rir · H0B58 · 2012-04-19 00:00:00 — att det finns en risk att förhandlingar som avser projekt där den fysiska planeringen är i inledningsskedet riskerar att låsa utredningsprocessen vid alternativ som inte är de bästa eller mest kostnadseffektiva. Att det formella valet av alternativ inte har avgjorts före förhandlingen gör att denna risk varit aktuell för flera av projekten inom förhandlingen. konstaterar att den regionala medfinansieringen av har gett ett finansiellt tillskott till statlig infrastruktur. Regionen ska enligt avtalet om regional medfinansiering av bidra med till finansiering. Medfinansieringen har dock lett till låsningar i framtida handlingsutrymme (som det innebär när staten har bundit sig att genomföra dessa projekt), vilket riskerar att bli kostnadsdrivande och/ eller leda till ineffektivt genomförande av åtgärdsplanen om prioriteringen av avtalets projekt förhindrar ett effektivt genomförande av både avtalets och övriga projekt i planen. Till följd av vitesklausulerna finns det även en risk att 223Intervju, , . 224Banverket (2010). staten behöver betala vite till medfinansiärerna vid förseningar av projekten. konstaterar därmed att medfinansieringen har lett till att staten exponerar sig för större risk . Vidare har tillskottet finansierats av kommuner och landsting i regionen, genom en ökad skuldsättning och/ eller genom att minska medlen till kommunernas övriga åtaganden. Det kan även konstateras att om det ska bli ett nettotillskott till infrastrukturen från de som regionen bidrar med krävs att staten inte justerar ned sin egen satsning till följd av medfinansieringen, vilket är svårt att bedöma. gör vidare bedömningen att regionala medfinansiering har lett till ett ökat samarbete, framför allt mellan regionens parter men också mellan regionen och staten. Om detta samarbete har lett till en förbättrad utformning av berörda projekt bedömer som oklart. Vissa mer konkreta exempel har lyfts fram i olika intervjuer där medfinansieringen sägs ha bidragit till en bättre lösning för infrastrukturen. Parterna själva uppger dock att det är svårt att belägga om dessa faktiskt beror på medfinansieringen. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR 8Har medfinansieringen redovisats transparent och baseras den på tillräckliga underlag? I det här kapitlet analyseras regionala medfinansiering utifrån den fjärde revisionsfrågan, som avser redovisning och underlag. Transparens och goda underlag inför beslut är grundläggande förutsättningar för effektiv styrning av statens verksamhet. Inledningsvis analyseras regeringens information om regionala medfinansiering för med avseende på transparens vad gäller det statliga åtagande som medfinansieringen av innebär. Vidare analyseras redovisning av medfinansieringsbidrag i den offentliga sektorn. Därefter redogörs för det underlag som låg till grund för medfinansieringen och de brister i underlaget som uppmärksammat under granskningen. 8.1Har informationen till om regionala medfinansiering varit transparent? 8.1.1Regeringens redovisning till om statens åtagande Som nämns i kapitel 3 anges ej kostnaderna, vare sig för eller för statens övriga åtaganden, i avtalet om regionala medfinansiering. Avtalet ingick i beredningen av infrastrukturpropositionen, och regeringen inväntade beslut om propositionen innan man godkände avtalet. I propositionen anges följande: Förhandlingsmannens resultat visar att det finns en beredskap i Stockholms- Mälardals och Östergötlandsregionerna att bidra med i ytterligare medfinansiering till som är det objekt som av alla bedöms som högst prioriterat. Ett villkor för denna medfinansiering är att staten åtar sig åtgärder på kort och på lång sikt.225 Därefter redovisas vilka åtgärder som avses. Vidare skriver regeringen att man ser det som värdefullt att lokala och regionala parter tar ett delansvar för finansieringen av infrastrukturåtgärder. Regeringen har för avsikt att hantera statens åtaganden genom att peka ut dessa åtgärder i uppdrag till 2008/09:35, s. 84. trafikverken inför åtgärdsplaneringen.226 Kostnaderna och därmed det långsiktiga ekonomiska åtagandet från statens sida för och statens övriga åtaganden redovisas inte i propositionen. Det finns vidare ingen redogörelse för risker med avtalet eller övriga konsekvenser såsom låsningar i infrastrukturplanen. Eftersom avtalet innehöll åtgärder som inte fanns med i den då gällande planen för 20042015 ansåg regeringen det nödvändigt att invänta beslut om infrastrukturpropositionen innan man kunde godkänna avtalet. Genom godkännande av framtida planeringsram kunde man teckna in medel för dessa projekt.227 8.1.2Bemyndiganden har endast avsetts för tecknande av entreprenadavtal Budgetlagens228 bestämmelser om beställningsbemyndiganden syftar till att säkerställa att regeringen och dess myndigheter uppfyller regeringsformens krav på medgivande innan regeringen ikläder staten ekonomiska åtaganden som kräver framtida anslag. ett beställningsbemyndigande åtar sig att anvisa medel för de betalningar som måste göras när åtagandena infrias i framtiden.229 Vad gäller framtida åtaganden för enskilda infrastrukturprojekt har de beställningsbemyndiganden som regeringen tidigare begärt i budgetpropositionerna avsett kostnader för entreprenadavtal som trafikverken får teckna under kommande budgetår samt kostnader för amorteringar och räntor på tidigare upptagna lån. Regeringen har inte begärt beställningsbemyndiganden för ekonomiska åtaganden som respektive regeringen ikläder sig i och med ingångna medfinansieringsavtal.230 Regeringen har alltså inte begärt ett bemyndigande för avtalet om regional medfinansiering av , trots att avtalet innebär ett ekonomiskt åtagande från statens sida. 2008/09:35, s. 227Intervju, , . 228SFS: 2011:203. 229SOU 2011:49, s. 172f och prop. 2010/11:40, s. 66. 230Intervju, , . GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR 8.1.3Medfinansieringsutredningen rekommenderar bemyndiganden för medfinansierade projekt I Medfinansieringsutredningen231 tar man upp frågan om bemyndiganden för medfinansieringsavtal och menar att de avtal om medfinansiering av statlig transportinfrastruktur som staten kan komma att ingå med kommuner eller enskilda innebär en förpliktelse att genomföra en viss åtgärd . I den meningen bedömer utredningen att medfinansieringsavtalen är ett framtida åtagande för vilket det bör finnas ett bemyndigande från sida att ingå. Tjänstemän vid kan inte påminna sig att frågan om ett bemyndigande diskuterades för avtalet om regionala medfinansiering och man hänvisar regeringens proposition om ett nytt planeringssystem.232 Förslaget innebär bland annat att regeringen bör fatta beslut om vilka åtgärder i nationell plan som får byggstarta de närmast följande tre åren. Regeringen skriver att av regeringens beslut [...] bör eventuell alternativ finansiering framgå och beslut och bedömningar med ekonomisk innebörd som avser år 13 ska överensstämma med de beslut fattat om statens budget och med den information regeringen gett i den senast lämnade budgetpropositionen.233 Enligt beräkningar åtar sig staten genom avtalet om regionala medfinansiering att genomföra projekt till en kostnad av . Dessa åtgärder tar upp stora delar av medlen i nuvarande åtgärdsplan och i kommande åtgärdsplan, vilket beskrivs närmare i kapitel 5. Den totala kostnaden och hur framtida anslag intecknas i och med avtalet är information som enligt mening borde ha redovisats till , lämpligen i samband med infrastrukturpropositionen. anser att regeringens förfarande går emot mot den grundläggande principen om att regering och myndigheter ska ha medgivande för att fatta beslut om åtaganden . De ansenliga beloppen, i form av stora projekt som staten åtar sig att genomföra, är ytterligare motiv till en sådan redovisning till . 232Intervju, , . för intervjun var propositionen fortfarande under beredning. lämnade regeringen förslaget till , 2011/12:118. förhåller sig inte i denna granskning till regeringens förslag, se kapitel 1. 2011/12:118 s. 75 och s.85. anser vidare att benämningen medfinansiering av är något missvisande för innebörden av avtalet. Förvisso bidrar regionen med 2,3 miljarder kronor234 till , men avtalet reglerar också genomförandet av ett antal andra större investeringar som tillsammans med utgör av investeringsramen för järnvägsinvesteringar . 8.2Redovisas medfinansiering rättvisande och transparent i den offentliga sektorn? 8.2.1Kommunal redovisning i strid med god redovisningssed I kapitel 3 redogörs för lagändringen om redovisning som genomfördes i samband med förhandlingarna om medfinansiering av . Enligt tidigare normer skulle medfinansieringsbidrag till statlig infrastruktur redovisas som en kostnad i kommunernas redovisning, vilket påverkade kommunernas möjlighet att leva upp till det kommunala Lagändringen gav kommunerna möjlighet att i stället redovisa bidragen som en tillgång i balansräkningen. Lagändringen kritiserades av flera tunga remissinstanser som framhöll att det strider mot god redovisningssed för kommuner att redovisa ett bidrag till statlig infrastruktur som en tillgång. () sammanställer den offentliga sektorns räkenskaper. Enligt räkenskaper redovisade kommuner och landsting som bidrag till statlig infrastruktur i balansräkningen.235 8.2.2Risk för fel i nationalräkenskaperna Utredningen redovisade inte förslagets konsekvenser för nationalräkenskaperna I regeringens direktiv till utredningen om redovisning av medfinansiering till statlig infrastruktur anges att uppdraget innefattar en redovisning av hur ändrade redovisningsregler påverkar redovisningen av den kommunala sektorns, och därmed den offentliga sektorns, finansiella sparande i nationalräkenskaperna.236 Utredningen av medfinansiering SOU (2009:21) tar upp förslagets konsekvenser för det finansiella sparandet. Utredningen går dock inte närmre in på förslagets konsekvenser för redovisningen av det finansiella sparandet. 234De ursprungliga uppräknade till prisnivå 2011 (december). 235Telefonintervju, SCB, . 236Finansdepartementet (2008). GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Risk för fel uppmärksammades av remissinstanser och regeringen Den medfinansierade infrastrukturen ska även fortsättningsvis redovisas som en tillgång hos staten till det fulla anskaffningsvärdet utan justering för medfinansieringsbidrag, trots att medfinansierande kommuner har möjligheten att redovisa sina bidrag som en tillgång.237 I remissvaren till utredningen framhöll Rådet för redovisning och risken för att samma resurs aktiveras som tillgång i två olika redovisningsenheter, det vill säga hos både stat och kommun. Tillgångar som delfinansieras med bidrag skulle därmed tas upp till större sammanlagda värden än tillgångar som bara finansieras av staten. I proposition (2008/09:228) Redovisning av medfinansiering till statlig infrastruktur pekade regeringen på behovet av att säkerställa att samma resurs inte aktiveras som tillgång i både stat och kommun. Regeringen angav dock inte hur problemet skulle hanteras. Medfinansieringsbidrag kräver särskild hantering vid sammanställning av nationalräkenskaperna () har uppmärksammat att det bryter mot gällande normer för nationalräkenskapssystemet att definiera medfinansieringsbidrag som en tillgång. Myndigheten har därför justerat kommunernas redovisning i enlighet med tidigare normer, det vill säga hanterat kommunernas bidrag som en kostnad i nationalräkenskaperna. Tjänstemän vid SCB har vid intervju framhållit risken för att medfinansieringsbidrag inte redovisas korrekt i nationalräkenskaperna. SCB har upptäckt att kommuner redovisar medfinansieringsbidrag felaktigt238, till exempel att de bokför bidragen på fel konto. och justering av medfinansieringsposter i kommunernas resultaträkning utgår SCB från uppgifter om de bidrag från kommunerna som har tagit emot. redovisar dock kommuner medfinansieringsbidrag innan några utbetalningar gjorts till Trafikverket.239 I dessa fall är risken stor att felaktig redovisning av bidrag inte upptäcks av SCB. Om dessa fel i kommunernas redovisning av bidragen inte upptäcks blir kommunernas, och i förlängningen den offentliga sektorns finansiella sparande, felaktigt i nationalräkenskaperna.240 237Telefonintervju, , . 238Här avses fel enligt regelverket för redovisning. Redovisning av bidrag som en tillgång sker i enlighet med gällande regler och räknas inte till dessa fel. 239Enligt lagen (1997:614) om redovisning ska upplösning av bidrag som redovisas som tillgångar påbörjas det år bidraget beslutas, vilket inte nödvändigtvis inträffar som bidragen betalas ut. 240Telefonintervju, SCB, . 8.2.3 redovisar inte bidragen enligt gällande regelverk Till följd av att infrastrukturanläggningar huvudsakligen finansieras via anslag, samt att det saknas tydligt regelverk för redovisning av bidragen, har i samråd med ESV anpassat redovisningen av bidragsintäkterna till övrig redovisning av infrastrukturanläggningar. För samtliga bidrag som tagits emot och använts redovisar en intäkt i Detta innebär att bidragen påverkar årets kapitalförändring och förs till posten för statskapital i balansräkningen. Denna del av statskapitalet löses sedan upp i takt med att avskrivningar sker. Enligt gällande regelverk bör dock den så kallade periodiseringsmodellen användas för bidrag som finansierar anläggningstillgångar, vilket innebär att bidrag som tagits emot redovisas som oförbrukade bidrag, vilka löses upp i takt med avskrivningarna av tillgångarna. På så sätt uppstår ingen påverkan på kapitalförändringen hos myndigheten. Denna modell skulle emellertid innebära omfattande administration för och avvikande hantering i förhållande till redovisning av anläggningar finansierade med anslagsmedel. Enligt uppgift från ansvarig tjänsteman vid ESV var det inte tänkt att periodiseringsmodellen skulle tillämpas för bidrag till infrastrukturanläggningar och myndigheten har planerat en översyn av frågan. bedömer att det inte entydigt går att fastslå att nuvarande redovisning bryter mot god redovisningssed. anser att frågan är komplicerad och konstaterar att undantaget från anslagsfinansiering (det vill säga medfinansiering) inte har följts upp med någon motsvarande anpassning av redovisningsreglerna. Med anledning av detta har i granskningen av årsredovisning framhållit att det finns ett behov av att tydliggöra regelverket.241 Redovisningen av medfinansiering är missvisande ser att redovisning enligt den nya principen leder till bristande transparens. Kommunernas resultaträkning visar ett mer positivt resultat än vid redovisning enligt god redovisningssed. I balansräkningen motsvaras kommunernas utbetalningar för medfinansiering enligt den nya redovisningen av en tillgång, trots att tillgången endast rör sig om kommunens bidrag till staten och detta enligt god redovisningssed inte räknas som en tillgång. konstaterar att lagstiftningen, i strid med god redovisningssed, har anpassats för att kommunerna ska kunna öka sina 241Riksrevisionen (2012). till om årsredovisning 2011 har även skickats för kännedom till regeringen. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR utgifter utan att de faktiska kostnaderna av medfinansieringen framgår av redovisningen. Konsekvenserna är en missvisande balansräkning för kommunerna på sammanlagt . ser även att avsteget från redovisningspraxis innebär att SCB behöver göra en särskild hantering av medfinansieringsbidragen, vilket medför en risk för fel i nationalräkenskaperna. SCB har vidare pekat på risk för fel vad gäller redovisningen av den offentliga sektorns finansiella sparande i nationalräkenskaperna. kan vidare konstatera att regeringen inte har klargjort hur medfinansieringsbidrag bör redovisas i staten. För att följa regelverket bör använda periodiseringsmodellen, men detta skulle innebära praktiska problem vid sammanställningen av myndighetens redovisning. Principiellt avsteg från definitionen av god redovisningssed I behandling av lagen om redovisning242 angavs att begreppet god redovisningssed inte hade någon annan innebörd i den kommunala sektorn än i den privata.243 God redovisningssed ska därmed inte i detalj bestämmas genom lag utan i stället preciseras genom en praktisk tillämpning och en faktiskt förekommande praxis hos en kvalitativt representativ krets av bokföringsskyldiga. att redovisa dessa bidrag som en tillgång innebär således ett principiellt avsteg från hur god redovisningssed har definierats. Begreppet god redovisningssed får därmed en annan innebörd inom sektor i och med lagändringen. Regeringen har dock inte närmare analyserat konsekvenserna av detta i form av bristande transparens och minskade möjligheter till rättvisande jämförelser mellan kommuner och mellan olika sektorer. 8.3Bygger medfinansieringen på tillräckliga underlag? 8.3.1Underlaget för medfinansieringens omfattning Förhandlingarna om regionala medfinansiering kan ses som en sjösättning av principen om regional medfinansiering. förhandlingsmannen fick dock inga särskilda direktiv för hur förhandlingarna skulle gå till.244 242SFS: 1997:614. 1996/97:FiU15. 244Intervju, den statliga förhandlingsmannen, . Enligt den statliga förhandlingsmannen utgick man i förhandlingarna från en konsultrapport för att ta fram lämplig nivå på medfinansiering från regionen. I konsultrapporten beräknades restidsnyttan av en byggnation av för olika geografiska områden. I rapporten anges att restidsnyttan även förutsätter en utbyggnad av sträckan TomtebodaKallhäll.245 har tagit del av denna rapport, samt ytterligare underlag från förhandlingsmannen som visar hur man beräknade medfinansieringen till de 2 miljarder kronorna.246 Av dokumenten framgår att medfinansieringen från och har tjänat som praxis för hur mycket de regionala parterna skulle betala. Enligt konsultrapporten betalar (stad och landsting) (prisnivå 2006) och får en nytta på . I de ytterligare underlagen dras slutsatsen att detta innebär att betalar motsvarande av sin nytta av investeringen (efter det att dras av från medfinansieringen för att kompensera för att medel även går till åtgärder som normalt inte tillhör statens ansvar). Dock betonas att även troligtvis är en överskattning av den faktiska medfinansieringen från och av statlig infrastruktur. Därefter följer beräkningarna för den regionala medfinansieringen. Enligt konsultrapporten får de berörda länen en sammanlagd nytta motsvarande av . I de övriga underlagen beräknas därför av , vilket är 2,053. Enligt underlagen förordas att de berörda länen skulle betala något eftersom de av medfinansiering bedömdes vara en överskattning av den faktiska medfinansieringen. Enligt förhandlingsmannen avrundades denna siffra till och denna summa var inte något som de regionala parterna ifrågasatte under förhandlingarna.247 Någon nyttoberäkning har dock inte legat till grund för landstings och medfinansiering. Man valde där att utgå från ansvaret för olika anläggningsdelar. Då SL förvaltar länets 50 pendeltågsstationer ansågs det naturligt att medfinansieringen gick till en del av stationerna. Förhandlingarna om genomförandeavtalet resulterade i att av stationerna skulle finansieras av staten; och skulle tillsammans bidra med 80 procent.248 245WSP (2007). 246Vianord (2007b). 247Intervju, den statliga förhandlingsmannen, . 248E-post, , och intervju, , . GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR 8.3.2 Förhandlingarnas geografiska avgränsning I regeringens direktiv om att inleda förhandlingar om medfinansiering av uppdrar regeringen åt förhandlingsmannen att genomföra en förhandling med i första hand regionala och lokala aktörer i och . I direktivet hänvisas till resultat om att nyttan av den extra kapacitet som medför jämfört med ett tredje spår till stor del kommer tillfalla angränsande regioner. Utifrån regeringens direktiv inledde den statliga förhandlingsmannen förhandlingar med företrädare för , , , och . Vid intervju uppger den statliga förhandlingsmannen att den regionala kollektivtrafiken för östra var utgångspunkten och de län som berörs av denna ansågs utgöra en rimlig avgränsning. Förhandlingsmannen uppger dock att i princip alla regioner får nytta av projektet, men det hade blivit för komplicerat att förhandla mer fler parter. 249 Att hela landet får nytta av visar även den som låg till grund för medfinansieringens omfattning.250 8.3.3Viktiga analyser saknades som underlag till medfinansieringen Som nämns i kapitel 4 gjordes ingen sammantagen nettonuvärdeskvot eller samhällsekonomisk analys för hela paketlösningen. Det gjordes inte heller några analyser av totala statliga och regionala kostnader och nyttor som grund för avtalet. menar att detta hade varit välmotiverat då systemnytta anfördes som skäl för de extra åtagandena. De 2,3 miljarder kronor251 som medfinansieringen tillför vägdes således inte mot de extra åtgärder som staten åtog sig att genomföra, det vill säga vägdes inte nettotillskottet av medel mot en eventuellt försämrad samhällsekonomisk effektivitet eller andra effekter av att staten hade haft friheten att göra en annan prioritering utan avtalet. Som nämns i kapitel 6 levererade inget specifikt underlag till förhandlingarna vad gäller risken för kostnadsökningar i projekten. Bristfälligt underlag för medfinansieringens utformning och omfattning anser att det finns flera problem med att man lät medfinansieringen från och 249Intervju, den statliga förhandlingsmannen, och intervju, , . 250WSP (2007). 251De ursprungliga uppräknade till prisnivå 2011 (december). utgöra praxis vid utformningen av den regionala medfinansieringen av . Någon nyttoaspekt hade inte varit styrande vid utformningen av denna medfinansiering. Således var det en slump att medfinansieringen uppgick till av och landstings beräknade nytta av investeringen. konstaterar att man inte utgick från någon väl motiverad och genomarbetad princip för att bestämma nivån för medfinansieringen. Finansieringsprincipen av stationer i blev i stället vägledande för hur mycket regionala parter bör betala för . Vidare kom medfinansieringen att omfatta ett paket av åtgärder. Enligt vald modell skulle regionen ha betalat motsvarande av nyttorna för samtliga projekt i avtalet. Förhandlingarnas geografiska avgränsning godtycklig anser att valet av regionala och lokala parter att inleda förhandlingar med har varit godtycklig. De län som bjudits in till förhandlingarna har inte valts utifrån någon väl motiverad princip. är av nationellt intresse och det finns fler län som får nytta av som inte bjöds in till förhandlingarna. Inga analyser av hela paketets kostnader och nyttor I kapitel 4 kritiserar det faktum att det saknades en övergripande samhällsekonomisk analys. anser att detta hade varit motiverat, bland annat med tanke på att flera av projekten hade låga nettonuvärdeskvoter. anser vidare att paketets omfattning hade motiverat en grundligare analys med avseende på nyttor och kostnader där medfinansieringen borde ha vägts mot det totala statliga åtagandet. 8.4Bristfällig dokumentation och arkivering av ärendet Som beskrivs i kapitel 3 uppdrog regeringen en förhandlingsman att genomföra förhandlingar om regional medfinansiering av på statens vägnar. Även om det var regeringen som godkände avtalet var det förhandlingsmannen som hade det formella ansvaret för förhandlingsarbetet. Tjänstemän i har uppgett att ingen särskild akt ska ha upprättats i eller för regionala medfinansiering eftersom ärendet bedömdes tillhöra Näringsdepartementet.252 En pärm med material som togs fram under förhandlingsarbetet avseende statens övriga åtaganden är det enda material från som 252 Intervju, , . GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR har kunnat få ta del av. Denna pärm förvarades på en enskild tjänstemans rum. Vad gäller diarieföring har inte ärendet lagts upp i en enskild akt. De dokument som berör regionala medfinansiering har diarieförts under flera olika diarienummer. Det har varit upp till departementets registratur att ange diarienummer och benämning för de handlingar som berör regionala medfinansiering.