rfr · GZ0WRFR8 · 2012-03-01 00:00:00 — Mot bakgrund av detta kan det ses som mycket intressant att har tagit initiativ till att inleda en försöksverksamhet som innebär att hanteringen av mängdärenden, där bl.a. yrkestrafiken ingår, kommer att samlas hos två åklagarkammare. Åtgärden är intressant att följa då den kan vara ett steg i rätt riktning för att underlätta en förbättrad hantering av yrkestrafikärendena. När det gäller kompetensuppbyggnad är den kommande försöksverksamheten intressant att följa också för att den innefattar att rekrytera erfarna kammaråklagare, som ska vara allmänspecialister med särskild inriktning mot trafikärenden, och att dessa kommer att ansvara för en effektiv samverkan med landets polismyndigheter och för uppbyggnad av en nationell expertkompetens på brottsområdet. I uppföljningen har ansvarsfrågan tagits upp när det gäller överlaster, och det har framförts kritik mot att det alltid är föraren som är ensam ansvarig för överlaster trots att det kan vara någon annan som har genomfört lastningen och att föraren i de fall där det inte finns en våg installerad i lastbilen inte vet hur tung lasten är. I uppföljningen har det framkommit att den ökade mängden containertransporter ger frågan hög aktualitet. Varierande kunskap om regelverken I de intervjuer som har genomförts med olika myndigheter i uppföljningen har det återkommande framförts att man uppfattar att kunskaperna och kompetensen om de regelverk som finns om kör- och vilotider, cabotage, lastsäkring och överlaster varierar och att detta både gäller inom den egna myndigheten men också mellan olika myndigheter. Det sistnämnda har varit särskilt tydligt när det gäller åklagarmyndigheternas och polisens syn på varandra, men även polisens syn på Transportstyrelsen. 2011/12:RFR8 9 SAMMANFATTANDE IAKTTAGELSER OCH BEDÖMNINGAR Inga uppföljningar av överträdelser av regelverk När det gäller överträdelser som begåtts har uppföljningen visat att det är svårt att få fram uppgifter som visar hur följsamheten till reglerna utvecklas när det gäller cabotage och lastsäkring. Även när det gäller hur reglerna om kör- och vilotider samt om överlaster och hastigheter följs skulle bättre och återkommande uppföljningar behöva göras av myndigheterna. Dåvarande genomförde 2007 mätningar av regelefterlevnaden inom det kommersiella statliga vägnätet. Mätningarna visade på låg regelefterlevnad inom flera av de områden som uppföljningen har fokuserat på. Hur utvecklingen har sett ut är oklart då några motsvarande nya uppföljningar inte har gjorts. Uppföljningen visar att för yrkestrafiken har införlivats i svensk lagstiftning. bedömer uppföljningsgruppen att det fortfarande återstår en hel del utvecklingsarbete för att tillämpningen av reglerna ska medverka till en effektiv tillsyn inom yrkestrafikområdet. Då regelverken i många delar kan anses komplexa är detta något som enligt uppföljningsgruppens bedömning i viss mån kan ha betydelse för åkeribranschens regelefterlevnad. Uppföljningsgruppen anser att det är viktigt att det vidtas åtgärder för att förbättra kunskapen om regelverken och vill peka på att myndigheterna har en viktig uppgift när det gäller att på olika sätt skapa ökad överskådlighet över regelverken då detta underlättar för dem som berörs av reglerna att tillämpa dem korrekt. Uppföljningsgruppen vill även betona att det är viktigt att myndigheterna följer utvecklingen vad gäller regelverkens tillämpning och att detta sedan kommuniceras både med dem som beställer och utför yrkesmässiga godstransporter på väg och på det sättet berörs av regelverken. Uppföljningsgruppen vill peka på vikten av att det sker en fortsatt uppföljning av beställaransvarets tillämpning. Ett viktigt syfte med ett sådant uppföljningsarbete är att detta ska kunna läggas till grund för slutsatser om huruvida de nuvarande skärpningarna av beställaransvaret är tillräckliga för att komma till rätta med förekomsten av otillåten cabotage och olaga yrkesmässig trafik, eller om det kan komma att krävas andra och ytterligare skärpningar av regelverken som varit fallet i t.ex. och . 9.2 Organisation och styrning av kontroller och tillsyn Frågor som har behandlats i uppföljningen har flera förändringar genomförts som har betydelse för kontrollerna och tillsynen av de yrkesmässiga godstransporterna på väg. Förutom att det har införts en ny myndighetsorganisation inom transportområdet har det 9 SAMMANFATTANDE IAKTTAGELSER OCH BEDÖMNINGAR 2011/12:RFR8 även skett överföringar av ansvaret för tillsyn och kontroll av de yrkesmässiga godstransporterna på väg mellan myndigheter. har ansvaret för kontroller av kör- och vilotider i företag överförts från polisen till Transportstyrelsen. I uppföljningen har följande frågor behandlats. Hur har myndigheternas arbete med tillsyn och kontroll av yrkesmässig godstrafik på väg organiserats och lagts upp efter de organisationsförändringar som genomfördes ? Innebär genomförandet av kör- och vilotidskontrollerna att det finns skillnader när det gäller hur svenska respektive utländska åkare kontrolleras? Flera myndigheter och departement delar ansvaret för kontrollen och tillsynen av de yrkesmässiga godstransporterna på väg De myndigheter som har ansvar för att utöva tillsyn och kontroll över de yrkesmässiga godstransporterna på väg sorterar under olika departement och ingår i olika utgiftsområden. Det innebär att de arbetar utifrån olika mål och riktlinjer. Transportstyrelsen och övriga trafikmyndigheter tillhör ansvarsområde medan , länspolismyndigheterna, och domstolarna tillhör ansvarsområde. I uppföljningen har det framkommit att i de fall där frågor om kontroll och tillsyn av yrkesmässiga godstransporter på väg har anknytning till varandra men tillhör olika departements beredningsområden sker hanteringen av dessa inom ramen för utbyte och samordning i den löpande hanteringen. Någon ytterligare organisation för att mer institutionaliserat hantera styrningen av frågor som tangerar varandra finns inte mellan de berörda departementen. Få styrsignaler vad gäller kontroll och tillsyn Polisen hanterar huvuddelen av kontrollerna av yrkesmässiga godstransporter på väg, och det är ledningen inom respektive länspolismyndighet som styr och beslutar om organisation för detta. tar dock med mellanrum fram trafiksäkerhetsstrategier för vägområdet, som omfattar samtliga delar av vägtrafiken. Uppföljningen har dock visat att det är en ganska allmän inriktning som anges i trafiksäkerhetsstrategierna och att få styrsignaler ges när det gäller kontroller och tillsyn av yrkesmässiga godstransporter på väg. ger dock tydliga direktiv när det gäller antalet arbetsdagar som de olika polismyndigheterna ska genomföra avseende kör- och vilotidskontrollerna på väg. I uppföljningen har de intervjuade polismyndigheterna pekat på att det är problematiskt att styrningen är så svag när det gäller trafikpolisverksamheten och kontrollerna av de yrkesmässiga godstransporterna på väg. De intervjuade trafikpolisenheterna har i samband med 2011/12:RFR8 9 SAMMANFATTANDE IAKTTAGELSER OCH BEDÖMNINGAR uppföljningen uttryckligen efterfrågat tydligare och gemensamma styrsignaler när det gäller inriktningen på tillsyn och kontroller av yrkestrafiken samt bättre uppföljningsinsatser av verksamheten. Det som i första hand efterfrågas är införande av preciserade mål som bör specificeras för trafikpolisens kontrollverksamhet samt en struktur för uppföljning av de formulerade målen. Trafikpolisen i de besökta länen menar att detta tillsammans med förbättrade samordningsinsatser skulle medverka till att lyfta fram och tydliggöra kontrollverksamheten av den tunga yrkestrafiken samt också medverka till större likformighet i trafikpolisens verksamhet i olika delar av landet. Detta kan medverka till större samsyn när det gäller tolkning och tillämpning av regelverken. Enligt polismyndigheterna har en konsekvens av den svaga styrningen blivit att det finns betydande skillnader mellan hur polisen arbetar med de yrkesmässiga godstransporterna på väg i olika delar av , vilket också har bekräftats av uppföljningen. Transportstyrelsens tillsynsarbete har ännu inte kommit i gång fullt ut Transportstyrelsen har efter att den inrättades övertagit tillsynsuppgifter från andra myndigheter, bl.a. ansvarar myndigheten fr.o.m. för den tillsyn som avser kör- och vilotidskontroller i företag. Uppföljningen visar att det har genomförts ett omfattande utredningsarbete inom myndigheten både inför och efter att myndigheten övertagit tillsynsuppgifter. I uppföljningen har det även framkommit att då Transportstyrelsen är en förhållandevis ny myndighet har en betydande del av de första årens verksamhet inriktats på att bygga upp och utveckla system för hanteringen av de nya uppgifter som myndigheten har fått ansvar för. har omfattande insatser inletts för systemuppbyggnad kring hanteringen av bl.a. företagskontroller. Ett arbete har också påbörjats för att bygga upp ett riskvärderingssystem för kontroller av företag. Transportstyrelsen har i enlighet med kör- och vilotidsförordningen ansvaret för att det finns en enhetlig tillsynsstrategi för kör- och vilotidskontroller i företag och på väg. I uppföljningen har det framkommit att någon sådan tillsynsstrategi ännu inte har tagits fram, men att det har inletts ett arbete inom Transportstyrelsen för att inventera vad som behöver ingå i en sådan strategi. Det är dock oklart när tillsynsstrategin kan komma att vara färdig. Av uppföljningen har det på olika sätt och med tydlighet framgått att överförandet av ansvaret för kör- och vilotidskontrollerna i företag från polisen till Transportstyrelsen genomfördes innan myndigheten lyckats få i gång de system som behöver utvecklas och byggas upp på plats för att kunna hantera det nya ansvaret. En konsekvens av detta är att polisen har genomfört kör- och vilotidskontroller på väg i enlighet med EU:s krav medan Transportstyrelsen inte har lyckats genomföra den mängd kontrollerade arbetsdagar som ska genomföras som företagskontroller. 9 SAMMANFATTANDE IAKTTAGELSER OCH BEDÖMNINGAR 2011/12:RFR8 Enligt uppföljningsgruppens bedömning behövs en tydligare styrning och samordning av myndigheternas tillsyn och kontroller av de yrkesmässiga godstransporterna på väg. Då organisationen för kontroller, tillsyn och lagföring innebär att ansvaret delas av flera myndigheter är styrningsfrågan enligt uppföljningsgruppens bedömning särskilt viktig att beakta i det fortsatta utvecklingsarbetet. Uppföljningsgruppen vill även betona vikten av att det tas fram en tillsynsstrategi. Uppföljningsgruppen vill också framhålla nödvändigheten i att Transportstyrelsen så fort som möjligt kommer i gång med att utföra sitt uppdrag med företagskontroller av kör- och vilotider. När det gäller genomförandet av kör- och vilotidskontroller bedömer uppföljningsgruppen utifrån vad som framkommit i uppföljningen att det inte finns några skillnader när det gäller hur svenska respektive utländska åkare kontrolleras. 9.3 Resurser för kontroll och tillsyn Frågor som har behandlats i uppföljningen De tunga lastbilarnas trafikarbete på det svenska vägnätet har ökat under . Förutom svenskregistrerade lastbilar utför utlandsregistrerade lastbilar en betydande del av lastbilstransporterna, och andelen har ökat . Att andelen utlandsregistrerade lastbilar ökar framgår av Trafikanalys undersökningar och bekräftas också från polismyndigheterna som menar att ökningen är särskilt tydlig i . som små företag köps upp av större företag har även fler internationella aktörer kommit in på den svenska marknaden, och transporterna har i högre grad än tidigare blivit internationella. När det gäller transittrafik i stod lastbilar registrerade i och för en dryg femtedel vardera av denna . I uppföljningen har följande frågor behandlats. Hur används myndigheternas resurser för tillsyn och på vilket sätt görs prioriteringar mellan olika tillsynsinsatser av den yrkesmässiga godstrafiken på väg? Begränsade resurser för tillsyn och kontroll Uppföljningen visar att det finns skillnader mellan myndigheterna när det gäller tillgängliga resurser för tillsyn och kontroll av de yrkesmässiga godstransporterna på väg. I uppföljningen har det framkommit att kontroll- och tillsynsverksamheten över de yrkesmässiga godstransporterna på väg inte genomfördes fullt ut i och med avsaknaden av företagskontroller. 2011/12:RFR8 9 SAMMANFATTANDE IAKTTAGELSER OCH BEDÖMNINGAR arbetet med företagskontroller av kör- och vilotider ännu inte har kommit i gång inom Transportstyrelsen och myndighetens arbete är inriktat på systemuppbyggnad har de nuvarande personalresurserna begränsats till att genomföra nödvändiga uppbyggnadsarbeten. Rekrytering av personal för att genomföra det operativa kontrollarbetet har därmed fått anstå till då man har för avsikt att utöka personalen. Inom polismyndigheterna i finns uppskattningsvis ca 500 trafikpoliser. har ca 140 av dessa trafikpoliser specialkompetens inom yrkesmässiga godstransporter på väg, och det finns även drygt 60 bilinspektörer inom polismyndigheterna som arbetar med yrkesmässig trafik. Uppgifter som har redovisat till uppföljningen visar att medelåldern inom dessa yrkesgrupper är hög och att det kommer att ha skett pensionsavgångar som innebär att antalet trafikpoliser med specialkompetens kommer att ha minskat till drygt 100 och antalet bilinspektörer till 55 om inga riktade åtgärder vidtas för att säkra den långsiktiga kompetensuppbyggnaden. Utvecklingen med ett minskande antal trafikpoliser med specialkompetens inom yrkesmässiga godstransporter på väg och bilinspektörer började . Det kan noteras att har polisen tillförts betydande anslagsökningar, och förstärkningar av personalresursen har kunnat göras. Av uppföljningen framgår dock att den interna resursfördelningen inom polisen har medfört att trafikpolisens resurser för kontroll och tillsyn av yrkesmässiga godstransporter inte har ökats. I uppföljningen kan konstateras att den ökning som skett av de yrkesmässiga godstransporterna på väg i kombination med att trafikpolisens personella resurser för att kontrollera dessa är begränsade, innebär ett problem som riskerar att successivt förvärras om inte snabba och kraftfulla insatser vidtas. De svårigheter som har kunnat ses när det gäller att kunna nyrekrytera trafikpoliser till att arbeta med kontroller av yrkesmässiga godstransporter på väg innebär att det kommer att behövas nya lösningar för att säkra en långsiktig kompetenstillgång inom området. Uppföljningen har visat att dessa problem är väl kända inom polisen, och det finns polismyndigheter som har börjat arbeta för att hitta lösningar och kunna återrekrytera vid pensionsavgångar. I uppföljningen har trafikpolisen framfört att deras verksamhet uppfattas ha låg status i förhållande till många andra delar av den polisiära verksamheten samt att det vid prioriteringar inte är ovanligt att trafikpolisens resurser tas i anspråk för andra delar av polisens verksamhet. Samhällets kostnader för överlaster är stora Till uppföljningen har redovisat beräkningar av de årliga kostnaderna för slitage på vägnätet som överlaster medför. Av beräkningar framgår att en grov uppskattning av kostnaderna för överlaster visar att de uppgår till ca och att detta motsvarade av underhållsbudget för det belagda vägnätet 2010. I uppföljningen har det även framkommit att det i har inletts en 9 SAMMANFATTANDE IAKTTAGELSER OCH BEDÖMNINGAR 2011/12:RFR8 försöksverksamhet med ett automatiskt vägningssystem som bl.a. kan användas för selektering vid polisens vägningskontroller av lastbilar och fordon. Sådana automatiska vägningssystem är vanliga i många andra länder där de har funnits . Polisens arbete med vägning är tidskrävande och en erfarenhet från andra länder är att vägningssystemen medverkar till att effektivisera polisens arbete med selektering och kontrollvägning av fordon. I uppföljningen har bl.a. polisen pekat på att det skulle behöva göras insatser för att införa automatiska vägningssystem i flera delar av . Trafikärenden tillhör inte de högprioriterade ärendena hos åklagarna Inom hanteras ärenden om yrkesmässiga godstransporter som s.k. mängdärenden. Detta innebär att de inom åklagarmyndigheten hanteras av juniora åklagare eller åklagarassistenter innan de går vidare till nya uppgifter och ersätts av nya juniora åklagare. Regelverken uppfattas som komplicerade och ärendena kan bli tidskrävande att hantera. I avvägningen mot andra ärenden med strängare påföljder innebär detta att dessa ärenden har låg prioritet och riskerar att avskrivas i fall där kompletteringar behövs på grund av att uppgifter saknas från polisens förundersökning. Något som kan ses som en indikation på att det behöver vidtas åtgärder inom när det gäller hanteringen av kör- och vilotidsärenden är de uppgifter som riksåklagaren () har tagit fram till uppföljningen och som visar att andelen kör- och vilotidsärenden som har resulterat i avskrivningar och negativa åtalsbeslut har ökat då de uppgick till då de uppgick till . Uppföljningen visar att den personal som behövs för att genomföra företagskontroller av kör- och vilotider genom digitala avläsningar av färdskrivarinformation ännu inte har rekryterats till Transportstyrelsen. Enligt Transportstyrelsen är anledningen till detta att myndigheten fortfarande arbetar med systemuppbyggnad. Det är oklart när Transportstyrelsen kommer att ha verksamheten med företagskontroller fullt i gång även om myndigheten enligt sin nuvarande planering ska vara fullt i gång . Enligt uppföljningsgruppens bedömning är en viktig fråga att uppmärksamma hur man ska kunna säkra att det även på går att upprätthålla den specialkompetens som krävs inom polisen för att kunna verka för hög regelefterlevnad inom de tunga godstransporterna på väg. Detta är en fråga som är gemensam för hela trafikpolisorganisationen och kan därför inte lösas om länspolismyndigheterna arbetar var för sig med frågan. De beräkningar som gjort av de årliga kostnaderna för överlaster visar att det handlar om betydande belopp. Uppföljningsgruppen bedömer mot bakgrund av detta att det behöver vidtas åtgärder för att effektiviteten i överlastkontrollerna ska kunna öka. 2011/12:RFR8 9 SAMMANFATTANDE IAKTTAGELSER OCH BEDÖMNINGAR Enligt uppföljningsgruppens mening är den svårighet som kunnat ses när det gäller att lagföra ärenden om kör- och vilotider och otillåten cabotage problematisk. Uppföljningsgruppen menar att det är positivt att ett utvecklingsarbete bedrivs i dessa frågor inom . Ett exempel är att en försöksverksamhet kommer att inledas där mängdärenden ska samlas hos de två åklagarkamrarna i och och där inriktningen är att det ska finnas en erfaren kammaråklagare på vardera ort som är allmänspecialist och ska ha inriktning på trafik och yrkestrafik. Enligt uppföljningsgruppens bedömning är det viktigt att polis och åklagare prioriterar brott inom yrkestrafiken och att resurser avsätts för detta i den interna resursfördelningen inom myndigheterna. Uppföljningsgruppen vill uppmärksamma vikten av att tillsynen av de yrkesmässiga godstransporterna på väg tryggas långsiktigt och att detta även har betydelse i arbetet med att identifiera olika typer av kriminell verksamhet med kopplingar till vägtransporter och gränsöverskridande godstransporter. I det fortsatta utvecklingsarbetet är det också viktigt att se över vad som kan göras för att Transportstyrelsen ska kunna tillföra mer än vad man har kunnat se att myndigheten gjort. Frågor som har behandlats i uppföljningen Då flera myndigheter har ansvar för att kontrollera och utöva tillsyn över de yrkesmässiga godstransporterna på väg förutsätter det samverkan och samarbete inom och mellan myndigheterna för att resurserna ska kunna användas effektivt och resultera i en konkurrens på lika villkor, hög trafiksäkerhet och sunda arbetsvillkor för de verksamma inom branschen. För att uppnå detta är det även betydelsefullt att samarbete och utbyte sker mellan myndigheter och åkeribranschen. I uppföljningen har följande frågor behandlats. Hur ser samverkan ut mellan de myndigheter som utövar tillsyn och kontroll över den yrkesmässiga godstrafiken på väg och hur ser samverkan ut mellan myndigheter och branschen? Behov av mer samverkan Inom polisen har det funnits olika forum och grupper där trafikpolisen från olika polismyndigheter har träffats för att samverka och verka för ökad samsyn i olika frågor. Organisationen kring detta har dock skiftat och sker samverkan mellan polismyndigheternas trafikenheter kring den tunga yrkestrafiken bl.a. genom MUR-gruppen, och det sker också viss samordning via . I uppföljningen har det fram- 9 SAMMANFATTANDE IAKTTAGELSER OCH BEDÖMNINGAR 2011/12:RFR8 kommit att det utbyte och den samverkan som sker mellan trafikpolisenheterna i länen uppfattas som värdefull. Uppföljningen visar att det behöver vidtas ytterligare och mer omfattande samverkansinsatser för att lyfta fram gemensamma frågor och därmed stärka den fortsatta utvecklingen av trafikpolisens verksamhet. Även om det sker återkommande samverkan och erfarenhetsutbyte mellan trafikpolisen i olika län förekommer det i vissa fall skillnader i tolkning och tillämpning av regelverk i olika delar av landet. I uppföljningen har det även framkommit att det finns skillnader mellan polismyndigheterna i olika delar av landet när det gäller hanteringen av fall med misstänkt otillåten cabotage. Avsaknad av samsyn försvårar samarbetet I uppföljningen har det även framkommit att det finns skillnader när det gäller samverkan och utbyte mellan trafikpolisen och åklagarmyndigheterna. Medan samarbetet mellan myndigheterna fungerar väl i vissa län förekommer även det motsatta och i vissa fall finns en avsaknad av samsyn, vilket försvårar samarbetet kring olika ärenden. Inom kommer det att inledas en organisationsförändring som innebär att mängdbrott, som trafikbrotten tillhör, ska fördelas till två åklagarkammare som då kommer att ha specialkompetens för att hantera dessa ärenden. I uppföljningen kan konstateras att då detta ännu inte genomförts är det svårt att kunna förutsäga om detta kommer att medverka till att i förekommande fall undanröja nuvarande problem och stärka samverkan mellan polisen och . Det bör dock uppmärksammas att de kammaråklagare som ska rekryteras ska vara allmänspecialister med särskild inriktning mot trafikärenden och att dessa kommer att ha som uppgift att ansvara för en effektiv samverkan med landets polismyndigheter. Behov av att utveckla utbyte och samverkan Mellan Transportstyrelsen och andra myndigheter finns olika samverkansgrupper, och det pågår ett arbete för att förbättra och utveckla samverkan. Det finns olika frågor som indikerar att Transportstyrelsen bör kunna utveckla sina insatser för utbyte och samverkan med andra myndigheter. Förutom att det i uppföljningen har framkommit att Transportstyrelsen ännu inte har tagit fram någon tillsynsstrategi för kör- och vilotidskontroller har det även framkommit att Transportstyrelsen inte har kommunicerat de beräkningar som de gjort av antalet arbetsdagar som ska kör- och vilotidskontrolleras till polisen. I uppföljningen har det framkommit att detta har inneburit att polisen i sina planeringsförutsättningar har utgått från de tidigare uppgifter den fått om hur många arbetsdagar som ska kontrolleras. har detta inneburit att polisen genomfört kontroller av mer än dubbelt så många arbetsdagar som Transportstyrelsen kommit fram till i sina reviderade beräkningar. 2011/12:RFR8 9 SAMMANFATTANDE IAKTTAGELSER OCH BEDÖMNINGAR Branschens kontakter med Transportstyrelsen utvecklas Från Åkeribranschen framförs återkommande att det är svårt att komma i kontakt med Transportstyrelsen, och detta är något som även polisen har framfört. Däremot har Transportstyrelsen genomfört informationsinsatser där branschen har bjudits in till möten. Åkeribranschen har framfört till uppföljningen att man sett positivt på att Transportstyrelsen inbjudit till detta och att man ser positivt på ett fortsatt utbyte.