rfr · GZ0WRFR6d2 · 2012-05-28 00:00:00 — Sammanfattningsvis framträder en organisation som är komplicerad att reformera, men som ändå gradvis anpassar sig till förändringar i sin omgivning.148 har också förändrats till följd av den europeisering, den decentralisering och den medialisering som ägt rum.149 Frågeinstituten utgör en del av grundlagsstadgade kontrollmakt. Den har sin grund i regeringsformen som bl.a. slår fast att är folkets främsta företrädare och att ska granska rikets styrelse och förvaltning.150 I regeringsformen framgår även att regeringen styr riket och är ansvarig inför riksdagen.151 Kontrollmakten kan betraktas som ett sätt att begränsa regeringens makt och därigenom upprätthålla balansen mellan riksdag och regering. menar att kontrollmaktens syfte främst är att förse och folket med information, liksom att skydda ställning som högsta beslutande organ.152 Han menar att den därigenom utgör en särskild form av makt som ligger i möjligheten att kontrollera regeringen.153 är en del av direkta kontrollmakt, dvs. de instrument och organ som genom sina ledamöter direkt styr omfatt- 145Larsson, , a.a. 1986a, s. 196 f. och 273. 146Erlandsson, , a.a., 2007, s. 4. 147För en diskussion om vad en organisations institutionella omvärld består av och hur organisationer styrs av den, se Furusten, , Den institutionella omvärlden, : Liber, 2007. Furusten definierar på sidan 10 institutionell omvärld som den omvärld som bestämmer de förutsättningar organisationer och deras ledare måste anpassa sig till och hantera för att bli betraktade som legitima aktörer inom den typ av verksamhet de bedriver. 148Erlandsson, , a.a., 2007, s. 3. Se även Brunsson, , , och , , Beslutsmaskinen en bok om , : , 1990, s. 157. 149Premfors, och , , a.a., s. 66. Lag (2010:1408). Lag (1976:871). 152Bremdal, , a.a., s. 60. 153Bremdal, , a.a., s. 33. 2011/12:RFR6 2 RELATIONEN MELLAN OCH ning och inriktningen av.154 Ledamöternas möjlighet att interpellera infördes som följd av ett allmänt missnöje över att statsråden inte infann sig i för att besvara ledamöternas anmärkningar.155 fick sedan sitt genombrott under . Ökningen av dess användning har enligt Bremdal varit mer eller mindre och är [interpellationer] den i särklass mest utnyttjade formen av kontroll.156 Bremdal menar att kontrollmakten sammantaget fyller fyra funktioner i det svenska politiska systemet: en ansvarsutkrävande, en korrigerande, en informativ och en preventiv.157 Han menar att det främsta syftet med frågeinstituten är att få fram information. Tillsammans bildar således frågeinstituten i huvudsak kontrollmaktens informativa funktion. Denna informativa funktion är, enligt Bremdal, grunden inte bara för de andra funktionerna utan för hela den demokratiska processen.158 Den bidrar även till att det informationsövertag regeringen har gentemot inte blir fullt lika omfattande.159 Frågeinstituten ger också riksdagsledamöterna ett verktyg för att initiera debatt på olika politikområden.160 I det betänkande som Grundlagsberedningen presenterade 1972 föreslogs att en interpellation eller fråga skulle få ställas till statsråden angående deras ämbetsutövning. Begränsningen till ämbetsutövning syftade till att hindra att frågor som rör myndighetsutövning eller förvaltningsbeslut ställdes. Såväl frågor som interpellationer får således endast röra frågor som statsrådet har möjlighet att påverka. Interpellationer skulle även ha ett större allmänt intresse. Ingen svarstid föreslogs, men om inte interpellationen hade besvarats skulle statsrådet avkrävas en förklaring till det uteblivna svaret.161 En interpellation som inte hade besvarats vid slut skulle förfalla.162 Beredningens förslag genomfördes i huvudsak i samband med grundlagsreformen 1974. Frågeinstituten kom då att behandlas i ett nytt kapitel om kontrollmakten, där det slogs fast att [r]iksdagsledamot får, enligt bestämmelser i riksdagsordningen, framställa interpellation eller fråga till statsråd i angelägenhet som angår dennes tjänsteutövning.163 Det fastslogs dock inte i lagtext 154Bremdal, , a.a., s. 62. Övriga institutioner som hör till den direkta kontrollmakten är granskning, åtal av statsråd och misstroendeförklaring. Den indirekta kontrollmakten utgörs av t.ex. Se Bremdal, , a.a., s. 61. 155Bremdal, , a.a., s. 72. 156Bremdal, , a.a., s 62 och 75. För en beskrivning av frågeinstitutets historia se Bremdal, , a.a., s. 72 f. 157Bremdal, , a.a., s. 64. 158Bremdal, , a.a., s. 65. 159Bremdal, , a.a., s. 61. 160Bremdal, , a.a., s. 79. 161Tidigare fanns ingen reglering för svarstiden och denna varierade stort. Se betänkande 1974:KU22, betänkande med anledning av granskning av statsrådens ämbetsutövning och regeringsärendenas handläggning, s. 144. 162Bremdal, , a.a., s. 78. 2 RELATIONEN MELLAN OCH 2011/12:RFR6 vad som skiljer frågor från interpellationer, utöver att de senare ska förses med en motivering och att interpellationer skulle röra frågor av allmänt intresse.164 De regler om frågeinstitutet som återfinns i regeringsformen har inte ändrats tillkomst, men däremot har regleringen i riksdagsordningen förändrats ett antal gånger. Gemensamt för dessa förändringar är att det stora flertalet syftar till att förenkla användningen av frågeinstitutet och därigenom uppmuntra riksdagsledamöterna att använda det. Förändringarna har också haft som syfte att ge ledamöterna snabbare svar. genomfördes två förändringar i denna riktning. För det första borttogs kravet på att en interpellation skulle godkännas av innan den ställdes. Regeln ersattes med att talmannen fick motsvarande befogenhet. Om talmannen vägrade att låta en ledamot interpellera skulle frågan avgöras av . För det andra avskaffades kravet att samtliga interpellationer skulle skickas till alla riksdagsledamöter och ersattes med ett krav om att anslå interpellationen.165 1994/95 gavs ledamöterna även möjlighet att ställa skriftliga frågor under sommaruppehåll. Den senaste övergripande förändringen skedde 1996. De huvudsakliga förändringarna hade även inriktningen att ge bättre möjligheter för riksdagsledamöterna att ställa frågor eller att se till att ledamöterna snabbare skulle få svar på sina frågor. För det första förändrades tidsgränserna. Svar på skriftliga frågor skulle i fortsättningen lämnas och svarstiden för interpellationer halverades från fyra till två veckor.166 togs kravet att interpellationer skulle röra frågor av allmänt intresse bort.167 En nyhet var även att en frågestund för muntliga frågor och muntliga svar infördes. Den muntliga frågestunden skulle genomföras när sammanträder. Efter denna mer övergripande reform har endast mindre förändringar gjorts. reserveras en frågestund för frågor till statsministern.168 I det betänkande som presenterade 2008 föreslogs inga förändringar av frågeinstitutet. Utredningen menade att kontrollmakten huvudsakligen fungerar väl.169. 164Bremdal, , a.a., s. 79. 165Bremdal, , a.a., s. 80. 166Dessförinnan skulle frågor besvaras vid den frågestund som inföll närmast från det att frågan lämnades till kammarkansliet. Det var då s.k. enkla frågor, dvs. skriftliga frågor för muntliga svar. Se betänkande 1979/80:50 med anledning av granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. 167Bremdal, , a.a., s. 79. 168Statsministerns frågestund infördes på försök 2003 och permanentades 2005. 169SOU 2008:125, s. 112. 2011/12:RFR6 2 RELATIONEN MELLAN OCH regleras frågeinstitut i regeringsformens trettonde kapitel.170 Mer detaljerade regler om svarstider, debattider etc. finns i riksdagsordningen.171 Riksdagsledamöterna har möjlighet att interpellera och ska då enligt riksdagsordningen kunna förvänta sig att interpellationen besvaras . Riksdagsledamöterna har även möjlighet att ställa frågor, såväl muntliga som skriftliga. De muntliga frågorna besvaras muntligt och direkt då är samlad. De skriftliga frågor som kommit in och senast ska vara besvarade senast i följande vecka. Som ett komplement till frågeinstituten har möjlighet att hålla s.k. fristående debatter. Dessa räknas ibland som en del av den direkta kontrollmakten.172 I riksdagsordningen anges att talmannen efter samråd med partiernas gruppledare får besluta att en debatt utan samband med annan handläggning ska hållas. En sådan debatt får begränsas till ett särskilt ämne eller delas in i avsnitt efter ämne.173 Exempel på fristående debatter är partiledardebatt, utrikespolitisk debatt, aktuell debatt och särskild debatt. De två förstnämnda är institutionaliserade och arrangeras . Av de två senare, aktuell och särskild debatt, används endast aktuella debatter. Syftet med dessa är, enligt Bremdal, att ta upp samhällsproblem till diskussion mellan opposition och regering medan de är aktuella och följs av folket.174 Skillnaden mellan aktuell debatt och särskild debatt är att de aktuella debatterna har fasta talartider, medan talartiderna för de särskilda debatterna inte är fastlagda utan måste förhandlas fram och beslutas inför varje debatt.175 Antalet frågor och interpellationer De förändringar som har genomförts i frågeinstitut har som framgår ovan inneburit att det med tiden har blivit allt enklare för riksdagsledamöterna att interpellera och ställa frågor till statsråden som kraven på snabba svar ökat. Konsekvensen av dessa förändringar är, som vi ska se nedan, att antalet spörsmål kontinuerligt har ökat för att under den senaste mandatperioden åter minska.176 Det kan självklart finnas även andra förklaringar än ändrade regler till varför antalet frågor förändras, som mätningar av ledamöternas aktivitet i medier eller en känsla av svårighet En riksdagsledamot får framställa interpellationer och frågor till ett statsråd i angelägenheter som rör statsrådets tjänsteutövning i enlighet med de närmare bestämmelser som meddelas i riksdagsordningen. Lag (2010:1408). 171RO 6 kap., se bilaga D. 172Se t.ex. Bremdal, , a.a., s. 61 f. som inkluderar de fristående debatterna i kontrollmakten. 173RO 2:10 st 3. Lag (2003:180). 174Bremdal, , a.a., s. 257. 175Bremdal, , a.a., s. 257. 176Begreppet spörsmål avser här interpellationer och skriftliga frågor. 2 RELATIONEN MELLAN OCH 2011/12:RFR6 att få inflytande över regeringens arbete på annat sätt. Vi kan också notera en ökning av antalet ställda frågor även i andra parlament, t.ex. Europaparlamentet.177 FIGUR 1 ANTAL SPÖRSMÅL PER . Källa: /81:25 bilaga 8, s. 160 och Antal propositioner, motioner, interpellationer och skriftliga frågor, hemsida 7784.aspx#2 , hämtningsdatum . Figuren ovan visar utvecklingen . är antalet interpellationer mellan 238 och 164 och antalet enkla frågor mellan 410 och 365.178 En förändring som skulle kunna tänkas minska antalet skriftliga frågor och interpellationer är införandet av muntliga frågestunder 1996. Om en överföring av frågor skett till de muntliga frågestunderna, dvs. att vissa frågor ställs muntligt i stället för skriftligt, framkommer dock inte detta i statistiken, som visar en generell och kontinuerlig ökning . En möjlig förklaring till detta skulle kunna vara att effekten av övriga förändringar av frågeinstitutet som genomfördes var att det sammantagna antalet frågor ökade. 177Navarro, , Questions in Parliament: What for? Preliminary findings, s. 6. 1781971 besvarades 164 interpellationer och 374 enkla frågor, 1973 164 interpellationer och 374 enkla frågor. Dessa siffror är i stället för per . Se betänkande 1974:22 betänkande med anledning av granskning av statsrådens ämbetsutövning och regeringsärendenas handläggning, s. 142. 2011/12:RFR6 2 RELATIONEN MELLAN OCH Antal skriftliga frågor och interpellationer per departement När det gäller arbetsbelastningen för är det enkelt att dra slutsatsen att arbetsbelastningen är störst för de tjänstemän som arbetar på det departement som besvarar flest interpellationer. Men vid en bedömning av arbetsbelastningen finns fler aspekter att ta hänsyn till, exempelvis vilket specifikt ämnesområde som berörs, vilken enhet som belastas och hur många tjänstemän som har den kunskap som krävs för att ta fram svar på just det sakområdet. organisationsstruktur förändras dock med jämna mellanrum. Det kan handla om att departement slås samman, att nya departement skapas, att vissa enheter byter departement eller att indelningen i enheter inom ett departement förändras. Vissa frågor kan exempelvis flyttas från en enhet till en annan. Det är därför svårt att jämföra hur fördelningen av spörsmål har påverkat olika departement och enheter . I tabellen nedan redovisas utvecklingen av antalet besvarade interpellationer per departement . ANTAL BESVARADE INTERPELLATIONER PER DEPARTEMENT Källa: 2008, 2009 och 2010. I tabellen framgår att Statsrådsberedningen generellt inte besvarar många interpellationer. Som mest besvarade Statsrådsberedningen 17 interpellationer 2007, men har endast tre respektive fyra interpellationer besvarats.179 En iakttagelse är att och har besvarat ett allt högre antal interpellationer, liksom sedan det skapades. har antalet interpellationer som besvarats av andra departement som Jordbruks/Landsbygds- 179 Tilläggas bör att de frågor/interpellationer som placeras under Statsrådsberedningen inte nödvändigtvis har besvarats av statsministern. 2010 besvarade statsministern sex interpellationer. 2 RELATIONEN MELLAN OCH 2011/12:RFR6 departementet, och minskat. Detta speglar troligtvis såväl departementens organisering som aktuella politiska frågor och vilka partier som sitter i regeringsställning respektive i opposition. I tabellen nedan redovisas motsvarande siffror för skriftliga frågor: ANTAL BESVARADE SKRIFTLIGA FRÅGOR PER DEPARTEMENT Källa: 2008, 2009 och 2010. Av tabellen framgår att är ett departement som har utarbetat svar på ett stort antal frågor. Det framgår även att exempelvis UD får många skriftliga frågor. Antal spörsmål per ämnesområde Ett annat sätt att skildra utvecklingen av antalet spörsmål är att redovisa hur antalet har fördelats på olika ämnesområden . På samma sätt som när det gäller antalet spörsmål per departement är det svårt att studera fördelningen av spörsmål på olika ämnesområden . Förändringarna av organisering omfattar inte enbart vilka enheter som ligger vid vilket departement och vilka statsråd som finns vid respektive departement, utan även vilka sakenheter som finns, vilka frågor som ligger på respektive sakenhet och kanske till och med vilka politikområden som det finns handläggare som har ett uttalat ansvar för. är det exempelvis lätt att föreställa sig att det inte fanns särskilt ansvariga för områden som internet och bioenergi. Det som är möjligt att resonera kring är därför utvecklingen i mer generella ämnesområden. Det finns olika sätt att dela in arbete i ämnesområden. Fackdepartementens indelning är gjord efter politikområden, med utgångspunkt i en sektoriell princip (försvar, miljö, kultur), efter geografiska områden med utgångspunkt i en territoriell princip (utrikes) och med utgångspunkt i olika verksamhetsformer med utgångspunkt i en funktionell princip (justitie, 2011/12:RFR6 2 RELATIONEN MELLAN OCH finans).180 Med sakdepartement avses då departement som har tilldelats ett ansvarområde utifrån den sektoriella principen, medan specialdepartement avser departement som har tilldelats sina arbetsuppgifter utifrån territoriell eller funktionell princip, liksom de delar av som inte utgörs av departement, dvs. Statsrådsberedningen och förvaltningsavdelningen. Ett annat sätt är att dela in arbetet i ämnesområden utifrån hårda respektive mjuka frågor. Med hårda frågor avses då de som ligger närmast produktion, t.ex. basfunktioner som Utrikes-, Försvars- och Jordbruksdepartementens politikområden och frågor som rör ekonomi och teknik, t.ex. Finans- och Näringsdepartementens politikområden. Med mjuka frågor avses de som ligger närmast reproduktion, t.ex. Social-, Utbildnings- och Kulturdepartementens politikområden.181 menar att [d]e moderna staternas organisatoriska struktur kan ses som ett resultat av en fortgående historisk process.182 Han använder sig av tre utvecklingsfaser som även kan användas för att dela in arbete i olika kategorier. En kategori utgår från statens basaktiviteter, dvs. försvara den territoriella integriteten, upprätthålla inre ordning och säkra resurser. Hit hör frågor på Utrikes-, Försvars-, Justitie- och Finansdepartementen. Nästa kategori kallar mobilisering av fysiska resurser. Det handlar om utveckling av infrastruktur och handel, och där hamnar departement som och . I den tredje och sista kategorin, social välfärd, placeras frågor som rör utbildning, sociala frågor, liksom hälso- och sjukvård.183 Som ett exempel visas i figuren nedan vilket resultat en indelning i antalet interpellationer efter område på detta sätt får: 180Premfors, och , , a.a., s. 44. 181För en diskussion om hur olika politikområden kan delas upp efter ett kontinuum mellan reproduktion och produktion se Wängnerud, , Politikens andra sida om kvinnorepresentation i Riksdag, studies in politics 53, : , s. 53 f. 182Petersson, , Maktens nätverk, , 1989, s. 65. 183Petersson, , a.a., s. 65 f. 2 RELATIONEN MELLAN OCH 2011/12:RFR6 ANTAL INTERPELLATIONER PER OMRÅDE UNDER MANDAT- PERIODEN 20022006 OCH MANDATPERIODEN 20062010. I figuren framgår att det är de områden som utgör statens basfunktioner som får flest interpellationer, följt av det område som kallas social välfärd. Det stämmer för dessa mycket stora generella områdesindelningar, men ger en skev bild om vi jämför med vilka departement som mottar flest spörsmål. Då hamnar i stället departement som bland dem som mottar flest spörsmål.184 184 Då denna kategorisering är mycket grov har jag valt att inte redovisa motsvarande siffror för skriftliga frågor redovisningen av interpellationer exemplifierar vilken typ av resultat indelningen ger. 2011/12:RFR6 2 RELATIONEN MELLAN OCH Antalet interpellationer per statsråd över tid Är det då något enskilt statsråd som har belastats särskilt med interpellationer? ANTAL BESVARADE INTERPELLATIONER PER STATSRÅD UNDER MAN- DATPERIODEN 20022006. MargarethaWinberg(s) GunnarLund(s) CarinJämtin(s) AnnaLindh(s) MaritaUlvskog(s) JensOrback(s) IbrahimBaylan(s) Sven-ErikÖsterberg(s) Lars-ErikLövdén(s) LenaHallengren(s) BeritAndnor(s) LarsEngqvist(s) LenaSommestad(s) LeniBjörklund(s) Ann-ChristinNykvist(s) BarbroHolmberg(s) PärNuder(s) MonaSahlin(s) BosseRingholm(s) LailaFreivalds(s) LeifPagrotsky(s) ThomasÖstros(s) UlricaMessing(s) ThomasBodström(s) Figuren ovan visar att det enskilda statsråd som besvarade flest interpellationer var , som besvarade sammantaget 226 interpellationer. En tabell som denna visar arbetsbelastningen på det enskilda statsrådet som person. Det säger dock inte så mycket om den sammantagna arbetsbelastningen för . 2 RELATIONEN MELLAN OCH 2011/12:RFR6 på att statsråd innehar olika poster . Vissa har samma roll i regeringen under hela mandatperioden, andra inte. Exempelvis har besvarat tre interpellationer i egenskap av kulturminister, vilket han var 040913041031. Nedan visas motsvarande data för 20062010. ANTAL BESVARADE INTERPELLATIONER PER STATSRÅD UN- DER MANDATPERIODEN 20062010. FredrikReinfeldt(m) TobiasKrantz(fp) EwaBjörling(m) CeciliaMalmström(fp) MikaelOdenberg(m) TobiasBillström(m) LarsLeijonborg(fp) StenTolgfors(m) AndreasCarlgren(c) NyamkoSabuni(fp) LenaAdelsohnLiljeroth(m) CarlBildt(m) JanBjörklund(fp) GöranHägglund(kd) MatsOdell(kd) BeatriceAsk(m) AndersBorg(m) SvenOttoLittorin(m) interpellationer200 under en mandatperiod250 I figuren ovan framgår att det enskilda statsråd som under de två senaste mandatperioderna besvarat flest interpellationer är , som besvarat 303 interpellationer. Justitieministern får många interpellationer även , liksom frågor som rör näringsliv och infrastruktur. Även finansministern besvarar ett stort antal interpellationer. Påpekas bör även att statsministern sällan besvarar interpellationer. Det gäller såväl för mandatperioden 20022006, då besvarade sex interpellationer, som för mandatperioden 20062010, då även han besvarade sex interpellationer. 3 Att organisera svar på spörsmål Arbetet med att processa det stora antalet frågor och interpellationer har organiserats på liknande sätt inom , med mindre variationer beroende på exempelvis departementens storlek. Kärnan i den organisatoriska uppgiften är att samla in den information och de analyser som krävs för att formulera ett svar från berörda enheter och departement och därefter formulera ett lämpligt svar som ska godkännas av statsråden. Arbetet ska ske inom uppställda tidsramar. 3.1 Regeringens och organisering Regeringen har stora möjligheter att bestämma sina egna berednings- och beslutsformer. I förarbetena till regeringsformen står det att struktur och arbetsformer inte bör regleras för strikt, eftersom de måste kunna anpassas till olika regeringars behov. De mer precisa reglerna om arbetsformer i återfinns i kansliets instruktion, som regeringen själv beslutar om. Därutöver har varje departement en arbetsordning med utförliga föreskrifter om departementets formella organisation, som intern ansvarsfördelning och handläggning av ärenden. I handböcker som den s.k. Gula boken och pm, t.ex. EU-cirkulär, finns beskrivningar av hur ärendeberedningen i ska fungera.185 Regeringen fattar beslut kollektivt. Regeringens kollektiva beslutsfattande får konsekvenser för berednings- och beslutsformerna i . Eftersom hela regeringen förväntas stå bakom regeringens hållning i samtliga frågor måste departementen komma överens om en gemensam ståndpunkt. Detta ställer höga krav på samordning, vilken i huvudsak sker genom två tidsmässigt på varandra följande samordningsprocesser: gemensam beredning och delning. Alla frågor bereds av det departement och den enhet som är lämpligast utifrån frågans karaktär.186 Det innebär att de upplysningar och yttranden som behövs samlas in.187 Normalt bereds ärenden först inom det egna departementet. Den ansvariga enheten förankrar ärendet på olika sätt hos övriga enheter och stämmer löpande av frågan med den politiska staben. Det kan ske genom kontakter med de politiskt sakkunniga, eller genom en avstämning med stats- 185Premfors, och , , a.a., s. 186Beredningskravet för regeringsärendena följer av 7 kap. 2 § RF. 187Gula boken, Ds 1998:39, s. 15. 3 ATT ORGANISERA SVAR PÅ SPÖRSMÅL sekreteraren på ett beredningsmöte eller med statsrådet på veckoberedningen.188 Gemensam beredning innebär att ett ärende förankras även gentemot övriga departement. instruktion säger att regeringsärenden som rör flera departements verksamhet ska beredas gemensamt.189 Det konkreta tillvägagångssättet för den gemensamma beredningen kan variera, men i huvudsak skickas det skriftliga förslaget till berörda enheter på berörda departement, som sedan läser texten och återkommer antingen med klartecken för att gå vidare, vidi, eller med ändringsförslag och krav som ställs för att ge klartecken. Den ansvariga enheten måste då omarbeta förslaget till dess att samtliga berörda enheter och departement har godkänt förslaget. I de fall då tjänstemännen inte kommer överens hissas frågan uppåt i hierarkiska linjeorganisation. Det innebär att departementsråden, som är enhetschefer i , försöker hitta en lösning, varefter frågan hissas till politisk nivå. Där är det ibland de politiskt sakkunniga som utgör den första instansen, varefter statssekreterarna och i sista hand statsrådet förhandlar med respektive motpart på det departement som inte har gett sitt vidi.190 Ofta krävs flera varv av förhandlingar innan ett ärende fått vidi från alla instanser. Kan inte heller statsråden komma överens avgörs frågan av Statsrådsberedningen.191 och skriver att även om den gemensamma beredningen är löst reglerad får det inte råda någon tvekan om vad regeringen har enats om. Inte heller får beredningen ses som avslutad förrän alla parter är överens.192