rir · H0B519 · 2012-12-04 00:00:00 — var det en medveten strategi från sida att vara återhållsam med utlåningen till företagsmarknaden.23 Bolagets tillväxt mot bolånemarknaden var så kraftig att tillgången på eget kapital blev en restriktion. var marginalerna på företagsmarknaden lägre än på bolånemarknaden, vilket gjorde att nyutlåning i första hand styrdes mot den privata marknaden. har bolaget försvarat sin position på en växande företagsmarknad. till hela lånemarknaden för bostäder och fastigheter har marknadsandel minskat ganska kraftigt. tappade av marknaden eller en tredjedel av sin marknadsandel. 23 Intervju med före detta vd i 19992004. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Total marknad för fastighets- och bolån Privatmarknad (villor och bostadsrättslägenheter) Källa: årsredovisningar åren 19972011. Banker och bolåneinstitut anger publikt listpriser på sina bolån. Den räntesats som anges kan sägas utgöra en startpunkt för en individuell kreditprövning och räntesättning. Den räntenivå som en genomsnittlig kund möter efter förhandlingar med banken ligger därför i regel under de listpriser som anges i utgångsläget, se diagrammet nedan. MERVÄRDE, MÅNGFALD OCH KONKURRENS? Differens mellan och storbankernas listpris samt differens mellan och avtalade räntor på 3-månaders bolån, kvartalsdata Di mellan och storbankernas listpris Di mellan och nya avtal Källa: Macrobond och SCB. Fram till och med hade ingen differentierad prissättning.24 Det listpris som angavs var också det pris kunden slutligen fick om bolånet beviljades. Före marknadsförde sig med tydligt lägre listpriser än vad storbankerna gjorde. Detta förhållande gällde bolån med både korta och långa löptider, se diagram 10 och 11. har marginalerna minskat markant och har till och med varit högre än storbankernas under vissa perioder, men vid denna tidpunkt införde bolaget å andra sidan differentierad prissättning som innebär att vid prissättningen av ett lån tar hänsyn till storleken på lånet och belåningsgraden. Den typen av prissättning innebär att en kund kan få ett lägre pris än listpriset. 24 Intervju med på . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Listpris på 5-åriga bolån Di erens (höger axel) Fram till och med var på tremånaders bolån även lägre än den ränta som genomsnittskunden mötte efter förhandlade rabatter (se diagram 10). Motsvarande analys har inte kunnat göras för längre löptider då den officiella finansmarknadsstatistiken inte särskiljer räntesatser för olika bolån med löptider på över . De fyra storbankerna har en klart dominerande ställning på bolånemarknaden. Tillsammans lånar de ut av det samlade värdet av alla bolån. Deras dominans har dock minskat något . har de tillsammans tappat av marknaden. På en mycket kraftigt växande marknad har således små och nya aktörer lyckats ta marknadsandelar. MERVÄRDE, MÅNGFALD OCH KONKURRENS? Bolånestocken och bankernas marknadsandelar (höger axel) Källa: SCB. Som tidigare beskrivits är en av de aktörer som lyckats ta marknadsandelar. Företaget har ökat sin marknadsandel med . Av de mindre aktörerna har även och lyckats ta marknadsandelar. lyckats utöka sin sammanlagda marknadsandel . Kategorin övriga i diagram 12 utgörs i huvudsak av 11 sparbanker samt . Sparbankerna har som grupp tappat marknadsandelar medan har försvarat sin position. har inte antalet aktörer förändrats i någon större omfattning. Enligt finansmarknadsstatistiken fanns 15 stycken institut eller banker med utlåning som översteg vardera. var motsvarande siffra 17. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Huvudmålet för statliga bolag är att skapa ett ekonomiskt värde för medborgarna. har i stort levt upp till det avkastningskrav som ägaren ställt på bolaget. Detta krav har dock varit sjunkande över åren eftersom det är knutet till den 5-åriga statsobligationsräntan. I jämförelse med många övriga statliga bolag och med de fyra storbankerna är avkastningskrav lågt ställt. I jämförelse med storbankerna har avkastning på eget kapital också varit betydligt lägre . avkastning innan finanskrisen var dock i linje med andra rena bolåneinstitut i norra . har dock inte lämnat någon utdelning , trots att ägarens utdelningsprincip är att en tredjedel av den årliga vinsten ska delas ut. Regeringen har också ett mål för att ska bidra till mångfalden och konkurrensen på bolånemarknaden. Målet är inte närmare preciserat och heller inte utvärderat av ägaren. Ser man till utvecklingen på denna del av kreditmarknaden över det verkar emellertid ha bidragit till vissa förändringar. bedrev en prispressarstrategi vilken bidrog till att minska bankernas marginaler var också först med att ta bort ränteskillnaden i lån till bostadsrätter och villor. är det emellertid svårare att utröna betydelse för bolånemarknadens funktionssätt, utöver att bolaget faktiskt är en av ett begränsat antal aktörer. MERVÄRDE, MÅNGFALD OCH KONKURRENS? GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 4Bolånemarknaden och hushållens skuldsättning De senaste årens erfarenheter visar att utvecklingen på kreditmarknaden har stor betydelse för den makroekonomiska stabiliteten. Eftersom är en icke oväsentlig aktör på den svenska kreditmarknaden är det av intresse att närmare belysa vissa risker på denna marknad. Den kraftiga uppgången i hushållens skuldsättning som inleddes har varit en källa till oro i nära även om meningarna är delade om huruvida skuldsättningen utgör ett problem eller ej. Mätt som andel av hushållens disponibla inkomster har skulderna nästan fördubblats . ligger nu långt över den tidigare toppnivån som nåddes . har gång på gång återkommit till ämnet i sina stabilitetsrapporter. Utvecklingen på fastighetsmarknaden och ökningstakten i hushållens skuldsättning har återkommande beskrivits som ohållbar på lång sikt. Hushållens skuld i procent av disponibel inkomst MERVÄRDE, MÅNGFALD OCH KONKURRENS? Hushållens skulduppbyggnad är tätt sammanknuten med den kraftiga uppgången i fastighetspriserna som skett i liksom i många andra västländer. Uppgången i skuldkvoten har varit än kraftigare i några andra länder, speciellt i , , och . Med undantag av har dessa länder drabbats av rejäla bakslag på fastighetsmarknaden med kraftigt fallande priser. Även i har fastighetspriserna sjunkit, dock betydligt mindre än i de övriga nämnda länderna. I ett internationellt perspektiv har den svenska fastighetsprisutvecklingen varit kraftfull om än inte extrem. I flera länder, framför allt i de länder där prisuppgången var som störst, har huspriserna korrigerats markant sedan finanskrisen inleddes. Här har de nordiska länderna, med undantag av , haft en betydligt gynnsammare prisutveckling. Fastighetsprisutvecklingen i utvalda länder, 1996=100 Källa: Macrobond, egna beräkningar. Det finns dock en oro för att en priskorrigering kommer att ske framöver även i . Flera aktörer har bedömt att de svenska fastighetspriserna ligger över sitt långsiktiga jämviktvärde, se diagram 15.25 Då sambandet mellan hushållens skuldsättning och fastighetsprisernas utveckling är mycket starkt finns det en överhängande risk att en nedgång i fastighetspriserna leder till att hushållen vill amortera på sin skuld, eller tvingas till detta av sina långivare. Om hushållen snabbt minskar sina skulder får det kraftigt negativa effekter på efterfrågan och därmed på tillväxt och sysselsättning. 25 Se t.ex. IMF 2012), Economist (2010), BKN (2010). GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Actual (200611) Källa: IMF (2012) Erfarenheterna från den skuldsanering som skedde under den svenska 1990-talskrisen är avskräckande. Efter en skulduppbyggnad senare hälft lade den privata sektorn 1992. Under de tre påföljande åren uppgick den privata sektorns finansiella sparande till per år.26 Det sparandet motsvarade av BNP . Den uppgången i sparandet innebar ett stort bortfall i efterfrågan och kom i ett ekonomiskt utsatt läge. Detta förlängde perioden med svag tillväxt och fallande sysselsättning. Även om många bedömare har sett med oro på fastighetsprisutvecklingen och sammanhängande skulduppbyggnad så har svenska myndigheter inte agerat kraftfullt för att stoppa eller dämpa utvecklingen. har framfört en oro och har valt att tidigarelägga en räntehöjning med hänvisning till utvecklingen på fastighetsmarknaden. tycks oron för fastighetspriserna och hushållens skuldsättning också ha bidragit till att valde att inte sänka räntan trots att traditionella faktorer som resursutnyttjande och inflationsutsikter såg 26 (1996). MERVÄRDE, MÅNGFALD OCH KONKURRENS? ut att ge utrymme för en mer expansiv penningpolitik. Det råder dock delade meningar inom direktionen om ska ta sådana hänsyn.27 har traditionellt inte ansett sig ha ansvar för makroekonomiska frågeställningar. Inspektionen övervakar företrädesvis enskilda banker, deras kreditkvalitet, kreditprocesser med mera. Systemrisker och det finansiella systemets stabilitet har inte varit fokus, utan den generella hållningen har varit att om enskilda banker följer regelverket och har en tillfredsställande kapitalbas så är systemet i gott skick. När införde bolånetaket på hänvisade den till konsumentperspektivet, det vill säga att det var viktigt för hushållen att dessa inte belånade sig för högt. ansåg sig inte ha laglig grund att ta ett sådant beslut baserat på samhällsekonomiska skäl. I det nybildade för makrotillsyn har emellertid de deltagande parterna, och , konstaterat att det är viktigt att noga analysera och ha fokus på fastighetspriserna och hushållens skuldsättning.28 Regeringen har det övergripande samhällsekonomiska ansvaret för att motverka makroekonomiska obalanser, i avsaknad av att regeringen har utpekat någon annan myndighet som ansvarig för detta.29 Några kraftfulla åtgärder för att dämpa hushållens skuldsättning eller uppgången i fastighetspriserna har regeringen emellertid inte genomfört. Som ett led i sin nya uppgift att övervaka makroekonomiska obalanser varnade och senare i en fördjupad analys för att svenska huspriser kunde vara ohållbart höga och att hushållens skuldsättning är mycket hög.30 I konvergensprogram för kommenterade regeringen de obalanser som kommissionen identifierat. Regeringen säger sig dela uppfattningen att det är viktigt med en förebyggande politik för att motverka de makroekonomiska riskerna med en hög skuldsättning hos hushållen. Regeringen påpekade att analysen visar att bolånetakets effekter är positiva 27Lars har tydligt tagit ställning emot att inkludera tillgångspriser i den penningpolitiska bedömningsgrunden. Flera andra direktionsmedlemmar anser dock att man inte kan bortse från tillgångspriserna i det penningpolitiska beslutet även om dess vikt synes vara begränsad. Se bland annat protokollen från de penningpolitiska mötena. 28Protokoll från första möte . 29Flera bedömare har diskuterat finanspolitikens roll. skrev på DN-debatt : det räcker inte att finanspolitiken håller statsfinanserna under kontroll, det vill säga att budgetunderskott och statsskuld begränsas. Finanspolitiken har också en samhällsekonomisk uppgift i detta speciella fall att tygla kostnadsutvecklingen och att motverka prisbubblor på fastighetsmarknaden. 30Europeiska kommissionen (2012). GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER och att tyder resultaten som att de svenska bolånen inte hotar den finansiella stabiliteten. Någon egen bedömning gav regeringen dock inte. Regeringens kommentarer i övrigt begränsade sig till att den låga räntekvoten indikerade att hushållens skuldsättning inte utgjorde ett problem. Något omdöme huruvida utvecklingen hotade den makroekonomiska stabiliteten gav regeringen inte. har finansminister i ett annat sammanhang framfört en annorlunda syn. I Ekots lördagsintervju sade att det är inte rimligt att vi har en allvarlig samhällsekonomisk obalans i form av hushållens upplåning och å andra sidan har en statlig aktör som driver på den utvecklingen. I samma intervju säger att om det inte går att sälja måste regeringen genom styrningen av klargöra att de måste minska sin riskexponering. Det kunde enligt ske genom att bolaget inte driver på för att få bort topplån och amorteringar. En samlad bild är att många är oroliga för utvecklingen på fastighetsmarknaden och hushållens skulduppbyggnad men det tycks inte vara helt klarlagt vem som ansvarar för vad rörande denna frågeställning. Regeringen tillsatte emellertid den så kallade som bland annat har i uppdrag att analysera ansvarsfördelningen och samspelet mellan olika myndigheter. Många faktorer har bidragit till den kraftiga skulduppbyggnaden. Den främsta förklaringsfaktorn torde vara den kraftiga räntenedgången. Utlåningsräntan på ett femårigt bostadslån låg på men sjönk till . sjönk tremånadersräntan för bolån från till . blev det allt vanligare att hushåll valde amorteringsfria lån. amorterar endast en tredjedel Bägge dessa faktorer innebar att hushållen klarade av betydligt större lån än tidigare och de därigenom kunde bjuda mer för de fastigheter de var intresserade av. I utredning om riskerna på svenska bostadsmarknaden görs en regressionsanalys där uppgången i fastighetspriserna förklaras av fallande realräntor.31 Än större förklaringsvärde har emellertid uppgången i hushållens disponibla inkomster enligt analysen i utredning. Författarna noterar emellertid att de reala bostadspriserna var i stort sett desamma i som samt att de norska reala bostadspriserna var desamma som . Enligt den amerikanska ekonomen var de reala bostadspriserna i högre än . 31 Claussen, och (2011). MERVÄRDE, MÅNGFALD OCH KONKURRENS? fick en mycket kraftig uppgång i den disponibla inkomsten uppenbarligen inget genomslag på de reala bostadspriserna vilket står i skarp kontrast med resultatet från regressionsanalysen avseende den svenska utvecklingen . Ett bidrag till skulduppbyggnaden i var att långivarna blev generösare med belåningsgrad och tog bort eller reducerade kraven på amortering. Stigande skuldsättning och fastighetspriser går hand i hand. Den oro som finns är att sambandet även kommer att gälla åt andra hållet. Ett fall i prisnivån kommer i så fall att leda till skuldsanering hos hushållen. En sådan utveckling riskerar att leda till svag tillväxt och svag sysselsättningsutveckling och i extremfallet till att den finansiella stabiliteten i landet hotas. Svenska hushålls skuldsättning och de stigande fastighetspriserna har varit en källa till diskussion och oro . Om de ekonomiska förutsättningarna skulle ändras och hushållen tvingas till en snabb skuldminskning i kombination med fallande huspriser, skulle detta kunna få kraftigt negativa konsekvenser för den ekonomiska utvecklingen i . Dessa risker har uppmärksammats vid ett flertal tillfällen av bland annat och EU. Visserligen har både ökningstakten på fastighetspriserna och hushållens skuldsättning avtagit men bägge befinner sig fortfarande på en hög nivå. verksamhet är en del av denna utveckling. Såsom en icke oansenlig aktör på bolånemarknaden, med ett uppdrag från staten att påverka denna del av kreditmarknaden genom att bidra till mångfald och konkurrens, är det av särskild vikt att staten inte bidrar till större ekonomiska obalanser genom ett statligt bolags agerande. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER har flera konkurrenter hävdat att har gynnats av att vara statligt ägt och därför kunnat räkna med hög rating och lägre upplåningskostnader än vad ett motsvarande privatägt bolag skulle få. Förvisso är det alltid en fördel att ha en kapitalstark ägare med högt förtroende, speciellt i oroliga tider. har också haft en högre rating än sina konkurrenter med undantag av den allra , se tabell 4. Detta har reducerat upplåningskostnad. Källa: Standard & Poor *Upplåning i lokal valuta MERVÄRDE, MÅNGFALD OCH KONKURRENS? En jämförelse av upplåningskostnad via bostadsobligationer visar emellertid att kostnaden ligger nära konkurrenternas motsvarighet, det skiljer bara några punkter mellan och Nordea obligationsräntor till fördel. I diagram 16 nedan är skillnaden i princip noll. rating och det faktum att upplåningskostnaderna ligger nära konkurrenternas utgör ett tecken på att gynnats av att ha en statlig ägare. Men det utgör inte en grund för att påstå att haft så förmånliga upplåningskostnader att de kunnat konkurrera med priset på ett otillbörligt sätt. Det statliga ägandet kan sägas ha motverkat den konkurrensnackdel som haft som litet bolag. Därigenom har fått möjlighet att konkurrera på ungefär lika villkor med storbankerna vad gäller upplåningskostnad på marknaden. Skillnad i obligationsränta mellan och Nordea Anmärkning: SCBC 127-Nord Hypo 5520. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Vidare kan det konstateras att först haft möjlighet att ta emot vanlig inlåning, vilket har varit en billig finansieringsform för konkurrenterna. Innan den förändringen beslöts får sägas haft en nackdel i termer av finansieringskostnader jämfört med sina konkurrenter. Våra intervjuer tyder dock på att skillnaden i finansieringskostnader varit begränsad även tidigare.32 har också haft en fördel av att bolaget har en ägarklausul i sina obligationsvillkor för så kallad senior skuld som inte är säkerställd eller efterställd. Klausulen har bidragit till att upplåningskostnad för senior skuld varit i nivå med motsvarande upplåningskostnader för övriga storbanker. Utan denna klausul skulle upplåningskostnad vara högre. Ägarklausulen innebär förenklat att obligationsinnehavaren har rätt att inlösa sin obligation vid en ägarförändring som innebär att statens röstandel i understiger . Denna klausul täckte lån på vilket motsvarade ungefär en tredjedel av stocken emitterade värdepapper. Vid en ägarförändring kan obligationsinnehavaren välja att behålla obligationen eller att lösa in den . Rätt till förtida inlösen skulle kunna påverka ägarens utfall vid en transaktion. Staten och har därtill en inbyggd ränterisk vid en försäljning då kostnaderna skulle öka kraftigt om räntan skulle vara högre när lånen läggs om. Ägarklausulen skapar även en inlåsningseffekt som kan försvåra en försäljning. Det kan medföra att kan säljas i steg 1, medan resterande del får överföras först när lånen med ägarklausul omförhandlats eller lösts. Det innebär att köparen i så fall inte direkt får full kontroll över bolaget och att säljaren staten har kvar ansvar tills lånen omförhandlats eller lösts. Ägarklausulen visade sig också vara en komplicerande faktor i diskussionerna med potentiella köpare såväl som . Detta innebär vidare att köparen måste ha en betydande upplåningskapacitet eftersom de inlösta obligationerna måste ersättas. Det kan begränsa den potentiella kretsen av köpare. 32 Intervju med , vd under 19992004, . MERVÄRDE, MÅNGFALD OCH KONKURRENS? Genom att styr över en eventuell försäljning av så kan klausulens förpliktelser inte materialiseras av en yttre händelse. Regeringen kan således inför en eventuell försäljning planera för att alla investerare kräver inlösen av obligationer med ägarklausul.33 Ett alternativ är att staten garanterar dessa förpliktelser övergångsvis även efter en ägarförändring. En sammantagen bild är att det är en styrka att ha en statlig ägare, åtminstone så länge statens finanser är i god ordning, men att den praktiska fördelen för del har varit relativt begränsad. då drev sin prispressarstrategi baserades den inte på låga finansieringskostnader utan på marginalpress som kompenserades av volymtillväxt. 33Återköp ska ske efter att informerat investerarna om deras rätt att begära förtida återköp. En sådan information ska ske tidigast och senast innan ägarförändringen. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 6 Regeringens styrning av Ett av uppdrag har varit att verka för mångfald och konkurrens på bolånemarknaden. har många politiker och andra aktörer argumenterat för att ska ha en aktiv roll och pressa ned marginalerna på bolån. Varken eller regeringen har emellertid givit något samhällsuppdrag. Styrningen av bolaget har främst skett genom att ägaren valt styrelse och genom att ansvarig minister eller statssekreterare har haft mål- och resultatdiskussioner med styrelsens ordförande samt i vissa fall även med verkställande direktören. Ett annat styrinstrument är avkastningskravet. Bolagsordningarna är ytterligare ett verktyg för ägaren men generellt har dessa varit allmänt utformade och inte gett någon tydlig vägledning. Dessa behandlas därför inte vidare här. Kännetecknande för styrningen av har varit att bolagets styrelse och ledning haft stor frihet att självständigt utforma sin strategi. Det har varit en uttalad hållning från ägaren att inte lägga sig i affärsmässiga beslut. Icke desto mindre har ägaren i enstaka fall haft synpunkter på vad som kan betraktas som affärsmässiga frågeställningar. Regeringen har aldrig specificerat innebörden av uppdraget att verka för mångfald och konkurrens på bolånemarknaden eller följt upp hur bolaget uppfyllt detta mål. Det har varit upp till att tolka innebörden av uppdraget och omsätta det till strategier. Bolaget har sedan det verkade i full konkurrens med andra bolånegivare med ett undantag självt tagit initiativ till alla förändringar. Undantaget var i samband med en diskussion om framtid . Då beställdes på initiativ en konsultrapport för att belysa bolagets framtidsutsikter.34 I den efterföljande diskussionen var huvudalternativen att sälja eller utveckla bolaget. 34Rapporten utfördes av konsultbolaget . Varken eller har dock arkiverat rapporten. Carta köptes upp av det amerikanska bolaget som inte heller har rapporten kvar. Rapportens innehåll har återberättats av förre vd:n vid en intervju och förre styrelseordföranden vid en intervju . MERVÄRDE, MÅNGFALD OCH KONKURRENS? expansionsspåret med en uttalad ambition att bolaget skulle säljas så småningom.35 Intervjuer med företrädare för har givit en något skiftande bild av ägarens förhållningssätt . Enligt nuvarande representanter för ägaren på tjänstemannanivå har ägaren inte givit några instruktioner om dess räntesättning eller hur hög belåningsgraden ska vara.36 Detta gäller såväl förhandsbesked som eventuella synpunkter i efterskott. Den tjänsteman i som ansvarade för när bolaget höjde belåningsgraden till framhåller att åtgärden genomfördes i samförstånd mellan bolaget och ägaren. förre vd menade att det tidigare fanns meningsskiljaktigheter beträffande belåningsgraden.37 Enligt honom var inledningsvis negativt till att höja den högsta tillåtna belåningsgraden från . Först efter en längre diskussion accepterade höjningen. Regeringen har givit och bolagsledning frihet att tolka sitt uppdrag och att skapa en affärsmodell efter eget gottfinnande. Det framgår också att under olika perioder har drivit olika strategier. Prispressarstrategin var tydlig under tid som vd men övergavs av påföljande vd . genomförde en strategiutredning under Cederbalks ledning som resulterade i slutsatsen att bolaget inte kunde vara ett enproduktbolag med en prispressarstrategi och uppfylla regeringens avkastningskrav. Prispressarstrategin kom således i konflikt med avkastningskravet. lanserade en bästa prisgaranti bidrog också till att prispressarstrategin avslutades. Därefter blev huvudstrategin att bredda bolaget. Även var detta på bolagets eget initiativ. Vi har inte någon information som tyder på att ägaren haft några invändningar mot hur ledning och styrelse skött bolaget efter tveksamheten i samband med höjningen av belåningsgraden till . agerade ägaren aktivt. diskuterade med ägarens goda minne med ett antal andra aktörer om olika former av samarbete samt om försäljning av bolaget. var en aktör redo att köpa . I ett mycket sent skede avstyrde dock ägaren affären. 35Intervju med , vd , . 36Intervju med och . 37Intervju med , vd , . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Flera bedömare, inklusive , anser att hushållens skulduppbyggnad och prisutvecklingen på fastigheter utgör en makroekonomisk obalans. Regeringens hållning har inte varit entydig över tiden. I vissa sammanhang tonas problembilden ned, i andra betonas den. Det kan dock konstateras att regeringen inte genomfört några kraftfulla åtgärder för att dämpa utvecklingen. införde ett bolånetak på hösten vilket enligt dess egen bedömning har haft en dämpande effekt.