rfr · GZ0WRFR6d2 · 2012-05-28 00:00:00 — Utskottet tillstyrkte härutöver i princip de föreslagna begränsningarna i debattreglerna för interpellationer, men gjorde vissa justeringar i antalet anföranden per talare och anförandenas högsta tillåtna längd. 15.1 En första utvärdering med de nya inslagen i frågeinstituten utvärderade erfarenheterna från försöksverksamheten.51 Vissa problem identifierades, som dock inte ansågs vara akuta; utskottets arbetsgrupp för arbetsförhållandena i fick i uppdrag att föreslå lösningar, och ansåg utskottet att den befintliga försöksordningen kunde fortsätta. beslutade i enlighet med utskottets förslag att förlänga försöket till utgången av 1986. När det gällde frågestunderna bestod problemen i deras bundenhet till och att de ibland drog ut så mycket att det kunde bli svårt för tidningar och tv att hinna rapportera. Bundenheten till en viss dag berördes också i en motion, där det till och med begärdes att försöksverksamheten skulle avbrytas. En frågestund innebar enligt motionären en alltför stor anhopning av frågor på samma dag.52 Ett annat problem ansågs vara att eventuella andra debatter fick lov att avbrytas när frågestunden skulle börja. Eftersom utskottets arbetsgrupp föreslog en tidigareläggning av den informationsstund då regeringen kunnat informera om viktiga regeringsbeslut som en inledning på frågestunden, konstaterades att även frågestunden skulle kunna tidigareläggas med för att därigenom ge exempelvis massmedierna mer tid efter frågestunden. började frågestunden i stället . När det gällde interpellationsdebatterna, som efter frågestundens förläggning kommit att hållas , konstaterade utskottet att en konsekvens av försöksverksamheten var att en fråga och en interpellation i samma eller ett näraliggande ämne inte kunde besvaras och att detta hade påtalats som en nackdel. Utskottet påminde dock om att ett statsråd som KU 1985/86:30. 52Motion 1985/86:K315 (FP). 15 FÖRSÖKSVERKSAMHET I INFÖR NYA REFORMER 2011/12:RFR6 visste att han eller hon har fått både en fråga och en interpellation i samma ämne kunde meddela frågeställaren att ämnet skulle komma att diskuteras vid en kommande interpellationsdebatt och att statsrådet därför inte avsåg att besvara frågan särskilt. Frågan skulle då förfalla, om inte frågeställaren ändå begärde att den skulle kvarstå till , och frågeställaren fick möjlighet att i stället anmäla sig till interpellationsdebatten. Arbetsgruppen ansåg dock att frågan om eventuella olägenheter till följd av att interpellationer och frågor inte kunde besvaras skulle ägnas fortsatt uppmärksamhet. återkom sedan med förslag på ytterligare förlängning av försöksverksamheten, dock med vissa justeringar.53 Det ansågs fortfarande vara ett problem att frågestunderna bara låg , vilket innebar att vissa frågestunder kunde dra ut mycket . Arbetsgruppen och utskottet ansåg att en av poängerna med de nya frågestunderna var att riksdagsledamöterna med mycket kort varsel skulle kunna få svar på sina frågor. För att detta skulle vara genomförbart måste reserveras för debatterna, och ansågs fortfarande vara en bra dag. För att något öka flexibiliteten föreslogs att om en viss torsdag på grund av exempelvis skulle vara sessionsfri, skulle talmannen kunna flytta frågestunden till fredagen eller måndagen . Vidare föreslog utskottet att om det kunde förutses att en viss frågestund på grund av mängden frågor allvarligt skulle inkräkta på utrymmet för behandlingen av övriga ärenden, skulle talmannen få avbryta frågestunden och besluta att resterande frågor skulle besvaras antingen eller nästkommande måndag. Även nackdelen med att besvarandet av interpellationer och frågor i samma ämne inte kunde samordnas framhölls på nytt. Man föreslog att det skulle lösas genom att talmannen efter samråd med statsrådet och frågeställaren kunde besluta att besvarandet av en fråga skulle flyttas till en interpellationsdebatt. Vad gällde debattrestriktionerna konstaterade utskottet att det visserligen hade gjorts gällande att dessa riskerade att förhindra en utveckling av en ordentlig argumentation men att befintlig statistik visade att den maximala tillåtna debattiden ändå inte utnyttjades i de allra flesta fall. Utskottet tog fasta på de erfarenheter som sade att ett debattsystem med ett obegränsat antal repliker i praktiken inte behövde leda till längre debatter och menade att det inte var nödvändigt att behålla de då stränga debattrestriktionerna. En ordning föreslogs i stället som innebar att statsrådet och frågeställaren efter redovisningen av svaret fick hålla var sitt anförande om högst och att de därefter skulle ha rätt till ett obegränsat antal repliker om högst en minut. Försöksverksamheten förlängdes med dessa ändringar till att omfatta även resten av /87. Ytterligare en förlängning av försöksverksamheten gjordes så att den skulle gälla även under /88. flaggade i samband med denna för att arbetsgruppen inom utskottet föreslagit att frågestunden skulle tidigareläggas ytterligare, redan till och KU 1986/87:14. 2011/12:RFR6 15 FÖRSÖKSVERKSAMHET I INFÖR NYA REFORMER eventuellt också att i större utsträckning anordna frågedebatter . Utskottet ansåg att sådana förändringar först behövde analyseras ytterligare, bl.a. de eventuella effekterna på regeringens och arbetsrutiner. Arbetsgruppen skulle återkomma under nästkommande år, och utskottet ansåg att de befintliga bestämmelserna kunde förlängas. Det behövdes dock enligt utskottet en fortsatt uppmärksamhet på utvecklingen som innebar att inte bara antalet interpellationer utan även antalet frågor ökade markant, vilket man inte hade förutsett.54 Innan försöksverksamheten avslutades hade , vars idé verksamheten ju hade varit från början, lämnat sitt slutbetänkande Folkstyrelsens villkor. Kommittén konstaterade att erfarenheterna från försöksverksamheten dittills varit blandade. Bäst utfall hade enligt kommittén den ökade koncentrationen av interpellationsdebatterna haft, med kortare inlägg och livligare debatter. borde därför arbeta vidare med debattformerna enligt de riktlinjer som utarbetats inom försöksverksamheten. Vad gällde frågestunderna konstaterade kommittén kort att de inte hade fungerat tillfredsställande. Slutligen konstaterade kommittén att en ökad livaktighet i debatter inte kunde åstadkommas enbart genom riksdagsbeslut. Det hängde snarare på de inblandade personernas inställning om det skulle bli någon förändring att tala om. Kommittén lämnade inga nya förslag i dessa delar i slutbetänkandet.55 ansåg i behandlingen av den efterföljande propositionen att utfallet av försöken i huvudsak hade varit positivt men att tidpunkten för frågestunden fortfarande var ett problem. Utskottet avsåg att återkomma till denna fråga och föreslog att försöksverksamheten förlängdes , så att den skulle gälla även under /89.56 15.2 Permanentande av försöksreglerna De provisoriska reglerna som tillämpats och förlängts under försöksverksamheten permanentades i olika steg; först ut var debattreglerna för interpellationsdebatterna . Efter förslag från talmanskonferensen flyttades frågestunderna på försök under /90 till tisdagseftermiddagarna med början . Frågorna skulle för att besvaras vara inlämnade senast i . Förhoppningen sades vara att frågestunderna inte skulle ta mer än två timmar.57 Försöken med nya tider för frågestunder förlängdes sedan successivt ytterligare några riksmöten, slutligen till utgången av med vissa smärre justeringar. 58 Viss flexibilitet i reglerna infördes, så att talmannen kunde bestämma att frågestunden skulle utgå en viss vecka om arbetsanhopningen i KU 1986/87:34 s. 5 f. 55SOU 1987:6, s. 191 f. 1987/88:22 och bet. KU 1987/88:43. 1988/89:KU37. 1989/90:KU36, 1990/91:KU42 och 1991/92:KU37. 16 NYA FORMER AV FRÅGOR OCH ANDRA SENARE REFORMER 2011/12:RFR6 övrigt i kammaren var sådan att övrig ärendebehandling annars inte skulle hinnas med. Vidare skulle talmannen, om helgdagar annars skulle orsaka problem, kunna bestämma att frågor för att bli besvarade skulle lämnas in . Talmännen hade vidare under /92 i samråd med partirepresentanterna i talmanskonferensen börjat tillämpa en praxis som innebar att talmannen beslutade avbryta debatten om ytterligare repliker inte ansågs tillföra debatten något. Detta gjordes mot bakgrund av en påtaglig ökning av antalet inlägg i debatterna, som därmed drog ut . ansåg att denna ordning skulle få prövas ytterligare . permanentades så ordningen med frågestunder, i den form den hade vuxit fram. Inför detta beslut justerades debattreglerna något, så att båda talarna, när statsrådet hade lämnat sitt svar, skulle ha rätt till fyra anföranden, varav det första fick vara högst och de följande högst en minut. Talmannen skulle dock kunna medge ytterligare anföranden om högst en minut.59 16 Nya former av frågor och andra senare reformer Redan under den pågående försöksverksamheten föreslogs i en motion60 att riksdagsledamöternas frågor skulle kunna besvaras skriftligen. Motionen avslogs eftersom utskottet antog att de flesta frågor egentligen inte handlade om att inhämta konkret information utan att skapa en offentlig debatt i ett ärende, varvid ett skriftligt svar skulle vara ointressant.61 Idén återkom dock bara , i samband med att förlängdes så att alltid var samlad men gjorde ett längre sommaruppehåll, i ett förslag från . ansåg att det var otillfredsställande att riksdagsledamöterna inte kunde använda sig av den viktiga del av kontrollmakt som frågeinstituten utgjorde. Utskottet ställde sig därför bakom förslaget som innebar att ledamöterna under ett uppehåll som var längre än , dvs. i praktiken sommaruppehållet, fick möjlighet att ställa frågor till statsråden och att frågorna besvarades skriftligen. Någon svarsplikt infördes inte, men om statsrådet inte hade besvarat frågan skulle han eller hon meddela kammarkansliet när svaret skulle komma eller att han eller hon avsåg att inte svara.62 Ändringarna trädde i kraft . 1992/93:KU16. 60Motion 1989/90:K202 (M, FP). 1989/90:KU36 s. 29. 1993/94:KU18, s. 19 f. och 1994/95:KU2. 2011/12:RFR6 16 NYA FORMER AV FRÅGOR OCH ANDRA SENARE REFORMER 16.2 Skriftliga frågor för skriftliga svar och muntliga frågor för muntliga svar Nästa större reform kom därefter. Framför allt två problem hade identifierats, vilka känns igen från redovisningen av frågeinstitutens framväxt: kritiken mot interpellationsinstitutet var fortfarande att det ofta tog så innan svaret lämnades att frågan hade mist sin aktualitet. Dessutom upplevdes intresset för interpellationsdebatterna från både ledamöter och massmedierna som svagt. Kritiken mot tisdagarnas frågestunder innebar att de ofta var förenade med tidspress, att både statsministern och andra statsråd ofta inte var närvarande och, även här, att intresset var svagt hos både ledamöter och massmedier. lämnade förslag på reformer av frågeinstituten.63 När det gäller interpellationerna föreslogs en ny form av interpellationer som innebar en sammanslagning av de dåvarande interpellations- och frågeinstituten. Interpellationer skulle användas för frågor av viss tyngd. Den uttryckliga rekommendationen att en interpellation borde gälla en angelägenhet av större intresse togs dock bort, liksom att talmannen eller kammaren skulle pröva om en interpellation skulle få framställas. Vissa andra formkrav togs också bort eller förenklades. Svarstiden kortades , vilket antogs kunna bidra till att frågan fortfarande var aktuell när den besvarades. Talmannen skulle i samråd med interpellanten och statsrådet besluta vid vilket sammanträde interpellationen skulle besvaras, och talmannen skulle på valfritt sätt meddela kammaren om tidpunkten. Debattreglerna skulle även i fortsättningen medge att även andra ledamöter än interpellanten kunde delta i debatten. De dåvarande skriftliga frågorna för muntliga svar vilka i stället kunde besvaras skriftligen ersattes i förslaget med två nya frågetyper. Frågor kunde vara skriftliga eller muntliga. De muntliga frågorna skulle ställas vid en frågestund i kammaren och besvaras . skulle senast meddela vilka statsråd som skulle närvara vid nästa veckas frågestund. En ledamot som önskade ställa en fråga till något av de statsråd som skulle närvara, skulle anmäla detta under de som föregick frågestunden, och de skulle därmed anses ha begärt ordet i kammaren. Även andra ledamöter än frågeställaren skulle få begära ordet i den debatt som följde på svaret, vilket var en nyhet i förhållande till den äldre varianten av frågestund. Skriftliga frågor som lämnades in senast skulle besvaras skriftligen därpå. Om statsrådet inte avsåg att besvara frågan , eller inte alls, skulle han eller hon underrätta kammarkansliet om detta. ställde sig bakom dessa förslag. De nya reglerna för muntliga frågor skulle enligt utskottet kunna bidra till en vitalisering av frågeinstitutet och den korta svarstiden för skriftliga frågor tillgodose kravet på att 63 1995/96:TK1. 16 NYA FORMER AV FRÅGOR OCH ANDRA SENARE REFORMER 2011/12:RFR6 frågorna fortfarande skulle vara aktuella när de besvarades. Utskottet konstaterade att de nya reglerna innebar ganska stora förändringar i spörsmålsinstituten och ansåg att reformen borde utvärderas inom ett eller två år.64 Den nya ordningen trädde i kraft . genomförde en sådan utvärdering som hade efterlyst och fann bl.a. att rutiner kunde innebära att svarstiden för interpellationer inte kunde hållas. Det föreslogs därför att svarstiden skulle förlängas med den tid som motsvarade den plenifria perioden. Dessutom föreslogs vissa justeringar av debattreglerna för interpellationsdebatterna. Utskottet ställde sig bakom förslagen. I samband med behandlingen av förslaget avslogs också motioner om en skyldighet för statsråd att besvara interpellationer och ett avskaffande av de muntliga frågorna.65 16.3 Återinförandet av talmannens prövning av interpellationer krävdes ju talmannens eller kammarens tillstånd att framställa en interpellation. Om talmannen ville motsätta sig att en interpellation framställdes skulle frågan hänskjutas till kammaren för beslut. Bestämmelsen tillämpades aldrig direkt men kan ha haft en viss preventiv effekt på hur ledamöter valde att interpellera.66 Riksdagsstyrelsen pekade i början av 2000- talet på att om den granskning som skulle göras av kammarkansliet resulterade i att en interpellation eller skriftlig fråga inte ansågs hålla sig inom regeringsformens regler, men någon överenskommelse med interpellanten eller frågeställaren om omformulering inte nåddes, skulle frågan föras upp till talmannen. Men talmannen hade inte längre någon formell möjlighet att motsätta sig att en interpellation eller skriftlig fråga ställdes. Riksdagsstyrelsen föreslog därför ett återinförande av bestämmelser som förutsätter talmannens prövning av en interpellation eller skriftlig fråga.67 Dessa bestämmelser, som finns intagna i 6 kap. 1 och 4 §§ riksdagsordningen, innebär att talmannen har rätt att avvisa en interpellation eller skriftlig fråga om han eller hon anser att den strider mot grundlag eller riksdagsordningen. Om kammaren ändå anser att interpellationen eller frågan ska få ställas, ska talmannen hänvisa frågan till för avgörande. Om utskottet förklarar att interpellationen eller frågan inte strider mot grundlag eller riksdagsordningen, får inte talmannen vägra tillstånd till interpellationen eller den skriftliga frågan. 1995/96:KU18. 1997/98:KU27, s. 34 f. 2002/03:KU15, s. 25. 672002/03:RS1 Moderniserad riksdagsordning. 17 EN INTERNATIONELL UTBLICK En försöksverksamhet med en särskild frågestund för frågor till statsministern inleddes . Reglerna för frågestunden utformades av talmannen i samråd med gruppledarna. Syftet med statsministerns frågestund var att ge utrymme i kammaren för ett regelbundet meningsutbyte mellan statsministern och ledande företrädare för riksdagspartierna i aktuella frågor som rör regeringens arbete. Även andra ledamöter skulle i mån av tid få ställa frågor. Frågor och svar ska i princip inte överstiga en minut. Försöket ansågs falla i huvudsak väl ut, och ordningen permanentades 2005.68 En frågestund är statsministerns frågestund. och 2008 anordnades på försök interpellationsdebatter . Dessa ägde rum i Andrakammarsalen . I samband med denna försöksverksamhet hade också frågan tagits upp om möjligheten att väcka interpellationer före start. Försöksverksamheten föll väl ut. Det ansågs vara viktigt, inte minst för allmänhetens förtroende, att aktuella frågor kunde tas upp till diskussion i även . På förslag från riksdagsstyrelsen permanentades möjligheten att anordna interpellationsdebatter . Det finns dock ingen skyldighet att hålla sådana debatter, och exempelvis ett valår kan man underlåta att utnyttja möjligheten. Interpellationer kan ställas till statsråden fram till ett angivet datum före sommaruppehållet och i slutet av sommaren.69 17 En internationell utblick I de följande avsnitten presenteras frågeinstituten i några andra länder. Det gäller de övriga nordiska länderna samt och . Presentationen ger en allmän beskrivning av frågeinstituten i de aktuella länderna och tar bl.a. sikte på formerna för parlamentsledamöters frågemöjligheter, möjligheten till debatt när ett muntligt svar på en fråga har lämnats och i vilken utsträckning en sådan debatt är öppen även för andra ledamöter än frågeställaren, om frågor lämnas i förväg eller är spontana, om de måste godkännas i förväg samt om det finns några bestämmelser om svarstid. Uppgifterna härrör från respektive lands bestämmelser, vilka ofta finns intagna i grundlag eller i parlamentets arbetsordning, samt från de svar som har lämnats på rapportför- 682005/06:RS3, i en ny tid, huvudbetänkande av riksdagskommitté, s. 144 f. 692008/09:RS1 Riksdagsordningsfrågor m.m., s. 23. 17 EN INTERNATIONELL UTBLICK fattarens frågor av respektive parlaments utredningstjänst eller motsvarande, inom ramen för samarbetet i (). Av presentationen framgår att de olika ländernas system för parlamentariska frågor uppvisar många likheter. Detta gäller särskilt de nordiska länderna, där systemens uppdelning mellan interpellationer och skriftliga respektive muntliga frågor påminner mycket om varandra. Även frågeinstituten i de övriga två länderna i jämförelsen har många drag som är gemensamma med de nordiska. Likheterna gäller bl.a. talmannens centrala roll som den förmedlande länken mellan parlamentet och regeringen, ofta, men inte alltid, med möjlighet att underkänna en fråga. Vanligast är vidare att frågor enbart kan ställas till enskilda ministrar och inte till regeringen som helhet. Skillnaderna i systemet är i stor utsträckning på detaljnivå, men kan i vissa avseenden gälla mer principiella frågor. Detta gäller exempelvis i vilken utsträckning enskilda parlamentsledamöter kan ställa frågor eller om endast en grupp bestående av ett visst minsta antal ledamöter har denna möjlighet. En annan skillnad mellan systemen är om frågor för muntliga svar är kända för regeringen och den berörda ministern i förväg eller ställs spontant vid en muntlig frågestund så som ordningen är i exempelvis . Den kanske mest tydliga skillnaden är om svaret på exempelvis en interpellation och den debatt som kan följa på svaret avslutas med någon form av votering om parlamentets förtroende för regeringen. Detta är bland de här jämförda länderna i praktiken fallet endast i . Frågeinstituten har dock i alla länder en grundläggande roll som en del av den parlamentariska kontrollen av regeringen, men utnyttjas i praktiken i hög utsträckning även för att skapa debatt och för att inhämta konkret information. I finns för enskilda Folketingsledamöter interpellationer samt muntliga och skriftliga frågor i olika varianter att välja på för att få frågor besvarade av regeringen. Härutöver fyller utskottsfrågor till regeringen en mycket stor funktion i den parlamentariska kontrollen av regeringen. De står för de i särklass flesta frågorna och innebär en mycket stor arbetsbelastning för regeringen och ministerierna. Rätten att med godkännande få till stånd en debatt och få svar från en minister är fastslagen i grundlagen medan de närmare bestämmelserna om exempelvis tidsfrister och debattregler finns i arbetsordning. För att skapa offentlig debatt i ett ämne och avkräva ministern en förklaring finns enligt grundlagen en möjlighet för varje Folketingsledamot att framställa interpellationer (forespørgsel) till en minister. Interpellationen ska vara skriftlig och ha ett konkret innehåll och förutsätter godkännande. En godkänd interpellation vidarebefordras till berörd minister som inom ska lämna ett muntligt svar i . 17 EN INTERNATIONELL UTBLICK frågor där det finns behov av att med kort varsel hålla en debatt i ett aktuellt ämne kan ledamöter ställa brådskande interpellationer (hasteforespørgsel) som ska besvaras så snabbt som möjligt. Svaret på en interpellation åtföljs av en debatt som är öppen även för andra ledamöter. Debatten kan avslutas med att beslutar om ett ställningstagande eller uttalande till regeringen. Förslag till ett sådant uttalande som heter forslag till vedtagelse men som kallas att ge regeringen en näsa lämnas in av en ledamot under debatten. Det förekommer också att flera förslag till beslut med olika innebörd lämnas. voterar om beslutet i samband med att debatten avslutas. Ett forslag till vedtagelse kan också ges formeln av en motiverad dagordning, vilket innebär att det i finns en formell möjlighet att i samband med en interpellationsdebatt framställa ett yrkande om misstroendeförklaring. Denna möjlighet har aldrig utnyttjats i praktiken, medan däremot besluten om att ge regeringen en näsa är relativt vanligt förekommande. För kortare och mer konkreta frågor som främst syftar till informationsinhämtande kan ledamöter ställa skriftliga frågor till en minister som ska besvaras antingen skriftligen eller muntligen. Talmannen beslutar om frågan ska godkännas och vidarebefordrar en godkänd fråga till den berörda ministern. En fråga som inte uppfyller vissa formella krav kan avvisas, liksom en fråga som enligt talmannen är av en sådan art och karaktär att den inte lämpar sig för en frågedebatt. Skriftliga frågesvar ska lämnas av ministern . Frågan ska vara så formulerad att svaret kan hållas relativt kort. Muntliga svar på frågor som har framställts skriftligen i förväg lämnas av ministern, om han eller hon inte har meddelat att frågan inte kan besvaras, vid en frågestund i . Frågestunden hålls normalt en gång . Vid en sådan debatt hålls ett par korta inlägg av frågeställaren och ministern . Om så önskas och frågeställaren medger det kan talmannen dessutom ge ordet till andra ledamöter. Folketingsledamöter kan härutöver ställa direkta muntliga frågor för omedelbara muntliga svar vid en frågetimme. Ledamöter får anmäla sin önskan att få ställa omedelbara frågor senast vid frågetimmens början, och talmannen fördelar därefter ordet. Skillnaden mellan frågedebatterna vid frågestunden respektive frågetimmen är sålunda att frågorna i det ena fallet har framställts skriftligen i förväg medan de i det andra fallet framställs muntligen och besvaras direkt. Utöver de enskilda ledamöternas möjlighet att ställa interpellationer och frågor kan, som nämnts, utskott vid behandlingen av exempelvis propositioner och motioner ställa frågor till den berörda ministern. Utskottet begär antingen ett skriftligt eller muntligt svar av ministern, i det senare kommer ministern till ett s.k. samråd på ett utskottssammanträde. Denna typ av fråga är mycket vanligt förekommande och kan uppgå till 15 000 , varav de flesta är frågor för skriftligt svar. Även de enskilda ledamöternas frågor, framför allt de skriftliga frågorna för skriftliga svar, är väldigt vanliga (67 000 frågor ). Interpellationer är mer ovanligt, det ställs normalt 50 70 . Sammantaget utgör frågeinstituten i ett aktivt och flitigt 17 EN INTERNATIONELL UTBLICK använt verktyg både i kontroll av regeringen och för att skapa debatt i aktuella politiska frågor.