rir · H0B54 · 2012-03-13 00:00:00 — Förordningen anger att myndigheterna ska upprätta och lämna en årsredovisning, delårsrapport och budgetunderlag.371 Förordningen beskriver vad som ska finnas i årsredovisningen och när denna I förordningen beskrivs också utformningen av delårsrapporten och budgetunderlaget och när dessa ska lämnas. 371Delårsrapport lämnas av de lärosäten som är skyldiga att följa internrevisionsförordningen. 1 kap. 3 § förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Lärosätena ska i årsredovisningen lämna en resultatredovisning där verksamhetens prestationer ska presenteras och kommenteras med avseende på volym och kostnader.372 för universitet och högskolor har förenklats genom att merparten av tidigare återrapporteringskrav har tagits bort. Detta innebär att styrelserna och lärosätena själva har ansvar att utforma återrapporteringen av prestationer och kostnader i resultatredovisningen. Ett frågeområde i intervjuerna var i vilken mån styrelserna har tagit till vara de möjligheter som finns att diskutera vilka prestationer styrelsen menar är intressanta att återkoppla till regeringen och vilka prestationer styrelsen själv är intresserad av att följa. Detta verkar dock ha förekommit i ganska liten omfattning. Några intervjuade ledamöter konstaterar att styrelsen inte har diskuterat utformningen av resultatredovisningen i årsredovisningen.373 Några andra ledamöter berättar att styrelsen har diskuterat kraven på att rapportera prestationer. Ledamöterna menar att det är svårt att utforma bra mått och fånga komplexiteten i verksamheten.374 Det måste gå att jämföra prestationerna mellan lärosäten. Redovisningarna framstår annars som ganska meningslösa. En av de intervjuade nämner att lärosätet valt att använda de mått som SUHF föreslår.375 Ett par ledamöter kommenterar att processen att ta fram och utforma årsredovisningen ter sig främmande för ledamöter med bakgrund i näringslivet, eftersom dessa i andra sammanhang är vana vid att styrelsen i en årsredovisning tar upp det styrelsen vill beskriva, inte att annan aktör beställer vissa data som ska framgå i redovisningen. Av intervjuerna framgår också att det uppstår irritation i styrelsen, särskilt hos allmänrepresentanterna, när det kommer sena ändringar i regleringsbreven.376 Enligt 1 kap. 5a § högskoleförordningen (1993:100) ska de större universiteten och högskolorna inrätta en internrevision. Denna ska granska och lämna förslag till förbättringar av myndighetens process för intern styrning och kontroll. Internrevisionen ska också ge råd och stöd till styrelsen och chefen för myndigheten. Styrelsen ska besluta om riktlinjer, revisionsplan och åtgärder med anledning av internrevisionens iakttagelser och rekommendationer.377 3723 kap. 12 §§ förordning (2000:605). 373Intervju 35 och 36. 374Intervju 29, 30 och 31. 375Sveriges , förslag konferens . . 376Intervju 31 och 34. 3773§, 5§, 910 §§ internrevisionsförordningen (2006:1228) och 2 kap. 2 § första stycket högskoleförordningen (1993:100). ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Av de lärosäten som ingår i undersökning ska , , , Kungl. Tekniska högskolan, , , och ha internrevision. Sex av de lärosäten som styrelseenkäten har ställts till har alltså internrevision. Kännedom om internrevision hos styrelserna Internrevisionen är ett viktigt verktyg för styrelsens kontroll. Ledamöterna uppfattar att en viktig del i styrelseuppdraget är att utöva kontroll över verksamheten. Av enkäten framgår att av de svarande kände till om det finns internrevision vid lärosätet. Omvänt innebär det att inte känner till om deras lärosäte har internrevision. Bland dessa återfinns fem allmänföreträdare och fem lärarrepresentanter.378 En förklaring till bristen på kunskap kan vara att vissa ledamöter som fått enkäten inte har suttit så länge i styrelsen att de genomgått ett helt verksamhetsår och därmed ännu inte varit i kontakt med internrevisionen. Enkäten har utformats på sådant sätt att det inte går att se vilka ledamöter som svarat på vilken fråga. Därmed går det inte heller att avgöra om de ledamöter som inte vet om de har internrevision hör till ett lärosäte som har internrevision. Tabell B3.6 Styrelseledamöternas kunskap om förekomst av internrevision vid lärosätet Källa: enkätundersökning, (se bilaga 4). Anmärkning: Fråga 15 Finns det internrevision vid ditt lärosäte? Inget internt bortfall. har studerat protokoll från fyra lärosäten . Från dessa protokoll framstår det som att ärenden från revisionen är mycket vanligt förekommande på styrelsernas sammanträden vid de lärosäten där internrevision finns. Ledamöternas syn på internrevisionen Det är viktigt att ledamöterna känner till internrevisionen. Ledamöterna behöver också känna förtroende för revisionen och tillmäta den betydelse för att den ska kunna fungera som effektivt kontrollorgan. 378 Övriga tre är två studentrepresentanter och en facklig företrädare. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Enkäten visar att ledamöter i ganska hög grad använder sig av internrevisionen och finner den betydelsefull. Av de 63 ledamöter som fick fördjupade frågor om internrevisionen, svarade att internrevisionens arbete föranledde beslut om åtgärder . av ledamöterna menar att internrevisionen är av mycket stor betydelse. menar att den är av stor betydelse.379 Även från intervjuerna framträder en i huvudsak positiv bild av internrevisionen. De intervjuade lyfter fram att internrevisionen har en verksamhets- och kvalitetsutvecklande roll och den kan fungera som en säkerhetsventil för verksamheten. Ledamöterna beskriver också hur styrelsen arbetar ihop med internrevisionen, exempelvis när rapporterna redovisas för styrelsen och revisionsplanen beslutas. Från intervjuerna förefaller det viktigt att det finns en levande och dynamisk relation mellan styrelse och internrevision för att styrelsen ska få ut så mycket som möjligt av internrevisionen. Bilden av internrevisionen är dock inte entydigt positiv. Av de svarande på enkäten anger att internrevisionen har mycket liten eller liten betydelse för styrelsens arbete.380 En av de intervjuade ledamöterna menar att internrevisionen vid det lärosäte där ledamoten sitter i styrelsen har vissa svårigheter att utforma sin verksamhet på ett sådant sätt att den blir ett effektivt verktyg för styrelsen. Ledamoten förklarar dessa svårigheter bland annat med att det finns så många nationella regler och uppföljningskrav att internrevisionen inte kan utforma en egen fungerande roll bland dessa och att den har för små personalresurser. Vidare menar den intervjuade ledamoten att det händer att internrevision går in på områden den inte har kompetens för.381 Förordningen om intern styrning och kontroll De lärosäten som har internrevision omfattas också av förordningen om intern styrning och kontroll (2007:603). Denna förordning tar sin utgångspunkt i 3 § myndighetsförordningen (2007:515), och definierar intern styrning och kontroll som den process som syftar till att myndigheten med rimlig säkerhet fullgör de krav som framgår i 3 § myndighetsförordningen.382 Förordningen om intern styrning och kontroll lägger fast att myndigheten ska göra en riskanalys, införa kontrollåtgärder, ha 379Bilaga 4, Fråga 16 Hur betydelsefull anser du att internrevisionen är för styrelsens arbete? Inget internt bortfall. 380Bilaga 4, Fråga 16 Hur betydelsefull anser du att internrevisionen är för styrelsens arbete? Inget internt bortfall. 3823 § myndighetsförordningen (2007:515). Myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för verksamheten och skall se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av medlemskap i unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN uppföljning samt dokumentera riskanalysen, kontrollåtgärderna och uppföljningen.383 Den är alltså ytterligare ett instrument för den uppföljning och kontroll som ledamöterna anser vara en av styrelsens viktiga uppgifter. av ledamöterna vet om deras lärosäte omfattas av denna förordning eller inte. Tabell B3.7 Styrelseledamöternas kunskap om lärosätet omfattas av förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll Källa: enkätundersökning (se bilaga 4). Anmärkning: Fråga 18 Omfattas ditt lärosäte av förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll? N = 94. Inget internt bortfall. Bland de ledamöter som vet att deras lärosäte omfattas av förordningen om intern styrning och kontroll menar nästan alla att den fungerar väl som instrument för uppföljning och att styrelsen kan hantera kraven i förordningen. De protokoll som studerats ger också vid handen att ärenden relaterade direkt till själva förordningen, eller mer indirekt som allmänna riskdiskussioner, förekommer ganska ofta på styrelsernas möten. Tabell B3.8 Styrelseledamöternas åsikt om deras styrelse har funnit en tillfredställande modell för att hantera kraven i förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll Källa: enkätundersökning (se bilaga 4). Anmärkning: Fråga 19 Anser du att din styrelse har funnit en tillfredställande modell för att hantera kraven i förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll?. Inget internt bortfall. Bilden av förordningen om intern styrning och kontroll är inte enbart positiv. Sju ledamöter har i enkäten kommenterat arbetet med förordningen och de menar att 383 Förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET arbetet har tagit , att det finns utrymme för förbättringar och att arbetet ännu är trevande och bör diskuteras oftare. En ledamot menar att riskanalysen som ligger till grund för bedömningar kan förbättras.384 En intervjuad styrelseordförande menar att det har varit svårt att hitta en bra modell för de nya kraven i förordningen om intern styrning och kontroll, men att styrelsen nu till slut börjar få till en bra modell. Ordföranden menar att förordningen är en för svensk statsförvaltning ny och ganska ovan styrmodell.385 Ytterligare en kommentar om förordningen är en farhåga om att lärosätena fångar upp de risker som finns i den centrala förvaltningen och administrationen snarare än risker i den egentliga verksamheten. Ledamoten exemplifierar: Man tar snarare upp frågor om ekonomisystem än risken att bli av med en examensrätt. Detta beror på att arbetet styrs från den centrala förvaltningen.386 Uppföljning i andra former Utöver de formella uppföljningsinstrument som föreskrivs i olika förordningar, har högskolestyrelserna möjlighet att använda andra vägar för att få kunskap. Av intervjuerna och enkäten förefaller det som att styrelseledamöterna är ganska flitiga med att ställa krav på ytterligare information. Denna bild bekräftas av styrelseprotokollen. Av dessa framträder dessutom en bild av att ledamöterna får ganska mycket rapporter och återkoppling från verksamheten. Hur följer ledamöterna verksamheten? I intervjuerna framkommer att ledamöterna ställer frågor, ber om ytterligare underlag, beställer utredningar, följer ekonomiska rapporter, återremitterar beslutsförslag eller inför nya och bättre arbetsprocesser av olika slag. Dessa metoder återkommer också En del ledamöter har tagit initiativ till att styrelsen ska sätta tydligare mål för verksamheten och sedan följa upp dessa på ett konsekvent sätt. fäller ibland kritiska kommentarer om att det är mycket fokus på verksamhetsplanering som uppföljningen inte görs utifrån verksamhetsplanen.387 Protokoll från styrelsemöten visar att rektor rapporterar mycket till styrelsen om vad som pågår inom lärosätet. Rektors rapport innehåller ärenden som förefaller ha mycket substans och bör vara viktiga för styrelsen.388 En intervjuad ledamot berättar att 384Bilaga 4, kommentarer till Fråga 19. Anser du att din styrelse har funnit en tillfredställande modell för att hantera kraven i förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll?. 387Intervju 33 och 35. 388Protokoll 20072010, , Kungl. Tekniska högskolan, och . ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN ledamöterna som komplement till rektors rapport får ett underlag i vilket ledamöterna kan gå in och titta närmare om det är något särskilt ledamoten undrar över.389 Styrelsen följer dessutom de ekonomiska rapporterna. Ledamöter framhåller att det är extremt viktigt att styrelsen ges löpande information om det ekonomiska läget. Det bör inte förekomma några överraskningar gällande lärosätets ekonomiska läge. Styrelsens sammansättning underlättar uppföljning Många av de intervjuade ledamöterna lyfter fram styrelsens sammansättning som ett sätt för styrelsen att bättre kunna följa upp verksamheten. De framhåller att i en styrelse som består av ledamöter med olika bakgrund är det lättare för alla att bidra genom att ställa kompletterande frågor och komma med synpunkter. Dessutom poängterar flera intervjuade att lärar- och studentrepresentanterna kan ställa initierade frågor om verksamheten genom att de har en kunskap inifrån om lärosätet som övriga ledamöter i styrelsen saknar. Genom att dessa ledamöter lyfter upp vissa perspektiv, får övriga ledamöter en bättre möjlighet att ta ställning eller ställa ytterligare frågor.390 Områden där mer uppföljning behövs har i intervjuerna och enkäten försökt ringa in vilka ärenden eller områden ledamöterna upplever att de skulle vilja ha mer uppföljning om. I enkäten ingick en fråga med fasta svarsalternativ om man hade framfört önskemål om uppföljning eller utvärdering inom följande områden. Tabell B3.9 Styrelseledamöternas önskemål om uppföljning eller utvärdering fördelat på olika områden Lärosätets samverkan med omgivande samhälle Källa: enkätundersökning (se bilaga 4). Anmärkning: Fråga 21 Har du i styrelsen framfört önskemål om uppföljning eller utvärdering av följande områden. 390Intervju 32, 33, 34, 35och 36. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Utifrån svaren framstår det som om samverkan med omgivande samhälle och grundutbildningen är de områden flest ledamöter vill ha mer information om. Jämställdhet och internationalisering av grundutbildningen är områden man frågat mindre om. Det går utifrån enkäten dock inte att avgöra varför ledamöterna ber eller inte ber om fördjupad uppföljning av dessa områden. I enkäten fick ledamöterna även en öppen fråga om vad de skulle vilja ha mer information om. En stor del av ledamöterna tog chansen att fritt beskriva vilken typ av ärenden de skulle vilja ha mer uppföljning av. Många ledamöter menar att de får bra information och bra uppföljning. En ledamot skriver: Styrelsen får mycket god information och rapportering om den fortlöpande verksamheten samt är till mycket stor del involverad i strategiska frågor.391 Flera av de intervjuade ledamöterna pekar ut grundutbildningen generellt samt kvalitetsfrågor rörande grundutbildningen som ärenden de skulle vilja ha fördjupad information om. Även forskarutbildningen lyfts fram här. Forskarutbildningen har inom andra delar av undersökningen (andra enkätfrågor, intervjuerna och protokollen) spelat en ganska undanskymd roll. Ledamöterna tar vidare upp visioner, strategier och framtidsplaner som ärenden de vill ha fördjupad information om. Dessa ärenden har nämnts flitigt också i andra delar av enkäten och i intervjuerna. 391Bilaga 4, kommentarer till Fråga 22.Vad skulle du önska att styrelsen fick en mer fördjupad information om?. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Figur B3.2 Områden styrelseledamöter önskar att de fick en mer fördjupad information om, antal omnämnanden Visioner, strategier, planer Budget, ekonomistyrning, resursanvändning Utveckling nationellt och internationellt Resultat och uppföljning av beslut Källa: enkätundersökning (se bilaga 4). Anmärkning: Fråga 22 Vad skulle du önska att styrelsen fick en mer fördjupad information om?. Verktyg för uppföljning saknas Ett par ledamöter tar upp att det saknas verktyg för att kunna följa upp delar av verksamheten på ett bra sätt. Ett område som är svårt att följa upp är Ledamöterna menar att det är svårt för styrelsen att få grepp om kvaliteten i grundutbildningen. En anledning är att det inte finns någon bra måttstock för vad som är kvalitet i grundutbildningen. Grundutbildningen är bred och det är svårt att veta vad som ska mätas och jämföras. En av ledamöterna menar att rankningar kan förbättra situationen. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Ett annat område är ekonomistyrningen. En intervjuad ledamot anser att ekonomistyrningen är bristfällig i jämförelse med näringslivet och att det saknas verktyg för en god ekonomistyrning.392 Ett ytterligare hinder för en fungerande uppföljning och kontroll, som tas upp i många intervjuer, är bristande kunskap hos ledamöterna. Ledamöterna menar att uppföljning och kontroll är viktigt. Ett intryck av undersökningen är dock att styrelserna inte fullt ut har utnyttjat möjligheten att själva reflektera över vilka prestationer som ska ingå i årsredovisningen. Styrelserna skulle kunna ägna mer tid åt att resonera kring hur årsredovisningen ska utformas så att den visar det styrelsen anser är relevant. Vidare synes ledamöterna ibland sakna tillräcklig kunskap om resurstilldelningssystemen för att till fullo kunna följa lärosätets ekonomi. Internrevisionen är viktig och uppfattas vara det. Den kan fungera som en garant för att viktiga ärenden kommer till styrelsen och dess rapporter leder till att styrelsen fattar beslut. En väl fungerande internrevision förfaller hänga samman med tät eller strategisk kontakt mellan styrelsen och internrevisionen. Styrelsen behöver ta ansvar för att internrevisionen har tillräcklig och rätt kompetens samt att de granskar relevanta frågeställningar. Flertalet ledamöter känner till om lärosätet har internrevision. Men det finns också ledamöter som inte känner till om så är fallet, något som reser frågor om hur man i dessa styrelser resonerar kring utformning av kontroll och uppföljning vid lärosätet. Förordningen om intern styrning och kontroll förefaller behöva mer tid för att styrelsernas arbete med förordningen helt ska falla på plats. Styrelserna behöver exempelvis få mer erfarenhet av att göra riskanalyser. Det behövs ökad uppmärksamhet på var tyngdpunkten i riskanalyserna ska läggas så att hela lärosätets verksamhet omfattas, inte bara de administrativa aspekterna. Ledamöterna är aktiva och ställer krav på återkoppling. Styrelsen får mycket återkoppling inte minst i form av rektors rapporter. Det är svårt att avgöra hur styrelsen hanterar den stora informationsmängd som kommer till styrelsen och hur styrelsen sorterar i informationen. Det är inte heller möjligt att utifrån undersökningen avgöra hur rektors rapporter och annan återkoppling samspelar med de beslut styrelsen fattar. Sammansättningen av styrelsen är viktig för uppföljningen, då den bidrar till ett bredare spektrum av frågor och krav på återkoppling. Därför är det viktigt att alla ledamöter ges utrymme att delta aktivt i styrelsearbetet. 392 Intervju 29 och 33. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Ledamöterna förefaller ha en ganska klar bild av vilka ärenden man vill ha fördjupad information om. Åsikterna om hur och hur mycket uppföljning av framförallt grund- och forskarutbildning som behövs verkar dock gå isär något. beskriver sina behov med egna ord, framstår grund- och forskarutbildning som viktiga. Trots detta är det endast en liten del av kommentarerna om uppföljning som berör dessa områden. En anledning kan vara att ledamöterna upplever att det saknas bra mätmetoder för att bedöma utbildningen. Sammanfattningsvis förefaller ledamöterna vara aktiva, men det är oklart hur strategiska de är i sitt sätt att lägga upp uppföljning och kontroll samt i hur de väljer vilka områden de vill fokusera på. Styrelsens relation till departementet och till rektor I detta avsnitt beskrivs relationen mellan å ena sidan lärosätet och dess styrelse och å andra sidan huvudmannen i form av ansvariga på . Detta anknyter till undersökningsfrågan om vilket stöd regeringen ger till ledamöter i lärosätenas styrelser. Vidare redovisas synpunkter på relationen mellan styrelsen och rektor respektive lärosätet i övrigt. I enkäten ingick inga frågor om relationen mellan högskolestyrelserna och departementet, varför detta avsnitt i huvudsak bygger på de intervjuer som genomfört inom undersökningen. Att utse en högskolestyrelse Regeringens principer när de utser styrelse En fråga som spontant har tagits upp i några intervjuer berör hur tar emot de förslag på styrelseledamöter som lärosätena lämnar in.393 De intervjuade pekar på att departementet haft invändningar mot att utse ledamöter som också sitter i utbildningsutskott, men att det inte har varit tydligt kommunicerat från början att sådana personer inte bör ingå i lärosätenas styrelser. De intervjuade menar att departementet egentligen bara borde lägga sig i själva processen att ta fram ledamöterna samt se till att det råder jämn könsbalans i högskolestyrelsen. Ledamöter menar att processen kan förbättras. Rektor föreslår styrelsen och styrelsen föreslår rektor I flera av intervjuerna berördes förhållandet att det i praktiken är rektor som föreslår styrelsens sammansättning, som det är styrelsen som bereder och föreslår regeringen att utse rektor. De intervjuade menade alla att denna ordning riskerar att 393 Intervju 32 och 34. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET skapa oklarheter rörande vem som äger respektive fråga och att det kan medföra att dolda lojaliteter uppkommer. Några intervjuade menade att även om det är en lite märklig ordning, så fungerar det i praktiken ganska bra. En intervjuad ledamot uttrycker sig så här: Ordningen att rektor nominerar styrelsen och att styrelsen nominerar rektor är inte bra. uppstår det någon form av naturlig symbios mellan rektor och styrelse.394 En annan ledamot menar att en förutsättning för att systemet ska fungera är att ordförande har stor integritet. Det är också viktigt att det är tydligt vem som är chef över vem. Ledamoten säger så här: Jag håller med om att konstruktionen att styrelsen föreslår rektor och rektor föreslår styrelse är ovanlig. Däremot har det fungerat bra i det här fallet, eftersom ordföranden har så stor integritet.395 Ett par intervjuade menar att den gällande ordningen är bättre än den föregående när det var departementet som beredde beslutet att tillsätta rektor och att utse styrelse. Rektor har, genom att själv föreslå styrelse, möjlighet att föreslå en sammansättning av ledamöter som är heltäckande. I det här systemet finns det en möjlighet för rektor att sätta sig ned och fundera över vilka kompetenser som han eller hon menar behövs i styrelsen. Det ger rektor en möjlighet att sätta samman en grupp i vilken ledamöterna kan komplettera varandra.396 En del ledamöter menar att det är naturligt att styrelsen utses av regeringen samt att skillnaden mot hur det var innan förändringen inte är så stor. En intervjuad ledamot menar att redan innan den senaste förändringen förde en dialog med rektorerna rörande vem de ville se i sina styrelser. Den intervjuade ledamoten menar att förslagen var förankrade med rektor och styrelseordförande som det var tydligt att regeringen ägde beslutet och att det systemet var tydligare än dagens utnämningssystem.397 Styrelsens kontakt med departementet Universitet och högskolor är myndigheter med en hög grad av självständighet gentemot huvudmannen, något som motiveras av deras särskilda roll i samhället.398 398Prop.2009/10:149 s.15. I denna proposition konstateras också, s.26: För att lärosätena ska kunna uppfylla sina uppdrag på bästa sätt och ha möjlighet att fatta långsiktiga beslut måste det enligt regeringen mening finnas en balans mellan lärosätenas självbestämmande och statsmakternas behov av styrning och kontroll. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN utgör högskolan en viktig del av det statliga åtagandet. Högskolorna är myndigheter och har ett ramverk av lagar och regler att hålla sig till.