rfr · GZ0WRFR15 · 2012-06-28 00:00:00 — Regeringen har genom även gett ett uppdrag till Statskontoret att undersöka vad såväl Arbetsförmedlingen som kommunerna gör för insatser inom det arbetsmarknadspolitiska området för personer med socialbidrag. I uppdraget står det att Statskontoret ska kartlägga hur kommunerna och Arbetsförmedlingen arbetar med personer som har socialbidrag och som är inskrivna hos Arbetsförmedlingen (, 2012). Kartläggningen ska inkludera vilken typ av åtgärder som kommunerna begär att arbetslösa socialbidragstagare ska delta i för att få socialbidrag. Vidare ska denna kartläggning också undersöka huruvida insatserna är individanpassade och om de är riktade till olika specifika grupper som kvinnor, män, ungdomar, utrikesfödda eller funktionshindrade samt analysera deltagarnas utbildningsnivå och arbetslivserfarenhet. En tidigare statlig utredning var Från socialbidrag till arbete (SOU 2007:2), som tillsattes av den förra socialdemokratiska regeringen för att granska vad som gjordes för arbetslösa socialbidragstagare. Denna utredning gjorde en övergripande och omfattande sammanställning av den aktuella situationen kring socialbidrag och hur man skulle kunna underlätta övergången från bidragsberoende till arbete för socialbidragstagare. Utredningen kom också med ett stort antal förslag på förändringar som till exempel jobbagenter på Arbetsförmedlingen, förbättrade rehabiliteringsmöjligheter för personer med socialbidrag, ökade ekonomiska incitament för socialbidragstagare att arbeta och bättre samordning av arbetsförmågebedömningar. Utredningen ville också göra det tydligare vem som har ansvaret för arbetslösa med socialbidrag och att det skulle finnas en samlad myndighet i varje kommun som tar 15 Öppna jämförelser är en gemensam rapportserie från och som redovisar och jämför information om kvalitet, resultat och kostnader inom bl.a. socialtjänst, hälso- och sjukvård, folkhälsa osv. Avsikten är att jämförelserna ska återkomma , och syftet är att förbättra kvaliteten och effektivisera verksamheten samt ge en bättre insyn i och en mer heltäckande bild av verksamheternas prestationer. Jämförelser har ännu inte redovisats för försörjningsstöd, utan dessa är planerade till senare (, 2012). ARBETSMARKNADSPOLITIK EN KUNSKAPSÖVERSIKT ÖVER ÅTGÄRDER FÖR ARBETSLÖSA SOCIALBIDRAGSTAGARE 2011/12:RFR15 hand om alla arbetslösa. En sådan myndighet skulle enligt utredningen underlätta för de enskilda individerna, det skulle bli mindre arbete för de olika myndigheterna och det skulle kosta mindre för samhället. Utredningen fick dock inget större genomslag, och bara ett fåtal av utredningsförslagen har genomförts, vilket troligen beror på att det skedde ett regeringsskifte utredningen offentliggjordes.16 När det gäller den statliga arbetsmarknadspolitiken och de program som Arbetsförmedlingen anordnar finns det betydligt mer systematisk dokumentation genom Arbetsförmedlingens databaser med information om de inskrivna och vilka åtgärder som vidtagits. Det finns också mer etablerad forskning som är inriktad på att studera de olika arbetsmarknadspolitiska åtgärder som staten har huvudansvar för. Inom detta område finns även utvärdering (IFAU), ett forskningsinstitut som har i uppdrag av regeringen att utvärdera och följa upp den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Sammantaget innebär detta att det är en omfattande skillnad i empiriskt säkerställd kunskap om statliga och kommunala arbetsmarknadsåtgärder. Det innebär också att man ofta försöker jämföra och överföra resultat från studier om de statliga åtgärderna till de kommunala åtgärderna för att få viss förståelse av vilka resultat man kan förvänta sig av olika insatser. Detta fungerar i vissa fall, men ofta är resultaten inte jämförbara, då skillnaderna mellan både deltagarna och programmen är stora. 16 Ett av förslagen som genomfördes var bestämmelser om att ungdomars inkomster ska undantas vid biståndsbedömningen för det totala hushållet. 2011/12:RFR15 ARBETSMARKNADSPOLITIK EN KUNSKAPSÖVERSIKT ÖVER ÅTGÄRDER FÖR ARBETSLÖSA SOCIALBIDRAGSTAGARE 5 Det empiriska forskningsläget Kunskapen om kommunala åtgärder för arbetslösa socialbidragstagare är mycket begränsad, och det är en stor brist på forskning och systematiska studier inom detta fält. Det finns ett antal studier, men de är långt ifrån heltäckande, och dessutom är de av mycket varierande karaktär och inkluderar någon enstaka kartläggning, några policystudier, ett antal implementeringsstudier och brukarstudier samt lokala program- och projektuppföljningar. Det finns dessutom bara en handfull effektutvärderingsstudier av kommunala arbetsmarknadsåtgärder. Bristen på forskningsstudier innebär att det finns ett stort antal frågeställningar som är obesvarade, och vi vet väldigt lite om vilka effekter som dessa åtgärder faktiskt har. I den här rapporten har ett sjuttiotal studier granskats och analyserats. Forskningsgenomgången kommer främst att fokusera på studier där målgruppen på något sätt är arbetslösa socialbidragstagare, men den kommer att inkludera vissa studier som är specifikt inriktade på ungdomar och personer med utländsk bakgrund, eftersom det bland dessa finns stora grupper som har socialbidrag på grund av arbetslöshet. I vissa fall görs det jämförelser med insatser utanför det preciserade området därför att de kan vara lärorika och ge kunskap som är överförbar till området arbetslösa socialbidragstagare. Intresset för forskning om kommunala arbetsmarknadsåtgärder för arbetslösa socialbidragstagare var relativt stort , då ett flertal svenska studier genomfördes för att undersöka detta växande politikområde (t.ex. , 2004; Hedblom, 2004; , 2001; , 2006; , 2005, 2008; , 2004; Ulmestig, 2007). Dessa studier undersökte de kommunala åtgärderna utifrån ett antal olika perspektiv och har på ett betydande sätt bidragit till en ökad, om än begränsad, kunskap om detta verksamhetsfält. verkar forskningsintresset ha avsvalnat något och det har inte publicerats studier i samma utsträckning som . Men det finns exempel på aktuella studier som undersöker de kommunala arbetsmarknadsåtgärderna (m.fl., 2008b; Hollertz, 2010). Ett pågående forskningsprojekt är en studie av de så kallade jobbtorgen i som genomförs av mig, , forskare i socialt arbete, samt och , forskare i nationalekonomi (IFAU Dnr 27/2008). Detta är den hittills största enkätundersökning som gjorts inom området, med ett urval på 1 500 jobbtorgsdeltagare och deras jobbcoacher och socialsekreterare. Studien av jobbtorgen kommer även att koppla enkätdata till olika former av registerdata för att bland annat undersöka olika effekter av deltagandet i jobbtorgen samt hur olika personalgrupper och deltagare bedömer sin arbetslöshetssituation. ARBETSMARKNADSPOLITIK EN KUNSKAPSÖVERSIKT ÖVER ÅTGÄRDER FÖR ARBETSLÖSA SOCIALBIDRAGSTAGARE 2011/12:RFR15 En stor orsak till det begränsade kunskapsläget är att det inte finns någon enhetlig dokumentation av kommunernas arbetsmarknadsåtgärder, vilket medför svårigheter att genomföra vissa typer av forskningsstudier. En annan svårighet med att undersöka de kommunala åtgärderna är att det sällan handlar om en specifik åtgärd eller insats, utan i praktiken handlar det om olika typer av insatser som deltagarna tar del av under olika perioder och olika länge som de är inskrivna i en åtgärd för att vara berättigade till socialbidrag. Det innebär att det är svårt att särskilja olika insatser från varandra, och därmed blir det svårt att mäta vilken effekt de olika insatserna har. Den stora bristen på kunskap innebär att det behövs framtida forskning för att bättre förstå vad den här typen av åtgärder faktiskt leder till och vilka effekter åtgärderna har för deltagarna, socialbidragstagandet och arbetslösheten i stort. 5.2 Socialbidragstagande och kopplingen till arbetsmarknadsåtgärder De arbetsmarknadsåtgärder som belyses i denna rapport är starkt sammankopplade med socialbidraget. För att närmare förstå denna sammankoppling har ett antal studier undersökt socialbidragstagandet i en rad olika bemärkelser, och dessa studier ger viss kunskap om hur själva socialbidragstagandet ser ut i fråga om omfattning, socialbidragstagarnas huvudproblematik samt vilken tillgång arbetslösa med socialbidrag har till olika former av arbetsmarknadsrelaterade insatser. 5.2.1 Försörjningsformer och arbetsmarknadsåtgärder I en aktuell registerstudie visar och (2011) och (2011) att bland socialbidragstagarna var det som hade arbetslöshet som huvudsakligt försörjningshinder, följt av med sociala skäl, med sjukskrivning och med språkhinder. av de individer som levde i ett socialbidragshushåll var både registrerade vid Arbetsförmedlingen och tog emot ersättning från , vilket tyder på att de har kontakt med flera myndigheter . Studien indikerar att personer med en svagare ställning på arbetsmarknaden (dvs. unga, lågutbildade och utrikesfödda) behövde socialbidrag som sin primära försörjningskälla. Grupper med starkare ställning på arbetsmarknaden använder sig av socialbidraget i större utsträckning som ett komplement till arbetsinkomst eller sjuk- och aktivitetsersättning. och visar även att en relativt stor andel av de som tog emot socialbidrag är kategoriserade som övriga inskrivna vid Arbetsförmedlingen, och författarna menar att det kan tyda på att Arbetsförmedlingen och kommunerna gör olika bedömningar av arbetsförmågan hos dessa personer. Författarna analyserar också i vilken utsträckning olika grupper deltar i arbetsmarknadspolitiska program som Arbetsförmedlingen anordnar. De finner att personer med socialbidrag inte alls deltar i jobb- och utvecklingsgarantin i samma utsträckning som personer som är 2011/12:RFR15 ARBETSMARKNADSPOLITIK EN KUNSKAPSÖVERSIKT ÖVER ÅTGÄRDER FÖR ARBETSLÖSA SOCIALBIDRAGSTAGARE berättigade till a-kassa. och visar att för personer med enbart socialbidrag är det faktiskt relativt ovanligt att de börjar i jobb- och utvecklingsgarantin över huvud taget, inte ens , trots att de har rätt att göra det. har den gränsen sänkts för att de snabbare ska få ta del av Arbetsförmedlingens insatser, men då förändringen genomfördes har någon utvärdering ännu inte gjorts. Såväl personer med a-kassa som personer med både a-kassa och socialbidrag går över till program något snabbare än de med enbart socialbidrag. Dessa forskningsresultat tyder på att många socialbidragstagare bedöms ha arbetslöshet som sin primära problematik, som det kan tolkas som att Arbetsförmedlingen inte prioriterar denna grupp inom sina verksamheter. I en registerstudie med data av de olika ersättningsformerna för inskrivna vid Arbetsförmedlingen finner Löfbom (2007) att av de inskrivna hade enbart a-kassa, hade enbart socialbidrag, hade både ersättning från a-kassa och socialbidrag, medan varken hade arbetslöshetsförsäkring eller socialbidrag. Löfbom menar också att när socialbidragstagare blev inskrivna som övriga inskrivna så ökade sannolikheten att de skulle delta i något program i jämförelse med dem som enbart hade a-kassa. Detta resultat går stick i stäv med både nyare forskning av och (2011) och många kommuners egna upplevelser av att socialbidragstagare inte får samma tillgång till Arbetsförmedlingens programutbud som andra arbetslösa. I en enkätstudie (, 2011) som har besvarats av socialbidragstagare och personal inom i fyra kommuner (, , och ) visar forskaren i socialt arbete att av socialbidragstagarna som deltog i åtgärder var det som deltog i kommunala program, i åtgärder hos Arbetsförmedlingen och i åtgärder inom andra organisationer. Dock visar på att det endast var av socialbidragstagarna som blev aktiverade, med en variation mellan och i de olika kommunerna. Enligt finns det en risk att personer som har ett behov av den typen av insatser inte får tillgång till dem, trots att lagstiftningen poängterar att kommunen ska hjälpa till att stödja individer att komma närmare arbetsmarknaden och bli självförsörjande. Sammantaget visar ovanstående forskning att socialbidragstagare tenderar att delta i Arbetsförmedlingens åtgärder i mindre utsträckning än personer med andra ersättningsformer och att deltagande i åtgärder överhuvudtaget, både kommunala och statliga, skiljer sig åt mellan olika kommuner. 5.2.2 Socialbidragstagande och koppling till arbetsmarknaden Förutom kunskap om socialbidragstagarnas förhållande till Arbetsförmedlingens programutbud finns även studier av deras koppling till arbetsmarknaden i stort. I en aktuell rapport från () undersöker (2011) socialbidragstagares koppling till arbetsmarknaden efter avslutat socialbidragstagande. ARBETSMARKNADSPOLITIK EN KUNSKAPSÖVERSIKT ÖVER ÅTGÄRDER FÖR ARBETSLÖSA SOCIALBIDRAGSTAGARE 2011/12:RFR15 inkomster från arbete och socialförsäkringar för alla som har slutat med socialbidrag . Studien, som bygger på SCB:s inkomst- och sysselsättningsregister, kommer fram till att det är ovanligt att socialbidragstagare börjar arbeta heltid direkt efter avslutat socialbidrag och att det är som lämnar socialbidraget för ett heltidsarbete. Vidare finner att har en svag ställning på arbetsmarknaden och att har en instabil försörjning samt att det är svårt att veta var inkomsten kommer ifrån efter avslutat socialbidrag. Detta visar att målgruppen socialbidragstagare har en svag anknytning till arbetsmarknaden även efter avslutat socialbidragstagande. 5.3 Organisering av kommunala arbetsmarknadsåtgärder För att förstå bakgrunden till den ökade kommunala aktiviteten i för att minska arbetslöshet och socialbidragstagande har ett antal studier undersökt hur olika policy- och ansvarsförskjutningar i samhället har influerat utvecklingen av kommunala arbetsmarknadsåtgärder samt hur olika ansvarsområden har gått från stat till kommun och vice versa (, 2001; nas, 2007; , 2008; Minas, 2011; Ulmestig, 2007). 5.3.1 Kommunernas ökade ansvar I forskaren i statsvetenskap studie beskriver att kommunerna i allt större utsträckning har blivit involverade i arbetsmarknadspolitiska frågor, särskilt . menar att det bland annat beror på hur mycket ansvar och möjligheter de har fått av staten, men också på hur den lokala arbetsmarknads- och partipolitiska situationen ser ut. pekar också på att det ofta är den kommunalekonomiska situationen som styr kommunernas agerande i dessa frågor. I sin doktorsavhandling (Ulmestig, 2007) ifrågasätter , forskare i socialt arbete, idén om att det finns en samlad och enhetlig arbetsmarknadspolitik i , särskilt med anledning av de ökande åtgärderna i kommunerna. Ulmestig hävdar också att det finns både så kallade push- och pullfaktorer för utvecklingen av de kommunala åtgärderna och att det är både ett behov från den statliga arbetsmarknadspolitikens sida och ett självpåtaget ansvar. Dock visar Ulmestig att kommunala åtgärder för arbetslösa socialbidragstagare har blivit vanligare sedan 1990-talskrisen och att det finns en rad olika principiella skillnader mellan kommunala och statliga åtgärder. Även , forskare i socialt arbete, finner i sin doktorsavhandling (Hollertz, 2010) om kommunala insatser för ungdomar att det sker en tydlig förändring i fråga om åtgärdernas antal och inriktning. De tidiga åtgärderna var huvudsakligen individinriktade och utgjorde oftast en del av den ordinarie verksamheten inom . har åtgärderna oftare bestått av gruppverksamheter som bedrivs i tidsbegränsade projektformer. Rent generellt säger att kommunala åtgärder verkar ha 2011/12:RFR15 ARBETSMARKNADSPOLITIK EN KUNSKAPSÖVERSIKT ÖVER ÅTGÄRDER FÖR ARBETSLÖSA SOCIALBIDRAGSTAGARE blivit ett allt viktigare element i kommunernas arbete med socialbidragstagare . Decentraliseringen av arbetsmarknadspolitiken samt förskjutningen av ansvaret för vissa uppgifter till kommunerna har både positiva och negativa konsekvenser. Ett lokalt ansvar brukar bland annat förknippas med anpassningsförmåga och flexibilitet i förhållande till kommunens och kommuninvånarnas särskilda situation och behov. Även en större närhet mellan beslut och utförande av beslut brukar leda till minskad administration och vara mer tidseffektivt. Ett annat argument är att arbetet lättare anpassar sig till lokala förutsättningar, vilket kan generera en ökad mångfald men också möjligheter att utveckla och anpassa arbetet på den lokala nivån (, 2001). De negativa sidorna med decentralisering av makt och ansvar som brukar framföras är att det är svårare att ha kontroll över decentraliserade verksamheter och att de kommunala målen ibland avviker från de nationella och statliga målen. Det kan även bli stor lokal variation och därmed rättsosäkert för enskilda individer utifrån ett medborgarperspektiv (, 2000). Den här typen av frågor är centrala även för de kommunala arbetsmarknadsåtgärderna och kommer att diskuteras i avsnittet om stor lokal variation. 5.3.2 Tendenser till individualisering av arbetslöshet och försörjningsproblem En viktig studie av hur kommunerna har ändrat sin syn och sitt arbetssätt i förhållande till socialbidragstagare och arbetslöshet är doktorsavhandling i socialt arbete . Genom att studera rättstillämpningen i två kommuner, och , under 1980- och 1990- talen visar att kommunerna förändrade sin syn på rättigheter och skyldigheter när människors biståndsbehov bedömdes. belyser hur den enskildes rätt till socialbidrag försvagades i den kommunala tillämpningen och att denna avvek från de statliga intentionerna. Han illustrerar tydligt hur kommunens biståndsbedömningar har varierat och att ansvaret för arbetslöshet eller annan problematik alltmer har förts över på individen, särskilt i samband med den ekonomiska krisen . Förutom att försöka få ut socialbidragstagare i arbete eller annan försörjning genom att ställa krav på deltagande i en åtgärd, menar (2001) att en annan anledning till de ökade kraven var att man helt enkelt ville avskräcka människor från, eller göra det svårare för dem, att söka socialbidrag. Individualiseringen av arbetslöshetsproblematiken innebär också att den anses bero på tillkortakommanden hos den enskilde individen och inte på strukturell nivå. visar också att det är stora skillnader i bedömningarna av olika kategorier av arbetslösa, där de med socialbidrag är hänvisade till det kommunala systemet, där skyldigheter betonas mycket mer än rättigheter. Även inom den internationella forskningen har man visat på att ökade aktiveringskrav är ett sätt att både avskräcka människor från att använda sig av offentliga biståndssystem och att individualisera arbetslöshetsproblemet och förskjuta det till ett individuellt ansvar (Hvinden, 2001; Lødemel & Trickey, ARBETSMARKNADSPOLITIK EN KUNSKAPSÖVERSIKT ÖVER ÅTGÄRDER FÖR ARBETSLÖSA SOCIALBIDRAGSTAGARE 2011/12:RFR15 2001; van Berkel & , 2002). Den här typen av forskningsresultat visar på vikten av att studera innehållet och organiseringen av kommunala åtgärder för att se vilken typ och inriktning som de kommunala åtgärderna har i praktiken och hur det eventuellt förändrar enskilda människors benägenhet att ansöka om ekonomiskt bistånd. 5.3.3 Stor lokal variation i de kommunala åtgärderna När det gäller organiseringen av de kommunala arbetsmarknadsåtgärderna och vilken typ av insatser de innehåller finns inte mycket samlad eller systematisk kunskap. Den första och hittills enda övergripande studien inom området är och Ulmestigs (2004), båda verksamma inom socialt arbete, kartläggning av omfattningen av kommunala aktiveringsåtgärder . I denna studie gjordes en enkätundersökning, som besvarades av av alla kommuner, angående kommunernas arbetsmarknadspolitiska åtgärder.17 De kommunala arbetsmarknadsåtgärderna beskrivs som decentraliserade och spretiga. En av anledningarna till detta är att den gällande lagstiftningen, socialtjänstlagen, inte föreskriver några specifika riktlinjer om åtgärdernas mål och inriktning. Kommunernas autonomi i tolkningen av socialtjänstlagen resulterar därmed i stor variation i de lokala åtgärdernas utformning och innehåll. Den variationen behöver inte automatiskt vara negativ, eftersom den kan tyda på att kommunerna anpassar sig till de lokala förutsättningarna. Men det kan också leda till att medborgare behandlas olika trots att de har likartade problem. Vissa kommuner anordnade sina åtgärder direkt genom den kommunala , medan andra skapade arbetsmarknadsenheter och olika former av jobbcentrum. Författarna påpekar också att dessa åtgärder ofta har vaga och otydliga målbeskrivningar, luddigt innehåll, oklara tids- och resursramar samt avsaknad av både dokumentation och systematisk uppföljning. och (2004) visar således att det är stora skillnader i åtgärdernas utformning och att de ofta är organiserade som kortvariga projekt, där projekten och deras innehåll kommer och går. Studiens slutsats är att det saknas en gemensam logik för dessa åtgärder. och (2004) betonar att det finns ett glapp mellan en positiv retorik kring dessa projekt och deras faktiska utformning (s. 89), vilket innebär att dessa åtgärder ofta beskrivs i mycket positiva ordalag i den kommunala retoriken utan att det finns något tydligt stöd för sådana uttalanden. Även Hollertz (2010) slår fast att det inte tycks finnas något självklart sätt att organisera arbetet med arbetslösa socialbidragstagare. Den stora lokala variationen finns inte bara på organisationsnivå, utan det är även stor variation på handläggningsnivå (Stranz, 2007) i fråga om såväl själva biståndsbedömningen som vilken form av arbetsmarknadsstöd kommunen erbjuder (, 2005; Hedblom, 2004; , 2012; , 2008). Eftersom kommunerna är självbestämmande innehåller de kommunala 17 Antalet svarande kommuner var 201. 2011/12:RFR15 ARBETSMARKNADSPOLITIK EN KUNSKAPSÖVERSIKT ÖVER ÅTGÄRDER FÖR ARBETSLÖSA SOCIALBIDRAGSTAGARE programmen dessutom en mängd olika modeller och former för aktiveringsåtgärderna. Detta innebär att lokala politiska strömningar, olika organisationsformer och tjänstemännens individuella handlingsutrymme bestämmer det faktiska innehållet i insatserna (, 2008). Det är också oklart hur kommunerna tolkar begreppet kompetenshöjande, och studier har visat att det är oklart vad en kompetenshöjande insats faktiskt innebär i praktiken (, 2005). Utifrån ett rättsäkerhetsperspektiv kan den stora lokala variationen vara problematisk, eftersom den lätt leder till en minskad rättssäkerhet för den enskilde. 5.3.4 Vad innehåller de kommunala åtgärderna? Innehållet i de kommunala åtgärderna varierar stort eftersom kommunerna är självbestämmande, och därmed innehåller de lokala åtgärdsprogrammen en mängd olika insatser. Men som det har nämnts är de vanligaste insatserna aktivt arbetssökande, cv-skrivande och intervjuträning, coachning och matchning, sfi-undervisning, arbetsträning och praktik, kortare yrkesutbildningar, studie- och yrkesvägledning samt kartläggning och utredning av arbetsförmåga. finns det ingen systematisk kartläggning eller dokumentation om hur dessa insatser är fördelade inom kommuner och deras åtgärdsprogram för arbetslösa socialbidragstagare. Om man ser till jobbtorgen i (USK, 2011) så erbjuder de ett omfattande utbud av olika former av insatser, har olika personal grupper som coacher, matchare samt studie- och yrkesvägledare. De upphandlar även vissa typer av insatser från privata företag. Det är också tydligt att jobbtorgen i i många avseenden liknar de ordinarie arbetsförmedlingarnas utformning och insatser. Men eftersom jobbtorgsorganisationen är den största av sitt slag i är det problematiskt att göra allt för stora jämförelser med andra kommunala åtgärdsprogram och anta att de har haft samma utveckling. Nästan samtliga kommuner kräver dessutom att alla arbetslösa socialbidragstagare är registrerade som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen som de också måste delta i kommunalt organiserade insatser (, 2004). För de enskilda individerna som måste orientera sig mellan de olika systemen finns det risk att de upplever dem som komplexa och otydliga. I praktiken kan det till exempel innebära att de behöver vända sig till fler än en myndighet för att få hjälp med att söka arbete eller för att få ekonomiskt bistånd.