rir · H0B52 · 2012-03-06 00:00:00 — GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT vad kostar den och vad har den gett? GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: vad kostar den och vad har den gett? har granskat svensk klimatforskning. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , , , , , , , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser som avser regeringen och berörda myndigheter samt rekommendationer som avser regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisionsledare , revisionsdirektör och programansvarig har medverkat vid den slutliga handläggningen. Regeringen, , , , , , , GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT Varför har vi granskat klimatforskningen? Vad är klimatforskning? Granskningens genomförande och metod Vad är klimatforskning? Vilka fördelar pengar? Klimatforskningens omfattning och inriktning Oklart hur mycket pengar klimatforskningen får Osäkra uppgifter i regeringens klimatrapporter till FN Oklart vilka resultat klimatforskningen ska bidra med Ingen redovisning av svensk klimatforsknings resultat undersökning av vetenskapliga artiklar Har mer pengar lett till fler resultat? Kommersialiseras resultaten av klimatforskningen? Om grön teknik och förnybar energi Potential för klimatforskningen att bidra till att nå klimatmålen men oklart i vilken utsträckning klimatforskningen stöder klimatmålen Svårt att bedöma om mer pengar har lett till fler resultat Regeringens uppföljning av omfattning, inriktning och resultat är otillräcklig Ingen samordning av klimatforskningen Klimatforskningen behöver samordnas med andra styrmedel Regeringen saknar en samlad strategi för hur forskningen ska bidra till klimatmålen Klimat- och energipolitiska mål Undersökning av vetenskapliga artiklar Definitioner av klimatforskning i andra länder GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT har granskat svensk klimatforskning hur mycket pengar forskningen får, vilka områden den inriktas mot och vilka resultat den har lett till. Granskningen har fokuserat på den forskning som handlar om att minska utsläppen av växthusgaser. Klimatforskningen är ett centralt styrmedel för att kunna nå klimatmålen. Motiv: Av de insatser staten gör på klimatområdet är bidragen till forskning och utveckling en av de största, och medlen till klimatforskning har ökat . Det är emellertid oklart hur mycket statliga medel som går till klimatforskning, eftersom regeringen inte rapporterar samlat om klimatforskningen till . Trots att regeringen anser att forskning är nödvändig för att bidra till teknisk utveckling så att klimatmålet kan nås, finns det heller inga samlade uppgifter om vilken inriktning klimatforskningen har haft och vilka resultat den har bidragit till. Syfte: Syftet med granskningen är att undersöka i vilken utsträckning klimatforskningen stöder de klimatpolitiska målen. Vad vi har granskat: har granskat hur mycket pengar staten ger svensk klimatforskning, vilka områden forskningen främst är inriktad mot och vilka resultat forskningen har lett till. Staten fördelar medel till forskare dels via forskningsfinansiärer som och , dels direkt till universitet och högskolor. Granskningen är i första hand inriktad mot klimatforskning som direkt eller indirekt handlar om att minska utsläppen av växthusgaser och därmed bidra till att klimatmålen kan nås. Det kan vara forskning om elbilar eller förnybar energiproduktion som vind- eller solenergi. Granskningen omfattar svensk klimatforskning . övergripande slutsats är att klimatforskningen har potential att bidra till klimatmålen. Men det är oklart i vilken utsträckning klimatforskningen faktiskt stöder klimatmålen och bidrar till minskade utsläpp . För att forskningen effektivt ska kunna bidra till de långsiktiga klimatmålen, anser att det behövs en samlad strategi för klimatforskningen som även definierar vad Klimatforskningen behöver tydligt samordnas med andra styrmedel för att på ett effektivt sätt ge förutsättningar för att forskningsresultaten i praktiken ska bidra till klimatmålen. Vidare behövs en samlad redovisning av vad klimatforskningen kostar och bidrar till. Potential för klimatforskningen att bidra till att nå klimatmålen ... Medlen till svensk klimatforskning har ökat och uppgick till nästan enligt undersökning. Klimatforskningen utgjorde därmed av statens totala forskningsmedel . Regeringens strategiska satsning på klimatforskning omfattade av de cirka 2 miljarder som totalt gick till klimatforskning . av de statliga medel som går till svensk klimatforskning går till forskning om att minska utsläppen av växthusgaser. Huvuddelen av denna forskning är energiforskning. undersökning visar att svensk klimatforskning leder till jämförelsevis många vetenskapliga artiklar Jämfört med svensk forskning i allmänhet har svensk forskning om minskning av växthusgaser en större andel av antalet vetenskapliga artiklar i världen och citeras mer. men oklart i vilken utsträckning klimatforskningen stöder klimatmålen. Det finns flera olika mål för klimatforskningen. Målen finns dessutom inom flera olika politikområden som i sig har områdesspecifika mål. Klimatmålen blir därför inte styrande när forskningsinsatserna prioriteras. För energiforskningen är detta tydligt. Energiforskningen har egna mål, bland annat näringspolitiska, men inget av målen är uttryckt i termer av minskade utsläpp av växthusgaser. För att klimatforskningen ska bidra till att minska utsläppen av växthusgaser måste forskningen leda till teknikutveckling och till att nya produkter kommer ut på marknaden och används. Varken regeringen eller de myndigheter som har ett ansvar för kommersialisering av svensk forskning har följt upp i vilken utsträckning svensk klimatforskning har kommit till användning. Men Energimyndigheten har framfört att kommersialisering av forskningen är lägre i än i andra länder. Det tyder på att även om forskningen producerar många artiklar och antalet patentansökningar ökar är det inte givet att forskningen bidrar till den omställning i samhället som behövs för att kunna nå de långsiktiga klimatmålen. Svårt att bedöma om mer pengar har lett till fler resultat. som medlen till klimatforskningen har ökat har även antalet svenska vetenskapliga artiklar och patentansökningar inom klimatområdet ökat. Men även i länder där forskningsmedlen inte har ökat i samma utsträckning som i har resultaten i form av antal artiklar och patentansökningar ökat. Det går därför inte att bedöma om det är den kraftiga ökningen av medel till svensk klimatforskning som har lett till att antalet artiklar och patentansökningar har ökat. GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT Regeringens uppföljning av omfattning, inriktning och resultat är otillräcklig. Det finns ingen samlad rapportering om svensk klimatforskning till , varken när det gäller forskningens omfattning, inriktning eller resultat. Regeringen redovisar inte i budgetpropositioner, andra propositioner eller skrivelser hur mycket pengar som går till klimatforskning. Varken regeringen eller forskningsfinansiärerna har tagit fram en gemensam definition av klimatforskning i . Det bidrar bland annat till att de myndigheter och forskningsråd som finansierar klimatforskning inte vet vad klimatforskning innefattar och att de saknar uppgifter om hur mycket klimatforskning som bedrivs. Det saknas därmed en samlad bild av omfattning, inriktning och resultat i förhållande till uttalade motiv och förväntningar på klimatforskningen trots att har begärt en samlad redovisning av insatser och resultat inom klimatområdet. Sådan information skulle behövas som underlag för beslut om tilldelning av medel. Ingen samordning av klimatforskningen. Det finns ingen myndighet eller departement som har ett utpekat ansvar för att samordna klimatforskningen och dess resultat trots att klimatforskningen är sektorsövergripande och involverar flera departement och myndigheter. Det blev tydligt när forskningsfinansiärerna följde upp den strategiska satsningen på klimatforskning . Pengarna för olika forskningsområden rapporterades var för sig och resultaten som redovisades är inte jämförbara. Det går därmed inte att få en samlad bild av kostnader eller resultat varken för den strategiska satsningen på klimatforskning eller för klimatforskningen som helhet. Klimatforskningen behöver samordnas med andra styrmedel. Det är många faktorer och styrmedel utöver forskningsstöd som behövs för att resultaten från forskning och utveckling ska kommersialiseras. I flera forskningssatsningar som enligt forskningsfinansiärerna har lett till kommersialisering har avgörande faktorer för kommersialisering varit andra än statligt forskningsstöd, till exempel koldioxidskatt, statliga investeringsstöd och tillgång till riskkapital. Det visar att klimatforskningen i sig inte är tillräcklig för att nya produkter ska utvecklas och kommersialiseras. Klimatforskningen behöver tydligt samverka med andra styrmedel för att på ett effektivt sätt ge förutsättningar för att forskningsresultaten i praktiken ska bidra till klimatmålen. Regeringen saknar en samlad strategi för hur forskningen ska bidra till klimatmålen. Vad klimatforskningen ska leda till är oklart, och därmed är det även oklart vilka resultat som ska följas upp. Regeringen har inte konkretiserat på vilket sätt forskningen ska bidra till att nå klimatmålen. Detta preciserade regeringen inte heller när den föreslog en strategisk satsning på klimatforskning 2008. ska fungera som ett effektivt klimatpolitiskt styrmedel, behövs en samlad strategi eller handlingsplan som konkretiserar forskningens bidrag till klimatmålen. För att de medel som går till klimatforskning på ett effektivt sätt ska bidra till att nå de långsiktiga klimatmålen rekommenderar följande åtgärder: Regeringen bör särskilt redovisa statens samlade stöd till klimatforskning i budgetpropositionerna. finns ingen samlad redovisning av utvecklingen av kostnader eller resultat. Detta trots att regeringen har pekat ut klimatforskningen som viktig inom klimatpolitiken och trots att har efterfrågat en samlad redovisning av insatser och resultat inom klimatområdet. För att åstadkomma en sådan redovisning bör regeringen ta fram en definition av klimatforskning. Definitionen skulle också göra det möjligt för forskningsfinansiärerna att klassificera forskningsprojekten så att klimatrelaterade projekt kan identifieras och följas upp. Regeringen bör utarbeta en strategi som tydliggör hur forskningen ska bidra till att klimatmålen kan nås. Scenarier för vilka förändringar som krävs för att nå klimatmålen till 2050 i och internationellt kan vara en utgångspunkt för att precisera vad klimatforskningen ska bidra med. Strategin bör även innefatta handlingsplaner för hur resultat från klimatforskningen ska kunna kommersialiseras och på andra sätt nyttiggöras. Regeringen bör återkommande utvärdera vilka resultat klimatforskningen har lett till och rapportera dessa till . Om klimatforskningen ska vara ett långsiktigt styrmedel i klimatpolitiken är det viktigt att och medborgarna får reda på vad som har uppnåtts med klimatforskningen och hur den har bidragit till att nå de långsiktiga klimatmålen. För att få underlag till sådana utvärderingar bör regeringen säkerställa att forskningsfinansiärerna följer upp och rapporterar resultat av klimatforskningen systematiskt, exempelvis med hjälp av jämförbara resultatindikatorer. Regeringen bör se till att klimatforskningen samordnas med andra styrmedel för att forskningens resultat ska kunna tas till vara och kommersialiseras på ett effektivt sätt. Många faktorer utöver stöd till forskning och utveckling har betydelse för kommersialisering av forskningsresultat. Därför behöver olika insatser och styrmedel samordnas med klimatforskningen för att nya tekniker och produkter ska nå marknaden. Regeringen bör utpeka ett tydligt ansvar för att samordna klimatforskningen, för att samlat kunna följa upp klimatforskningens omfattning, inriktning och resultat. Ett sådant samordningsansvar saknas, trots att flera departement och myndigheter är involverade. Klimatforskningen får dessutom alltmer pengar och är enligt regeringen och väsentlig för att nå klimatmålen. Ett tydligt utpekat samordningsansvar skulle öka förutsättningarna för att klimatforskningen kan bidra till de långsiktiga klimatmålen. GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT Forskning och utveckling är ett viktigt styrmedel i klimatpolitiken. För att nå klimatmålen är forskning och teknikutveckling väsentlig, särskilt på lång sikt. betonar också att forskningen är av avgörande betydelse för att hejda den globala uppvärmningen. Vilken forskning förväntas bidra till att minska utsläppen av växthusgaser? Till stor del handlar det om energiforskning, till exempel forskning om förnybar energi som solenergi, bioenergi och vindkraft, om mer klimatvänliga transportmedel och om mer energieffektiva byggnader. Men klimatforskning kan också handla om människors attityder till vindkraft eller om effektiva styrmedel i klimatpolitiken. 1.1Varför har vi granskat klimatforskningen? Av de insatser staten gör på klimatområdet är bidragen till forskning och utveckling en av de största. Anslagen till forskning och utveckling på klimatområdet har dessutom ökat över , och klimatforskning är ett strategiskt forskningsområde.1 Det är emellertid oklart hur mycket statliga medel som går till klimatforskning, eftersom regeringen inte samlat rapporterar om klimatforskningen till . Det är också oklart vilka områden klimatforskningen bedrivs inom och vilken inriktning den har. Forskningen utpekas som nödvändig för att bidra till teknisk utveckling och kunskap om effekter av olika klimatförändringar så att klimatmålet kan nås.2 Trots att klimatforskning har varit en del av den offentligt finansierade forskningen finns det inga samlade uppgifter om vilka resultat den har bidragit till . 2008/09:50, bet. 2008/09:UbU4, rskr. 2008/09:160. Enligt propositionen ingår följande områden i den strategiska satsningen på klimatforskning: energi, hållbart utnyttjande av naturresurser, effekter på naturresurser, ekosystemtjänster och biologisk mångfald, klimatmodeller och havsmiljöforskning. 2008/09:50, bet. 2008/09:UbU4, rskr. 2008/09:160; prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300; SOU 2008:24. 1.2Vad är klimatforskning? har i granskningen utgått från definition av forskning och utveckling:3 Forskning är ett systematiskt arbete för att söka efter ny kunskap eller nya idéer med eller utan en bestämd tillämpning i sikte. Utveckling är ett systematiskt arbete som utnyttjar forskningsresultat, vetenskaplig kunskap eller nya idéer för att skapa nya material, varor, tjänster, processer, system eller metoder, eller väsentligt förbättra existerande produkter och processer. I begreppet ingår även demonstration av nya produkter och processer. Klimatforskningen finns såväl inom grundforskning som inom tillämpad och åtgärdsinriktad forskning. Forskningen bedrivs av universitet, högskolor, institut och företag. Den är tvärvetenskaplig och omfattar förutom naturvetenskap och teknik även samhällsvetenskap och humaniora, speciellt när det gäller effektiva styrmedel och beteendefrågor.4 I granskning ingår alla dessa delar. För att avgränsa klimatforskning från annan forskning har vi utgått från FN:s klimatpanel, IPCC5, och dess tre arbetsgrupper inom klimatforskning.6 Med klimatforskning avses i denna granskning forskning, utveckling och demonstration inom ett eller flera av följande områden:7 2.Klimateffekter, anpassning och sårbarhet Granskningen är främst inriktad mot forskning och utveckling som direkt eller indirekt handlar om minskning av växthusgaser. En stor del av denna forskning är energiforskning. Forskning om klimatmodeller och om anpassning till ett 3OECD (2003) 2002 Proposed Standard Practice for Surveys of Research and Experimental Development. Denna definition används också av () i deras analys av forskningens andel av statsbudgeten, se till exempel SCB (2011) Statliga anslag till forskning och utveckling . 2004/05:80; Ds 2005:55 s. 100. 5Intergovernmental Panel on Climate Change. 6Se IPCC:s webbplats för mer information. 7I denna rapport använder vi begreppet klimatforskning synonymt med begreppen klimatrelaterad respektive klimatrelevant forskning. Det innebär att vi inte skiljer på forskning som har startats med klimatsyfte eller med annat syfte allt som har betydelse för klimat kallas klimatforskning i enlighet med definitionen ovan. Detta är i enlighet med de definitioner som och har haft som utgångspunkt för kartläggning och utvärdering av klimatforskningen i respektive land (se bilaga 6). GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT förändrat klimat berör vi bara på en övergripande nivå. En orsak till denna inriktning är att granskningen är en del av strategi om klimat. Strategin syftar till att granska om staten använder sina styrmedel så att utsläppen minskar i enlighet med målen och till rimliga kostnader. Syftet med denna granskning har varit att undersöka i vilken utsträckning klimatforskningen stöder de klimatpolitiska målen. Granskningen utgår från följande granskningsfrågor: Hur stor del av statens medel till klimatforskning används till forskning och utveckling som kan bidra till att minska utsläppen av växthusgaser? Vilka resultat har klimatforskning om minskning av växthusgaser lett till? Enligt uttalanden är klimatforskningen viktig för att uppnå klimat- och energimålen. Klimatforskningen tilldelas också alltmer medel för att bidra med både kunskaps- och teknikutveckling i syfte att begränsa och bemöta klimatförändringar. anser därför att det är rimligt att regeringen regelbundet följer upp och rapporterar klimatforskningens omfattning och resultat. har betonat att klimat- och energimålen ska samverka i syfte att minska utsläppen av växthusgaser. Energiforskningen är därmed en viktig del av klimatforskningen. 1.5.1Klimatforskningen väsentlig för att nå klimatmålen utgångspunkt är att har framhållit klimatforskning som väsentlig för att nå miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan.8 förtydligade innebörden av målet: Målet för perioden 20082012 är att de svenska utsläppen av växthusgaser ska vara lägre än utsläppen . Målet för är att utsläppen i den icke-handlande sektorn, ska vara lägre än . Användningen av fossila bränslen för uppvärmning ska vara avvecklad . 2005/06:172, bet. 2005/06:MJU16, rskr. 2005/06:389. bör ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen . Visionen är att ska ha en energiförsörjning utan nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären.9 Klimatforskning blev ett av tre särskilt utpekade strategiska forskningsområden med bifall av propositionen Ett lyft för forskning och innovation 2009.10 Miljö- och jordbruksutskottet betonade i samband med behandling av forskningspropositionen, att klimatforskning är central för att kunna minska samhällets klimatpåverkan och möjliggöra en hållbar samhällstillväxt utan negativ klimatpåverkan.11 Utskottet anförde att förutom att bidra till att minska utsläppen av växthusgaser, genererar klimatforskningen viktiga kunskapsunderlag som kan ligga till grund för politiska beslut och bidrar till en långsiktig kunskapsutveckling som bidrar till samhällets utveckling och välfärd. När behandlade regeringens energi- och klimatproposition senare underströk miljö- och jordbruksutskottet återigen att den utökade kunskapen om klimatförändringarna som forskningssatsningarna på klimat kommer att ge är av stor vikt för den framtida klimatpolitikens möjligheter att bromsa klimatpåverkan och som underlag för de mycket stora förändringar som krävs för att anpassa samhället till ett förändrat klimat.12 1.5.2Energiforskningen ska bidra till att uppnå klimatmålen utgångspunkt är att en väsentlig del av klimatforskningen är forskning inom energiområdet. I samband med klimatpropositionen angav regeringen och att energiforskningen var av avgörande betydelse för att hejda den globala uppvärmningen.13 har betonat att stödet till energiforskningen ska bidra till att uppnå nationella och internationella energi- och klimatpolitiska mål.14 I och med beslut om energipropositionen 2009 ska fokus för insatserna inom energiforskning, utveckling och demonstration vara områden som bidrar till att uppnår 2020-målen. De energipolitiska målen är: 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300. 10De två andra områdena var medicin och teknik. 2008/09:50, bet. 2008/09:UbU4, rskr. 2008/09:160. 2008/09:UbU4 s. 136. 2008/09:MJU28 s. 9293. 2008/09:162 s. 151, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300. 2008/09:163, bet. 2008/09:NU25, rskr. 2008/09:301; prop. 2010/11:1 utg.omr. 21 s. 53, bet. 2010/11:NU3, rskr. 2010/11:123. GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT Andelen förnybar energi bör vara av den totala energianvändningen. Andelen förnybar energi 2020 bör vara . Regeringen har föreslagit att forskningsinsatserna ska komplettera de ekonomiska styrmedlen, utsläppshandeln och certifikat för förnybar el för att de klimatpolitiska målen ska kunna nås.15 har bifallit detta. Förutom dessa mål, finns det även ett nationellt mål om minskad energianvändning i bostäder och lokaler som del av miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö. Minskningen bör vara till till 2050 i förhållande till användningen 1995. Till 2020 ska beroendet av fossila bränslen för energianvändningen i bebyggelsesektorn vara brutet, som andelen förnybar energi ökar kontinuerligt.16 Forskning och innovation inom energiområdet styrs dessutom av följande mål sedan 2004:17 Målet är att bygga upp sådan vetenskaplig och teknisk kunskap och kompetens inom universiteten, högskolorna, instituten, myndigheterna och i näringslivet som behövs för att genom tillämpning av ny teknik och nya tjänster möjliggöra en omställning till ett långsiktigt hållbart energisystem i , samt att utveckla teknik och tjänster som genom svenskt näringsliv kan kommersialiseras och därmed bidra till energisystemets omställning och utveckling såväl i som på andra marknader. 1.5.3Riksdagen önskar förbättrad redovisning på klimatområdet har efterfrågat bättre uppföljning och redovisning av regeringen på klimatområdet. utgångspunkt är att miljö- och jordbruksutskottets uttalanden om en förbättrad redovisning på klimatområdet ställer krav på en ändamålsenlig uppföljning, analys och rapportering från myndigheterna och regeringen och att detta gäller även klimatforskning. Miljö- och jordbruksutskottet har bland annat anfört följande, som har bifallit: 2008/09:163, bet. 2008/09:NU25, rskr. 2008/09:301. 2009/10:155 s. 217218, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377. 2004/05:1 utg.omr. 21, bet. 2004/05:NU3, rskr. 2004/05:120. Målet gäller fortfarande. Regeringen utvärderade forskning och innovation inom energiområdet 2010 och bedömde att målet och inriktningen bör ligga fast (skr. 2009/10:168). ställde sig bakom regeringens bedömning (bet. 2009/10:NU19). Målet har bekräftats i budgetpropositionen , senast prop. 2011/12:1 utg.omr. 21, bet. 2011/12:NU3, rskr. 2011/12:65. Det är viktigt att regeringen löpande följer upp och utvärderar de åtgärder som görs inom klimatområdet samt redovisar och analyserar uppnådda resultat till . Resultatredovisningen bör vara tydligare inriktad på resultat och effekter av de insatser som görs. bör ta fram relevanta indikatorer som på ett samlat sätt kan bidra till bedömningen av hur de olika insatserna påverkar klimatet. Det är då viktigt att kunna följa utvecklingen av de olika indikatorerna över åren, till exempel i form av tabeller.18 Huvuddelen av de insatser som staten vidtar för att nå målen inom klimatområdet görs inom ramen för andra utgiftsområden. Det skulle behövas en sammanhållen redovisning av vilka de viktigaste statliga insatserna är för respektive område och en redogörelse för resultatet av insatserna.19