rfr · GZ0WRFR6d2 · 2012-05-28 00:00:00 — Av de interpellanter som uppgett att de tagit upp ämnet förut anger två tredjedelar () att de gjort det i en tidigare interpellation. Att interpellanten tidigare lyft ämnet i en skriftlig fråga eller motion förekommer i omkring vardera hälften av svaren (). I fem fall uppger ledamoten (som i tre av fallen är samma person) att han/hon tidigare tagit upp samma ämne i alla de tre formerna. Endast en interpellant uppger att ämnet tidigare tagits upp i en muntlig frågestund. Bland frågeställarna uppger den ledamot som står för en majoritet av svaren från regeringspartiernas företrädare i samtliga fall att han tidigare tagit upp ämnet i en motion, vilket innebär att detta svarsalternativ helt dominerar i denna grupp. Av oppositionspartiernas företrädare har endast en femtedel, motsvarande åtta personer, uppgett att de tidigare tagit upp samma ämne som i den aktuella skriftliga frågan. Vad gäller frågan om ledamoten i förväg hade förankrat spörsmålet i partigruppen framträder en tydlig skillnad i materialet mellan interpellationer och skriftliga frågor. Av de skriftliga frågorna hade enligt enkätsvaren förankrats i partigruppen, medan motsvarande siffra för interpellationerna uppgår till (figur 26). FIGUR 26 ANDELEN SPÖRSMÅL SOM I FÖRVÄG FÖRANKRATS I PARTIGRUPPEN Anm. Diagrammet baseras på 133 enkätsvar, varav 65 avser interpellationer från oppositionen, 39 avser skriftliga frågor från oppositionen och 29 avser skriftliga frågor från regeringspartierna. 103 Frågan besvaras i 134 enkätsvar, varav 64 avser interpellationer från oppositionen, 41 skriftliga frågor från oppositionsledamöter och 29 skriftliga frågor från regeringspartierna. 2011/12:RFR6 4 LEDAMÖTER OM SPÖRSMÅLENS BAKGRUND OCH ANVÄNDNING: REDOVISNING AV ENKÄTUNDERSÖKNINGEN Resultaten ska som redan påpekats behandlas med stor försiktighet, men skillnaden i detta avseende kan antas avspegla att interpellationer betraktas som en tyngre och politiskt viktigare handling. Av samtliga ledamöter som besvarat enkäten uppger att de publicerat spörsmålet. Interpellationer publiceras i högre grad () än skriftliga frågor (). Bland de ledamöter som angett att de publicerat spörsmålen har skickat frågan/interpellationen till ett nyhetsmedium, har lagt ut frågan/interpellationen på ett socialt medium och har gjort både och (figur 27). FIGUR 27 PUBLICERADE SPÖRSMÅL FÖRDELAT PÅ MEDIER Anm. Diagrammet baseras på 82 enkätsvar, varav 49 avser interpellationer från oppositionen, 21 avser skriftliga frågor från oppositionen och 12 avser skriftliga frågor från regeringspartierna. Notera att summan överstiger , vilket beror på att svaret annat i ett fall överlappar med ett annat svar. Ledamöternas tillfredsställelse med statsrådens svar på spörsmålen har undersökts med hjälp av två frågor som avser deras åsikt bortsett från politiska synpunkter om svarens relevans respektive utförlighet på en skala från mycket relevant/utförligt till inte alls relevant/utförligt. Återigen måste framhållas att resultaten ska användas med stor försiktighet: dels saknas helt resultat vad gäller interpellationer från regeringspartierna, dels föreligger ett stort internt bortfall vad gäller svaren avseende relevans för de skriftliga frågorna från regeringspartierna på grund av att en återkommande frågeställare inte besvarat frågan. Av redovisningen i diagrammet nedan (figur 28) kan bl.a. utläsas att endast en liten andel av oppositionsledamöterna som förväntat ger högsta betyg (mycket) åt relevansen respektive utförligheten i statsrådets svar (). Emellertid framgår att andelen oppositionsledamöter som ger lägsta betyg (inte alls) åt relevansen eller utförligheten i svaret också är förhållandevis liten (). Endast i fem fall sammanfal- 4 LEDAMÖTER OM SPÖRSMÅLENS BAKGRUND OCH ANVÄNDNING: REDOVISNING AV ENKÄTUNDERSÖKNINGEN ler bottennoteringarna, dvs. statsrådets svar får lägsta betyg i båda kategorierna. Med undantag för omdömena om relevans, där vi har ett stort internt bortfall för regeringspartierna och därmed en större osäkerhet i resultatet, skiljer sig inte den övergripande betygssättningen av svaren så stort åt mellan opposition och regering. Vad gäller en eventuell skillnad mellan frågor och interpellationer i detta avseende, som inte framgår av figuren, kan nämnas att oppositionsledamöterna tycks något mer nöjda med interpellationssvaren än med svaren på de skriftliga frågorna. Det lägsta betyget är mer vanligt förekommande vad gäller svaren på de skriftliga frågorna och inget skriftligt frågesvar får högsta betyg vad gäller utförlighet. En förklaring till detta kan förstås vara frågeinstitutens olika karaktär: interpellationssvaren är, till sin natur, mer utförliga än svaren på de skriftliga frågorna. FIGUR 28 ÅSIKTER OM RELEVANS OCH UTFÖRLIGHET I SVAREN Anm. Diagrammet baseras på 117 enkätsvar avseende svarens relevans (63 avser interpellationer från oppositionen, 37 avser skriftliga frågor från oppositionen och 17 avser skriftliga frågor från regeringspartierna) och 98 enkätsvar avseende svarens utförlighet (63 avser interpellationer från oppositionen, 35 avser skriftliga frågor från oppositionen och 27 avser skriftliga frågor från regeringspartierna). På frågan om ledamoten avser att använda spörsmålet (med eller utan svaret) på något annat sätt uppger nio av tio ledamöter som besvarat frågan att de har för avsikt att göra det. Bland dessa ser frekvensen för de olika svarsalternativen ut enligt redovisningen i figur 29 nedan. 2011/12:RFR6 4 LEDAMÖTER OM SPÖRSMÅLENS BAKGRUND OCH ANVÄNDNING: REDOVISNING AV ENKÄTUNDERSÖKNINGEN FIGUR 29 HUR LEDAMÖTERNA AVSER ANVÄNDA SPÖRSMÅLEN i en artikel i tidning eller tidskrift i ett svar på fråga från väljare i information internt i partiet i ett offentligt anförande i ett socialt medium Anm. Diagrammet baseras på 120 enkätsvar, varav 59 avser interpellationer från oppositionen, 33 avser skriftliga frågor från oppositionen och 28 avser skriftliga frågor från regeringspartierna. Notera att summan av staplarna överstiger , vilket beror på att flera svarsalternativ är möjliga. Vanligast förekommande är att ledamoten avser att använda spörsmålet i en artikel i en tidning eller tidskrift. Även de övriga fasta svarsalternativen att uppgifterna ska användas i svar till väljare, för information inom partiet, i ett offentligt anförande eller i ett socialt medium är dock vanligt förekommande. Kategorin på annat vis, som förekommer i närmare en femtedel av svaren, utgörs främst av att ledamöterna uttrycker en avsikt att mer allmänt följa upp frågan (några exempel på svar: i kommande riksdagsarbete, uppföljning av ärendet, fortsatt påverkan, bra att ha, följa upp senare). Två tredjedelar () av de ledamöter som besvarat enkätfrågan anger att de med hänsyn till svaret avser att ta upp frågan i spörsmålet på nytt.104 Siffran är något högre vad gäller interpellationerna i materialet som helhet. endast till oppositionsledamöterna är dock andelen som avser följa upp en skriftlig fråga högre (jämfört för interpellanterna). Av enkätundersökningen framgår att de ledamöter som har för avsikt att följa upp en interpellation företrädesvis avser att göra det med en ny interpellation () eller en motion (). I omkring en tredjedel () respektive en fjärdedel () av svaren anges att interpellanten har för avsikt att följa upp interpellationen i en muntlig frågestund respektive en skriftlig fråga. Dessa båda svarsalternativ förekommer dock sällan skilda från de övriga; alternativet skriftlig fråga förekommer enbart då ledamoten markerat minst tre svarsalternativ. Endast i ett fall uppger en ledamot att han har för avsikt att följa upp sin interpellation med en granskningsanmälan till KU. De ledamöter som uppgett att de har för avsikt att följa upp en skriftlig fråga avser främst att göra det med en motion () eller en interpellation (). Att ledamoten avser att följa upp en skriftlig fråga med en ny skriftlig fråga förekommer, liksom alternativet att man avser att ta upp 104 Frågan besvaras i 119 enkätsvar, varav 59 avser interpellationer från oppositionen, 34 skriftliga frågor från oppositionsledamöter och 26 skriftliga frågor från regeringspartierna. 4 LEDAMÖTER OM SPÖRSMÅLENS BAKGRUND OCH ANVÄNDNING: REDOVISNING AV ENKÄTUNDERSÖKNINGEN ämnet i en muntlig frågestund, i omkring en femtedel av svaren (). Ingen frågeställare i materialet anger att han/hon har för avsikt att följa upp en skriftlig fråga med en granskningsanmälan till KU. 5 Sammanfattande diskussion och slutsatser De huvudsakliga frågor delprojektet syftat till att besvara är hur den antalsmässiga utvecklingen av interpellationer och skriftliga frågor sett ut och hur vi kan förstå de trender och variationer som framträder samt på vilket sätt dessa frågeinstitut används i riksdagsarbetet och vilken betydelse de kan sägas ha i olika hänseenden. I följande avsnitt sammanfattas och diskuteras resultaten från de olika undersökningarna. 5.1 Frågeinstitutens antalsmässiga utveckling Den longitudinella studien visar på en kraftig ökning av antalet interpellationer och skriftliga frågor . till rör det sig om en fördubbling. Ökningen är dock inte kontinuerlig utan ett trendbrott infaller omkring mitten av då en tioårsperiod av dramatisk antalsmässig ökning inleds. äger ett nytt trendbrott rum då det sker en kraftig tillbakagång. Av de förklaringsfaktorer som lyfts fram i forskningen och som diskuterats i analysen ovan framträder några som särskilt viktiga för förståelsen av de trender och variationer som präglar utvecklingskurvan. Inledningsvis kan konstateras att vi förvisso endast berört s.k. samhälleliga förklaringsfaktorer helt översiktligt och därmed inte kan uttala oss närmare om deras inverkan på spörsmålens antalsmässiga utveckling. Då den kraftiga ökningen av spörsmålen ses i sin kontext framgår emellertid att den är en del av en längre, om än svagare, uppåtgående trend som också förekommer i flera andra länder. Dessa omständigheter talar för att den långsiktiga trenden inte enbart kan hänföras till svenska parlamentariska förhållanden utan också bör ses i ljuset av sådana mer generella samhälleliga förklaringsfaktorer som förändrade maktförhållanden mellan den exekutiva och den lagstiftande makten, ökad internationalisering och globalisering, den informationstekniska utvecklingen och en tilltagande medialisering av politiken. Eftersom spörsmålens tillväxtkurva uppvisar tydliga trendbrott och fluktuationer kan utvecklingen emellertid inte förstås enbart med hänvisning till övergripande samhälleliga företeelser. En möjlig tolkning av de resultat som redovisats i analysen är att förändringar i arbetsformer både i de formella regelverken och i de praktiska förutsättningarna för riksdagsledamöternas arbete utgjort nödvändiga men inte tillräckliga förutsättningar för spörsmålens kraftiga antalsmässiga ökning . Vi har ingen möjlighet att på basis av den undersökning som gjorts inom ramen för delprojektet isolera effekten av reformen av frågeinstituten på den antalsmässiga utvecklingen från andra påverkansfaktorer. Eftersom reformen innebar att interpellationsinstrumentet blev mer lättillgängligt och att de båda frågeinstituten utifrån vår analys av utvecklingen gick från att vara substituerande till att vara komplementära, tycks det dock rimligt att 5 SAMMANFATTANDE DISKUSSION OCH SLUTSATSER 2011/12:RFR6 påstå att reformen varit en viktig förutsättning för den dramatiska ökningen och sannolikt den enskilt viktigaste faktorn för förståelsen av trendbrottet . Likaså kan den successiva utbyggnaden av ledamotsstödet antas ha möjliggjort om än inte orsakat en ökad parlamentarisk frågeaktivitet. En analys utifrån sammansättning genererar också en rad viktiga bidrag för förståelsen av såväl trender som variationer i frågeinstitutens antalsmässiga utveckling. Av redovisningen framgår att spörsmålen i hög grad är oppositionsverktyg. Oppositionsledamöterna är mer aktiva användare av frågeinstituten än regeringspartiernas ledamöter och svarar nästan helt för den kraftiga ökning som inleds från mitten av 1990- talet. Dock föreligger inget entydigt samband mellan majoritetsförhållandena i och spörsmålens antalsmässiga utveckling; ett ökat antal oppositionsmandat har inte alltid föranlett en ökad frågeaktivitet och vice versa. Undantagen från regeln att partierna i oppositionsställning står för en högre andel av spörsmålen än deras andel av mandaten medan de i regeringsställning står för en lägre andel av spörsmålen antyder att också andra faktorer nämligen partistorlek och avstånd till makten inverkar på användarfrekvensen. Däremot förefaller förändringar i partistrukturen, i form av relativt kraftiga förskjutningar i partiernas storleksrelationer, kunna bidra till att förklara den kraftiga antalsmässiga ökningen av spörsmålen . Minskad partilojalitet och ökad konkurrens om väljarna kan antas ha föranlett en ökad parlamentarisk aktivitet. Andra faktorer måste emellertid beaktas för att förstå fluktuationer i utvecklingskurvan. I vår analys framstår regeringens respektive oppositionens struktur som en viktig faktor för att förklara variation i deras aktivitet mellan mandatperioder. Regeringspartiernas aktivitet samvarierar med typen av regeringsbildning såtillvida att aktiviteten ökar i tider av koalitionsregeringar, medan ökningar i oppositionspartiernas aktivitet i första hand sammanfaller med att ett större antal mindre partier är i opposition. Utvecklingen /072009/10, då den uppåtgående trenden bryts, kan med detta perspektiv förstås som en följd av en tilltagande blockpolitik; mandatperioden präglas av en koalitionsregering som i allt högre grad uppträder som en enpartiregering och en alltmer enad opposition. Den variation inom mandatperioder som framgår av redovisningen kvarstår i föreliggande undersökning oförklarad. Variationen kan inte utifrån vår analys tillskrivas någon systematisk valcykel i meningen att ledamöternas användning av frågeinstituten ökar under valåren, vare sig i absoluta eller relativa tal. Med hänvisning till andra undersökningar framstår det som troligare att dessa fluktuationer beror på mer osystematiska förklaringsfaktorer såsom enskilda händelser. Det kan också konstateras att det är svårt att fastställa hur ledamöternas egenskaper, på aggregerad nivå, påverkar spörsmålsfrekvensen i . Dels är dessa egenskaper ibland svårmätbara (t.ex. en förändrad ledamotsroll), dels är det utifrån data på gruppnivå inte möjligt att närmare bestämma 2011/12:RFR6 5 SAMMANFATTANDE DISKUSSION OCH SLUTSATSER vilken egenskap (t.ex. riksdagsålder eller partitillhörighet) som förklarar varför vissa ledamöter använder frågeinstituten mer än andra och åter andra inte alls. Vilken betydelse tycks då frågeinstituten ha för de ledamöter som använder dem? Även om vi inte i strikt mening kan mäta frågeinstitutens kontrollfunktion kan vi utifrån vår kartläggning av vad som kännetecknar de ledamöter som använt dem och de spörsmål som framställts under de fyra senaste mandatperioderna föra ett resonemang kring vilka syften och funktioner de fyller. Inledningsvis kan konstateras att koncentrationen av användningen av frågeinstituten är anmärkningsvärd, om än inte unik i ett internationellt perspektiv. Andelen användare ökar visserligen något sett över hela tidsperioden /952009/10, vilket eventuellt kan härledas till reformen 1996, men koncentrationen inom gruppen av användare är stark. Ett stort antal spörsmål kan härledas till en liten grupp ledamöter: den mest aktiva tiondelen bland interpellanterna respektive frågeställarna svarar för av spörsmålen. Vidare framgår att frågeinstituten i hög och ökande grad är oppositionens verktyg. över hela enkammartiden svarar oppositionsledamöterna för nio tiondelar av interpellationerna och för fyra femtedelar av de skriftliga frågorna. Den kraftiga antalsmässiga ökningen kan nästan helt tillskrivas oppositionen. Användarfrekvensen tycks dock även vara relaterad till partiets storlek och dess avstånd till makten, vilket ofta, men inte alltid, sammanfaller med oppositionsrollen. Av urvalsundersökningen framgår att avstånd till makten även på individnivå har betydelse för användarfrekvensen. I linje med tidigare forskning visar undersökningen att ledamöter med en mer perifer position i och partigruppen har en relativt sett högre spörsmålsfrekvens. Omvänt svarar ledamöter med centrala positioner för en lägre andel av spörsmålen i förhållande till andelen riksdagsmandat. Någon entydig tendens kan dock inte fastställas avseende riksdagsålderns inverkan på användningen av frågeinstituten. Analysen av resultaten från urvalsundersökningen understryker således att det kan finnas bakomliggande variabler, exempelvis partitillhörighet, som i högre grad än riksdagsålder förklarar aktiviteten. Vad utmärker då de spörsmål som ställs? Om vi betraktar materialet som helhet kan vi konstatera att de i hög grad präglas av ett aktualitetsinslag. Ett aktuellt initiativ eller en aktuell händelse bedöms ha legat till grund för framställningen av drygt hälften av interpellationerna och två tredjedelar av de skriftliga frågorna. Vidare förekommer konkreta politiska förslag, närmast motsvarande motionsförslag, i en femtedel av interpellationerna och en dryg tiondel av de skriftliga frågorna. En femtedel av spörsmålen innehåller explicit kritik av regeringen eller ett statsråd. Drygt hälften av spörsmålen har, i 5 SAMMANFATTANDE DISKUSSION OCH SLUTSATSER 2011/12:RFR6 vid mening, koppling till frågor som behandlas i det utskott ledamoten företräder och en dryg femtedel har explicit koppling till ledamotens egen valkrets. Överlappningen mellan de båda sistnämnda kategorierna är trots en vid definition av utskottskoppling begränsad, vilket tyder på att ledamöterna agerar i olika roller vid användningen av spörsmålen, dvs. antingen som partiföreträdare eller som lokal företrädare. En och samma ledamot kan naturligtvis agera i båda rollerna, men alltså sällan vid samma tillfälle. Spörsmålens innehåll varierar också med egenskaper hos ledamoten och på olika sätt, vilket ytterligare kan bidra till vår förståelse av användarnas rollorientering och frågeinstitutens betydelse och funktioner. Av naturliga skäl skiljer sig användningen åt mellan oppositionspartiernas och regeringspartiernas företrädare i flera avseenden utöver det rent numerära. Andelen spörsmål med utskottskoppling är avsevärt högre för oppositionspartiernas företrädare än för regeringspartiernas, vilket sannolikt förklaras av att de senare i högre grad agerar i en annan roll än parti- och utskottsrepresentant när de nyttjar frågeinstituten. Oppositionsledamöternas spörsmål styrs också i något högre grad av aktuella händelser och initiativ samt innehåller oftare mediereferenser, vilket kan bero på att de vill ställa regeringen till svars i aktuella frågor och att ledamöter från partier i regeringsställning har andra kanaler för att införskaffa information om aktuella skeenden. Av uppenbara skäl innehåller oppositionens spörsmål också oftare kritik av regeringen. Valkretskoppling är emellertid inte vanligare i spörsmålen från regeringspartiernas ledamöter. Hypotesen att deras frågeaktivitet i högre grad än oppositionspartiernas skulle förklaras av att de agerar i rollen som valkretsrepresentant stöds alltså inte av resultaten. Intressant är också att konstatera att förekomsten av egna förslag från ledamoten är lika vanligt förekommande i regeringspartiernas som i oppositionspartiernas spörsmål. Möjligen kan det till viss del bero på förekomsten av stödfrågor, dvs. att ledamoten presenterar ett politiskt förslag som ger statsrådet tillfälle att uttrycka sitt gillande och eventuellt presentera planerade åtgärder. Undersökningen tycks vidare stödja teorier om att spörsmålen för regeringspartier i koalition kan fungera som ett sätt att värna den egna partiprofilen eller fylla ett slags kontrollfunktion inom koalitionen. Ledamotens position har som påpekats ovan betydelse för om man alls nyttjar frågeinstituten, men också för vilket frågeinstitut man väljer att använda och hur. Interpellationsinstrumentet nyttjas i högre grad än de skriftliga frågorna av ledamöter med en central position, vilket kan tyda på att de är angelägna om att få till stånd ett utbyte med en jämbördig motpart från regeringssidan medan ledamöter med mindre inflytelserika positioner i högre grad använder spörsmålen för informationsinhämtning. Spörsmål från ledargarnityret är vidare i högre grad kopplade till utskottsarbetet och i lägre grad till den egna valkretsen, vilket kan antas spegla att de i högre utsträckning än övriga ledamöter förväntas företräda partiets linje och avstå från att driva egenintressen. De använder också i högre grad än det stora flertalet ledamöter rikta kritik mot regeringen eller ett statsråd. 2011/12:RFR6 5 SAMMANFATTANDE DISKUSSION OCH SLUTSATSER ing till detta skulle kunna vara att de företrädesvis svarar för att framställa sådana ideologiskt viktiga spörsmål som också genererar mest explicit kritik av den sittande regeringen. Vad gäller förändringar i spörsmålens innehåll kan konstateras att flertalet av de aspekter som undersökts inte uppvisar någon tydlig trend över den studerade perioden. Andelen spörsmål med utskottskoppling har förvisso ökat signifikant, men utvecklingen ska ses mot bakgrund av att oppositionens andel av spörsmålen ökat. Den mest intressanta utvecklingen är en ökad förekomst av valkretskoppling i interpellationerna: andelen har mer än fördubblats , om än från en tidigare låg nivå. Vissa intressanta skillnader framträder också när utvecklingen över mandatperioderna analyseras ur ett valcykelperspektiv, dvs. när vi jämför valåren i materialet med de mellanliggande åren. Som noterats ovan föreligger ingen tydlig valcykel i den totala antalsmässiga utvecklingen, men resultat från urvalsundersökningen antyder att omvalsincitament eventuellt påverkar enskilda ledamöters nyttjande av spörsmålen både vad gäller frekvens och innehåll. Undersökningen visar att ledamöter med en perifer position vilket i relativt hög grad torde sammanfalla med innehav av ett mer osäkert mandat är mer aktiva under valåren och att förekomsten av kritik och egna förslag är högre under valåren än under de mellanliggande åren. I undersökningen framträder vidare en rad skillnader i hur de båda frågeinstituten används vad gäller exempelvis spridningen av användningen, användarnas hierarkiska position och innehållet i spörsmålen. Syftet med att framställa spörsmålet och den vikt handlingen tillmäts av ledamoten tycks skilja sig åt mellan instituten, vilket i hög grad följer naturligt av möjligheten till direkt utbyte med statsrådet i samband med en interpellation. Kritik av regeringen och politiska initiativ i form av egna förslag från ledamoten förekommer t.ex. oftare i interpellationer än i skriftliga frågor. Utskottskoppling är också vanligare i interpellationerna, vilket kan bero dels på att oppositionspartierna står för en högre andel av interpellationerna, dels på att de skriftliga frågorna är ett friare instrument än interpellationerna som tillmäts större politisk tyngd. Att en viss informell hierarki föreligger mellan frågeinstituten antyds också i resultaten från enkätundersökningen såtillvida att en interpellation betydligt oftare än en skriftlig fråga har förankrats i partigruppen i förväg, oftare har föregåtts av en annan aktion och följs upp med en ny interpellation eller motion snarare än en skriftlig fråga. Detta innebär emellertid inte att det alltid är uppenbart utifrån kontrollfunktionen varför det ena instrumentet används snarare än det andra. Undersökningen bekräftar bilden från forskningen av frågeinstituten som multiverktyg: en rad olika syften och funktioner på olika nivåer kan urskiljas i användningen. En framträdande funktion är att de erbjuder möjlighet till löpande utbyte och debatt och, i synnerhet, en möjlighet för oppositionen att på så vis påverka den politiska agendan och bedriva oppositionspolitik.