rir · H0B55 · 2012-03-15 00:00:00 — 12Bet.1994/95:FöU4, bet. 1996/97:FöU4, bet. 2001/02:FöU11, bet. 2003/04:FöU6, bet. 2004/05:FöU4, bet. 2005/06:FöU1, bet. 2006/07:FöU1, bet. 2007/08:FöU1, bet. 2008/09:FöU10. 2008/09:FöU10. 2010/11:FöU1. En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten. 2011 (RiR 2011:13). 16Regeringens skrivelse: om försvarets internationella materielsamarbeten Försvarsdepartementet, Skrivelse 2011/12:14, . BESPARINGAR I FÖRSVARETS MATERIELFÖRSÖRJNING I 7 kap. 2 § Regeringsformen regleras det så kallade beredningstvånget. Bland annat anges följande om ärendens beredning: Vid beredningen av regeringsärenden ska behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter.17 har tidigare dragit slutsatsen att ovanstående bestämmelse kan anses gälla alla ärenden som regeringen fattar beslut om (RiR 2007:8 och RiR 2008:18). Statsrådsberedningen ger vägledning för hur ärenden ska hanteras i Regeringskansliet.18 Där framgår att förvaltningslagen är tillämplig i regeringskansliärenden. Trots att regeringen inte är en förvaltningsmyndighet i förvaltningslagens mening är det viktigt att man även i regeringsärenden följer de principer som förvaltningslagen ger uttryck för. Reglerna i förvaltningslagen ska bidra till att ge ett så korrekt underlag som möjligt för förvaltningsbesluten och därmed till att besluten blir riktiga i sak. Det handlar om rättsäkerhetskrav som opartiskhet, omsorgsfull handläggning och enhetlig bedömning.19 Vikten av att myndigheter hanterar handlingar så att offentlighetsprincipen tillgodoses framkommer i tryckfrihetsförordningen.20 Vad gäller dokumentationsskyldighet anses utgöra en myndighet enligt tryckfrihetsförordningen. Utöver detta anges föreskrifter om hur allmänna handlingar ska hanteras i arkivlagen21 och i instruktionen för Regeringskansliet22. Vidare har vid olika tillfällen framhållit vikten av dokumentation och spårbarhet, och att man i regeringsärenden följer de principer förvaltningslagen ger uttryck för och antecknar de uppgifter som har betydelse för utgången i ärendet och som därigenom ger den spårbarhet och öppenhet som eftersträvas. Vidare har utskottet [] betonat att omsorgsfull dokumentation utgör en nödvändig förutsättning för en efterföljande kontroll. Avsaknaden av skriftligt berednings- och beslutsunderlag riskerar [] att försvåra insynen i och regeringens arbete och beslutsfattande.23 177 kap. 2 § kungörelse (1974:152) om beslutad ny regeringsform. 18Gula boken handläggningen av ärenden i (Ds 1998:39). 19Gula boken handläggningen av ärenden i (Ds 1998:39). 202 kap. 19 § Tryckfrihetsförordningen (1949:105). 21Arkivlagen (1990:782). 22Förordning (1996:1515) med instruktion för . 2009/10:KU10, s. 28. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA De besparingar som genomförandegruppen föreslog uppgår till närmare Det är viktigt att beslutsunderlag för besparingar i denna storleksordning är väl dokumenterade, för att på så sätt underlätta spårbarheten i regeringens beslutsfattande. Nedan beskrivs de metoder som har använts i granskningen. Intervjuer har utgjort en primär källa till information i granskningen. För att kartlägga genomförandegruppens bakgrund, syfte, uppdrag och arbetsmetoder har majoriteten av medlemmarna i genomförandegruppen intervjuats. Företrädare för Försvarsmakten och () som var aktiva under genomförandegruppens arbete har också intervjuats. Intervjuer har också genomförts med representanter för Försvarsmakten och FMV för att spåra konsekvenserna av genomförandegruppens arbete. Representanter för har intervjuats för att få en bild av vad har fått för information om de genomförda besparingarna. Dokumentationen rörande genomförandegruppens arbete och de besparingar som blev följden av arbetet är begränsad. Gruppen lämnade en slutrapport som låg till grund för regeringens beslut att avbryta respektive reducera ett antal projekt. Denna rapport är en viktig del i granskningen. Därutöver finns ett fåtal underlag som Försvarsmakten lämnade till genomförandegruppen på begäran. I dessa underlag framgår bland annat Försvarsmaktens kommentarer till de projekt som genomförandegruppen föreslår ska avbrytas eller reduceras. Utöver dessa formella dokument har ytterligare dokument som rör genomförandegruppen och de besparingar som gjordes tagits fram och granskats hos Försvarsmakten och FMV. har även granskat underlag från Försvarsmakten och FMV för att kunna analysera de ekonomiska konsekvenserna av besparingarna. Det rör sig bland annat om utdrag ur Försvarsmaktens materielplan. Därutöver har Försvarsmaktens årsredovisningar och budgetunderlag granskats, liksom relevanta styrdokument. BESPARINGAR I FÖRSVARETS MATERIELFÖRSÖRJNING har inte självständigt bedömt hur besparingarna påverkat Försvarsmaktens förmåga, utan har låtit Försvarsmakten stå för denna bedömning. Detta har gjorts genom intervjuer med företrädare för Försvarsmakten och särskilt framtaget underlag. I samband med faktagranskningen har representanter för Försvarsdepartementet framfört att försvarsmateriel är en av många faktorer som påverkar Försvarsmaktens förmåga. Vidare har Försvarsdepartementet framfört att bedömningen av vilka förmågor som behövs styrs av den aktuella hotbilden, och Försvarsmaktens och Försvarsdepartementets bedömning av vilka behov som föreligger kan också skilja sig åt. Försvarsdepartementet har inte framfört några synpunkter i sak på de förmågebedömningar som redovisas i rapporten, men påpekar att bedömningarna är kopplade till Försvarsmaktens tolkning av vilka delförmågor som behövs för att lösa den övergripande uppgiften. I analysen av besparingarnas konsekvenser har låtit Försvarsmakten och FMV spåra de aktuella materielprojekten, och för att undersöka långsiktigheten och effekterna av besparingarna har de avslutade eller reducerade projekten delats in i tre kategorier: A.Projekt som har kommit tillbaka i någon form. B.Projekt som inte har kommit tillbaka, men som enligt försvarsmyndigheternas bedömning behövs, vilket inneburit negativa konsekvenser för försvarets verksamhet, exempelvis brister i förmågan. C.Projekt som inte har kommit tillbaka och enligt försvarsmyndigheterna inte bedöms behövas. Företrädare för Försvarsmakten, FMV och Försvarsdepartementet har medverkat vid sekretessbedömning av rapporten. Granskningen har en naturlig avgränsning i tiden eftersom den fokuserar på regeringens besparingar som togs fram och beslutades . Granskningen berör inte frågor som rör försvarsindustrin och hur genomförandegruppens förslag har påverkat denna. Vidare granskas inte påverkan på internationella försvarssamarbeten. När det gäller eventuella konsekvenser på Försvarsmaktens operativa förmåga rör det de specifika förmågor som är kopplade till de berörda projekten. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Kapitel 2 är ett bakgrundskapitel där det redogörs närmare för hur styrningen av försvarets materielförsörjning är organiserad. materielförsörjningsprocessen och materielförsörjningsstrategin i detta kapitel. Detta är viktig kunskap för förståelsen av granskningen. Den som redan har denna kunskap kan gå direkt till de efterföljande kapitlen där granskningens sakfrågor behandlas. I kapitel 3 ges en beskrivning av genomförandegruppens arbete och av hur besparingarna togs fram. I kapitel 4 redovisas vilka konsekvenser besparingarna har haft på Försvarsmaktens förmåga, liksom ekonomiska konsekvenser av besparingarna. Redovisningen till redogörs för i kapitel 5, varpå rapportens slutsatser och rekommendationer presenteras i kapitel 6. BESPARINGAR I FÖRSVARETS MATERIELFÖRSÖRJNING GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA 2Styrningen av försvarets materielförsörjning I detta bakgrundskapitel ges en översikt över hur styrningen av försvarets materielförsörjning formellt är organiserad och vilken roll respektive regeringen har inom ramen för denna. Vidare redogörs för materielplaneringsprocessen samt utvecklingen av materielförsörjningsstrategin års försvarspolitiska inriktningsbeslut. 2.1Riksdagens styrning av försvarets materielförsörjning styr konstitutionellt genom sin lagstiftningsmakt, finansmakt och kontrollmakt. fattar beslut om ekonomiska ramar samt inriktnings- och produktionsmål för försvaret, liksom mål för försvarets grundorganisation. beslutar vilka mål som ska gälla för det militära försvaret.24 har dessa beslut gällt under fyraåriga perioder genom så kallade försvarsbeslut. I propositionen 2004/05:5, Vårt framtida försvar, bedömde regeringen emellertid att försvarsområdet fortsättningsvis skulle behandlas enligt normala rutiner i budgetprocessen, vilket tillstyrktes av riksdagen.25 Skälen till detta var bland annat att budgetpropositionen fokuserar på kopplingen mellan storleken på anslagen och ambitionsnivån . I budgetpropositionen bedömde regeringen att denna reform skulle kunna underlätta för att kontinuerligt följa upp inriktningsbesluten och göra nödvändiga omprioriteringar och avvägningar för att kunna uppnå intentionerna. Målen för det militära försvaret beslutas således dels i samband med budgetpropositionen, dels i samband med försvarspolitiska inriktningsbeslut. styrning av försvaret utgör därmed en resultatstyrning, medan regeringen genomför och preciserar mål i förhållande till myndigheterna, enligt vad som beskrivs nedan. 24Under den period som granskning avser var politikområdet Totalförsvar och verksamhetsområdet Det militära försvaret. Vid tiden för det senaste försvarspolitiska inriktningsbeslutet indelades utgiftsområden inte längre i politikområden. beslutar numera om mål för det militära försvaret. 2004/05:5, bet. 2004/05:FöU4, bet. 2004/05:FöU5, rskr. 2004/05:143, prop. 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09:292). 2004/05:5, bet. 2004/5:FöU5, rskr. 2004/5:143. BESPARINGAR I FÖRSVARETS MATERIELFÖRSÖRJNING Regeringen anger i sina budgetpropositioner inriktningen på Försvarsmaktens materielanskaffning, vilken godkänns av . Därutöver beslutar om materielanslagets storlek och om beställningsbemyndiganden samt bereder och godkänner den investeringsplan som föreslås av regeringen. att anskaffa vissa större materielobjekt. Därutöver håller sig , genom regeringen, underrättad om försvarets materielanskaffningar. Uppdelningen av anslaget, med olika anslag för förbandsverksamhet och materiel, har sin bakgrund i att önskat få ett större inflytande över de större försvarsmaterielinköpen. har begärt en bättre och mer detaljerad redovisning från regeringen gällande försvarets materielförsörjning.26 2.2Regeringens styrning av försvarets materielförsörjning Regeringen styr försvaret utifrån de ramar som beslutat. Verksamhetsstyrningen består dels av att regeringen preciserar styrning, dels av den styrning som regeringen ensam är förbehållen att göra genom sin konstitutionella roll att styra riket. När det gäller preciseringen av styrning rör det sig bland annat om att definiera krav på operativa delförmågor. Regeringen har uppdragit åt Försvarsmakten att upprätthålla och utveckla ett militärt försvar och att kunna försvara och främja svensk säkerhet genom insatser nationellt och internationellt.27 Regeringen beslutar om mål och återrapporteringskrav som ställs på försvarsmyndigheterna. I regleringsbrevet till Försvarsmakten anger regeringen en lista på materielprojekt som Försvarsmakten ska begära regeringens medgivande för före anskaffning. Dessutom ska Försvarsmakten redovisa materielobjekt som bedöms medföra större ekonomisk betydelse () eller påverka regeringens framtida handlingsfrihet. Regeringen ställer också krav på att Försvarsmakten ska redovisa myndighetens planering för materielförsörjning i ett tioårsperspektiv, och investeringsplaner för materielanslagen ska ingå i Försvarsmaktens budgetunderlag. Den normala processen mellan regering och myndighet ser förenklat ut som följer. Försvarsmakten lämnar budgetunderlag till regeringen , med utgångspunkt i den av regering och riksdag beslutade inriktningen för Försvarsmakten. Regeringen lämnar en ny budgetproposition 26Bet.1994/95:FöU4, bet. 1996/97:FöU4, bet. 2001/02:FöU11, bet. 2003/04:FöU6, bet. 2004/05:FöU4, bet. 2005/06:FöU1, bet. 2006/07:FöU1, bet. 2007/08:FöU1, bet. 2008/09:FöU10. 271 och 2 §§ förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA till , för beslut , som kommer att gälla . kommer också regeringens regleringsbrev för myndigheten, som ska gälla . Parallellt med denna formella process sker löpande dialog mellan (Försvarsdepartementet) och myndigheten. Materielberedningsmöten hålls ungefär mellan Försvarsmakten, FMV och tjänstemän vid (Försvarsdepartementet). Det är informella möten där bland annat uppdatering om planerade materielprojekt sker. I försvarsstrukturutredningen sammanfattas den nuvarande ansvar- och uppgiftsfördelningen för materielförsörjningen med att det är Försvarsmakten som anger vad, varför och när i materielförsörjningsprocessen olika materielsystem ska anskaffas för att kraven på operativ förmåga i olika avseenden ska kunna lösas.28 Utöver den process som beskrivits ovan kan regeringen styra myndigheten ekonomiskt på andra sätt genom att besluta om att Försvarsmakten inte tilldelas hela sitt anslag, alternativt införa limiter (beloppsgränser) eller dra in eventuellt anslagssparande. Inom materielförsörjningsområdet har regeringen den slutgiltiga beslutanderätten gällande ett antal av de kostsammaste materielsystemen, eller sådana som anses vara av särskild vikt. har kraven för redovisning av materielförsörjningen delvis förändrats. ska framställan från Försvarsmakten om nyanskaffning eller utveckling kunna knytas till en specifik förmåga enligt fastställda förbandsmålsättningar. Försvarsmakten ska även kunna redovisa kopplingen mellan olika objekt i materielplanen till fastställda förbandsmålsättningar.29 Regeringen återrapporterar till om materielprocessen inom försvaret, liksom om större planerade materielanskaffningar. I budgetpropositionen redovisas materielprojekt överstigande . begär in det underlag från regeringen som behövs för att kunna utöva finansmakten. Eftersom denna information i stor utsträckning är sekretessbelagd rör det sig oftast om kompletterande muntliga föredragningar från i första hand , men även från försvarsmyndigheterna. redovisade regeringen kostnader för större materielprojekt i så kallade objektsramar. Objektsramarna redovisades som en separat bilaga till budgetpropositionen, med syftet att förbättra styrning och uppföljning av större materielinvesteringar. I samband med budgetpropositionen 2006 togs emellertid objektsramarna bort och ersattes med att enskilda objekt redovisas direkt i budgetpropositionen. 28SOU 2011:36 Forskning och utveckling samt försvarslogistik i det reformerade försvaret, s. 118. 29Regleringsbrev för budgetår 2010 och 2011 avseende Försvarsmakten. BESPARINGAR I FÖRSVARETS MATERIELFÖRSÖRJNING Förutom att precisera styrning omfattar regeringens styrning av försvaret även Högkvarterets interna organisation, planeringsprocesser (exempelvis perspektivplanering och militärstrategisk planering) och chefstillsättningar. Försvarsmaktens materielplan utgör ett mycket omfattande dokument, omkring tusen sidor långt, som fastläggs årsvis inom myndigheten och som innehåller en sammanställning över Försvarsmaktens genomförda eller planerade beställningar av försvarsmateriel och tjänster från FMV och andra leverantörer. Försvarsmakten redovisar i budgetunderlaget, i enlighet med regleringsbrevet, en översiktlig materielplan i form av en 10-årig investeringsplan för anslagen 1:3 anskaffning av materiel och anläggningar och 1:4 vidmakthållande, avveckling m.m. av materiel och anläggningar. Av materielplanen framgår vilken materiel som är beställd eller som planeras beställas upp till . Försvarsmaktens materielförsörjning kan på en övergripande nivå delas in i en materielplaneringsprocess och en materielproduktionsprocess.30 Utgångspunkten för materielförsörjningen är Försvarsmaktens behov. Dessa behov utgår främst från beslutad insatsorganisation och pågående verksamhet, men även från Försvarsmaktens perspektivstudier, som anger det säkerhetspolitiska läget och det långsiktiga behovet av materiel . Försvarsmaktens utvecklingsplan (FMUP) kan dock betraktas som det primärt styrande dokumentet för materielförsörjningen, då de krav som anges i FMUP ligger till grund för materielplanen. I FMUP anges behov och inriktningar för de olika försvarsgrenarna på såväl kort som lite . Den samlade planeringshorisonten för FMUP är omkring . Materielplaneringsprocessen sker i ett växelspel mellan framför allt Försvarsmakten och FMV. Regeringen beslutar om de materielprojekt som finns angivna i budgetpropositionen där anskaffning förutsätter regeringsbeslut. Regeringen redovisar även förslag till investeringsplan för i den årliga budgetpropositionen, som utgår från materielplanen. Vidare anger regeringen i regleringsbrevet till Försvarsmakten vilka anskaffningar som myndigheten ska underställa regeringens prövning innan beställning får ske. Materielprojekt av mer omfattande karaktär följs upp genom återrapportering i budgetpropositionen.31 30Materielproduktionsprocessen anger mer detaljerat när och hur materielen ska produceras, genom bland annat offertförfrågningar, projektbeställningar samt uppföljning av verksamhet. 31SOU 2011:36, Forskning och utveckling samt försvarslogistik i det reformerade försvaret, s. 119129. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Förenklad karta över materielanskaffningsprocessen Till att börja med identifieras hos Försvarsmakten ett behov av ny försvarsmateriel inom ett visst område. Detta behov fastställs i Försvarsmaktens materielplan, som är en offertförfrågan från Försvarsmakten till FMV och övriga leverantörer för anskaffning av försvarsmateriel. I de fall det krävs regeringsmedgivande för materielprojekten kommer ett sådant in i detta skede, efter Försvarsmaktens hemställan till regeringen. I nästa skede läggs en beställning från Försvarsmakten till FMV, som sköter kontakterna med leverantörerna.32 Vid projektets avslutande levereras den färdiga materielen från FMV till Försvarsmakten. Utgångspunkten för den nya materielförsörjningsstrategin är behovet av en förändrad materielprocess, anpassad till insatsförsvaret och dess behov. Under invasionsförsvaret var stora delar av anslaget till försvarsmateriel bundet på många års sikt. Eftersom insatsförsvaret ska kunna mobilisera inför olika former av militära insatser har behovet ökat av att rätt materiel finns tillgänglig . insatser genomförs i samverkan med andra länder finns även ett behov av att försvarsmaterielen är interoperabel, det vill säga att den motsvarar och går att använda tillsammans med andra länders materiel. Arbetet med den nya materielförsörjningsstrategin påbörjades försvarspolitiska inriktningsbeslut.33 Där angavs ett antal mål för materielförsörjningen, såsom en ökad handlingsfrihet, minskade långsiktiga ekonomiska bindningar, ökad spårbarhet (det vill säga tydligare samband mellan anskaffning och behovsuppfyllelse), ökat internationellt samarbete, 32Sedan 1 november 2011 gäller även lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet (LUFS). 2004/05:5, Vårt framtida försvar, bet. 2004/05:FöU5, rskr. 2004/05:143. BESPARINGAR I FÖRSVARETS MATERIELFÖRSÖRJNING prioritering av vissa nischområden, utnyttjande av försvarsindustriell kompetens i flera av materielförsörjningens faser samt ett utvecklat exportstöd. Strategin utvecklades och preciserades sedan i SOU 2005:96 (En effektiv förvaltning för insatsförsvaret) och budgetproposition. I inriktningspropositionen för försvaret (prop. 2008/09:140), vilken beslutades av , understryks att materielförsörjningen bör utformas så att utvecklingen mot ett användbart, tillgängligt och flexibelt försvar kan realiseras.34 En sådan utveckling förutsätter att materielförsörjningen snabbt kan ändras för att möta ändrade operativa behov, vilket i sin tur förutsätter att de traditionellt mycket långa ledtider och ekonomiska bindningar som rått inom materielförsörjningen reduceras. Regeringen anger följande inriktning för materielförsörjningen: Vidmakthållande och uppgradering av befintlig materiel bör, om det är ekonomiskt försvarbart och operativa krav kan uppnås, väljas före nyanskaffning. Nyanskaffning bör, när sådan är nödvändig, i första hand ske av, på marknaden befintlig, färdigutvecklad och beprövad materiel. Utveckling bör genomföras först när behoven inte kan tillgodoses enligt ovan. Regeringen hänvisar till att en högre andel upphandlingar av färdigutvecklad materiel ger bättre kontroll över kostnaderna samt ökar förutsättningarna att minska leveranstiden.35 Vidare framhåller regeringen att betydelsen av försvarsmaterielens tillgänglighet är viktigare än att den tekniskt sett ligger i framkant: I fråga om behovssättning av materiel menar [] regeringen att användbara förband bör prioriteras före högsta modernitet och spetsprestanda.36 Försvarsmakten och FMV antog Strategi för Försvarsmaktens materielförsörjning den 2 februari 2007.37 I strategin anges att den realiserar den av statsmakterna uttryckta viljan till en förändrad och ur ett livscykelperspektiv mer kostnadseffektiv och säker materielförsörjning utifrån insatsförsvarets uppgifter och behov.38 I strategin anges bland annat att insatsförsvarets uppgifter och behov ska vara styrande för materielförsörjningen. Vidare ska materielförsörjningen vara kostnadseffektiv ur ett livscykelperspektiv och tillgodose kravet på ökad 2008/09:140, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09.292. 2008/09:140, Ett användbart försvar, s. 85, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09.292. 2008/09:140, Ett användbart försvar, s. 88, bet. 2008/09:FöU10, rskr. 2008/09.292. 37HKV 23 241:61994, Strategi för Försvarsmaktens materielförsörjning (1 bilaga). 38HKV 23 241:61994, Strategi för Försvarsmaktens materielförsörjning (1 bilaga), s. 2. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Strategin framhåller också som princip att Försvarsmaktens befintliga materiel ska användas i större utsträckning och att marknadens möjligheter inom materielförsörjningen ska nyttjas, genom anskaffning av färdigutvecklad och beprövad materiel som finns tillgänglig på marknaden. Internationellt materielsamarbete ska vara huvudalternativ vid all anskaffning.39 Regeringens inriktningsproposition för försvaret var inte fastställd vid tiden för genomförandegruppens arbete, men de principer som beskrivs var något som regeringen tog fasta på även i genomförandegruppens arbete. I nästa kapitel redovisas genomförandegruppens arbete med att ta fram besparingarna. (FOI) har genomfört en utvärdering av Försvarsmaktens materielförsörjningsstrategi, där man konstaterar att tillämpningen av strategin är begränsad. Detta sägs bland annat bero på oklara effektmål: otillräckliga organisatoriska konsekvenser av materielförsörjningsstrategin samt en möjlig parallell styrning via inriktningspropositionen. I det senare fallet avses att Försvarsmaktens materielförsörjningsstrategi skiljer sig något från den som anges i inriktningspropositionen. Eftersom regleringsbreven till Försvarsmakten utgår från den definition som anges i inriktningspropositionen skapas enligt FOI en risk för parallell styrning av materielförsörjningen. BESPARINGAR I FÖRSVARETS MATERIELFÖRSÖRJNING GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA 3 Hur besparingarna togs fram Som beskrivits i rapportens inledning tillsatte regeringen genomförandegruppen för att den skulle föreslå utgiftsminskningar inom försvarsområdet. I detta kapitel beskrivs närmare hur utgiftsminskningarna togs fram. 3.1Genomförandegruppen tillsattes för att ta fram besparingsförslag Regeringen tillsatte genomförandegruppen under Försvarsdepartementets ledning, med syftet att åstadkomma besparingar och effektiviseringar inom försvarsområdet.