rir · H0B515 · 2012-06-29 00:00:00 — konkurrensnackdelar på marknaden trots att de avser andra spelformer.91, 92 Vinståterbetalningen är enligt bedömning inte anpassad till spelformens farlighetsgrad så att spelare skyddas från farliga spelformer, i enlighet med spelpolitikens syften. Om så var fallet skulle vinståterbetalningen snarare vara högre för lotterier i syfte att styra spelandet till denna mindre riskfyllda spelform. Den internationella konkurrensen på Internet har dock snarare gjort att utvecklingen har varit den motsatta då har fått höjd vinståterbetalning för sportspel. Vidare har Svenska Spels produktsortiment breddats i syfte att bolaget ska bli mer konkurrenskraftigt. I samma syfte har ATG fått utökade möjligheter att arbeta internationellt. konstaterar att lotterier är den minst farliga produkten men har lägst återbetalningsprocent. Den faktiska genomsnittliga återbetalningen till spelarna varierar kraftigt mellan olika reglerade marknadsaktörer. Genomsnittlig återbetalning till spelare av bruttoomsättningen för för de fem undersökta aktörerna anges i det följande. Uppgifterna avser procentuell andel av bruttoomsättningen utom för vissa delar av . 91Minnesanteckningar från möte med Folkspel den 24.10.2011, A-lotterierna och Postkodlotteriet 31.8.2011. 92ATG synpunkter på faktagranskning , ATG påpekar att det är produkternas innehåll och utformning som styr vinståterbetalningens storlek och inte tillståndet i sig. En felaktigt satt nivå på en produkts vinståterbetalning innebär att produkten inte fungerar mot kunderna. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Tabell 4.1 Genomsnittlig återbetalning till spelare, procentuell andel av bruttoomsättningen för fem legala aktörer93 (6 månader) konstaterar att det i begränsad utsträckning finns etablerade samarbetsformer mellan och i ett tidigt skede av ärendehandläggningen. Vidare är många myndigheter involverade i tillstånds- och tillsynsverksamheten. Eftersom spelpolitiken och folkhälsopolitiken bygger på flera olika delmål som ska förenas och förverkligas genom en effektiv politik, kan ett närmande mellan de processer som olika departement och myndigheter hanterar vara motiverat. Varken regeringen eller Lotteriinspektionen har tagit fram tydliga kriterier som måste uppfyllas för att få ett förnyat tillstånd. Lotteriinspektionen har inget bemyndigande i lag för att kunna utfärda sådana kriterier. Sammantaget inverkar detta på tillståndsgivningens transparens och förutsägbarhet och förutsättningarna för att genomföra spelpolitiken på ett effektivt sätt. Det skapar en osäkerhet hos befintliga tillståndsinnehavare och försvårar ett potentiellt inträde av nya tillståndsinnehavare med ideella syften. 93Uppgifter till om bruttoomsättning, kostnader, utdelning till allmännyttiga ändamål m.m. från , , Postkodlotteriet, Folkspel och A-lotterierna. Uppgifterna för omfattar endast nettoomsättningen för Casino Cosmopol och Internetpoker. Det innebär att den procentuella andelen av bruttoomsättningen som återbetalas till staten från kan antas vara lägre än denna angivna. Konsumenthänsyn framförs som skäl till varför tillståndstiden är så kort som . Det har i granskningen inte framgått varför konsumenthänsyn inte kan åtgärdas på annat sätt och på så sätt undvika merkostnader för både tillståndsgivaren och tillståndsinnehavaren. Granskningen visar att Lotteriinspektionen har otillräckliga förutsättningar att motverka illegalt spel och utländska spelbolags erbjudanden av speltjänster till svenska invånare på onlinemarknaden. Detta gör att Lotteriinspektionen får allt svårare att utöva tillsyn och verka för en sund och säker spelmarknad. Mot bakgrund av de problem som förknippas med den illegala spelverksamhetens omfattning och konsekvenser samt de avvägningar och prioriteringar som måste göras inom rättsväsendet och hos polisen, för att kunna bistå Lotteriinspektionen i myndighetens tillsynsverksamhet, kan enligt frågan ställas om det inte vore motiverat att göra en djupare analys för att komma tillrätta med problemen med illegal spelverksamhet. Villkor i koncessioner och tillstånd kan konstatera att det är oklart varför villkoren i koncessioner och enskilda tillstånd skiljer sig åt mellan spelbolag och ideella föreningarna. Eftersom konkurrens råder mellan och de ideella föreningarna på lotterimarknaden leder olika frihetsgrader i tillstånden till olika konkurrensvillkor mellan och de ideella föreningarna. Detta leder till sämre förutsättningar för de ideella föreningarna att kunna utveckla verksamheten. En sådan särbehandling mellan olika företagsgrupperingar avviker från motiv till särbehandling. Villkor för spelformers återbetalning till spelarna skiljer sig åt och villkoren för lotterier ger sämre förutsättningar att attrahera kunder i förhållande till annan spelverksamhet. Lotterier är den minst farliga produkten men har lägst återbetalningsprocent. De ideella föreningarna som enbart har lotteriverksamhet ges därmed sämre förutsättningar än andra reglerade aktörer. Detta som vinståterbetalningen, enligt bedömning, inte är anpassad till spelens farlighetsgrad. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN 5Stödjer villkoren om spelansvar och marknadsföring målen för spelmarknaden? granskar i detta kapitel regeringens och Lotteriinspektionens tillståndsvillkor för spelansvar och marknadsföring i koncessioner och tillstånd. Syftet är att bedöma om tillståndsvillkoren ligger i linje med mål för spelpolitiken. 5.1Bedömningskriterier för tillståndsvillkor om spelansvarsåtgärder och marknadsföring utgår från att effektiva villkor om spelansvarsåtgärder och marknadsföring i spelmiljö borde vara villkor som är anpassade till spelens farlighetsgrad och tydligt anger för aktörerna inom vilka ramar spelansvarsåtgärder och marknadsföring ska ske. Villkoren om marknadsföring ska uttrycka en måttfull och restriktiv marknadsföring.94 Tillståndens utformning är ett medel för att nå mål. Detta sammantaget möjliggör en effektiv tillsyn. Vidare framgår i EU:s rättspraxis att grundprincipen i tillståndsgivningen är att det ska råda full likabehandling i myndighetstillstånd även om det är möjligt att rättfärdiga viss särbehandling, exempelvis på grund av att det handlar om olika spelformer och därmed olika förhållanden.95 Förutsättningarna för att kunna genomföra utvärderingar av effekter av villkor för förebyggande spelansvarsåtgärder och marknadsföring ökar också därigenom. 94Jörgen Hettne: Statens roll på den svenska spelmarknaden ett EU-perspektiv, , Se t.ex. dom av i målen C316/07, C358/07C360/07, C409/07 och C410/07, m.fl., ej ännu publicerad i rättsfallssamlingen, punkt 103. Den reklam som innehavaren av ett statligt monopol eventuellt gör för sitt utbud måste dock vara måttfull och inte gå utöver vad som är absolut nödvändigt för att styra konsumenterna till tillåtna spel. Reklamen får i synnerhet inte uppmuntra konsumenternas naturliga benägenhet att roas av spel genom att locka dem till aktivt deltagande, såsom genom att banalisera spelandet eller ge det en positiv image genom att hänvisa till att spelintäkterna går till verksamhet av allmänintresse eller genom att förstärka spelens dragningskraft med anslående reklambudskap där stora spelvinster förespeglas. 95Jörgen Hettne: Statens roll på den svenska spelmarknaden ett EU-perspektiv, , s.68. 5.2Är tillståndsvillkoren för spelansvarsåtgärder anpassade till spelens farlighetsgrad? 5.2.1Bedömning av spelens farlighetsgrad För att stärka kunskapen om spel och hälsa driver ett långsiktigt forskningsprogram av befolknings spelvanor och hälsa. Studien heter Swelog96. I Swelogs undersöks sambandet mellan spelmönster och spelproblem. I rapporten presenteras en tabell med oddskvoter för hur speldeltagande i en spelform ökar risken för spelberoende. Oddskvoten visar hur starkt sambandet är mellan exponering (i det här fallet att spela ett visst spel) och ett problem (i det här fallet riskabla eller problematiska spelvanor). En oddskvot på 3.0 för ett visst spel innebär att det är större sannolikhet än i genomsnitt att man har riskabla eller problematiska spelvanor om man spelar det spelet. Tabell 5.1 Oddskvoter för direkt samband mellan spelform och spelproblem97 Internetspel (oavsett spelform) En annan form av bedömning av risker i spel presenteras i en tabell som är ett resultat av Swelogs. I tabell 5.2 redogörs för vilka spel som risk- och problemspelare spelar mest. Som tidigare nämnts är andelen problemspelare av befolkningen. Av tabellen framgår att dessa av befolkningen står för nästan hälften av alla spelinsatser i pokerspelande, av alla insatser på bingo etc. 96Swelogs, vilket står för Swedish Longitudinal Gambling Study. Swelogs är den största longitudinella befolkningsstudien om spel om pengar i världen. 97Statens folkhälsoinstitut: Spel om pengar och spelproblem i /2009, Huvudresultat från Swelogs befolkningsstudie. , tabell 7, sidan 93. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Tabell 5.2 Risk- och problemspelares andel av totala rapporterade insatser på olika spelformer98 När det gäller spelautomater är det enligt Spelinstitutet99 troligt att problemspelarnas andel av insatserna enligt tabell 5.2 är en underskattning. Detta eftersom gruppen med spelproblem bland automatspelare sannolikt deltar i mindre utsträckning än befolkningen i övrigt i dessa undersökningar. Resultatet i tabell 5.2 bekräftas i Svenska Spels produktresultat enligt riskbedömningsverktyget GAM-GaRD där det framgår att spelautomater ligger strax efter Internetpoker i antalet högriskfaktorer.100 Resultatet i tabell 5.2 tyder på att spelautomater och poker på nätet har ungefär samma farlighetsgrad. Därefter kommer i fallande skala sportspel och bingospel som ligger relativt nära varandra medan kasinospel och TV-tävlingar ligger betydligt lägre.101 Vidare indikerar resultatet att vadhållning på hästar och nummerspel har ungefär lika stor risk men betydligt lägre risk än tidigare nämnda spelformer medan lotterier har lägst risk. 98Swelogs, , tabellen är ett resultat av Swelogs som ännu inte är publicerad. 99Spelinstitutet är ett privatägt kunskapsföretag som specialiserat sig på spelbeteende. har utvecklat flera olika spelansvarsverktyg för spelare och spelbolag. 100Produktresultat enligt GAM-GaRD, . 101Spelinstitutet ställer sig tveksamt till om uppgifterna för kasinospel avspeglar verkligheten mot bakgrund av de begränsade fakta som finns för kasinospel. 5.2.2Villkor om spelansvarsåtgärder skiljer sig åt för spel med samma farlighetsgrad De aktörer som har tillstånd att bedriva spelverksamhet har krav på sig att tillhandahålla vissa förebyggande spelansvarsåtgärder. Åtgärderna är ofta frivilliga men kan för vissa klassificerade högriskspel vara obligatoriska för att få delta i spelet. Villkor på spelansvarsåtgärder anges inte i lotterilagen. Krav på spelansvarsåtgärder kan i stället återfinnas i enskilda koncessioner eller tillstånd. Utformningen och omfattningen på spelansvarsåtgärder kan skilja sig åt eftersom det är olika tillståndsgivare som utformar villkoren, det vill säga antingen regeringen eller Lotteriinspektionen. Villkoren har också förändrats vilket gör tillståndsgivningen svåröverskådlig. De krav på spelansvarsåtgärder som anges i tillstånden102 och som har granskat, är om krav ställs på spelaktören 1) att informera spelaren om de risker som spelandet kan ge och att information om spelansvarsfrågorna ska vara lätt åtkomlig, 2) att erbjuda en möjlighet att begränsa sina spelinsatser eller förluster i pengar eller begränsa sitt spelande och 3) att erbjuda en möjlighet att avstänga sig från spelande . Fysiska lotter leder i betydligt mindre grad till ett spelberoende vilket talar för att det inte behövs lika mycket spelansvarsåtgärder i denna spelform i förhållande till andra. Detta är dock inte entydigt och i den takt som även lotter erbjuds på Internet har riskerna med lotterispel ökat. När traditionella spelformer såsom lotter spelas på nätet ökar triggandet i spelen. Skraplotter och bingospel blir mer tillgängliga på Internet och återkopplingen i spelandet går snabbare vilket ökar riskerna för spelberoende.103 Vid jämförelse mellan vilka krav på spelansvarsåtgärder som ställs på de tre undersökta ideella föreningarna kan konstateras att inga av ovan nämnda villkor ställs i tillstånden för PostkodLotteriets/PostkodFöreningens olika spelformer eftersom föreningen ännu inte har några lotter som kan spelas på nätet. För Bingolotto/Folkspel och Kombilotteriet/A-lotterierna har ovanstående krav ställts på Internetspelen men inte på de fysiska lotterna. 102Avser tillstånd för , , Postkodlotteriet, Folkspel och A-lotterierna. 103Minnesanteckningar från möte med . GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN De strängaste spelansvarsåtgärder som anges i ett enskilt tillstånd för finns för poker på nätet. Där ställs krav att spelaren upprättar en spelbudget innan denne får påbörja spelet. Spelaren ska i spelbudgeten begränsa sina spelförluster och sin speltid per dag, vecka och månad. Innan spelarna börjar spela första gången ska bolaget också via hemsidan informera om pokerspelets speciella karaktär och spelets väsentliga inslag av slump. Vidare ska bolaget erbjuda en möjlighet för spelaren att stänga av sig från spelandet. Bolaget ska också erbjuda spelarna en individuell ackumulerad vinst- och förlustställning samt en individuell ackumulerad speltidsangivelse. Bolaget ska redovisa till tillsynsmyndigheten vilka åtgärder som har vidtagits, hur spelarna utnyttjar dessa åtgärder samt göra en bedömning av åtgärdernas effekter. Motsvarande krav finns inte för bolagets andra spel på Internet. För kasinospel anges i tillståndet att bolaget ska beakta och aktivt arbeta för att motverka problem med överdrivet spelande. ska också arbeta med åtgärdsprogram i form av information om problem och utbildning av personal.104 Vad gäller värdeautomater finns inga krav på spelansvarsåtgärder som riktar sig till spelarna. Däremot finns en tillgänglighetsbegränsning. Begränsningen består i att endast 7 000 värdeautomater får finnas i hotell- och restaurangverksamhet och 500 i bingohallar. Dessutom får avkastningen från spelautomater i bingohallar inte vara större än avkastningen från bingospel i bingohallen.105 I tillståndet har regeringen angivit att bolaget ska arbeta för att motverka problem med överdrivet spelande och att redovisa de åtgärder som vidtagits för att säkra sociala skyddsintressen samt hur (kommande) spelansvarsåtgärder används av spelarna. I Svenska Spels lotteritillstånd anges att bolaget ska säkerställa att sociala och hälsomässiga skyddshänsyn tas samt beakta och aktivt arbeta för att motverka problem med överdrivet spelande. Bolaget ska i samband med årsredovisningen i en separat redovisning utförligt redogöra för de åtgärder bolaget vidtagit i syfte att säkra de sociala skyddshänsynen. 104När man väl har kommit in på kasinot finns inga särskilt stränga regler för slotsen som kan hänföras till tillstånden. Tvärtom är reglerna om insats och utbetalning avsevärt generösare för slotsen. Inte heller finns det regler t.ex. om att ett kvitto ska skrivas ut vid ett visst vinstbelopp. Lotteriinspektionens synpunkter vid faktagranskning, . 105I Lotteriinspektionens kompletterande villkor finns vidare en begränsningsregel för restauranger avseende både omsättning och take away. Svenska Spels synpunkter på granskningsutkast . Regeringen ställer inga särskilda krav på lotterispelen när de anordnas på Internet eller i mobilen. Däremot ställer Lotteriinspektionen upp krav på att erbjuda spelarna en möjlighet till frivillig avstängning eller en möjlighet att begränsa sina insatser eller tills vidare.106 ATG har i sin koncession inskrivet samma formulering som har om att säkerställa att sociala och hälsomässiga hänsyn tas samt att beakta och aktivt arbeta för att motverka problem med överdrivet spelande. I samband med årsredovisningen ska bolaget redovisa de åtgärder bolaget vidtagit för att säkra de sociala skyddshänsynen. Villkoren om spelansvarsåtgärder är inte helt anpassade till farlighetsgraden Sammanfattningsvis kan konstatera att tillståndsvillkoren för nätpoker är betydligt strängare än för spelautomater trots att spelautomater enligt studier har ungefär samma farlighetsgrad som nätpoker. Vidare är totalt sett kraven på spel i kasino högre (krav på att motverka problem med överdrivet spelande, åtgärdsprogram i form av information om problemet och utbildning av personal) än för spelautomater på restauranger med mera trots att studier indikerar att kasinospel bedöms ha en lägre risk än spelautomater. Vid en översiktlig jämförelse mellan de svenska och de danska villkoren kan framhållas att villkoren i är lagreglerade vilket medför lika villkor för alla licensierade aktörer. Detta underlättar för tillsynsmyndigheten att genomföra en effektiv tillsyn.107 Se vidare elektronisk bilaga 2. 5.3Är tillståndsvillkor och frivilliga överenskommelser för marknadsföring effektiva mot intensiv marknadsföring? På spelmarknaden ska sociala skyddsintressen värnas. Trots detta är marknadsföringen intensiv från både inhemska och utländska spelbolag. Detta innebär att speltjänster marknadsförs som övrig kommersiell verksamhet trots att spelregleringen vilar på grundtanken att det handlar om verksamhet som är potentiellt farlig för konsumenterna. Exempelvis marknadsför sig utländska spelbolag via satellitsändningar på TV över vilka svensk lagstiftning inte råder. 106Lotteriinspektionen: Särskilda villkor för AB Svenska Spels produkter förmedlade över Internet. 107Vidare kan konstatera att på den danska marknaden, som har många spelaktörer, ställs mer omfattande, strängare och tydligare licenskrav än de tillståndskrav som ställs på de svenska aktörerna med exklusiva rättigheter på den svenska marknaden. Därutöver är den danska tillsynsmyndighetens befogenheter större. Denna skillnad kan delvis bero på att de spel som licensieras i är mer riskfyllda än många andra spel som erbjuds i . GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN I en översikt av den akademiska litteraturen108 framgår att det finns en rad faktorer med betydelse för benägenheten hos en person att utveckla spelmissbruk som i teorin kan kopplas till spelreklam. Dessa är som följer: Tillgängligheten till spel. Spelreklam upplyser om tillgängligheten. Egenheter i hur hjärnans belöningssystem fungerar. Vissa studier visar att spelreklam aktiverar hjärnans belöningssystem och ger impulser till att spela. Dessa impulser ges i vardagliga situationer utanför renodlade spelmiljöer: hemma framför TV:n, vid en promenad på stadens gator, när man bläddrar i en kvällstidning och så vidare. En impulsivt lagd person torde påverkas mer av reklam än andra. Vinna en stor summa tidigt i spelkarriären. Mycket av reklamen framställer det som lätt att vinna, vilket kan förstärka det intryck av lättförtjänta pengar genom spel som ges av en storvinst i början av spelkarriären. Övertro på sin egen spelskicklighet i sport- och hästspel. En del spelreklam överbetonar den egna skickligheten i dessa spel. Ett onormalt behov av att känna spänning (s.k. sensation seeking). En del spelreklam har som främsta budskap att det är spännande att spela, till exempel genom att framhäva stora jackpoter och höga odds. Detta torde inspirera en del personer med ett onormalt behov av att känna spänning till att tillfredsställa sitt spänningsbehov genom spel. Det finns således flera mekanismer som i princip skulle kunna göra att spelreklam bidrar till att spelmissbruk uppkommer och behålls, och det finns enligt rapportens översikt över forskningen inget uppenbart skäl till att tro att dessa mekanismer inte skulle vara verksamma. I vilken utsträckning reklamen därigenom har effekten att förvärra spelmissbruket är emellertid okänt eftersom empiriska undersökningar saknas.109 Spelaktörernas marknadsföring är en viktig komponent i den allt hårdare konkurrensen på spelmarknaden. Utifrån organisationernas egna uppgifter för kan utläsas att marknadsföringskostnaderna för alla fem undersökta spelaktörer uppgår till mellan av bruttoomsättningen.110 De nätbaserade företagens mediainvesteringar överstiger kraftigt de inhemska aktörernas.111 108Per Binde: Att sälja en dröm om spelreklam och dess påverkan, R 2005:21. 109Per Binde: Att sälja en dröm om spelreklam och dess påverkan, R 2005:21. 110Uppgifter till om marknadsföringens andel av bruttoomsättningen. 111Uppgifter 2000-2010, Svenska , hänvisar till /RM mätningar som ursprungskälla, Svenska Spels synpunkter på granskningsutkast . I de fall utländska spelbolag marknadsför sig via svenska medier gäller främjandeförbudet i lotterilagen. Hur effektivt detta förbud är diskuteras i elektronisk bilaga 5. I det följande går igenom vilka marknadsföringskrav som finns i svenska tillstånd och koncessioner. Lotterilagen innehåller inga uttryckliga bestämmelser om marknadsföring. De allmänna bestämmelserna om marknadsföring som återfinns i marknadsföringslagen (2008:486) gäller även för marknadsföring av spel. Talan om förbud och ålägganden vid får väckas av bland annat Konsumentombudsmannen.112 har inte utfärdat allmänna råd för spel. Myndigheten har gjort detta inom alkoholområdet och därigenom tydliggjort vad som är tillåtet på alkoholmarknaden.113 Det finns ett fåtal domar i som berör marknadsföringen av spel.114 Bakgrunden till fåtalet ärenden är dels att inget stöd finns i lotterilagen, dels att det i allmänhet måste föreligga en mängd klagomål innan väcker talan i . kan också väcka talan på eget initiativ.115 Lotteriinspektionen har ställt informationskrav på alla reglerade marknadsaktörer vad avser till exempel vinstplaner. Dessa krav återfinns i tillståndens bifogade särskilda villkor samt kontroll- och ordningsbestämmelser.116 Lotteriinspektionen kan vid överträdelser i sådana fall dra in tillstånden för de ideella organisationerna. Detta gäller dock inte Svenska Spels och ATG:s koncessioner eftersom det är regeringen som är tillståndsgivare. Lotteriinspektionen kan dock utdöma vitesföreläggande mot alla aktörer på den svenska marknaden. Inga vitesförelägganden eller indragna tillstånd till följd av angivna informationskrav har förekommit.117 11247 § marknadsföringslagen (2008:486). 113Minnesanteckningar från möte med Lotteriinspektionen . 114Exempelvis MD 2009:15 ang. marknadsföring av PostkodLotteriet, MD 2009:25 ang. marknadsföring av och . 115Minnesanteckningar från möte med Lotteriinspektionen . 11612 § lotterilagen (1994:1000), prop, 1993/94:182. 117Lotteriinspektionen, Ang. förfrågan från , ; minnesanteckningar från möte med Lotteriinspektionen ; 10, 12, 51 andra stycket och 52 §§ lotterilagen (1994:1000); prop. 1993/94:182, s.58. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Lotteriinspektionen kan inte väcka talan vid . Myndigheten bedömer dock att det finns ett behov av marknadsföringsbestämmelser i lotterilagen som tydliggör marknadsföringsbestämmelserna inom spelområdet.118 Krav på marknadsföring i Rikslotteriernas tillstånd I rikslotteriernas tillstånd från Lotteriinspektionen ställs krav på att marknadsföringen ska ske på ett ansvarsfullt sätt, den får inte vara aggressiv eller påträngande och den måste vara förenlig med marknadsföringslagen. Det finns dock ingen tydlig definition av vad detta innebär. I jämförelse av de tre ideella föreningarnas marknadsföringsvillkor framgår det att villkoren om ansvarsfull marknadsföring enligt ovan är angivna i PostkodLotteriets/PostkodFöreningens tillstånd men att inga ytterligare villkor ställs. PostkodFöreningen har inte några spel på Internet. I Bingolottos/Folkspels och Kombilotteriets/A-lotteriernas tillstånd finns krav på ansvarsfull marknadsföring enligt ovan i alla undersökta tillstånd. Vidare anges i Folkspels och A-lotteriets Internetspel att spelaktören inte får försöka vinna tillbaka en spelare som minskat eller upphört med spelande och denne får inte heller direkt marknadsföra sig gentemot enskilda spelare som är avstängda. Krav på marknadsföring i Svenska Spels och ATG:s koncession