rir · H0B522 · 2012-12-11 00:00:00 — planerar inte att återinföra medfinansiering baserad på deltagarnas ersättning.57 4.2.2Medfinansieringssystemets utformning har kritiserats enkätundersökning visar att många projekt inom programområdet för ökat arbetskraftsutbud har svårt att få ihop tillräcklig medfinansiering. Totalt har av dessa projekt uppgett att de har haft ganska eller mycket svårt att få ihop tillräckligt med medfinansiering. Vart fjärde projekt har haft det mycket svårt. Programområdet för ökat arbetskraftsutbud vänder sig till personer som står långt ifrån arbetsmarknaden. De prioriterade målgrupperna är personer som varit arbetslösa och som är långtidssjukskrivna, unga och/eller har utländsk bakgrund.58 Projekt som vänder sig till dessa grupper får ofta en låg deltagarbaserad medfinansiering eftersom deltagarna generellt har låga ersättningsnivåer. Ett exempel är unga arbetslösa som ofta får låga ersättningar när de deltar i arbetsmarknadspolitiska åtgärder. Det beror på att de i lägre grad är berättigade till arbetslöshetsersättning, och då erhåller så kallad utvecklingsersättning.59 Personer får då per dag, och personer som inte har slutförd gymnasieutbildning erhåller per dag.60 Enligt uppgifter från projekt händer det också att ungdomar inte lämnar in sina närvarorapporter till eftersom de inte tycker att det är 55Operationeel programma, ESF Doelstelling 2, 2007-2013, , s. 5455. 56ESF-programdokument för fastlandsfinland 20072013: EU-målet för regional konkurrenskraft och sysselsättning CCI No 2007FI052PO001. 57E-postmeddelande från and the Economy, , . 58Nationellt strukturfondsprogram för regional konkurrenskraft och sysselsättning (ESF) 2007 2013 CCI 2007SE052P0001, s. 3839. 59Förordning (1996:1100) om aktivitetsstöd. 60Se , Utvecklingsersättning. arbetssokande/arbetsmarknadspolitiskt_program/utvecklingsersattning []. värt besväret för en så låg ersättning. Detta medför att det i dessa fall inte finns någon deltagarersättning som projektet kan räkna in som medfinansiering. En annan anledning till låg deltagarbaserad medfinansiering är att vissa grupper, till exempel långtidsarbetslösa som har perioder av sjukskrivningar bakom sig, endast kan delta i projekten i begränsad utsträckning. Det gör att projekten endast kan tillgodoräkna sig en del av deras individuella ersättning. Storleken på medfinansieringen styr hur mycket socialfondsmedel projekten kan få. Projekt som inte har tillgång till andra typer av medfinansiering än deltagarbaserad ersättning och som vänder sig till prioriterade grupper i Socialfondsprogrammet med låg ersättning eller begränsad möjlighet att delta får därför låg medfinansiering. Detta försvårar för dessa projekt att få ihop sin finansiering. Det är vanligt att projekten behöver ta in fler deltagare alternativt dra ner på projektverksamheten för att kompensera för det minskade EU-stödet. I många fall blir konsekvensen enligt utvärderare av socialfondsprojekt att projekten får lägga ned mycket kraft på att rekrytera nya projektdeltagare. Temagruppen Unga i Arbetslivet har pekat på specifika svårigheter som drabbar projekt med unga deltagare.61 Enligt temagruppen kan regelverket också slå olika mot olika typer av projekt. Det kan vara lättare för offentliga aktörer att kompensera den låga medfinansieringen baserad på deltagarersättning genom att öka den egna medfinansieringen. Ideella och privata aktörer har inte denna möjlighet och kan därför ha svårare att ordna alternativ medfinansiering. Att det finns problem med medfinansieringssystemet har uppmärksammats tidigare. I en rapport beskrivs medfinansieringen inom programområdet för ökat arbetskraftsutbud som ett strukturellt problem för projekten. Systemet för medfinansiering förutsätter enligt rapporten att det finns rutiner mellan projekten och medfinansiärer som gör att nya projektdeltagare smidigt kan slussas in i lämpliga projekt, vilket inte visar sig vara fallet i praktiken.62 har också vid upprepade tillfällen påpekat problemen som medfinansieringssystemet orsakar.63 Även kommissionen har framfört att den anser att bör överväga att förändra systemet.64 61Temagruppen Unga i arbetslivet (2010) Medfinansiering av ungdomsprojekt inom . finansierar fem temagrupper som ska analysera, systematisera och sprida resultat från socialfondsprojekten . (2011) I utkanten av arbetets marknad, s. 12. 63Se till exempel Svenska (2012) Socialfonden i siffror 2012 projektens deltagare och nytta, s. 79. 64Företrädare från generaldirektorat för sysselsättning, socialpolitik och inkludering . MER ATT FÖRENKLA! Projekt inom båda programområdena ska redovisa deltagarnas närvaro till ESF- rådet och SCB. Projekten skickar inte in detaljerade uppgifter om deltagare till , men uppgifterna ska förvaras hos projekten och finnas tillgängliga för kontroll och revision. I kompetensförsörjningsprojekt består uppgifterna av hur många timmar varje deltagare har deltagit i en aktivitet, och redovisas på en särskild blankett från . I projekt som ska öka arbetskraftsutbudet är deltagarredovisningen kopplad till projektens medfinansiering, såsom beskrivits i avsnitt 4.2.1. Projekten sammanställer också informationen i den så kallade lägesrapporten som skickas till vid ansökan om utbetalning av stöd. Registrering av uppgifter om deltagarna som behövs för att kunna följa upp resultatet av Socialfondsprogrammet sker genom att samarbetar med SCB. Skälet till detta är att säkerställa skyddet av deltagarnas personliga integritet. I praktiken sker det genom att projekten rapporterar uppgifter om deltagarnas personnummer, antal timmar de deltagit och i förekommande fall information om avbrottsorsaker till SCB.65 SCB bearbetar sedan denna information i enlighet med det nationella Socialfondsprogrammets indikatorer. Från intervjuerna med representanter för socialfondsprojekt och förvaltande myndighet samt i enkätundersökningen är det tydligt att deltagarredovisningen är ett mycket resurskrävande administrativt moment. av projekten upplever deltagarredovisningen som resurskrävande. Projektens förenklingsförslag för deltagarredovisningen handlar framför allt om att redovisningen bör blir mer samordnad.66 ser rapporteringen till de två myndigheterna olika ut och projekten upplever detta som dubbelarbete. Förslagen går ut på att det skulle underlätta om redovisningen till SCB exempelvis kunde gå via , eller att dokument och mallar för deltagarredovisning skulle vara kompatibla med SCB:s. När det gäller redovisningen av deltagare finns det inom ramen för det nationella handlingsutrymmet möjligheter att genomföra en del av de förenklingar som projekten föreslår. Den förvaltande myndigheten skulle till exempel kunna undersöka om redovisningen av projektdeltagarna till ESF- rådet och SCB kan bli mer koordinerad. En annan möjlighet skulle kunna vara att upprätta någon form av system (till exempel ett datasystem) där projekten kan sköta all deltagarredovisning, givet att skyddet för enskildas 65Se kommissionens förordning (EG) nr 1828/2006, Bilaga XXIII: Uppgifter om deltagare i ESF-insatser. 6641 förenklingsförslag handlade om deltagarredovisningen. personuppgifter bibehålls, vilket är ett krav enligt EU-reglerna.67 får, enligt mening, förändringar i det nuvarande systemet inte förhindra möjligheterna att genomföra effektutvärderingar av god kvalitet. I intervjuerna med representanter för socialfondsprojekt och har det visat sig att kostnadsredovisningen är ett omfattande moment i projektadministrationen.68 Enligt enkätundersökning upplever av projekten det som resurskrävande att verifiera betalda utgifter till . Vidare upplever av projekten redovisningen av löner till som resurskrävande och upplever tidredovisning för projektets personal till som resurskrävande.69 Omkring hälften av förenklingsförslagen från socialfondsprojekten i enkätundersökning är direkt kopplade till kostnadsredovisningen.70 Dessa förslag handlar sammanfattningsvis om att minska antalet kopior på underlag som ska skickas in, utveckla elektronisk redovisning, ta fram schabloner för olika typer av kostnadsslag samt förenkla tid- och löneredovisningen. Det sistnämnda gäller till exempel en enklare tidredovisning för personalen som inte kräver en detaljerad indelning av olika aktiviteter. Enligt bedömning är det möjligt för att inom ramen för det nationella handlingsutrymmet öka graden av elektronisk redovisning och att utveckla ett mer ändamålsenligt datasystem för redovisning.71 Det finns även ett visst nationellt handlingsutrymme när det gäller själva urvalet av verifieringsunderlag som projekten ska skicka in för granskning till den förvaltande myndigheten. Det är exempelvis möjligt för den förvaltande myndigheten att göra en avvägning mellan omfattningen av på plats kontroller å ena sidan och vilka typer av dokument samt mängden underlag 67Kommissionens förordning (EG) nr 1828/2006, artikel 37. 68Med kostnadsredovisning avser projektens redovisning till av kostnader för projektets genomförande inklusive lönekostnader. Underlagen för denna redovisning består exempelvis av fakturor, betalningsbekräftelser, kopior av bokföringsunderlag, kopior av hyresavtal, lönebesked och tidredovisning. 69Projekt som har svarat resurskrävande i ganska stor utsträckning eller mycket stor utsträckning har räknats in. 7098 förslag handlade om kostnadsredovisningen. 51 av dessa handlar om utveckling av elektronisk redovisning, 28 om schabloner och 19 om tid- och löneredovisning. 71Se Europeiska kommissionen, Guidance document on management verifications to be carried out by Member States on operations co-financed by the and the for the 2007 2013 programming period, COCOF 08/0020/04-EN , s. 11. MER ATT FÖRENKLA! som projekten ska bifoga varje ansökan om utbetalning å den andra.72 Denna avvägning styrs till stor del av myndighetens skyldighet att säkerställa spårbarhet i verifieringskedjan. Verifieringskedjan styr också detaljeringsgraden i projektredovisningen. När det gäller en enklare tidredovisning är även detta enligt uppfattning en bedömningsfråga för förvaltande myndighet som handlar om en avvägning mellan att å ena sidan säkerställa verifieringskedjan och å andra sidan tillgodose projektens önskemål om enklare redovisning. förvaltande myndighetens avvägning kan påverkas av tidigare erfarenheter från revision eftersom den också är inriktad på verifieringskedjans tillförlitlighet. Den förvaltande myndigheten bör undersöka möjligheterna till en enklare tidredovisning. Möjligheter att förenkla kostnadsredovisningen genom att använda schabloner har förts in i EU-förordningarna som en viktig del av EU:s förenklingsarbete. Tillämpningen och implementeringen av dessa förenklingsåtgärder för strukturfondsprogrammen i beskrivs i kapitel 5. enkät visar att projekten upplever en brist på tydlighet och kontinuitet i handläggning och rutiner. Drygt hälften av projekten som har bytt ekonom hos upplever att detta har medfört att myndighetens bedömning av projektets redovisning förändrats. Vidare anser drygt en tredjedel av projekten att information är otydlig när det gäller reglerna för projektredovisningen, till exempel vilka kostnader som är stödberättigande. enkät visar också att projekten upplever att ändringar i regler och rutiner har lett till en ökning av projektadministrationen. Inom programområdet för ökat arbetskraftsutbud upplever av projekten att projektadministrationen har ökat under projektets gång på grund av att ändrat vissa regler och/eller rutiner. Motsvarande siffra för kompetensförsörjningsprojekt är . Lite mindre än hälften av projekten som upplever att ändringar medfört en ökad projektadministration menar att ökningen framför allt beror på ändrade rutiner för deltagarredovisningen. I intervjuer har representanter för projekt lyft fram att de upplever att en förändring i instruktionerna om 72Se Europeiska kommissionen, Guidance document on management verifications to be carried out by Member States on operations co-financed by the and the for the 2007 2013 programming period, COCOF 08/0020/04-EN, s. 8. hur projekten ska verifiera deltagarnärvaron inom programområdet för ökat arbetskraftsutbud har ökat deras administration i stor utsträckning. Det är förmodligen detta som de flesta projekten syftar på när de uppgett ändrade rutiner för deltagarredovisningen i enkätsvaren. Några projekt har uppgett att denna förändring infördes med retroaktiv verkan, vilket ledde till ett mycket resurskrävande arbete. Andra ändringar som upplevs ha ökat administrationen är bland annat striktare krav på projektredovisningen generellt och att tolkningar eller rutiner varierar beroende på samordnare eller ekonom. En möjlig anledning till att projekten upplever att bedömningar ändras när projekt byter ekonom kan enligt intervju med vara att den nya ekonomen i vissa fall gör en ny riskbedömning av projektet. Detta kan påverka urvalet av underlag som granskas. En annan bidragande orsak till att de krav som ställer upplevs som svåra att förstå kan vara bristande administrativ kompetens i en del projekt. Både utvärderare med lång erfarenhet och ekonomer på menar att projektens administrativa kompetens är varierande. riktlinjer och rutiner har tagits fram och reviderats under programperiodens gång. Enligt handlar det främst om förtydliganden. En orsak till att har ansett att förtydliganden har varit nödvändiga är att problem eller brister har uppdagats i revision eller i myndighetens egna kontroller. Det kan exempelvis handla om att verifieringsunderlagen inte är tillräckliga. Skärpningen av kraven på verifiering av deltagarredovisningen för medfinansieringen är enligt och ett exempel på detta.73 Att datasystem har utvecklats har också medfört att det har varit nödvändigt att anpassa rutinerna.74 anser att det är rimligt att anta att redovisningen upplevs som enklare om det är tydligt för projekten vilka krav som gäller för projektredovisningen och om regler och rutiner inte ändras . I enkät ställdes ingen specifik fråga om detta, men ett antal av förenklingsförslagen som projekten lämnade i enkäten handlar om mer tydlighet från sida. 73Intervju , ; Intervju , . Även revisionsrätten har enligt påpekat detta. MER ATT FÖRENKLA! Enligt medger det nationella handlingsutrymmet för förvaltning och kontroll av Socialfonden att regeringen och förenklar de moment i socialfondsprojektens administration som projekten upplever som mest resurskrävande. Många av de specifika förenklingsförslag som projekten har uppgett i enkät ligger inom det nationella handlingsutrymmet. Redovisningen av medfinansiering i programområdet för ökat arbetskraftsutbud bidrar starkt till att projektens administration blir omfattande. Denna medfinansiering utgörs till övervägande del av deltagarnas individuella ersättning för försörjning. Systemet för medfinansiering kan också orsaka problem för projektens finansiering och medför incitament som står i konflikt med programmets prioriteringar. Det kan enligt till exempel finnas en risk för att projekt som bedriver verksamhet för ungdomar väljer att inte inrikta sig mot denna målgrupp i framtida projekt. Utformningen av medfinansieringssystemet ligger i hög grad inom det nationella handlingsutrymmet, och det varierar hur medlemsstaterna har valt att ordna den nationella medfinansieringen. Det bör vara möjligt för regeringen att överväga systemets utformning och ta initiativ till ändringar i syfte att förenkla de administrativa kraven som ställs på projekten. Deltagarredovisningen och kostnadsredovisningen är resurskrävande moment för projekt inom båda programområdena. kan konstatera att det finns utrymme för att förenkla de administrativa rutinerna. Detta kan till exempel ske genom mer ändamålsenliga redovisningssystem och en högre grad av elektronisk redovisning. Beträffande kostnadsredovisningen finns det även en möjlighet att arbeta med schabloniserad redovisning av vissa typer av kostnader, vilket beskrivs närmare i kapitel 5. har också noterat att projekten upplever en otydlighet och bristande kontinuitet från sida och att ändringar av regler och rutiner ökar projektadministrationen. Tydlighet och kontinuitet när det gäller regler och rutiner kan enligt göra att projekten upplever administrationen som enklare. 5Implementering och tillämpning av EU:s förenklingsåtgärder En möjlighet för regeringen och de förvaltande myndigheterna att förenkla för strukturfondsprojekten är att implementera och tillämpa de förenklingsåtgärder som tagits fram av EU. Det är viktigt att förenklingsåtgärderna genomförs på ett sätt som möjliggör bibehållen god redovisning och kontroll. I detta kapitel analyseras regeringens och de förvaltande myndigheternas arbete med implementering och tillämpning av EU:s förenklingsåtgärder för både Socialfonden och Regionalfonden. har också gjort en mindre internationell utblick som relaterar till implementeringen av EU:s förenklingsåtgärder i andra medlemsstater. 5.1EU:s förenklingsarbete på strukturfondsområdet Regelförenkling står högt på den politiska dagordningen, både i EU och i . Inom ramen för Lissabonstrategin/2020 har kommissionen tagit fram en strategi om smart lagstiftning för att förenkla och minska den administrativa bördan. Strategin syftar till att förenkla och förbättra både existerande och nya regler, samt att stärka EU-lagstiftningens effektivitet och ändamålsenlighet.75 Kommissionen publicerade 2007 en handlingsplan för att minska den administrativa bördan för företag fram till 2012.76 Sammanhållningspolitiken, där Socialfonden och Regionalfonden ingår, utgör ett av tretton prioriterade områden i EU:s handlingsplan.77 Målgruppen för förenklingarna inom detta område inkluderar offentliga aktörer som bedriver strukturfondsprojekt. EU:s förenklingsarbete på strukturfondsområdet har pågått och initierades bland annat på grund av att revisionsrätten 2007 rekommenderade kommissionen, ministerrådet och 75Meddelande från Kommissionen till , Rådet, Europeiska ekonomiska och sociala kommittén och , Smart lagstiftning i Europeiska Unionen, KOM(2010) 543 slutlig, 08.10.2010. 76Meddelande från kommissionen till rådet, , Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt regionkommittén, Åtgärdsprogram för minskning av administrativa bördor i Europeiska unionen KOM(2007) 23 slutgiltig, , 24.01.2007. 77http://ec.europa.eu/enterprise/policies/smart-regulation/administrative-burdens/priority-areas/ cohesion/index_en.htm, . MER ATT FÖRENKLA! att överväga underlättande åtgärder inom sammanhållningspolitiken.78 Förenklingsarbetet syftar inte bara till att minska administrationen och risken för fel, utan också till att maximera och optimera användningen av strukturfondsmedlen som ett sätt att bemöta den ekonomiska krisen.79 Mot denna bakgrund har EU genomfört en rad olika förenklingsåtgärder . I granskningen har närmare undersökt den nationella implementeringen av tre åtgärder för förenklad kostnadsredovisning som införts i EU:s förordningar. Gemensamt för dessa tre åtgärder är att de syftar till att underlätta förvaltningen, administrationen och kontrollen av de projekt som får stöd från strukturfonderna. Anledningen till valet av just dessa förenklingsåtgärder är att kostnadsredovisningen är ett av de mest omfattande administrativa momenten i projektens administration. Enligt företrädare för kommissionen är åtgärderna för förenklad kostnadsredovisning också de viktigaste förenklingsåtgärderna för den här programperioden.80 Dessa förenklingsåtgärder har även lyfts fram i internationella rapporter om förenkling och administrativ börda på strukturfondsområdet eftersom de är generellt tillämpbara för alla typer av strukturfondsprojekt.81 Åtgärderna för förenklad kostnadsredovisning kommer enligt även att vara aktuella . Det är ännu inte helt klart hur de kommer att vara utformade eftersom förhandlingarna om EU:s förordningar på strukturfondsområdet för kommande programperiod fortfarande pågår. 5.2Möjligheter till enklare kostnadsredovisning EU:s regelförenklingar gällande kostnadsredovisningen handlar om möjligheten att använda schabloner, standardkostnader eller klumpsummor i stället för faktiska kostnader. Det finns inga krav i EU:s förordningar på att medlemsstaterna ska använda sig av möjligheterna till enklare kostnadsredovisning. Medlemsstater som vill utnyttja förenklingarna i ett nationellt strukturfondsprogram behöver ta fram modeller som ska vara 78Europeiska revisionsrätten, Årsrapport för , s. 62. 79Blomeyer & Sanz (2011) What evolution can be identified in the organisations managing EU funding, particularly due to simplification efforts pursued by the Commission in 2008, 2009 and 2010?, s. 22-23. 80Intervju Europeiska kommissionens generaldirektorat för sysselsättning, socialpolitik och inkludering, . 81Se t.ex. Blomeyer & Sanz (2011) What evolution can be identified in the organisations managing EU funding, particularly due to simplification efforts pursued by the Commission in 2008, 2009 and 2010? ; EPEC (2012) Study measuring current and future requirements on administrative cost and burden of managing the ESF. rättvisa, skäliga och kontrollerbara och baseras på ett empiriskt material.82 I det följande beskrivs EU:s tre förenklingsåtgärder för kostnadsredovisningen.83 5.2.1Schablonmässigt angivna indirekta kostnader Indirekta kostnader (så kallade overheadkostnader) är enligt kommissionens vägledning kostnader som inte kan kopplas direkt till en individuell aktivitet i projektet. Sådana kostnader inkluderar administrativa kostnader för vilka det är svårt att bestämma den specifika summa som hör till en särskild aktivitet (till exempel ledningsfunktioner, rekryteringskostnader, revisorskostnader, städning, telefonkostnader, kostnader för vatten och elektricitet).84 För att förenkla redovisningen av indirekta kostnader infördes i möjligheten att tillämpa en schablon 200685 och 2009.86 Förenklingen innebär att projekt som redovisar enligt en fastställd procentsats inte behöver styrka dessa kostnader. Procentsatsen för indirekta kostnader får uppgå till högst av de direkta kostnaderna i projektet. infördes möjligheten att redovisa schablonmässiga kostnader beräknade genom att använda standardiserade skalor av enhetskostnader i EU- förordningarna för både Socialfonden och Regionalfonden.87 Ett exempel på en sådan enhetskostnad är standardkostnader för utbildning. Om den förvaltande myndigheten har tagit fram en standardkostnad där en timmes IT-utbildning kostar per deltagare kan ett projekt som ska erbjuda IT-utbildning till 20 deltagare få totalt (200 x 100 x 20 =) i stöd. I slutet av projektet är det de faktiska timmarna som varje person har deltagit i utbildningen som kommer att utgöra underlag för beräkningen av 82Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 396/2009 av om ändring av förordning (EG) nr 1081/2006 om Europeiska socialfonden för att utöka typerna av utgifter som berättigar till stöd från fonden, artikel 1.2; Europeiska kommissionen (2010) Indirect costs declared on a flat rate basis, Flat rate costs calculated by application of standard scales of unit costs, Lump sums, COCOF 09/0025/04-EN, s. 9 och s. 21 ff. 83Beskrivningen av förenklingsåtgärderna baseras i huvudsak på kommissionens vägledning: Indirect costs declared on a flat rate basis, Flat rate costs calculated by application of standard scales of unit costs, Lump sums, COCOF 09/0025/04-EN, slutlig version . 84Europeiska Kommissionen (2010) Indirect costs declared on a flat rate basis, flat rate costs calculated by application of standard scales of unit costs, lump sums, COCOF 09/0025/04. 85Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 396/2009. 86Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 397/2009 av om ändring av förordning (EG) nr 1080/2006 om Europeiska regionala utvecklingsfonden vad gäller stödberättigande för investeringar i energieffektivitet och förnybar energi i bostäder. 87Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 396/2009 och och rådets förordning (EG) nr 397/2009. MER ATT FÖRENKLA!