rfr · GZ0WRFR6 · 2012-01-01 00:00:00 — Bland förändringar på samhällsnivå som på ett eller annat sätt kan tänkas påverka riksdagsarbetet kan nämnas ökad rörlighet bland väljarna, nya former av politiskt engagemang bland medborgarna, ökat beslutstempo, informationsteknikens utveckling och medialisering (jfr SOU 2000:1 s. 50 f.). I riksdagsordningen har gjorts ändringar avseende frågeinstituten, en del av mer betydande karaktär. Främst gäller det avskaffandet och införandet av olika frågeinstitut, som inneburit ändrade former för hur frågor ska framställas och besvaras. Andra ändringar har gällt slopande av krav på att en interpellation bör avse angelägenhet som är av större allmänt intresse, tidsgränserna för besvarande av interpellation och fråga och regler för interpellationsdebatterna. Parallellt med detta kan konstateras att användandet av frågeinstituten varierar . i ett längre perspektiv har användandet ökat kraftigt. Hur de ändrade förhållandena och förutsättningarna för riksdagsarbetet har påverkat frågeinstituten som konstitutionella kontrollinstrument har inte studerats närmare. Inte heller har de utredningar som legat till grund för de nuvarande bestämmelserna kring interpellationer och frågor sett på fråge- DIREKTIV TILL UTVÄRDERING AV FRÅGEINSTITUTEN BILAGA 1 instituten ur konstitutionell synvinkel. Senast frågeinstituten kan sägas ha varit föremål för en något mer grundläggande diskussion var i samband med det utredningsarbete som föregick den nuvarande regeringsformen. I samband med sin granskning om frågeinstituten anförde att diskussionen om frågeinstitutens verkan och funktion syntes vara av en sådan karaktär att en mer fullödig genomlysning från konstitutionell synpunkt är befogad (bet. 2009/10:KU10 s. 163). Till detta kunde enligt utskottet läggas behovet av en utförlig diskussion om frågeinstitutens syfte i en mer grundläggande mening. En undersökning av detta slag skulle emellertid kräva ett vidare perspektiv än vad som kan anläggas inom ramen för utskottets granskning, och en möjlighet som omnämndes av utskottet var att göra detta i form av uppföljning och utvärdering. Vid en sådan uppföljning och utvärdering skulle kunna beaktas hur olika för styrelseskicket betydelsefulla förändringar sedan den nuvarande regeringsformens tillkomst, som t.ex. inträdet i EU, har påverkat förutsättningarna för frågeinstituten som politiska kontrollinstrument. Utskottet ansåg att det fanns anledning att framöver överväga att ta initiativ till en uppföljning och utvärdering med den i ställningstagandet förordade inriktningen. En utredare ges i uppdrag att utvärdera frågeinstituten. Utvärderingen ska vara brett upplagd och främst inriktad mot konstitutionella aspekter. Utgångspunkten för utvärderingen är att frågeinstituten utgör en del av kontrollmakt. Därutöver ska beaktas andra slags betydelser frågeinstituten kan ha i det parlamentariska arbetet. En uppgift blir att göra en historisk genomgång av frågeinstituten och de uppfattningar som framförts om och legat till grund för dem. Att riksdagsledamöter får framställa interpellationer och frågor till statsråd är en etablerad ordning i . Likväl har frågeinstituten vid olika tillfällen varit föremål för utredning och diskussion, och utformningen av frågeinstituten har också varierat. Utredaren ska redogöra för denna utveckling och vad som därvid har sagts om frågeinstitutens funktion och betydelse i det parlamentariska arbetet. Av redogörelsen ska framgå hur de uppfattningar som har funnits om frågeinstitutens syfte i konstitutionellt hänseende har påverkat frågeinstitutens utformning. Vidare ska utredaren studera användandet av olika frågeinstitut. Förutom att kartlägga omfattningen av interpellationer och frågor ska studeras på vilket sätt de används i riksdagsarbetet och vilken betydelse de således kan sägas ha i olika hänseenden. Särskild vikt ska läggas vid hur frågeinstituten fungerar som instrument för kontroll av regeringen, men även deras betydelse på andra sätt i ledamöternas arbete ska beaktas. Utredaren ska väga in hur statsrådens sätt att besvara interpellationer och frågor, och den skyldighet de har därvidlag, påverkar möjligheten till kontroll av regeringen. I sammanhanget ska analyseras konsekvenserna av den ökning av antalet interpellationer och frågor som har skett under nuvarande regeringsformen. BILAGA 1 DIREKTIV TILL UTVÄRDERING AV FRÅGEINSTITUTEN iakttagelser som görs ska sättas i relation till vad som har sagts om frågeinstitutens funktion och betydelse i det parlamentariska arbetet. I uppdraget ingår också att undersöka och beskriva hur de tre nuvarande frågeinstituten interpellationer, skriftliga frågor och muntliga frågor förhåller sig till varandra. Frågeinstituten kan på olika sätt vara sinsemellan kompletterande alternativt överlappande, och utredaren ska studera i vilken utsträckning de är det och vilka konsekvenser det i så fall för med sig. I detta ingår även att analysera i vad mån karaktären på frågor som tas upp genom olika frågeinstitut skiljer sig åt. Utöver frågeinstituten ingår i kontrollmakt ytterligare ett antal särskilda kontrollinstitut som regleras i 12 kap. regeringsformen.131 Vidare finns i såväl regeringsformen som riksdagsordningen andra former för parlamentarisk kontroll, till exempel utskottens arbete med uppföljning och utvärdering och anordnande av debatter i kammaren med anledning av aktuella händelser. I grunden kan alla kontrollinstitut som ingår i kontrollmakt sägas knyta an till den granskningsuppgift som har enligt 1 kap. 4 § regeringsformen (m.fl., Grundlagarna, 2:a uppl., 2006, s. 524). Kontrollinstituten är dock olika till sin karaktär och har olika inriktning, och gällande vissa av kontrollinstituten har betonats att användandet av dem ska hållas isär. Vad gäller frågeinstituten är den enda föreskrivna inriktningen att frågorna ska röra statsrådens tjänsteutövning. Eventuella samband med övriga kontrollinstitut kan innebära upprepning av kontroll som företrädesvis bör utföras inom ramen för endast ett av kontrollinstituten. Men det kan också finnas samband som innebär att kontrollinstituten berikar eller kompletterar varandra. Till exempel kan interpellationer och frågor till statsråd ha sin utgångspunkt i och följa upp vad som framkommit vid annan kontroll, och vad som framkommit i svar på interpellationer och frågor kan på motsvarande sätt utgöra underlag vid utförande av annan kontroll. Utredaren ska undersöka och beskriva förekomsten av samband mellan frågeinstituten och övriga kontrollinstitut och analysera hur dessa samband svarar mot uppdelningen av kontrollmakten i olika kontrollinstitut. Hur frågeinstituten är utformade och används är inte enbart en angelägenhet för . Det påverkar även statsrådens agenda och arbetet i . Framför allt interpellationer har betydelse för planeringen av statsrådens aktiviteter. Statsråden måste vara beredda att skapa tidsutrymme för besvarande av interpellationer i kammaren. Hur mycket tid som härvidlag behöver avsättas kan variera stort mellan olika statsråd och . Även i övrigt kan mängden åtaganden, obligatoriska såväl som icke obligatoriska, som ska hinnas med variera mellan statsråd och . Utredaren ska bedöma hur användandet av interpellationsinstitutet inverkar på de praktiska förutsättningarna för statsråden att fullgöra andra åtaganden. Vidare föranleder både interpellationer och frågor arbete i . Svar ska inom utsatt tid tas fram av ett departement samt beredas gemensamt och delas i 131 I det vilande grundlagsförslaget 13 kap. (bet. 2009/10:KU19). DIREKTIV TILL UTVÄRDERING AV FRÅGEINSTITUTEN BILAGA 1 (SB PM 1996:2, rev. Även hur användandet av frågeinstituten påverkar arbetet i ska bedömas av utredaren. Om utredaren ser att det finns ett sådant behov får han eller hon överväga hur en rationellare användning av frågeinstituten kan åstadkommas. Inom ramen för gällande grundlagsreglering får föreslås lagändringar som skulle kunna förstärka frågeinstituten som instrument för riksdagsledamöterna att kontrollera regeringen. Det står det utredaren fritt att belysa frågeinstituten även i andra avseenden än de ovan nämnda. Till utredaren knyts en parlamentarisk referensgrupp som utses av . Referensgruppen har i uppgift att följa utvärderingsarbetet. Utredaren ska i den utsträckning han eller hon bestämmer samråda med referensgruppen. Väljer utredaren att lägga fram förslag till ändringar av gällande ordning ska referensgruppen ha getts möjlighet att föra fram synpunkter på dessa. Till sitt stöd ska utredaren ha en sekreterare. Därutöver ska riksdagsförvaltningen bistå med viss hjälp som kan behövas i samband med de undersökningar som behöver vidtas. Uppdraget ska redovisas till senast vid utgången av . Projektplan för utredningen om frågeinstituten Vid sammanträdet beslutade att en utredare ska ges i uppdrag att genomföra en brett upplagd utvärdering av frågeinstituten. Syftet är att analysera de olika frågeinstituten från konstitutionell synpunkt. Utskottet beslutade också om direktiv för uppdraget. Till utredare utsågs f.d. kanslichefen i utskottet . I denna PM redovisas tre delprojekt som under utredarens ledning ska genomföras av tre experter. Dessa projekt ska utgöra underlaget för utredarens utvärdering av frågeinstituten. Delprojekt 1: Frågeinstitutens framväxt och reglering Enligt direktiven (s. 5) är en uppgift för utredningen att göra en historisk genomgång av frågeinstituten och de uppfattningar om deras syfte i konstitutionellt hänseende som legat till grund för utformningen av dem. Den historiska framställningen bör omfatta den tid då någon form av frågeinstitut har existerat i . Det innebär i princip sedan tvåkammarsystemets införande 1866. Då inrättades ett interpellationsinstitut i båda kamrarna men reglerades endast i den andra. I första kammaren infördes regler 1912. En möjlighet att ställa enkla frågor med muntliga svar tillkom 1938. påbörjades en försöksverksamhet med olika typer av frågeinstitut och aktuella debatter. Denna försöksverksamhet pågick . Försök med en ny form för frågor i aktuella ämnen började prövas /. hade ledamöterna tillfälle att muntligt ställa frågor till en grupp statsråd som svarade på dessa frågor utan särskilda förberedelser. 1995 prövades möjligheten för ledamöterna att ställa frågor för skriftligt svar. infördes den nuvarande ordningen med interpellationer som ska besvaras , skriftliga frågor som kan ställas när som helst och ska besvaras skriftligt , under längre uppehåll i kammararbetet . Muntliga frågestunder ska äga rum då statsministern eller en grupp av fem statsråd besvarar frågor i kammaren. Besvarandet av interpellationer och muntliga frågor vid frågestunder äger endast rum den tid då kammaren i övrigt sammanträder för att fatta beslut. Försök med besvarande av interpellationer har gjorts under förra valperioden. I detta delprojekt bör såväl den formella som informella regleringen av frågeinstituten beskrivas och analyseras. Förslag som förts fram, oavsett form (proposition, motion eller utskottsinitiativ), bör kartläggas, liksom de uppfattningar som kommit till uttryck i utskott, vanligen KU, och i kammarens diskussioner. Även förslag som inte har genomförts beskrivs kortfattat. PROJEKTPLAN FÖR UTREDNINGEN OM FRÅGEINSTITUTEN BILAGA 2 De frågeställningar som ska behandlas listas nedan. Listan utgör en blandning av konstitutionellt viktiga och mindre viktiga frågeställningar. Fem frågeställningar kan sägas vara av större principiellt intresse. Dessa som har markerats med * bör bli föremål för en mer ingående analys. Och om så var fallet på vilken konstitutionell nivå? *Vad var det uppgivna syftet med frågeinstitutet? Hur skulle det skilja sig från andra, existerande frågeinstitut? Skulle rätten att ställa frågor tillkomma alla riksdagsledamöter enskilt? Eller skulle det krävas att ett visst antal ledamöter stod bakom frågan? *Vilka frågor skulle konstitutionellt vara tillåtet att ställa och hur skulle efterlevnaden av dessa regler kontrolleras? Vilka var adressaterna för frågorna? Enbart statsråd eller också andra befattningshavare? *Hur skulle i sista hand avgöras vem som skulle besvara frågan? Skulle motivering till frågan lämnas? Hur skulle frågorna presenteras för kammaren, genom uppläsning i kammaren eller genom att ges in skriftligt? Skulle det krävas beslut av kammaren eller av talmannen för att ställa en fråga? *Skulle den som fick en fråga vara tvungen att svara på frågan? Hur hade svaranden på sig för att förbereda svaret? Skulle hela svaret lämnas muntligt i kammaren eller skriftligt? Skulle den svarande kunna nöja sig med en muntlig sammanfattning av svaret i kammaren? Hur skulle tidpunkten för besvarandet fastställas? Skulle svaren på frågorna lämnas på vissa bestämda tider i kammaren (frågetimme)? Om svaren lämnades muntligt i kammaren skulle andra än frågeställaren kunna kommentera svaret och ställa följdfrågor? Var svaranden skyldig att svara på följdfrågor? Hur många och hur långa inlägg skulle vara tillåtna från de deltagandes sida? *Skulle debatten om en fråga avslutas med någon form av ställningstagande från sida? Med ledning av dessa frågeställningar bör också en undersökning göras av frågeinstitutens nuvarande utformning i våra nordiska grannländer och i några andra europeiska parlamentariska demokratier. Uppgifterna kan inhämtas via det nätverk som etablerats mellan de europeiska parlamentens utredningstjänster, ECPRD. Föredraganden i KU svarar för genomförandet av detta delprojekt. BILAGA 2 PROJEKTPLAN FÖR UTREDNINGEN OM FRÅGEINSTITUTEN Delprojekt 2: Frågeinstitutens omfattning och användning I detta delprojekt görs i enlighet med direktiven (s. 56) en kartläggning av omfattningen av interpellationer och frågor liksom av det sätt på vilket de används i riksdagsarbetet och vilken betydelse de kan sägas ha i olika hänseenden (se direktiven s. 5). Särskild vikt ska läggas vid hur frågeinstituten fungerar som instrument för kontroll av regeringen, men även deras betydelse på andra sätt i ledamöternas arbete ska beaktas. Det ska också undersökas hur statsrådens sätt att besvara interpellationer och frågor, och den skyldighet de har därvidlag, påverkar möjligheten till kontroll av regeringen. Konsekvenserna av ökningen av antalet interpellationer och frågor ska analyseras. Detta delprojekt ska också undersöka och beskriva hur de tre nuvarande frågeinstituten förhåller sig till varandra. Det bör undersökas om frågeinstituten på olika sätt kompletterar alternativt överlappar varandra och vilka konsekvenser det i så fall för med sig. ska ha dels en översiktlig del, dels en fördjupande del. I den översiktliga delen analyseras utvecklingen när det gäller antalet interpellationer och frågor. Den långsiktiga utvecklingen kan lämpligen studeras valperiodsvis för att minska effekten av kortsiktiga variationer. Orsaker till den långsiktiga ökningen av användningen av frågeinstituten bör diskuteras. En närmare analys av variationerna mellan valperioderna kräver en uppdelning av materialet på partier. Utifrån kontrollaspekten finns det anledning att förvänta sig att oppositionspartiernas ledamöter i genomsnitt ställer fler interpellationer och frågor än regeringspartiernas. Antalet partier som ingår i regeringen respektive står utanför den kan således ha en betydelse för den antalsmässiga utvecklingen. När det gäller valperioderna 19761979 och 19791982 bör förstås hänsyn tas till att regeringens partimässiga sammansättning förändrades . När det gäller variationerna mellan riksmötena inom valperioderna kan det finnas anledning att undersöka om det finns samma mönster som för propositioner och motioner, nämligen att aktiviteten i huvudsak ökar mot periodens slut. I båda dessa hänseenden finns också anledning att undersöka om det finns någon skillnad mellan interpellationer och frågor. En mer ingående undersökning av användningen av frågeinstituten och här inkluderas även de muntliga frågestunderna bör göras när det gäller utvecklingen . Centrala frågeställningar bör vara följande: Innehåller interpellationen/frågan kritik mot regeringens politik? Är utgångspunkten för interpellationen/frågan ett problem eller en händelse eller är utgångspunkten regeringens politik? Handlar interpellationen/frågan om frågeställarens egen valkrets? Handlar interpellationen/frågan om ett ämne som behandlas i ett utskott () som frågeställaren tillhör? PROJEKTPLAN FÖR UTREDNINGEN OM FRÅGEINSTITUTEN BILAGA 2 Besvaras interpellationen/frågan ? Vilka orsaker anger statsråden om interpellationssvar inte lämnas ? Innehåller svaret ett löfte om en åtgärd? Hur lång debatt föranleder interpellationssvaret? Vilka partier är representerade i debatten? Upprepas frågeställningen i en ny fråga eller interpellation från frågeställaren? Tas frågeställningen också upp i en motion eller granskningsanmälan från frågeställaren? Svaren bör sorteras efter interpellantens/frågeställarens partifärg och ställning i partiet, tid i samt om frågeställaren är personvald eller inte. Undersökningen bör omfatta minst en period före reformen 1996 och med en slutpunkt . För att öka jämförbarheten med bör , dvs. våren efter ett riksdagsval, under de senaste fyra valperioderna undersökas. Det innebär att undersökningen skulle omfatta vårarna 1995, 1999, 2003, 2007 och 2011. En totalundersökning av interpellationerna och frågorna under dessa perioder skulle vara alltför resurskrävande. Det blir därför nödvändigt att göra ett slumpmässigt urval. För att få ett tillräckligt stort underlag för någorlunda säkra slutsatser bör av interpellationerna och av frågorna undersökas, men dock ett minimum av 50 interpellationer och 50 frågor för varje period. Undersökningen av interpellationerna och frågorna skulle, förutom insamling av samma uppgifter som i undersökningen av de andra vårarna, ha formen av en enkätundersökning. I samband med att en ledamot lämnar in en interpellation eller fråga som ska ingå i urvalet får han eller hon en enkät att besvara som gäller interpellationen och frågan. I enkäten bör frågor ställas om varifrån uppslaget till interpellationen/frågan kommit, hur den förberetts, behandlats inom partiet, publicerats och eventuellt rapporterats i medierna. I enkäten kan man också fråga frågeställaren hur nöjd han eller hon är med svaret, om han eller hon avser att ta upp saken på nytt i en interpellation eller fråga eller på något annat sätt. Enkäten kommer eventuellt att kompletteras/ersättas med intervjuer. har fått i uppdrag att genomföra detta delpro- Delprojekt 3: Statsrådens och arbete med interpellationer och frågor Enligt direktiven (s. 67) ska utredaren bedöma hur användandet av interpellationsinstitutet inverkar på de praktiska förutsättningarna för statsråden att fullgöra andra åtaganden. Statsråden måste vara beredda att skapa tidsutrymme för att svara på interpellationer i kammaren. Hur mycket tid som behöver avsättas kan variera stort mellan statsråd och . BILAGA 2 PROJEKTPLAN FÖR UTREDNINGEN OM FRÅGEINSTITUTEN bedöma hur användandet av både interpellationer och frågor påverkar arbetet i . Även detta projekt bör ha en översiktlig del och en fördjupande del. I den översiktliga delen analyseras utvecklingen när det gäller interpellationernas och frågornas fördelning på olika ämnesområden. Eftersom departementsindelningen genomgått stora förändringar måste redovisningen ske på en mer generell nivå för att det ska vara möjligt att göra jämförelser över tiden. Det bör ändå vara möjligt att utläsa vilka statsråd som är de som har belastats mest med interpellationer och frågor. För att denna undersökning ska ge en rättvisande bild av arbetsbelastningen för statsråden och måste antalet inlämnade interpellationer och frågor reduceras med antalet återkallade, antalet förfallna och antalet obesvarade interpellationer och frågor. En annan omständighet som påverkar fördelningen av de svar som lämnas på interpellationerna och frågorna är de överlämnanden av interpellationer och frågor som är ställda till ett visst statsråd men besvaras av ett annat, vilket sker i ganska betydande utsträckning. Slutligen bör bedömningen av arbetsbelastningen ta hänsyn till att ett svar kan avse flera interpellationer eller frågor. I den fördjupande delen kartläggs statsrådens närvaro i kammaren. Uppgifter om hur ofta och hur länge statsråden måste uppehålla sig i kammaren för att svara på interpellationer och muntliga frågor vid frågestunderna tas fram i delprojekt 2 (urvalsundersökningen för vårarna 1995, 1999, 2003, 2007, 2011) men bör redovisas här. måste uppgifterna också gälla de muntliga svaren på skriftliga frågor med åtföljande debatt. Arbetet med beredningen av svaren på interpellationerna och de skriftliga frågorna i undersöks genom enkäter och intervjuer. Enkäterna ska vara kopplade till de interpellationer och frågor som väljs ut för en närmare undersökning i delprojekt 2 (se ovan). När interpellationen eller frågan lämnas över till bör ett enkätformulär skickas med. Enkätsvaret bör lämnas (anonymt?) av den eller de tjänstemän som tar fram svaret. Enkätfrågorna ska avse hur som det tagit tjänstemännen att ta fram utkastet, hur utkastet tagits om hand av politiskt sakkunniga samt enhetschefer och andra tjänstemän på det egna departementet, med vilka andra enheter och departement utkastet delats, vilka kontakter som tjänstemännen haft med det svarande statsrådet under beredningen m.m. Enkäten bör även inkludera frågor som rör hur de fastlagda tidsramarna för besvarande av interpellationer och frågor påverkat beredningen. Även de muntliga frågestunderna bereds i departementen. Inför statsministerns och andra statsråds framträdanden i frågestunderna utarbetas underlag som statsråden läser in sig på. Omfattningen av dessa förberedelser bör undersökas. För att kunna ge ett mer fylligt svar på frågan om frågeinstitutens inverkan på arbetet i är det nödvändigt att intervjua några fast och några politiskt anställda tjänstemän. Framför allt bör tjänstemän på de departement eller delar av departement som är eller har varit mest belastade med PROJEKTPLAN FÖR UTREDNINGEN OM FRÅGEINSTITUTEN BILAGA 2 interpellationer och frågor intervjuas. De tjänstemannakategorier som i första hand bör intervjuas är enhetschefer, statssekreterare, stabschefer, planeringschefer och politiskt sakkunniga. Man skulle också kunna överväga att intervjua några f.d. statsråd som är politiskt aktiva om deras syn på frågeinstituten. Om det blir aktuellt med sådana intervjuer bör de utföras gemensamt av utredaren och den expert som i övrigt svarar för detta delprojekt. Doktoranden i statsvetenskap har engagerats för detta delprojekt. Hon är knuten till för forskning om offentlig sektor (Score). KU 1977/78:35 Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendens handläggning s. 16 f. KU 1979/80:50 Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendens handläggning s. 13 f. KU 1980/81:25 Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendens handläggning s. 1923, 146176. 2001/02:KU10 Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendens handläggning s. 30 f. 2001/02:KU20 Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendens handläggning s. 29 f. 2002/03:KU30 Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendens handläggning s. 14 f. 2003/04:KU20 Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendens handläggning s. 87 f. 2004/05:KU20 Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendens handläggning s. 2005/06:KU20 Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendens handläggning s. 2008/09:KU20 Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendens handläggning s. 35 f. 2009/10:KU10 Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendens handläggning s. 148163. , , (1966) Interpellationer och enkla frågor Samhälle och riksdag. Historisk och statsvetenskaplig framställning utgiven i anledning av tvåkammarriksdagens 100-åriga tillvaro, s. 199260. Brusewitz, Axel, (1938) riksdag. Band XV, s. 477533.