rfr · H00WRFR4 · 2012-12-05 00:00:00 — De flesta aktörerna noterar att inriktningen på regional tillämpning innebär att det blir skillnader mellan länen. Skillnaderna mellan länen beror dock inte enbart på olika inriktningar i länsstrategierna utan även på att kompetensen inom länen varierar inom olika områden. Forskare vid SLU konstaterar att olika länsstyrelser behandlar landsbygdsprojekt på olika sätt och placerar dem i olika åtgärder. Exempelvis Coompanion47 menar att genomförandet av programmet har präglats av stora regionala skillnader. Coompanion tror att de regionala skillnaderna beror lika mycket på olika kulturer inom stödadministrationen som på olikheter i de regionala strategierna. Coompanion konstaterar även att det finns stora regionala skillnader när det gäller samarbete och samverkan. Coompanion menar att i en del län har partnerskapen kring landsbygdsprogrammet varit öppna och tillåtande, men att de i andra län har bestått av en alltför smal krets. Stor bredd i landsbygdsprogrammet Det nuvarande landsbygdsprogrammet är mycket brett upplagt och omfattar en lång rad insatser inom bl.a. jordbruksproduktion, miljöfrågor, företagande och allmän landsbygdsutveckling. Programmet innehåller många olika åtgärder och de flesta aktörerna menar att denna bredd är bra. Att övrigt företagande har kommit in i landsbygdsprogrammet ses som positivt för landsbygden och det upplevs vara bra att stöd till landsbygden har samlats inom ett program. Exempelvis i menar att det är bra att staten tar ett samlat grepp på landsbygdsutvecklingen och att jordbruksföretagen ses som en del av denna utveckling. En förhållandevis vanlig uppfattning är den som Hushållningssällskapens förbund48 har framfört: Vi är positiva till programmets utformning där man har valt ut områden som har stor betydelse för landsbygdens utveckling. Lantbruket är en förutsättning för landsbygdens utveckling och det är därför riktigt att programmet i huvudsak vänder sig till denna målgrupp. är vi positiva till att andra än lantbruksföretagare ges möjlighet att del- 47I finns 25 Coompanion minst ett i varje län som erbjuder kostnadsfri rådgivning och information om att starta och driva kooperativa företag. Bakom varje Coompanion står bl.a. kooperativa företag, kommuner och studieförbund. Coompanion finansieras till två tredjedelar regionalt av organisationer, offentlig sektor, konsultintäkter och EU- medel, medan staten genom står för en tredjedel. 48Hushållningssällskapen är regionalt baserade, fristående kunskapsorganisationer som arbetar inom flera olika områden för att framför allt bistå företagare på landsbygden. Det finns 18 hushållningssällskap i landet med ca 670 anställda. ta i programmet då deras företagande och boende är viktiga för en levande landsbygd.49 menar att det svenska landsbygdsprogrammet generellt sett till stora delar är inriktat mot jordbruk. För att gynna en positiv utveckling av landsbygden tror att det vore effektivt om även verksamheter som inte är knutna till de areella näringarna fick stort utrymme. tycker att det är bra att fokus på tillväxt och konkurrenskraft ökar i nästa programperiod. Tjänstemän vid betonar att för att problemen i landsbygder ska kunna lösas behövs en bredd i insatserna eftersom förutsättningarna är olika i olika län. Det är därför bra att landsbygdsprogrammet omfattar en bred palett av åtgärder. Flera aktörer har pekat på vikten av att behålla bredden i landsbygdsprogrammet, som önskemål även har framförts om att man bör göra något åt problemen med gränsdragning mellan olika åtgärder och vem som bör och kan få stöd. i menar att det är viktigt att behålla bredden i dagens landsbygdsprogram och vill inte förlora några av de möjligheter som finns i programmet. Det har även framförts viss kritik mot bredden i landsbygdsprogrammet. menar att det finns en grundläggande problematik i landsbygdsprogrammets konstruktion. Det kan vara svårt för och länsstyrelserna att kombinera jordbruk (axel 1), miljö (axel 2) och landsbygdsutveckling (axel 3 och 4). De olika insatser som görs för jordbruk, miljö och landsbygdsutveckling har skilda förutsättningar men hanteras utifrån ett liknande förhållningssätt. En fråga som lyfts är relationen mellan axel 3 och de frågor som ligger nära det regionala tillväxtarbetet. menar dock att indelningen i de tre axlarna gör att programmet hänger ihop och att landsbygdsprogrammet därför inte upplevs vara spretigt. Exempelvis menar att landsbygdsprogrammets axel 3 är flexibel, allmänt hållen och fungerar bra, men att programmet skulle kunna vara tydligare eftersom landsbygdspolitik är ett så brett begrepp. Regionen menar att det är viktigt att göra prioriteringar för att stöden ska få effekter och åstadkomma något eftersom det inte är effektivt att ge bidrag till allt. En del aktörer har framfört att man kan ifrågasätta om vissa frågor hör hemma inom landsbygdsprogrammet. Bland andra LRF har pekat på att det finns en tendens att landsbygdsprogrammet ska finansiera allt möjligt på landsbygden. Som exempel nämns satsningen på matlandet och på bredbandsutbyggnad. Flera aktörer menar att satsningen på bredband är en större infrastrukturfråga och i menar att bredbandsstödet skiljer sig från andra insatser inom landsbygdsprogrammet. menar att det är svårt för dem att upparbeta och upprätthålla kompetens i specialfrågor som dyker upp inom landsbygdsprogrammet. Dessa frågor kan vara aktuella och det kan ta för länssty- 49 , e-brev . relsen att sätta sig in i frågorna. Ett exempel på en sådan fråga är biogassatsningen, där det har varit svårt för handläggarna att t.ex. bedöma affärsplaner. Olika syn på inriktningen Det finns olika syn bland de intervjuade aktörerna vad gäller frågan om vilken typ av insatser som ska få stöd från landsbygdsprogrammet. Som exempel kan nämnas att LRF har framfört att det är bra att bidrag lämnas till företagande och insatser för att förbättra förutsättningarna för företagande på landsbygden. När stöd ges till företag genererar det även förbättrad service, skola etc. Samhälleligt stöd till byalag och liknande är positivt, men denna typ av landsbygdsutveckling bör finansieras på annat sätt än genom landsbygdsprogrammet. LRF menar att det är viktigt att skilja ut det kommunala ansvaret från företagens verksamhet.50 Hela ska leva menar att för lite pengar har avsatts inom landsbygdsprogrammet för allmän landsbygdsutveckling, dvs. småföretagande, kapitalbildning, lokal infrastruktur, basservice och strukturbyggande. () har i uppföljningen betonat att den agrara näringen har åstadkommit det landskap som utgör grunden för dagens kulturmiljöer. För att behålla sambanden med historien och förståelsen för utvecklingen är det viktigt att detta landskap fortsätter att vara brukat och bebott. Jordbruket har varit och är fortfarande den viktigaste näringen för landsbygdens och kulturmiljöns överlevnad. För en levande landsbygd krävs att jordbruket har möjlighet till en fortsatt hållbar överlevnad, men också att annan verksamhet kan utnyttja och få fäste i landsbygdsområdena. RAÄ menar därför att alla åtgärder i landsbygdsprogrammet i princip ger ökad kvalitet för kulturmiljövårdens intressen. RAÄ har redovisat att det vid länsstyrelsernas ärendehandläggning och kontroll ofta saknas kulturmiljökompetens. sker inte någon samordning mellan enheterna på länsstyrelserna, och det saknas enligt RAÄ samråd eller samarbete med personal med kulturmiljökompetens. Hembygdsförbund51 anser att behovet av att bevara och synliggöra landskapets kulturvärden behöver uppvärderas och tilldelas betydligt mer resurser med utrymme för regionala och lokala variationer. Det finns brister i insikten om dessa värden och deras potential. menar att förutsättningar för sysselsättning och tillväxt är en komplex fråga som styrs av en mångfald faktorer: Här inverkar inte minst andra politikområden såsom arbetsmarknadspolitik, samhällsservice etc. Landsbygdsprogrammet har verkat i en 50Landsbygdsprogrammet kan inte ge stöd till insatser där ansvaret för detta är kommunens, statens eller . 51Sveriges är hembygdsrörelsens riksorganisation. Det finns 26 regionala hembygdsförbund i län och landskap som är medlemsorganisationer. Förbundet omfattar drygt 1 900 hembygdsföreningar med ca 450 000 medlemmar sammanlagt. positiv riktning men det behöver kompletteras med en stark och långsiktig nationell politik för att säkra möjligheten för en levande landsbygd. Bevarade natur- och kulturvärden kan i ett senare skede visa sig värdefulla för sysselsättning i en ort, direkt eller indirekt, vilket man bör beakta med tanke på att de i många fall kan vara oersättliga.52 Några aktörer har pekat på att det från jordbrukets sida har förekommit ett visst missnöje med att inte enbart lantbrukare utan även andra landsbygdsföretagare får stöd från landsbygdsprogrammet. Exempelvis LRF i menar att det kan bli ett problem om andra aktörer än jordbruket börjar söka pengar från landsbygdsprogrammet. De flesta aktörerna, bl.a. , menar dock att det är naturligt att stöd till både jordbruk och regional och lokal utveckling ingår i landsbygdsprogrammet. Landsbygden är beroende av jordbruken, bl.a. för utvecklingen av turismen på landsbygden, och jordbruksföretag kan sägas fungera som en resurs för annan aktivitet på landsbygden. betonar att en landsbygdsföretagare inte behöver vara jordbrukare. Jordbruksstöden är viktiga för landsbygden, och jordbruket är en viktig näring som bör stärkas. är det viktigt att betona att jordbrukare inte är en homogen grupp. De är mångsysslare med olika förutsättningar. i län understryker att bredden i programmet inte är negativ för jordbruket, och att jordbruksföretagen får den absolut största andelen av medlen inom landsbygdsprogrammet. Från framförs att en del stödmottagare kan uppleva att det är konstigt att och länsstyrelserna även lämnar stöd till andra företagare på landsbygden än jordbrukare. betonar att det inte är något problem för verket att lämna stöd till andra än jordbrukare men konstaterar att det inte är så inarbetat att verket hanterar t.ex. stödet till bredbandsutbyggnad. Hela ska leva konstaterar att många inte vet vad landsbygdsprogrammet är och att man i byarna tror att det bara omfattar stöd till jordbruket. Coompanion har framfört att det nuvarande landsbygdsprogrammet skulle gå från att vara ett lantbruksprogram till att vara ett program för hela landsbygden. Detta har dock bara lyckats till en viss del och det finns därför mycket att göra för att hitta en ny struktur och bryta gamla mönster inför kommande program. Coompanion menar att det har funnits en fördel med uppdelningen på axlar: Den i detta sammanhang oerhört starka lantbrukssektorn har inte utan vidare kunnat lägga beslag på medel i axel 3 när t.ex. investeringsstöd i axel 1 tagit slut. Förslaget att ta bort uppdelningen i axlar i kommande program kan vara bra då ökad flexibilitet uppnås. Men det gäller då att t.ex. stödsökande inom den sociala ekonomin inte kommer till korta gentemot andra starka aktörer.53 52Sveriges , e-brev . 53Coompanion, e-brev . Uppdelningen på åtgärder är ett problem för myndigheterna, inte för de sökande Landsbygdsprogrammet är indelat i ett stort antal åtgärder fördelade på fyra axlar. betonar att man har förenklat ansökningsförfarandet så att den sökande enbart behöver ta ställning till om det är ett projektstöd eller ett företagsstöd som söks. De sökande behöver inte ta ställning till vilken åtgärd som är aktuell att söka från. Det är den berörda myndigheten, ofta , som avgör till vilken åtgärdskategori en ansökan ska föras och som fördelar ansökningarna på de olika åtgärderna. Flera aktörer menar att det är svårt att se skillnad på vissa av programmets åtgärder. Några aktörer har pekat på att det nuvarande upplägget kan innebära att olika länsstyrelser placerar olika projekt i olika åtgärder. Av uppföljningen framgår att detta upplevs som ett problem av administratörerna men inte av de bidragssökande. Flera aktörer har framfört att det stora antalet åtgärder inom landsbygdsprogrammet inte är något problem. De sökande ser nämligen bara om det handlar om ett investeringsstöd eller projektstöd, inte vilken åtgärd det handlar om, och ska heller inte behöva ha kunskap om från vilken åtgärd medel tas. Från några organisationer framförs dock önskemål om ett minskat antal åtgärder. Exempelvis Företagarna skulle gärna se att programmet innehöll färre och mer övergripande stöd samt mindre detaljstyrning. Företagarna menar att flexibilitet på vägen till målet är viktigt för att främja innovativa lösningar och att vissa åtgärder skulle kunna slås ihop. Företagarna menar att det övergripande målet bör vara att skapa tillväxt och sysselsättning på landsbygden, vilket leder till att människor kan bo och arbeta i hela landet. Även menar att antalet stödberättigade åtgärder borde vara färre och att de bör innehålla ett frihetsutrymme för regionala prioriteringar och bedömningar i syfte att ge ett handlingsutrymme för lokalt anpassade idéer. RAÄ menar att den helhetstanke om en levande landsbygd som ligger till grund för landsbygdsprogrammet försvinner i ett myller av åtgärder. Uppdelningen i många åtgärder och axlar har gjort det svårt att driva kulturmiljöfrågor på en mer aggregerad nivå i samverkan med : Det stora utbudet av åtgärder som ryms inom landsbygdsprogrammet medför att dess huvudsakliga syfte blir otydligt. Detta försvårar både arbetet på länsstyrelserna och möjligheten till överblick för sökanden. Med ett helhetsperspektiv skulle åtgärderna och uppföljningen kunna bli mer målstyrt, dvs. att åtgärderna får rätt effekt. Sökanden skulle heller inte behöva leta bland en stor mängd åtgärder på olika håll i programmet. Detta skulle kunna åstadkommas genom upprättandet av en plan där sökandens olika åtgärder samlas för ett gemensamt resultat.54 har konstaterat att verket inför nuvarande landsbygdsprogram föreslog färre åtgärder i det s.k. tekniska underlag som lämnades till regeringen. De flesta aktörerna har i denna uppföljning framfört att indel- 54 (), e-brev . ningen i åtgärder bör slopas eller minskas inför nästa landsbygdsprogram. De intervjuade länsstyrelserna ser ingen nytta med eller något motiv till uppdelningen på olika åtgärder. konstaterar att det finns olika åtgärder inom landsbygdsprogrammet som liknar varandra men att det också finns tydliga gränser. temännen menar att alla åtgärder i axel 3 borde slås ihop, och att det hade räckt med indelningen på fyra olika axlar samt en uppdelning på företags- stöd respektive projektstöd. Uppdelning på åtgärder kan ge inlåsningseffekter Vid programperiodens början fick länsstyrelserna en budget per axel samt en indikativ fördelning (procentuell) på hur pengarna skulle fördelas mellan åtgärderna på programnivå (nationellt). Därefter skickade alla län sina för- slag till fördelning på olika åtgärder till som gjorde vissa justeringar innan budgetarna slutligen fastställdes. Uppdelningen på åtgärder upplevs som ett hinder då den kan bidra till vissa inlåsningseffekter, särskilt mot slutet av programperioden när kvarva- rande pengar ligger fastlåsta i olika åtgärder. När pengarna tar slut för en åtgärd är det svårt att föra över pengar från en annan åtgärd där pengarna inte har använts. När det börjar bli lite pengar kvar i en åtgärd är det svårt att En ansökan kan t.ex. inte läggas upp så att den avser olika åtgärder där det finns pengar kvar eftersom inte kan registrera olika åtgärder i en och samma ansökan i datasystemet. I vissa fall kan läns- styrelsen kanske dela upp en ansökan men det blir en konstlad uppdelning, administrativt krångel och risk att ansökan anpassas bara för att passa in i kan be att föra över pengar i budgeten från en åtgärd till en annan. uppger att frågan om inlåsningseffekter håller på att lö- sas, bl.a. genom att man fr.o.m. har infört en möjlighet att omför- dela pengar mellan åtgärder inom utpekade grupper samt i vissa fall mellan budgetposter inom en åtgärd. Grupperna är bestämda utifrån åtgärdernas mål och indikatorer. Mellan axlarna går det dock inte att flytta medel. skulle kräva ett beslut av kommissionen. har för avsikt att följa upp frågan om inlåsningseffekter i syfte att vidta åtgärder så att alla pengar i programmet används.55 Flera av de intervjuade aktörerna har framfört att det skulle vara bra med mer generella åtgärder. i har pekat på att man i stället för indelningen i åtgärder eventuellt skulle kunna öronmärka medel till olika insatser. I det nya landsbygdsprogrammet kommer antagli- gen uppdelningen på åtgärder att tas bort. Från exempelvis LRF har det framförts att det skulle räcka med att dela in axel 3 i investeringsstöd, pro- jektstöd och kompetensutveckling. LRF har även framfört att det kanske 55 i , intervju , i län, intervju och , e-brev . vore bättre att ha medlen samlade på nationell nivå och att varje länsstyrelse fick göra avrop från en central pott. Flera aktörer har tagit upp frågan om det är mer effektivt att ge stöd från landsbygdsprogrammet i form av många och små bidrag eller få och större bidrag. Meningarna om detta är delade. i län menar att det är viktigt att få till lite större projekt eftersom verksamheten då antas bli bättre. Även LRF menar att det är bra att landsbygdsprogrammet är inriktat på lite större investeringar och projekt. Att söka småbelopp för mindre insatser ger stora administrativa kostnader. LRF i menar att det är viktigt att tänka på att små projekt kräver mycket administration men ger mindre resultat. Hela ska leva menar däremot att man borde satsa på små projekt. Det är viktigt att åtgärderna stimulerar många små aktörer. Organisationen har konstaterat att och länsstyrelserna har haft en stor press på sig att använda de pengar som finns i de olika åtgärderna. Detta har inneburit att handläggande myndigheter har ägnat mest tid åt stora projekt som gör av med förhållandevis mycket pengar i de delar av programmet där de stora resurserna finns. I stället borde myndigheterna ha satsat mer på små projekt allmän landsbygdsutveckling handlar om lite pengar. Det skulle, enligt Hela ska leva, t.ex. räcka med att dela ut checkar på mindre belopp till olika idéer. Detta har gjorts av för att marknadsföra landsbygdsprogrammet och det uppges ha gett goda resultat. Det har även gjorts i och resulterade bl.a. i att en tredjedel av bidragsmottagarna anställde ny personal. Flera aktörer har pekat på att landsbygdsprogrammet stöder mindre projekt än strukturfonderna. Tillväxtanalys konstaterar att det finns kulturskillnader mellan landsbygdsprogrammet och strukturfonderna. Landsbygdsprogrammet handlar mer om lokala och lite mindre projekt, medan strukturfonderna handlar mer om större projekt av infrastrukturkaraktär. Inför innevarande programperiod fanns från önskemål om att strukturfonderna skulle finansiera större projekt. Mindre satsningar på landsbygden finansierades då mer naturligt inom ramen för landsbygdsprogrammet.56 Stöd inom landsbygdsprogrammet ges delvis till insatser som görs i form av projekt. I uppföljningen har olika aktörer framfört att det finns en projekttrötthet, och Småkom menar att detta särskilt gäller de små kommunerna. Hela ska leva pekar på att människor på landsbygden är beredda att arbeta ideellt, men det är tröttande att behöva bygga upp nya projekt och strukturer och trassla sig igenom den snåriga byråkratin. Forskare vid SLU menar att för dem som söker stöd och får avslag blir upplevel- 56 , intervju . Forskarna menar att det är viktigt att det finns beredskap för att hantera t.ex. den besvikelse som uppkommer efter ett avslag och att detta är en nackdel med projektinriktad landsbygdsutveckling. Flera av de intervjuade har tagit upp behovet av långsiktighet och varaktig- het dels i statens insatser för landsbygdsutveckling, dels i de projekt- och företagsstöd som beviljas. När det gäller stöden betonar intervjuade myndigheter att det är viktigt att stödmottagarna är medvetna om behovet av långsiktighet och vad som hän- der efter projektets slut. I denna uppföljning har även de flesta intervjuade företagen och projekten betonat vikten av att medlen används på ett sådant sätt att verksamheten kan leva vidare när bidraget från landsbygdsprogram- met är använt. Exempelvis nämner som exempel att det är viktigt att en vandringsled sköts sedan den har anlagts med bidragsmedel. Leader kräver in en skötselplan, men problem kan uppstå om t.ex. en eldsjäl Det är därför viktigt att se till att någon tar ansvar för att sköta om det som anläggs eller rustas upp. Även Företagarna har pekat på långsik- Projekt som får stöd bör ha en förmåga och potential att leva vidare även efter att stödpengar och projekttid löpt ut. dör och är inte hållbara . Detta bör vara en prioritering.57 Kompetensutveckling, coachning och rådgivning Flera aktörer har betonat att det finns många utvecklingsidéer på landsbyg- den, och att det är viktigt att staten hjälper till att locka fram och förverkliga Flera aktörer har även påtalat vikten av att främja återväxten av företagare på landsbygden och understrukit betydelsen av kompetensutveck- ling, coachning, rådgivning och stöd till blivande företagare, bl.a. genom menar att det finns behov av coachning för att utveckla idéer till färdiga projekt och i betonar värdet av att staten kan ge blivande företagare kompetensutveckling. rådgivningsfunktion kan ge enskild rådgivning till företagare och har ett stort utbud av kurser och studieresor. Hela ska leva har framfört att de flesta byutvecklingsgrupperna vet om att landsbygdsprogrammet finns, men att det ändå är ett stort steg innan en by ansöker om stöd från programmet. Det finns därför ett behov av coachning och lokal allmänrådgivning, men för detta finns det inte några pengar inom landsbygdsprogrammet. Hela ska leva menar att det fanns mer rådgivningsresurser tidigare. Hela ska leva i betonar vikten av kaffebordssamtal på lokal nivå för att få till stånd ut- veckling på landsbygden. har konstaterat att en enskild boende eller fö- rening i ett område kan hysa ett engagemang för bygdens natur- och kultur- 57 Företagarna, e-brev . värden men sakna möjlighet att ensam stå för ett projekt med återbetalningskrav. menar att en form av mellanhand kan fylla ett viktigt behov, t.ex. en större organisation som söker en klumpsumma som sedan fördelas på mindre projekt. Svårt att få i gång arbetet med axel 3 har rapporterat att söktrycket varierar mellan dels åtgärderna, dels de olika länsstyrelserna.58 Det var trögt att få i gång arbetet med landsbygdsprogrammets axel 3 i början av programperioden. Det fanns flera orsaker till detta. menar att det berodde på att det handlar om nya typer av verksamheter jämfört med tidigare landsbygdsprogram.59 De delar av landsbygdsprogrammet som hade funnits var mer välkända och kom i gång bättre, medan delar av åtgärderna inom axel 3 var nyare. För att nå nya målgrupper har verkat på nya arenor, exempelvis mässan företag och den årliga turismmässan. Verket har också arbetat med att föra fram landsbygdens möjligheter för boende i storstädernas miljonprogramområden. Även verkets arbete med att få i gång Leaderområden i hela landet har enligt gjort att information har spridits till nya målgrupper. Tillväxtanalys har pekat på att svårigheten att få i gång användningen av medel inom axel 3 också kan ha berott på att det även finns andra stödmöjligheter när det gäller landsbygdsutveckling. i anger att en orsak till den tröga starten var att landsbygdsprogrammet förknippades med jordbruk men att axel 3 kom i gång bra i ett senare skede. menar att det lägre söktrycket för vissa åtgärder inte beror på bristande intresse bland potentiella utförare, utan dels på den tröskel många känner inför ansöknings- och redovisningsadministrationen, dels på bristande kunskap om ansöknings- och redovisningsförfarandet hos de berörda. Coompanion menar att t.ex. åtgärd 321 Grundläggande tjänster har marknadsförts för dåligt med påföljd att det ibland har tolkats som att den inte behövs.