rir · H0B57 · 2012-03-28 00:00:00 — I delrapportering av underlaget till en svensk färdplan skriver myndigheten att regeringens vision för kan tolkas som att utsläppen från energiproduktion och energianvändning inklusive transporter förutsätts ligga nära noll.166 konstaterar att regeringens beskrivning av förutsättningar för att nå nettonollutsläpp bygger på en översiktlig genomgång av några centrala åtgärder för att uppnå visionen.167 drar slutsatsen att visionen behöver vidareutvecklas. Myndigheterna tar fram egna planeringsunderlag Flera expertmyndigheter (exempelvis , , ) har gjort egna analyser av vad som behöver göras för att nå visionen , och presenterat dessa i form av planeringsunderlag.168 Underlagen är inte integrerade i infrastrukturplaneringen, utan förekommer vid sidan av planeringsprocessen. Planeringsunderlagens status är oklar lät på eget initiativ ta fram rapporten i sikte,169 som var ett försök att med utgångspunkt i de långsiktiga klimatmålen bedöma hur dessa kan nås på ett resurseffektivt sätt. har tagit fram planeringsunderlag för transportsektorn, där myndigheten, i likhet med , beskriver hur de långsiktiga 164Detta bekräftas av formella utlåtanden från berörda myndigheter. och påpekar att det i uppdrag att ta fram Färdplan 2050 ingår att göra en tolkning av visionen. 165Intervju med företrädare för , . 166Underlag till en svensk färdplan för ett utan klimatutsläpp , 2012, s. 12. (kursivering). 167I delrapporten redovisas en sammanställning av publicerade scenariostudier om åtgärder i olika sektorer som kan bidra till mycket låga växthusgasutsläpp . kostnadseffektivitet berörs inte i delrapporten utan i uppdragets slutredovisning . Underlag till en svensk färdplan för ett utan klimatutsläpp , 2012. 168Trafikslagsövergripande planeringsunderlag för begränsad klimatpåverkan, 2010:95. Se även Begränsad klimatpåverkan 2008-2017, 2007:45, Klimatstrategi för vägtransportsektorn, 2004:102 och Tvågradersmålet i sikte? scenarier för det svenska energi- och transportsystemet , 2007:5754, samt Planer som styrmedel för att minska samhällets klimatpåverkan, 2010. Mer om dessa i kapitel 5. 169Tvågradersmålet i sikte? scenarier för det svenska energi- och transportsystemet , GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT klimatmålen kan nås utan att tillgängligheten i samhället försämras.170 Viktiga inslag i den strategi som beskriver är att resor med personbil minskar och att transportsnål samhällsplanering prioriteras. i rapporterna avviker kraftigt från inriktningen i den nationella planen.171 Granskningen visar att den nationella infrastrukturplanen förutsätter och leder till ökad trafik, inte minst på väg.172 Underlagen är en del av myndighetens verksamhetsplanering, men är inte styrande.173 Motsvarande långsiktiga analyser har gjorts av och Energimyndigheten.174 efterlyser en tydligare bild av vilket samhälle infrastrukturplaneringen ska genomföras för, ett mer transportsnålt samhälle eller ett samhälle med fortsatt fokus på mobilitet och ökad trafik. Myndigheten menar att om infrastrukturplaneringen skulle göras enligt myndighetens eget planeringsunderlag för begränsad klimatpåverkan skulle det ge radikalt andra prioriteringar mellan väg och järnväg och mellan biltrafik och kollektivtrafik.175 Tjänstemän vid har inte svarat på om det är ett problem att myndigheterna gör olika tolkningar av hur och när de långsiktiga klimatmålen ska uppnås, eller hur förutsättningarna att planera långsiktigt påverkas.176 4.2.1Visionen om nollutsläpp ska förtydligas i färdplanen ställer krav på färdplaner till 2050 från medlemsländerna I linje med FN:s tvågradersmål, som bekräftades vid klimatmötet i och sedan i , åtog sig parterna att ta fram långsiktiga utvecklingsstrategier för låga koldioxidutsläpp.177 deklarerade att medlemsländerna ska ta fram långsiktiga 170Trafikslagsövergripande planeringsunderlag för begränsad klimatpåverkan, 2010:95. 171Formellt utlåtande från . Se även Trafikslagsövergripande planeringsunderlag för begränsad klimatpåverkan, 2010:95, Klimatstrategi för vägtransportsektorn, 2004:102. 172Se kapitel 6. 173Trafikslagsövergripande planeringsunderlag för begränsad klimatpåverkan, 2010:95, s. 8. Se även Klimatstrategi för vägtransportsektorn, 2004:102, samt Begränsad klimatpåverkan 2008-2017, 2007:45. 174Planer som styrmedel för att minska samhällets klimatpåverkan, 2010. 175Trafikverkets faktagranskning av . 176Intervju med företrädare från . 177Färdplan för ett konkurrenskraftigt utsläppssnålt samhälle 2050, Europeiska Kommissionen, . INFRASTRUKTURPLANERING PÅ VÄG MOT KLIMATMÅLEN? strategier för hur EU ska minska koldioxidutsläppen . Kommissionen framhåller att långsiktiga mål är viktiga för att på ett effektivt sätt minska växthusgasutsläppen i linje med det överenskomna tvågradersmålet.178 Detta har inte minst betydelse för långsiktiga investeringar så som infrastruktur.179 Analysen visar också att en mindre ambitiös strategi skulle kunna leda till en fastlåsning vid koldioxidintensiva investeringar, med ett framtida högre koldioxidpris och betydligt högre totalkostnader som följd.180 Kommissionen konstaterar att vissa medlemsländer redan tidigare hade påbörjat arbetet med färdplaner och specificerade mål för . gav regeringen i uppdrag att ta fram underlag till en svensk färdplan . ska slutrapportera uppdraget . Färdplan till 2050 föreslogs rekommenderade den parlamentariskt tillsatta beredningen Miljövårdsberedningen regeringen att precisera hur transportsektorns utsläpp kunde minska till 2050 genom en vision för Transporteffektiva 2050. Detta bedömdes vara viktigt för att få en uppfattning om vilka möjliga långsiktiga kostnadsbesparingar och vinster en framsynt och konsekvent genomförd politik skulle kunna ge inom olika sektorer.181 I linje med miljövårdsberedningens förslag uttryckte regeringen i direktivet till inriktningsplaneringen () ett behov av att formulera en vision om transportsystemet 2040.182 Projektet genomfördes dock aldrig.183 De berörda myndigheterna bedömer att en långsiktig vision om transportsystemets funktion och utformning är viktig för att på ett kostnadseffektivt sätt minska utsläppen av växthusgaser. Samtliga betonar att infrastrukturplaneringen har långa ledtider, vilket gör att äldre tiders prioriteringar och politiska mål får stort genomslag i dagens transportsystem.184 178Kommissionen skriver: Tillsammans med vitboken om transport och planen för energieffektivitet är det här meddelandet ett av huvudresultaten av flaggskeppsinitiativet för resurseffektivitet. Färdplan för ett konkurrenskraftigt utsläppssnålt samhälle 2050, Europeiska Kommissionen, . 179Färdplan för ett konkurrenskraftigt utsläppssnålt samhälle 2050, Europeiska Kommissionen, . 181Strategi för minskat transportberoende promemoria av Miljövårdsberedningen, SOU 2006:2, s. 99. 182Uppdrag att utarbeta inriktningsunderlag inför den långsiktiga infrastrukturplaneringen för , regeringens direktiv . 183E-post från företrädare för . 184Trafikverket, Trafikanalys och , se formella utlåtanden från berörda myndigheter. GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT Regeringen pekar ut transportsektorn som en sektor med stor potential för utsläppsminskningar. Det är politiskt prioriterat att minska utsläppen inom transportsektorn och att bidra till minskad klimatpåverkan. Iakttagelserna i detta kapitel visar dock att regeringens styrning har blivit mindre preciserad . Det är otydligt enligt vilken ungefärlig utsläppsbana regeringen menar att koldioxidutsläppen ska minska inom transportsystemet. Preciseringarna av det transportpolitiska mål som rör klimatfrågan lämnar stort tolkningsutrymme. Regeringens formella styrning har blivit mindre preciserad. Regeringen lyfter fram kollektivtrafik som ett viktigt medel för att skapa en långsiktigt hållbar tillväxt. har de mer specifika mål för kollektivtrafiken som tidigare fanns i regleringsbrev och myndighetsinstruktioner tagits bort. Regeringen uttrycker att det ska vara lättare att välja klimateffektiva alternativ, men det framgår inte vad detta innebär i praktiken. Varken departement eller berörda myndigheter kan svara på vad den långsiktiga prioriteringen om en fossiloberoende fordonsflotta innebär. Eftersom regeringen inte har definierat fordonsflottan, andel eller mängd fossilbränsleanvändning, eller växthusgasutsläpp är det inte möjligt att följa upp och bedöma detta. Det är oklart vad visionen om att inte har några nettoutsläpp av växthusgaser innebär, liksom hur visionen ska nås. Det är otydligt om regeringen menar att utbyggnaden av ny infrastruktur ska leda till minskade koldioxidutsläpp från transportsektorn, eller om regeringen avser att utbyggnaden av ny infrastruktur i alla fall inte ska leda till ökade utsläpp. Regeringen har inte preciserat vad som avses med en stegvis ökad energieffektivitet i transportsystemet, varken i termer av målnivåer eller i termer av vilka krav detta kommer att ställa på infrastrukturens möjlighet att klara överflyttning av trafik till mindre koldioxidintensiva trafikslag. Regeringen har i sin rapportering till inte problematiserat att ökade transportvolymer, med nu tillgänglig kunskap sannolikt leder till ökade koldioxidutsläpp. Berörda myndigheter ser behovet av långsiktig planering och klargörande av vilka åtgärder som kan krävas för att uppnå klimatmålen. För att åstadkomma detta har berörda myndigheter på egna initiativ tagit fram planeringsunderlag för att nå långsiktiga klimatmål. Om infrastrukturplaneringen skulle ha gjorts enligt planeringsunderlag för begränsad klimatpåverkan skulle det ge helt andra prioriteringar mellan väg och järnväg och mellan biltrafik och kollektivtrafik jämfört med de utgångspunkter som användes. INFRASTRUKTURPLANERING PÅ VÄG MOT KLIMATMÅLEN? GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT 5Fordonseffektivisering för minskade koldioxidutsläpp i transportsektorn Potentialen att minska transportsektorns utsläpp av växthusgaser genom fordonseffektivisering och renare bränslen påverkar behovet av kompletterande åtgärder inom infrastrukturplaneringen. För att klargöra potentialen innefattar granskningen underlag från internationella organ, så som / IEA (), och (). Vidare ingår underlag från nationella aktörer, däribland och , samt underlag från parlamentariskt tillsatta beredningar, som Miljövårdsberedningen och Klimatberedningen. Utöver detta har en forskare vid genomfört en forskningsöversikt på uppdrag av . Kapitlet underbygger den utgångspunkt för granskningen som redovisas i avsnitt 1.3.2. Regeringens mål och preciseringar för att minska transportsektorns koldioxidutsläpp är främst inriktade mot fordonseffektivisering och renare bränslen.185 Av de underlag som tagit del av framgår att potentialen att minska utsläppen av växthusgaser från transportsektorn genom fordonseffektivisering och renare bränslen sannolikt är stor, men att det finns betydande osäkerheter kring tekniska genombrott och vilka kostnader som är förenade med etablering av ny teknik. I samtliga underlag som tagit del av problematiseras fortsatta trafikökningar inom koldioxidintensiva trafikslag, och behovet av kompletterande åtgärder, bland annat relaterade till infrastrukturplanering, lyfts fram. Exempel på sådana åtgärder är överflyttningar av gods- och persontransporter till effektiva och koldioxidsnåla trafikslag, och ökad användning av kollektivtrafik. 185Riksrevisionens granskning av svensk klimatforskning visar att regeringen saknar en samlad strategi för hur forskningen ska bidra till klimatmålen. Svensk klimatforskning vad kostar den och vad har den gett? INFRASTRUKTURPLANERING PÅ VÄG MOT KLIMATMÅLEN? 5.1Planeringsunderlag för att nå klimatmålen 5.1.1Regeringens expertmyndigheter har tagit fram egna planeringsunderlag Bland andra och har tagit fram egna planeringsunderlag för att bedöma vilka åtgärder som är nödvändiga för att uppnå de långsiktiga klimatmålen.186 Underlagen är så kallade backcastingstudier, vilket betyder att de utgår från att klimatmålen ska nås och därefter beskriver möjliga vägar att nå målen. Expertmyndigheterna är eniga om att effektivare fordon inte är tillräckligt Av planeringsunderlag för begränsad klimatpåverkan framgår att de åtgärder och styrmedel som har beslutats fram till är långt ifrån tillräckliga för att nå det nationella klimatmålet.187 Myndigheten betonar att effektivare fordon, fartyg och flygplan, ökad andel förnybar energi samt elektrifiering av vägtransporter, inte räcker till för att nå minskningar av koldioxidutsläppen i den utsträckning som är nödvändig. Det krävs nya och mer kraftfulla åtgärder och styrmedel. Det kommer även att krävas en förändrad inriktning i utvecklingen av samhälle och infrastruktur.188 Viktiga inslag i den strategi som beskriver är att resor med personbil minskar och att transportsnål samhällsplanering prioriteras. Omfattningen av framtida transporter och med vilket transportsätt de sker är starkt beroende av markanvändningen, det vill säga var bostäder, arbetsplatser och andra målpunkter är placerade.189 menar att kan göras mindre beroende av bilen genom förändrad stads- och infrastrukturplanering, tillsammans med förbättrad kollektivtrafik, förbättrade möjligheter att gå och cykla, bilpooler, fler resfria möten, e-handel och lägre hastigheter. För att åstadkomma dessa förändringar krävs ett flertal styrmedel, däribland infrastrukturåtgärder. Genom dessa åtgärder kan biltrafiken minska jämfört med dagsläget, som tillgängligheten ökar.190 186Trafikslagsövergripande planeringsunderlag för begränsad klimatpåverkan, 2010:95, respektive Tvågradersmålet i sikte?(... ), 2007:5754. har finansierat forskningsinsatsen i Tvågradersmålet i sikte?, men det är forskarna själva som står för rapportens innehåll, inte myndigheten. 187Underlaget utgår från att industriländernas koldioxidutsläpp behöver minska för att klimatmålen ska kunna nås. 188Trafikslagsövergripande planeringsunderlag för begränsad klimatpåverkan, 2010:95, s. 6. Se även Klimatstrategi för vägtransportsektorn, 2004:102 och Begränsad klimatpåverkan 2008-2017, 2007:45. 189Målpunkt avser destinationer och resmål. Formellt utlåtande från , . 190Formellt utlåtande från . Se även Trafikslagsövergripande planeringsunderlag för begränsad klimatpåverkan, 2010:95, Klimatstrategi för vägtransportsektorn, 2004:102. GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT I ett motsvarande underlag som låtit ta fram beskrivs fem scenarier för energi- och transportsystem fram , som visar hur klimatmålet kan nås med olika prioriteringar.191 I rapporten analyseras hur långt det är möjligt att komma med enbart tekniklösningar och utökad tillförsel av förnybar energi. I ett så kallat teknikscenario antas väsentliga teknikeffektiviseringar ha fått fullt genomslag , som inga försök gjorts för att påverka utvecklingen av transportvolymen i respektive sektor. Trots den kraftiga teknikeffektiviseringen och den förhållandevis höga tillförseln av förnybar energi ligger utsläppsnivån i teknikscenariot över målnivån . I samtliga scenarier som beskrivs i krävs betydande trendbrott i förhållande till dagens utveckling, gällande både produktion och konsumtion av energi.192 Rapporten lyfter fram behovet av ett paradigmskifte i samhällsplaneringen, från mobilitet till tillgänglighet. Med detta avses bland annat en stadsplanering som ökar cykel- och kollektivtrafikens konkurrenskraft och bidrar till korta avstånd till service, som livsmedelsaffärer och förskolor. Gemensamt för alla scenarier är att bilresandet per person minskar. bedömer att även trafiken måste minska om klimatmålen ska , och för detta krävs en samhällsplanering där tillgängligheten behålls som den egna bilen får en minskad roll som transportmedel.193 I sitt utlåtande till bedömer att infrastrukturplaneringen behöver bidra till att minska efterfrågan på persontransporter med bil och flyg. Infrastrukturplaneringen behöver också bidra till överföring av gods och personer från väg och flyg till energieffektivare transporter med lägre utsläpp av växthusgaser som järnväg, sjöfart och cykel.194 Miljövårdsberedningen betonade transportsnål samhällsstruktur , före inriktningsplaneringen för infrastrukturplanen, lämnade Miljövårdsberedningen en rapport till om hur koldioxidutsläppen inom transportsektorn kunde minska.195 Rapporten fokuserar på styrmedel för samhällsplanering och ekonomiska styrmedel med långsiktiga effekter. I rapporten konstateras bland annat att störst 191Tvågradersmålet i sikte? scenarier för det svenska energi- och transportsystemet , 2007:5754. 192Tvågradersmålet i sikte? scenarier för det svenska energi- och transportsystemet , 2007:5754, s. 7. 193Formellt utlåtande från . 194Formellt utlåtande från . 195Strategi för minskat transportberoende, SOU 2006:2. Miljövårdsberedningens arbete syftade till att bidra med underlag till hur svenska miljömål och internationella åtaganden kan nås på ett strategiskt och kostnadseffektivt sätt. Se även Uppdrag att utarbeta inriktningsunderlag inför den långsiktiga infrastrukturplaneringen för , regeringens direktiv . INFRASTRUKTURPLANERING PÅ VÄG MOT KLIMATMÅLEN? potential att minska utsläppen på har satsningar på transportsnål samhällsstruktur och efterfrågan.196 5.1.2Underlag från internationella organisationer specificerar mål för överflyttning till mindre koldioxidintensiva trafikslag Av för ett gemensamt europeiskt transportområde, den så kallade , framgår att ny teknik för fordon och trafikhantering kommer att vara av avgörande betydelse för att minska koldioxidutsläppen från transporterna både inom EU och i övriga världen. konstateras att introduktion av nya bränslen och bränsleeffektivare fordon inte kommer att vara tillräckligt för att minska koldioxidutsläppen i den utsträckning som är nödvändig.197 För att minska koldioxidutsläppen utan att göra avkall på rörligheten skriver att det bland annat krävs en ny syn på rörlighet. Både gods och resenärer behöver transporteras i större kluster och med effektivare transportmedel. Det handlar exempelvis om ökad användning av kollektivtrafiken och samordning och överflyttning av långväga godstransporter till järnväg och sjöfart. Kommissionen pekar även på behovet av att resor och transporter kan påverkas genom planering av markanvändningen, det vill säga lokalisering av verksamheter. I konstateras att det tar att planera, bygga och utrusta infrastruktur. De val vi gör kommer att avgöra hur transportsystemen ser ut . I presenteras tio riktmärken som syftar till att uppnå utsläppsmålet för transportsektorn. Det är konkreta, mätbara riktmärken, varav flera Bland annat vill Kommissionen att av lastbilstransporterna ska ha flyttats över till andra transportmedel , exempelvis järnväg.198 Det europeiska järnvägsnätet för höghastighetståg ska färdigställas och den nuvarande sträckningen av nätet för höghastighetståg ska vara tredubblad . bör flertalet av passagerartransporterna på medellånga sträckor ske med tåg.199 196Strategi för minskat transportberoende, SOU 2006:2, s. 10. 197more resource-efficient vehicles and cleaner fuels are unlikely to achieve on their own the necessary cuts in emissions. - Färdplan för ett gemensamt europeiskt transportområde (...), Europeiska kommissionen 2011. 198Detta gäller för lastbilstransporter på avstånd . - Färdplan för ett gemensamt europeiskt transportområde (...), Europeiska kommissionen 2011, s. 9. 199Vitbok - Färdplan för ett gemensamt europeiskt transportområde (...), Europeiska kommissionen 2011. GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT konstaterar att enbart tekniska lösningar inte är tillräckligt () skriver att ny teknik har identifierats som det viktigaste styrmedlet för att minska utsläppen av växthusgaser från transportsektorn.200 EEA konstaterar dock att enbart tekniska lösningar inte är tillräckligt för att nå klimatmålet. Överflyttning till effektivare trafikslag kommer att utgöra en viktig faktor för att minska transportsektorns utsläpp av växthusgaser. ser behov av överflyttningar av gods- och persontransporter IEA () är . I den energi- och transportrapport som IEA publicerade konstaterar organisationen att ny teknologi kommer att spela en viktig roll för möjligheten att minska utsläppen av växthusgaser i transportsektorn. IEA pekar dock på behovet av kompletterande åtgärder så som överflyttningar av gods- och persontransporter till energieffektiva trafikslag. IEA menar att detta påverkar behovet av infrastruktur och därmed förutsättningarna för samhälls- och infrastrukturplanering.201 5.2Forskningsöversikt av potentialen att minska koldioxidutsläpp genom fordonseffektivisering För att komplettera den bild som svenska expertmyndigheter och internationella organ ger har låtit göra en forskningsöversikt. Översikten behandlar potentialen att minska koldioxidutsläppen från vägsektorn med hjälp av energieffektivare fordon och alternativa drivmedel, på kort, medellång och lång sikt.202 I forskningsöversikten identifieras faktorer som påverkar förutsättningarna att minska koldioxidutsläppen genom fordonseffektivisering och förnybara drivmedel.203 Iakttagelserna i det här avsnittet utgår från tillgänglig kunskap, eftersom det är svårt att förutse effekter av eventuella tekniksprång. 200Laying the foundations for greener transport TERM 2011: transport indicators tracking progress, towards environmental targets in Europe, EEA 2011. 201Strong measures are also needed in terms of investments in infrastructure and incentives that can influence how people choose to and enable much greater use of efficient modes. Transport, Energy and CO2: Moving toward Sustainability - How the world can achieve deep CO2 reductions in transport by 2050, IEA 2009. 202Med kort sikt avses åren efter 2020, med medellång sikt avses i det här sammanhanget åren omkring , medan lång sikt handlar om tiden omkring . Översikten har genomförts av , forskningsledare på avdelningen för Miljöstrategisk analys vid . Rapporten har kvalitetssäkrats av Per Kågeson, professor i miljösystemanalys. 203För ytterligare beskrivning av forskningsöversikten, se Bilaga 3: Potential för ny fordonsteknik och förnybara drivmedel inom vägtransportsektorn. INFRASTRUKTURPLANERING PÅ VÄG MOT KLIMATMÅLEN? Livscykelperspektiv viktigt för att inkludera utsläpp från ny teknik För en rättvisande jämförelse av koldioxidutsläppen från olika typer av fordon och drivmedel krävs ett livscykelperspektiv. Med ett livscykelperspektiv inkluderas inte bara de koldioxidutsläpp som uppstår vid förbränningen (vid avgasröret), utan även de som genereras tidigare i processen. Detta är särskilt viktigt vid beräkning av utsläppen från elbilar (laddhybrider och batterielbilar), då merparten av koldioxidutsläppen uppstår under elproduktionen, samt vid tillverkning och underhåll av bilarna, och inte vid förbränningen. Forskningsöversikten inkluderar därför, utöver direkta utsläpp vid körning, även utsläpp vid tillverkning och underhåll av fordonen, samt utsläpp vid produktionen av drivmedel. En uppskattning görs också av hur mycket verkliga utsläpp vid körning avviker från de värden som erhålls från den standardiserade körcykel som används exempelvis när koldioxidutsläpp anges vid registreringen av bilen.204 5.2.1Potential att minska utsläppen genom övergång till biodrivmedel Tillgång till biomassa en begränsande faktor Enligt forskningsöversikt råder det bred enighet om att biodrivmedel kommer att spela en viktig roll i omställningen till fordon med lägre grad av fossilberoende. Potentialen begränsas dock av tillgången till biomassa. Hur mycket biomassa som kan komma att användas för tillverkning av drivmedel beror på den möjliga globala tillförseln av bioenergi, givet att produktiv mark också behövs för produktion av mat, byggmaterial, fiber, ekosystemtjänster med mera. Tillgången till biodrivmedel påverkas även av hur snabbt drivmedelsproduktionen och distributionen kan byggas ut. För andra generationens biodrivmedel205 handlar det delvis om att tekniken ännu inte är tillgänglig i kommersiell skala.