rir · H0B55 · 2012-03-15 00:00:00 — Det förekommer fall där avbrytandet av specifika materielprojekt bedöms innebära ett risktagande, eller att det krävs ytterligare analys för att bedöma konsekvenserna av ett avbrytande. Detta kommenteras inte närmare och avsaknaden av ytterligare beslutsunderlag gör att det inte går att bedöma hur beslutet fattats att ändå avbryta de aktuella materielprojekten. Materielprojekten sätts sällan in i ett större sammanhang, vilket kan vara nödvändigt för att göra en helhetsbedömning av effekterna av ett avbrytande. Eftersom bedömningarna i genomförandegruppens slutrapport avseende påverkan på Försvarsmaktens operativa förmåga i allmänhet var kortfattade har svårt att bedöma i vilken utsträckning regeringen var fullt medveten om vilka konsekvenserna skulle bli av besparingarna. Överlag finns de konsekvenser som Försvarsmakten anger inom ramen för granskningen omnämnda i något avseende i genomförandegruppens slutrapport. Som nämnts ovan var vissa av besparingarna förknippade med medvetna risktagningar. bedömning är att regeringen tog medvetna risker vad gäller Försvarsmaktens operativa förmåga i samband med besparingarna. I vissa fall var det tydligt vilka dessa risker var (och de finns beskrivna i genomförandegruppens slutrapport), men i vissa fall har regeringen tagit en risk i och med att det inte funnits fullständiga bedömningar av konsekvenserna (och påverkan på den operativa förmågan framstår därför som okänd). Sammanfattningsvis har regeringens besparingar gett negativa effekter i Försvarsmaktens insatsförmågor. Regeringen tycks ha varit medveten om att brister i förmågan kunde uppstå och gjorde medvetna ambitionsminskningar och risktagningar. bedömning är att frågan om påverkan på Försvarsmaktens förmåga hamnat i skymundan i genomförandet av besparingarna. BESPARINGAR I FÖRSVARETS MATERIELFÖRSÖRJNING 6.1.3Materielförsörjningsstrategin tillämpades inte fullt ut I regeringens information till om besparingarna (i budgetpropositionerna ) anges att en viktig utgångspunkt i arbetet var att skapa en tyngdpunktsförskjutning från utvecklingssatsningar till anskaffning av färdigutvecklad försvarsmateriel, för att påskynda implementeringen av regeringens materielförsörjningsstrategi. Enligt uppgift utgick gruppen från Försvarsmaktens materielplan för att hitta potentiella besparingsprojekt. Gruppen sökte efter utvecklingsprojekt och projekt som ännu inte hade beslutats eller beställts. Eftersom en viktig del i genomförandegruppens arbete var att påskynda implementeringen av regeringens materielförsörjningsstrategi och minska andelen utvecklingsprojekt var detta en viktig faktor att ta hänsyn till. bedömer att regeringens besparingar inte helt var i linje med materielförsörjningsstrategin. I praktiken sattes möjligheten till utgiftsminskningar i främsta rummet, och även projekt med färdigutvecklad materiel ströks. I genomförandegruppens slutrapport redovisas också att det i vissa fall varit nödvändigt att föreslå att även direktanskaffningar avbryts för att uppnå besparingsmålen. Detta bedömdes som nödvändigt för att kunna ta ut besparingarna i närtid. granskning visar att 9 av de 32 utvalda materielprojekten var utvecklingsprojekt. Utvecklingsprojekten står därmed för av de totala besparingarna på de utvalda materielprojekten under 20092011 enligt analys. En mindre del av besparingarna utgjordes alltså av utvecklingsprojekt, i motsats till vad som angetts i budgetpropositionerna till . Inom ramen för granskningen har Försvarsmakten påpekat att regeringens besparingar i viss mån minskade möjligheterna att följa materielförsörjningsstrategin. kan konstatera att några av besparingarna innebar att så kallade produktionsdefinitionsfaser, som syftar till att undersöka vad som finns på marknaden inför ett köp, avbröts. Likaså har så kallade halvtidsmodifieringar (livstidsförlängningar) avbrutits, vilket skapat behov av nyanskaffningar. Dessa båda faktorer går tydligt emot de principer som regeringen anger ska styra materielanskaffningar. Sammanfattningsvis är bedömning att även frågan om att implementera materielförsörjningsstrategin hamnade i skymundan i genomförandet av besparingarna. Regeringens besparingar har bara till viss del uppnåtts genom att tillämpa materielförsörjningsstrategin. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA 6.2Arbetssättet påverkar möjligheterna till insyn och ansvarsutkrävande Regeringen valde att tillsätta en genomförandegrupp bestående av tjänstemän från samt representanter för tre av de fyra allianspartierna (varav två var riksdagsledamöter) för att få fram förslag till snabba besparingar inom försvarets materielförsörjning. Gruppen leddes av statssekreteraren vid Försvarsdepartementet. Därutöver ingick statssekreterare vid och . Det ingick inga representanter för Försvarsmakten i gruppen, och myndighetens deltagande i arbetet med att ta fram besparingarna var begränsad. Detta är ett ovanligt sätt att styra en myndighet; regeringen och inte myndigheten beslutade i detalj hur besparingarna skulle göras. Försvarsmakten har också vid olika tillfällen påpekat att kortsiktiga besparingar kan försvåra myndighetens långsiktiga verksamhet. Inom materielplaneringen förekommer långa ledtider, vilket försvårar snabba besparingar. Granskningen visar att en bakomliggande orsak till regeringens val av arbetssätt var att den ville försäkra sig om att frigjorda medel skulle bli tillgängliga snabbt. Regeringen ville ta kontroll över materielförsörjningen och litade inte på att Försvarsmakten snabbt skulle hämta hem tillräckligt stora besparingar själv. Det fanns ett missnöje med hur försvarsmyndigheterna hanterat tidigare beslutade kostnadsreduktioner på materielområdet. Det är möjligt att regeringens val av arbetssätt var motiverat, och bristande förtroende för myndigheten gjorde att regeringen fann sig tvingad att lösa uppgiften själv. menar dock att valet av tillvägagångssätt och hur arbetet med att ta fram besparingarna bedrevs, med avseende på dokumentation och beredning, har påverkat möjligheterna till insyn och ansvarsutkrävande. Detta beskrivs närmare i det följande. 6.2.1Bristande dokumentation påverkar transparensen och skapar otydlighet har betonat att omsorgsfull dokumentation är nödvändig för efterföljande kontroll. Grundläggande krav162 på dokumentation har i detta fall inte efterlevts, vilket minskar insynen och spårbarheten. Det saknas skriftliga direktiv för genomförandegruppen. Det gör det svårt att avgöra gruppens formella ställning. Uppföljning av gruppens arbete försvåras också, eftersom det inte tydligt går att utläsa vad gruppens uppdrag var. Det finns inte heller något formellt beslut om att tillsätta gruppen. 162Tryckfrihetsförordningen, instruktionen för , arkivlagen och Gula boken handläggningen av ärenden i (Ds 1998:39). BESPARINGAR I FÖRSVARETS MATERIELFÖRSÖRJNING Arbetet med att ta fram besparingarna präglas överlag av ofullständig dokumentation. Endast en liten del av kommunikationen mellan Försvarsdepartementet (genomförandegruppen) och försvarsmyndigheterna är diarieförd eller arkiverad; e-postmeddelanden, telefonsamtal och möten har inte dokumenterats och sparats. Detta är exempel på informella kontakter, som inte går att spåra. Bristen på dokumentation minskar transparensen och möjligheterna att i efterhand få information om hur materielprojekten som avbröts eller reducerades har valts ut. Det rör sig om stora besparingar, varför menar att det i efterhand bör finnas möjlighet att ta del av information om den bakomliggande analysen. Den formella styrningen av Försvarsmakten utgörs av regleringsbrevet där regeringen anger att Försvarsmakten, efter dialog med (Försvarsdepartementet), ska avbryta respektive reducera verksamheter i Försvarsmaktens materielplanering. Därefter följer en lista över de utvalda 32 materielprojekten. Detta får anses som detaljerad styrning från regeringens sida. Men styrningen är otydlig, eftersom det inte framgår med hur mycket de olika materielprojekten ska reduceras, eller om det finns några tidsbegränsningar kopplade till förändringarna (vilket det enligt genomförandegruppens slutrapport gör i vissa fall). I genomförandegruppens slutrapport framgår mer detaljerad information om besparingarna, men denna rapport har inte Försvarsmakten fått ta del av, enligt vad erfarit. I regleringsbrevet anges att förändringarna ska göras efter en dialog mellan myndighet och departement, vilket också skedde. förtydliganden av Försvarsdepartementet för att Försvarsmakten skulle veta hur besparingarna skulle genomföras. Enligt Försvarsmakten gjordes ett antagande om att besluten om avbrytande och reducering av materielprojekt skulle Dessa förtydliganden finns inte dokumenterade, vilket försvårar uppföljningen av Försvarsmaktens hantering av regeringens styrning. Det är vanligt förekommande med informella kontakter mellan departement och myndigheter, och det är en naturlig del av styrningen. Men om styrningen utförs på detta sätt i viktiga delar skapas problem vad gäller insyn och uppföljning. Försvarsmaktens antagande om att besluten skulle gälla är ett sådant exempel. och andra som granskar regeringen, exempelvis , har ingen möjlighet att kontrollera vilken information och styrning som har getts till Försvarsmakten, och därmed begränsas möjligheterna att följa upp Försvarsmaktens arbete. Även regeringens uppföljning av myndighetens arbete försvåras när styrningen inte finns dokumenterad och bevarad. Tillfredsställande dokumentation och spårbarhet är särskilt viktigt i ärenden som detta som rör stora summor och viktig verksamhet. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Det finns exempel i granskningen som tyder på att kommunikationen mellan Försvarsdepartementet och Försvarsmakten varit otydlig och att detaljer i styrningen har förbisetts, vilket kan vara ett resultat av hög grad av informella kontakter. Ett sådant exempel är halvtidsmodifiering av spaningsfartyg som berörs ovan och som enligt regeringens beslut i regleringsbrevet skulle avbrytas. Försvarsmakten avbröt också modifieringen av det befintliga spaningsfartyget helt. I genomförandegruppens slutrapport föreslås dock att verksamheten skulle avbrytas och istället genomföras . Om regeringens beslut är i linje med genomförandegruppens förslag framgår inte av regleringsbrevet. Sammanfattningsvis konstaterar att viktiga styrsignaler från regeringen till Försvarsmakten har kommunicerats informellt och inte dokumenterats, vilket har skapat otydlighet i styrningen och försvårar uppföljning. 6.2.2 Försvarsmaktens roll i arbetet med att ta fram besparingarna Grundarbetet med att ta fram förslag till besparingar gjordes av genomförandegruppens sekretariat, som bestod av två handläggare på Försvarsdepartementet. Sekretariatet hade stöd av linjeorganisationen i departementet i detta arbete. Först efter att det fanns ett färdigt förslag på materielprojekt att avbryta eller reducera tog genomförandegruppen kontakt med Försvarsmakten. Försvarsmakten fick då svara på frågor avseende ett antal preciserade materielprojekt. Försvarsmyndigheterna involverades alltså i ett sent skede, och i vissa fall fick myndigheterna på sig att besvara frågor om materielsystemen, i något fall . Det så kallade beredningstvånget i regeringsformen anger att nödvändiga upplysningar och yttranden från berörda myndigheter ska inhämtas vid regeringsärenden. kan konstatera att genomförandegruppen tog in information från försvarsmyndigheterna. menar att det kan ifrågasättas om regeringen har tillvaratagit den kunskap som finns inom försvarsmyndigheterna genom sitt sätt att arbeta, i och med att myndigheterna blandades in i ett sent skede och i begränsad omfattning. Försvarsdepartementet, med sakkunniga, har förvisso kunskap om försvarets verksamhet, men det är sannolikt myndigheterna som har den största kunskapen och analysförmågan om de specifika materielprojekten och deras betydelse för Försvarsmaktens förmåga. bedömer att det faktum att Försvarsmakten inte var delaktig i besluten om besparingar, utan bara besvarade frågor om utvalda materielprojekt, också kan ha påverkat förankringen av besparingarna Resultatet av besparingarna hade inte nödvändigtvis blivit bättre om BESPARINGAR I FÖRSVARETS MATERIELFÖRSÖRJNING Försvarsmaktens roll varit mer framträdande. Även om Försvarsmakten själv gjort besparingar av denna storlek hade brister kunnat uppstå. Exempelvis fanns projektet med i Försvarsmaktens alternativa förslag som enligt uppgift lämnades till genomförandegruppen. Brobandvagn är ett av de projekt där Försvarsmakten menar att brister har uppstått. Det är dock troligt att förankringen, och därmed hanteringen, av besparingarna kunde ha blivit bättre om myndigheten fått ett större ansvar. Regeringen väljer att styra sina myndigheter som den finner lämpligt. En bakgrund till att regeringen tillsatte genomförandegruppen kan ha varit att regeringen var missnöjd med hur Försvarsmakten och FMV hanterat tidigare beslutade förändringar inom materielområdet. 2006 och 2007 beslutat att det skulle göras en omfördelning av resurser för att öka andelen resurser för förbandsproduktion och insatser. Skrivningar i budgetpropositionerna tyder på att regeringen var missnöjd med försvarsmyndigheternas arbete med att åstadkomma verkningsfulla åtgärder för att de förväntande kostnadsreduktionerna och omfördelningen av resurserna skulle kunna uppnås. Regeringen valde nu att själv ta ansvaret för besparingarna. bedömer att både regeringen och Försvarsmakten hade kunnat säkerställa att besparingarna togs ut på ett effektivare sätt, genom ett mer utvecklat samarbete i framtagandet av besparingarna. Försvarsmaktens ledning har, enligt myndighetsförordningen, ansvar för myndighetens verksamhet. Det inkluderar bland annat ansvar för personal, ekonomi och den operativa förmågan. Försvarsmakten lämnade som nämnts underlag till genomförandegruppen, men har inte funnit att Försvarsmakten har tagit några egna initiativ för att tidigt påverka hur de aktuella besparingarna skulle tas ut. Granskningen visar även att Försvarsmaktens underlag till genomförandegruppen har vissa brister. Myndigheten hade vissa problem att på ett tydligt sätt redogöra för hur olika materielsystem bidrar till en viss förmåga. Detta utvecklas vidare i avsnittet nedan. 6.2.3 Förbättringspotential i Försvarsmaktens materielplanering I dokumentationen som lämnades från Försvarsmakten till genomförandegruppen framhåller Försvarsmakten ett antal förbehåll kopplade till sina underlag. Försvarsmakten påpekar bland annat att det är svårt att avgöra på vilket sätt den operativa förmågan påverkas av att besparingar görs på specifika materielsystem, eftersom Försvarsmaktens olika förmågor representerar ett system av system med inbördes beroendeförhållanden. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Enligt borde det inte vara orimligt att besvara de frågor som genomförandegruppen ställde till Försvarsmakten på . Frågorna var generellt av övergripande och grundläggande karaktär. för att ta fram underlag var förvisso kort, men ställer sig ändå frågande till varför Försvarsmakten inte i högre grad kunde redogöra för de beroendeförhållanden som materielprojekten är del av och som påverkar den operativa förmågan. De system av system som Försvarsmakten relaterar till borde myndigheten ha kunnat beskriva tydligare, vilket skulle ha bidragit till ett utförligare svar på frågan om påverkan på den operativa förmågan. Svårigheten att besvara genomförandegruppens frågor synliggör en förbättringspotential i Försvarsmaktens planering; kopplingen mellan materielsystem och förmåga är inte alltid tydlig. Som nämnts ovan synliggörs detta också i granskning. För att få information om besparingarnas påverkan på myndighetens förmåga har varit hänvisad till intervjuer och underlag särskilt framtaget inom ramen för granskningen. Regeringen har också tidigare påtalat att det behövs ett tydligare samband mellan materielanskaffning och behovsuppfyllelse. Enligt nya krav i regleringsbrevet ska Försvarsmaktens begäran om nyanskaffning eller utveckling också kunna knytas till en specifik förmåga enligt fastställda förbandsmålsättningar. Försvarsmakten ska även kunna redovisa kopplingen mellan olika objekt i materielplanen till fastställda förbandsmålsättningar. bedömer att detta är fullt rimliga krav att ställa på Försvarsmakten. har inte specifikt granskat Försvarsmaktens materielplanering inom ramen för denna granskning, men har ändå fått en viss bild, om än begränsad, av hur den fungerar. Materielplaneringen behöver ses i sitt sammanhang och därför krävs kontroll över helheten. bedömning är att det är svårt att få en överblick av helheten i planeringen, och spårbarheten mellan Försvarsmaktens insatsförmågor och specifika materielsystem är inte helt tydlig. 6.2.4 Regeringen blir ansvarig för besparingarnas konsekvenser I och med att det var regeringen som fattade beslut om de specifika besparingarna genom att avbryta alternativt reducera ett antal materielprojekt landar ansvaret för dessa besparingar på regeringen och inte på Försvarsmakten. Formellt är regeringen ansvarig för de nedlagda materielprojekten i och med att de presenteras för i budgetpropositionen. Eventuella brister som uppstått med anledning av besparingarna blir därmed regeringens ansvar. BESPARINGAR I FÖRSVARETS MATERIELFÖRSÖRJNING konstaterar att detta förhållande kan försvåra ansvarsutkrävandet av försvarsmyndigheterna när det uppstår problem eller brister som följd av de genomförda besparingarna. Försvarsmaktens ledning har ansvar för personal, ekonomi och verksamhet och måste göra konsekvensanalyser av besparingar med detta i fokus. ansvar för myndighetens verksamhet på den nivån och har inte heller samma möjlighet att göra sådana konsekvensanalyser. menar att det bör göras grundliga konsekvensanalyser vid besparingar av den här storleken och i verksamhet av den här vikten. För att göra detta behöver myndigheternas sakkompetens tas tillvara. bedömning är att regeringen inte har gjort, eller låtit göra, tillräckliga konsekvensanalyser i samband med dessa besparingar. Försvarsmakten är ansvarig för sin verksamhet i stort, men när regeringen går in och påverkar enskilda delar av verksamheten på det här sättet blir regeringen ansvarig för dessa delar. Därigenom blir regeringen också delvis ansvarig för de större system som de enskilda delarna ingår i. Vem som fattat besluten styr var ansvaret ligger. Därmed har regeringens och Försvarsmaktens ansvar börjat flyta samman. Exemplet med det splitterskyddade terrängfordonet Galten, som används i , visar på hur Försvarsmaktens och regeringens ansvar blandas samman. Försvarsmakten menar att besparingarna inneburit en begränsning av antalet splitterskyddade terrängfordon, vilket kan ha påverkat soldaternas säkerhet i Afghanistan.163 Bristen är åtgärdad, men ansvaret för den specifika bristen som uppstod måste, mot bakgrund av besparingarna, anses vila på regeringen. Frågan är hur länge ansvaret kan anses vila på regeringen. I förlängningen är det inte heller säkert att det går att spåra eventuella brister direkt till regeringens beslut, eftersom verksamheten genomgår ständiga förändringar. Försvarsmakten har också ett ansvar att påtala eventuella brister för regeringen. Regeringens val av styrsätt innebär således en avvikelse från den vanligen rådande rollfördelningen. menar att denna typ av detaljstyrning, samt snabba förändringar i styrningen, skapar problem. Sammantaget kan konstatera att detta sätt att styra innebär problem med hur ansvaret kan utkrävas. 163Soldaternas säkerhet i påverkas givetvis av flera faktorer än tillgången till splitterskyddade terrängfordon. Försvarsdepartementet påpekar att säkerhet består av flera parametrar, bland annat utbildning, underrättelser och taktiskt uppträdande (det vill säga att anpassa hur verksamheten bedrivs utifrån utbildning, underrättelser samt tillgänglig utrustning och materiel). I slutändan, poängterar Försvarsdepartementet, är det alltid en fråga om ledarskap. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA 6.3Riksdagen har inte fått en tydlig bild av vad besparingarna innebar Såvida kan bedöma har fått information om de genomförda besparingarna enbart via budgetpropositionerna. Någon övrig redovisning till om genomförandegruppens arbete och konsekvenserna av de föreslagna besparingarna tycks inte ha gjorts. Försvarsdepartementet gick också ut med ett pressmeddelande till allmänheten angående de beslutade besparingarna. informerades i budgetpropositionen om att regeringen avsåg att tillsätta en genomförandegrupp med uppgift att redovisa hur en utgiftsminskning inom försvaret skulle kunna Regeringen nämnde i budgetpropositionen att en stor del av effektiviseringspotentialen fanns inom materielförsörjningsprocessen. Resultatet av genomförandegruppens arbete redovisades sedan för i budgetpropositionen . Även där skrivs om effektivisering av försvaret och att en ändamålsenlig materielförsörjning, anpassad till insatsförsvarets behov, skulle åstadkommas. Vidare anges att en viktig utgångspunkt för gruppens arbete med att reducera materielanslaget var att bidra till implementeringen av regeringens inriktning för materielförsörjningsstrategin. Detta skulle göras genom att skapa en tyngdpunktsförskjutning från utvecklingssatsningar till anskaffning av färdigutvecklad försvarsmateriel. Därutöver anger regeringen att utgångspunkten för gruppens arbete varit att i så liten utsträckning som möjligt påverka förmågebredden. I genomförandegruppen ingick företrädare för tre av regeringspartierna, varav två var riksdagsledamöter. Någon återkoppling till Försvarsberedningen eller gjordes inte, enligt uppgift, via dessa personer. Det faktum att riksdagsledamöter ingick i gruppen som tog fram förslagen till besparingar bidrar ytterligare till oklarheter kring ansvarsutkrävandet. Det skapar en sammanblandning av rollerna. Med tanke på vad som redovisats i avsnitten ovan menar att inte har fått tillfredställande information om besparingarnas fullständiga innebörd och effekter. Endast en mindre del av materielprojekten utgjordes av utvecklingsprojekt, till skillnad från vad som angetts i budgetpropositionerna till . menar att regeringen borde ha tydliggjort för att tillämpningen av materielförsörjningsstrategin endast gällde för en del av besparingarna. faktum att besparingarna till viss del skett genom ambitionsminskningar, som till viss del påverkar Försvarsmaktens insatsförmågor, borde också framgått tydligare i regeringens redovisning till . Det borde gå att tydliggöra detta i redovisningen utan att komma in på försvarssekretess. BESPARINGAR I FÖRSVARETS MATERIELFÖRSÖRJNING Mot bakgrund av ovanstående kan det ifrågasättas om har getts tillräckliga underlag gällande besparingarna inom försvarets materielförsörjning 2008. Med anledning av granskningen lämnar ett antal rekommendationer till regeringen. Materielplaneringen är långsiktig till sin natur och det är därför svårt att hitta snabba besparingar inom materielförsörjningen. För att skapa en kostnadseffektiv materielförsörjning behövs långsiktighet i planeringen. Ansvaret för att uppnå detta vilar på både regering och försvarsmyndigheter (Försvarsmakten och FMV). Det är viktigt att i möjligaste mån undvika ekonomiska lägen som kräver snabba besparingar liknande de som genomförandegruppen fick ta fram. Om det uppstår ett ekonomiskt läge som kräver snabba besparingar bör formerna för genomförandet av dessa noga övervägas. Avsteg från de vanliga rutinerna kan, som granskningen visar, försvåra ansvarsutkrävandet. anser också att kraven på dokumentation måste uppfyllas för att säkerställa spårbarhet. är medveten om att regeringen arbetar på att utveckla sin redovisning till , men vill ändå påpeka vikten av att regeringen ser till att känner till vilka konsekvenser anslagsminskningar kan få, så att den kan fatta välgrundade och medvetna beslut. rekommenderar därför regeringen att säkerställa spårbarhet och uppföljning i styrningen genom tillfredsställande dokumentation