rir · H0B54 · 2012-03-13 00:00:00 — GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Att styra självständiga lärosäten ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Att styra självständiga lärosäten har granskat regeringens styrning av verksamheten vid universitet och högskolor. Regeringens styrning ska bidra till verksamhetens kvalitet och effektivitet samt stödja lärosätena att ta sitt ansvar som självständiga lärosäten. Resultatet av granskningen redovisas i denna slutrapport. Företrädare för , statliga universitet och högskolor, stiftelsehögskolor samt och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen samt universitet och högskolor. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. har varit föredragande. Revisor , revisionsdirektör , revisionsledare och revisionsdirektör har medverkat vid den slutliga handläggningen. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Högskolan en sektor som vuxit Högskolan en sektor med ett brett samhällsuppdrag En betydande sektor i staten Utbildning på grundnivå och avancerad nivå Resursstyrning av forskning och forskarutbildning Ökad konkurrens i forskningsfinansieringen Osäker finansiering av forskarutbildningen Samfinansiering kan hota forskningens integritet Forskningsmedel läggs på hög Styrning av grundutbildning med resurser och kvalitetssäkring Fler studenter ger mer resurser Risk för låg resursinsats i viss grundutbildning Risk för att resurser överförs mellan grundutbildning och forskning Risk för bristande forskningsanknytning Myndigheter med hög grad av självständighet Stora organisationer med delegerat beslutsansvar Dialogen med regeringen kan förbättras Introduktionen till styrelseuppdrag behöver stärkas Strategisk ledning och uppföljning Bättre uppföljning av resursernas användning Regeringens uppföljning av högskolan Regeringens krav på lärosätenas årsredovisning Behov att utveckla den officiella statistiken Behov av fördjupad kunskap om högskolan ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN 7.1 Regeringens ansvar för styrning av högskolan 7.2 Att ta ansvar som självständigt lärosäte Lärosäten i de tio granskningsrapporterna Enkät till ledamöter i tio högskolestyrelser GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET har inom ramen för sin strategi Statens roll i utbildningssystemet granskat regeringens styrning av verksamheten vid universitet och högskolor samt hur lärosätena leder och följer upp sin verksamhet. Denna avslutande granskningsrapport tar sin utgångspunkt i tio granskningar som genomförts . I rapporten analyseras hur systemen för resurstilldelning styr i relation till sektorns övergripande mål om kvalitet och effektiv resursanvändning. Motiv: Högskolan är en av de största statliga sektorerna. tog lärosätena emot nästan för sin verksamhet och huvuddelen kom från offentliga finansiärer. Närmare en halv miljon människor har sin vardag, antingen som student eller anställd, vid något av landets cirka fyrtio universitet och högskolor. Tillsammans ska de bidra med kompetens och kunskap i dagens och morgondagens samhälle. Universitet och högskolor ska bedriva utbildning och forskning och det ska finnas ett nära samband mellan dessa verksamheter. Det ska finnas lärosäten i hela landet så att högskolan ska kunna bidra till regional tillväxt och en breddad rekrytering. Verksamheten ska ha hög kvalitet och bedrivas effektivt. Högskolan står inför nya utmaningar genom att konkurrensen om studenter, forskare och resurser skärps, både nationellt och internationellt. är det centralt att lärosätena kan behålla den särart och integritet som ska känneteckna universitet och högskolor. Lärosätena har en hög grad av självständighet när det gäller att möta dessa utmaningar. Högskolans strategiska betydelse för samhället innebär ett omfattande ansvar för regeringen att i sin styrning skapa drivkrafter som stimulerar lärosätena att bedriva utbildning och forskning så att verksamheten svarar mot de övergripande målen. Syfte: Syftet med denna avslutande rapport från granskningsstrategin är att belysa dels regeringens styrning av högskolans utbildning och forskning, dels högskolans interna ledning och uppföljning av sin verksamhet. Rapporten fokuserar i vilken mån regeringens styrning skapar drivkrafter för att målen om kvalitet och effektiv resursanvändning ska uppnås. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Den övergripande granskningsfrågan är: Har regeringen skapat förutsättningar för en väl fungerande högskola? Omfattning: Rapporten bygger på granskningar som genomfört inom ramen för sin strategi samt på två ytterligare undersökningar. Den ena belyser hur lärosäten och andra berörda myndigheter ser på regeringens styrning av högskolans utbildning och forskning. hur högskolestyrelserna arbetar och uppfattar sitt uppdrag. Granskningarna bygger på enkäter till studenter, lärare och lärosäten, intervjuer med företrädare för högskolan på olika nivåer samt dokumentstudier och analyser av högskolestatistiken. En strävan har varit att fördjupa bilden av högskolan genom att använda underlag från många olika lärosäten och att belysa såväl utbildning som forskning. I denna slutrapport redovisar sina övergripande slutsatser och rekommendationer. En slutsats är att systemen för resurstilldelning skapar risker som motverkar hög kvalitet och effektivt resursutnyttjande. Det finns problem som inte låter sig lösas inom ramen för dessa system. Det behövs också aktiva åtgärder från regeringen för att hantera problem som lärosätena inte kan lösa var och en för sig och det krävs god förmåga till strategisk ledning vid lärosätena. Statens finansiering av högskolans forskning Forskningen i högskolan finansieras med såväl direkta anslag till lärosätet som forskningsbidrag som beviljas av externa finansiärer. Anslagsfinansieringen är viktig för forskarnas val av forskningsområden och för att lärosäten ska kunna stå självständiga i förhållande till externa finansiärer. Den externa finansieringen är viktig för att det ska bedrivas forskning inom områden som bedöms vara särskilt Konkurrensen om forskningsbidrag är betydelsefull för att säkra en hög vetenskaplig kvalitet i forskningen. Andelen externa medel av den totala forskningsfinansieringen har stadigt ökat , något som varit en medveten ambition i den svenska forskningspolitiken. Om merparten av lärosätets forskningsanslag används för samfinansiering av externt finansierad forskning, finns emellertid en risk att lärosätets integritet hotas och att ledningens möjligheter att profilera lärosätets forskning begränsas. Av granskning framgår att det tudelade systemet för forskningsfinansiering medfört vissa effektivitetsproblem. Forskningsvolymen har inte expanderat i takt med att medel tillförts, varför de oförbrukade forskningsbidragen och lärosätenas myndighetskapital har ökat. En orsak till utvecklingen är den ökande koncentrationen av forskningsresurser inom högskolan i kombination med att GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET forskarna inte alltid har möjlighet eller önskan att expandera forskningen i samma takt som resurser beviljas. Ökningen av oförbrukade forskningsbidrag förstärks också av drivkrafter inom lärosätena att senarelägga användningen av forskningsbidrag. Enligt mening behöver formerna för att tillföra medel till forskningen i högskolan utvecklas för att säkra att forskningsmedel används effektivt och att lärosätenas integritet gentemot externa finansiärer värnas. Viktiga förutsättningar för hög kvalitet i grundutbildningen är att den är forskningsanknuten och att lärosätena avsätter tillräckliga resurser för de kurser och program som erbjuds studenterna. I dagens grundutbildning finns risk för att forskningsanknytning inte säkras. Regeringen har inte tagit några initiativ för att närmare precisera begreppet forskningsanknytning. Systemen för meritering och för forskningens finansiering skapar drivkrafter som leder till att viss personal nästan uteslutande undervisar medan andra nästan uteslutande forskar. En faktor av betydelse för kvalitet och resursanvändning är skillnaderna i ersättningsnivå inom resurstilldelningssystemet mellan olika utbildningsområden. Dessa skillnader har i stora drag behållits sedan högskolereformen 1993 trots att både formerna och kostnadsbilden för högskolans utbildningar har förändrats . Detta kan innebära att vissa utbildningar underfinansieras och andra överfinansieras. Regeringen har betonat att lärosätena ska profilera sin verksamhet och samverka med varandra. Resurstilldelningssystemet skapar emellertid drivkrafter som styr mot en likriktning av utbildningsutbudet vid lärosätena. motverkar att lärosätena tar gemensamma initiativ för att sinsemellan komma överens om att samarbeta och komplettera varandras utbildningsutbud. Problemen med bristande samverkan och ett likriktat utbildningsutbud har svårt att få en lösning inom ramen för nuvarande styrmodell där lärosätena ska konkurrera med varandra. Resurstilldelningssystemet innebär också en risk för generösa bedömningar av studenternas resultat, eftersom medel tillförs på grundval av lärosätenas redovisning av antalet registrerade studenter respektive godkända kurspoäng. Dessutom bidrar den interna konkurrensen om gemensamma resurser inom lärosätet till en risk att grundutbildningen ibland kommer i andra hand. Sammantaget ställer dessa omständigheter höga krav på en välfungerande kvalitetssäkring så att målet om kvalitet i utbildningen uppnås. Enlig bedömning finns risker för att kurser och program inom högskolan inte alltid genomförs med de krav på hög kvalitet och god resursnivå som bör ställas. Styrningen skapar drivkrafter mot likriktning, som den inte stödjer forskningsanknytning av grundutbildningen. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Universitet och högskolor bedriver en mångskiftande verksamhet som behöver undersökas ur en rad olika perspektiv. Det är angeläget med fördjupade kunskaper om högskolans verksamhet och att utbildning och forskning belyses i ett helhetsperspektiv. Det behövs analys av hur forskningsanknytning av grundutbildningen ska kunna hålla jämna steg med förändringar i utbildningsutbudet och expansionen av forskningen. Det behövs också mer uppföljning av hur olika former för tilldelning av externa forskningsmedel påverkar verksamheten inom högskolan. Ansvarsfördelningen mellan nationella myndigheter för statistik och analys kan enligt mening försvåra kunskapsbildning med sikte på samspelet mellan utbildning och forskning i högskolan. Styrelserna för universitet och högskolor har ett övergripande ansvar för prioritering av tillgängliga resurser och för uppföljning av verksamheten inom lärosätet. Ett aktivt styrelsearbete är viktigt för att universitet och högskolor ska axla det ansvar som lagts på dem. För väl fungerande styrelser krävs också en god introduktion av ledamöterna som skapar sektorsspecifik kunskap och därmed förståelse av de olika styrsystemen. Det strategiska arbetet är en viktig del av styrelsens ansvar. Att lärosätets ledning tar ansvar inte bara för forskning och utbildning var för sig utan också hur de ska kunna samspela är enligt väsentligt både för lärosätet och för högskolans samlade utveckling. Uppföljning av resursernas användning har i granskningarna iakttagit brister när det gäller lärosätenas uppföljning av hur tilldelade resurser kommer till användning inom verksamheten. Det finns svagheter när det gäller uppdelningen mellan kostnader för grundutbildningen och kostnader för forskningen. Den interna redovisningen ger inte tillfredsställande information om hur stora åtaganden i form av samfinansiering med anslagsmedel som lärosätena gjort när det gäller projekt som beviljats medel av externa finansiärer. Vidare saknas interna system för att följa upp hur stora resurser som faktiskt tilldelas olika kurser och program inom grundutbildningen. Varje lärosäte ska med stor självständighet fatta beslut om innehåll och former för den komplexa verksamhet man bedriver. För att kunna ta detta ansvar är det enligt mening viktigt att lärosätena följer upp sin resursanvändning. En hög grad av självbestämmande ställer krav på relevant underlag både för den interna styrningen och för återrapporteringen till regeringen och andra intressenter. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Regeringen bör utveckla formerna för finansiering av forskning och utbildning på forskarnivå för att stärka lärosätenas integritet och ge goda förutsättningar för ett effektivt resursutnyttjande. Regeringen bör analysera hur stort behov av profilering och koncentration av utbildningen inom högskolan som föreligger. Regeringen bör se över resurstilldelningssystemet för grundutbildningen. Regeringen bör analysera hur en god forskningsanknytning av grundutbildningen kan säkras. Regeringen bör se över ansvarsfördelningen för statistik och fördjupad analys av högskolesektorn. Rekommendationer till universitet och högskolor Styrelserna för universitet och högskolor bör utveckla sitt arbete med långsiktiga strategier för lärosätet. I arbetet bör ingå hur grundutbildningen kan utvecklas i samspel med lärosätets forskningsprofil. Universitet och högskolor bör samverka sinsemellan för att stärka styrelseledamöternas förståelse av de förutsättningar som gäller för högskolesektorn. Universitet och högskolor bör utveckla sin kapacitet att följa upp hur resurserna används för olika ändamål inom verksamheten. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET 1 Bakgrund och syfte Med denna rapport avslutas granskningsstrategi Statens roll i utbildningssystemet. Det grundläggande temat för rapporten är hur regeringen styr den högre utbildningen och forskningen vid universitet och högskolor och hur dessa i sin tur leder och följer upp sin verksamhet. Högskolan är en sektor med många universitet och högskolor som vart och ett har i uppdrag att bedriva verksamhet av stor nationell betydelse och där en av grundförutsättningarna är en hög grad av självständighet. Den modell som valts för styrning av högskolan innebär att universitet och högskolor självständigt ska agera inom de ramar som lagts fast av riksdag och regering. Vid sidan av mål, reglering och resurstilldelning sker styrningen genom olika former för kvalitetssäkring som lärosätena, och har ansvar för. Inom de institutionella ramar som skapas av regeringens styrning ska varje lärosäte utifrån sina specifika förutsättningar bedriva verksamheten mot de övergripande målen och använda resurserna effektivt. Den konkreta utformningen av styrsystemen skapar drivkrafter som påverkar lärosätenas agerande och gör det möjligt för regeringen att välja en mer distanserad roll än vad som skulle bli fallet med en mer traditionell kvarstår ett betydande ansvar för regeringen att styra verksamheten i högskolan. I detta ansvar ingår att följa upp verksamheten vid lärosätena och att lämna förslag till om resursramar för respektive lärosäte och för de myndigheter som finansierar forskning i högskolan. Vidare har regeringen ett ansvar att ta initiativ när det gäller frågor och problem som inte kan eller bör hanteras av lärosätena själva. I regeringens ansvar ingår att informera om verksamhet och resultat samt att överväga och till lämna förslag om förändringar i styrningen. Syftet med denna avslutande rapport från granskningsstrategin är att belysa dels regeringens styrning av högskolans utbildning och forskning, dels högskolans interna ledning och uppföljning av sin verksamhet. Rapporten fokuserar i vilken mån regeringens styrning skapar drivkrafter för att målen om kvalitet och effektiv resursanvändning ska uppnås. Den övergripande granskningsfrågan är: Har regeringen skapat förutsättningar för en väl fungerande högskola? ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Rapporten lyfter fram övergripande iakttagelser från granskningsstrategi samt lämnar rekommendationer som rör regeringens styrning av utbildning och forskning i högskolan och högskolans interna ledning och uppföljning av verksamheten. Rapporten bygger dels på de tio granskningar som genomfört inom ramen för sin strategi, dels på nytt empiriskt underlag i form av två undersökningar. Den ena undersökningen belyser hur lärosäten och andra berörda myndigheter ser på de olika styrsystemen för utbildningen och forskningen. Den andra undersökningen avser hur högskolestyrelserna arbetar och uppfattar sitt uppdrag. Tyngdpunkten i granskningar har legat på resursutnyttjande och måluppfyllelse i högskolans verksamhet. En strävan har varit att fördjupa bilden av högskolan genom att använda underlag från många olika lärosäten och att belysa såväl utbildning som forskning. I granskningarna har genomfört enkäter till studenter och lärare, intervjuat företrädare för högskolan på olika nivåer, gjort dokumentstudier och analyserat samband med hjälp av kvantitativa metoder. Vidare har företrädare för universitet och högskolor och andra myndigheter bjudits in till seminarier kring de iakttagelser som gjorts i granskningarna. , , och samtliga lärosäten har getts möjlighet att faktagranska och kommentera utkast till rapporten. Som en bakgrund till rapporten tecknas i kapitel 2 huvuddragen i högskolans utveckling . Därefter behandlas i kapitel 3 regeringens styrning av högskolans forskning genom framför allt olika former för finansiering. I kapitel 4 belyses regeringens styrning av grundutbildningen, det vill säga utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Kapitlet behandlar systemet för resurstilldelning och åtgärder för att säkra utbildningens kvalitet. Kapitel 5 tar upp lärosätenas ansvar för ledning av verksamheten med fokus dels på styrelsernas arbete, dels på interna system för styrning och uppföljning. I kapitlet belyses också myndighetsdialogen med företrädare för . Kapitel 6 tar upp regeringens ansvar för att genom krav på lärosätenas årsredovisningar och annan uppföljning säkra GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET såväl beslutsunderlag som utveckling av statistik och fördjupad analys av högskolan. I kapitel 7 avslutas rapporten med sammanfattande bedömning och rekommendationer. I rapporten ingår fyra bilagor. Bilaga 1 redogör för kontakter med universitet och högskolor för att skapa underlag för iakttagelser och slutsatser i de tio granskningsrapporter som ingått i granskningsstrategin. I bilaga 2 redovisas en genomgång av de olika systemen för styrning av utbildning och forskning i högskolan tillsammans med en intervjuundersökning där företrädare för fyra lärosäten och andra myndigheter inom högskolesektorn ger sin syn på regeringens styrning och senare års förändringar av den. I bilaga 3 redovisas en undersökning av hur styrelserna för universitet och högskolor arbetar och hur ledamöterna ser på sitt uppdrag. I bilaga 4 redovisas frågor och svarsresultat i den enkät som ställts till ledamöter i tio lärosätens styrelser. har riksdag och regering beslutat om reformer för att utveckla verksamheten vid universitet och högskolor. Regeringen har också vidtagit andra åtgärder för att avhjälpa problem som observerats i granskningarna. På hemsida finns en promemoria som sammanfattar de tio granskningsrapporterna inklusive åtgärder som regeringen vidtagit sedan rapporterna publicerades. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET 2 Högskolan en sektor som vuxit Högskolesektorn har expanderat och internationaliserats.1 Lärosäten världen över konkurrerar om begåvade studenter och excellenta forskare. sätter höjda ambitioner och ökande kostnader finansieringen under press. Inför dessa utmaningar har olika länder valt skilda strategier. I där högre utbildning genomgående finansieras med studieavgifter, har avgifterna stigit kraftigt, som de offentliga bidragen minskat. De europeiska lärosätena är i hög grad offentligt finansierade, men denna andel minskar. Den pågående globaliseringen ställer således både länder och lärosäten inför strategiska val där det gäller att säkra samhällets framtida kunskapsförsörjning och den roll som lärosätena spelar för detta. Syftet med detta kapitel är att teckna huvuddragen när det gäller högskolans uppdrag och verksamhetens utveckling . 2.1Högskolan en sektor med ett brett samhällsuppdrag Universitet och högskolor har två huvuduppdrag att anordna utbildning och att bedriva forskning eller konstnärligt utvecklingsarbete.2 har valt en väg med så kallade forskningsuniversitet, där forskning och utbildning bedrivs sida vid sida inom samma organisation. Undervisning har varit lärosätenas uppgift sedan de första universiteten grundades. Forskningen har inte haft samma givna plats. har forskning varit inskriven i svensk lagstiftning som en del av universitetens uppgift.3 1Free degrees to fly: Already a big global business, is higher education poised for take-off?, Economist, 26 Febr. Marknaden för högre studier har vuxit med uppskattningsvis . 2Av 1 kap. 2 § högskolelagen (1992:1434) framgår att staten som huvudman ska anordna högskolor för dels utbildning som vilar på vetenskaplig eller konstnärlig grund samt på beprövad erfarenhet dels forskning och konstnärligt utvecklingsarbete samt annat utvecklingsarbete. 3Sverker 2000, Kunskap för välstånd, s. 75 och 84; 2010, Fritt kunskapssökande eller mätbara högskolor? i (red. Från till svenska högskolans roll i en motsägelsefull tid, : , s. 1718; 2002, Över tidens gränser visioner och fragment i det akademiska livet, s. 87116. Föreningen av forskning och undervisning vilar på idé från det tidiga om forskningsuniversitet. De utmärkande dragen var bland annat att professorerna vid universiteten inte enbart skulle undervisa. Deras plikt var även att söka ny kunskap. Utifrån den nya kunskap som genererades skulle undervisning utformas. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Under den expansion av den högre utbildningen som tog fart befästes att båda uppdragen ska samsas under samma tak vid såväl stora universitet som små regionala högskolor. Inom högskolan samlades all längre eftergymnasial utbildning och i stort sett all offentligt finansierad forskning.4 Det innebär att det svenska högskolelandskapet består av såväl små regionala högskolor och konstnärliga högskolor med ett stort inslag av yrkesutbildningar som stora universitet med ett bredare utbildningsutbud och större inslag av forskning. har därmed gett universitet och högskolor ett brett samhällsansvar.5 I deras uppdrag ingår att samverka med det omgivande samhället, informera om verksamheten och verka för att forskningsresultat ska komma till nytta. De tillgängliga resurserna ska utnyttjas effektivt för att hålla en hög kvalitet i verksamheten. Vidare ska universitet och högskolor aktivt främja och bredda rekryteringen till högskolan. Verksamheten bör också främja förståelsen för andra länder och för internationella förhållanden. Ett viktigt led i anpassning till den internationella utvecklingen är den så kallade Bolognaprocessen. Syftet med processen är att främja rörlighet, anställningsbarhet och konkurrenskraft som utbildningsområde. För att uppnå detta ska akademiska examina och utbildningskvalitet bli jämförbara på ett tydligare sätt än tidigare.6 Varje mandatperiod lämnar regeringen en forskningspolitisk proposition till . Dessa ger regeringen tillfälle att samlat redovisa den svenska forskningens nuläge och peka ut riktningen framöver. Forskning och högre utbildning har koppling till flera departements sakområden, alltifrån hälso- och sjukvård till regional tillväxt. När det gäller högskolan och den övergripande forskningspolitiken är det som har huvudansvaret. Inom detta departement ansvarar som rör utbildning på grundnivå och avancerad nivå, forskarutbildning och forskning vid universitet och högskolor. Den forskningspolitiska enheten samordnar regeringens forskningspolitik.