rir · H0B527 · 2012-12-21 00:00:00 — de konton till vilka utsläppsrätterna har fördelats, överföring av utsläppsrätter (transaktioner) som utförs av kontoinnehavarna, uppmätta utsläpp av växthusgaser från anläggningar, årlig avstämning av utsläppsrätter och uppmätta utsläpp, där varje företag måste ha lämnat in tillräckligt många utsläppsrätter för att täcka sina samtliga utsläpp. Det nationella registret ska garantera att utsläppsrätter redovisas korrekt, att uppgifterna är korrekta, att lagring och utbyte av uppgifter sker på ett säkert sätt och att transaktionerna är öppna och möjliga att granska. Med tanke på utsläppshandelssystemets stora ekonomiska värde för såväl staten som företagen är det viktigt att det nationella registret är säkert och fungerar korrekt. Väl fungerande kontrollmekanismer och öppenhet är dessutom viktiga faktorer för att skapa förtroende för systemet. Pålitligheten för EU:s utsläppshandelssystem är beroende av möjligheterna att skydda det mot olika typer av bedrägerier, såsom hackning4, nätfiske5 och momsbedrägerier. ersattes de nationella registren av ett gemensamt EUregister som drivs av Europeiska kommissionen. I Europeiska unionens transaktionsförteckning (tidigare gemenskapens oberoende transaktionsförteckning) registreras och godkänns alla transaktioner mellan konton i EU:s utsläppshandelsregister. Kontrollen utförs automatiskt och garanterar att all överföring av utsläppsrätter från ett konto till ett annat överensstämmer med reglerna för EU:s utsläppshandelssystem. 1.2 Mekanismen för ren utveckling (CDM) och gemensam utveckling (JI) De så kallade projektbaserade Kyotomekanismerna, CDM och JI, medger att certifierade minskningar från tredje länder får användas för att klara de egna utsläppsmålen. Mekanismerna bygger på principen att det inte spelar någon roll för klimatförändringen var någonstans minskningen av växthusgaser sker och att åtgärderna för att minska utsläppen kan genomföras där de ger störst effekt i fråga om utsläppsminskning per investerad krona. Syftet med CDM är att hjälpa länder utan kvantifierade åtaganden att uppnå hållbar utveckling och bidra till slutmålet för om klimatförändring samt att bidra till att parterna i bilaga I till om klimatförändring (se ruta 1) kan uppfylla sina kvantifierade utsläppsåtaganden. Det är också ett mål i Kyotoprotokollet att CDMprojekten ska resultera i reella, mätbara, långsiktiga fördelar och utsläppsminskningar, utöver de som hade kunnat uppkomma om de certifierade projektaktiviteterna inte hade funnits. JI är, liksom CDM, en projektbaserad mekanism, men JI-projekten utförs i länder som har kvantifierade åtaganden enligt Kyotoprotokollet (se ruta 1). Parterna i Kyotoprotokollet har infört detaljerade regler för kontroll av CDM- och JI-projekt. Alla CDM-projekt måste genomgå en omfattande certifieringsprocess där utsläppsminskningarna och deras bidrag till hållbarheten i värdlandet måste dokumenteras. Syftet med denna process är att säkerställa att projekten genomförs i enlighet med de CDM-regler som förhandlats fram av parterna i Kyotoprotokollet. Projektet måste godkännas av en externt utsedd operativ enhet, av den CDMstyrelse som utsetts enligt för klimatförändring och av värdlandet. CDMstyrelsen bedömer och certifierar projekt. Ett externt certifierat företag kontrollerar projektet i två olika steg: i samband med utvärdering och kontroll. Ett liknande system har inrättats för JIprojekt. 4Hackningsattacker kan ske om den interna säkerheten inte har säkerställts, till exempel genom att det är möjligt att logga in på ett icke säkrat nätverk. 5Nätfiske är ett försök att komma över kontoinnehavarnas namn och lösenord genom att förespegla att man är en pålitlig del av det elektroniska systemet för att på så vis få tillträde till systemet. 1: LÄNDER MED KVANTIFIERADE ÅTAGANDEN Industriländer upptagna i bilaga I i om klimat förändringar som har accepterat utsläppsmål för perioden 20082012 i enlighet med Kyoto-protokollet. de flesta av de ursprungliga OECD-medlemsstaterna, med undantag för och (inklusive , , och ), medlemsstaterna i Europeiska unionen, med undantag av och , länder med tillväxtekonomier (inklusive , och ). Av de länder som deltar i denna granskning är framför allt , och potentiella säljare av utsläppsrätter och värd länder för JIprojekt. och är potentiella köpare av krediter från CDM- och JI-projekt. nLänder som potentiellt köper JI och CDMkrediter . 1.3 Syftet med den gemensamma granskningen Syftet med den gemensamma granskningen är att utvärdera effektiviteten i EU:s utsläppshandelssystem när det gäller att minska de nationella utsläppen av växthusgaser eller främja den tekniska utvecklingen, att EU:s utsläppshandelssystem fungerar korrekt: nationella register, tillstånd för utsläpp av växthusgaser och utsläppsrapportering, införande och administrering av CDM- och JIprogram. Granskningen har fokuserat på Kyotoprotokollets första åtagandeperiod och den andra fasen i EU:s utsläppshandelssystem, 20082012. Syftet med de deltagande nationella revisionsorganens individuella granskningar varierar eftersom både risker och genomförande skiljer sig åt mellan länderna. En översikt över granskningarnas omfattning och tidsplanering ges i tabell 1. Sammanfattningar av de olika nationella granskningarna återfinns i kapitel 6. Alla länder som deltar i granskningen utom har granskat effektiviteten, antingen när det gäller att uppnå utsläppsminskningsmålen eller när det gäller utsläppshandel som ett sätt att uppnå målet. Registersystemen granskades av , , , och och utsläppsrapporteringen av , , och . Genomförande och förvaltning av CDM- och JIprogram granskades av alla partnerländer utom Lettland6. granskade enbart bidraget i form av krediter från CDM/JIprojekt. Tabell 1: Partnerländernas granskningar Där det inte finns några godkända CDM- och JIprogram. Resultat, slutsatser och rekommendationer samt fallstudier i denna rapport bygger på de nationella revisionsorganens svar på en uppsättning revisionsfrågor (se kapitel 7) och sammanfattningar av de nationella granskningarna. Kompletterande information har på begäran tillhandahållits av de nationella revisionsorganen. Tolkningen och införandet av de enskilda nationella resultaten i den gemensamma granskningens resultat, slutsatser och rekommendationer har kvalitetskontrollerats av respektive nationellt revisionsorgan. De nationella granskningarna, inklusive bedömningsgrunder, metoder, kvalitetskontroll och offentliggörande av nationella resultat har utförts i enlighet med ländernas standardförfaranden. De bedömningsgrunder som tillämpas i de nationella granskningarna bygger på nationella kriterier, EU-lagstiftningen och internationella åtaganden. Den gemensamma grunden för bedömningsgrunderna redovisas i kapitel 9. De faktiska bedömningsgrunder som används kan variera från granskning till granskning. Vanligt förekommande granskningsmetoder såsom intervjuer, dokumentanalyser, stickprovskontroller och enkäter har tillämpats. 2.1 Effektiviteten för EU:s utsläppshandelssystem när det gäller att minska utsläppen av växthusgaser För att bedöma hur effektivt EU:s utsläppshandelssystem är när det gäller att minska utsläppen av växthusgaser ställdes följande revisionsfrågor: 1.Kommer länderna att uppfylla sina utsläppsmål för växthusgaser enligt Kyotoprotokollet för perioden 20082012? 2.Har EU:s utsläppshandelssystem stimulerat företagen att investera i utsläppsminskande teknik? 3.Har EU:s utsläppshandelssystem genomförts på ett effektivt sätt i varje land? 2: effektiviteten för EU:s utsläppshandelssystem när det gäller att minska utsläppen av växthusgaser Två faktorer undersöktes för att granska hur effektivt EU:s utsläpps handelssystem har varit för att minska utsläppen av växthusgaser: -Om systemets syfte att nå utsläppsmålen för växthusgaser har upp nåtts. -Om uppnåendet av det syftet kan tillskrivas EU:s utsläppshandels system. 2.1.1 Målen enligt Kyotoprotokollet och EU:s bördefördelning kommer sannolikt att uppfyllas Den gemensamma granskningen visar att EU:s utsläppshandelsmekanism i vissa länder är en viktig faktor för att nå Kyotoprotokollets mål. EU:s övergripande minskningsmål är , med individuella nationella mål enligt EU:s överenskommelse om bördefördelning (se tabell 2). Tabell 2: Utsläppen av växthusgaser och Kyotoprotokollets mål (exklusive utsläppen från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF)). 2008 (%) 2009 (%) 2010 (%) -7,1 -11,3 -10,5 -0,2 -6,0 -55,8 -58,7 -54,5 -51,0 -59,1 -57,1 -28,9 -32,3 -28,9 -12,6 -18,0 -9,0 Källa: Annual European Union greenhouse gas inventory 19902010 and inventory report 2012. Teknisk rapport nr 3/2012. Europeiska miljöbyrån, och UNFCCC. Av tabell 2 framgår att utsläppen från , , och har varit betydligt lägre än det genomsnittliga målet . Det är därför sannolikt att dessa länder kommer att uppfylla målet. För de deltagande nordiska länderna, utom , har de faktiska utsläppen varit antingen högre eller nära målet. Det som i slutändan avgör om dessa länder kommer att nå målet kommer emellertid inte bara att vara de nationella utsläppsminskningarna under den återstående delen av perioden, utan också hur länderna utnyttjar de flexibla mekanismerna. Enligt granskningarna kommer de övergripande reduktionsmålen i dessa länder sannolikt att uppnås genom en kombination av EU:s utsläppshandelssystem och övriga flexibla mekanismer. Det går inte att slutgiltigt avgöra om länderna ska uppnå målet för perioden 20082012 innan data för den återstående delen av perioden finns tillgängliga. EU:s utsläppshandelssystem täcker stora delar av utsläppen från olika sektorer (se kapitel 1) men omfattningen varierar mellan länderna. Av tabell 3 framgår att de sektorer som omfattas av utsläppshandelssystemet är relativt sett störst i och och relativt sett minst i och . I varierar de årliga utsläppen kraftigt, bland annat beroende på väderleken. var utsläppen i ovanligt höga på grund av bristen på vattenkraft inom den nordiska elmarknaden. Tabell 3: Procent av utsläppen av växthusgaser som täcktes av EU:s utsläpps handelssystem (EU ETS) (procent av samtliga utsläpp, utom från markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF)). Källa: De nationella revisionsorganen Av tabell 3 framgår att EU:s utsläppshandelssystem täcker en stor del av utsläppen i samtliga länder. Fall 1 visar att sektorn som ingår i utsläppshandelssystemet i har bidragit till de totala minskningarna av utsläppen av växthusgaser med en andel som ligger i linje med förväntningarna i den nationella fördelningsplanen (). Fall 1: Den förväntade och den faktiska andelen utsläpp från de sektorer som ingår i utsläppshandels systemet i är lika stora I var den faktiska andelen av utsläppen från sektorn som ingår i utsläppshandelssystemet , nästan lika stor som den förväntade andelen för perioden 20082012, som var . I den danska granskningen dras slutsatsen att detta snarare beror på den ekonomiska krisen än på EU:s utsläppshandelssystem. 2.1.2 I vissa länder har EU:s utsläppshandelssystem inte i tillräckligt hög grad uppmuntrat företag att investera i teknik som minskar utsläppen av växthusgaser. Priset på utsläppsrätter har varit lägre än väntat För att EU:s utsläppshandelssystem ska få långsiktiga effekter på utsläppen av växthusgaser måste det leda till större investeringar i ren teknik än vad som skulle varit fallet utan systemet för utsläppshandel. 3: Ekonomiska stimulansåtgärder för att minska utsläppen Om det är billigare för ett företag att minska utsläppen än att köpa utsläppsrätter uppmuntras företaget enligt ekonomisk teori att minska sina utsläpp av växthusgaser och att sälja eventuella gratis till delade överskjutande utsläppsrätter. Om det å andra sidan kostar mer att minska utsläppen av växthusgaser än att köpa utsläppsrätter ligger det i företagets intresse att köpa utsläppsrätter som motsvarar utsläppen. Enligt detta resonemang kommer företagen också att behöva utvärdera behovet av minskningar enligt kommande system för handel med utsläppsrätter. I figur 2 visas det nuvarande priset för utsläppsrätter i fas II av EU:s utsläppshandelssystem. Priset på utsläppsrätter översteg endast 2008. Därefter stabiliserades priset till till mitten av 2011. har priset gradvis minskat till . Figur 2: Priset på utsläppsrätter 20082012 (EUR) Enligt en grönbok7 från Europeiska kommissionen krävs det ett pris på för att EU:s utsläppshandelssystem ska fungera effektivt. 7 (COM(2000) 87 final) om handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom Europeiska unionen. priset på utsläppsrätter som tillämpades när utarbetade sin nationella fördelningsplan var . Det faktiska priset på utsläppsrätter har följaktligen, med undantag för , varit lägre än det pris som planerades för att garantera systemets effektivitet. Enligt ett av kommissionens arbetsdokument8, är det troligt att finanskrisen är huvudskälet till det låga priset på utsläppsrätter jämfört med det planerade priset. Krisen har lett till lägre industriproduktion än väntat, vilket i sin tur har skapat lägre efterfrågan på utsläppsrätter. I fall 2 från och visas att alternativen till att köpa utsläppsrätter kan vara dyrare. Att ersätta det tidigare skattesystemet med EU:s utsläppshandelssystem har dessutom lett till ett svagare intresse för att minska de inhemska utsläppen i . Fall 3 från visar att de svenska företag som omfattas av systemet för utsläppshandel betalar betydligt mindre för sina utsläpp än de företag som inte ingår i systemet. Alternativen till att köpa utsläppsrätter är dyrare Enligt beräkningar i den danska granskningen (2012) av utsläppsminskningar behövde priset på utsläppsrätter vara betydligt högre än för att det skulle vara kostnadseffektivt för energiproducerande företag att investera i vindenergi i stället för kol. I har EU:s utsläppshandelssystem ersatt en koldioxidskatt inom flera sektorer. I granskningen drogs slutsatsen att det nuvarande priset på utsläppsrätter ger mindre stimulans för att genomföra nationella åtgärder i de flesta sektorer än vad skatten gjorde, eftersom skatten medförde ett pris på utsläppen som var högre än det nuvarande priset på utsläppsrätter. Systemet för handel med utsläppsrätter beräknades bidra till att minska de nationella utsläppen med enbart . 8 Kommissionens arbetsdokument (2012) 234 final, 25.7.2012. Förorenarnas kostnader för utsläppen i Både EU:s handelssystem och koldioxidskatten innebär att det finns ett pris på koldioxidutsläpp, men företagen i den handlande sektorn har i praktiken betalat mycket lite, i vissa fall ingenting, för utsläppen. Det beror på nedsättningar och undantag i de klimatrelaterade skatterna. Det beror också på att de svenska företagen har fått helt gratis tilldelning av fler utsläppsrätter än de har haft behov av (se fall 6). I princip avskaffades koldioxidskatten för svenska företag i den handlande sektorn . För företagen i den icke handlande sektorn ökar koldioxidskatten . Enligt beräkningar medför skatteomläggningen att företagen inom den handlande sektorn får minskade utgifter för koldioxidskatt med . I den icke handlande sektorn beräknas företagen få ökade utgifter för koldioxidskatt med . Koldioxidskatten kan vara ett effektivt sätt att dämpa ökningstakten för utsläppen Fall 4 visar att en högre skatt, och därmed en högra kostnad för utsläppen, stimulerar företagen att investera i teknik för att minska utsläppen. Fall 4: För den norska oljesektorn har koldioxidskatt lett till en lägre ökning av utsläppen Energiutvinning svarar för av utsläppen från oljesektor. En koldioxidskatt på oljeverksamheten offshore infördes i . Enligt granskningen 2010 motsvarar den skattenivån en kostnad per ton utsläppt koldioxid som är högre än inom andra sektorer. Utsläppen från denna sektor har dessutom varit lägre än de skulle ha varit utan skatten. Företagen rapporterar att åtgärder för att förbättra energieffektiviteten har genomförts på grund av beskattningen. Enligt granskningen har den effekten avtagit eftersom företagen inte längre anser att de tillgängliga minskningsåtgärderna är kostnadseffektiva. Tilldelade utsläppsrätter har överskridit de faktiska utsläppen I tabellerna 4 och 5 visas beräknade utsläpp jämfört med de tilldelningar som varje land begärt från Europeiska kommissionen samt de utsläppsrätter som tilldelats i de sektorer som ingår i systemet för handel med utsläppsrätter i varje land. Tabell 4: Fas II i systemet för utsläppshandel. Beräknade utsläpp jämfört med begärda och tilldelade utsläppsrätter. Årligt genomsnitt 20082012. Miljoner ton koldioxidekvivalenter. (till )* 15,0* (inklusive nya deltagare) Källa: De nationella revisionsorganen. *Inklusive reserv för nya deltagare. Under fas II bestämde varje land den totala mängden utsläppsrätter för landets ETSsektorer i sina nationella fördelningsplaner. Svaren från länderna visar att de metoder som används för att beräkna framtida utsläpp och fastställa den totala mängden utsläppsrätter skiljer sig åt mellan länderna. För de flesta länder var antalet begärda utsläppsrätter lägre än de beräknade utsläppen och det antal utsläppsrätter som till slut godkändes var detsamma som eller lägre än det begärda antalet. Samtliga planer har godkänts av kommissionen eller av Eftas övervakningsmyndighet. Som framgår av tabell 5 var antalet tilldelade utsläppsrätter för samtliga länder under alla de fyra åren högre än de faktiska utsläppen av växthusgaser i ETSsektorn som helhet, med undantag för och (20082010) och (2010). Tabell 5: Tilldelade utsläppsrätter för fas II i EU:s utsläppshandelssystem jämfört med faktiska utsläpp i miljoner ton koldioxidekvivalenter. ETS fas II, genom Källa: Uppgifter från varje nationellt revisionsorgan och kommissionens hemsida (. eu/clima/policies/ets/registries/documentation_en.htm och IP-07-1614_en.htm ) När de faktiska utsläppen ligger under antalet tilldelade utsläppsrätter finns det ingen anledning för företagen att köpa extra utsläppsrätter. Därför har företagen haft mycket begränsat behov av att köpa extra utsläppsrätter eller investera i teknik för att minska utsläppen under den nuvarande Kyotoperioden (20082012). Det finns emellertid ingen pålitlig information om huruvida minskningarna har uppnåtts genom lägre produktion, investeringar i ren teknik eller på annat sätt. Som framgår av tabell 5 fördelades i genomsnitt totalt 1 983 miljoner utsläppsrätter för perioden 20082011, medan de faktiska utsläppen i genomsnitt var . I utgjorde mängden utsläppsrätter som tilldelades gratis av de faktiska utsläppen . Granskningarna för , och har visat att utsläppen har ökat i långsammare takt än den ekonomiska tillväxten. I denna granskning har det emellertid inte gått att mäta om detta kan tillskrivas effekterna av EU:s utsläppshandelssystem. 2.1.3 Regeringarna har inte utformat de delar av systemet som de är ansvariga för optimalt I stort sett samtliga utsläppsrätter har tilldelats gratis I fas II beslutar varje land hur många utsläppsrätter som ska fördelas till de sektorer som ingår i systemet för utsläppshandel och, inom ramen för direktivet om ett system för handel med utsläppsrätter, om utsläppsrätterna ska delas ut gratis till enskilda företag eller auktioneras ut. Utsläppsrätterna delades ut gratis av regeringarna i sex länder av sju, vilket minskade regeringarnas möjligheter att kontrollera systemet. Endast auktionerade ut en stor andel av sina utsläppsrätter (se fall 5 och 6). Tilldelning av utsläppsrätter i Enligt direktivet om ett system för handel med utsläppsrätter ska av utsläppsrätterna tilldelas gratis. har i egenskap av EES/Eftaland varit undantaget från den bestämmelsen för perioden 20082012. beslutade att sälja ungefär hälften av utsläppsrätterna. Inga gratis utsläppsrätter fördelades inom oljesektorn. Överskott på utsläppsrätter i från det att EU:s handelssystem startade har den handlande sektorn i tilldelats betydligt fler utsläppsrätter än vad den har behövt. Därmed kan vissa företag och branscher ha fått betydande intäkter utan att ha behövt vidta åtgärder för att minska utsläppen. (2005-2010) har överskottet av gratis tilldelade utsläppsrätter till svenska företag inneburit en förmögenhetsöverföring som kan beräknas ha varit värd . Företag inom vissa branscher har dock varit tvungna att köpa utsläppsrätter. Begränsade möjligheter att dra tillbaka utsläppsrätter I fem av länderna har företagen rätt att sälja outnyttjade utsläppsrätter om produktionskapaciteten inte utnyttjas i den utsträckning som antas i den nationella fördelningsplanen (). I två andra länder kan utsläppsrätterna i vissa fall dras in eller ges till andra företag, i kan de dras in på grund av missbruk och i om företaget går i konkurs. I är den årliga tilldelningen beroende av att företaget innehar ett giltigt tillstånd och inte har upphört med sin verksamhet. I får den återstående delen av de utsläppsrätter som tilldelats en viss anläggning inte utfärdas om dess tillstånd har dragits in. Få begränsningar i hur intäkterna från försäljningen av utsläppsrätter används I samtliga de länder som deltog i denna granskning, utom , får privata företag utnyttja vinsterna från försäljning av utsläppsrätter som de själva vill. Detta ligger i linje med den marknadsprincip som systemet bygger på. Privata företag i och offentliga företag i och måste emellertid använda intäkterna från försäljning av utsläppsrätter till att investera i utsläppsminskningar. I dessa båda länder garanteras vissa investeringar i utsläppsminskande teknik och en adekvat kontroll av att intäkterna används korrekt. Enligt granskningarna i de båda länderna kan regeringarna inte garantera en adekvat kontroll. Enligt en av granskningarna utnyttjade inte samtliga företag intäkterna på det sätt som avsetts, dvs. för utsläppsminskande åtgärder, och de rapporterade inte heller i enlighet med kraven. Detta framgår av fall 7 från och . Granskningen i har visat att konkurrensvillkoren inte uppfylls fullt ut i den offentliga tjänstesektorn och att det därför är enkelt för företagen att överföra kostnaderna för att köpa utsläppsrätter till konsumenterna av el- och värmeenergi i stället för att investera i utsläppsminskning. Följaktligen stimuleras inte alltid företagen i den offentliga tjänstesektorn att själva försöka hitta det billigaste sättet att minska utsläppen, vilket strider mot grundprincipen för utsläppshandelssystemet. Fall 7: Alla anläggningar i och utnyttjade inte intäkterna till utsläppsminskningar Det lettiska nationella revisionsorganet samlade in information från ett antal energianläggningar om hur de använde intäkterna från försäljningen av utsläppsrätter i fas I . Det visade sig att av anläggningarna i energisektorn i urvalet använde intäkterna till att täcka kostnader som inte hade att göra med minskning av utsläppen av växthusgas. Under granskningens gång utgick tariffberäkningsmetoderna för värmegenerering och kraftvärmeproduktion från att anläggningarna måste använda intäkterna från utsläppshandel till att täcka kostnaderna för utsläppsminskning, till exempel renovering av befintlig utrustning och inköp av ny utrustning. De kostnaderna får inte ingå i den aktuella tariffen. Sedan granskningsrapporten offentliggjorts med belägg för bristande kontroll av att intäkterna använts korrekt, ändrade kommissionen för allmännyttiga företag på metoden för tariffberäkning och avskaffade kravet på att intäkterna från utsläppshandeln måste användas för att täcka kostnaderna för utsläppsminskning. Kommissionen för allmännyttiga företag hävdade att EUlagstiftningen inte kräver att intäkterna från utsläppshandel används till att täcka kostnaderna för utsläppsminskning. I fanns två anläggningar som inte använde intäkterna enligt kraven . En anläggning lämnade inte utförlig information om hur mottagna intäkter användes. fanns två anläggningar som inte skickade in den information som krävdes till miljöministeriet. 2.2 Nationella register, tillstånd för utsläpp av växthusgaser och kontroll av utsläppsrapportering