rir · H0B58 · 2012-04-19 00:00:00 — Av regeringens uppdrag till förhandlingsmannen framgår bland annat att förhandlingen skulle ske inom länets infrastrukturplaners finansieringsram, men att till exempel trängselskatt eller lokal och regional medfinansiering kunde användas som komplement.70 Utifrån detta gav regeringen ett kompletterande uppdrag till förhandlingsmannen om att förhandla om regional medfinansiering av . Den södra infarten till är en av de största flaskhalsarna i det svenska järnvägsnätet och kallas populärt för getingmidjan. Antalet spår på denna sträcka har inte ökat sedan sammanbindningsbanan färdigställdes , trots en ökning av trafiken från tio till ca 500 tåg . är trafiken mycket tät med en blandning av pendeltåg, regionaltåg, fjärrtåg och godståg. Den bristande kapaciteten på sträckan har varit välkänd , men processen för att lösa bristen har blivit utdragen.71 genomförde 1988 utredningar för att lösa kapacitetsbristen som mynnade ut i ett förslag om att bygga det så kallade Tredje spåret parallellt med de befintliga spåren. Denna utbyggnad kom att ingå i . Detaljplanen för projektet godkändes av , men projektet överklagades och stoppades 1995 då regeringen biföll de besvär som anförts över detaljplanen . Besvären gällde främst den känsliga passagen över där kulturhistoriska miljöer berörs negativt. tillsattes den så kallade , och genomförde nya utredningar om kapacitetsbristen på spåren i . upphävdes , och en förhandlingsman tillsattes. Detta mynnade ut i att arbetet med den nya kunde påbörjas. Projektets färdigställande har resulterat i att getingmidjans längd har kortats ned väsentligt till att endast omfatta sträckan mellan södra utfarten vid till södra.72 fick regeringens uppdrag att planera för en utökad spårkapacitet 70Näringsdepartementet (2006b). 71Banverket (2002), s. 2. 72Banverket (2002), s. 2528 och e-post, , . I utredningsarbete studerades flera alternativa lösningar för att åtgärda kapacitetsbristen. Slutsatsen av arbetet var att endast en ny dubbelspårig pendeltågstunnel under långsiktigt kan lösa behovet av utökad kapacitet. Regeringen gav 2005 tillåtlighet73 för denna tågtunnel. Parallellt med utredningsarbete genomfördes Stockholmsberedningen. planeras som en tvåspårig järnväg med två nya stationer i en tunnel mellan och pendeltågsstationen södra. passerar och , där de båda stationerna anläggs under jord. är utformad för att ta emot pendeltågstrafiken som trafikerar . Samtliga anläggningsentreprenader är nu upphandlade och anläggningsarbetena är påbörjade. Driftsättning av planeras till 2017.74 Den beräknade kostnaden är prisnivå.75 Efter invigningen av är det tänkt att samtliga pendeltåg ska trafikera den nya tunneln och att den övriga trafiken ska trafikera befintliga spår. ger därigenom en fördubbling av antalet tåg som kan trafikera . Även punktligheten kan förväntas bli bättre genom att pendeltågen kan separeras från regional- och fjärrtågen, vilket gör att eventuella förseningar lättare kan hållas isolerade. De mest betydande effekterna är ökad kapacitet för samtliga tågtyper (det är dock främst regional- och fjärrtågstrafiken som kommer att växa), vilket yttrar sig i bättre tillgänglighet på grund av högre turtätheter. Utöver förbättrad persontrafik väntas få en positiv betydelse för godstrafiken, som är viktig för det stora konsumtionsområde som regionen utgör. Sammantaget anges få en stor nationell betydelse.76 Att bygga bedöms vara samhällsekonomiskt lönsamt. Den senaste samhällsekonomiska kalkylen ger förvisso en svagt negativ nettonuvärdeskvot, men projektet har setts som lönsamt till följd av att samhällsekonomiska kalkyler inte alltid fångar alla relevanta aspekter. Kalkylen har därför kompletterats med en analys av de icke värderade nyttor och kostnader som påverkar lönsamhetsvärderingen, samt en bedömning av om dessa påverkar kalkylen positivt eller negativt. förväntas exempelvis ha stora positiva effekter på arbetsmarknaden, regionförstoringen och hur och omkringliggande orter kan utvecklas.77 73Regeringens tillåtlighetsprövning avgör om åtgärden ska tillåtas komma till stånd. Enligt 17 kap. 1 § 3 ska järnvägar avsedda för fjärrtrafik samt anläggande av nytt spår på en sträcka av för befintliga järnvägar för fjärtrafik tillåtlighetsprövas. Vid prövningen ska bestämmelser tillämpas och hänsyn tas till allmänna samhällsaspekter. (2008). 74Banverket (2009b), s. 3. 75Riksrevisionens beräkningar, se avsnitt 3.4.1. 76Näringsdepartementet (2007c), s. 23. 77Banverket (2009b), s. 1 och 8. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR 3.3Citybanan dyrare än beräknat regeringen omprövar projektet stoppade regeringen arbetet med och tillsatte den så kallade . Regeringen gjorde detta i samband med att kostnaderna för projektet hade visat sig vara högre än tidigare beräknat vid genomförandet av en uppdaterad kostnadskalkyl. I redovisas att underskottet uppgick till av totalkostnaden.78 Mot bakgrund av detta ville regeringen slutgiltigt pröva om var det bästa alternativet eller om kapacitetsbristen i stället kunde lösas genom att bygga fler spår i ytläge. Vidare skulle utredaren lämna förslag till finansiering i de fall som de redovisade alternativen inte skulle rymmas i den då gällande åtgärdsplanen. resultat presenterades och kom bland annat fram till följande slutsatser:79 och ett tredje spår har ungefär samma genomförandetid, med beräknat färdigställande för och 20172020 för ett tredje spår. ger större bidrag till transportpolitisk måluppfyllelse och en större samhällsnytta än ett tredje spår. är mer samhällsekonomiskt lönsam. har bättre förutsättningar för att ur ett långsiktigt perspektiv klara kapacitetsbehoven, ett tredje spår kan enbart täcka de kortsiktiga kapacitetsbehoven. ger ingen negativ inverkan på , vilket ett tredje spår gör. Utredaren förespråkar att regeringen väljer att bygga . Därutöver menar utredaren att ger betydligt större möjligheter att utveckla den regionala trafiken än vad ett tredje spår ger. Därmed bör förutsättningar finnas för att delvis täcka merkostnaden för genom att kommuner och landsting deltar i finansieringen. Förutom att man förutsätter att den så kallade åtgärdsplanen för genomförs nämner utredningen inga ytterligare behov av investeringar för att tillgodoräkna sig nyttan av Citybanan.80 78Näringsdepartementet (2006c), s. 56. I utredningen anges en totalkostnad på i prisnivå 200603 varav 5,1 var ofinansierade. 79Näringsdepartementet (2006c), s. 6. 80Näringsdepartementet (2006c), s. 4, 9 och 43 f. Åtgärdsplan för är ett annat namn för Kraftsamling som kom att lyftas in i avtalet om regionala medfinansiering, se avsnitt 3.4.2. Vad gäller ytterligare investeringar för att nyttja den tillkommande kapaciteten i getingmidjan omnämns att ett flertal investeringar ingår i den då gällande åtgärdsplanen 2004 2015. Om dessa investeringar är ett krav för att kapaciteten av ett tredje spår eller ska kunna nyttjas framgår dock inte av utredningen. 3.4Förhandlingar om regional medfinansiering av gav regeringen en statlig förhandlingsman i uppdrag att förhandla om regional medfinansiering av med regionala och lokala aktörer i och . Bakgrunden till uppdraget var reviderade kostnadsberäkningar för som visade på Dessutom hade pekat på att den nytta som en byggnation av skulle medföra till stora delar skulle komma att tillfalla angränsande regioner.81 Utifrån regeringens direktiv tog den statliga förhandlingsmannen kontakt med de län som ansågs utgöra en rimlig avgränsning, och förhandlingar inleddes med företrädare för , , , och län.82 undertecknades en avsiktsförklaring om medfinansiering av där ett antal kommuner och landsting i och uttalade att man ämnade satsa sammanlagt 2 miljarder kronor.83 beslutade regeringen att ge förhandlingsmannen i uppdrag att fortsätta förhandlingen med syfte att redovisa färdiga avtal . Förhandlingen avsåg, förutom en medfinansiering av , därmed sammanhängande järnvägsobjekt i Mälardalsregionen.84 I samband med detta gav regeringen klartecken att återigen starta upp projektet och tillåta att större upphandlingar påbörjades.85 Förhandlingsmannen överlämnade ett förslag till avtal om regional medfinansiering av Citybanan.86 Avtalet kom sedan att ingå i beredningen av den senaste infrastrukturpropositionen.87 I propositionen redovisas förhandlingsmannens resultat och de åtgärder som staten åtar sig att genomföra på kort och på lång sikt. godkände regeringen medfinansieringsavtalet med vissa justeringar samt uppdrog åt att för statens räkning förvalta avtalet. beslutade om propositionen den 19 december 2008.88 gav regeringen direktiv till trafikverken att påbörja den senaste åtgärdsplaneringen. 81Näringsdepartementet (2007d). 82Intervju, den statliga förhandlingsmannen, och intervju, , . 83Näringsdepartementet (2007a). 84Näringsdepartementet (2007f). 85Näringsdepartementet () och intervju, . Några av de större tidiga upphandlingarna var dock villkorade mot att järnvägsplanen skulle vinna laga kraft (vilket den gjorde ). 86Näringsdepartementet (2007c). 87Intervju, den statliga förhandlingsmannen, . 2008/09:145. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR I direktivet hänvisas även till regeringsbeslutet om att godkänna avtalet för med förklaringen att det innehåller ytterligare direktiv om objekt som ska ingå i den nationella planen.89 finansiering redovisas i diagram 3.1 nedan. prisnivå uppgår den totala kostnaden för till 19,4 miljarder kronor.90 och bidrar med sammantaget . Den regionala medfinansieringen uppgår till . Staten bidrar med sammantaget varav via anslag samt via lån. Diagram 3.1 finansiering, miljarder kronor, prisnivå (december), tidigare utlagda kostnader beräknade med NPI Källa: Uppgifter från Trafikverket.91 3.4.2Avtalet om regional medfinansiering av Enligt avtalet om regional medfinansiering av erhåller staten 2,3 miljarder kronor92 i medfinansiering från regionala parter i Mälardals- och . Medfinansiärernas bidrag betalas ut enligt en betalningsplan under 20132017. 89Näringsdepartementet (2008b). Denna totala kostnad inkluderar inte kostnader som definierats utanför projektbudget, men som ska bekostas av och enligt medfinansieringsavtalet med dessa parter. till och gäller bland annat etableringsytor och projektmedverkan. 91E-post, , . 92De ursprungliga uppräknade till prisnivå (december). Staten åtar sig, förutom att genomföra enligt gällande planer, att genomföra ett antal andra åtgärder. På kort sikt åtar sig staten genom avtalet att genomföra ett antal mindre åtgärder för att förbättra punktligheten i , den så kallade Kraftsamling . Vidare ska Ostlänken ingå som en del i utredningen om höghastighetståg. På lång sikt åtar sig staten följande: Bygga två nya spår på hela sträckan BarkarbyKallhäll med färdigställande- och idrifttagandetidpunkt . Bygga ytterligare två spår på hela sträckan TomtebodaBarkarby. Objektet läggs in i den kommande långsiktiga planen med medel som möjliggör byggstart under senare delen av planperioden. Bygga dubbelspår genom . Förbättra kapaciteten på . för förhandlingarna var det inte fastställt vilken åtgärd som avsågs, senare valdes alternativet att bygga dubbelspår på sträckan SträngnäsHärad. Här bör det vidare noteras att TomtebodaBarkarby och BarkarbyKallhäll i de flesta sammanhang inom hanteras som ett objekt (). I förhandlingarna om avtalet ställdes dock krav på att etappen BarkarbyKallhäll skulle genomföras snabbare.93 Kostnaderna för dessa åtgärder redovisas inte i avtalet. Förutom att medfinansiärernas finansiella bidrag räknas upp med prisutvecklingen i anläggningsbranschen tar staten all övrig risk för kostnadsökningar i projekten som ingår i avtalet. Avtalet innehåller vidare vitesklausuler: vid förseningar av tre av de fyra större projekten som ingår i statens övriga åtaganden ska staten betala viten till de regionala parterna om förseningen beror på statlig underlåtenhet. En utförligare beskrivning av avtalet återges i bilaga 2. 93 Intervju, , . GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Karta över järnvägarna i Översikt över de banor som berörs av utbyggnaderna av och de projekt som ingår i de långsiktiga åtagandena i avtalet om regional medfinansiering till . Utbyggnaden av förstärker kapaciteten på de avsnitt som hör till Västra stambanan och Ostkustbanan genom centrala . Projekten avser utbyggnader på den del av som ligger närmast . Projektet är en utbyggnad av Ostkustbanan strax norr om . Projektet berör främst sträckan väster om på . 3.4.3Kostnaderna för det regionala medfinansieringsavtalets åtgärdspaket har utifrån uppgifter beräknat kostnaden för och statens övriga åtaganden till följd av avtalet prisnivå, se tabell 3.1 nedan. Kostnader för projekten i avtalet om regionala medfinansiering, , prisnivå (december) (tidigare utlagda kostnader beräknade med NPI). (statens andel) Nedlagt t.o.m.2008 övriga projekt Det statliga åtagandet till följd av avtal (summa projekt nedlagt ) Källa: Uppgifter från via e-post . Den beräknade kostnaden för projekten som ingår i avtalet om regionala medfinansiering uppgår till . Av denna summa har av kostnader finansierats av medfinansiärer94, vilket gör att det statliga åtagandet uppgår till . För att få fram den kostnad som regeringen beslutade om i och med medfinansieringsavtalet behöver hänsyn tas till att några av projekten redan hade nedlagda kostnader, bland annat på grund av arbetet med att ta fram utredningar samt att en del av åtgärderna i Kraftsamling hade påbörjats. Då regeringen godkände avtalet dras kostnader som lagts ut () av från den totala kostnaden för projekten. Därmed uppgår den beräknade kostnaden för statens åtagande i och med medfinansieringsavtalet till . 94Stockholms stad, samt och (den regionala medfinansieringen), se föregående avsnitt 3.4.1 om finansiering. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Summan för statens åtagande bör dock ses som osäker. planerar för en medfinansiering av . Omfattningen av denna medfinansiering är dock inte bestämd.95 Kostnadsuppgifterna för projekten är vidare hämtade från kalkyler och är således inte de slutliga kostnaderna för projekten. Kostnaderna är sannolikt en underskattning av framtida kostnadsutfall. För det första inräknas inte kostnader för den framtida prisutvecklingen i anläggningsbranschen. Prisutvecklingen i anläggningsbranschen har historiskt legat betydligt högre än den allmänna prisutvecklingen.96 För det andra är andra kostnadsökningar, utöver de som kan förklaras av den höga prisutvecklingen i branschen, vanliga i infrastrukturprojekt (se kapitel 6). En vanlig orsak till kostnadsökningar är att projektens utformning är osäker i tidigare skeden i den fysiska planeringen. Kostnaden för TomtebodaBarkarby bör därför ses som särskilt osäker då man endast befinner sig i utredningsskedet och förhandlingar pågår med berörda kommuner.97 3.5.1Möjlighet för kommuner att lämna bidrag till infrastruktur utanför kommungränsen I samband med förhandlingarna om regional medfinansiering av utreddes frågan om huruvida kommuner lagligen kan lämna bidrag till infrastruktur utanför det egna geografiska området.98 I utredningen nämns förhandlingarna om regionala medfinansiering då en sådan medfinansiering skulle förutsätta en ändring av lagstiftningen. Utredningen resulterade i en ändring av lagen (2009:47) om vissa kommunala 95Kostnaden för TomtebodaBarkarby förutsätter en ytspårslösning med en så kort tunnel som möjligt genom , där kommunen är med och finansierar kostnaden för tunneln. Hur mycket som kommunen ska betala är oklart, men en utbyggnad i ytläge bedöms inte få acceptans. Även stad har emellertid motsatt sig en utbyggnad i ytläge (genom Huvudsta). Om det ska byggas en tunnel genom Huvudsta stiger den beräknade kostnaden för hela projektet (TomtebodaBarkarby) till . utgångspunkt är att det inte är rimligt att staten skulle stå för hela merkostnaden av tunnellösningen, men menar att man inte kan förvänta sig att en kommun ska kunna betala hela merkostnaden eftersom det rör sig om så enorma belopp. E-post, , . 96Riksrevisionen (2010) samt (2011b). 97Övriga projekt befinner sig i arbetet med järnvägsplan (SträngnäsHärad), väntar på fastställande av järnvägsplan/behandling av överklagad järnvägsplan (BarkarbyKallhäll) eller har fastställd järnvägsplan (SvartbäckenSamnan). , /Malarbanan-Tomteboda-Kallhall/Om-Projekt-Malarbanan/Laget-just-nu/, (), , , () och , Strangnas-Harad/Aktuellt-/, (). 98SOU 2007:72 och Ds. befogenheter99 i fråga om den så kallade lokaliseringsprincipen så att kommuner och landsting ges möjlighet att ge bidrag till statlig infrastruktur om det är till nytta för kommunens invånare, oberoende av var i landet som investeringen sker. Ändringen trädde i kraft . 3.5.2Kommunal redovisning av bidrag till statlig infrastruktur Utredning för att underlätta medfinansiering Även formerna för redovisning av medfinansiering utreddes för förhandlingarna.100 I kommittédirektivet anges regionala medfinansiering som en anledning till behovet av översyn.101 för utredningen var gällande normer för redovisning av medfinansiering till statlig infrastruktur att medfinansieringen skulle redovisas som en kostnad i bidragsgivarens resultaträkning och att värdet av förpliktelsen skulle redovisas som avsättning i balansräkningen redan det år då förpliktelsen uppstod. Det innebär att hela den ekonomiska konsekvensen av ett medfinansieringsavtal kommer att belasta resultatet då avtal sluts, även om utbetalningarna kan komma att ske . I utredningen talar man om hur dessa regler ger en bristande matchning mellan kostnaden och den nytta som investeringen medför. Vidare innebär reglerna konsekvenser när det gäller möjligheten för kommunerna att uppfylla kommunallagens balanskrav, det vill säga kravet på att redovisade intäkter ska vara större än redovisade kostnader.102 Utredningen föreslog att bidrag till medfinansiering av statlig infrastruktur får tas upp som tillgångspost i den kommunala balansräkningen och att bidraget ska skrivas av under den medfinansierade tillgångens bedömda nyttjandeperiod. Frågan togs även upp explicit i avtalet om och man skriver att parterna är överens om att den kommunala medfinansieringen bör kunna hanteras som en kapitalkostnad och periodiseras under en längre tid.103 Flera tunga remissinstanser var starkt kritiska till utredningens förslag. Rådet för redovisning (RKR) avstyrkte utredningens förslag och framförde att den föreslagna förändringen i grunden ändrar förutsättningarna och 99SFS: 2009:47, 2010:428 och 2010:1070. 101Finansdepartementet (2008). 102Om det verkliga resultatet blir negativt ska en återställning av det egna kapitalet ske . Undantag finns från såväl skyldigheten att budgetera ett positivt resultat som från kravet på återställning, nämligen om synnerliga skäl kan åberopas. I lagen och förarbetena anges exempel på vad som kan vara synnerliga skäl. 103Näringsdepartementet (2007c), s. 9. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR utgångspunkterna för den kommunala redovisningen.104 () konstaterade att det utredda problemet har uppstått genom att statsmakterna ställer motstridiga krav på kommuner och landsting. Balanskravet i budgeten står i konflikt med möjligheten att lämna bidrag till statlig verksamhet. ESV framhöll att de föreslagna förändringarna av redovisningsreglerna stod i konflikt med god redovisningssed och utredarens förslag ansågs ge en missvisande bild i såväl balansräkning som resultaträkning.105 () framförde att utredarens förslag innebär avsteg från utvecklingen mot att redovisningen i kommuner ska ha så få regler som möjligt som är särskilt anpassade för den kommunala redovisningen. BFN menar att den kommunala redovisningen inte längre skulle kunna jämföras med den som finns i kommersiell verksamhet.106 Riksgälden avstyrkte utredarens förslag med motiveringen att förslagets innebörd var att rucka på etablerade redovisningsprinciper för att skapa utrymme för mer medfinansiering av statlig infrastruktur i form av vägar och järnvägar. Detta innebär högre finansieringskostnader för den offentliga sektorn som helhet eftersom kommuner har högre lånekostnader än staten. Riksgälden ansåg att syftet att bereda väg för mer medfinansiering inte är ett tillräckligt skäl för att göra avsteg från goda redovisningsprinciper.107 Samtliga av remissinstanserna ovan hänvisade bland annat till att förslaget bröt mot det så kallade kontrollkriteriet. Kriteriet innebär att det krävs kontroll, såsom beslutsrådighet över tillgångens nyttjande och användning, för att en huvudman ska få redovisa denna som en tillgång. Detta innebär till exempel att om en kommun medfinansierar en statlig väg och redovisar bidraget som en tillgång strider detta mot kontrollkriteriet eftersom kommunen inte kontrollerar hur vägen ska nyttjas. Enligt RKR är kravet på kontroll över resurser fundamental vid redovisning av tillgångar eftersom redovisningen inte bara ska ligga till grund för beslut om enhetens framtida utveckling utan också för utkrävande av ansvar. Rådet framför att kontrollkriteriet är en av hörnstenarna i en redovisningsmodell som bygger på bokföringsmässiga grunder. Rådet skriver: i annat fall blir redovisningsenhetens avgränsning och därmed också dess ansvar och skyldigheter mycket oklar. RKR och ESV framhöll vidare risken för att samma resurs aktiveras som tillgång i två olika redovisningsenheter. Tillgångar som delfinansieras med bidrag skulle därmed tas upp till sammanlagt större värden än tillgångar som bara finansieras av staten. 104Rådet för redovisning (2007). 105Ekonomistyrningsverket (2009). 106Bokföringsnämnden (2009). 107Riksgälden (2009). Riksdagsbeslut om ny redovisningslagstiftning Regeringens proposition (2008/09:228) Redovisning av medfinansiering till statlig infrastruktur följde till stor del utredningens förslag. Regeringen pekar på att det inte kan uteslutas att de nuvarande redovisningsreglerna kan verka hämmande för viljan att delta i finansieringen, oavsett att infrastruktursatsningen i övrigt anses angelägen att genomföra. Mot denna bakgrund ansåg regeringen det viktigt att finna en redovisningslösning som inte motverkar en önskvärd utveckling. Regeringen medgav att förslaget om att aktivera ett bidrag som en tillgång kan ifrågasättas ur ett principiellt perspektiv och pekade även på problemet hur det ska säkerställas att samma resurs inte aktiveras som tillgång i både stat och kommun. En alternativ lösning i form av undantag från balanskravet tillbakavisades dock av regeringen som ansåg det mer rättvisande att bidraget tas upp i balansräkningen. Regeringens förslag innebar att bidrag till statlig infrastruktur från kommun eller landsting ska redovisas som tillgång i kommunens respektive balansräkning. När beslut fattats av kommunen respektive aktiveras bidraget i balansräkningen och det upptagna bidraget ska med årliga enhetliga belopp upplösas under . tillstyrkte propositionen med den ändringen att kommunerna skulle få välja mellan det tidigare sättet att redovisa och det nya förslaget. I det senare fallet ska bidragen upplösas med årliga enhetliga belopp i högst 25 år.108 3.6Förhandlingarnas aktörer och förhandlingsarbetet Nedan beskrivs de statliga och regionala parter som var involverade i förhandlingarna om regionala medfinansiering och hur förhandlingsarbetet organiserades hos de statliga respektive de regionala aktörerna. Regeringen och den statliga förhandlingsmannen Som tidigare nämnts gav regeringen en statlig förhandlingsman i uppdrag att företräda staten vid förhandlingarna om regionala medfinansiering.109 Uppdraget var relativt kortfattat och angav att syftet med förhandlingen var att uppnå en delfinansiering av . Det enda förbehåll som angavs var vikten av att finansieringen av den utökade järnvägskapaciteten genom centrala skulle få en lösning som 2009/10:FiU15. 109Näringsdepartementet (2007d). GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR inte riskerar andra angelägna infrastruktursatsningar i .