rir · H0B513 · 2012-06-15 00:00:00 — GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER urval, volymutveckling och uppföljning GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: urval, volymutveckling och uppföljning har granskat kontroll av företag samt regeringens styrning av i denna del. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser och regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsledarna har medverkat vid den slutliga handläggningen, samt revisionsdirektör . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Vad har regeringen uttalat om skattekontrollen? interna mål på olika nivåer Ökat fokus på förebyggande åtgärder Sammanfattande iakttagelser av uppföljning GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER har genomgått stora organisatoriska förändringar, som organisationen även har förändrat sitt övergripande mål för beskattningsverksamheten. Från att tidigare ha fokuserat på åtgärder som i efterhand kontrollerar att skatteuppbörden har blivit korrekt, prioriterar i större utsträckning förebyggande åtgärder som syftar till att skatteuppbörden ska bli rätt från början. En stor del av den förändrade strategin syftar till att minska den del av skattefelet som härrör från företagssektorn.1 Skattekontrollens utformning och resultat har stor betydelse för såväl statsfinanserna som för samhällsekonomin. Även om det direkta fiskala resultatet av kontrollverksamhet inte uppgår till en stor andel av den totala skatteuppbörden, har kontrollen och dess effektivitet stor betydelse för viljan att göra rätt. Och viljan att göra rätt har i sin tur mycket stor betydelse för skattefelets storlek. En annan viktig aspekt är kontrollens betydelse för att företagen ska kunna konkurrera på lika villkor. Skattefelet är störst på de områden där man får förlita sig på uppgiftslämnande från skattebetalarna, till exempel vid beskattning av företags inkomster. Skattefelet är minst på de områden där det finns utvecklat systemstöd och omfattande tredjemansinformation, som till exempel privatpersoners inkomstbeskattning. bedömer att företagssektorn står för av det totala skattefelet. I en förstudie till granskningsrapporten framkom att det är svårt att få en heltäckande bild av hur kontrollvolymerna för företag utvecklas. Vidare framkom indikationer på att träffsäkerheten i kontrollurvalen för företag generellt sett inte förbättrats. En situation där kontrollen sjunker med en oförändrad träffsäkerhet i kontrollurvalen skulle innebära en försämring av kontrollen på företagsområdet. 1Skattefelet är skillnaden mellan den faktiskt fastställda skatten och vad den skulle varit om alla redovisat sina verksamheter och transaktioner korrekt. införde 2010 ett nytt arbetssätt, kallat val av åtgärd, där handläggarna ges friheten att själva välja vilken kontrollåtgärd som ska användas i det enskilda fallet. Vad som blir utfallet av denna förändring, och hur tar hand om uppföljningsinformation från verksamheten, är väsentliga frågor i granskningen. Mot bakgrund av detta har granskat om hantering av urval i företagskontrollen är effektiv, samt om uppföljningen av kontrollen är ändamålsenlig. I granskningen har även ingått att undersöka vilken uppföljningsinformation som regeringen har haft kring utvecklingen av kontrollverksamhet gentemot företag. strategi är att prioritera åtgärder som leder till att underlag för beskattning är korrekta från början. Detta ska leda till att löpande ärendehantering och grundkontroll (kontroll av uppenbara fel som kan hittas utan utredning) minimeras, och ge ett ökat utrymme för mer avancerade kontroller. I granskningen kallas de senare för utökad kontroll. Den utökade kontrollen bedrivs huvudsakligen inom två områden. Det första kallas Skatteundandragande, och bedrivs mot de företag där har starka indikationer att företagen försöker undkomma skatt. Här använder sig av olika källor för att välja ut företag för kontroll, till exempel tips, samverkan med andra myndigheter etc. Det andra området kallas , och är inriktat mot övriga riskområden. För kontrollområdet använder sig huvudsakligen av maskinella urval ur sina egna system för att välja ut företag för kontroll. förbrukade ungefär lika mycket resurser på båda dessa områden. Kontrollen organiseras normalt inom ramen för samordnade riksinsatser, som styr inriktningen på vad som ska kontrolleras inom olika grupper av företag. I granskningen har vi tittat närmare på fyra större kontrollinsatser (riksinsatser som fokuserar på kontroll) som behandlar inkomstskatt för företag, momsredovisning, redovisning av arbetsgivaravgifter samt kontanthandel. En sammantagen bedömning av denna granskning är att till stor del saknar ändamålsenlig uppföljningsinformation om hur företagskontrollen utvecklats samt att vissa arbetsmetoder kan bli mer effektiva. Nedan redovisar vi underlaget för denna bedömning. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Kontrollens träffsäkerhet är svår att mäta konstaterar att det finns en rad svårigheter med att mäta och följa kontrollens träffsäkerhet, det vill säga i vilken utsträckning kontrollen riktas mot företag som lämnat felaktiga redovisningar. Det finns dock indikationer på att inte har lyckats med ambitionen att förbättra träffsäkerheten i Träffsäkerheten för revisioner har förbättrats, men det är ett kontrollverktyg som minskar i användning. För revisioner kan mäta exakt hur stor andel av utredningarna som har medfört en ändring av skatten. Den vanligaste typen av kontroll är dock att göra förfrågningar via telefonsamtal eller brevutskick, vilket går under begreppet skrivbordskontroll. Att beräkna andelen av dessa kontroller som medfört en ändring är dock inte möjligt. Det finns trots detta ett mål som anger att av skrivbordskontrollerna ska leda till ändring. För att utvärdera huruvida målet uppfylls gör en uppskattning med hjälp av antalet ändringsbeslut, och blev siffran . Den valda metoden innebär dock stor risk för överskattning av resultatet. har därför i samarbete med kommit fram till att en bättre metod är att utgå från antalet utredda företag, vilket genererar ett betydligt lägre resultat. Träffsäkerheten kan även analyseras genom att mäta hur stor andel av urvalsträffarna som leder till åtgärd respektive ändring. Den typen av analys är dock endast möjlig att göra för en del av kontrollurval. Vid granskningen har det också framkommit att dessa andelar överskattas när en kontroll leder till ändringar av flera perioder (och därigenom flera ändringsbeslut). Eftersom det inte görs några regelbundna mätningar av antal beslut per urvalsträff saknar kunskap om hur stort det här problemet är. Ytterligare ett problem är att det inte går att veta i vilken utsträckning de träffar som registreras som icke åtgärdade fått denna registrering på grund av tidsbrist eller på grund av att träffarna inte är kontrollvärda. Svårt att följa kontrollvolymernas utveckling konstaterar att det är svårt att redogöra för hur kontrollen har utvecklats , eftersom inget av de enskilda mått som har tillgång till ger en fullständig bild. Därför presenteras i granskningen en rad olika mått på kontrollvolym, vars samlade bild visar att volymerna har sjunkit. En analys av orsaker till nedgången försvåras av att det inte går att dela upp underlaget på de två huvudsakliga kontrollområdena Skatteundandragande respektive , samt att det saknas en uppdelning på kontrolltyperna grundkontroll respektive utökad kontroll. Tänkbara förklaringar till nedgången är att mer kraft har lagts på att arbeta förebyggande, eller att kontrollen har blivit mer avancerad, men det saknas uppföljningsinformation som kan bekräfta om så är fallet. Om volymerna i företagskontrollen skulle sjunka utan att ökar träffsäkerheten i kontrollurvalen eller effektiviteten i övriga delar av verksamheten, skulle detta riskera att motverka mål att minimera skattefelet. framhåller uppföljningskontroller som ett viktigt verktyg för att säkerställa att utförda kontrollåtgärder leder till ett förändrat beteende hos de kontrollerade företagen. Det saknas dock uppgifter om hur många uppföljningskontroller som genomfördes och , vilket medför att det inte är möjligt att dra några slutsatser om i vilken riktning uppföljningskontrollen har utvecklats under vår mätperiod. har under vår mätperiod saknat möjlighet att beräkna meningsfulla mått på produktivitet eftersom kontrollvolymer bara har kunnat fördelas på skatteslag, men inte på verksamhetsinriktningarna Skatteundandragande och . gäller det motsatta för personalens tidrapportering, som inte har kunnat fördelas på skatteslag. Det har även framgått att nedlagd tid inte utgör ett bra mått på mängden kontroll som utförs. En helhetsbild av behovet av uppföljningsinformation saknas Inom de kontrollinsatser som har granskat framkommer kritik mot ändamålsenligheten i det uppföljningsverktyg som använder för kan i vissa fall inte mäta om kontrollinsatserna lyckas nå de uppställda målen. En konsekvens av detta är att målen inte tycks fungera som styrmedel. konstaterar därutöver att det finns brister i verktygen för uppföljning av maskinella urvalsträffar som begränsar möjligheterna att dra lärdom av urvalets utfall. Dessa brister är emellertid redan kända av ledningen för det centrala projektet , som utvecklar kontrollurvalet. För det övriga urvalet finns ingen sammanhållen uppföljningsinformation, vilket är en större brist. Ett huvudspår i kontrollstrategier är att dess åtgärder ska verka förebyggande så att fel inte uppstår eller återkommer. Det är dock svårt att visa i vilken utsträckning så sker. Det saknas en gemensam bild av vilka åtgärder som är förebyggande, något som även har uppmärksammats internt av . En konsekvens av detta är att det inte går att följa i vilken utsträckning kontrollinsatser bidrar till målet om ökat förebyggande arbete. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Hanteringen av maskinella kontrollurval kan effektiviseras Kontrollurvalet inom området utförs av projektet , och urvalet sker huvudsakligen genom maskinella körningar i register. Prius ansvarar även för att utveckla träffsäkerheten i det maskinella urvalet. Prius projektledning uppger att man saknar tillräcklig kunskap om varför en stor andel av utvalda företag för skattekontroll inte åtgärdas av handläggare. Att ett utvalt företag åtgärdas innebär i det här fallet att handläggaren gör en kontroll, eller att information skickas till företaget. En kontrollinsats leds av en rikssamordnare, som bland annat gör en beställning av maskinella urvalsträffar från Prius. Det har vid granskningen framkommit att tilltron till kvaliteten på träffarna (hur stor andel som är kontrollvärda) är olika stor ute hos kontrollinsatserna. Detta leder ibland till att samordnare medvetet beställer fler urvalsträffar än vad som skulle vara möjligt att åtgärda inom insatsen. Andra omständigheter som leder till att alla träffar inte kan åtgärdas är om insatserna inte får den tid som specificerats i riksplanen, eller om hög personalomsättning medför att personalen som utför kontrollerna brister i erfarenhet. För att avgöra om en urvalsträff ska leda till en åtgärd gör handläggaren en förgranskning av företaget i urvalsträffen. Detta kan ses som ett andra urval där handläggarna plockar ut de relevanta företagen ur leveransen av kontrollträffar från Prius. Även om en enskild förgranskning kan gå fort innebär ett stort antal förgranskningar att tid som istället kunde ha lagts på kontroll, spenderas på att avföra irrelevanta träffar. Ur uppföljnings- och analyssynpunkt borde det vara mer effektivt att detta görs inom , inte av riksinsatserna. Ett större problem är när urvalsträffar måste väljas bort på grund av tidsbrist. Om träffarna väljs bort helt utan förgranskning är det visserligen inte någon kontrolltid som går förlorad, men då är istället risken betydligt högre att relevanta träffar kastas bort. konstaterar att oavsett om en stor mängd träffar avmarkeras på grund av tidsbrist eller efter bedömning i förgranskningar, är detta förknippat med effektivitetsproblem. Om till exempel handläggarna i stor utsträckning utför förgranskningar som inte leder till kontroller är detta tid som istället kunde användas för att korrigera felaktigt lämnade uppgifter. Och om handläggarna avmarkerar urvalsträffar på grund av tidsbrist går det inte att veta om det är de minst kontrollvärda träffarna som väljs bort. Arbetet med val av åtgärd kan förbättras införde en ny arbetsmetodik, val av åtgärd, som ett sätt att effektivisera företagskontrollen. Motivet till införandet var att man bedömer handläggarna vara bäst lämpade att välja åtgärd i det enskilda fallet, snarare än tjänstemän på huvudkontoret. konstaterar emellertid att det saknas centrala direktiv för hur det nya arbetssättet ska implementeras, vilket bidragit till regionala skillnader i arbetssätt. saknar kunskap om ifall arbetssättet val av åtgärd har lett till ökad effektivitet. konstaterar även att revisionsresurserna inte alltid finns tillgängliga när revision bedöms vara den effektivaste åtgärden. Regeringens styrning av Skatteverkets företagskontroll I skattekontrollen av företag förlitar sig på informell styrning, vilket departementet tycker fungerar väl. uttrycker förtroende för att informerar om eventuella problem i de muntliga avstämningar som sker regelbundet . Granskningen har emellertid påvisat brister i underlag för att mäta volymutveckling och träffsäkerhet, liksom enhetligheten i utformningen av företagskontrollen mellan regionerna. Detta medför att det finns grund för regeringen att säkerställa en bättre redovisning av verksamhet avseende utvecklingen av företagskontrollen. Utifrån slutsatserna i granskningen ger följande rekommendationer till : bör analysera behovet av ändamålsenlig uppföljningsinformation och baserat på detta förbättra uppföljningen av kontrollens utveckling respektive träffsäkerheten i kontrollurvalet. bör analysera hur arbetet med val av åtgärd ska bedrivas och se till att befintliga handledningar i utredningsmetodik kompletteras, samt ta fram rutiner för att samordna behovet av revisionsresurser med resursernas tillgänglighet. bör analysera orsakerna till den höga andel kontrollträffar som inte åtgärdas och vidta lämpliga åtgärder. I övrigt ger följande rekommendationer till regeringen: Regeringen bör se till att lämnar adekvat information om utvecklingen av företagskontrollen. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Det främsta syftet med verksamhet är att säkerställa finansieringen av den offentliga sektorn och att bidra till ett väl fungerande samhälle för medborgare och företag samt att motverka brottslighet. ska vidare underlätta för skattebetalare att göra rätt för sig, och att dessa ska känna förtroende för rättssäkerheten i regelsystemen. Den totala skatteuppbörden i under uppgick till , varav 869 miljarder avsåg skatt på arbete, 160 miljarder skatt på kapital och 428 miljarder skatt på konsumtion och insatsvaror.2 har genomgått stora organisatoriska förändringar, som organisationen har förändrat sitt övergripande mål. slog fast sitt långsiktiga mål att halvera skattefelet.3 åtgärdsstrategi är att i större utsträckning än tidigare prioritera förebyggande insatser som syftar till att skatteuppbörden blir korrekt fastställd från början. låg fokus mer på åtgärder som i efterhand kontrollerar att skatteuppbörden blivit korrekt. En stor del av den förändrade strategin syftar till att minska den del av skattefelet som härrör från företagssektorn.4 Skattekontrollens utformning och resultat har stor betydelse för såväl statsfinanserna som för samhällsekonomin. Även om det direkta fiskala resultatet av kontrollverksamhet inte uppgår till en stor andel av den totala skatteuppbörden, omkring en till , får ändå kontrollen förutsättas ha stor betydelse för skattebetalarnas vilja att göra rätt i skattehänseende. En annan viktig aspekt är kontrollens betydelse för att företagen ska kunna konkurrera på lika villkor. 2Årsredovisning för 2011 s. 81, Skattestatistisk årsbok 2011, s. 45. 3Skattefelet är skillnaden mellan den skatt som skulle ha blivit fastställd om alla skattebetalare redovisade alla sina verksamheter och transaktioner korrekt, och den skatt som i praktiken fastställs efter kontrollinsatser. 4Denna omläggning går ibland internt under namnet det förändrade arbetssättet. Skattefelets storlek är av naturliga skäl mycket svårt att beräkna. Enligt bedömning uppgår skattefelet till , motsvarande av BNP eller av den fastställda skatten. Det ska enligt emellertid inte tolkas som att detta belopp motsvarar skattefelets faktiska storlek för . Eftersom beräkning utgår från olika källor och information från olika år, utgör den ingen ögonblicksbild av skattefelet. I stället visar beräkningen vilken kunskap hade om skattefelet för beräkningen. Indikationer som framkommit i förstudien ger vid handen att det är svårt att skaffa sig en bild av hur omfattningen av företagskontrollen har utvecklats. finns indikationer på att träffsäkerheten i kontrollurvalen för företag generellt sett inte förbättrats. Om antalet kontroller skulle sjunka med en oförändrad träffsäkerhet i kontrollurvalen riskerar detta att bidra till en minskning av kontrollens preventiva effekt på företagsområdet. När bildades genom en sammanslagning av och de regionala skattemyndigheterna, centraliserades styrningen av hur företag skulle kontrolleras till . har återfört en decentraliserad styrning av handläggarnas åtgärder (val av åtgärd), som innebär att man lämnar över till handläggare och sektionschefer ute på de olika regionerna att välja den billigaste och effektivaste kontrollåtgärden. Vad som blir utfallet av handläggarnas och sektionschefernas val av åtgärd, och vilken information tar fram om kontrollverksamheten, är därför väsentliga frågor att ställa. Skattefelet är störst på de områden där man får förlita sig på uppgiftslämnande från skattebetalarna, till exempel vid beskattning av företags inkomster, och minst på de områden där det finns utvecklat systemstöd och omfattande tredjemansinformation, till exempel privatpersoners inkomstbeskattning. bedömer att företagssektorn står för av det totala skattefelet.5 Mot bakgrund av dess ansenliga omfattning och de skäl som angetts ovan har funnit att det varit motiverat att granska arbete med skattekontroll av företag. Givet dessa indikationer har granskningen även omfattat vilken uppföljningsinformation som regeringen har begärt och fått om den riktning som kontrollverksamhet gentemot företag har tagit i samband med den nya inriktningen . 5Skatteverket Rapport 2008:1, Skattefelskarta för , s. 56. I beräkningen ingår även så kallade mikroföretag, som bland annat innefattar privatpersoner som redovisar intäkt av näringsverksamhet, till exempel från skogsfastighet etc. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Granskningens övergripande syfte är att undersöka om åtgärder för att minska den del av skattefelet som avser företag är effektiva respektive kostnadseffektiva. Dessutom syftar huvudstudien till att granska regeringens styrning av kontrollåtgärder gentemot företag. Följande övergripande revisionsfrågor ligger till grund för granskningen: Är hantering av urval i företagskontrollen effektiv? Är uppföljning av företagskontrollen ändamålsenlig? Har regeringen säkerställt att verksamhet i dessa delar fungerar tillfredsställande? Följande delfrågor kommer att besvaras i granskningen: Hur hanteras kontrollurval? Är urvalen träffsäkra? Hur utvärderas detta? Hur väljer handläggarna åtgärder och vad blir konsekvenserna av detta? Hur ser kostnads-/nyttokalkylerna ut för val av åtgärd? Vilken uppföljningsinformation finns om företagskontrollen, och vilken bild ger denna av resultatet? Har regeringen klart angett de mål som ska gälla för verksamhet gentemot företag? Har dessa mål sedan följts upp och redovisats för ? verksamhet omfattar många andra uppgifter än kontroll av företags inkomst- och skattedeklarationer till exempel kontroll av privatpersoner, informationskampanjer, nyföretagarstöd, utveckling av e-deklarationer, folkbokföring etc. Skatteadministrationens huvudändamål är emellertid att finansiera offentlig konsumtion och transfereringar med mera. Det finns många aspekter på vad som är effektivitet på skatteområdet, och effektiviteten är ofta svår att mäta.6 Måtten som kan användas inrymmer ibland också olika målkonflikter. har som ambition med kontrollverksamheten att effektivisera arbetet och skapa utrymme för mer avancerad kontroll. Den avancerade kontrollen riktas huvudsakligen mot företagssektorn. I denna granskning ligger fokus på hur styrningen av Skatteverkets företagskontroll kan administreras och följas upp enkelt och med hög kvalitet. Betoningen i granskningen ligger till stor del på hur kontroll har utvecklats och om uppföljningsinformationen som tas fram är ändamålsenlig för att RRV 1996: 54, s. 11 ff. styra kontrollen i riktning mot de bakomliggande tankarna med strategiskifte. Vi har valt att fokusera på hur träffsäkerheten i kontrollurvalen har utvecklats och hur detta följs upp. Vidare granskar vi hur följer upp olika kontrollinsatser och hur man har decentraliserat valet av kontrollåtgärd till handläggare, samt hur detta har följts upp. Dessutom har vi granskat hur kontrollvolymerna har utvecklats sedan strategiskiftet . Vi har däremot valt att inte närmare granska hur den faktiska kontrollen går till eller granskat kvaliteten eller den materiella inriktningen på de beslut som handläggare fattar. När vi i granskningen uttalar oss om företagskontrollen bortser vi helt från det arbete som utför i sina skattebrottsenheter, eller genom underrättelseverksamhet. Dessa är extraordinära insatser som av flera skäl inte lämpar sig för jämförelse med företagskontrollen. Granskningens underlag består huvudsakligen av genomgångar av styr- och strategidokument, interna analyser samt i har även bistått med att ta fram särskild uppföljningsstatistik på vår begäran. Vi har utfört intervjuer med tjänstemän vid huvudkontoret samt med handläggare och sektionschefer vid skatteregionerna Norra, , , Östra samt Storföretagsregionen. Även om vi inte har intervjuat representanter från alla skatteregioner, har vi bedömt att dessa regioner ger en tillräckligt representativ bild av samtliga regioner. Vi har överlåtit till att bistå oss med handläggare och sektionschefer att intervjua utifrån våra granskningsfrågor. Genom intervjuerna har vi kunnat vägledas mot relevanta uppgifter som har fördjupats genom annan information, till exempel granskning av officiella dokument. Vi har även intervjuat tjänstemän med rikstäckande samordningsfunktioner inom fyra olika kontrollinsatser. Vi har också beaktat riksdagsbetänkanden och regeringens uttalanden om i budgetpropositioner, instruktioner samt regleringsbrev. Slutligen har vi intervjuat tjänstemän vid med ansvar för styrningen av . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Bedömningskriterierna för granskningen utgörs i huvudsak av budgetlagens (2011:203) och myndighetsförordningens (2007:515) bestämmelser om hög effektivitet respektive god hushållning av resurser i statens verksamhet. Vi har också beaktat regeringens uttalanden om verksamhet som dessa uttrycks i budgetpropositioner och regleringsbrev. Dessa framgår av kapitel 2. Inom och EU har det gjorts försök att skapa en gemensam grund för bedömning av skatteadministrativ verksamhet. Där betonas i högre utsträckning än tidigare en redovisning av effekter i form av bättre regelföljsamhet, som en mer effektiv och bättre fungerande skatteadministration ska leda till.7 Det är emellertid en mycket svår uppgift att visa hur skatteadministrationens prestationer leder till förändrade beteenden hos medborgare och företag, och få skatteadministrationer försöker nå så långt i sin redovisning.