rir · H0B53 · 2012-03-08 00:00:00 — med det förslag som lämnades av Delegationen för mänskliga rättigheter.116 Delegationens förslag har remissbehandlats och flera remissinstanser har påpekat att förslaget kräver ytterligare utredning. Innan ett eventuellt beslut tas 2011/12:1 utgiftsområde 13 s. 37 f. 115Se regeringens webbplats , . 116SOU 2010:70 Ny struktur för mänskliga rättigheter. Delegationens förslag beskrivs kortfattat i kapitel 3 i denna rapport. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION om att inrätta en helt ny myndighet för frågor om mänskliga rättigheter bör det bland annat ytterligare prövas om verksamheten inte kan läggas på en redan befintlig myndighet. DO är då en av de myndigheter som nämns.117 Regeringen har ansett att det är viktigt för ombudsmannens självständighet och oberoende att myndighetens grundläggande ansvarsområden och uppgifter regleras i lag. Regeringen har också varit återhållsam i sin styrning av myndigheten. har regeringen ett ansvar för att verksamheten fungerar tillfredställande. DO har dock inte ansett att regeringen ska styra mer. Inom ramen för lagregleringen har regeringen dock flera olika instrument till förfogande för att styra över DO. beslutade regeringen om ett tillägg i DO:s regleringsbrev. Tillägget i regleringsbrevet innebär att DO får i uppdrag att minska sin ärendebalans samt redovisa hur myndigheten arbetar med aktiva åtgärder för att förebygga diskriminering. Tillägget i regleringsbrevet var avsett som stöd till DO och kan kopplas till den kritik som DO fått från bland annat JO om långa handläggningstider. I anslutning till beslutet om tillägget i DO:s regleringsbrev påpekar regeringen att personer som gör anmälningar om diskriminering måste få sin sak prövad snabbt. Regeringen och DO har genomgående haft olika uppfattning om myndighetens resursbehov. Skillnaden mellan DO:s och regeringens bedömning av resursbehovet har minskat . DO anger dock i sitt senaste budgetunderlag att man avstår från att begära ökade resurser för sitt främjande uppdrag med anledning av regeringens tillägg i regleringsbrevet . påbörjade regeringen arbetet med en ny strategi för mänskliga rättigheter. I arbetet ingår den fortsatta beredning av det förslag som lämnades av Delegationen för mänskliga rättigheter om att inrätta en ny myndighet för mänskliga rättigheter. Flera remissinstanser har påpekat att det bör utredas ytterligare om verksamheten inte kan läggas på en redan befintlig myndighet, till exempel DO. 117Se Statskontoret remissvar , Ny struktur för skydd av mänskliga rättigheter (SOU 2010:70), kommuner och landsting, yttrande , Ny struktur för skydd av mänskliga rättigheter (SOU 2010:70), , remissvar , Ny struktur för skydd av mänskliga rättigheter (SOU 2010:70), Kammarrätten i , remissyttrande och Slutbetänkande från Delegationen för mänskliga rättigheter i Ny struktur för skydd av mänskliga rättigheter. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION 6 Slutsatser och rekommendationer övergripande bedömning är att DO, verksamhet, fortfarande står inför ett antal strategiska utmaningar när det gäller hur DO ska utforma sina insatser och balansera dem mot varandra för att ge största möjliga effekt. DO och regeringen behöver också skaffa sig ett bättre underlag för att avgöra var i samhället som risken för diskriminering är störst och var DO:s insatser ger störst effekt. granskning har syftat till att analysera orsakerna till DO:s problem och bedöma vilka åtgärder som behövs för att DO ska kunna bedriva ett effektivare arbete mot diskriminering. Den sammantagna bilden är att verksamheten kommit att bli ärendestyrd. Detta förhållande har gått ut över möjligheten till att nå resultat inom andra delar av DO:s uppdrag som är inriktat på förebyggande arbete. 6.1DO:s första år har präglats av flera problem DO bildades genom en sammanslagning av fyra tidigare diskrimineringsmyndigheter. DO:s första har präglats av interna problem. Komplexiteten i att forma en enda myndighet av fyra har präglat myndighetens möjligheter att forma sin verksamhet utifrån de krav som ställdes på myndigheten. DO har bland annat haft problem med oklara ansvarsförhållanden mellan olika nivåer och organisatoriska enheter samt med att utveckla och internt förankra verksamhetens inriktning. Dessa problem har lett till att man haft svårt att komma i gång med en effektiv verksamhet och det har påverkat DO:s möjligheter att nå rimliga resultat inom hela sitt verksamhetsområde. DO har fått kritik av bland annat JO för långa handläggningstider i sin ärendehantering. Under sina första år har DO även haft problem med stora ärendebalanser. DO genomförde inte någon egeninitierad tillsyn av aktiva åtgärder i arbetslivet eller på utbildningsområdet under sina första . Till en del kan DO:s initiala problem bero på skillnader i kultur och arbetssätt mellan de tidigare fyra myndigheterna. Statskontoret konstaterar i sin myndighetsanalys av DO att man underskattat skillnaderna mellan de tidigare myndigheterna och därmed svårigheterna med att slå samman dessa i en ny, sammanhållen diskrimineringsmyndighet. DO hade också att arbeta med en delvis ny lagstiftning. Den nya lagstiftningen och det sätt som DO organiserades på innebar att medarbetarna fick arbeta med en lagstiftning som de till stora delar var obekanta med. DO fick också ärva ett stort antal ärenden från de fyra tidigare myndigheterna. DO:s verksamhet har fått en reaktiv karaktär DO har prioriterat arbetet med individanmälningar. Det innebär att DO har lagt stora resurser på hanteringen av ärenden om diskriminering efter anmälan av enskilda individer. Sammantaget har det inneburit DO:s verksamhet i hög grad blivit anmälningsstyrd och fått en reaktiv karaktär. Tillsynen över aktiva åtgärder och utvecklingen av DO:s främjande arbete har därmed fått stå tillbaka. DO:s prioritering av tillsyn och hantering av individärenden fortsätter åtminstone . DO har framhållit att tillsynen över aktiva åtgärder är resurskrävande och att den lagreglering som finns inte ställer tillräckligt tydliga krav. Det gör det svårt för DO att följa upp och utöva tillsyn inom detta område. DO har därför efterlyst ett utvidgat och mer detaljerat lagskydd kopplat till de aktiva åtgärderna. Enligt bör dock DO även utan den lagändring som myndigheten har efterlyst kunna utöva en mer aktiv tillsyn med stöd av nuvarande lagstiftning. DO bör sträva efter att operationalisera de krav som lagstiftaren ställer och inrätta metoder för att kunna utöva tillsyn utifrån lagstiftningen som den ser ut . 6.2DO står inför flera strategiska utmaningar DO har ett stort verksamhetsområde och ett stort strategiskt utrymme. Lagregleringen av DO:s uppdrag ger ingen närmare anvisning om inriktningen av DO:s tillsynsuppdrag och främjande uppdrag eller om tyngdpunkten mellan de olika delarna av arbetet. DO kan därmed relativt fritt bestämma omfattning och inriktning av arbetet med individanmälningar, arbetet med tillsyn av aktiva åtgärder och för de olika delarna av det främjande arbetet. Detta ställer DO inför strategiska utmaningar. Arbetet med individanmälningar rymmer strategiska avvägningar Diskrimineringslagen ger DO en möjlighet att föra talan i domstol för en enskild som medger det. DO har inte skyldighet att driva alla ärenden i domstol. Den nya diskrimineringslagen innehåller dessutom en utvidgad talerätt för intresseorganisationer så att de kan företräda enskilda i till exempel rättegångar som gäller diskriminering. Det innebär att enskilda som upplever sig ha diskriminerats inte enbart är hänvisade till DO. ned stora resurser på att utreda individanmälningar och förebereda dem för en eventuell domstolsprocess. är det endast en liten andel av de inkommande anmälningarna som drivs vidare till förlikning eller domstol. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION DO:s arbete med individanmälningar rymmer flera strategiska avvägningar. DO kan välja att utreda och driva alla ärenden där diskriminering i lagens mening bedöms föreligga till förlikning eller till domstol. Alternativt kan DO välja att endast driva ärenden som är av betydelse för rättsutvecklingen. Vilket alternativ DO väljer har betydelse inte bara för hur arbetet med individanmälningar ska utformas utan också för arbetet inom de andra områden som ligger inom myndighetens ansvarsområde. DO bör utveckla samverkan mellan tillsyn och främjande DO:s arbete med individanmälningar tar inte enbart sikte på att lösa enskilda problem utan ska ses som en del av DO:s främjande arbete med att motverka diskriminering. Hanteringen av individanmälningar är här en viktig källa till information för DO. DO behöver dock fortsätta att konkretisera och utveckla hur tillsynsarbetet och den främjande verksamheten kan samverka. Även om DO nu avslutar betydligt fler ärenden så har DO fortfarande problem med att fånga upp den kunskap handläggarna får från de fall som inte drivs vidare till en domstolsprocess, vilket gäller merparten av individärendena. Det innebär att DO inte tillräckligt utnyttjar det mervärde och den kunskap som byggs upp i organisationen när enskilda ärenden handläggs för att inrikta tillsynen och genomföra det främjande uppdraget. DO uppger att myndigheten har påbörjat ett arbete med att gå igenom kunskapen från de ärenden som inte utreds rättsligt. Kunskap om diskriminering är viktig Det är viktigt att det till grund för DO:s strategiska inriktning och prioriteringen i arbetet mot diskriminering finns en god kunskap om var i samhället riskerna för diskriminering är störst, vilka uttryck den tar sig och om diskrimineringen ökar eller minskar . DO behöver också ha system för att följa utvecklingen och fördjupa sin analys för att kunna nå ökad effekt när myndigheten fullgör sitt uppdrag att sprida information och kunskap om diskriminering, för att kunna föreslå lagändringar till regeringen med mera. DO saknar ett systematiskt arbete med riskanalys som skulle kunna ge viktiga kunskaper för inriktningen av arbetet med diskriminering. Kunskapen från hanteringen av individärenden kan bara delvis ligga till grund för sådana analyser eftersom lagen inte innehåller ett generellt diskrimineringsförbud. är DO:s anmälningsärenden ojämnt fördelade över diskrimineringsgrunder och samhällsområden. Antalet anmälningar kan också variera en del över åren och massanmälningsaktioner i fråga om vissa former av diskriminering har förekommit. Enbart analyser av anmälningsärenden kan därför inte ge en fullständig bild av hur den faktiska diskrimineringen ser ut och hur den utvecklas , utan den bilden måste kompletteras med andra kunskaper om risker för diskriminering och om vad som fungerar förebyggande. Ett kunskapsunderlag och en riskanalys blir nödvändiga om DO ska klara av att skapa en balans mellan uppdragets olika delar, ärendehandläggning, tillsyn och främjande arbete. De prioriteringar som DO gör bör bygga på en analys av var problemen med diskriminering är störst och var DO:s olika verktyg enligt lagstiftningen skulle kunna nå största möjliga effekt. Med en sådan analys som grund skulle DO lättare kunna prioritera mellan uppdragets olika delar. Regeringen har ansvar för DO:s verksamhet DO:s grundläggande ansvarsområden och uppgifter regleras i lag. Lagregleringen av DO:s uppdrag syftar till att säkerställa en självständig ställning för DO och tar sin utgångspunkt i såväl EU-direktiv som i de så kallade Parisprinciperna antagna av . DO är dock fortfarande en myndighet under regeringen, och regeringen har därmed ett ansvar för att verksamheten fungerar tillfredställande. lagregleringen har regeringen också flera olika instrument till förfogande för att styra över DO. Regeringens styrning har varit återhållsam Regeringen har varit återhållsam med att styra DO:s verksamhet via instruktioner och regleringsbrev. frångick regeringen tillfälligt sin återhållsamma styrfilosofi och bytte myndighetschef samt gjorde ett tillägg i DO:s regleringsbrev. Tillägget i DO:s regleringsbrev innebär att DO får i uppdrag att minska sin ärendebalans samt redovisa hur myndigheten arbetar med aktiva åtgärder för att förebygga diskriminering. Tillägget i regleringsbrevet var avsett som stöd till DO och kan kopplas till den kritik som DO fått från bland annat JO om långa handläggningstider. I anslutning till beslutet om tillägget i DO:s regleringsbrev påpekar regeringen att personer som gör anmälningar om diskriminering måste få sin sak prövad I den senaste budgetpropositionen framhåller regeringen dessutom att det är viktigt att den som vänder sig till DO med en anmälan inte lider någon rättsförlust och att det för individer som upplever diskriminering oftast inte finns någon annan möjlighet än att vända sig till DO. konstaterar att regeringens tillägg i regleringsbrevet endast rör den del av DO:s uppdrag som handlar om tillsyn. Tillägget och regeringens styrning i övrigt har inte specificerat hur DO bör lägga upp arbetet inom hela sitt uppdrag. Det kan vara en förklaring till att DO från början inte kom att göra medvetna prioriteringar inom hela sitt verksamhetsområde. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Regeringen och DO har olika syn på myndighetens resursbehov Regeringen och DO har genomgående haft olika uppfattning om myndighetens resursbehov, även om skillnaden minskat . DO har överlag äskat något mer resurser än regeringen föreslagit, bland annat med motiveringen att man behöver kunna hantera den ökade ärendemängden i samband med bildandet av myndigheten. Det är svårt att bevilja mer resurser utifrån antalet inkommande ärenden eftersom detta kan variera över åren. har antalet inkommande ärenden till DO också minskat. Arbetet med diskrimineringslagstiftningen är en pågående process Regeringen har fortsatt att utveckla diskrimineringslagstiftningen i syfte att göra den mer effektiv och heltäckande. Det fortsatta arbetet med lagstiftningen påverkas i hög grad av arbetet inom EU, men även av det faktum att det finns en osäkerhet om hur effektiv olika delar av lagstiftningen är. analys visar att det finns anledning för regeringen att följa upp att DO gör rätt prioriteringar och använder de verktyg myndigheten har på ett strategiskt sätt. DO:s roll i arbetet för mänskliga rättigheter Regeringen har flera verktyg att tillgå i arbetet mot diskriminering. Förutom diskrimineringslagstiftningen och DO:s tillsyn hanterar flera bidrag i syfte att stödja verksamheter mot diskriminering, rasism, homofobi och liknande former av intolerans. Därtill pågår ett arbete som berör diskriminering och mänskliga rättigheter. Arbetet mot diskriminering är en viktig del i arbetet för mänskliga rättigheter. påbörjade regeringen arbetet med en ny strategi för mänskliga rättigheter. I arbetet ingår bland annat den fortsatta beredningen av det förslag som lämnades av Delegationen för mänskliga rättigheter om att inrätta en ny myndighet för mänskliga rättigheter i enlighet med Parisprinciperna under . Delegationen ansåg emellertid att DO:s uppdrag inte var tillräckligt brett för att DO skulle kunna vara en sådan myndighet. Utan att ta ställning till den frågan anser att regeringen mot den bakgrunden bör överväga om det är kostnadseffektivt att ändra eller utvidga DO:s uppdrag. DO har ett stort verksamhetsområde och ett stort strategiskt utrymme. Förhållandet att verksamheten i stor utsträckning varit ärendestyrd har gått ut över möjligheten att nå resultat inom andra delar av DO:s mycket omfattande uppdrag. anser att det nu är viktigt att DO arbetar strategiskt i syfte att nå resultat inom hela sitt verksamhetsområde. som DO gör bör bygga på en analys av var problemen med diskriminering är störst och var DO:s olika verktyg enligt lagstiftningen skulle kunna nå största möjliga effekt. DO är, trots en självständig ställning, en myndighet under regeringen. Regeringen har därmed ett ansvar för att verksamheten fungerar tillfredsställande och att verksamhetens inriktning stämmer överens med intentionerna bakom lagstiftningen. fortsätter det påbörjade arbetet med att utveckla metoder för att återkommande inhämta kunskap om och analysera utvecklingen när det gäller diskriminering på olika grunder och inom olika samhällsområden slutför arbetet med att utveckla myndighetens strategiska inriktning och gör en prioritering mellan myndighetens tre uppdrag arbetar i enlighet med sin strategiska inriktning och sina prioriteringar samt stämmer av denna mot en återkommande och förnyad riskanalys. följer upp DO:s arbete med att utveckla kunskapsunderlag och riskanalys följer upp att DO tar fram en övergripande strategi och prioriteringar mellan sina tre områden följer upp DO:s verksamhet enligt lagstiftningen och den strategi som DO utarbetar. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Alla tidigare utgivna rapporter finns tillgängliga på omställningsförsäkring eller yrkesförsäkring? 2011:2 Använder lärosätena resurserna effektivt? Effektivitet och produktivitet för universitet och högskolor 2011:3 Oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor 2011:4 IT inom statsförvaltningen har myndigheterna på ett rimligt sätt prövat frågan om outsourcing bidrar till ökad effektivitet? 2011:5 Statliga IT-projekt som överskrider budget 2011:6 Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? 2011:7 Trafikverkens produktivitet hur mycket infrastruktur för pengarna? 2011:8 Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter 2011:9 Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet Lärdomar i ljuset av utvecklingen i 20052007 2011:10 Biodrivmedel för bättre klimat Hur används skattebefrielsen? 2011:11 Tydlighet och transparens i budgetpropositionen ? Redovisningen av finans- och sysselsättningspolitiska ramverk 2011:12 Statens stöd till studieförbunden En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten 2011:14 Svenska bidrag till internationella insatser 2011:15 Försvarsmaktens stöd till samhället vid kriser 2011:16 Statliga insatser för akademiker med utländsk utbildning förutsägbara, ändamålsenliga och effektiva? 2011:17 Samordning av stöd till barn och unga med funktionsnedsättning Ett (o)lösligt problem? 2011:18 Brottsutsatt Myndigheternas hantering av ekonomisk kompensation på grund av brott 2011:19 Rätt information vid rätt tillfälle inom vård och omsorg samverkan utan verkan? 2011:20 Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? 2011:21 Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning 2011:22 och järnvägen längs hur har det blivit och vad har det kostat? 2011:23 Lika betyg, lika kunskap? En uppföljning av statens styrning mot en likvärdig betygssättning i 2011:24 Statliga myndigheters tjänsteexport 2011:25 It-stödet i rättskedjan 2011:26 Stabilitetsfonden Gör den skäl för namnet? 2011:27 Att hantera brottmål effektivt En utmaning för regeringen och rättsväsendet 2011:28 Medfinansiering av statlig infrastruktur 2011:29 Miljökrav i offentlig upphandling är styrningen mot klimatmålet effektiv? 2011:30 Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket. Regeringens redovisning i budgetpropositionen 2012 2012:1 Klimatrelaterade skatter Vem betalar? 2012:2 Svensk klimatforskning Vad kostar den och vad har den gett?