rir · H0B518 · 2012-11-26 00:00:00 — GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Bemanningen av marinens och flygvapnets stående insatsförband BEMANNINGEN AV MARINENS OCH FLYGVAPNETS STÅENDE INSATSFÖRBAND GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Bemanningen av marinens och flygvapnets stående insatsförband har granskat Försvarsmaktens bemanning av marinens och flygvapnets stående insatsförband. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för Försvarsmakten och Försvarsdepartementet har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser Försvarsmakten och regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. har varit föredragande. har medverkat vid den slutliga handläggningen. BEMANNINGEN AV MARINENS OCH FLYGVAPNETS STÅENDE INSATSFÖRBAND GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Granskningens syfte och avgränsningar Försvarsmaktens planering och operationalisering Bemanningen inom marinen och flygvapnet Strukturell obemanning i vissa delar omfattande Obalans mellan bemanning och uppgifter Regeringens styrning och rapportering BEMANNINGEN AV MARINENS OCH FLYGVAPNETS STÅENDE INSATSFÖRBAND GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA har granskat Försvarsmaktens bemanning av marinens och flygvapnets stående insatsförband. Dessa förband upprätthåller beredskap för att kunna göra insatser i och utanför . Uppgiften att kunna hävda den territoriella integriteten är direkt berörd. Därför är det verksamheten inom marinen och flygvapnet samt central insatsledning som har granskats. Utgångspunkt för granskningen är bemanningsläget . Försvarsmaktens uppgifter har delvis förskjutits genom de senaste försvarsbesluten, med ett utökat fokus på att genomföra utlandsinsatser. kvarstår det grundläggande kravet att Försvarsmakten ska ha en nationell beredskap. Att Försvarsmakten upprätthåller en nationell beredskap är av väsentlig betydelse för att bland annat kunna hävda territoriella integritet. Incidentberedskapen är en insatsverksamhet som ska upprätthållas och utövas dygnet runt årets . En grundläggande beredskap har också betydelse för att ska kunna försvara sig, eller kunna delta i internationella uppdrag. Inom marinen och flygvapnet har försvarsomställningen inneburit en övergång till i huvudsak så kallade stående insatsförband, med höga krav på beredskap. Kravet på stående förband innebär att dessa ska vara fullt bemannade och utrustade, för att på så vis vara tillgängliga och ha en hög förmåga. Införandet av en insatsorganisation minskar på så vis skillnaden mellan den fredstida organisationen, bestående av utbildningsförband med mera, och krigsorganisationen, som innan omställningen bestod av ett stort antal förband av låg tillgänglighet bestående av pliktpersonal. I denna granskning undersöks bemanningen inom marinens och flygvapnets stående insatsförband och inom berörda insatsstaber. I granskningen tar vi fasta på de förhållanden som ska gälla för stående insatsförband, det vill säga hög tillgänglighet baserad på komplett bemanning och fast anställd personal. BEMANNINGEN AV MARINENS OCH FLYGVAPNETS STÅENDE INSATSFÖRBAND Granskningen svarar på följande frågor: Har Försvarsmakten en tillräckligt robust bemanning inom marinens och flygvapnets stående insatsförband? Har regeringen gett Försvarsmakten tillräckliga förutsättningar för att kunna bemanna de stående insatsförbanden inom marinen och flygvapnet? Har fått en rättvisande återrapportering om beredskapen och bemanningsläget inom marinens och flygvapnets stående insatsförband, givet de särskilda förutsättningar som gäller för en verksamhet som rör rikets säkerhet? drar den samlade slutsatsen att det finns brister i bemanningen inom marinens och flygvapnets stående insatsförband, vilket tydligt begränsar tillgängligheten på dessa förband. Normalt ställs relativt låga krav på beredskapen, bland annat beroende på karaktären på de incidenter som sker , varför en begränsad tillgänglighet under normala förhållanden inte påverkar möjligheten att lösa incidentberedskapen. Försvarsmakten ska dock ändå ha en beredskap för att uthålligt kunna hantera komplexa och parallella händelseförlopp. Ytterst ska huvuddelen av insatsorganisationen kunna vara beredd inom ett par dagars varsel. Regeringen har uttalat att förbanden inom marinen och flygvapnet i huvudsak ska vara stående med hög tillgänglighet. Granskningen har visat att så inte är fallet. Regeringen har styrt mot en ökad tillgänglighet och förbättrat förutsättningarna för robust bemanning. Trots detta kvarstår brister. Vidare har inte fått en helt rättvisande samlad återrapportering. Därför riskerar få ett otillräckligt underlag för sitt beslutsfattande. Försvarsmaktens stående förband inom marin- och flygstridskrafterna saknar en tillräckligt robust bemanning Granskningen visar att Försvarsmakten inte har en tillräckligt robust bemanning på de stående insatsförbanden inom marinen och flygvapnet. Det finns allvarliga brister i bemanningen på vissa av de berörda förbanden. Dessa brister påverkar verksamheten och begränsar förbandens tillgänglighet och förmåga. Marinens och flygvapnets insatsförband samt ledningsstaberna vid högkvarteret har starka variationer i sin bemanning. Problemen med låg bemanning synes vara Det har också visat sig att Försvarsmakten har problem att bemanna vissa nyckelkompetenser. I vissa fall finns brister på dessa befattningar, och i en del av dem är bemanningen nere på kritiska nivåer, där ett personellt bortfall helt eller delvis inte kan ersättas av den befintliga personalen. Inom flygvapnet kan konstatera att bemanningsläget, i förhållande till fastställda personalramar, är värre än inom marinen. Mest allvarligt är bemanningsläget vid stridsflygsdivisionerna. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA visar granskningen att ramarna för de fartygsförbanden är snävt hållna och att fartygen endast har en besättning var. Antalet förband och fartyg inom flygvapnet och marinen har numerärt haft åtminstone samma omfattning som den som ska uppnås i insatsorganisation 2014. kan därför dra slutsatsen att förbanden inom marinen och flygvapnet trots allt haft goda förutsättningar att snabbt kunna bli bemannade enligt regeringens och krav på stående förband. Trots det råder variationer i bemanningen, och förekommer omfattande obemanning. För att komma tillrätta med kompetensbristerna förutsätts att personal lämnar Försvarsmakten. På så vis skapas utrymme för nyrekryteringar. Regeringen har i detta sammanhang pekat på betydelsen av att ett tvåbefälssystem införs och ett bättre fungerande karriärväxlingsprogram, där berörd personal får hjälp med att få en ny anställning utanför Försvarsmakten. När det gäller avvecklingen av personal kan konstateras att karriärväxlingsprogrammet gett ett svagt resultat; i genomsnitt har endast ett tjugotal yrkesofficerare lämnat Försvarsmakten . bedömer att karriärväxlingsprogrammet inte har fungerat som avsett. Dessutom måste Försvarsmakten lyckas med att rekrytera personal med rätt kompetens. Granskningen har visat att det är svårt att rekrytera viss personal, och att behålla personal. Det gäller framför allt för så kallade nyckelbefattningar. Dessutom tar det innan den personal som rekryteras uppnår den önskade kompetensnivån. Insatsförbanden vid marinen och flygvapnet är utrustade med större materielsystem, exempelvis korvetter och stridsflygplan, som kan generera hög förmåga. Bemanningen av dessa system är avgörande för att få ut hög effekt. försvarsbeslut bedömde regeringen att tillgängligheten på två av de fyra stridsflygdivisionerna var för låg; iakttagelserna i denna granskning talar för att detta läge kvarstår. Vart och ett av marinens fartyg har en enda besättning, vilket inte medger redundans för kritiska kompetenser. Denna bemanning leder för sjöstridsflottiljernas del till att korvetterna genererar endast av den potential som finns av sjödygn. Detta kan jämföras med , vars större kombinationsfartyg genererar av potentialen.1 Dessa förhållanden är enligt ett tecken på att dyr och sofistikerad materiel underutnyttjas inom marinen och flygvapnet, vilket inte gagnar beredskapen, förbandens förmåga eller personalens kompetensutveckling. 1Ett fartygs potential utgörs av det förväntade antal dygn det kan prestera till sjöss när de underhållsåtgärder som vidtagits som kräver att fartyget ligger vid kaj eller läggs upp på varv har räknats bort. Enligt uppgift från finns dessutom ambitioner att öka utnyttjandegraden ytterligare, och närma sig gränsen för det tekniskt möjliga. Intervju med företrädare för , . BEMANNINGEN AV MARINENS OCH FLYGVAPNETS STÅENDE INSATSFÖRBAND Regeringen har förbättrat förutsättningarna för robust bemanning, trots detta kvarstår brister Försvarsmakten har i egenskap av arbetsgivare ansvar för att insatsförbanden är fullt bemannande. Regeringen ska skapa förutsättningar för effektivitet på insatsförbanden, exempelvis genom att utreda och lägga en rättslig grund för det nya personalförsörjningssystemet inom Försvarsmakten. Med utgångspunkt från försvarsbeslut beslutar regeringen om Försvarsmaktens uppgifter och förmågor samt ställer återrapporteringskrav. Granskningen visar att regeringen har ställt återrapporteringskrav som berör bemanningen, exempelvis om förekomsten av kritiska kompetenser och om bemanningsuppdragen inom Försvarsmakten. Regeringen har i budgetpropositioner och regleringsbrev betonat att Försvarsmakten ska prioritera iståndsättande av hela förband framför uppfyllnad på bredd. Regeringen har även vidtagit åtgärder för att skapa förutsättningar för en robust bemanning genom bland annat övergången till tvåbefälssystemet och regeringens proposition 2011/12:115 Soldatanställning i Försvarsmakten, som reglerar Försvarsmaktens anställning av kategorierna kontinuerligt och anställda gruppbefäl, soldater och sjömän. Den obemanning som råder bör betraktas mot bakgrund av de avvägningar och prioriteringar som gjorts av Försvarsmakten och regeringen . En viktig faktor vid prioriteringar är att Försvarsmakten ska genomföra utvecklingen av insatsorganisationen inom befintliga ekonomiska ramar. Regeringen har varit informerad om läget, och Försvarsmakten har skött den egna personalpolitiken. För att få mer tillgängliga och användbara förband är bemanningen av central betydelse. En effektiv verksamhet kräver att förbanden är bättre bemannade än . Bristkompetenser måste hanteras och befattningar bemannas. kan konstatera att regeringen både har styrt mot en robust bemanning av insatsförbanden och följt upp bemanningsläget samt vidtagit vissa konkreta åtgärder för att möjliggöra en robust bemanning. Trots detta kvarstår brister. Om stående och komplett bemannade förband inom marinen och flygvapnet är prioriterat är det uppfattning att regeringen behöver bli ännu tydligare på detta område i styrningen av Försvarsmakten. har inte fått en helt rättvisande samlad återrapportering Granskningen visar att den samlade informationen från regeringen och Försvarsmakten om bemanningen av marin- och flygstridskrafterna är summarisk och inte heltäckande. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Genom budgetpropositionerna görs en övergripande återrapportering av läget inom insatsorganisationen. Viss nyansering och fördjupning av bemanningen finns också i Försvarsmaktens årsredovisningar. Vid sidan av den formella återrapporteringen har regeringen och Försvarsmakten gjort vissa redovisningar, exempelvis till allmänheten och till . Den bild som framkommer av bemanningen inom marinen och flygvapnet är enligt bedömning både komplex och i vissa delar motsägelsefull. Informationen varierar, och ger ibland intrycket av att läget är gott och att förbanden är stående och gripbara. Det finns också information som ger en mera nyanserande och problematiserande bild av läget på insatsförbanden. bedömer därför att riskerar få ett otillräckligt beslutsunderlag när det gäller att besluta om Försvarsmaktens organisation och uppgifter. Om inte får grundläggande och saklig information om ett område där har ett beslutsmandat, leder detta till ett informationsunderskott. sig försvårar för berörda riksdagsledamöter att ställa relevanta frågor till företrädare för Försvarsmakten eller regeringen. Enligt mening riskerar därför att fatta strategiskt betydelsefulla beslut för Försvarsmakten, utan att känna till tillståndet inom marinen och flygvapnet och förutsättningarna för att kunna nå en fullt bemannad insatsorganisation. Utveckla den öppna återrapporteringen om insatsförbanden, särskilt med hänsyn till bemanningen, inom ramen för vad som är möjligt i förhållande till vad sekretessen medger. Löpande redovisa för regeringen bemanningsläget för de stående förbanden inom marinen och flygvapnet. Prioritera att bemanna de stående förbanden fullt ut, i enlighet med regeringens krav. Detta inkluderar också att hantera problemen med kritiska kompetenser. Se över förbandens personalramar. I detta ligger att pröva behovet av antalet besättningar inom marinen. Se över möjligheterna till att göra den administrativa hanteringen enklare och snabbare på insatsledningens staber vid högkvarteret samt utreda varför så mycket arbete utförs på staberna utöver normal arbetstid. BEMANNINGEN AV MARINENS OCH FLYGVAPNETS STÅENDE INSATSFÖRBAND GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Försvarsmakten har genomgått en omvandlingsprocess där personal och materiel har avvecklats och förband lagts ned. Hotbilden har förändrats, vilket medgett att invasionsförsvaret har ersatts med ett insatsförsvar. Ny teknik har också inneburit möjligheter till effektiviseringar, ibland med betydligt lägre behov av anläggningar, materiel, system och personal. Även stabs- och ledningsorganisationen samt Försvarsmaktens högkvarter har genomgått flera omorganisationer. Försvarsmaktens uppgifter har delvis förskjutits genom de senaste försvarsbesluten, med ett utökat fokus på att genomföra utlandsinsatser. kvarstår det grundläggande kravet att Försvarsmakten ska ha en nationell beredskap. Att Försvarsmakten upprätthåller en nationell beredskap är av väsentlig betydelse för att bland annat kunna hävda territoriella integritet, en insatsverksamhet som ska upprätthållas och utövas dygnet runt årets . En grundläggande beredskap har också betydelse för att ska kunna försvara sig, eller kunna delta i internationella uppdrag. För att klara av att uppfylla grundberedskapen krävs att olika funktioner samverkar och att alla delar av verksamheten har förmågor som sträcker sig från planering till en eventuell operativ insats. Inom marinen och flygvapnet har försvarsomställningen inneburit en övergång till i huvudsak så kallade stående insatsförband, med höga krav på beredskap. Kravet på stående förband innebär att dessa ska vara fullt bemannade och utrustade, för att på så vis vara tillgängliga och ha en hög förmåga. Införandet av en insatsorganisation minskar på så vis skillnaden mellan den fredstida organisationen, bestående av utbildningsförband med mera, och krigsorganisationen, som innan omställningen bestod av ett stort antal förband av låg tillgänglighet bestående av pliktpersonal. För att säkerställa bemanningen inom marinen och flygvapnet ställs nya krav på en effektiv personalförsörjning. Bemanningen är emellertid kostsam och en överbemanning medges normalt inte med dagens uppgifter, behov av flexibilitet och krav på resurshushållning. En slimmad bemanning ökar BEMANNINGEN AV MARINENS OCH FLYGVAPNETS STÅENDE INSATSFÖRBAND sårbarhet för personalbrist, vilket kan riskera möjligheten att kunna lösa uppgifterna. kan också konstatera att det finns ett stort politiskt intresse för att styra Försvarsmaktens strategiskt viktiga materielsystem, exempelvis fartyg och stridsflygplan. Vid ett flertal tillfällen har beslut om inköp eller utveckling av sådan materiel lyfts upp i verkställighetskedjan, och fattats av . Själva bemanningen av materielsystemen och förbandens sammantagna användbarhet är däremot en fråga som riskerar komma i skymundan i återrapporteringen. Det beror delvis på försvarssekretessen som kraftigt begränsar den öppna rapporteringen av insatsförbandens status. Det kan också vara ett arv från tiden då Försvarsmakten satte samman ett invasionsförsvar av lägre omedelbar tillgänglighet, där bemanningen av förbanden till största delen utgjordes av pliktpersonal. Bemanningsfrågorna blev då en viktig fråga för planering, snarare än verksamhet. är förutsättningarna omvända, särskilt inom marinen och flygvapnet; de insatsförband som finns baserade vid grundorganisationens förband inom dessa försvarsgrenar är i princip de enda som finns att tillgå. 1.2Granskningens syfte och avgränsningar Syftet med granskningen är att undersöka bemanningen inom marinens och flygvapnets stående insatsförband och inom berörda ledningsstaber. I granskningen tar vi fasta på de förhållanden som ska gälla för stående insatsförband, det vill säga hög tillgänglighet baserad på komplett bemanning och fast anställd personal. har bedömt bemanningsläget på dessa förband samt belyst och föreslagit åtgärder som på olika sätt kan öka effektiviteten. Vi har också bedömt den öppna återrapportering som lämnats om beredskapen och insatsförbandens status. I granskningen ingår även berörda ledningsstaber vid Försvarsmaktens högkvarter, eftersom de har en väsentlig roll för beredskapen och ledningen av insatsförbanden. Granskningen svarar på följande frågor: Har Försvarsmakten en tillräckligt robust2 bemanning inom marinens och flygvapnets stående insatsförband? Robusthet definieras i avsnitt 1.3. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Har regeringen gett Försvarsmakten tillräckliga förutsättningar för att kunna bemanna de stående insatsförbanden inom marinen och flygvapnet? Har fått en rättvisande återrapportering om beredskapen och bemanningsläget inom marinens och flygvapnets stående insatsförband, givet de särskilda förutsättningar som gäller för en verksamhet som rör rikets säkerhet? I granskningen har vi använt begreppet beredskapsuppgifter inom marinen och flygvapnet. Det innebär en beredskap för att kunna hävda territoriella integritet, det vill säga att kunna (1) upptäcka och hantera kränkningar av territorium, (2) hantera incidenter i och i närområdet samt (3) följa flyg- och fartygsrörelser i syfte att upptäcka säkerhetshot eller överträdelser mot nationell eller internationell rätt. Förbandens beredskap ska vara flexibel, och därmed kunna anpassas efter hotbild och andra förändringar i vår omvärld. I granskningen har inte bedömt om Försvarsmakten löser dessa beredskapsuppgifter, eller prövat om det finns en förmåga att hantera incidenter. Däremot har beredskapsuppgifterna utgjort grund för avgränsningen av granskningen. Det som granskats är alltså de insatsförband och ledningsstaber inom marinen och flygvapnet som är involverade i denna beredskap. De granskade enheterna är följande: den försvarsmaktsgemensamma insatsstaben, marintaktisk stab, flygtaktisk stab, insatsförbanden vid 1.ubåtsflottiljen, 3.sjöstridsflottiljen, 4.sjöstridsflottiljen, sjöinformationsbataljonen, samtliga stridsflygdivisioner, stridslednings- och luftbevakningsbataljonen samt berört transportflyg och incidentjaktpersonal vid F7. Granskningen omfattar hela verkställighetskedjan från regeringen till Försvarsmakten. Utgångspunkten är bemanningsläget . Bemanningsläget vid marinens och flygvapnets insatsförband och ledningsstaber som löser beredskapsuppgifter har undersökts. Arméns beredskapsuppgifter har inte ingått i denna granskning. Skyddsverksamheten av Försvarsmaktens anläggningar och personal har varit föremål för beslut om omorganisering. Av detta skäl och på grund av att denna verksamhet har en tydlig gränsyta mot polisen har den inte ingått i granskningen. Granskningen avser endast verksamhet som bedrivs inom myndigheten . Således berörs inte eventuell verksamhet som avser territoriell integritet och som bedrivs vid andra myndigheter. BEMANNINGEN AV MARINENS OCH FLYGVAPNETS STÅENDE INSATSFÖRBAND Verksamhet som innebär underrättelseinhämtning och underrättelseanalys berörs inte av granskningen. Så gör inte heller den verksamhet som kan komma att bedrivas i händelse av ett väpnat angrepp på . Marinens och flygvapnets insatsförband och beredskap Det finns en beredskap som innebär att delar av marinens och flygvapnets insatsförband ska vara tillgänglig för insatser. Kraven ser dock olika ut för insatsförbanden och staberna, beroende på verksamhetens karaktär och insatsbehovet. De funktioner som övervakar svenskt luft- och havsrum bedriver verksamhet dygnet runt, medan insatsförbanden bestående av fartyg och flygplan har andra krav på tillgänglighet. Exempelvis finns en beredskapssatt incidentjaktrote (två JAS 39 ) som årets är beredd att på kort varsel lämna marken och på olika sätt kunna ingripa vid incidenter och kränkningar av territoriet. Det finns också flera förband som är beredskapssatta, men med lägre krav på tillgänglighet. finns ett övergripande krav på Försvarsmakten att huvuddelen av insatsorganisationen bör vara tillgänglig vid beslut om höjd beredskap. Tillgängligheten vid höjd beredskap bör dock inte för något förband överstiga . Dessutom finns krav som följer av att marin- och flygstridkrafterna övergår till att i huvudsak vara stående förband.3 Fartygsförbanden, med stora krav på tillgänglighet och rationellt personalanvändande, ska uteslutande bestå av stående förband. Flygstridskrafterna ska till största delen bestå av stående förband.4 Generellt gäller att insatsförbanden med tiden ska vara fullt bemannade, materiellt uppfyllda, samövade och inte kräva någon återtagning för att vara fullt användbara.5 Kraven på stående förband är dessutom att de i huvudsak bemannas med kontinuerligt tjänstgörande personal.6 I granskningen undersöker vi därför om marinens och flygvapnets insatsförband är komplett bemannade, och på så vis svarar mot krav på insatsorganisationens utformning. 3Tidigare bestod förbanden av en mix av anställd personal (officerare och civilanställda) och pliktpersonal (värnpliktiga). I och med införandet av insatsorganisationen har plikten lagts vilande och förbanden består nu enbart av anställd personal. Inom armén kommer stora delar av personalen vara anställd, medan personalkåren inom marinen och flygvapnet utgörs av heltidsanställda (prop. 2008/09:140, s. 1 och 11). 4Ibid., s. 66 och 68. 5Ibid., s. 1. 6Ibid., s. 49. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA En insatsorganisation under införande ska principiellt vara införd , vilket är en konsekvens av försvarsbeslut för perioden 20092014. Det innebär att granskningen kommer att mäta och bedöma bemanningen i ett skede av omställning, vilket i och för sig inte är ett ovanligt läge för Försvarsmakten. Dock finns vissa omständigheter som motiverar att redan nu undersöka bemanningen inom marinen och flygvapnet. Marinens och flygvapnets insatsförband har beredskapsuppgifter som ständigt ska lösas, oavsett omställningen av personalförsörjningen. Under de senaste försvarsbeslutsperioderna har uppgifterna och organisationen i stort varit oförändrad inom marinen och flygvapnet. Förbanden som har granskats är samtliga stående förband, och ska ha hög tillgänglighet enligt regeringens inriktning. I sammanhanget kan nämnas att marinen och flygvapnet redan under pliktsystemet hade en stor andel heltidsanställd personal, vilket minskar avståndet till att ställa om till förband som enbart består av anställda. En övergripande bedömningsgrund för denna granskning är att bemanningen på marinens och flygvapnets insatsförband och ledningsstaber måste vara robust. Med robusthet menas en verksamhets förmåga att kunna stå emot förändringar, utan att behöva anpassa sin grundläggande beskaffenhet. Det innebär att verksamheten ska tåla svåra påfrestningar, utan att prestationsförmågan försämras. utgår från att en komplett bemanning vid ett insatsförband är en förutsättning för robusthet.