så att analysen görs av den inflationsjusterade mervärdesskattesänkningen. 10 Det förekommer också att anläggningar är medlemmar i både och Offentliga Tropikanläggningar. 2011/12:RFR13 1 INLEDNING Kommuners och landstings ersättning för ingående mervärdesskatt på varor och tjänster för icke skattepliktiga verksamheter via det s.k. kommunkontosystemet kommer inte att analyseras närmare.11 De tjänster som är undantagna momsplikt omfattar t.ex. sjukvård, tandvård, social omsorg och utbildning.