rfr · GZ0WRFR6d2 · 2012-05-28 00:00:00 — Följer vi de borgerliga partiernas aktiviteter vad gäller nyttjandet av frågeinstituten kan vi se att den stora ökningen inträffar efter reformeringen av under den sista mandatperioden i tidsserien falla tillbaka till tidigare nivåer (figur 6). Toppnoteringarna infaller efter det att alliansen bildats och fram till valsegern 2006, varefter aktiviteten sjunker drastiskt. Kurvorna samvarierar i förhållandevis hög grad, vilket återspeglar en intressegemenskap partierna emellan i detta avseende (figur 6). 2 FRÅGEINSTITUTENS UTVECKLING 19712011 FIGUR 6 SPÖRSMÅL PER MANDAT, M, FP, C OCH KD, 19712009/10 För partierna inom den tidigare vänsterkoalitionen S, V och MP framgår den senaste mandatperiodens ökade samvariation relativt tydligt (figur 7). Det kan noteras att mönstret blir än tydligare om endast interpellationerna beaktas, på grund av att låga antal skriftliga frågor drar ned partiets totalkurva. Oppositionspartiernas kraftiga interpellationsaktivitet i början av mandatperioden kan möjligen förklaras av att den rödgröna koalitionen ännu inte hunnit ta fast form, som S är ett mindre parti än i opposition. Av redovisningen framgår också att det är S som uppvisar den relativt sett kraftigaste aktivitetsökningen. Att man från oppositionspartiernas sida i högre grad ägnar sig åt att ställa interpellationer än skriftliga frågor kan, som nämnts ovan, sättas i samband med att före detta statsråd hamnat i oppositionsställning i och vill få till stånd ett direkt utbyte med de nya statsråden i kammaren. Det kan eventuellt också härledas till att interpellationsinstrumentet är bättre ägnat att angripa koalitionsregeringens enade front genom att ställa enskilda ministrar till svars i kammaren (jfr Arter 1984, s. 343). 2 FRÅGEINSTITUTENS UTVECKLING 19712011 FIGUR 7 SPÖRSMÅL PER MANDAT, S, V OCH MP, 19712009/10 Om de förklaringar som diskuterats ovan har bäring kan spörsmålsaktiviteten väntas vända uppåt igen till följd av att ytterligare ett parti tagit plats i som den rödgröna koalitionen har upplösts och behovet av att profilera sig ökar bland de mindre borgerliga partierna för att klara fyraprocentsspärren i valet . Utifrån antagandet att riksdagsledamöternas agerande styrs av omvalsincitament kan deras synliga aktiviteter förväntas öka under valåren. Förekomsten av en sådan valcykel skulle kunna bidra till att förklara variationer inom valperioderna och bidra till förståelsen av frågeinstitutens funktioner. I en studie av de parlamentariska frågornas antalsmässiga utveckling i det finska parlamentet 19451990 påvisar forskaren en tydlig valcykel, medan den norske statsvetaren i sin studie av frågeaktiviteten i inte finner något tydligt cykliskt mönster (1994, s. 166 f., Rasch 1994, s. 268 f.). Hur förhåller det sig i ? I en studie konstaterar forskaren utifrån en analys av utvecklingen av antalet interpellationer och skriftliga frågor 19451993 att det inte tycks föreligga någon valcykel i användningen av frågeinstituten i (1994, s. 290 f.). I en senare studie, baserad på utvecklingen t.o.m. /05, framhåller dock att förekomsten av en valcykel inte kan uteslutas (2009, s. 190 f.). I vilken riktning pekar då de data vi har? Tycks en valcykel föreligga ? Tycks de senaste årens utveckling påverka bilden av förekomsten av en valcykel i användningen av frågeinstituten? Undersökningen visar att valåret har den högsta noteringen inom respektive valperiod i tre fall av elva för interpellationer och i fyra fall av elva för skriftliga frågor /10. 2 FRÅGEINSTITUTENS UTVECKLING 19712011 har uteslutits från jämförelsen då den avviker med ett halvt . Under de fyra senaste mandatperioderna infaller toppnoteringen för respektive frågeinstitut endast under valåret. Om vi ser till de tillfällen då antalet interpellationer respektive skriftliga frågor ökat i mandatperioden i förhållande innan inträffar detta i fem fall av elva för respektive frågeinstitut som helhet (även här har valperioden 19741976 uteslutits) och i ett fall för respektive frågeinstitut under de senaste fyra valperioderna. I sammanhanget ska också beaktas att en ökning i mandatperioderna kan bero på en uppåtgående trend, dvs. att det sker en kontinuerlig ökning. För hälften av de tolv studerade valperioderna gäller att antalet interpellationer och skriftliga frågor är högre eller, i ett fall, detsamma året efter valåret som under valåret. Någon tydlig valcykel kan således inte fastställas utifrån dessa data. Ytterligare ett sätt att försöka fånga förekomsten av en valcykel är att jämföra antalet spörsmål för valåret med det genomsnittliga antalet spörsmål för mandatperioden. I figurerna 8 och 9 redovisas en sådan jämförelse i form av index där värdet noll på y-axeln representerar det genomsnittliga antalet interpellationer respektive skriftliga frågor för varje mandatperiod. Riksmötenas värden visar hur antalet interpellationer respektive skriftliga frågor för respektive förhåller sig procentuellt till mandatperiodens genomsnitt: ett lägre antal än genomsnittet ger ett negativt värde medan ett högre antal än genomsnittet ger ett positivt värde. Inte heller en sådan beräkning tyder på att det förekommer någon valcykel i användningen av spörsmålen. För interpellationerna (figur 8) gäller att valåret är högre jämfört med mandatperiodens medelvärde i sju av elva fall (mandatperioden 19741976 exkluderas från jämförelsen), men i två av fallen rör det sig om en skillnad på två respektive tre interpellationer mellan valårets värde och mandatperiodens medelvärde. FIGUR 8 ANTAL INTERPELLATIONER PER I RELATION TILL MANDAT- PERIODENS GENOMSNITT 19712009/10 (VALÅR MARKERADE), INDEX -0,1 -0,2 -0,3 -0,4 -0,5 -0,6 2 FRÅGEINSTITUTENS UTVECKLING 19712011 För de skriftliga frågorna (figur 9) ligger valåret högre än mandatperiodens medelvärde i sex av elva fall (mandatperioden 19741976 exkluderas från jämförelsen). I ett fall rör det sig om en skillnad på endast fem skriftliga frågor. Under de fyra senaste mandatperioderna låg antalet interpellationer under valåret över mandatperiodens medelvärde i två fall och under i två fall. De skriftliga frågorna var fler under valåret i förhållande till mandatperiodens medelvärde i tre av fyra fall. FIGUR 9 ANTAL SKRIFTLIGA FRÅGOR PER I RELATION TILL MAN- DATPERIODENS GENOMSNITT 19712009/10 (VALÅR MARKERADE), IN- DEX -0,1 -0,2 -0,3 -0,4 Undersökningen stöder alltså närmast tidigare resultat: någon systematisk valcykel i meningen att aktiviteten ökar under valåren kan inte konstateras i riksdagsledamöternas användning av frågeinstituten.84 påpekar också att incitamentet att använda spörsmålen i omvalskampanjen kan antas vara begränsat för riksdagsledamöterna på grund av partilistorna; studier av den svenska väljarkåren visar att folk röstar på partier snarare än på personer. Vidare är det troligt att det finns bättre och mer effektiva medel för att förbättra sina chanser till omval än att framställa interpellationer och skriftliga frågor (1994, s. 290 f.). Eftersom det inte tycks föreligga någon tydlig cykel vad gäller spörsmålens antalsmässiga variation inom mandatperioderna är en möjlig slutsats att variationen är händelsestyrd, dvs. att enskilda frågor och händelser förklarar tillfälliga fluktuationer i kurvan. Den höga graden av aktualitet i spörsmålen som framgår av urvalsundersökningen (se redovisning nedan) talar för en sådan analys. Även i undersökningen av arbete med spörsmålen framträder att det är de sakområden där det för tillfället är en hög arbetsbelastning på grund av aktuella skeenden som också drar till sig flest frågor och interpellationer (2012, se t.ex. s. 212). 84 Det kan inte helt uteslutas att en mer ingående analys, som kontrollerar för individuella extremvärden, antal tillfälliga ersättare per etc., skulle ge en annan bild. Någon sammanställning av de uppgifter på individnivå som krävs för en sådan analys finns dock inte att tillgå och har inte varit möjlig att genomföra inom ramen för föreliggande undersökning. 2 FRÅGEINSTITUTENS UTVECKLING 19712011 En förklaring till utvecklingen skulle också kunna vara att egenskaper hos de ledamöter som utgör har förändrats på ett sätt som kan antas inverka på användningen av frågeinstituten. Under de undersökningen avser har sammansättning med avseende på ledamöternas egenskaper förändrats i flera avseenden, exempelvis har andelen kvinnor ökat kraftigt i och omsättningen bland riksdagsledamöterna har ökat med följden bl.a. att deras samlade erfarenhet av parlamentariskt arbete minskat. I det följande undersöker vi med utgångspunkt i aggregerade data om dessa förändringar tycks kunna bidra till att förklara spörsmålens antalsmässiga utveckling. I redovisningen av den fördjupade undersökningen, där vi har data på individnivå, diskuteras närmare hur ledamöternas egenskaper påverkar användningen av frågeinstituten. finner i sin undersökning att kvinnor är något mer aktiva användare av frågeinstituten än män (1994). Utifrån antagandet att så fortsatt varit fallet skulle en förändring av andelen kvinnor i kunna påverka antalet interpellationer och frågor. Kvinnornas andel av mandaten i har dock förändrats mindre , då den antalsmässiga ökningen av spörsmålen accelererade, än . Vidare framgår av urvalsundersökningen, som redovisas i nästa avsnitt, att kvinnornas relativa andel av spörsmålen har minskat under de fyra senaste mandatperioderna. Forskning om andra parlament har också visat på ett samband mellan ledamöters parlamentariska erfarenhet och deras användande av olika frågeinstitut. Exempelvis har undersökningar visat att nya och mindre erfarna ledamöter är överrepresenterade bland frågeställarna i den franska Nationalförsamlingen (1993, Lazardeux 2005) och en studie av schweiziska parlamentariker har visat att ju kortare parlamentarisk erfarenhet ledamöterna har desto mer frekvent använder de frågeinstitutet85 (Bailer 2009). Förklaringen antas vara dels att nya, oerfarna ledamöter har ett större informationsbehov än mer erfarna politiker som de saknar tillgång till de informella kanaler som är tillgängliga för de senare, dels att de har ett behov av att profilera sig i vissa frågor. Under enkammartidens två första decennier byttes cirka en femtedel av riksdagsledamöterna ut i samband med valen och ytterligare byttes . Därefter har återvalsfrekvensen sjunkit och byts cirka en tredjedel av ledamöterna ut vid valen och lämnar under pågående mandatperiod. Den ökade omsättningen har minskat ledamöternas ålder och erfarenhet; den genomsnittliga riksdagsåldern bland ledamöterna var i slutet av 1970- talet och och är den omkring (framst. 2000/01:RS1, s. 40 f., 2009). Forskare på området har beskrivit utvecklingen som att det skett en kraftig 85 Studien avser deltagande i frågestunder. 2 FRÅGEINSTITUTENS UTVECKLING 19712011 urlakning av samlade erfarenhet (, och 2007, s. 36). I figur 10 nedan illustreras utvecklingen av medelriksdagsåldern, dvs. respektive riksdags genomsnittliga ålder räknat som ledamöternas tid i vid tillträde, i relation till utvecklingen av det genomsnittliga antalet spörsmål per mandatperiod . FIGUR 10 ANTAL SPÖRSMÅL I RELATION TILL MEDELRIKSDAGSÅLDER 1976/772009/10 Redovisningen i figuren ovan visar på en viss följsamhet i kurvorna över tidsperioden: den genomsnittliga riksdagsåldern har sjunkit medan antalet interpellationer och skriftliga frågor har ökat. Eftersom figuren baseras på aggregerade data säger den emellertid ingenting om ett eventuellt samband på individnivå mellan riksdagsålder och nyttjande av frågeinstituten. Vidare skulle andra bakomliggande faktorer kunna ligga till grund för en samvariation mellan riksdagsålder och spörsmålsfrekvens. En hypotes är att de nya ledamöterna också tillhör nya, mer aktiva partier och att det är partitillhörighet snarare än riksdagsålder som är förklaringsfaktorn. Inom forskningen har t.ex. visats att en ökad aktivitetsnivå i i hög grad kan tillskrivas det faktum att ett relativt stort antal nya kommunistiska ledamöter, som generellt var mer aktiva än andra nya ledamöter, tog plats i (1995, s. 211). Att medelriksdagsåldern sjunker något i samband med valet sammanfaller med att tar plats i . Av redovisningen i tabellerna 3 och 4 ovan framgår att partiets ledamöter också var mycket aktiva användare av frågeinstituten; deras andel av spörsmålen var betydligt högre än deras andel av mandaten. Den förhållandevis kraftiga nedgången i medelriksdagsålder efter valet sammanfaller återigen med att MP tar plats i och är mycket aktivt. Även KD, vars ledamöter fortfarande har en relativt låg medelriksdagsålder, är nu mycket aktivt i förhållande till sin storlek i . har vi en ny markant minskning av medelriksdagsåldern som 2 FRÅGEINSTITUTENS UTVECKLING 19712011 förvisso inte kan relateras till att nya partier kommer in, men som åtminstone delvis torde kunna förklaras av att KD nästan tredubblar sin närvaro i och är mycket aktivt i förhållande till sin storlek . En annan hypotes är att det är en förändrad ledamotsroll som i forskningen har hävdats ligga bakom den ökade omsättningen som påverkat användningen av frågeinstituten. I forskarrapporten hävdas att dagens ledamöter oavsett ålder och erfarenhet har en något annorlunda och mer trolös inställning till sitt riksdagsuppdrag (, och 2007, s. 58). Forskarna tecknar bilden av en politikens entreprenör som i rollen som riksdagsledamot betonar balansen mellan den egna politiska uppfattningen och åsikterna hos de egna väljarna. Till skillnad från den trogna partiarbetaren har entreprenören tydligare en egen agenda och politiska ambitioner, vilket skulle kunna ta sig uttryck i ett ökat enskilt arbete med t.ex. frågor och interpellationer. Denna delvis nya syn på ledamotsuppdraget bekräftas i en forskarrapport av statsvetarna som, utifrån de enkätundersökningar som genomförts med ledamöter vid sex tillfällen , kan konstatera att ledamöterna i lägre grad sluter upp kring sitt parti (och 2006, s. 207). I sammanhanget kan också nämnas personvalsreformen som infördes i och med valet . När reformen fortfarande var ny menade riksdagskommittén att den rymde potential för förändringar: En följd av reformen kan bli att det individuella, synliga, politiska agerandet i ökar. Det kan bli ännu vanligare att väcka motioner och ställa interpellationer och frågor (framst. 2000/01:RS1, s. 37 f.). Effekterna på rekryteringen till har emellertid varit begränsade. invaldes 87 personer på personröster men bara tolv av dem skulle på grund av sin listplacering inte ha valts in även under det gamla valsystemet. Av dessa tolv var det bara två som inte stod som nummer två på listan. I valet var det tio personvalda som stod på icke valbar plats, sex i valet och åtta i det senaste valet . har således effekterna av personvalsreformen varit alltför små för att kunna antas ha haft någon betydelse för spörsmålens antalsmässiga utveckling. 3 Användningen av frågeinstituten I följande avsnitt tar vi steget från den aggregerade nivån till en fördjupad undersökning av ledamöternas användning av frågeinstituten och vilken betydelse de kan sägas ha i olika hänseenden. I avsnittet redovisas resultat från urvalsundersökningen samt vissa undersökningar avseende särskilda aspekter av användningen. I något fall används också data från totalundersökningen då sådana funnits att tillgå, t.ex. vad gäller partitillhörighet bland de ledamöter som använder frågeinstituten. Interpellationer och skriftliga frågor utgör en del av kontrollmakt (RF 13 kap. 5 §) och det grundlagsstadgade syftet med frågeinstituten är ytterst att säkerställa att den verkställande makten efterlever den lagstiftande maktens intentioner, dvs. att kontrollera att regeringen agerar i enlighet med folkviljan. Huruvida frågeinstituten i fyller en sådan kontrollfunktion har dock ifrågasatts av både forskare och praktiker och i såväl svensk som utländsk forskning om parlamentariska frågeinstitut framhålls att de används för andra syften än enbart, eller ens huvudsakligen, den konstitutionella kontrollen av regeringsmakten (se t.ex. 1994, s. 343, och 2010, s. 304). I en aktuell kommentar till regeringsformen beskriver professorerna i konstitutionell rätt och utvecklingen av frågeinstituten som en politisk stegring: från frågeinstitut till diskussionsinstitut och vidare till opinionsinstitut (och 2010, s. 303). Forskarna har inom ramen för en litteraturöversikt på området sammanställt de motiv för användningen av parlamentariska frågeinstitut som framkommit i forskningen: Att verka för åtgärder Att få personlig publicitet Att kräva en förklaring Att testa ministrarna i kontroversiella frågor Att attackera ministrar i svåra politiska situationer Att snabbt och enkelt hantera ett stort antal olika frågor Att visa engagemang i frågor som rör den egna valkretsen Att profilera sig politiskt på ett visst område eller i en viss fråga Att tvinga fram eftergifter från regeringen Att förhala oönskade regeringsinitiativ Att kritisera regeringen och demonstrera dess brister Att mobilisera medlemmar inom ett oppositionsparti Att skapa debatt och inslag av spänning och dramatik (och 1994, s. 30 f.). 2011/12:RFR6 3 ANVÄNDNINGEN AV FRÅGEINSTITUTEN 19942011 Ytterligare bevekelsegrunder som kan läggas till listan är att signalera oliktänkande eller avvikande åsikter gentemot den egna partigruppen (se t.ex. Bailer 2009) samt att bereda regeringen tillfälle att lämna information (se t.ex. och 1994, s. 206 f.). Bevekelsegrunderna ska inte betraktas som ömsesidigt uteslutande. I nära nog all forskning på området betonas att parlamentariska frågeinstitut är multiverktyg och det finns ingen anledning att tro att det skulle förhålla sig annorlunda i den svenska , dvs. att frågeinstituten skulle fylla en primär funktion som är densamma för alla ledamöter (se t.ex. och 2010, s. 216 f.). I forskningen framhålls också att ett och samma spörsmål kan fylla flera olika funktioner på olika nivåer. På individ- eller partinivå kan ett spörsmål fylla syftet att maximera ledamotens eller partiets inflytande och väljarstöd, medan det på systemnivå kan fylla en kontrollfunktion (se t.ex. och 1994, s. 31, 1994, s. 347 f.). Att i vetenskapliga termer mäta förekomsten av en kontrollfunktion är inte möjligt, vare sig vad gäller ledamöternas syfte med användningen eller dess effekt. Dels kan vi i bedömningen av spörsmålen inte på ett otvetydigt sätt skilja utövandet av kontroll från andra funktioner som exempelvis utverkande av information för andra syften, debatterande av aktuella frågor eller framförande av kritik, då de inte är ömsesidigt uteslutande vare sig i empiriskt eller analytiskt hänseende, dels finns inga allmänt vedertagna kriterier för att utvärdera om en effektiv kontroll utövats genom spörsmålen (se t.ex. och 1994, s. 32 f., och 1994, s. 207 f., 1994, s. 191, 1994, s. 73). Vidare framhålls i forskningen på området att kontrollfunktionen också uppstår som en biprodukt: dels medför den samlade volymen av spörsmål en fortlöpande om än oavsiktlig kontroll av regeringsmakten, dels fyller frågeinstituten genom sin existens en preventiv kontrollfunktion så till vida att regeringen är medveten om att dess agerande eller avsaknad av agerande kan komma att bli föremål för granskning (se t.ex. Rasch 1994, 1994, s. 193, och 1994, s. 34 f., 1994, s. 73, och 2010, s. 303 f., Bremdal 2011, s. 255). Sådana oavsiktliga och förebyggande funktioner är naturligtvis inte heller mätbara. Genom att ta reda på vem som använder de olika frågeinstituten och hur, vem som är formell och informell mottagare och vad spörsmålen innehåller kan vi emellertid närma oss svaren på frågor som rör ledamöternas användning av frågeinstituten och vilka funktioner de tycks fylla. Används de i partipolitiskt syfte för att bekämpa regeringspolitiken? Är spörsmålen riktade till ledamotens egen valkrets? Används de som ett verktyg för ledamotens omval? Används de för att påverka den politiska agendan och lansera lagförslag? Är vissa funktioner mer framträdande än andra? Framträder skillnader mellan olika kategorier av ledamöter eller i det sätt på vilket frågeinstituten används? Skiljer sig användningen av de båda frågeinstituten åt? 3 ANVÄNDNINGEN AV FRÅGEINSTITUTEN 19942011 2011/12:RFR6 3.2 Vem ställer frågor? I följande avsnitt redovisas inledningsvis en delstudie avseende koncentrationen av användningen av få en bild både av hur spridningen av användningen ser ut bland riksdagsledamöterna hur stor andel av ledamöterna nyttjar alls instituten? och av hur koncentrationen ser ut bland användarna: är användningen jämnt fördelad inom gruppen eller koncentrerad till ett fåtal ledamöter? Därefter redovisas resultat från totalundersökningen respektive urvalsundersökningen vad gäller vissa egenskaper som partitillhörighet, kön, position och riksdagsålder hos de ledamöter som använder frågeinstituten.86 Undersökningen av koncentrationen av frågeinstitutens användning baseras på data från totalundersökningen men begränsas till de fyra mandatperioder som ingår i urvalsundersökningen (19942010) då det material som analysen baseras på inte finns tillgängligt elektroniskt för tidigare mandatperioder. Undersökningen baseras vidare på antalet unika personer i respektive mandatperiod, inklusive tillfälliga ersättare och nya ledamöter, vilket innebär att antalet ledamöter i undersökningen överstiger 349 per mandatperiod. I tabell 5 nedan redovisas antalet unika personer per mandatperiod och andelen ledamöter som framställt minst en fråga eller interpellation . TABELL 5 ANVÄNDARE AV FRÅGEINSTITUTEN 1994/952009/10, ANTAL OCH 1 Antalet ledamöter överstiger 349 på grund av att redovisningen omfattar samtliga unika personer som suttit i respektive mandatperiod (samtliga invalda ledamöter exklusive de som varit frånvarande under hela mandatperioden på grund av exempelvis statsrådsuppdrag och samtliga nytillkomna ledamöter och tillfälliga ersättare exklusive de som suttit i ). Som framgår av tabellen har, under de fyra mandatperioderna, i genomsnitt av ledamöterna väckt minst en interpellation, och i genomsnitt av ledamöterna har utnyttjat möjligheten att framställa skriftliga frågor till regeringen. Av detta följer att i genomsnitt två femtedelar av ledamöterna inte ställt någon interpellation till regeringen och en femtedel av 86 I underlaget och de resultat som redovisas ingår även ersättare. Resultaten har dock beräknats såväl med som utan ersättare för att kontrollera om detta påverkat resultaten i något avseende, vilket inte är fallet. 2011/12:RFR6 3 ANVÄNDNINGEN AV FRÅGEINSTITUTEN 19942011 ledamöterna inte ställt någon skriftlig fråga. I sammanhanget bör dock noteras att det faktum att tillfälliga ersättare och nya ledamöter, som i några fall suttit i endast , inkluderats i underlaget påverkar andelen interpellanter negativt i högre grad än andelen frågeställare. Ledamöter som sitter i använder i högre grad skriftliga frågor än interpellationer, sannolikt beroende bl.a. på den kortare svarstiden. Vad gäller utvecklingen kan noteras att andelen användare av båda frågeinstituten ökar något sett över hela tidsperioden, även om andelen sjunker i båda grupperna under den senaste mandatperioden jämfört med den föregående. Som framhållits ovan har det inte varit möjligt att inom ramen för undersökningen redovisa en längre tidsserie i detta avseende. Eftersom frågeinstituten blev mer lättillgängliga i och med reformen 1996, vilket eventuellt förklarar den tendens till ökad spridning som framgår av tabellen ovan, finns det emellertid ingen omedelbar anledning att tro att koncentrationen av användningen är högre . När fördelningen av spörsmålen mellan de aktiva ledamöterna undersöks framkommer det vidare att ett stort antal interpellationer och skriftliga frågor kan härledas till en relativt liten grupp mycket aktiva ledamöter.