rir · H0B521 · 2012-12-07 00:00:00 — Enkät till om kostnadskontroll har genomfört en enkätundersökning om kostnadskontroll, riktad till . Enkäten har utgjort ett underlag för att bedöma hur stort genomslag den så kallade successivprincipen, som bland annat innebär en bedömning av vilka risker som kan finnas i ett investeringsprojekt, har i investeringskalkylerna och i vilken grad det finns problem med fördyringar i den gällande åtgärdsplanen. Enkäten har kompletterats med intervjuer. Fallstudier - hur beskrivs objekten genom processen? För att få inblick i hur beslutsunderlagen tillämpas när besluten tas och motiveras har gjort en fallstudie som redogör för hur två stora infrastrukturobjekt beskrivs och motiveras genom hela processen från planeringsunderlag till beslut. Fallstudien presenteras i sin helhet i elektronisk bilaga 1. Genomgång av styrning och uppföljning genom processen En central del av resultatet av infrastrukturgranskningar har varit iakttagelser om bristande styrning och uppföljning. En genomgång har därför gjorts av de styrmodeller och uppföljningsrutiner som och regeringen lyfter fram när de beskriver hur verksamheten har förbättrats. Dokument som granskats är bland annat regeringsuppdraget om ny styrmodell , avvikelserapporter och tertialrapporter samt regeringens och skrivelser och remissvar med anledning av Riskrevisionens granskningar. Granskning av hur statens intressen bevakas i den fysiska planeringen har genomfört en granskning som har fokuserat på den fysiska planeringen av infrastrukturprojekt. har då granskat hur tar hand om och sektorsmyndigheternas synpunkter inför regeringens tillåtlighetsprövning av projekten, och hur beaktar samrådssynpunkter inför prövning GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Granskningen har även omfattat om länsstyrelsernas och sektorsmyndigheternas kan anses arbeta systematiskt och på ett ändamålsenligt sätt i planeringsprocessen. Resultatet av granskningen presenteras mer utförligt i elektronisk bilaga 2. Kvalitativ undersökning av faktorer som kan påverka produktiviteten har samlat in kompletterande information om vilka faktorer i ett projekts genomförande som påverkar projektets produktivitet. Insamlingen har skett genom strukturerade telefonintervjuer med ett litet antal projektledare från projekt som tidigare ingått i granskning av upphandling och produktivitet.2 Intervjuer med och regeringen Våra dokumentstudier, datainsamlingar, enkäter med mera har följts upp med intervjuer, främst med företrädare för och regeringen. Konsultuppdrag om anslag och principer, samt ansvar och roller På uppdrag har , (VTI) samlat in data om infrastrukturanslagens fördelning , samt analyserat transportpolitiska principer, ansvar och roller. Analysen belyser bland annat hur regeringen följer fastlagda principer och hur följer regeringens direktiv i samband med den långsiktiga planeringen och anslagstilldelningen. Dessa rapporter redovisas i sin helhet i elektronisk bilaga 35. 1.4.3Kvalitetssäkring i arbetet med slutrapporten Vid sidan av den sedvanliga faktagranskning av rapportutkast samt möjlighet att lämna synpunkter på bedömningar och slutsatser som sker ute hos granskade organisationer3, har genomfört en workshop i syfte att kvalitetssäkra det samlade underlaget för vår analys, och tagit hjälp av en extern referensgrupp för att få input till våra slutsatser. 2Riksrevisionen (2012c). 3Faktagranskning av iakttagelserna i denna granskningsrapport har skett av (), samt Trafikanalys som också beretts möjlighet att lämna synpunkter på bedömningar och slutsatser. har valt att enbart granskat fakta och inte bedömningar och slutsatser. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? Workshop med granskade organisationer och andra intressenter genomförde en workshop med deltagare från berörda myndigheter och departement samt andra sakkunniga inom området. Under denna workshop presenterades iakttagelser från såväl eget revisionsarbete som från det kompletterande arbete som utförts som konsultuppdrag, och dessa iakttagelser samt möjliga orsaker och konsekvenser diskuterades i två arbetsgrupper som sedan återrapporterade till hela workshopgruppen. En referensgrupp med experter och forskare inom området har följt arbetet med slutgranskningen och lämnat värdefulla synpunkter på iakttagelser. Deltagare i referensgruppen har varit , tidigare chef för Stora investeringar på /, , professor och föreståndare på vid KTH samt , tidigare planeringschef på /samt . Slutgranskningen har genomförts av en projektgrupp på bestående av (sedermera KTH), , , och . har bistått projektgruppen med underlag från granskningen av hur statens intressen tas om hand i den fysiska planeringen, i vilken också och deltog. har bistått projektgruppen med iakttagelser och slutsatser kring området produktivitet och upphandling. Denna rapport är uppdelad i två delar. Den första delen innehåller samlade bedömning och slutsatser av en slutgranskning. Kapitel 2 innehåller en beskrivning av infrastruktursektorn omfattningen av statens satsningar, aktörer, mål och principer. Kapitel 3 omfattar analys och samlade bedömning av de frågor och områden som granskats. Kapitel 4 redogör avslutningsvis för våra slutsatser och rekommendationer. Den andra delen av rapporten innehåller iakttagelser och slutsatser utifrån dessa på en mer detaljerad nivå. Iakttagelserna och slutsatserna i denna del presenteras i kapitel som följer de olika stegen i GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Generering av förslag till åtgärder för olika brister i tranportsystemet beskrivs i kapitel I. Beslutsunderlag och beslut redovisas i kapitel II respektive III. Förutsättningar för genomförande redovisas i kapitel IV, och hur åtgärderna följs upp presenteras i kapitel V. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Detta kapitel innehåller en kortfattad beskrivning av de delar av infrastruktursektorn som har omfattats av granskningsstrategi. Kapitlet beskriver vilka aktörer som finns, hur planering och genomförande av åtgärder går till och av de transportpolitiska målen och principerna samt kopplingen till andra mål. 2.1Transporternas omfattning och utveckling Transporterna inom har ökat kraftigt . Persontransporternas fördelning på olika färdmedel illustreras i figur 1. Figuren visar att det färdmedel som helt dominerar persontransporterna är bilen. Antalet kilometer som befolkningen färdas i bil har fördubblats . Övriga färdmedel står för en mindre del av det totala transportarbetet (resta kilometer). Även järnvägsresandet har ökat kraftigt över , dock från en betydligt lägre nivå. Resandet med övrig kollektivtrafik har legat relativt . STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? Persontransportarbete i , miljarder personkilometer, 1971-2011, exklusive gång, cykel och moped. Buss, spårvagn, t-bana Källa: Trafikanalys, Transportarbete. För godstransporter är fördelningen mellan trafikslagen jämnare. Ungefär lika mycket gods färdas på väg som till sjöss, mätt i tonkilometer. Andelen som går på järnväg är något lägre. Även om antalet tonkilometer som transporteras med lastbil har sjunkit något , är vägtransporterna det transportslag som ökat mest . En tydlig ökning har också skett på järnväg. Sjöfarten sjönk kraftigt i början av mätperioden, men har haft en utveckling liknande den för transporter på väg och framåt. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Godstransportarbete i , miljarder tonkilometer, 1971-2011. Källa: Trafikanalys, Transportarbete. Transporternas utveckling ställer krav på infrastrukturen. Dessa krav gäller underhåll, reinvestering och nyinvestering. Som andel av statsutgifterna uppgår utgifterna för infrastruktur till cirka fem procent.4 Värdet på anläggningstillgångar i form av väg och järnväg uppgår till av bruttonationalprodukten (BNP) enligt beräkningar i vårpropositionen för år 2012.5 Den ökade transportvolymen ökar behovet av satsningar i infrastruktursektorn och binder därmed upp offentliga medel i ökad utsträckning. Kraven på en effektiv användning av resurserna till infrastruktur ökar därmed. Transportutvecklingen har en rad effekter på medborgare och samhällsekonomin, och har därmed också effekter för andra politiska mål än de transportpolitiska målen. Tillväxten av transporterna skapar så kallade. externa effekter i form av buller och utsläpp, som påverkar klimat och miljö. Utbudet av transporter har dessutom stor betydelse för arbetsmarknaden och för näringslivet, och därmed också för konkurrenskraft. 4Swärdh, , (2012), (2011). 2011/12:100, bilaga 4. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? Huvuddelen av befolkningsökningen i sker i storstadsområden. I prognoser om den framtida befolkningsutvecklingen förväntas denna trend fortsätta liksom en hög tillväxt av både person- och godstransporterna inom alla trafikslag.6 2.2Omfattning och utveckling av statens satsningar har sammanställt uppgifter om hur mycket staten har satsat på byggande, underhåll och drift av väg- och järnvägsinfrastruktur under de senaste femton åren.7 Sammanställningen visar att satsningarna har varit särskilt stora på järnvägsområdet , undantaget åtgärdsområdet reinvesteringar.8 Som framgår av tabell 1 har kostnaderna för drift och underhåll av järnvägar ökat med i löpande priser (i fasta priser med hänsyn tagen till specifikt kostnadsindex för drift och underhåll på järnväg). Järnvägsinvesteringarna har ökat med i löpande priser (i fasta priser). De statliga insatserna på vägområdet har i genomsnitt ökat med i löpande priser . Till följd av skillnader i kostnadsutvecklingen för olika branscher har anslagsförbrukningen ökat mer i fasta priser för drift och underhåll av väg än för väginvesteringar. 6Trafikverket (2012b). 7Swärdh, , (2012). 8Reinvestering är en ersättningsinvestering som återställer infrastrukturen till ursprunglig standard. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Anslagsförbrukning vägar och järnvägar 1997-2011, genomsnittlig procentuell förändring . Källa: årsredovisningar och beräkningar av VTI En ökad efterfrågan på transporter påverkar framför allt behovet av underhåll eftersom fler transporter orsakar ökat slitage på anläggningarna. Det är därför relevant att ställa anslagsförbrukningen för drift och underhåll i relation till trafikutvecklingen. Om hänsyn tas till trafikvolymerna blir ökningstakten av anslagsförbrukningen något lägre för järnväg eftersom antalet tonkilometer på järnväg ökade . Antalet tonkilometer på väg var däremot oförändrad . Utvecklingen år för år i löpande priser framgår av diagrammet i figur 3 nedan. Kostnaderna för drift och underhåll av järnvägar har haft två stora ökningsperioder, dels och dels en ökningsperiod som pågått . Investeringar och reinvesteringar inom järnväg minskade i löpande priser för att därefter öka i samma takt. har dock nyinvesteringar i järnväg haft en högre ökningstakt än reinvesteringarna. Kostnaderna för drift och underhåll av vägar har ökat relativt måttligt , och har investeringarna ökat i ungefär samma takt som reinvesteringar i järnväg. Nyinvesteringar i väg har varierat relativt kraftigt , med en stark ökning och även STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? Däremellan minskade väginvesteringar och hölls sedan på en nivå . Drift, underhåll och investeringar i löpande priser 1997-2010, index 1997=100. Drift och underhåll väg Drift och underhåll järnväg Källa: årsredovisningar och VTI I fasta priser har drift och underhåll både på väg och på järnvägar ökat , se figur 4 nedan. Nyinvesteringar ligger på i stort sett oförändrad nivå och reinvesteringar på järnvägar har minskat realt sett, med . GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Drift, underhåll och investeringar justerat för Trafikverkens index 1997-2010, index 1997=100. Drift och underhåll väg Drift och underhåll järnväg Källa: årsredovisningar och VTI Den kraftiga reala minskningen av reinvesteringar i järnväg är parallell med ökade problem med järnvägarnas funktionalitet. Enligt bristutredning är trafikmängden på järnväg större . Situationen är ansträngd och järnvägssystemet har brister i såväl punktlighet som robusthet och kapacitet. bedömer att det stora antalet störningar i trafiken är en effekt av det eftersatta underhållet i kombination med hög kapacitetsanvändning.9 Ramen för infrastruktursatsningarna uppgår enligt infrastrukturpropositionen till för åren 20142025, se figur 5 nedan. Av dessa är avsatta för utveckling av transportsystemet, är avsatta till underhåll och reinvestering av järnvägar och är avsatta till underhåll av vägar. (2011b). STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? Enligt regeringen är ramen totalt sett högre än ramen för den nuvarande åtgärdsplanen för åren 20102021 i jämförbara priser. Av den totala ramen på 522 miljarder går till underhåll, jämfört förra gången. Vägunderhållets andel är av den totala ramen jämfört förra gången. Järnvägsunderhållets andel är av den totala ramen jämfört förra gången. Planeringsramarnas fördelning på olika åtgärder, i nuvarande plan och i kommande plan. I fastställd plan 20102021 Källa: Regeringens fastställelsebeslut för nationell transportplan 20102021 respektive Prop. 2012/13:25. 2.3Staten har ansvaret för transportinfrastrukturen i Det statliga åtagandet att äga och finansiera infrastruktur har historiskt sett varit stort i . Vägar och järnvägar har till största delen finansierats via statsbudgeten. Transportinfrastruktursystemet i består av vägnätet, järnvägsnätet, hamnar och farleder samt flygplatser.10 Till största delen är detta system en statlig angelägenhet, men det finns även andra aktörer som ansvarar för infrastruktur. Omkring en tredjedel av det allmänna vägnätet är kommunalt. Det finns också ett mycket stort antal enskilda vägar, en del med statsbidrag. Järnvägssystemet är dock i det närmaste helt statligt ägt, genom . 10 Trafikanalys (2011b). GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR 2.3.1Finansiering av statlig transportinfrastruktur sker huvudsakligen via statliga anslag Anslagsfinansiering är huvudregeln för infrastrukturella investeringar, enligt budgetlagen (2011:203). Det innebär att hela investeringsutgiften belastar statsbudgetens utgiftssida vid investeringstillfället och betalas med statens löpande inkomster, huvudsakligen skatter. Huvudskälet för detta, vilket framförs i förarbetena till den nuvarande budgetlagen, är att investeringarna i infrastruktur då underkastas samma budgetprövning som andra utgifter.11 Undantag från denna regel gäller för lånefinansierade investeringar i eldrifts- och teleanläggningar samt vissa anläggningar i som anslagsavräknas i takt med amorteringar. Anslagsfinansiering ger en bättre överblick och större inflytande än lånefinansiering, som är det huvudsakliga alternativet till anslagsfinansiering. Argumentet för anslagsfinansiering är att lånefinansiering av stora infrastrukturinvesteringar begränsar manöverutrymmet för framtida beslut eftersom framtida anslagsmedel behöver användas för räntebetalningar och amorteringar. har exempelvis uttalat att infrastrukturkostnader på så vis vältras över på kommande generationer. Anslagsfinansiering skapar också stabilare planeringsförutsättningar eftersom verksamheten inte beror av räntelägen. har frågan om alternativa sätt att finansiera och organisera transportinfrastrukturen aktualiserats både i och utomlands. Skälen är bland annat att man har sett ökade behov av satsningar på infrastruktur, som de tillgängliga offentliga medlen är knappa. Infrastrukturanläggningar som öppnats för trafik redovisas som tillgång i balansräkning. Anläggningarna skrivs därefter av med ett fast belopp beroende på tillgångarnas ekonomiska och tekniska livslängd, så kallad rak avskrivning. Avskrivningarna redovisas som en kostnad i resultaträkning. avskrivs anläggningar för järnväg på , och väganläggningar avskrivs . I förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag anges bland annat att myndigheten ska redovisa en indelning av verksamheten samt dess prestationer, kostnader och intäkter. Men eftersom den ekonomiska redovisningen och annan datainsamling inom 2010/11: KU14. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? ännu inte har hunnit anpassas till denna indelning är möjligheten till rapportering av verksamhetens resultat utifrån en sådan indelning begränsad. Återrapporteringen av verksamhetsvolym utgår därför i huvudsak från verksamhetens finansiering. 2.4Vem gör vad inom infrastruktursektorn? inrättades myndigheterna och Trafikanalys som myndigheterna , och avvecklades. , som föregick myndighetsreformen, menade att reformen, för att bli lyckosam förutsatte en starkare styrning med bland annat ett förstärkt regeringskansli och en ny utvärderingsfunktion som kan bistå regeringen och med utvärderingar på såväl objektsnivå som systemnivå.12 Den föreslagna interna förstärkningen av , som enligt förslaget borde utgöras av omkring 10 extra medarbetare för att öka möjligheterna att ta emot och granska underlag från myndighetsnivån, genomfördes inte. Däremot inrättades en utvärderingsfunktion i och med bildandet av den nya myndigheten . Planeringen av den statliga infrastrukturen är indelad i två delar. En ekonomisk, långsiktig planering och en fysisk planering där de enskilda åtgärderna eller projekten planeras mer i detalj. Den långsiktiga planeringen är trafikslagsövergripande och resulterar i en nationell plan och länsplaner för utveckling och underhåll av den statliga infrastrukturen. är ansvarigt för att ta fram förslaget till nationell plan.13 Förslagen till länsplaner tas fram av regionala länsplaneupprättare som kan vara länsstyrelser, kommunala självstyrelseorgan eller regionförbund.14 Regeringen lämnar direktiv och förutsättningar till och övriga planeringsansvariga inför arbetet med planeringen, samt fastställer sedan den slutliga nationella planen15 och de ekonomiska ramarna för länsplanerna. Förutsättningar i direktiven, som övergripande mål och riktlinjer samt de finansiella ramarna, beslutas av . 131§ Förordning (2009:236) om en nationell plan för transportinfrastruktur. 141§ Förordning (1997:263) om länsplaner för regional transportinfrastruktur. 159§ Förordning (2009:236) om en nationell plan för transportinfrastruktur. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Trafikanalys har uppdraget att förse myndigheter, i första hand , med kunskapsunderlag i form av granskningar av beslutsunderlag samt utvärderingar och analyser av olika åtgärders effekter och genomförande. Utgångspunkten för detta arbete är det transportpolitiska målet om en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning.16 ansvarar för genomförandet av planerna17, såväl den nationella som de regionala länsplanerna, och blir tilldelat anslag och låneramar för detta via regeringens regleringsbrev. Inför genomförandet behöver de föreslagna projekten planeras mer i detalj. Det sker i den fysiska planeringsprocessen för vägar och järnvägar och regleras i väglagen (1971:948) respektive lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. är en dominerande aktör på anläggningsmarknaden och upphandlar varor och tjänster för . Detta innebär att påverkar marknadens funktionssätt och därmed dess prisbild. 2.4.1Ökat regionalt inflytande i planeringen De regionala intressena har kommit alltmer i fokus i infrastrukturplaneringen. Regeringen låter de regionala aktörernas synpunkter genomsyra åtgärdsplaneringen i högre grad . 2008 aviserade regeringen att trafikverken skulle få i uppdrag att mer systematiskt söka medfinansiering från externa intressenter kommuner, landsting och företag, exempelvis genom så kallad trängselskatt och brukaravgifter. Avsikten var att en ökad frivillig medfinansiering skulle leda till att den totala volymen av investeringsåtgärder i statlig infrastruktur kunde utökas, och att medfinansiering skulle bidra till ökad samordning och regional förankring. 2012 upprepar regeringen bedömningen att medfinansiering kan vara ett bra sätt att åstadkomma effektiva lösningar i transportsystemet. För att undvika att spelreglerna ändras och att kommuner och landsting ska känna sig tvingade att bidra till statliga investeringar, ska dock inte längre aktivt söka medfinansiering. Regeringen skriver att som huvudregel bör initiativ till medfinansiering komma från den medfinansierande parten.18 161§ Förordning (2010:186) med instruktion för Trafikanalys. 171§ Förordning (2010:185) med instruktion för . 2012/13:25. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? 2.4.2Nytt planeringssystem ska implementeras Ett nytt planeringssystem för transportinfrastruktur träder i kraft . Den ekonomiska planeringen kommer att ske enligt det nya systemet . Det nya systemet innebär att den fysiska planeringen av transportinfrastruktur sker i en sammanhållen planeringsprocess i stället för som i flera steg. I det nya systemet görs också en förberedande studie inom ramen för den långsiktiga ekonomiska planeringen. Det nya systemet innebär även förenklade förfaranden på flera områden i planeringssystemet och att den obligatoriska tillåtlighetsprövningen av vissa vägar och järnvägar enligt 17 kap. avskaffas. Dessutom kommer bygglov att krävas i färre fall och fastighetsägare ska få större möjligheter att få sin fastighet inlöst tidigare i planeringsprocessen. Syftet med lagändringarna för den fysiska planeringen är att förkorta ledtiderna i processen och göra den mer effektiv. har utformat en vägledning kring hur övergången till den nya lagstiftningen ska ske för nu pågående projekt. Den nya modellen för den ekonomiska planeringen innebär en årlig uppdatering och möjlighet att ändra i regeringens planbeslut när ny information kommer fram eller när projekt blir fördröjda. De långsiktiga åtgärdsplanerna, som fortfarande ska gälla för en period , följs därmed upp genom årliga beslut om vilka åtgärder som ska genomföras med hänsyn till anslagna budgetramar och aktuellt planeringsläge. Som underlag för de årliga besluten ska lämna förslag till regeringen om genomförande av infrastrukturåtgärder . Förslaget ska vara indelat i en del som avser de närmast följande tre åren (år 13) och som består av projekt som är färdiga att byggstarta och en del som avser projekt som bedöms kunna byggstarta de därpå följande tre åren (år 46). ska dessutom lämna förslag till regeringen på projekt som verket anser att regeringen bör tillåtlighetspröva. 2.5Transportpolitiska mål och principer De transportpolitiska målen är en utgångspunkt för den statliga styrningen inom transportområdet. och regeringen har också slagit fast ett antal principer som ska gälla för infrastrukturplaneringen. har utgått från de transportpolitiska målen och dessa planeringsprinciper i granskningen, och använt dem som bedömningskriterier. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Det övergripande målet för den svenska transportpolitiken är att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgare och näringsliv i hela landet. Det övergripande målet specificeras sedan i ett funktionsmål respektive ett hänsynsmål. Dessa anger att transportsystemet ska medverka till att alla medborgare ges grundläggande tillgänglighet till resor och transporter, och att detta ska ske på ett sätt som främjar säkerhet, miljö och hälsa.19 Regeringen har i budgetpropositionen för föreslagit en justering av hänsynsmålet för att förtydliga den koppling som finns mellan de transportpolitiska målen och det övergripande generationsmålet för miljö.20 2.5.2Viktiga principer för genomförandet av politiken och regeringen har vid upprepade tillfällen ställt sig bakom fem transportpolitiska principer som ska vara vägledande för planeringen.21 Principerna syftar sammantaget till att säkerställa ett användarperspektiv Principerna anges exempelvis i regeringens senaste infrastrukturproposition22 och lyder som följer.