rir · H0B53 · 2012-03-08 00:00:00 — Behovet av ökad kunskap om diskriminering och strategisk riskanalys Även om DO börjat ta till vara kunskapen från ärendehanteringen så ger den anmälda diskrimineringen inte någon fullständig bild av hur den faktiska diskrimineringen i samhället ser ut och hur den utvecklats. DO konstaterar exempelvis att det minskade antalet anmälda diskrimineringsärenden sannolikt inte beror på att diskrimineringen i samhället skulle ha minskat. Det minskade antalet anmälningar är snarare ett resultat av att massanmälningsaktioner från handikapporganisationer nu har upphört.88 2011/12:1 utgiftsområde 13 s.40 f. 86Statskontoret (2011), Myndighetsanalys av , rapport 2011:26. 87Statskontoret (2011), Myndighetsanalys av , rapport 2011:26, DO (2011), Romers rättigheter Diskriminering, vägar till upprättelse och hur juridiken kan bidra till en förändring av romers livsvillkor. 882012-12-08, \\wvfil01\users$\anjos\mina dokument\DO\Webb\Nya rutiner ger snabbare ärendehantering hos DO DO.mht. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION DO har ännu inte utvecklat något systematiskt analysarbete i syfte att ta reda på var i samhället och på vilka grunder diskriminering är vanligt förekommande samt förändringen . I de senaste årens budgetpropositioner anger regeringen att kunskapen om hur diskriminering förekommer i samhället är centralt i arbetet mot diskriminering. konstaterar regeringen att det är svårt att få någon tydlig bild av om diskrimineringen ökar eller minskar eftersom systematiska och jämförbara analyser saknas.89 Det finns dock exempel på myndigheter som gör återkommande risk- eller problemanalyser inom de områden de ansvarar för och som skulle kunna utgöra en inspirationskälla för DO, låt vara att varje samhällsområde förstås har egna unika förutsättningar för riskanalysen. Här kan som exempel nämnas Brottförebyggande rådets (Brå) återkommande så kallade offerundersökningar.90 I dessa undersökningar frågar man ett urval av befolkningen om de varit utsatta för olika brottsliga händelser , om de anmält händelsen, deras inställning till polisen och upplevd trygghet eller otrygghet. Ett annat exempel är återkommande nationella hotbildsdokument, den senast utgivna benämnd Sedan DO bildades har flera justeringar av organisationen genomförts. Den första organisationen av DO var det förslag som lämnades av Utredningen om bildandet av till regeringen. Utgångspunkter för DO:s initiala organisation Utredningen om bildandet av DO föreslog att DO skulle organiseras i tre avdelningar Tillsynsavdelningen, Utvecklingsavdelningen och Administrativa avdelningen. Under dessa avdelningar bildades åtta enheter. Därutöver inrättades en stab. Uppdelningen av tillsyn och utveckling i olika avdelningar skulle säkerställa en tydlig skillnad mellan den granskande och främjande verksamheten i enlighet med utredningens direktiv. Enheterna under Tillsynsavdelningen delades in efter sakområdena Arbetsliv, Utbildning respektive Samhällsliv och inte efter olika diskrimineringsgrunder. Detta var ett medvetet val av utredningen eftersom en indelning efter diskrimineringsgrunder hade gått emot motiven bakom den nya lagstiftningen 2011/12:1 utgiftsområde 13 s. 39 samt prop. 2010/11:1 utgiftsområde 13 s. 36 f. 91Problembild 2011 sekretessprövad version, RKP Rapport 2009:1, , . och sammanslagningen av de tidigare diskrimineringsmyndigheterna. Det inrättades dessutom en särskild processenhet på Tillsynsavdelningen. Detta mot bakgrund av att de tidigare ombudsmannamyndigheterna varit väldigt beroende av externa resurser och extern kompetens för att driva processer. Under Utvecklingsavdelningen fanns enheterna Främjande och Under Administrativa avdelningen fanns enheterna Personal och administration samt Ekonomi och IT. Därutöver fanns en stab med fyra personer. DO bestod alltså av tre avdelningar, åtta enheter och en stab. Utredningens förslag innebar att personalen från de tidigare fyra myndigheterna, som alla var organiserade efter och därmed specialiserade på enskilda diskrimineringsgrunder, fick arbeta med samtliga sju diskrimineringsgrunder. En del av medarbetarna vid DO fick därmed från början sätta sig in i en delvis ny lagstiftning. Som har nämnts fick DO även ta över ett stort antal pågående ärenden från de tidigare myndigheterna. Problem kopplade till och verksamhetsinriktning Vid DO:s bildande beslutades att en översyn av och verksamhet skulle göras efter ungefär . Vid översynen, som utfördes av externa konsulter, framkom att det fanns behov av att skapa tydlighet i roller och ansvar, att öka samsynen om DO:s uppdrag bland medarbetarna och att kvalitetssäkra beredningsarbetet och beslutsfattandet. Dessutom framkom i översynen en önskan om ökad delaktighet från medarbetarnas sida. konstaterades också att den rådande organisationsstrukturen inte var optimal för att tillgodose dessa behov. Av översynen och intervjuer framkommer dessutom att en bidragande orsak till DO:s problem var att det fanns stora skillnader i arbetssätt och kulturer mellan personal från de fyra tidigare diskrimineringsmyndigheterna. Dessa kulturskillnader anses ha bidragit till svårigheterna att komma överens om hur den nya myndigheten ska arbeta och prioritera. Statskontoret konstaterar i sin myndighetsanalys av DO att man internt underskattat skillnaderna mellan de tidigare myndigheterna och svårigheterna med att slå samman dessa i en ny, sammanhållen diskrimineringsmyndighet. Flera åtgärder har vidtagits Flera åtgärder har vidtagits för att hantera de problem som framkommit vid översynen av och verksamhet. En organisationsjustering genomfördes och innebar bland annat att avdelningsnivån togs bort. placerades processförarna på andra tillsynsenheter och processenheten blev vilande. DO har även fortsatt att utveckla sin styrmodell. Det innebär bland annat att enheterna fått ett tydligare uppdrag att arbeta tillsammans mot gemensamma mål. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION DO utvecklat den interna uppföljningen, infört tidsredovisning samt tagit fram en struktur för månatlig ärenderapportering.92 gäller en ny arbetsordning.93 I samband med införandet av arbetsordningen justerades även organisationen ytterligare något. en stab, en HR-enhet, en administrativ enhet samt tre enheter som är organiserade efter samhällsområden: Arbetslivsenheten, Utbildningsenheten och Samhällslivsenheten. Därutöver finns Främjandeenheten och Kommunikationsenheten. DO har inte klarat ut verksamhetsinriktningen och strategierna DO:s vision är ett samhälle som genomsyras av principen om alla människors lika värde och rättigheter. Utifrån denna vision har myndigheten tagit fram ett antal strategier för långsiktig samhällsförändring. DO bedömer dock själv att verksamhetsinriktningen behöver utvecklas och förankras ytterligare. Den samlade bilden från Statskontorets myndighetsanalys av DO är också att en gemensam syn på myndighetens roll och uppgift fortfarande saknas. Statskontoret menar vidare att det saknas ett tydligt ställningstagande och en konkretisering av hur myndighetens tillsyn och främjande verksamhet ska samverka och länkas samman.94 Till en del kan DO:s initiala problem kopplas till behov av ny kompetens. Av utredningens direktiv framgår att den nya myndigheten skulle bemannas med beaktande av reglerna om fullständig verksamhetsövergång.95 Det innebär att alla anställda har rätt att följa med till den nya myndigheten. Samtliga anställda vid de fyra förutvarande myndigheterna accepterade övergången till DO och samtliga inplacerades i den nya myndigheten. Någon kompetensväxling genomfördes inte i samband med att myndigheten bildades. går det inte att säga att en kompetensväxling hade varit lösningen på DO:s problem eftersom det handlade om att rekrytera kompetens för en delvis ny lagstiftning. Det är inte säkert att det hade varit enkelt att hitta sådan kompetens. 93Arbetsordning för (). 94Statskontoret (2011), Myndighetsanalys av (2011:26). 95Enligt 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd. DO har ett stort strategiskt utrymme och kan själva bestämma omfattning och inriktning av arbetet med individanmälningar, arbetet med tillsyn av aktiva åtgärder och för de olika delarna av det främjande arbetet. I resursmässiga termer kan DO beskrivas som en liten aktör med ett stort verksamhetsområde. Stora krav ställs därmed på DO:s förmåga att prioritera mellan uppdragets olika delar. En rad problem synliggjordes under DO:s första år. Problem fanns bland annat med stora ärendebalanser som dessutom tenderade att öka, ingen egeninitierad tillsyn av arbetsgivares och utbildningsanordnares aktiva åtgärder, oklara ansvarsförhållanden mellan olika nivåer och organisatoriska enheter. Den nya lagstiftningen och det sätt som DO organiserades på innebar också att personalen fick arbeta med en lagstiftning som den till stora delar var obekant med. DO fick också ärva ett stort antal ärenden från de fyra tidigare diskrimineringsombudsmannamyndigheterna. För att komma till rätta med de problem som funnits med handläggningen av individanmälningar har DO prioriterat arbetet med individanmälningar. Myndigheten kan här välja att utreda och driva alla ärenden där diskriminering i lagens mening bedöms föreligga till förlikning eller om så krävs till Myndigheten kan alternativt välja att driva endast ärenden av prejudikatintresse. Överlag är det dock endast en liten andel av de inkommande ärendena som DO driver vidare till förlikning eller domstol. Hanteringen av individärenden är en viktig källa till information för DO. Kunskapen från hanteringen av individärenden kan ligga till grund för analyser av mönster och strukturer i den diskriminering som sker inom olika samhällsområden. Enbart analyser av anmälningsärenden kan dock inte ge en fullständig bild av hur den faktiska diskrimineringen ser ut och hur den utvecklas . DO saknar ett systematiskt arbete med som skulle ge myndigheten de kunskaper som behövs för att prioritera mellan olika verktyg. Tillsyn av aktiva (förebyggande) åtgärder inom arbetslivet och utbildningsområdet är en av DO:s huvuduppgifter. DO har lagt begränsade resurser på tillsyn av aktiva (förebyggande) åtgärder i arbetslivet och på utbildningsområdet. Enligt DO är arbetet med tillsyn av aktiva åtgärder resurskrävande som det saknas krav på aktiva åtgärder för vissa diskrimineringsgrunder. DO har därför efterlyst ett utvidgat och mer detaljerat lagskydd kopplat till de aktiva åtgärderna. DO har låtit genomföra flera översyner av sin organisation och verksamhet i syfte att skapa tydlighet i roller och ansvar, att öka samsynen om sitt uppdrag och att kvalitetssäkra beredningsarbetet och beslutsfattandet. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION översyner har det framgått att den organisation som infördes från start inte fyllde de behov som fanns. En justering av organisationen gjordes därför och har sedan åtföljts av fler. DO har haft problem med att ta fram och internt förankra verksamhetens inriktning och strategier. Till en del beror dessa problem på skillnader i kultur och arbetssätt mellan de tidigare fyra myndigheterna. Statskontoret konstaterar i sin myndighetsanalys av DO att man underskattat skillnaderna mellan de tidigare myndigheterna och därmed svårigheterna med att slå samman dessa i en ny, sammanhållen diskrimineringsmyndighet. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION I detta kapitel redogörs för regeringens styrning av DO . Därutöver redogörs kort för regeringens övergripande arbete mot diskriminering och dess koppling till arbetet mot mänskliga rättigheter. 5.1Utgångspunkter för regeringens styrning av DO DO:s grundläggande ansvarsområden och uppgifter regleras i lag, vilket innebär att eventuella ändringar av DO:s uppdrag ska beslutas av . Syftet med lagregleringen av DO:s uppdrag är därmed att DO ska garanteras en högre grad av självständighet och oberoende i förhållande till regeringen.96 Av tidigare kapitel har det framgått att lagregleringen av DO:s uppdrag bland annat tar sin utgångspunkt i olika EU-direktiv. Vad innebär en lagreglering av en myndighets uppdrag? Det vanliga är att myndigheters uppgifter regleras i förordning och inte i lag, men exempel på båda varianterna finns. liksom DO ett lagreglerat uppdrag. Inom rättsväsendet finns också exempel på myndigheter vars verksamhet i hög grad är lagreglerad, till exempel . Av de tidigare ombudsmännen hade Ombudsmannen mot etnisk diskriminering och lagreglerade uppdrag. En lagreglering av en myndighets uppdrag innebär att myndigheten får en ökad självständighet i förhållande till regeringen. Myndigheten är dock fortfarande en myndighet under regeringen, vilket innebär att regeringen har ett ansvar för att verksamheten fungerar tillfredsställande. Regeringen har också flera olika typer av styrmedel till sitt förfogande för att styra myndigheternas verksamhet, oavsett om myndighetens uppdrag är lagreglerat eller inte. Exempel på styrmedel som regeringen kan använda är97 finansiella bemyndiganden och restriktioner program och strategier för exempelvis så kallade generella frågor mål och resultatkrav 2007/08:95. uppföljning, till exempel genom nyckeltal utvärdering. 5.2Hur har regeringen styrt DO? har undersökt hur regeringen har styrt DO under myndighetens första . Undersökningen har utgått från innehållet i myndighetens instruktion, regleringsbrev och budgetunderlag samt regeringens resultatredovisning och budgetförslag i de senaste årens budgetpropositioner. Vare sig DO:s instruktion eller regleringsbrev innehåller någon närmare styrning av inriktningen på DO:s verksamhet i relation till de uppgifter som följer av de lagar som reglerar DO:s uppdrag. Regeringen har därmed i hög utsträckning valt att följa de förslag till instruktion och regleringsbrev som Utredningen om bildandet av DO lämnade till regeringen . Utredningen framhöll särskilt att instruktionen och regleringsbrevet inte skulle inskränka myndighetens oberoende ställning. Detta bland annat mot bakgrund av FN:s så kallade Parisprinciper som anger att nationella institutioner som arbetar med frågor kopplade till mänskliga rättigheter ska ha en lagfäst uppgift att tillvarata en eller flera gruppers mänskliga rättigheter och vara självständiga i förhållande till regeringen.98 Enligt tjänstemän inom har det har också framhållits i interna anvisningar att det finns anledning att visa återhållsamhet med att styra myndigheternas verksamhet genom regleringsbreven. Myndigheternas instruktion ska vara de centrala dokumenten för regeringens styrning av myndigheterna. Detta har medfört att flera myndigheter har getts regleringsbrev utan närmare anvisningar när det gäller verksamheten. Mot bakgrund av Parisprinciperna har regeringen ansett att detta tillvägagångssätt är särskilt lämpligt när det gäller DO. Av intervjuer med chefer och medarbetare vid DO framgår att frågan om DO:s oberoende är viktig för DO. Inga av de chefer intervjuat anser att regeringen borde styra mer över DO:s inriktning. Även om det kan finnas en motsättning mellan tillsyn och ett brett uppdrag så anser man att DO måste kunna tolka sitt uppdrag och därmed själv klara ut vad som gäller. 98 Slutrapport från Utredningen om bildandet av , , s. 5. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION beslutade regeringen att förflytta den dåvarande till en anställning inom Regeringskansliet.99 Kort efter att ombudsmannen hade flyttats gjorde regeringen även ett tillägg i DO:s regleringsbrev. Enligt tillägget i regleringsbrevet ska DO redovisa vilka åtgärder myndigheten har vidtagit för att hantera de ökade ärendebalanserna. Redovisningen ska även innefatta insatser som har vidtagits för att säkerställa ett effektivt resursutnyttjande. Därutöver ska DO särskilt redovisa vilka åtgärder som vidtagits vad gäller tillsynen över aktiva åtgärder. Med tillägget i regleringsbrevet poängterar regeringen vikten av att DO arbetar med de tillsynsuppgifter som DO har enligt lag. Tillägget i regleringsbrevet finns dock inte i DO:s regleringsbrev . Enligt uppgifter från tjänstemän vid var skälet för tillägget i regleringsbrevet att regeringen ville stödja den vikarierande ombudsmannen.100 Ett annat skäl förefaller ha varit DO:s problem med långa handläggningstider när det gäller individanmälningar, något DO också fått kritik för från bland annat JO. I samband med att regeringen beslutade om tillägget i DO:s regleringsbrev påpekade regeringen nämligen särskilt att personer som gör anmälningar om diskriminering måste få sin sak prövad snabbt. En effektiv DO är därför av yttersta vikt.101 I budgetpropositionen betonar regeringen dessutom att det är viktigt att den som upplevt sig som diskriminerad och som vänder sig till ombudsmannen inte lider någon Regeringen framhåller också att för många individer som upplever diskriminering finns det oftast ingen annan möjlighet än att vända sig 5.2.2Bedömning av DO:s resursbehov Hur stort anslag en myndighet tilldelas beslutas av . Regeringen har dock stora möjligheter att styra och påverka storleken på anslaget då det är regeringens förslag till anslagsfördelning som utgår från i sitt beslut. I den proposition som föregick den nya diskrimineringslagstiftningen gjorde regeringen bedömningen att den nya ombudsmannens eventuellt ökade kostnader kan finansieras inom ramen för befintliga resurser hos de tidigare fyra ombudsmännen. Regeringen menade visserligen att kostnader kan uppstå initialt, till exempel för utbildning av myndighetens personal och information om verksamheten, men att sammanslagningen också för med sig administrativa och andra samordningsvinster.103 100Enligt uppgift från i samband med faktagranskningen av rapporten. 2011/12:1 utgiftsområde 13 s. 42. 2007/08:95. Förslag till anslag från Utredningen om bildandet av DO Av regeringens direktiv till Utredningen om bildandet av DO framgår att utredningens förslag till anslag och budgetunderlag skulle rymmas inom ramen för de resurser som de tidigare fyra ombudsmannamyndigheterna hade 2008.104 Utredningen såg dock behov av ett utökat anslag med , utöver de 93 miljoner som motsvarade det sammanlagda anslaget för de fyra tidigare myndigheterna. I beloppet 93 miljoner inrymdes dessutom ett temporärt tillskott om sammanlagt 13 miljoner, som ombudsmannen mot etnisk diskriminering skulle ha disponerat till och med 2009.105 Utredningen bad dessutom om att få behålla dessa tillfälliga medel.106 Utredningen motiverade behovet av ytterligare resurser med att den nya myndigheten får ett bredare uppdrag och fler diskrimineringsgrunder att ha tillsyn över. Utredningen menade också att det behövdes ytterligare resurser för att tillgodose behovet av ökade utgifter och särskilda insatser i samband med myndighetens uppbyggnad. Vidare påpekade utredningen att antalet anmälningar hade ökat till samtliga fyra diskrimineringsmyndigheter. Utredningen förutsåg att denna ökning av anmälningsärenden skulle fortsätta även vid den nya myndigheten.107 I budgetpropositionen kommenterade regeringen inte utredningens äskanden om ytterligare resurser. Regeringen föreslog i stället att anslagsnivån för DO skulle motsvara den samlade anslagsnivån för de fyra tidigare myndigheterna inklusive de tillfälliga medel på som Ombudsmannen mot etnisk diskriminering skulle ha disponerat fram till och med 2009. Regeringen föreslog även att avvecklingen av de fyra tidigare myndigheterna skulle finansieras från anslaget. Kostnaden för avvecklingen beräknades uppgå till . biföll regeringens förslag.108 Därutöver fick DO 2010 disponera extra medel om för utbildnings- och informationsinsatser om den nya diskrimineringslagen.109 2007/08:1 utgiftsområde 13 s. 40. 106Pm , Förslag till anslag för 2009, dnr IJ2008:03/2008/1. 107Pm , Förslag till anslag för 2009, dnr IJ2008:03/2008/1. 2008/09:1 utgiftsområde 13 s. 37 f. bet. 2008/09:FiU10. 109Se regleringsbrev där DO disponerar ett tillfälligt anslag om Av DO:s budgetunderlag framgår att DO inte utnyttjade detta tillfälliga anslag fullt ut, varför ett anslagssparande uppstod på . Se DO, Budgetunderlag, ärende LED 2010/27, . GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION DO har överlämnat tre budgetunderlag till regeringen. överlämnade DO budgetunderlag för åren 20102012. Av budgetunderlaget framgår att DO i stora drag gör samma bedömningar av resursbehovet som utredningen gjorde i sin anslagsframställan. För perioden 20102013 äskar DO dock ett något lägre utökat anslag än utredningen, 14,5 till i stället för . I det budgetunderlag som DO lämnade för åren 20122014 äskar DO ett utökat anslag med , vilket är lägre än utredningens ursprungliga äskande. Skälet för detta lägre äskande är att DO avstår från att begära ökade resurser för sitt främjande uppdrag på . Detta bland annat mot bakgrund av det tillägg i DO:s regleringsbrev som regeringen beslutade om . I budgetunderlaget anger DO att prioriteringen av tillsyn och hantering av individärenden kommer att fortsätta åtminstone till och med 2012.110 Regeringen har inte i någon av de efterföljande budgetpropositionerna bifallit de ytterligare äskanden som DO lämnat i sina budgetunderlag. Regeringen har istället genomgående föreslagit att DO:s anslag ska uppgå till den sammanslagna anslagsnivån för de tidigare fyra ombudsmännen inklusive de tillfälliga medel som Ombudsmannen mot etnisk diskriminering hade att disponera fram till och med 2009.111 5.3Regeringens övergripande arbete mot diskriminering Inom flera tvärgående områden, till exempel det brottsförebyggande arbetet112, har regeringen utarbetat övergripande handlingsplaner eller strategier för hur olika insatser i arbetet mot diskriminering bör Arbetet mot diskriminering utgör en central del av den nationella handlingsplanen för de mänskliga rättigheterna 20062009.113 Av redovisningen i budgetpropositionen framgår också att diskrimineringslagstiftningen är ett viktigt verktyg i regeringens arbete mot diskriminering. Därutöver finns olika bidrag i syfte att stödja verksamheter mot diskriminering, rasism, homofobi och liknande former av intolerans. 110DO, Budgetunderlag 2010-2012, ärende 2009/78, , DO, Budgetunderlag, ärende LED 2010/27, och DO, Budgetunderlag, ärende LED 2011/32, . 2010/11:1 utgiftsområde 13 s. 42. och prop. 2011/12:1 utgiftsområde 13 s. 43. 2000/01:62 Brott kan förebyggas! Utveckling av det brottsförebyggande arbetet. 2005/06:95 En nationell handlingsplan för de mänskliga rättigheterna 2006-2009 s. 29-46. Bidragen hanteras av medan DO:s huvudsakliga uppgift är att utöva tillsyn över diskrimineringslagstiftningen. Redovisningen av DO:s uppdrag i budgetpropositionen fokuserar i huvudsak på DO:s tillsyn över diskrimineringsförbuden och hanteringen av individanmälningar. Av tabellen nedan framgår att det avsätts till åtgärder mot diskriminering, rasism och liknande former av intolerans. Ungefär tre fjärdedelar av de avsatta medlen utgörs av DO:s verksamhet.114 Tabell 5.1 Åtgärder mot diskriminering, rasism och liknande former av intolerans Åtgärder mot diskriminering och rasism med mera Källa: Budgetpropositionen . Regeringens fortsatta arbete för mänskliga rättigheter Regeringen anger att arbetet mot diskriminering är en viktig del i arbetet för mänskliga rättigheter. påbörjade regeringen arbetet med den tredje strategin för de mänskliga rättigheterna i . Målsättningen är att en sådan strategi ska kunna beslutas under 2012.115 Ett första steg i regeringens arbete med strategin har varit att göra en kartläggning av situationen för mänskliga rättigheter i . Kartläggningen grundas bland annat på rekommendationerna från den granskning av som genomfördes av för mänskliga rättigheter 2010. Inom ramen för kartläggningen har regeringen påbörjat en samrådsprocess som ska pågå fram . En viktig fråga som diskuteras i denna samrådsprocess med koppling till DO är bland annat om det bör inrättas en särskild myndighet för mänskliga rättigheter i enlighet med Parisprinciperna och i enlighet