rir · H0B527 · 2012-12-21 00:00:00 — Länderna som deltar i EU:s utsläppshandelssystem måste föra ett nationellt utsläppshandelsregister, utfärda tillstånd för utsläpp av växthusgaser och kontrollera utsläppsrapporteringen. Syftet med denna del av den gemensamma granskningen är att undersöka: om samtliga relevanta anläggningar har tillstånd för utsläpp av växthusgaser och en övervakningsplan och om de har tilldelats ett korrekt antal utsläppsrätter, om det nationella registret fungerar korrekt och säkert, om frågan om bedrägerier har hanterats, om anläggningens utsläppsövervakning och utsläppsrapportering har varit ändamålsenlig. Organisationen för utfärdande av tillstånd att släppa ut växthusgaser och kontrollera utsläppsrapporteringen visas i figur 3. Där visas också vilka roller och vilket ansvar de behöriga myndigheterna, det nationella registret, de oberoende kontrollanterna och ackrediteringsorganens roller har i samband med anläggningarnas skyldigheter enligt utsläppshandelssystemet. Figur 3: Ansvar och roller i systemet för utsläppshandel. Identierarrelevantaanläggningar/ nyadeltagareochutvärderar ansökningaromutsläppstillstånd(1) utfärdarutsläppstillstånd(2) bedömeransökningarom utsläppsrätterochgodkänner utsläppskvoter(3) 2.2.1 Anläggningar erhåller tillstånd för utsläpp av växthusgaser och ska tilldelas rätt antal utsläppsrätter Fastställande av anläggningar som omfattas av systemet för utsläppshandel (se figur 3 punkt 1) Även om den institutionella organisationen av statliga organ med ansvar för tillstånd för utsläpp av växthusgaser (behöriga myndigheter) i viss mån varierar från land till land visar granskningen att den behöriga institutionen garanterar att alla anläggningar som omfattas av systemet för utsläppshandel identifieras. Information tillhandahålls av miljöbyråer på nationell eller regional nivå. I tabell 6 visas antalet anläggningar som omfattas av EU:s utsläppshandelssystem i varje enskilt land. Tabell 6: Antalet anläggningar som omfattades av EU:s utsläppshandelssystem i varje land 2010. Källa: de nationella revisionsorganen. Utfärdande av ett tillstånd för utsläpp av växthusgaser och kontroll av övervakningsplanen (se figur 3 punkt 2, sidan 30) På det hela taget garanterar den behöriga myndigheten att anläggningarna erhåller ett lämpligt tillstånd för utsläpp av växthusgaser och att övervakningsplaner är på plats. I fall 8 och 9 visas betydelsen av en korrekt utvärdering av ansökningarna om utsläpps tillstånd och nödvändigheten av att ändra utsläppstillstånden och övervaknings planerna om företagens anläggningar ändras. Fallen belyser också behöriga myndigheters utvärderingsgrund. Utvärdering av en tillståndsansökan i I den lettiska granskningen upptäcktes ett fall där den behöriga myndigheten inte kontrollerade om den bränsleförbrukning som angetts i företagets intyg motsvarade den förbrukning som angetts i ansökan om tillstånd att släppa ut växthusgaser. Den bränslemängd som hade angetts i tillståndet för utsläpp av växthusgaser överskred den maximalt tillåtna förbruknings volymen med eller . Utvärdering av tillståndsansökningar i Den norska granskningen visar att många företag redan omfattades av det norska systemet för utsläppshandel , men var tvungna att uppdatera sina tillstånd och övervakningsplaner inför nästa period. Dessa företag var därför redan välkända, eftersom samma myndighet hade granskat deras ursprungliga ansökan samt tre årliga utsläppsrapporter. Dessutom hade dessa företags anläggningar varit föremål för kontroller på plats med uppföljningsförfaranden. Myndigheten bedömde ansökningar från företagen som var nya i systemet för handel med utsläppsrätter. I sin egenskap av nationell klimat- och miljömyndighet var myndigheten redan bekant med dessa företag, eftersom de omfattades av lagen om föroreningskontroll. Myndigheten hade därmed en stabil grund för att bedöma dessa ansökningar. Av granskningen framgick också att myndigheten krävde att företagen skulle ansöka om en förändring av tillstånden och planerna vid bristande överensstämmelse mellan årsrapporterna, utsläpps tillstånden och övervakningsplanerna. Fördelning av tillstånd till anläggningar (se figur 3, sidan 30) Av granskningarna framgår att varje lands nationella fördelningsplan anger den totala mängd utsläppsrätter som anläggningarna ska beviljas. För att bli tilldelade fria utsläppsrätter för perioden 20082012 måste företagen ansöka hos den behöriga myndighet som bedömde anläggningarnas utsläpp innan deras kvoter fastställdes. Om de historiska uppgifterna inte var lämpliga på grund av omfattande förändringar av aktiviteten måste företagen tillhandahålla lämplig dokumentation. Det nationella registret fördelar det angivna antal utsläppsrätter som tilldelas varje anläggning gratis , efter att ha kontrollerat att anläggningen fortfarande har rätt att ta emot de utsläppsrätterna. 2.2.2 Nationella register fungerar enligt kraven i om klimatförändringar och Drift av registren (se figur 3, sidan 30) Enligt granskningen är de förfaranden som krävs för registren implementerade. De föreskrivna förfarandena beskrivs i interna förordningar och instruktioner, och hanteras också i stor utsträckning genom de olika nationella registrens programvara. Under loppet av perioden 20082012 har det förekommit ett antal tekniska problem. Registrens programvara har emellertid uppdaterats och nya versioner har införts. Registrens säkerhet och kontroll De nationella registren utvärderas regelbundet av EU och enligt om klimatförändringar. Den gemensamma plattform för program- och hårdvara som det gemensamma unionsregistret har tillhandahållit ska eliminera tidigare problem och öka systemets pålitlighet och säkerhet. I fall 10 och 11 beskrivs två situationer där de nationella registren inte fungerade normalt på grund av ingripanden från övervakningsmekanismer på EU och FNnivå. I det första fallet var Europeiska kommissionen ansvarig för att uppladdningen av fördelningsplaner i försenades, vilket ledde till försenad avräkning. Det andra fallet gäller som delvis har suspenderats från handeln med utsläppsrätter och Kyotoenheter med andra länder som resultat av felaktigheter i landets rapportering enligt Kyotoprotokollet. Försenad tilldelning av utsläppsrätter i Den lettiska granskningen visar att utsläppsrätterna inte tilldelades verksamhetsutövarna , vilket har förhindrat en snabb uppgörelse. Detta var fallet , då man avvaktade kommissionens interna beslut om överföring av tilldelningsplaner, vilket innebar att av fördelningen av utsläppsrätter försenades med . stängdes av från Kyotomekanismerna Den litauiska granskningen visar att övervakningskommitténs beslut att stänga av från att delta i mekanismerna enligt artiklarna 6, 12 och 17 i Kyotoprotokollet har medfört negativa konsekvenser för landet och verksamhetsutövarna: Verksamhetsutövarna fick inte handla med utsläppsrätter och Kyotoenheter med andra länder. kunde inte handla med tilldelade utsläppsenheter (AAU) och inte erhålla medel för det särskilda klimatförändringsprogrammet förrän avstängningen upphävdes. Enligt ett beslut av övervakningskommitténs verkställighetsgren som fattades har fullständig rätt att delta i mekanismen enligt artiklarna 6, 12 och 17 i Kyotoprotokollet. Allmänhetens tillgång till information som inte är sekretessbelagd Majoriteten av granskningarna visar att nationella register tillgängliggör icke sekretessbelagd information enligt kraven från UNFCCC och EU i den internationella transaktionsförteckningen och gemenskapens oberoende transaktionsförteckning (numera EU:s transaktionsförteckning) och på nationella webbplatser. Även om den information som anges i fallstudien från har gjorts tillgänglig för allmänheten fann den lettiska revisionen (fall 12) att information inte hade offentliggjorts om tillstånden för växthusgasutsläpp för av verksamhetsutövarna och av de annullerade utsläppsrätterna. Det innebär att allmänheten inte fick information om verksamhetsutövarnas utsläpp. Som en följd av den nationella granskningen har de lettiska myndigheterna nu offentliggjort den saknade informationen. Fall 12: Informationen finns tillgänglig för allmänheten på webbplatsen för det lettiska registret för handel Följande information finns tillgänglig för allmänheten på webbplatsen för det lettiska registret för handel med utsläppsrätter: verksamhetsutövarnas tillstånd och ändringar av tillstånd, verksamhetsutövarnas årliga utsläppsrapporter, beslut om godkännande av verksamhetsutövarnas årliga kontrollerade utsläppsrapporter. Dessutom publicerar ministeriet för miljöskydd och regional utveckling information som rör beslut om tilldelning och annullering av utsläppsrätter på sin webbplats. 2.2.3 Nätfiske och bedrägerier har inte lyckats skada nationella register Tabell 7 ger en översikt över upptäckta fall av momsbedrägerier, hackning och nätfiske i , , , och . och har inte genomfört granskningar av sina nationella register. Tabell 7: Upptäckta fall av momsbedrägerier, hackning och nätfiske Upptäckta fall av momsbedrägerier Upptäckta fall av hackningsförsök Upptäckta fall av nätfiske Källa: , : nationella revisioner; : ; och : behörig myndighet. Nätfiske- och hackningsattacker syftar till att komma åt systemet för att förskingra utsläppsrätter. Man har inte kunnat identifiera hackningsattacker i någon av granskningarna. Flera nätfiskeattacker har dock inträffat i , och , men de ledde inte till att någon sekretessbelagd information röjdes, vilket var fallet i andra europeiska länder.9 Vid nätfiskeattackerna utnyttjades den fria tillgången till kontoombudens e-postadresser på webbplatsen för gemenskapens oberoende transaktionsförteckning. Denna information är inte längre tillgänglig för allmänheten. Samtliga länder som drabbades av nätfiskeattackerna samarbetade med nationella register i andra länder. Det polska fallet (fall 13) illustrerar åtgärder som vidtagits av nationella register såsom att registret stängdes av tillfälligt, ett varningsmeddelande publicerades på registrets webbplats och skickades till kontoinnehavarna samt att de nationella myndigheterna med ansvar för ITsäkerhet underrättades. Användare av det polska registret fick ett epostmeddelande med en länk till webbplatsen vars syfte var att stjäla inloggningsuppgifter och lösenord. E-postmeddelandets avsändare hänvisade till ett samarbete med Europeiska kommissionen och det nationella registrets förvaltning. Vid upptäckten av bedrägeriförsöket vidtogs följande åtgärder: åtkomsten till registret blockerades , ett varningsmeddelande publicerades på registrets hemsida, användarna fick ett varningsmeddelande via e-post, användare som svarade på denna varning fick sitt lösenord ändrat, händelsen rapporterades till statliga CSIRT (Computer Security Incident Response Team) och till den centrala utredningsbyrån. Tillfälliga åtgärder har vidtagits mot gränsöverskridande momsbedrägerier Eftersom handel med utsläppsrätter kan innebära transaktioner över gränserna finns det en inneboende risk för momsbedrägerier, på samma sätt som med andra varor. I ruta 4 förklaras hur gränsöverskridande momsbedrägerier utförs med utsläppsrätter för växthusgaser. Av de länder som deltar i den gemensamma granskningen har och rapporterat fall av gränsöverskridande momsbedrägerier, medan och inte har rapporterat något. Det har inte bekräftats att det polska fallet med momsbedrägerier har gränsöverskridande karaktär. De svenska och finska nationella revisionsorganen har inte granskat sina nationella register. 9Till exempel , , , och . Källa: Den norska undersökningen av de norska myndigheternas kontroll av det norska systemet för handel med utsläppsrätter. 4: Mekanismer för gränsöverskridande momsbedrägerier med utsläppsrätter inom EES10 Vid gränsöverskridande momsbedrägerier utnyttjas det faktum att det inte läggs till någon moms på transaktioner av varor eller tjänster mellan momsregistrerade företag i olika länder inom EES. Ett företag köper momsfritt från ett annat land och säljer vidare till ett annat företag i sitt eget land. Det säljande företaget lägger till moms på vidareförsäljningen men betalar inte in momsen till skattemyndig heten. Istället överför bolaget pengarna till ett annat land där det inte är lika lätt att komma åt pengarna. Följande bild visar hur gränsöverskridande momsbedrägerier funge rar: Företag A köper en stor mängd utsläppsrätter som sedan säljs till företag B i ett annat EESland. Ingen mervärdesskatt läggs till trans aktionen. Företag B säljer nu utsläppsrätterna vidare till företag C i sitt eget land och lägger till moms i samband med vidareförsäljningen. Efter att företag B har fått moms från företag C underlåter företag B att reglera momsen hos skattemyndigheten. Det kan förekomma flera oskyldiga buffertföretag mellan de andra företagen innan utsläpps rätterna säljs vidare över gränsen till företag E (eller tillbaka till företag A), varefter det sista företaget i kedjan får tillbaka den utlagda mervärdesskatten från staten. Staten har återbetalat mervärdes skatten utan att erhålla någon mervärdesskatt från företag B. Företag B går i konkurs eller försvinner. Denna typ av bedrägeri kallas också momskarusell eller gemenskaps internt bedrägeri via skenföretag. Köper momsfri från A, debiterar moms till C1, underlåter a redovisa eller betala debiterad moms till ska emyndigheten och försvinner däreer Köper från B och betalar moms till B, säljer vidare till eventuellt oskyldiga buertföretag Företag D (handelsplats) Köper från Cn och betalar moms till C, säljer däreer gränsöverskridande momsfri till E, begär tillbaka momsen från ska emyndigheten 10 EES består av EU-medlemsländerna, , och . Den enda tillgängliga övergripande uppskattningen av gränsöverskridande momsbedrägerier avseende utsläppsrätter för växthusgaser i EU:s system för handel med utsläppsrätter är Europols uppskattning11 att statskassorna totalt sett har gått miste om i momsintäkter. Europols uppskattning gjordes då de gränsöverskridande momsbedrägerierna var som mest frekvent förekommande. Fall 14 visar den danska granskningens resultat när det gäller förekomsten av gränsöverskridande momsbedrägerier i . Fall 14: Danska gränsöverskridande momsbedrägerier kopplade till handeln med utsläppsrätter Den danska granskningen av det danska registret för handel med utsläppsrätter visade att skattemyndigheten genom att undersöka handelsmönster för konton som hade kopplingar till hade upptäckt att den danska statskassan hade gått miste om momsintäkter på . I granskningen drogs dock slutsatsen att det finns en risk att den danska statskassans faktiska förlorade momsintäkter är ännu högre. Dessutom har 14 EU-medlemsstater uppgivit att de misstänker momsbedrägerier som uppgår till via det danska registret. Flera länder har inte kvantifierat sina misstänkta förlorade intäkter och den totala förlusten av intäkter kan därför överskrida denna summa. Det danska registret är ett av de register som har det största antalet konton som öppnats av privatpersoner 2009. En beräkning av Europeiska kommissionens centrala europeiska register visar att cirka 1 000 privatpersoner innehar konton som öppnades via det danska registret 2009, vilket motsvarar av alla konton som öppnats i hela EU . Den danska granskningen visade att det danska registret inte uppfyllde eftersom man inte krävde att kontoinnehavarna skulle uppvisa handlingar som bekräftade deras identitet. Detta innebar att det var möjligt för privatpersoner med falska identiteter att handla med utsläppsrätter i det danska registret. De danska myndigheterna har vidtagit åtgärder för att begränsa risken för bedrägerier : momssystemet har ändrats till omvänd skattskyldighet, vilket begränsar risken för bedrägerier, och dokumentation av identiteter krävs . Det internationella samarbetet har förbättrats. 11Carbon Credit fraud causes more than billion damage for European Taxpayer (bedrägeri med kolkrediter kostar mer än för europeiska skattebetalare). eller det organ som ansvarar för det nationella registret för handel med utsläppsrätter i de berörda länderna upptäckte gränsöverskridande moms bedrägerier. Misstänkt handel kunde vara ett stort antal transaktioner upp till 100 000 per dag eller transaktioner mellan företag eller personer som skattemyndig heterna redan kände till från andra fall av bedrägerier. Om brottsliga förehavanden misstänktes ha ägt rum rapporterades fallet till polisen för vidare utredning och om möjligt frystes de misstänktas tillgångar. I och , de två länder som har kända fall av gränsöverskridande momsbedrägerier, har granskningarna av registren visat att skattemyndigheterna och de myndigheter som ansvarar för registret för handel med utsläppsrätter har arbetat nära tillsammans för att upptäcka och utreda eventuella fall av sådana bedrägerier. (Se fall 15 från .) Fall 15: Upptäckt av gränsöverskridande momsbedrägerier i fick Klimaog forurensningsdirektoratet (Klif, den norska klimat- och miljömyndigheten) och den norska skattemyndigheten (SKD) kännedom om att misstänkt handel hade upptäckts i andra länders register. Klif övervakade transaktioner i registret på uppdrag av SKD, som inte hade direkt tillgång till registret. Klif lade märke till att ett stort antal transaktioner hade gjorts på två konton . gjordes razzior på flera adresser, vilket ledde till upptäckten av momsbedrägerier på mellan . De berörda företagens tillgångar har frysts. Sju personer har åtalats. Klif försåg SKD med en lista över 107 ansökningar om persondepåkonton som fått avslag, för vidare utredning. 16 av dessa hade avslöjats för urkundsförfalskning och ytterligare tre hade ansetts misstänkta. Den danska granskningen visade att skattemyndigheternas arbete underlättades när skattemyndigheten fick direkt tillgång online till det danska registret för handel med utsläppsrätter. Enligt den danska granskningen fick merparten av skattemyndig heterna i de länder som ingår i EU:s system för handel med utsläppsrätter direkt tillgång till sina respektive register, efter det danska fallet. Att upptäcka misstänkta kedjor av transaktioner med utsläppsrätter och identifiera bedragarna är en mycket komplicerad uppgift eftersom företag och privatpersoner från hela världen kan öppna konton och handla i alla register för handel med utsläppsrätter inom EU. Den danska granskningen visade att skattemyndigheternas insatser för att bekämpa gränsöverskridande momsbedrägerier inom EU försvåras av att tillgången till information om handel och momsbetalningar mellan EU-länderna är begränsad när det gäller gränsöverskridande ekonomisk brottslighet. Men i detta avseende har de danska och norska granskningarna visat att båda länderna har samarbetat med andra länder och internationella organ för att upptäcka bedrägerier och begränsa möjligheterna till framtida bedrägerier. Som en följd av de gränsöverskridande momsbedrägerierna i samband med handeln med utsläppsrätter ändrade EU momsdirektivet , så att medlemsstaterna får införa omvänd skattskyldighet för moms12 tillfälligt, d.v.s. fram till juni 2015.13 , , och har system med omvänd skattskyldighet på tillfällig basis. Med ett system med omvänd skattskyldighet minskar risken för gränsöverskridande momsbedrägerier avsevärt. I , och drivs momsen in på vanligt sätt. De fall av gränsöverskridande momsbedrägerier som har skett via det danska registret för handel med utsläppsrätter visar hur viktigt det är att registren övervakas ordentligt. Omvänt har den norska granskningen (se fall 16) visat att det norska registrets strikta tillämpning av dokumentationskraven för privatpersoner som innehar konton inneburit att i stor utsträckning har lyckats undvika tvivelaktiga kontoinnehavare. Dokumentationskontrollen förblir varje lands ansvar, även om registret nu har centraliserats på EU-nivå. Fall 16: Uppfyllande av de rättsliga kraven för att öppna konton i det norska registret Den norska byrån för klimat och föroreningar registrerade en dramatisk ökning av kontoansökningar 2010. Av 100 ansökningar om konton för privatpersoner godkändes endast sex och tre . Flera fall av förfalskade handlingar upptäcktes. Kraven för att öppna ett konto förstärktes ytterligare i och med kommissionens förordning (EG) nr 920/2010, då man krävde att minst ett kontoombud måste vara antingen norsk medborgare eller ha varit bosatt i och kunna uppvisa certifierad dokumentation. måste kontoinnehavare utse ytterligare ett kontoombud. 12Omvänd skattskyldighet för moms innebär att moms betalas och återkrävs av samma företag. Normalt tar säljaren betalt för moms, medan köparen senare kräver tillbaka beloppet från skattemyndigheterna. 13Rådets direktiv /23/EU av om ändring av direktiv /112/EG om ett gemensamt system för mervärdesskatt beträffande frivillig och tillfällig tillämpning av förfarandet för omvänd skattskyldighet på leveranser av vissa tjänster som är känsliga för bedrägeri. Direktivet är tillämpligt till . 2.2.4 Övervakningen och rapporteringen av utsläpp är i stort sett tillfredsställande I alla länder utom , där den behöriga myndigheten själv har tagit på sig rollen som kontrollör, kontrolleras verksamhetsutövarnas utsläppsrapporter av ackrediterade tredjepartskontrollanter. Den behöriga myndigheten kontrollerar sedan att rapporterna är fullständiga, att beräkningarna är korrekta och att de överensstämmer med reglerna och villkoren i övervakningsplanen. Samspelet mellan den behöriga myndigheten, verksamhetsutövarna, kontrollanterna och det nationella registret illustreras i figur 3 på sidan 30. Den lettiska granskningen har visat att man inom den nationella ramen inte har fastställt några kriterier för den behöriga myndighetens bedömning av utsläppsrapporter. Övervakningen och rapporteringen anses i stort sett vara tillfredsställande. Fall 17 beskriver kontrollprocessen i . Som en följd av kontrollförfaranden har sanktioner tillämpats i , vilket exemplifieras i fall 18. Fall 17: Utvärdering och kontroll av den årliga rapporteringen i Den behöriga myndigheten kontrollerar att alla utsläppskällor har redovisats. Den kontrollerar verksamhetsuppgifter för varje utsläppskälla, utsläppsfaktorer och osäkerhetsnivåer som är kopplade till dessa. Informationen bedöms genom att rapporterade uppgifter jämförs med tidigare rapporter och sektorsövergripande uppgifter samt med hjälp av kontroller på plats. I är det främst den behöriga myndigheten och inte ackrediterade tredjepartskontrollanter som genomför kontroller på plats av de årliga utsläppsrapporterna. Vid bristande överensstämmelse i samband med inspektioner på plats används sällan sanktioner eftersom det vanligtvis räcker med ett hot om tvångsböter för att uppnå överensstämmelse. Fall18:Sanktioner efter överträdelser av verksamhetsutövare I har det nationella centrumet för utsläppskontroll blockerat konton i det polska nationella registret i följande fall: Kontrollerade utsläppsrapporter lämnades inte in till centrumet (337 fall). Avgiften för kontoadministration betalades inte (92 fall). Brott mot reglerna, avveckling av anläggningen, obetalda avgifter för utfärdade utsläppsrätter och första posten i registret, oklar rättslig situation för anläggningens ägare, ägarförändring (11 fall). 2.3 Genomförande och förvaltning av CDM- och JIprogram. Alla parter i de gemensamma granskningarna har kvantifierade åtaganden enligt Kyotoprotokollet och har rätt att stå värd för JI-projekt samt att köpa krediter från CDM- och JI-projekt. De länder som har undertecknat Kyotoprotokollet har antagit omfattande regler för CDM och JI. Den gemensamma granskningen har undersökt: organisationen av CDM-/JI-köpprogram eller JI-värdprogram, om JI-projekten arrangeras och hanteras på rätt sätt. Regelefterlevnad har granskats, inte i vilken utsträckning JI-projekten faktiskt har lett till det önskvärda resultatet, om hanteringssystemet för inköp av krediter fungerar bra, om målen för inköp uppfylls, om det finns insyn i budgeteringen av medel för CDM/JI-krediter, om köp av CDM/JI-krediter kompletterar de nationella minskningarna.