rir · H0B53 · 2012-03-08 00:00:00 — Diskrimineringsmål inom andra samhällsområden prövas i allmänna domstolar.14 2007:08/95 och SOU 2006:22. 2007/08:95 s. 84 och s. 181. 2007/08:95. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION 2.2Utredningen om bildandet av har bildats genom en sammanslagning av fyra tidigare ombudsmannamyndigheter: (JämO), Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, () och Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning (HomO). I samband med att den nya diskrimineringslagstiftningen föreslogs för fattade regeringen beslut om att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att förbereda och genomföra bildandet av den nya myndigheten var att DO skulle kunna inrättas som den nya lagstiftningen trädde i kraft, det vill säga . Utredningen tog namnet Utredningen om bildandet av . Utredningens tidsplan och uppdrag Utredningen påbörjade sitt arbete . Kommitténs ordförande, som även blev ombudsman och chef för den nya myndigheten, utsågs i juli 2008.16 I utredarens uppdrag ingick att föreslå instruktion, anslag, regleringsbrev och verksamhetsmål för den nya myndigheten samt även budgetunderlag för perioden 20102013. I förutsättningarna ingick att förslaget till anslag skulle inrymmas inom ramen för de resurser som de tidigare fyra diskrimineringsmyndigheterna hade 2008.17 I utredarens uppdrag ingick också att besluta om organisation, bemanning, stödfunktioner med mera för den nya myndigheten. Utredaren hade bland annat i uppdrag att bedöma hur frågor som är av främjande karaktär borde organiseras hos DO för att skapa en tydlig skillnad mellan den granskande och den främjande verksamheten. I direktivet framhålls att en sådan åtskillnad är viktig för att garantera rättssäkerheten för dem tillsynen riktas mot. Av direktivet framgår vidare att den nya DO skulle bemannas med beaktande av reglerna om fullständig övergång av verksamhet i 6 b § lagen (1982:80) om anställningsskydd.18 Utredningen överlämnade ett förslag till anslag för DO:s verksamhet 2009. lämnade utredningen ett budgetunderlag för 20102013. lämnade utredningen förslag till instruktion och regleringsbrev samt förslag till verksamhetsmål och verksamhetsplan. Övriga förslag lämnades i samband med utredningens slutrapport.19 16Slutrapport från Utredningen om bildandet av , IJ2008/2576/DISK. 19Slutrapport från Utredningen om bildandet av (). DO:s uppdrag är att se till att diskrimineringslagen följs. Uppdraget är reglerat i diskrimineringslagen och i lagen (2008:568) om (DO-lagen). DO har också uppgiften att motverka diskriminering enligt föräldraledighetslagen (1995:584). DO har även ett främjande uppdrag i syfte att verka för att diskriminering på de grunder som lagen skyddar inte förekommer på något samhällsområde. av DO:s uppdrag följer främst av DO-lagen och inbegriper aktiviteter såsom rådgivning, information, utbildning, överläggningar med olika aktörer, bevakning av forsknings- och utvecklingsarbete och internationellt arbete. Av förordningen (2008:1401) med instruktion för framgår att DO också ska följa och analysera utvecklingen inom DO:s område. I DO:s uppgifter ligger att kontrollera att de diskrimineringsförbud och de förbud mot repressalier med mera som finns i diskrimineringslagens andra kapitel respekteras. Denna del av arbetet innebär också att DO tar emot och utreder anmälningar från enskilda individer om de förbud mot diskriminering och trakasserier som finns i diskrimineringslagen. DO ska i första hand försöka få dem som omfattas av lagen att frivilligt följa den. DO har möjlighet att föra talan i domstol för en enskild som medger det.20 Tillsyn av arbetsgivares och utbildningsanordnares aktiva (förebyggande) åtgärder DO har även tillsyn över arbetsgivarnas och utbildningsanordnarnas aktiva (förebyggande) åtgärder, som regleras i diskrimineringslagens tredje kapitel. Tillsynen av det förebyggande arbetet kan vara antingen ärendestyrd eller egeninitierad. Dock inkommer endast ett fåtal anmälningsärenden om det förebyggande arbetet. En hög aktivitet inom detta område förutsätter därför egeninitierad tillsyn. Arbetet bedrivs främst genom granskningar av jämställdhetsplaner och likabehandlingsplaner. DO kan begära in planer för granskning och/eller besöka arbetsplatser och skolor. DO får även lämna framställan till om att nämnden ska besluta om vite för den som inte följer lagens bestämmelser om aktiva åtgärder. I fråga om tillsyn av aktiva åtgärder i arbetslivet är DO:s tillsyn begränsad till att avse tre av totalt sju diskrimineringsgrunder. I fråga om utbildning omfattas fem av sju diskrimineringsgrunder.21 2007/08:95 samt DO:s årsredovisning . 2007/08:95 samt DO:s årsredovisning . GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION DO:s främjande uppdrag enligt DO-lagen I det främjande uppdraget finns dels ärendestyrd verksamhet, exempelvis telefonrådgivning, dels egeninitierad verksamhet, såsom webbplats, utbildning, utveckling av metodstöd etcetera. gäller att DO:s uppdrag avgränsas till att avse diskriminering i samband med de sju grunder som skyddas. I denna del av uppdraget finns dock ingen begränsning till några angivna samhällsområden.22 I DO-lagen regleras även att DO genom råd och på annat sätt ska medverka till att den som utsatts för diskriminering kan ta till vara sina rättigheter. DO ska alltså på något sätt biträda den som blivit diskriminerad, exempelvis genom att ge råd. Av förarbetena framgår att rådgivningen avser grundläggande upplysningar om de regler som saken gäller och om hur den som utsatts för diskriminering kan få hjälp.23 Enligt DO-lagen ska DO också inom sitt verksamhetsområde sprida kunskap och information om skyddet mot diskriminering, både till dem som riskerar att diskriminera och till dem som riskerar att diskrimineras. DO ska även följa den internationella utvecklingen och ha kontakter med internationella organisationer, följa forsknings- och utvecklingsarbete, föreslå författningsändringar eller andra åtgärder som kan motverka diskriminering, samt ta initiativ till andra lämpliga åtgärder. Denna reglering är enligt propositionen utformad som att den anger skyldigheter, men kan antas i praktiken innebära en möjlighet och ett handlingsutrymme för ombudsmannen att i berörda avseenden agera efter vad som bedöms ändamålsenligt.24 Föräldraledighetslagen ger DO rätt att föra talan Det finns även bestämmelser i föräldraledighetslagen (1995:584) som ger DO rätt att föra talan vid Arbetsdomstolen för en enskild arbetstagare eller arbetssökande. Denna talerätt låg tidigare hos . Bestämmelserna i föräldraledighetslagen innebär att en arbetsgivare inte får missgynna en arbetssökande eller en arbetstagare av skäl som har samband med föräldraledighet enligt lagen.25 2007/08:95 samt DO:s årsredovisning . 2007/08:95. 2007/08:95. 2007/08:95. DO:s möjligheter och begränsningar Frågor om överträdelser av diskrimineringslagstiftningen prövas av domstol, inte av DO. DO får föra talan i domstol för en enskild som medger det, DO kan inte själv utdöma straff eller skadestånd eller ändra andra myndigheters beslut. Den som ska följa lagen är skyldig att på begäran bistå DO med bland annat information och tillträde till arbetsplatser. Den som inte rättar sig efter DO:s begäran kan DO förelägga att vid vite fullgöra sin skyldighet. DO kan även hos göra en framställan om vitesföreläggande mot arbetsgivare och utbildningsanordnare som inte fullgör sina skyldigheter när det gäller aktiva åtgärder.26 DO saknar föreskriftsrätt inom sitt verksamhetsområde. DO:s huvuduppdrag kan schematiskt sägas bestå av tre delar: tillsyn över diskrimineringsförbuden i diskrimineringslagen, tillsyn över diskrimineringslagens krav på aktiva åtgärder samt ett mer generellt främjande arbete mot diskriminering. I tabell 2.1 sammanfattas schematiskt DO:s olika huvuduppdrag. Tabell 2.1 Schematisk beskrivning av DO:s huvuduppdrag (2 kap. diskrimine- (3 kap. diskrimine- på eget initiativ, 2007/08:95. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION 3 Förändringar i lagstiftningen I detta kapitel ges en beskrivning av förändringarna i lagstiftningen och de bakomliggande motiven för dessa. 3.1Syftet med den nya lagstiftningen En bärande idé i den proposition som låg till grund för den nya lagstiftningen var att bestämmelserna om diskriminering på olika grunder och inom olika samhällsområden skulle samlas i en lag. Kritiken mot den tidigare lagstiftningen fanns ingen samlad diskrimineringslagstiftning i . Bestämmelser som syftade till att motverka diskriminering fanns i stället i flera olika lagar som förbjöd diskriminering på olika grunder och inom olika samhällsområden. Lagstiftningen hade utvecklats successivt och kritiserades för att vara splittrad och svåröverskådlig. hade också i olika sammanhang uttalat att det fanns anledning att göra en översyn av frågan om en eventuell samordning av diskrimineringslagarna.27 Huvudsakliga motiv för den nya lagstiftningen Den nya och samlade diskrimineringslagstiftningen motiverades i propositionen (prop. 2007/08:95 Ett starkare skydd mot diskriminering) bland annat med att den skulle bli ett tydligare och effektivare redskap mot diskriminering. Tanken var att den skulle underlätta skapandet av ett likartat skydd mot diskriminering oavsett diskrimineringsgrund och samhällsområde, bidra till uniform tillämpning och gemensam rättspraxis och vara mer överskådlig än sju olika lagar. Vidare angavs att sammanslagningen av sju lagar till en gemensam lag också innebar en förenkling av regelverket.28 27Kommittédirektiv 2002:11 En sammanhållen diskrimineringslagstiftning. Se även bet. 1998/99:AU4 och bet. 2000/01:AU3. 2007/08:95. Ett annat motiv för den samlade lagstiftningen var att det skulle bli lättare att införa nya regler på diskrimineringsområdet med en samlad lagstiftning. Om till exempel regelverket utvidgas till att avse nya grupper så skulle det kunna te sig naturligt att i första hand utvidga ombudsmannens uppdrag i stället för att överväga behovet av att bilda en ny ombudsman med uppgift att ha tillsyn över regelverket.29 Ett tredje syfte med den nya lagen var också att olika EU-direktiv30 slutligt blir genomförda i . hade nämligen anmärkt på att vissa av EU:s så kallade antidiskrimineringsdirektiv inte till fullo var införlivade i den svenska diskrimineringslagstiftningen.31 Den nya lagstiftningen antogs också bidra till att den nya diskrimineringsmyndigheten skulle bli en starkare aktör. Den nya myndigheten blev större än var och en av de föregående myndigheterna, och dess bredare uppdrag antogs ge en bättre överblick. Den bakomliggande tanken var att en myndighet som blir en tyngre aktör helt enkelt antas få bättre förutsättningar att driva arbetet mot diskriminering och för rättigheter och möjligheter.32 Den samlade lagstiftningen och den nya myndigheten med det bredare ansvaret för arbetet mot diskriminering motiverades även av ambitionen att stärka människorättsperspektivet i svensk rätt. En samlad myndighet skulle utgöra en tydligare markering av att alla människor är lika i värde och rättigheter och att det inte finns några hierarkier mellan olika diskrimineringsgrunder.33 2007/08:95. 30Europaparlamentets och rådets direktiv /73/EG av om ändring av rådets direktiv /207/EEG om genomförandet av principen om likabehandling av kvinnor och män i fråga om tillgång till anställning, yrkesutbildning och befordran samt arbetsvillkor (likabehandlingsdirektivet), rådets direktiv /43/EG av om genomförandet av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung (direktivet mot etnisk diskriminering) och rådets direktiv /78/EG av om inrättande av en allmän ram för likabehandling i arbetslivet (arbetslivsdirektivet). 31Se regeringens sammanställning av överträdelseärende 2010. Felaktigt genomförande av direktiv /43/EG (ärendenummer /2362), direktiv /78/EG (ärendenummer /2005) och direktiv /73/EG (ärendenummer /2537). Överträdelseärende nr 2006/2537 har ännu inte avslutats. 2007/08:95. 33SOU 2006:22 En sammanhållen diskrimineringslagstiftning. Slutbetänkande av , s. 214. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION 3.2Förhållande till internationell rätt Lagstiftningen utgår i huvudsak från olika EU-direktiv Lagstiftningen mot diskriminering och DO:s uppdrag har till stor del sin grund i lagstiftning inom EU.34 Likabehandling och förbud mot diskriminering är grundläggande principer i gemenskapsrätten, och EU har antagit flera direktiv för att motverka diskriminering. EU:s antidiskrimineringsdirektiv är minimidirektiv.35 Förbud mot diskriminering finns också genomgående i konventioner och andra instrument om mänskliga rättigheter som ratificerat. Att bekämpa diskriminering har därmed varit en central målsättning i det svenska arbetet för mänskliga rättigheter både på nationell och internationell nivå. gäller också konvention om de mänskliga rättigheterna () som lag i . bygger på FN:s konvention om mänskliga rättigheter.36 Ett oberoende organ för främjande av likabehandling I flera av EU:s antidiskrimineringsdirektiv föreskrivs att varje medlemsstat ska utse ett eller flera organ med uppgift att främja, analysera, övervaka och stödja likabehandling av alla personer oavsett ras, etniskt ursprung eller kön. Medlemsstaterna ska säkerställa att behörigheten för dessa organ omfattar att på ett oberoende sätt bistå personer som utsatts för diskriminering genom att driva klagomål om diskriminering, att genomföra oberoende undersökningar om diskriminering och att offentliggöra oberoende rapporter om och lämna rekommendationer i frågor som rör sådan diskriminering.37 I den proposition som föregick den nya diskrimineringslagstiftningen och bildandet av DO menade regeringen att frågan om DO:s oberoende och självständighet bäst löstes genom att myndighetens ansvarsområde och uppgifter reglerades i lag. På så sätt skulle DO garanteras en högre grad av självständighet och oberoende i förhållande till regeringen eftersom eventuella ändringar av ombudsmannens grundläggande ansvarsområden 34Materiella bestämmelser med förbud mot diskriminering finns i t.ex. i direktiv /43/EG, direktiv /78/EG, direktiv /113/EG och direktiv /54/EG. Se även direktiv /43/ EG, som omfattar diskrimineringsgrunderna ras och etniskt ursprung, och direktiv /113/EG och 2006/54/EG, som omfattar diskrimineringsgrunden kön. 35Regeringskansliet Faktapromemoria 2007/08:FPM127. 36I ett tilläggsprotokoll till finns bland annat ett generellt förbud mot diskriminering. har dock valt att inte underteckna det aktuella tilläggsprotokollet, med motiveringen att det är svårt att bedöma diskrimineringsförbudets omfattning innan en tillräcklig rättspraxis utvecklats hos . För en mer utförlig beskrivning se SOU 2011:29 samt regeringens skrivelse 2005/06:95. 2007/08:95 s.369, prop. 2004/05:147 s. 119 och prop. 2002/03:65 s. 162. och uppgifter måste beslutas av . Denna ordning hade tidigare även gällt för Ombudsmannen mot etnisk diskriminering medan uppdrag reglerades både av lag och av Enligt regeringen uppfyllde dock både Ombudsmannen mot etnisk diskriminering och de krav på oberoende organ som ställer.38 En nationell rättigheter enligt Parisprinciperna I samband med diskussionen om DO:s oberoende hänvisar regeringen också till en rekommendation antagen av , de så kallade Parisprinciperna, som understryker vikten av självständighet för de nationella institutioner som har till uppgift att bevaka frågor om mänskliga rättigheter.39 Frågan om en nationell oberoende rättigheter i har diskuterats . Den delegation för mänskliga rättigheter i som inrättades fick bland annat uppdrag av regeringen att se över frågan om inrättandet av en nationell rättigheter enligt Parisprinciperna. I sitt betänkande föreslår delegationen att en nationell rättigheter bör inrättas i Sverige.40 Enligt delegationens förslag bör en nationell institution ligga under och ha ett uppdrag som tar sin utgångspunkt direkt i internationella överenskommelser om mänskliga rättigheter, snarare än i nationell lagstiftning. Av delegationens betänkande framgår vidare att eftersom DO:s uppdrag är begränsat till att verka mot diskriminering så skulle DO:s uppdrag behöva utvidgas ordentligt om myndigheten skulle ges uppdraget som nationell rättigheter. Delegationens betänkande har remissbehandlats och bereds i . Regeringen har även inrättat ett särskilt samråd om mänskliga rättigheter där frågan om en ny myndighet för mänskliga rättigheter diskuteras.41 Den nya samlade diskrimineringslagstiftningen är till stor del uppbyggd på samma sätt som den tidigare lagstiftningen, fast med en utvidgning av lagskyddet på flera områden. När det gäller aktiva åtgärder har några ändringar gjorts som innebär att lagens krav har lättats upp i förhållande till arbetsgivarna. 2007/08:95 s. 368369. 2007/08:95. 40SOU 2010:70 Ny struktur för skydd av mänskliga rättigheter. Se även SOU 2011:29. 2011/12:1 utgiftsområde 1 s. 61. Se även regeringens webbplats: , . GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Skyddet mot diskriminering har utvidgats Den nya diskrimineringslagstiftningen innebär en utvidgning av skyddet mot diskriminering, bland annat genom att de två nya diskrimineringsgrunderna ålder och könsöverskridande identitet och uttryck har tillkommit men också genom att diskrimineringsförbuden utvidgats till att gälla fler samhällsområden. Dessutom har en ny diskrimineringsersättning införts som förväntas innebära högre ersättningsnivåer för dem som diskrimineras. Den nya ersättningen är till skillnad från den föregående inte kopplad till skadeståndslagen. Diskrimineringsersättningen ska både vara en ersättning för den kränkning som diskrimineringen innebär och avskräcka från diskriminering. I och med den nya lagstiftningen infördes också en talerätt för intresseorganisationer, vilket innebär att de kan företräda enskild i till exempel en rättegång om diskriminering. Motivet för att utvidga talerätten på detta sätt är enligt propositionen att många intresseorganisationer har en bred kompetens och ett stort engagemang i olika sakfrågor kring diskriminering. Sakkunnigt och ekonomiskt bistånd från en intresseorganisation kan därför vara avgörande för om en enskild som blivit diskriminerad eller utsatt för repressalier lyckas ta till vara sina rättigheter. Enligt propositionen ges den enskilde därmed goda möjligheter att driva en process i de fall det är motiverat. Det är till fördel inte bara för den enskilde själv utan även för samhället i stort, eftersom sådana processer bidrar till att ge diskrimineringslagstiftningen genomslag.42 Reglerna om aktiva (förebyggande) åtgärder är i stort sett oförändrade Den nya diskrimineringslagen innebär inte några stora förändringar när det gäller aktiva åtgärder. Inom arbetslivet har dock lagens krav på arbetsgivarna har mildrats något på ett par punkter. Kravet på årliga planer och årliga lönekartläggningar har ändrats från varje till . Undantaget från skyldigheten att upprätta sådana planer har också ändrats från arbetsgivare med färre än tio arbetstagare till arbetsgivare med fler än 25 arbetstagare. Skälen för dessa förändringar är regeringens mål om att förenkla olika regelverk och minska företagens administrativa börda. Regeringen anser att kravet på aktiva åtgärder innebär en relativt stor administrativ börda, särskilt för de mindre företagen. menar regeringen att lagens regler om aktiva åtgärder för jämställdhet handlar om ett kontinuerligt och målinriktat arbete som avser arbetsförhållanden, rekrytering, utbildning, kompetensutveckling med mera. Det viktiga är att arbetsgivaren faktiskt upprättar planer som ska fungera som levande och aktiva planeringsdokument. Detta är viktigare än 2007/08:95. att uppdatering och revidering sker . Inom utbildningsområdet finns numera en sanktionsmöjlighet mot utbildningsanordnare som inte lever upp till sina skyldigheter när det gäller aktiva åtgärder. Utbildningsanordnare kan vid vite föreläggas att fullgöra dessa skyldigheter.43 finns skillnader mellan diskrimineringsförbud Sammanslagningen av de sju lagarna på diskrimineringsområdet till en gemensam lag innebär i sig en förenkling av regelverket. finns fortfarande skillnader i hur omfattande diskrimineringsförbuden är mellan olika diskrimineringsgrunder och samhällsområden. I samband med behandlingen av lagrådsremissen av den nya lagstiftningen påpekade att en stor del av de undantag från diskrimineringsförbuden som fanns i de tidigare lagarna har förts över till den nya lagen. Diskrimineringsförbudens omfattning kommer därmed även fortsättningsvis att variera mellan olika områden. I propositionen menade regeringen dock att diskrimineringsförbudens omfattning inte enbart är en lagteknisk fråga utan beror av de faktiska förhållanden som råder på olika samhällsområden. I propositionen redovisar regeringen också en rad svårigheter och problem som kräver ytterligare utredning innan det är möjligt att ta ställning till om regleringen på diskrimineringsområdet bör utvidgas ytterligare. exempelvis om farhågor för höga kostnader eller ökad regelbörda på företagen, men också om att det på vissa områden ifrågasatts om en utvidgad reglering skulle göra nytta.44 Arbetet med att utveckla diskrimineringslagstiftningen och göra den så effektiv och heltäckande som möjligt är en fortgående process. Det fortsatta arbetet med att utveckla diskrimineringslagstiftningen påverkas också av arbetet inom EU. lämnade Europeiska kommissionen ett förslag till rådets direktiv om genomförande av principen om likabehandling av personer oavsett religion eller övertygelse, funktionshinder, ålder eller sexuell läggning (det så kallade antidiskrimineringsdirektivet).45 Syftet med direktivförslaget är att skapa ett mer likvärdigt skydd mot diskriminering oavsett diskrimineringsgrund. Förslaget bereds i ministerrådet.46 2007/08:95. 2007/08:95 samt Lagrådets yttrande med anledning av lagrådsremiss Ett starkare skydd mot diskriminering. 45KOM(2008) 426 slutlig. 46Regeringskansliets faktapromemoria 2007/08:FPM127 samt bilaga till sammanträde , råds-pm inför möte i Rådet för sysselsättning, socialpolitik, hälso- och sjukvård samt konsumentfrågor (Epsco) . GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION I flera lagstiftningsfrågor aviserade regeringen i den proposition som låg till grund för den nya lagstiftningen att man avsåg att utreda frågorna vidare inför ett ställningstagande till eventuell ny lagstiftning.47 Det gällde exempelvis om och på vilket sätt aktiva åtgärder ska utökas till fler diskrimineringsgrunder och samhällsområden om underlåtenhet att vidta skäliga åtgärder för personer med funktionshinder ska ses som en form av diskriminering om ett heltäckande förbud mot åldersdiskriminering ska införas (över alla samhällsområden). Arbetet med aktiva åtgärder En särskild utredare har sett över om och i så fall hur aktiva åtgärder kan utökas till fler diskrimineringsgrunder och samhällsområden.48 Utredaren föreslår att kravet på aktiva åtgärder utvidgas till alla diskrimineringsgrunder i lagen, men konstaterar att det inte gått att styrka effekterna av de dittillsvarande kraven på aktiva åtgärder. Betänkandet har inte remissbehandlats. har uttalat att regeringens fortsatta beredning av utredningen bör avvaktas.49 Detta med anledning av att regeringen även gav Statskontoret i uppdrag att ytterligare undersöka effekterna av de krav på aktiva åtgärder som funnits på arbetsområdet och utbildningsområdet. Av Statskontorets rapport framgår att många arbetsgivare är tveksamma till om de aktiva åtgärderna har någon betydelse för lika rättigheter och möjligheter. Även om många aktörer gör insatser mot diskriminering så är det i första hand inte bestämmelserna om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen som är orsaken till dessa insatser.50 I budgetpropositionen menar regeringen att en fråga som behöver övervägas är hur efterlevnaden av bestämmelserna om aktiva åtgärder i arbetslivet kan förbättras.51 Arbetet med ett nytt förbud mot diskriminering i form av bristande tillgänglighet