rfr · GZ0WRFR6d2 · 2012-05-28 00:00:00 — Eftersom statsrådens svar inte har analyserats vet vi inte om regeringspartiernas förslag får bifall eller inte av statsministern. En möjlig tolkning av resultatet är dock att statsministerns frågestund används av regeringspartierna för att ge statsministern tillfälle att presentera nya politiska förslag och reformer. som presentationen av ett förslag kan ses som ett tydligt försök till påverkan av politikens inriktning, kan ett sådant initiativ också vara ett sätt för en ledamot att skapa opinion för partiet eller den egna personen. Om inflytande är huvudsyftet med det presenterade förslaget skulle man kunna tänka sig att frågeställaren vill tvinga statsrådet att beakta förslaget genom att explicit be statsrådet att ta ställning till det. En analys, där de två typerna av frågestunder har slagits samman och analyseras tillsammans, visar att regeringspartierna ber regeringen att ta ställning till så gott som samtliga presenterade förslag (24 av 25 förslag). Oppositionspartierna ber statsrådet ta ställning till drygt hälften av de presenterade förslagen (14 av 27). Att oppositionspartierna ber statsråden att ta ställning till endast hälften av förslagen kan tolkas som att oppositionen riktar sina förslag lika mycket till väljarna som till regeringen, dvs. partierna agerar både på den parlamentariska arenan och på väljararenan då de presenterar förslag. Genom att presentera delar av partiets program till väljarna hoppas man kunna vinna deras förtroende i nästa val. 6 Kritiska, berömmande, retoriska och goodwillskapande frågor Frågorna som ställs vid frågestunder är ofta politiskt färgade. De flesta frågorna innehåller antingen kritiska eller positiva beskrivningar av regeringens politik och handlar om att formulera en verklighetsbeskrivning som ledamoten eller partiet kan vinna röster på. 6.1 Kritiska och berömmande frågor Rent formellt är mottagaren av en muntlig fråga alltid ett statsråd. I praktiken vänder sig emellertid riksdagsledamöterna till en mycket större publik när de ställer muntliga frågor. Viktiga åhörare är t.ex. medier, det egna partiet, den egna valkretsen och allmänheten (och 2010, s. 220). Ett sätt att skapa positiv opinion för partiet eller negativ opinion för oppositionen är att under en frågestund offentligt berömma eller kritisera regeringen eller det närvarande statsrådet. I tabell 7 nedan redovisas i vilken utsträckning de muntliga frågorna innehåller kritik eller beröm som mer eller mindre explicit kopplas till regeringens politik. Med kritik avses de fall där ledamoten kritiserar eller med ett uppenbart kritiskt tonläge problematiserar och ifrågasätter statsrådets eller regeringens agerande eller uttalanden. Med beröm avses när ledamoten antingen berömmer regeringens eller statsrådets politik eller i positiva ordalag lyfter fram regeringens eller statsrådets förtjänster. Frågor som varken innehåller kritik eller beröm har klassats som neutrala. TABELL 7 ANDELEN KRITISKA, BERÖMMANDE OCH NEUTRALA FRÅGOR (KO- LUMNPROCENT) Reger- Opposiings- tionsparti parti Reger- Opposiings- tionsparti parti Skillnaden mellan regeringspartier och oppositionspartier när det gäller att leverera kritik och beröm är slående. En majoritet av oppositionens frågor innehåller kritiska synpunkter på hur regeringen har bedrivit sitt arbete medan endast ett fåtal av regeringens frågor innehåller kritik (mot sex för statsrådens frågestund och 60 mot noll för statsministerns frågestund). När det gäller beröm är förhållandet det omvända regeringspartierna berömmer stats- 2011/12:RFR6 6 KRITISKA, BERÖMMANDE, RETORISKA OCH GOODWILLSKAPANDE FRÅGOR råden i mycket högre utsträckning än vad oppositionen gör (mot två för statsrådens frågestund och 20 mot fem för statsministerns frågestund). Vi kan även konstatera att det är betydligt vanligare att regeringen får kritik än att den får beröm. Detta resultat kan förklaras med att oppositionen ställer fler frågor än regeringspartierna men också med att kritik, till skillnad från beröm, kan utgöra en naturlig följd av kontrollen. Visar en granskning att regeringen inte har skött sitt arbete följer sanktioner i form av kritik och i värsta fall genom yrkande på misstroendeförklaring. Att genom muntliga frågor rikta kritik mot regeringen kan därmed också ses som utövande av kontrollmakt. Oppositionspartiernas stora andel kritiska frågor och regeringspartiernas relativt stora andel berömmande frågor liksom den stora skillnaden mellan oppositionspartier och regeringspartier tyder på att frågor i stor utsträckning används just i syfte att påverka opinionen. Fördelningen mellan kritiska, berömmande och neutrala frågor är liknande för de båda typerna av frågestunder. Andelen kritiska och berömmande frågor är emellertid mindre och andelen neutrala frågor är större när det gäller statsministerns frågestund. 6.2 Retoriska och goodwillskapande frågor Som vi kommer att se är många av oppositionens frågor ledande och retoriska till sitt slag. En typisk sådan fråga består till större delen av kritik mot regeringens politik och avslutas med en retorisk fråga. Det finns många undersökningar som visar att i länder med små klyftor mår alla människor bra. Den utveckling vi ser i är tvärtom. Klyftorna ökar kraftigt. Trygghetsförsäkringarna försämras, och sjuka och arbetslösa tvingas köa för socialbidrag. I ett tidigare svar sade att det här fullt ut berodde på den ekonomiska krisen. Men de människor jag möter, som har varit sjuka väldigt länge, är inte sjuka på grund av den nuvarande ekonomiska krisen, utan de är sjuka av andra anledningar. Och det är de som ställs inför det faktum att de får känna hur deras ben slås undan, på grund av de försämringar som ni har genomfört i sjukförsäkringen och även i arbetslöshetsförsäkringen. Min fråga till är: Vad är beskedet till de människor som känner att tillvaron börjar rämna?115 Regeringspartiernas motsvarighet till de retoriska frågorna är frågor som bereder statsråden tillfälle att redogöra för regeringens förtjänster eller att presentera nya regeringsbeslut, här kallade goodwillskapande frågor. Sådana frågor kan förstås ledamoten på egen hand ha tagit initiativ till men det kan också hända att frågan är planterad, dvs. att statsrådet har bett en lojal riksdagsledamot att ställa frågan. Ett exempel på hur en ledamot ger statsrådet ett tillfälle att presentera en reform, och på hur statsrådet utnyttjar detta tillfälle, utgör följande fråga och svar: Ledamoten: har efterfrågat enklare och mer flexibla regler när det gäller att sätta upp vägskyltar. Eftersom vi vill att turismen ska öka i vårt land måste man kunna få sätta upp vägskyltar som talar om var sådant som turister letar efter 115 Muntlig fråga ställd av (S), protokoll 2009/10:90. 6 KRITISKA, BERÖMMANDE, RETORISKA OCH GOODWILLSKAPANDE FRÅGOR 2011/12:RFR6 finns, till exempel serviceinrättningar och hantverksförsäljning. Då undrar jag: När kan vi få se en förändring och en förbättring på detta område?116 Statsrådet: Jag tackar för en mycket konkret fråga som jag på mina resor runt om i Turistsverige har mött så . Därför var en av de första frågor som vi lyfte fram frågan om att förändra möjligheterna till skyltning. I detta sammanhang har också fått nya uppgifter i syfte att bejaka detta och göra det lättare och mer flexibelt för våra företag att kunna skylta. Vi har under dagens regeringssammanträde skapat förutsättningar för nya typer av skyltar i syfte att gårdsbutiker, hantverkare och så vidare ska få rätt skyltning. Mycket av detta handlar om Turistsverige och om möjligheterna att skapa livskraftiga miljöer i hela landet.117 Förekomsten av retoriska och goodwillskapande frågor har inte kunnat undersökas systematiskt då det är svårt att göra en operationaliseringsbar definition av vad som ska räknas som en retorisk eller goodwillskapande fråga. Utifrån läsningen av de muntliga frågorna är dock min bedömning att denna typ av frågor är vanligt förekommande. 116Muntlig fråga ställd av (C), protokoll 2009/10:95. 117Svar på muntlig fråga lämnat av (C), protokoll 2009/10:95. En av parlamentets huvuduppgifter är att kontrollera att folkviljan förverkligas. En nödvändig förutsättning för parlamentarisk kontroll är att parlamentet har information om hur den verkställande makten har bedrivit och tänker bedriva sitt arbete. För bl.a. detta ändamål har alla parlamentariska demokratier någon form av frågeinstitut varigenom parlamentarikerna kan efterfråga information om regeringens arbete (och 2010, s. 215). Frågeinstituten fullgör här närmast en politisk kontrollfunktion där kontrollen görs från ett politiskt perspektiv (2011)118 Visar kontrollen att regeringen inte längre har tolerans kan utkräva ansvar av regeringen genom att besluta om misstroendeförklaring. Man brukar skilja mellan kontroll som är framåtblickande, också kallad styrning, och kontroll som är bakåtblickande. Medan styrning handlar om att hålla uppsikt över regeringen för att säkerställa att dess agerande sker i enlighet med folkviljan handlar den bakåtblickande kontrollen om att undersöka om t.ex. regler har följts, avsedda resultat har uppnåtts och om förpliktelser har blivit uppfyllda (Tarschys 2002, s. 14). Teorier om ansvarsutkrävande utgår ofta från att politiker, väljare och medier föredrar det framåtblickande perspektivet, politikens framtid, framför det bakåtblickande perspektivet (Kumlin 2003, m.fl. 2002, Rasch 1994, s. 251). Kontroll kan även uppdelas i aktiv direkt kontroll och passiv indirekt kontroll. Medan aktiv kontroll består av informationsinhämtning, granskning och eventuella sanktioner innebär passiv kontroll att blotta medvetenheten om parlamentets granskningsmakt gör regeringen lyhörd för den parlamentariska majoritetens vilja (1994, s. 44; 1995, s. 220; och 1994, s. 34). I den parlamentariska demokratin tolereras regeringen alltid av en parlamentarisk majoritet, vilket torde innebära att kontrolluppgiften i praktiken främst axlas av oppositionen (1995, s. 219). Oppositionen har inte detaljkunskap om vad regeringen har gjort och planerar att göra och kan begagna frågeinstituten som ett verktyg för att reducera den informationsasymmetri som råder mellan regering och opposition. Vidare har oppositionen ett egenintresse i att uppdaga brister i statsrådens tjänsteutövning medan regeringspartierna har ett intresse i att lyfta fram regeringens förtjänster. Det saknas empirisk forskning om frågeinstitutens kontrollfunktion. Som redan har nämnts förutsätts det ofta i den vetenskapliga litteraturen att parlamentariker ställer frågor av andra skäl än att kontrollera regeringen (1994, s. 344, Rasch 1994, s.256260, 1995, s. 181). Men att frågor inte ställs av kontrollerande syften behöver inte betyda att frågorna inte har en 118 Andra typer av kontroll är rättslig kontroll där syftet är att undersöka om ett statsråd agerar i enlighet med regelverken, och ekonomisk kontroll där regeringens hantering av offentliga medel granskas ur ett effektivitetsperspektiv (2011, s. 195). 7 FRÅGESTUNDERNAS KONTROLLFUNKTION 2011/12:RFR6 kontrollerande funktion (Rasch 1994, s. 256260). Bara det faktum att frågor ställs, och att dessa frågor ska gälla statsrådens tjänsteutövning, innebär att kontrollfunktionen allt som oftast ändå uppnås. Inte minst kan frågestunderna ha en preventiv effekt. Det är svårt att empiriskt undersöka om frågorna har en kontrollerande effekt om man med effekt avser preventiva effekter eller de konsekvenser frågan får för utformningen av regeringspolitiken. Vad som emellertid kan undersökas är vilken typ av kontroll som frågan ger uttryck för. Med utgångspunkt från att kontrollfrågor handlar om att efterfråga sådan information om regeringens arbete som ledamöterna behöver för att kunna ta ställning till om regeringen fortfarande åtnjuter tolerans har vi identifierat fem olika typer av kontrollfrågor som alla handlar om hur regeringen har bedrivit och tänker bedriva sitt arbete: framåtblickande respektive bakåtblickande kontrollfrågor, frågor där statsråden avkrävs en förklaring, frågor som söker tvinga fram ett ställningstagande samt rena faktafrågor. Regeringen tvingas genom dessa frågor redogöra för, förklara och rättfärdiga sina beslut och blir på så sätt utsatt för en löpande kontroll. Dessa frågor har därför potential att ha en kontrollerande funktion även om frågeställarens syfte med att ställa frågan är en annan än att kontrollera att folkviljan förverkligas. Operationaliseringen av de olika kontrollfrågorna kommer att redovisas under resultatredovisningen för respektive kontrollfråga. 7.1 Användningen av kontrollfrågor Materialet visar att av de muntliga frågorna innehåller en eller flera kontrollfrågor. Oppositionen står för av dessa kontrollfrågor medan regeringspartier står för , dvs. fördelningen är ungefär densamma som för det totala antalet frågor. Resultaten är förväntade givet den breda definitionen av kontrollfrågor. De få frågor som inte har kategoriserats som kontrollfrågor, sammanlagt 43 stycken, utgörs av fall där ledamoten antingen efterfrågar en utfästelse eller presenterar ett eget förslag som statsrådet ombes ta ställning till. Intressantare än omfattningen av kontrollfrågor är fördelningen av olika typer av kontrollfrågor. I tabell 8 nedan redovisas de fem olika kontrollfrågornas andel av samtliga kontrollfrågor uppdelat på regerings- och oppositionspartier och typ av frågestund. De olika kontrollfrågorna är inte ömsesidigt uteslutande, vilket innebär att en muntlig fråga kan innehålla en eller flera typer av kontrollfrågor. Tabellen summerar därför till . 2011/12:RFR6 7 FRÅGESTUNDERNAS KONTROLLFUNKTION TABELL 8 KONTROLLFRÅGORNAS FÖRDELNING INOM REGERINGS- OCH OPPOSI- TIONSPARTIERNA 2009/10 (PROCENT) Den första typen av kontrollfrågor, benämnda framåtblickande frågor, handlar om hur regeringen (eller i enstaka fall en myndighet under regeringen) ser på, hanterar eller tänker hantera en viss fråga. Till denna kategori räknas till synes förutsättningslösa frågor som Hur kommer att agera för att direktivet EU:s antidiskrimineringsdirektiv inte ska komma i konflikt med svensk grundlag?119 men även retoriska frågor som snarare än att klarlägga statsrådets inställning verkar syfta till att offentliggöra frågeställarens inställning i frågan, t.ex. Delar statsrådet statsrådet uppfattning att försörjningsstöd ska hantera en raserad sjukförsäkring med allt vad det innebär både för individen och för övervältringen av kostnader på kommunerna?120 Tabellen visar att majoriteten av kontrollfrågorna (av frågorna vid statsrådens frågestund och av frågorna vid statsministerns frågestund) är framåtblickande frågor. Regeringspartierna ställer framåtblickande frågor i högre grad än oppositionspartierna. Detta torde kunna förklaras med att framåtblickande frågor kan användas för att ge regeringen en chans att avisera populära reformer. De framåtblickande frågorna är öppna frågor som lämnar ett stort utrymme för statsråden att förklara sina ståndpunkter och planer. En annan typ av framåtblickande fråga är slutna kontrollfrågor där statsrådet uppmanas eller pressas till att ta ställning eller lämna besked i en specifik fråga. Till den här kategorin hör t.ex. frågorna Ligger investeringsplaner i linje med regeringens energipolitik?121 och När tycker statsministern att det är lämpligt att öppna en urangruva i , och hur blir det med det kommunala vetot?122 I denna kategori återfinner vi också en fråga som vi kan gissa att 119Muntlig fråga ställd av i (S), protokoll 2009/10:90. 120Muntlig fråga ställd av (S), protokoll 2009/10:90. 121Muntlig fråga ställd av (V), protokoll 2009/10:77. 122Muntlig fråga ställd av (MP), protokoll 2009/10:9. 7 FRÅGESTUNDERNAS KONTROLLFUNKTION 2011/12:RFR6 ledamoten redan känner till svaret på men ändå ställer i syfte att skapa positiv uppmärksamhet för allianspartierna: har jag blivit kontaktad av mjölkbönder som varit oroliga angående den kilometerskatt som de rödgröna aviserat att de ska införa om de vinner valet . Det kommer att slå oerhört hårt mot dessa bönders verksamhet, och de vill helt enkelt förvissa sig om att det inte är något som även Alliansen går och tänker på. Vad är beskedet till dem?123 Andelen frågor som syftar till att framtvinga ett ställningstagande är liten och fördelar sig ganska jämnt mellan statsrådens och statsministerns frågestunder (). Föga förvånande är oppositionspartierna mer benägna att ställa regeringen mot väggen än regeringspartierna (mot en procent för statsrådens frågestund och mot noll procent vid statsministerns frågestund). Räknar vi även frågor som syftar till att framtvinga ett ställningstagande som framåtblickande frågor uppgår den totala andelen framåtblickande kontrollfrågor till . Den tredje typen av kontrollfrågor kallar vi tillbakablickande frågor. Dessa frågor handlar om hur regeringen har hanterat en viss fråga. Till denna kategori hör t.ex. frågan är femårigt. Jag undrar hur den statliga avtalsparten har säkerställt att statens krav för utbetalning av pengar uppfyllts under löpande avtalsperiod?124 En rätt ställd tillbakablickande fråga ger statsråden ett utmärkt tillfälle att redogöra för vad regeringen har åstadkommit. Följande fråga ställd av en centerpartistisk ledamot till ett statsråd från samma parti utgör ett sådant exempel: Jag vet att det har skett mycket . Jag skulle vilja höra vad som är det bästa i den miljöpolitik som ni har genomfört , det som gett mest resultat. Det som gör att man engagerar sig politiskt är ju att man vill vara med och göra skillnad och ställa om till hållbar utveckling. Vilka är de bästa delarna i den politiken?125 De tillbakablickande frågorna är få, de uppgår till av frågorna vid statsrådens frågestund och till av frågorna vid statsministerns frågestund. Skillnaden mellan regeringspartierna och oppositionspartierna är liten. Det kan dock noteras att inte en enda oppositionsledamot ställer en bakåtblickande fråga till statsministern medan två ledamöter från regeringspartierna () ställer bakåtblickande frågor till statsministern. En fjärde typ av kontrollfråga är frågor där ledamoten ber statsrådet att förklara sitt handlande (eller brist på handlande) eller att klargöra något, t.ex. en uppgift eller ett uttalande i medier. Ett exempel utgörs av följande fråga: har skrivit på EU:s Wienkonvention för trafiksäkerhet, vilket innebär att är skyldigt att införa en hands free-lag. Varför dröjer det så länge innan uppfyller sin skyldighet att införa en hands freelag?126 I denna kategori hittar vi även ett par kritiska frågor från regerings- 123Muntlig fråga ställd av (M), protokoll 2009/10:127. 124Muntlig fråga ställd av (S), protokoll 2009/10:60. 125Muntlig fråga ställd av (C), protokoll 2009/10:139. 126Muntlig fråga ställd av (FP), protokoll 2009/10:82. 2011/12:RFR6 7 FRÅGESTUNDERNAS KONTROLLFUNKTION partierna, t.ex. frågan Finansminister uppgav i en tv-intervju att som enda icke-euroland var berett att finansiellt stödja de krisande . Hur anser finansminister att detta besked förhåller sig till svenska folkets nej till att bli medlem i ? 127 Många frågor i denna kategori är emellertid retoriska frågor där kritik omformulerats till en fråga: Hur kan statsministern driva frågan om en arbetslinje, att straffbeskatta dem som inte får ett arbete, och inte skapa förutsättningar för människor med funktionsnedsättning att delta i arbetslivet och i samhället i övrigt?128 Det är något vanligare att förklaringar efterfrågas vid statsministerns frågestund än vid statsrådens frågestund (mot ). Oppositionspartierna efterfrågar förklaringar i högre utsträckning än vad regeringspartierna gör (mot för statsrådens frågestund och mot 17 för statsministerns frågestund). Även här torde skillnaden kunna förklaras med att oppositionspartierna är mer benägna att offentligt ifrågasätta regeringens göranden och låtanden än vad regeringspartierna är. Vidare har regeringspartierna genom sin direkta koppling till regeringen tillgång till den information som oppositionen ofta efterfrågar. De förklarande frågorna rör ofta en redan inträffad händelse. Slår vi samman frågorna där en förklaring efterfrågas med de tillbakablickande frågorna uppgår andelen tillbakablickande kontrollfrågor till . Vi kan således konstatera att de framåtblickande frågorna tar mycket större plats än de tillbakablickande frågorna (mot 26). Detta förhållande har även återfunnits i studier av svenska valkampanjer (et al. 2002, s. 92). Riksdagsledamöterna verkar således mer intresserade av att efterfråga och presentera partiernas framåtsyftande program än att utvärdera det tidigare handlandet. Alternativt är riksdagsledamöterna intresserade av bakåtblickande kontroll men väljer att införskaffa information om hur väl regeringen har uppfyllt sitt uppdrag genom andra kanaler och kontrollinstrument. Den femte och sista kategorin kallar vi faktafrågor eftersom de oftast efterfrågar information om t.ex. ett sakläge eller effekterna av ett beslut. Ofta finns det betydligt bättre och snabbare sätt att införskaffa tillförlitlig fakta än att ställa en fråga vid en frågestund. I vissa fall är det emellertid endast statsråden som känner till svaret, som i följande fråga om den årliga uppföljningskonferensen om kvinnokonventionen: Jag nås av besked om att regeringen, för att skapa en enighet inom EU, har varit beredd att kompromissa bort sådant som är viktiga delar för riksdag. Innan statsrådet reser till konferensen skulle jag gärna vilja veta vad det är som vi har varit beredda att kompromissa bort?129 Många av faktafrågorna ställs förmodligen inte för att höja frågeställarens kunskapsnivå utan i syfte att påverka opinionen i en viss riktning. Även här återfinns kritiska retoriska frågor som Min fråga till statsrådet är: Finns det inte någon i regeringen som vill trygga välfärden och se till att 127Muntlig fråga ställd av (M), protokoll 2009/10:127. 128Muntlig fråga ställd av (V), protokoll 2009/10:108. 129Muntlig fråga ställd av (S), protokoll 2009/10:82. 7 FRÅGESTUNDERNAS KONTROLLFUNKTION 2011/12:RFR6 man får bra jobb inom skolan, vården och äldreomsorgen?130 (2011, s. 88) har i sin doktorsavhandling undersökt andelen faktafrågor (benämnda informativa frågor) i interpellationer och skriftliga frågor under fem riksmöten perioden 19942009. Bremdal finner att i genomsnitt av interpellationerna och av de skriftliga frågorna innehåller informativa frågor. Medan Bremdal undersöker de informativa frågornas andel av samtliga interpellationer och frågor under varje undersöker vi faktafrågornas andel av samtliga kontrollfrågor vilket, allt annat lika, torde generera en något större andel faktafrågor. Resultaten visar att faktafrågornas andel av kontrollfrågorna är ungefär lika stor som den andel Bremdal finner för de skriftliga frågorna. Här finns dock en variation. Studerar vi först statsrådens frågestund kan vi konstatera att knappt en femtedel av regeringspartiernas frågor () är att klassa som faktafrågor. Motsvarande siffra för oppositionspartierna är . Eftersom denna typ av kontrollfrågor är harmlösa i sig är det inte förvånande att regeringspartierna ställer många faktafrågor. Mot denna bakgrund är resultaten för statsministerns frågestund något förvånande. Medan oppositionspartiernas andel informationsfrågor är är regeringspartiernas andel informationsfrågor nu noll procent. Möjligtvis kan den mindre andelen informationsfrågor vid statsministerns frågestund förklaras med den allmänpolitiska karaktär som statsministerns frågestund har. Informationsfrågor om förhållandet inom olika sakområden reserveras förmodligen till sakansvarig minister. Går vi tillbaka till tabell 8 kan vi se att regeringspartierna ökar sin andel framåtblickande och klargörande frågor under statsministerns frågestund. Som vi har sett kan även dessa två typer av kontrollfrågor göras harmlösa. 130 Muntlig fråga ställd av (S), protokoll 2009/10:100. En viktig komponent i en demokrati är ansvarsutkrävandet.