rir · H0B56 · 2012-03-21 00:00:00 — 58Näringsdepartementet, intervju . Tabell 13 Andelen tillstyrkta yttranden med en bristfällig konsekvensutredning Varav med bristfällig KU Andel med bristfällig KU beslutade regeringen om ett tilläggsdirektiv för Regelrådet.59 Det nya direktivet innebär ett antal förändringar i mandat. Direktivet är dock otydligt på flera punkter och det är svårt att bedöma vilka konsekvenser förändringarna kan komma att få. Vår granskning tar sin utgångspunkt i regelförenklingsarbetet . Regelförenklingsarbetet fortsätter dock, och ett nytt program som i stora delar bygger på det tidigare har tagits fram för perioden 20112014. Mot bakgrund av centrala roll i regelförenklingsarbetet finns det skäl att analysera några av förändringarna. ska utveckla sin rådgivande roll Av framgår att en viktigt uppgift för rådet är att granska förslag till nya och ändrade regler. Enligt vår mening markerar det faktum att kommer in sent i processen den granskande rollen. I tilläggsdirektivet förstärks rådgivande roll. Bland annat står det att ska i samband med yttranden där rådet avstyrkt en regel eller ansett konsekvensutredningen vara bristfällig lämna förslag på hur bristerna i en konsekvensutredning ska rättas till och om det bedöms möjligt även lämna förslag på hur regeln ska vara utformad. ska vidare utveckla sin rådgivande roll så att rådet kan ge råd och stöd om detta begärs vid upprättandet av en konsekvensutredning.60 Redan innan tilläggsdirektivet kom har haft ett särskilt ansvar för stödet gentemot kommittéerna. Att ska kunna lämna förslag på hur bristerna i en konsekvensutredning ska rättas till förefaller också naturligt och bra. Däremot innebär ett ökat ansvar för att lämna förslag på hur regler ska utformas att rådets självständiga ställning kan försvagas.61 59Tilläggsdirektiv till (N 2008:05) (dir. 2011:71). 60Tilläggsdirektiv till (N 2008:05), s. 4 (dir. 2011:71). 61I det ursprungliga direktivet står det att kan föreslå en alternativ utformning av reglerna. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Det finns ett principiellt problem med att kombinera en starkt rådgivande roll och en granskande funktion. En starkt rådgivande roll kan bara den ha som kommer in relativt tidigt i en process, och som inte är satt att granska slutprodukten. Vi ser att det i rollförändringen finns en risk att hamnar för nära dem de senare ska granska, och i förlängningen en risk att självständiga ställning rubbas. Inriktning mot substantiella ändringar Som nämnts har det varit uppfattning att alla ekonomiska effekter ska beskrivas när det remitterade förslaget avser en ny författning, inte bara det som framstår som nytt i förhållande till tidigare reglering. I tilläggsdirektivet anger regeringen att ett beredningsunderlag till regler som föreslås ändrade är begränsat till de ändringar som görs. En konsekvensutredning beskriver just bara de föreslagna ändringarnas konsekvenser. De delar av föreskrifterna som inte berörs av förslaget behandlas inte i konsekvensutredningen. Vanligtvis berörs inte heller enbart språkliga ändringar eller mindre ändringar som innebär att lagstiftningen anpassas och uppdateras eller att föreskrifter överförs oförändrade från en författning till en annan. Denna begränsning ska återspeglas i granskning på så sätt att granskningen inriktas på de substantiella ändringar som föreslås. Om bedömer att det skulle finnas potential till att förenkla reglerna i det remitterade förslaget, kan rådets yttrande innehålla ett påpekande om detta. Det är svårt att förstå tilläggsdirektivet i denna del. Att beredningsunderlaget för en ändringsförfattning ska begränsas till föreslagna ändringar framstår som självklart. Däremot är det otydligt om även underlaget för helt nya föreskrifter ska begränsas till substantiella ändringar och hur det i så fall överensstämmer med konsekvensförordningens bestämmelser. I 4 § konsekvensförordningen finns redan en bestämmelse som säger att konsekvensutredningen ska göras i den omfattning som behövs i det enskilda fallet. I tilläggsdirektivet åläggs ett utökat ansvar för att ta fram analys och statistik. redovisa om de administrativa kostnaderna ökat eller minskat, och om möjligt med vilket belopp, i de fall det framgår av konsekvensutredningarna där rådet avgett ett yttrande analysera kanslisvaren i syfte att få fram ett underlag för att kunna bedöma i vilka fall en konsekvensutredning inte ska behöva upprättas till följd av att effekterna har begränsad påverkan på företagen analysera konsekvensutredningar där rådet avgett yttrande i syfte att få ett underlag för ställningstagande till om det ska införas en gräns eller ett gränsvärde avseende kostnader för när en fullständig konsekvensutredning ska upprättas. Det kan finnas skäl att ifrågasätta nyttan med och innehållet i ovanstående uppgifter. De nya analys- och statistikuppgifterna riskerar också att flytta fokus från den granskande verksamheten. Det är t.ex. inte tydligt vad en redovisning av de administrativa kostnaderna ska användas till. Eftersom det är vanligt att uppgifter om de administrativa kostnaderna saknas eller är ofullständiga62 finns det rent av en risk att uppgifterna blir missvisande. Uppgiften att försöka definiera specifika gränsvärden för när en konsekvensutredning inte ska behöva genomföras rymmer problem. En ny regel som riktar sig mot ett smalt segment av företagspopulationen kan ha en låg administrativ kostnad totalt sett, men medföra en mycket hög administrativ kostnad för de företag som påverkas. Det är också oklart vad som avses med att en konsekvensutredning inte ska behöva upprättas (punkt 2) och när en fullständig konsekvensutredning ska upprättas (punkt 3). Enligt konsekvensförordningen ska en konsekvensutredning upprättas i den omfattning som behövs i det enskilda fallet även om förslaget inte har några effekter för företagen, enda skillnaden är att konsekvensutredningen i dessa fall inte behöver skickas till . Även om regeringen haft ett övergripande mål för regelförenklingsarbetet har delmålet om minskade administrativa kostnader fått ett stort inflytande på regelförenklingsarbetet och varit det som regeringen följt upp. De administrativa kostnaderna utgör endast en begränsad del av den regelbörda som företagen möter, en slutsats som bekräftas i enkätundersökning till företag. Forskning inom området visar också att s.k. indirekta effekter av regler har stor betydelse för företagandet och därmed regeringens övergripande mål om ökad sysselsättning och tillväxt. Dessa effekter är därför mycket viktiga att beakta i förenklingsarbetet. Det finns en uppenbar risk att dagens mätmetod inte fångar företagens mest avgörande 62 , Årsrapport . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER kostnader och problem som kan relateras till regler. Därmed finns en risk att arbetet inte bedrivs på ett effektivt sätt. Regeringen har försökt att bredda uppföljningen av arbetet, och fick (nuvarande ) i uppdrag att utveckla andra typer av indikatorer för att mäta regelförenkling.63 Regeringen valde dock att inte gå vidare med Nuteks förslag. Både myndigheter och departement anser att regelförenkling är viktigt och att regeringens arbete har satt fokus på frågorna. Intervjuade myndigheter har arbetat med regelförenkling länge och anser inte att regeringens regelförenklingsuppdrag har förändrat verksamheten så mycket i sak, det mesta av arbetet hade gjorts ändå. Förenklingsarbetet har enligt myndigheterna i stor utsträckning handlat om ett tekniskt gnetande på myndighetsnivå, och de stora greppen har ofta uteblivit. Det har t.ex. handlat om att förenkla blanketter och andra förenklingar inom ramen för myndighetens föreskrifter. Flera myndigheter framhåller att den största bördan ligger i lagar och förordningar. På departementsnivå är det tydligt att där det funnits en stark politisk prioritering av regelförenklingsfrågorna har man nått längre resultatmässigt, dvs. de administrativa kostnaderna har minskat mer på dessa områden. Departementen lyfter fram att det är många kostnader som inte ingår i de administrativa kostnaderna, och att förenklingsförslagen inte alltid utgår från det företagen efterfrågar. Departementen understryker att det framtida regelförenklingsarbetet bör ha en bred ansats och fokusera mindre på administrativa kostnader och mer på att underlätta företagens vardag. Trots att regeringen har gjort regelverket kring konsekvensutredningar mer enhetligt finns det vissa otydligheter kvar. Vår analys visar att de starkaste och tydligaste kraven på konsekvensutredningens innehåll finns längst ut i regelgivningskedjan, dvs. i konsekvensförordningen som tillämpas när myndigheter utfärdar allmänna råd och föreskrifter. och kommittéer är kraven på konsekvensutredningar något svagare än för myndigheterna. 63Regeringsbeslut N2007/7570/MK samt Indikatorer för uppföljning av regelförenklingsarbetet redovisning av Nuteks regeringsuppdrag. , 2008 (infonr 040-2008). resultat visar att andelen tillstyrkta yttranden har ökat från 2011. konsekvensutredningar inte minskat, utan ligger stadigt på . Lite tillspetsat kan man säga att en del av regelgivarnas konsekvensutredningar beskrivningen av företagens administrativa kostnader sannolikt har förbättrats medan beskrivningen av övriga effekter för företagen däremot inte har blivit bättre. beslutade regeringen om ett tilläggsdirektiv för som delvis förändrar inriktningen av rådets verksamhet. Bland annat förstärks rådgivande roll. får också ett utökat ansvar för att ta fram analys och statistik. Tilläggsdirektivet är dock otydligt på flera punkter, bl.a. när det gäller tolkningen av nya inriktning mot att granska substantiella ändringar. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 6Varför ökar kostnaderna på skatteområdet? De administrativa kostnaderna på skatteområdet ökade med under mandatperioden 20062010.64 Det är den största reella ökningen av samtliga 17 regelområden som ingår i regeringens mätningar. I vår enkät pekar företagen ut skatteområdet som det näst mest betungande området efter redovisning och bokföring. Även i andra undersökningar som riktats till företag hamnar skatteområdet högt upp på listan över områden som företagen upplever som betungande. Mot bakgrund av att de administrativa kostnaderna på skatteområdet ökar och att företagen själva pekar ut skatteområdet som betungande, finns det skäl att särskilt granska regelförenklingsarbetet på detta område. Varför ökar kostnaderna trots regeringens fokus på regelförenkling? I detta kapitel redogör vi för de förändringar som har lett till de största ökningarna av företagens administrativa kostnader på skatteområdet . Vi beskriver vilka motiv som legat bakom förslagen och hur beredningen av förslagen har sett ut när det gäller att beskriva förslagens effekter på företagen. Ett särskilt fokus ligger på konsekvensutredningarna och remissinstansernas synpunkter. Vidare redovisar vi resultaten från de frågor i enkäten som handlar om skatteområdet. Eftersom syftet med detta kapitel är att undersöka varför kostnaderna på skattområdet har ökat omfattar analysen inte sådana förslag som har minskat kostnaderna på skatteområdet. 6.1Trots satsningen på regelförenkling ökar kostnaderna på skatteområdet I regeringens mätningar av den administrativa bördan står skatteområdet för de tre enskilt största kostnadsökningarna . Ökningarna hänför sig till omvänd skattskyldighet för byggtjänster, personalliggare i frisör- och restaurangbranscherna samt dokumentationsskyldighet vid internprissättning. Sammantaget har dessa tre förändringar ökat företagens administrativa kostnader med . De största minskningarna på skatteområdet hänför sig till förlängd redovisningsperiod för moms, att fler företag lämnar in deklarationsuppgifter elektroniskt och 64 Regelförenklingsarbetet 20062010, s 41 (skr. 2009/10:226). att blanketterna N1 och N2 med underbilagor har ersatts av blanketterna NE och NEA.65 Det kan vara värt att notera att de beskrivna ökningarna på skatteområdet beror på förändrad lagstiftning. däremot beror på förenklade blanketter, förutom förlängd redovisningsperiod för moms som är en lagändring. Tabell 14 De största förändringarna i administrativa kostnader på skatteområdet 2006 2010, mnkr Omvänd skattskyldighet för byggtjänster Personalliggare i frisör- och restaurangbranscherna Förlängd redovisningsperiod för mervärdesskatt NE-blankett ersätter N1 och N2 Källa: databas 20062009 och prognos . finns det flera ökningar av de administrativa kostnaderna som ännu inte har kunnat kvantifieras. En kostnad som inte har kunnat mätas är företagens kostnader för att hantera den s.k. fakturamodellen när det gäller begäran om utbetalning vid tillhandahållande av husarbete. har inte kunnat beräkna kostnaden på grund av alltför stor osäkerhet avseende hur många företag som berörs men gör bedömningen att den administrativa kostnaden är betydande.66 Förändringar i regelverken som inte handlar om utökad eller minskad uppgiftsskyldighet hos företagen ingår inte i standardkostnadsmodellen och således inte heller i regeringens mätningar av de administrativa kostnaderna. Ett exempel på en kostnad på skatteområdet som inte ingår i mätningarna är företagens investeringskostnader för införandet av kassaregister i kontantbranscherna.67 65Blanketterna används för att deklarera inkomst av näringsverksamhet. 66Näringslivets administrativa kostnader för skatteområdet Uppdatering 2009 samt prognos under och efter 2010. , 2010 (rapport 0059). 67Näringslivets administrativa kostnader för skatteområdet Uppdatering 2009 samt prognos under och efter 2010. , 2010 (rapport 0059). GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER I tabell 15 nedan framgår vilka förslag som ingår i vår analys. Tabell 15 Förslag som ökat företagens kostnader på skatteområdet 20062010 Omvänd skattskyldighet för byggtjänster Personalliggare i frisör- och restaurangbranscherna Ingår inte i mätningarna Vi har dels valt ut de tre förslag som lett till de största ökningarna av den administrativa bördan för företag. Förslaget att införa fakturamodellen ingår också eftersom gjort bedömningen att förslaget lett till en betydande ökning av de administrativa kostnaderna. Därtill ingår förslaget att införa kassaregister i vissa branscher trots att förslaget inte ingår i mätningarna av de administrativa kostnaderna. Det finns två skäl för detta. Förslaget att införa kassaregister har, liksom förslaget om omvänd skattskyldighet för moms och förslaget om personalliggare, införts för att förhindra skattefusk och svartarbete i vissa branscher. är intresserat av att få med samtliga dessa förändringar. Det finns också ett principiellt intresse av att ta med ett förslag som inte ingår i regeringens mätningar av den administrativa bördan, som ett underlag för att bedöma ändamålsenligheten i regeringens mätmetod. 6.2Kvaliteten i beredningen av skatteförslagen I detta avsnitt kommer vi att gå igenom beredningen av de förslag som lett till ökningar på skatteområdet. Syftet med genomgången är att bedöma kvaliteten i beslutsunderlaget, inte att värdera förslaget som sådant. Analysen kommer att fokusera på följande punkter: 1.Sammanfattning av förslaget och syftet med förslaget. 2.Vilka målkonflikter fanns och hur har de redovisats? 3.Kvaliteten på konsekvensutredningen. 4.Vilka synpunkter hade remissinstanserna? 6.Mäts reformen i ? 6.2.1 Konsekvensutredningarnas kvalitet utgångspunkter Vi har utgått från gällande bestämmelser för hur konsekvensutredningar ska utformas när vi gjort vår bedömning av konsekvensutredningarnas kvalitet. Vissa av konsekvensutredningarna upprättades innan förordning (2007:1244) om konsekvensutredning och motsvarande regler för kommittéerna och trädde i kraft. Vi har bedömt att tidigare bestämmelser motsvarar kraven i 6 § förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning.68 Enligt 6 § ska en konsekvensutredning alltid innehålla en beskrivning av problemet och vad man vill uppnå en beskrivning av vilka alternativa lösningar som finns för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd uppgifter om vilka som berörs av regleringen uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser regleringen medför och en jämförelse av konsekvenserna för de övervägda regleringsalternativen. 6.2.2Omvänd skattskyldighet för byggtjänster beslutade att införa förändringar i mervärdesskattelagen (1194:200) som innebär att köparen är skattskyldig vid omsättning av varor eller tjänster inom byggsektorn i stället för som normalt säljaren (omvänd skattskyldighet).69 Förändringarna trädde i kraft . med reformen var att motverka undandragande av mervärdesskatt inom byggsektorn. 68I arbetet med konsekvensutredningar fanns och finns fortfarande Statsrådsberedningens riktlinjer (PM 1995:2) Att styra genom regler? Checklista för regelgivare samt kommittéförordningen (1998:1474) och kommittéhandboken (Ds 2000:1). För myndigheter gällde tidigare verksförordningen (1995:1322) och förordningen (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor. 2005/06:130 Omvänd skattskyldighet för mervärdesskatt inom byggsektorn, bet. 2005/06:SkU30, rskr. 2005/06:351. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Faktaruta 1 Bakgrund, omvänd skattskyldighet för moms Förslaget om omvänd skattskyldighet för moms går långt tillbaka i tiden. kom dåvarande med två rapporter som behandlar problematiken med svartarbete och skatteundandragande i bygg- och anläggningsbranschen. Enligt hade den organiserade handeln med svart arbetskraft inom byggsektorn fått en så stor omfattning att det krävdes radikala lagstiftningsändringar för att komma till rätta med problemen. Rapporterna ledde fram till att regeringen tillsatte en kommission () med uppdrag att föreslå åtgärder för att främja konkurrensen och motverka svart arbetskraft och kartellbildning inom bygg- och anläggningssektorn. lämnade sitt betänkande till regeringen med flera förslag för att förhindra skatteundandragande och svartarbete (SOU 2002:11, Skärpning gubbar! Om konkurrensen, kvaliteten, kostnaderna och kompetensen i byggsektorn). Två av förslagen, byggentreprenadavdrag och omvänd skattskyldighet för moms, vidareutvecklades i en särskild departementspromemoria (Ds 2004:4, Byggentreprenadavdrag samt omvänd skattskyldighet, moms). Regeringen valde att gå vidare med förslaget om omvänd skattskyldighet för moms men inte med förslaget om byggentreprenadavdrag. Vilka målkonflikter fanns och hur har de redovisats? Förslaget om omvänd skattskyldighet för moms innebar att företag inom byggbranschen fick en mer betungande och komplicerad administrativ hantering. Därtill fick vissa företag, särskilt mindre företag, en försämrad likviditetssituation. Fördelen skulle vara minskad användning av svart arbetskraft och ett minskat skatteundandragande. Detta skulle i sin tur leda till en förbättrad konkurrenssituation och förbättrade statsfinanser genom ökade skatteintäkter. Sammantaget gjorde regeringen bedömningen att konsekvenserna för bl.a. små företag inte skulle vara sådana att omvänd skattskyldighet inte borde införas. Några försök att beräkna företagens kostnader gjordes dock inte. Enligt bedömning är konsekvensutredningen mycket bristfällig och uppfyller inte förordningens krav. I såväl proposition som betänkande saknas kvantitativa beskrivningar av konsekvenserna för företag. Det finns inga beräkningar av förslagets effekter i form av ökade hanteringskostnader och försämrad likviditet vare sig på företagsnivå eller på totalnivå. Några försök att beräkna vilka effekter förslaget skulle få på små företag i förhållande till stora företag görs inte. innehåller dock en resonerande text om tänkbara konsekvenser för företag som berörs av förändringen. Man gör bedömningen att den administrativa hanteringen för de företag som berörs kommer att bli mer komplicerad och betungande. Eventuella kostnader bedöms dock som begränsade, och man påpekar att de särregler som föreslås enbart berör företag inom byggsektorn. Stora företag bedöms ha bättre möjligheter att klara den nya hanteringen än små. Därutöver förs ett resonemang om hur företagens likviditetssituation kan komma att förändras av förslaget. Slutsatsen är att likviditetseffekten för byggsektorn som helhet inte kommer att påverkas men att enskilda företag, framför allt små företag, kan få en försämrad likviditetssituation till följd av förslaget. I ett bakgrundsavsnitt beskrivs tidigare förslag men i propositionen görs inga överväganden om alternativa förslag. Vilka synpunkter hade remissinstanserna? Flertalet remissinstanser tillstyrkte förslaget, bl.a. Byggindustrier, även om många påpekade att förslaget kommer att medföra administrativa problem och likviditetsproblem. , Näringslivets skattedelegation, Föreningen , Fastighetsägarna , , , och avstyrkte förslaget. Som skäl anfördes bl.a. ökad administrativ börda, besvärliga gränsdragningsfrågor, försämrad likviditet och en ökad komplexitet i regelsystemet. Flera remissinstanser påpekade i sina remissvar att konsekvenserna för företagen var otillräckligt beskrivna. Lagförslaget kom innan rådet hade inrättats. Mäts reformen i ? I en första mätning uppskattade företagens administrativa kostnader för reformen till 1 036 miljoner kronor.70 Mätningen gjordes på begäran av då den mätta kostnaden befarades rymma en stor engångskostnad i form av svårigheter att tillämpa reglerna.71 Vid detta andra mättillfälle uppskattades kostnaden till . ansåg att den första mätningen skulle ge dålig kvalitet i resultaten varför man har använt den andra mätningen i totalresultaten.72 Effekterna på företagens likviditet utgör inte en administrativ kostnad och mäts således inte i . beslutade att införa lagen (2006:575) om särskild skattekontroll i vissa branscher.73 Lagen trädde i kraft och 70Näringslivets administrativa kostnader för skatteområdet, uppdatering 2007. , 2008 (R2008:42). 71Näringslivets administrativa kostnader för skatteområdet, uppdatering 2008. , 2009 (rapport 0013). 2005/06:169 Effektivare skattekontroll m.m., bet. 2005/06:SkU29, rskr. 2005/06:349. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER innebär ett krav att föra personalliggare för näringsidkare inom restaurang- och frisörbranscherna. Lagen innebär också att har rätt att företa oannonserade kontrollbesök för att granska personalliggaren och undersöka vilka personer som är verksamma på platsen. I samband med kontrollbesöken har rätt att utföra en oannonserad begränsad revision. får också ta ut en kontrollavgift om personalliggaren inte är förd i enlighet med bestämmelserna i lagen. Syftet med lagen var enligt propositionen att försvåra för näringsidkare att undanhålla intäkter från beskattning och att öka möjligheterna till en effektiv kontroll. Faktaruta 2 Bakgrund, personalliggare och kassaregister Problemen med svartarbete och skattefusk i kontantbranscherna har diskuterats . I var t.ex. frågan om schablonbeskattning aktuell som ett sätt att sanera branscher utsatta för ekonomisk brottslighet. (numera ) har därefter i två promemorior inventerat för- och nackdelar med schablonbeskattning (RSV Rapport 2002:3). Varken eller RSV:s förslag ledde till något konkret lagförslag. vårproposition aviserade regeringen att arbetet med schablonbeskattning skulle fortsätta (prop. 2003/04:100). Arbetsgruppen kom fram till att en springande punkt för att komma till rätta med skattefusk och svartarbete var en ökad kontroll på fältet. Eftersom systemet med schablonbeskattning var behäftad med olika typer av problem valde man i utredningen att i stället ta fasta på en ökad kontroll och tog fram ett förslag om införande av personalliggare (Ds 2005:28 Skattefusk, effektivitet och rättvisa utökad skattekontroll i vissa branscher och diskussioner kring schabloniserade inslag i beskattningen). tillsattes även en utredning med