rir · H0B521 · 2012-12-07 00:00:00 — Kunderna ska ges stor valfrihet att bestämma hur de vill resa och hur en transport ska utföras. Beslut om transportproduktion bör ske i decentraliserade former. Samverkan inom och mellan olika trafikslag ska främjas. Konkurrensen mellan olika trafikutövare och transportalternativ ska främjas. Trafikens samhällsekonomiska kostnader23 ska vara en utgångspunkt när transportpolitiska styrmedel utformas. Den femte och sista principen ovan kallas också för marginalkostnadsprincipen. Den är något av en nyckelprincip för att de övriga principerna ska kunna vara giltiga. Kostnaden för att genomföra en resa eller en transport har betydelse för efterfrågan. Principen om marginalkostnadsprissättning säger att trafiken ska 2008/09:93, s. 14, 16 och 30, bet. 2008/09:TU14, s. 1, rskr. 2008/09:257. 2012/13:1. 1987/88:50 och prop. 2005/06:160, bet. 2005/06:TU5, rskr. 2005/06:308. 2012/13:25. 23Med samhällsekonomiska kostnader avses de totala kostnaderna som uppstår till följd av trafiken, det vill säga dels de privatekonomiska som exempelvis kostnaden för att köra bil, och dels externa kostnader som slitage, buller, miljöeffekter och olyckor. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? prissättas utifrån dess samhällsekonomiska kostnader. Det innebär att även de konsekvenser, eller så kallade externa effekter, som trafiken ger upphov till i termer av buller, slitage och utsläpp med mera, ska värderas och ingå i Denna princip har varit framträdande i svensk transportpolitik . Marginalkostnadsprincipen är också en central byggsten för den svenska transportpolitiken i övrigt exempelvis för att transportkonsumenterna ska ha en valfrihet i hur de ordnar sina transporter, utan att detta går ut över andras välfärd, och för att såväl samverkan som en effektiv konkurrens mellan transportslagen ska främjas. För att uppnå detta krävs att transporterna är rätt prissatta, så att konsumenterna i sina val även tar hänsyn till de externa effekterna. Planering i infrastruktursektorn har haft fokus på nyinvesteringar. Fyrstegsprincipen, som återges i tabell 2 nedan, har vuxit fram ur en strävan efter att undersöka om det finns billigare och bättre sätt att hantera brister i transportsystemet än att bygga nya vägar eller järnvägar. Analysstegen enligt fyrstegsprincipen. Åtgärder som kan påverka Omfattar planering, styrning, reglering, på- transportefterfrågan och val av verkan och information med bäring på såväl transportsystemet som samhället i övrigt för att minska transportefterfrågan eller föra över transporter till mindre utrymmeskrävande, säkrare eller miljövänligare färdmedel. Åtgärder som ger effektivare Omfattar insatser inom styrning, reglering, utnyttjande av befintlig infrastruktur. påverkan och information riktade till transport- systemets olika komponenter för att använda befintlig infrastruktur effektivare, säkrare och Omfattar förbättringsåtgärder och ombyggna- der i befintlig infrastruktur, till exempel trafik- säkerhetsåtgärder eller bärighetsåtgärder. Omfattar nyinvesteringar och ombyggnads- åtgärder som ofta tar ny mark i anspråk, till exempel nya väg- eller bansträckningar. Källa: /12:118 De två första stegen inrymmer merparten av alla de generella styrmedel som statsmakterna har till sitt förfogande. Endast regeringen och i slutänden har emellertid möjlighet att fatta beslut om viktiga styrmedel inom dessa steg, till exempel nya skatter. Detta utesluter inte att andra instanser kan utreda och föreslå sådana åtgärder. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR tar fram en handledning för val av åtgärder inom ramen för fyrstegsprincipen för det kommande planeringsarbetet.24 Man har valt att avgränsa sig till de styrmedel myndigheten har rådighet över. Som ett alternativ till större nyinvesteringar föreslås lokala kapacitetsanpassningar eller förändringar av trafikregler etc. Utbytbarheten mellan investeringar och drift och underhåll och kommunikationen mellan och berörda kommuner och regioner tas upp som en del av arbetet inom ramen för fyrstegsprincipen. Principer om transparenta underlag och prioriteringsgrunder för investeringsbesluten För att kunna prioritera mellan olika åtgärder är det viktigt med tydliga och transparenta beslutsunderlag som visar på nyttor och kostnader för åtgärder och hur de ska prioriteras och motiveras i förhållande till andra möjliga åtgärder. Betydelsen av detta inom infrastrukturområdet har lyfts fram vid ett flertal tillfällen av och regeringen.25 och regeringen har slagit fast att prioriteringen av infrastrukturåtgärder i den långsiktiga planeringen ska göras med hänsyn till åtgärdernas samhällsekonomiska lönsamhet och den effekt de har på de transportpolitiska målen. Samhällsekonomiska analyser ska spela en viktig roll vid prioriteringen av infrastrukturinvesteringar.26 betonade i samband med behandlingen av infrastrukturpropositionen att en förutsättning för att analyserna ska kunna användas är att de utgår från relevanta förutsättningar och att kalkylerna och analyserna är jämförbara.27 anser också att samlade effektbedömningar bör genomföras. En samlad effektbedömning kompletterar den samhällsekonomiska kalkylen och ger en vidare bild. Den samlade effektbedömningen bör enligt ge en rättvisande bild av vad en åtgärd eller ett paket av åtgärder leder till, möjliggöra sakliga jämförelser mellan olika alternativ, vara öppen med sina förutsättningar och begränsningar, innehålla relevanta känslighetsanalyser och vara tydligt och klart dokumenterad.28 24Trafikverket (2012e). 25Se t.ex. prop. 2001/02:20, bet. 2001/02:TU2, rskr. 2001/02:126 och prop. 2008/09:35, bet. 2008/09:TU2, rskr. 2008/09:145. 26Se t.ex. prop. 1987/88:50, bil. 1, bet. 1987/88:TU20, rskr. 1987/88:297 och prop. 2008/09:35, bet. 2008/09:TU2, rskr. 2008/09:145. 2008/09:35, bet. 2008/09:TU2, rskr. 2008/09:145. 2008/09:TU2. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? I samband med riksdagsbehandlingen av regeringens skrivelse Åtgärdsplanering för transportsystemet 2010202129 underströk det som regeringen framfört om att samma krav på beslutsunderlag ska ställas på medfinansierade objekt som på övriga objekt, och att förekomsten av medfinansiering inte ska påverka prioriteringen.30 uttalande är en viktig bedömningsgrund för granskning av hur myndigheterna beskriver infrastrukturprojekten i beslutsunderlagen och i rapportering till regeringen, samt av hur regeringen i sin tur beskriver åtgärderna i sin rapportering till . har även tidigare uttalat sig om att regeringen ska återrapportera till i vilken grad insatta resurser i infrastruktur har bidragit till att uppfylla fastlagda mål.31 Regeringen har deklarerat att den ekonomiska styrningen i statlig verksamhet måste skapa förutsättningar för god kontroll av statens finanser, resursfördelning i enlighet med politiska prioriteringar, samt hög produktivitet och effektivitet i användandet av statens resurser.32 Regeringen har även 2008 uttryckt en ambition att förbättra den ekonomiska styrningen och stärka kostnadskontrollen av investeringsprojekt. framhåller i sitt betänkande att de senaste årens tilltagande eftersläpningar i genomförandet av infrastrukturplanerna har urholkat statens förtroende på detta område och att det nu är viktigt att återställa statens anseende.33 I betänkandet till propositionen instämde även i regeringens bedömning att anläggningsbranschens produktivitetsutveckling varit bristfällig och att staten som en stor beställare bör bidra till att vända den utvecklingen.34 Förordningen (2010:605) om årsredovisning och budgetunderlag ställer också krav på att en myndighets årsredovisning bland annat ska ge en rättvisande bild av verksamhetens kostnader.35 2009/10:197. 30Bet.2009/10:TU24. 2003/04:TU10 s. 80. 1999/00:1. 2008/09:TU2 s. 75. 2008/09:TU2 s. 76. 352 kap. 6 § Förordningen (2010:605) om årsredovisning och budgetunderlag. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR 2.6Kopplingar mellan transportpolitiska mål och andra mål En väl fungerade transportinfrastruktur och goda transportmöjligheter är viktigt för hela samhället. De åtgärder som genomförs inom sektorn får därmed konsekvenser för många. Utvecklingen inom sektorn och storleken på de satsningar som görs har också tydliga kopplingar till andra sektorer I det här avsnittet beskrivs två viktiga sådana kopplingar: kopplingen till utmaningar på klimatområdet och till de offentliga finanserna. 2.6.1 Utmaningar på grund av klimatpolitiken Utvecklingen i transportsektorn har tydliga kopplingar till utmaningarna inom klimatområdet då transportsektorn står för en stor andel av utsläppen av växthusgaser. Denna koppling syns också i de transportpolitiska målen. Det finns ett hänsynsmål som säger att transportsystemets utformning, funktion och användning ska anpassas till att ingen ska dödas eller skadas allvarligt, bidra till att det övergripande generationsmålet för miljö och miljökvalitetsmålen nås samt bidra till ökad hälsa.36 Regeringens klimat- och energimål anges i två propositioner som antogs av . Målen är följande: minskning av klimatutsläppen jämfört med för den icke handlande sektorn där transportsektorn ingår (exkl. flyget). förnybar energi i transportsektorn. Regeringen presenterar också en vision för som innebär att då har en hållbar och resurseffektiv energiförsörjning utan nettoutsläpp av växthusgaser i atmosfären. För att nå denna vision avser regeringen bland annat att stegvis öka energieffektiviteten i transportsystemet och som mål förslås att bör ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen. Målen om minskningar av utsläppen är således sektorsövergripande. Målen utgår därmed från synsättet att de åtgärder som är mest kostnadseffektiva, det vill säga ger mest utsläppsreduktion för minst kostnad, ska genomföras först. Åtgärdskostnaden i olika sektorer blir således avgörande för hur mycket de olika sektorerna ska bidra till måluppfyllelsen. 36Detta är den justerade formuleringen av målet som regeringen uttrycker i budgetpropositionen för , prop. 2012/13:1. 2008/09:162 och prop. 2008/09:163. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? Visionen för innebär dock att alla sektorer måste ner till utsläppsnivåer nära noll, åtminstone om alla utsläppsminskningar ska ske i . har i uppdrag att analysera hur visionen kan uppnås, hur olika sektorer kan bidra för att nå visionen och hur mycket av utsläppsminskningarna som ska ske i Sverige.38 har tolkat målet om att fordonsflottan ska vara fossiloberoende som att användningen av fossil energi till vägtransporter bör vara åtminstone lägre jämfört med . För att uppnå detta mål krävs enligt en kombination av ett transportsnålt samhälle och tekniska åtgärder. Detta innebär i sin tur att biltrafiken måste minska med och att lastbilstrafiken inte får öka, jämfört med . 2.6.2 Utmaningar för statsbudgeten Omfattningen av statens investeringar i åtgärder för transportinfrastruktur innebär även mer långsiktiga utmaningar för statsbudgeten. Enligt är den offentliga sektorns kapitalstock en viktig komponent när den offentliga sektorns förmögenhetsställning och finanspolitikens hållbarhet ska bedömas. noterar rådet att kunskapen är dålig om hur den offentliga kapitalstocken utvecklas och att vi vet mycket lite om huruvida inriktningen på investeringarna inklusive avvägningen mellan underhåll och nyinvesteringar är samhällsekonomiskt gynnsam.39 Investeringar i infrastruktur är som regel långsiktiga satsningar och har därför stor betydelse både för resenärer och för transportkapacitet. För staten innebär investeringarna åtaganden för drift och underhåll. Storleken på åtagandena innebär också att de blir av väsentlig betydelse för budget- och stabiliseringspolitiken. 38Naturvårdsverket (2012). (2009) och (2012). GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR 3 analys och bedömning har samlat in en stor mängd information under denna slutgranskning. Informationen har legat till grund för analys tillsammans med information som framkommit under tidigare genomförda granskningar inom granskningsstrategin. De iakttagelser som samlat har gjort, presenteras i sin helhet i den andra delen av denna rapport. Regeringen har att följa de transportpolitiska principerna i sitt arbete med att genomföra politiken i riktning mot de transportpolitiska målen. har operationaliserat dessa principer och mål till nyckelfaktorer för vad som behöver fungera för att processen kring val av infrastrukturåtgärder och genomförande av dessa ska bli effektivt. Nyckelfaktorerna har använts som bedömningskriterier för granskningens iakttagelser. För en effektiv hushållning med statliga medel och en god utväxling per satsad krona är det viktigt att alla relevanta åtgärder finns med i bilden när tänkbara lösningar diskuteras. Annars är risken uppenbar att man endast ser lösningar som man har använt och att drivkrafterna för att bygga nytt är så stora att kostnadseffektiva enklare åtgärder inte övervägs. Principer som trafikslagsövergripande planering och fyrstegsprincipen spelar en viktig roll för att få till en bra åtgärdsgenerering. är mycket tydlig med att det krävs transparenta och tydliga underlag av god kvalitet för beslut om infrastruktursatsningar. Detta är viktigt för att kunna ta rätt beslut och för ett effektivt genomförande av åtgärder. God kvalitet tolkar som att resultaten som presenteras i beslutsunderlagen ska bygga på så aktuell och gedigen kunskap som möjligt. Begreppet transparens tolkar som att förutsättningar ska redovisas tydligt, och att också osäkerheter som föreligger i resultaten ska redovisas tydligt. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? De valda åtgärderna ska kunna prioriteras och motiveras i förhållande till andra åtgärder. Politiker ska ha frihet att fatta politiska beslut och de ska kunna göra andra avvägningar än vad underlagen visar på. Detta omfattar dels prioriteringen mellan olika transportpolitiska mål, men också avvägningar relativt andra politikområden. anser att motiven för besluten bör vara transparenta, att det bör vara tydligt redovisat på vilka grunder besluten tas och vilka effekter de förväntas få. Detta är viktigt för medborgarnas och insyn och för ett effektivt genomförande av åtgärder. Det underlag som tas fram av måste också på ett transparent och objektivt sätt belysa de samlade konsekvenserna av att genomföra en investering. När åtgärderna väl är beslutade är det viktigt att samhället får så mycket som möjligt för pengarna. Det kräver att åtgärderna eller projekten genomförs på ett effektivt sätt. Det behövs således effektiva styrmedel som skapar förutsättningar för att hålla projektens budget och tidplan, och för att de genomförda åtgärderna ska kunna leverera den nytta som har utlovats. Uppföljning är ett självklart inslag i en effektiv verksamhet. Om ingen uppföljning finns eller om uppföljningen är svag, finns inte möjlighet att avgöra vad som fungerar bra och vad som inte fungerar. Då är förutsättningarna för lärande och förbättringar små. En god uppföljning är därför ett viktigt underlag för en effektiv styrning av verksamheten. För en upphandlande myndighet är uppföljningen ett viktigt redskap för att upprätthålla och utveckla sin beställarkompetens. Uppföljning är också viktigt som underlag för strategiska ställningstaganden. Den ökande transportvolymen och de krav den ställer på infrastrukturen i form av underhåll och investeringar, som redovisas i kapitel 2, binder ökade offentliga medel. Detta ställer ökade krav på effektiv användning av resurserna. Det här avsnittet redogör för den sammanfattande problembild som har identifierat. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Fyrstegsprincipen och principen om marginalkostnadsprissättning följs inte kan konstatera att åtgärdsgenereringen inte fungerar tillfredsställande i enlighet med de uppställda principerna som ska vägleda arbetet. Regeringen har begränsat tillämpningen av fyrstegsprincipen. Relevanta styrmedelsanalyser görs inte i ett inledande analysskede. Innan analysarbetet har påbörjats pekar regeringen i relativt stor omfattning ut enskilda investeringsobjekt som ska ingå i den slutliga åtgärdsplanen. För prissättning av transporter finns det ett känt glapp mellan principen om att transporter ska prissättas utifrån deras kortsiktiga samhällsekonomiska kostnader och den faktiska prissättningen i transportsektorn. Detta innebär att trafiken i stor utsträckning är underprissatt och inte tar hänsyn till kända samhällsekonomiska kostnader. Efterfrågan på transporter ligger därmed på en för hög nivå och fördelas skevt relativt vad som skulle vara effektivt. Osäkerheten kring storleken på externa effekter som innebär samhällskostnader är dock stor. Det finns i och med detta en risk att de åtgärder som finns med i underlagen och sedermera väljs inte är de mest effektiva. Andra åtgärder skulle kunna ge mer nyttor och måluppfyllelse för mindre pengar. bedömer att varken metod för åtgärdsval eller det nya planeringssystemet löser problemen så länge en samhällsekonomiskt effektiv användning av styrmedel inte analyseras som ett första steg. Dessutom måste resultatet av dessa analyser, och de politiska avvägningar som på så sätt möjliggörs, följa med till de följande analysstegen och avspeglas i beslutsunderlagen. Kunskaps- och metodbrister påverkar beslutsunderlagens kvalitet har studerat hur de åtgärder som finns med i beslutsunderlagen från trafikverken analyseras och redovisas. att beslutsunderlagen, innehåller brister och är ofullständiga, även om genomfört flera viktiga förbättringar. Orsaker till bristerna är vad kan bedöma dels att kunskapsluckor kvarstår (exempelvis för värdet på externa effekter och samhällseffekter av underhållssatsningar), dels att kalkylmetoderna är otillräckliga. (Successiva kalkyler löser inte nödvändigtvis problemet med kostnadsunderskattningar.) Det finns också tecken på att i sitt beslutsunderlag inte beskriver alla väsentliga konsekvenser som ett beslut om en stor nyinvestering skulle innebära. Det finns i det underlag granskat i fallstudien STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? flera utelämnade negativa konsekvenser och det finns även ett exempel på en överskattad bedömning av en positiv konsekvens. I beslutsunderlaget till Västlänken och höghastighetsprojektet saknades beskrivningar eller riskbedömningar av sannolika tillkommande investeringar som uppgår till . I den samhällsekonomiska bedömningen av höghastighetsprojektet överskattas nyttan av godstrafiken som de negativa effekterna av intrång och av att biljettpriserna på höghastighetståg sannolikt blir högre än på andra tåg utelämnas. När regeringen sedan fattar beslut om åtgärder kan konstatera att regeringen som regel inte alls motiverar de avsteg den gör från beslutsunderlagen, eller lämnar motsägelsefulla och i viss mån missvisande motiv i skrivelsen till . Till exempel hävdade regeringen i beslutet som gällde Västlänken en bättre uppfyllelse av de transportpolitiska målen, utan att nämna att det också innebar en kraftig försämring av uppfyllelsen av det övergripande transportpolitiska målet om samhällsekonomisk effektivitet. I den fysiska planeringen måste olika motstridiga/alternativskiljande intressen som rör t.ex. riksintressen eller andra miljöfrågor avvägas innan fastställer arbetsplan eller järnvägsplan. Brister i planeringsunderlag och i samrådsprocessen mellan , och sektorsmyndigheterna samt oklarheter kring roll- och ansvarsfördelningen mellan myndigheterna innebär dock risk för att en effektiv hantering av de statliga intressena inte har kunnat säkerställas. Det faktum att varken eller genomför någon systematisk uppföljning innebär att även regeringen har begränsad kunskap (om effektsamband) och hur väl de åtgärder och lösningar som genomförs fungerar. Svårt att ta fram komplexa underlag under stark tidspress En annan faktor som inverkar negativt på underlagens kvalitet är att regeringen inte ger tid att ta fram fullödiga beslutsunderlag, och efterfrågar inte heller detta inför sina beslut. har konstaterat att åtgärdsplaneringen som ledde fram till den nationella planen för perioden 20102021 skedde under tidspress, vilket fick negativa konsekvenser för beslutsunderlagen. Exempelvis fick utredningsarbetet påbörjas innan förutsättningarna var låsta, metodutvecklingsarbetet pågick parallellt med den praktiska metodtillämpningen, och flera av de successiva kalkyler som togs fram genomfördes under stor hast och inte alltid med högsta kvalitet. Efter det att den nuvarande nationella transportplanen för perioden 20102021 beslutats fick i uppdrag att utreda behovet av ökad GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR kapacitet i det svenska järnvägssystemet40, ett uppdrag som sedan utvidgades till att även inkludera övriga trafikslag. Detta omfattande uppdrag har resulterat i ett stort antal rapporter. Men även detta uppdrag har genomförts under tidspress. En effekt av den korta utredningstiden är enligt exempelvis att de samhällsekonomiska analyser som hade efterfrågat inte hanns med enligt den sedvanliga analysmetoden. Istället gjordes så kallade expertbedömningar. På ett område där effektsambanden är mycket komplexa är den typen av expertbedömningar enligt Rikrevisionen behäftade med stora osäkerheter, något som bör framgå tydligt av underlaget. Även kostnadsberäkningarna i kapacitetsuppdraget gjordes mycket förenklat och inte med den successiva kalkylmetoden som normalt sett bör användas.41 En ny åtgärdsplanering pågår för tillfället med ännu för genomförande . kan konstatera att återigen kommer att behöva genomföra en stor del av planarbetet innan direktiven finns framme och att tiden för att förankra planförslagen kommer att vara kort. Risk för fortsatta fördyringar Sammantaget medför de osäkerheter och brister som konstaterar att regeringen och även riskerar att få missvisande information om vilka åtgärder som är effektiva och vilken medelstilldelning som är effektiv. Detta innebär i sin tur en risk för att de transportpolitiska målen inte nås på ett så effektivt sätt som möjligt. Ett exempel kan vara regeringens historiska satsning på järnvägsunderhåll. Det beslutet bygger på ett underlag där den samhällsekonomiska nyttan inte kunnat beräknas, och som utgår från en efterfrågan på kapacitet som skulle kunna vara betydligt lägre om trafiken varit rätt prissatt. Stora fördyringar av infrastrukturprojekt har varit frekventa. kunde bland annat i granskningen av konstatera stora kostnadsökningar, och att behovet av tilläggsinvesteringar underskattats. Uppföljningen i denna slutrapport indikerar att dessa problem kvarstår. Ett exempel är beslutet om Västlänken, där stora nödvändiga tilläggsinvesteringar saknas i underlagen. Det innebär att framtida beslutsfattares handlingsfrihet begränsas eftersom de antingen måste besluta om dessa tillägg till stora kostnader, alternativt får acceptera att genomförda investeringar inte fungerar som avsett. Detta har naturligtvis också en kostnad. Enligt uppgår de icke beaktade följdinvesteringarna för Västlänken till . 40Regeringen (2011a). STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? Liknande brister i systemsynen återkommer enligt i underlagen för satsningar på höghastighetsbanor.42 har särskilt granskat hur dessa banor ska ansluta till det konventionella järnvägssystemet i och bedömer att kompletterande investeringar för att rymma den tänkta trafiken sannolikt krävs. Kostnaden för dessa, enligt sannolikt nödvändiga, kompletterande investeringar är enligt indikativa kostnadsbedömningar . bedömer det som troligt att höghastighetsbanor skapar ett behov av kompletterande investeringar även i andra delar av järnvägssystemet. Det saknas information om kompletterande investeringar som är nödvändiga eller riskerar att bli nödvändiga i det underlag om höghastighetsbanor som har tagit fram i kapacitetsutredningen. kan också konstatera att det finns brister i förutsättningarna för ett effektivt genomförande av åtgärderna.