rir · H0B518 · 2012-11-26 00:00:00 — Anvisningar för den operativa planeringen har tagit del av de regeringsbeslut som inriktar Försvarsmaktens militärstrategiska och operativa planering . Regeringens styrning av beredskap har främst gällt krav på operativa förmågor, försvarsplanering samt aktiviteter kopplade till den nordiska stridsgruppen. För beredskapen anges övergripande de krav som ställs på Försvarsmakten utifrån uppgifter som ska lösas. Kraven på förbandsnivå har regeringen överlämnat till Försvarsmakten att fastställa, i enlighet med principen att regeringen styr genom fastställande av mål. finns mellan åren och i hur kraven formuleras, men i princip har detta 34Den om anvisningar för försvarsplanering (Fö nr 3). 35Regleringsbrev för avseende Försvarsmakten. 36Regleringsbrev , s. 25. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA inte förändrats nämnvärt.37 Förbanden ska ha en flexibel beredskap. Det ska även finnas en flexibilitet för beredskap inom delar av förband. Beredskapen i insatsorganisationen ska anpassas till aktuell hotnivå och i övrigt för myndigheten givna förutsättningar. Generellt uppdrar regeringen åt Försvarsmakten att upprätthålla den beredskap som krävs för att lösa tilldelade uppgifter över tiden.38 Beredskapen ska minst svara mot de krav som anges i anvisningarna för försvarsplaneringen. Försvarsmakten ska säkerställa den tillgänglighet, inklusive materiel och personal, som krävs ned till förbandsnivå för att uppfylla dessa krav. 2.2Försvarsmaktens planering och operationalisering Som utgångspunkt för en operativ beredskapsplanering gör Försvarsmakten en övergripande och strategisk försvarsplanering. I den hanteras planeringen bland annat utifrån ett antal scenarier som omfattar såväl nationella som internationella dimensioner. På så vis kan Försvarsmakten pröva större operationer och insatser, och utifrån det återkoppla information om hur Försvarsmakten bör utforma förbanden och beredskapen. På operativ nivå omsätter Försvarsmakten kraven på beredskap främst genom Försvarsmaktens insats- och beredskapsorder. I den kravställs ett antal resurser, förband och funktioner som på olika bestämda beredskapstider ska kunna genomföra insats. Beredskapsordern utformas på årsbasis och revideras vid behov. Mycket av den operativa kravställningen för grundberedskapen på förbanden delegeras till den taktiska nivån, det vill säga insatsledningen för respektive försvarsgren: armén, flygvapnet och marinen. Beredskapsordern ska också eftersträva en balans mellan uppgifter, krav och resursläget, vilket följande avsnitt redogör för. Försvarsmaktens insatsverksamhet är nära kopplad till beredskapen Inom Försvarsmakten utbildas och utrustas insatsförband för att kunna lösa myndighetens uppgifter. Förband skapas för att hävda territoriell integritet, bidra till att förebygga och hantera kriser i vår omvärld samt att hantera hot vid en försämrad omvärldsutveckling. I vissa fall kan ett förband ha sin huvudsakliga roll i en av de ovan redovisade uppgifterna, men vanligtvis har förbanden en del i flera uppgifter. Insatsförband och resurser avsedda för territoriell integritet kan till exempel förstärkas av förband som är kopplade 37Årliga regeringsbeslut med närmare anvisning för Försvarsmaktens operativa planering m.m. . 38Regeringsbeslut , nr 1: Närmare anvisning för Försvarsmaktens operativa planering m.m., dnr Fö2010/878/MFI BEMANNINGEN AV MARINENS OCH FLYGVAPNETS STÅENDE INSATSFÖRBAND till internationella insatser. Det kan röra sig om förband som antingen står i beredskap för internationella insatser eller som befinner sig i slutskedet av sin utbildning. På motsvarande sätt kan förband främst avsedda för territoriell integritet, exempelvis marin- och sjöstridskrafter, under vissa perioder ges en högre beredskap för internationella insatser.39 Tillgången på vissa förband och nyckelresurser inom Försvarsmakten är begränsade. En pågående insats någonstans i världen kan därmed få konsekvenser för resurstillgången i av både personal och materiel. Försvarsmaktens användbarhet och tillgänglighet påverkas således kontinuerligt av hur myndighetens resurser används och prioriteras. I föregående försvarsbeslut (perioden 20052007) anges att: Om ett förband genomför en internationell insats kan det påverka den nationella beredskapen. Detta kan hanteras genom att acceptera en lägre nationell beredskap eller genom att beredskapen för ett annat förband höjs.40 Vidare har regeringen bedömt att det 20052007 fanns vissa begränsningar i hur många uppgifter som kan lösas av sjöstridskrafterna. Det kunde därför komma att krävas en avvägning mellan uppgifterna territoriell integritet och internationella insatser. Förmågan att lösa sjöoperativa uppgifter skulle emellertid vidmakthållas över hela konfliktskalan. Samma förhållande gällde för flygstridskrafterna. Vid beslut om eventuellt deltagande av JAS 39-divisioner i en internationell insats krävdes en avvägning mellan att upprätthålla territoriell integritet, genomföra internationella insatser, omsätta JAS-divisionerna och bidra till exportstödssatsningarna på JAS 39.41 Detta är en konsekvens av att det är samma organisation som ska genomföra insatser nationellt, såväl som i och utanför det svenska närområdet. Detta förhållande gäller i hög grad även . Regeringen har dock inte betonat detta förhållande i propositionen inför det senaste försvarsbeslutet. 2004/05:5, s. 46. 40Ibid., s. 46. 2004/05:5, s. 64 och 67. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA och regeringen har fastställt vilka beredskapsuppgifter som ska finnas. Därutöver beslutar regeringen och i vissa fall om anskaffning av större materielsystem, såsom korvetter, flygplan och vapensystem. Sedan har man överlåtit till Försvarsmakten att närmare bestämma beredskapens inriktning och omfattning. Försvarsmakten har i sin tur dimensionerat beredskapen och prioriterat denna gentemot övriga uppgifter som vilar på myndigheten. I första hand är Försvarsmakten ansvarig för att se till att förbanden är adekvat bemannade. Kraven på stående förband innebär att de ska vara fullt bemannade, eller åtminstone organiserade så att förbanden kan vara fullt bemannade och användbara inom ramen för de allmänna kraven på beredskap. Eventuella behov av att operationalisera målsättningar för exempelvis de stående förbandens bemanning bör utformas av Försvarsmakten och stämmas av med regeringen. I andra hand har regeringen ett ansvar för att följa upp att Försvarsmakten uppnår sina mål. Detta omfattar att säkerställa att målsättningar om uppgifter och förmågor nås. för den beslutade insatsorganisationens status omfattas, vilket inbegriper bemanningsläget i de stående förbanden i fredstid och i krigsorganisationen. Försvarsmakten är ansvarig för att bemanna sin organisation och att personalens kompetens stämmer överens med behoven. Det sammanhänger med att personal- och arbetsgivaransvar generellt är delegerat till respektive myndighet i statsförvaltningen. Ansvaret för rekrytering och karriärutveckling med mera är i praktiken delegerat till förbandschefer eller på ännu lägre nivå i organisationen. Personalfunktionen (HR) har rationaliserats och centraliserats inom Försvarsmakten. Dessutom har de taktiska cheferna vid högkvarteret ett ansvar att identifiera de strategiskt viktiga kompetenserna inom respektive försvarsgren. Detta ska sedan ligga till grund för överväganden i fråga om kompetensutveckling och rekrytering, med mera.42 Även personalstaben vid högkvarteret har ansvar för att stödja den strategiska personalförsörjningen, exempelvis genom att ta fasta på planerade rekryteringsflöden och organisationens behov av soldater, , specialistofficerare och yrkesofficerare. Slutligen har dock chefen för produktionsstaben vid högkvarteret det övergripande ansvaret för att prioritera resurserna, och i detta perspektiv, hantera bemanningsläget på förbanden. 42Resultat från workshop med företrädare för Försvarsmakten (insatsstaben, marintaktisk stab, flygtaktisk stab, F17, F21 samt sjöinformationsbataljonen). Se också vad de taktiska cheferna ansvarar för i arbetsordningen för Försvarsmaktens högkvarter 2010, s. 1819. BEMANNINGEN AV MARINENS OCH FLYGVAPNETS STÅENDE INSATSFÖRBAND GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA 3Bemanningen inom marinen och flygvapnet I detta kapitel redovisas iakttagelser om bemanningsläget och organisationens utformning inom marinen och flygvapnet. 3.1Strukturell obemanning i vissa delar omfattande Här följer en kortfattad, sammanfattande redogörelse för bemanningsläget vid insatsförband och staber som är relevanta för beredskapen. Förbanden och staberna har identifierats i samråd med företrädare för insatsstaben vid högkvarteret. För mer information om tillvägagångssätt hänvisas till avsnitt 1.4.1. Befattningarna har identifierats av respektive berört förband och stab. Förband och staber ramstyrs på befattning, vilket möjliggör en kvalificerad analys av det faktiska personalläget. På så sätt kan vi se om den faktiska bemanningen fyller upp personalramen. Ramen för ett förband är härlett ur de personalbehov som följer av att bemanna exempelvis en korvett eller en stridsflygdivision med JAS 39 . Ramen för en ledningsstab kan härledas ur tradition och beprövad erfarenhet. Personalramen på ett förband anger antalet befattningar som utgör förbandet och en befattningsbeskrivning med tillhörande kompetenskrav. Bemanningen som beskrivs nedan bygger på en undersökning av samtliga involverade förband och staber, och avser det faktiska läget per . Denna mätning ger en ögonblicksbild av läget, det vill säga vilken bemanning som finns på insatsförbanden och i vilken grad denna bemanning uppfyller fastställda ramar. När bemanningen inte är uppfylld kallar vi det för obemanning; med obemanning avses dock inte naturligt förekommande frånvaro till följd av kortare sjukdomsfall (upp till och ), vård av barn, med mera. Personalläget ändras dynamiskt, vilket betyder att den situation som råder kan ha förändrats, till det sämre eller till det bättre. ger undersökningen underlag för att bedöma om kompetenserna överhuvudtaget finns inom Försvarsmakten. Kompletterande information har insamlats genom intervjuer med företrädare för olika organisatoriska enheter inom Försvarsmakten. Generellt begränsar försvarssekretessen möjligheterna till en öppen rapportering av läget. BEMANNINGEN AV MARINENS OCH FLYGVAPNETS STÅENDE INSATSFÖRBAND På den försvarsmaktsgemensamma insatsstaben vid högkvarteret finns ett antal befattningar som är relevanta för uppgiften. (andelen bemannade befattningar) är . Omkring hälften av de obemannade befattningarna har varit obemannade . Inom marinen har vi granskat marintaktisk stab vid högkvarteret, 1. ubåtsflottiljen, sjöinformationsbataljonen samt 3 och 4.sjöstridsflottiljerna som helhet. Fartygsbesättningarna har granskats individuellt. För granskade staber och förband gäller att bemanningen varierar från och upp till nära komplett bemanning. Vid insatsförbanden är bemanningen lägre än på staberna. Fartygen har en besättning var, och personal är ofta frånvarande. Problemen med låg bemanning synes vara bestående för marinens del. har ett inte oväsentligt antal befattningar varit obemannade . Inom flygvapnet har vi granskat flygtaktisk stab vid högkvarteret, stridslednings- och luftbevakningsbataljonen, stridsflygdivisionerna vid F21 och F17 samt berört transportflyg och incidentjaktpersonal vid F7. Flygvapnet har en sämre bemanningssituation än marinen. Vid insatsförbanden varierar bemanningen kraftigt. Mest allvarligt är bemanningsläget vid stridsflygdivisionerna. Redan i försvarsbeslut bedömde regeringen att tillgängligheten på två av de fyra stridsflygdivisionerna var för lågt.43 Problemen kvarstår således. Problemen med låg bemanning synes vara bestående för flygvapnets del. har av de angivna befattningarna inom flygvapnet varit obemannade sedan mer än sex månader.44 2008/09:140, s. 68. 44På grund av visst bortfall kan denna uppgift antas vara ett minimum. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA 3.2Obalans mellan bemanning och uppgifter Ett effektivt försvar behöver en förmåga att kunna kombinera långsiktig planering med kortsiktig flexibilitet. Av granskningen framgår att denna förmåga inte är tillfredsställande. Till grund för denna bedömning ligger följande. Av granskningen framgår att Försvarsmakten har problem att med rådande organisation och bemanning effektivt kombinera beredskap med övriga uppgifter, såsom utbildningsinsatser, bemanningsuppdrag, övningar, med mera. En allmän uppfattning hos förbandschefer och stabschefer med flera är att organisationen inte är anpassad efter myndighetens alla uppgifter. Problemet beror enligt dessa chefer dels på att organisationen anses vara för liten, dels på att relativt många befattningar är obemannade. På vissa förband och staber anses till och med att balans under grundberedskapen endast kan uppnås då alla andra uppgifter än beredskap stryks. Det innebär att övning och utbildning åsidosätts, vilket riskerar påverka förmågan på längre sikt.45 Problemet är alltså inte endast strukturell obemanning, utan också att dimensioneringen (det vill säga antalet personalrader med befattningar) delvis är otillräcklig. På en granskad korvettdivision anges att det är svårt att lösa samtliga uppgifter eftersom den tillgängliga arbetstiden begränsas av bland annat personalomsättning och utbildningar. Mycket energi går åt för att nå personaluppfyllnad med tanke på den snäva personalramen, bemanningsuppdrag, utbildningar och ledigheter.46 På två stridsflygdivisioner framkommer att de generella beredskapsuppgifterna ackumulerar mycket arbetstid. Det är svårt främst inom underbemannade sektorer att säkerställa personalens kompetens. En sådan sektor är förbandets teknikenhet som är underbemannad. Sammantaget med övriga uppgifter och rådande vakansläge bedöms arbetsbördan inte stå i relation till bemanningen.47 45Riksrevisionens undersökning av bemanningsläge samt intervjuer vid 4.sjöstridsflottiljen och F17. 46Intervjuer på 4.sjöstridsflottiljen. 47Riksrevisionens undersökning av bemanningsläge samt intervjuer vid F17. BEMANNINGEN AV MARINENS OCH FLYGVAPNETS STÅENDE INSATSFÖRBAND Bland operativa chefer, både på högkvarteret och på insatsförbanden, höjs röster för att de administrativa uppgifterna är för många och för arbetskrävande, vilket begränsar den tid som ställs till förfogande för de operativa uppgifterna: Fredsadministrativa pålagor som helt enkelt äter upp arbetstiden är ett citat som kan sammanfatta åsikterna. exempel är att det på förbanden ofta talas om att cheferna ägnar alltmer tid åt personaladministration än åt att leda operativ verksamhet.48 Skyddsverksamheten tar resurser från insatsförbandens kärnverksamhet Enligt dagens reglemente innebär skyddsbehovet av militära anläggningar att en stor del av personalen måste vara avdelad för skyddsuppgifter. Försvarsmakten har uppskattat att det behövs cirka 1 400 personer kontinuerligt i skyddstjänst, varav 1 100 GSS (gruppbefäl/soldater/sjömän) och 300 officerare. Denna personal ska hämtas från insatsorganisationens förband.49 /2012 fanns i Försvarsmakten totalt 4 150 GSS.50 Frågor väcks således om Försvarsmakten har förmåga att skydda egen verksamhet, och hur myndigheten har organiserat sig för att effektivt lösa denna uppgift. Genom att personalförsörja skyddsverksamheten med personal från insatsorganisationen uppstår vissa oönskade effekter.51 Soldaterna och sjömännen kommer under skyddstjänsten inte ägna sig åt den verksamhet som de faktiskt rekryterats för.52 Utbildningstiderna riskerar öka avsevärt, eller kommer personalen efter utbildningen behöva syssla med annan verksamhet än den de utbildats för. Till exempel kan en maskintekniker behöva göra vakttjänst efter utbildning, i stället för att praktisera sitt yrke. Alternativet då vakttjänst sker parallellt med utbildning leder å sin sida till förlängda utbildningstider. Det kan leda till att förtida, oönskade avgångar ökar. Utöver skyddsverksamhet tillkommer också andra uppgifter, som stör bemanningen för kärnuppdragen. Exempel på en sådan uppgift är högvaktstjänst, som roterar mellan samtliga förband. Även detta fall stör möjligheterna att utföra kärnuppgifter vid flottiljerna. 48Intervjuer vid 4.sjöstridsflottiljen, F17 och Försvarsmaktens högkvarter. 49Försvarsmaktens beredskaps- och insatsorder 2012. 50Uppgift från Försvarsmaktens insatsledning . 51Intervjuer vid 4.sjöstridsflottiljen, F17 och ledningsstaber. 52Givet att personalen inte har rekryterats för att sköta skyddstjänst. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Det pågår ett förändringsarbete inom Försvarsmakten för att minska de oönskade konsekvenserna av skyddsverksamheten. Försvarsdepartementet framhåller att dessa problem kommer att avta i takt med en ökad anställning av personalkategorin gruppbefäl/soldater/sjömän (GSS).53 3.2.2Personalsituationen på insatsledningen är problematisk För att närmare granska arbetstrycket inom Försvarsmakten har vi undersökt de i sammanhanget relevanta funktioner som finns på insatsledningen Undersökningen omfattar vissa utvalda delar av den försvarsgrensgemensamma insatsstaben och de två taktiska staberna, marintaktisk stab och flygtaktisk stab. Det är dessa staber som har beredskapsuppgifter. Högkvarterets insatsledning är inte renodlad mot insatsledning, utan arbetar också med andra administrativa och liknande uppgifter. Beredskap utgör dock en väsentlig del av de vardagliga uppgifterna. Beredskapsarbetets omfattning varierar också mellan funktionerna och , beroende på planerad verksamhet, uppkomna incidenter eller andra händelser. har insatsledningen genomgått ett flertal omorganisationer , med en kraftig reducering av personalen som följd. De senaste årens återgång och återtagande med ett nationellt fokus, som internationella insatser har genomförts, har satt insatsledningen under ytterligare press.54 Underlaget för undersökningen utgörs av konterad övertid, övningsdygn, jour, semesteruttag och kompensationsledighet och är uppdelad på funktionsnivå (J2J6) inom respektive stab. En större mängd personal arbetar övertid, totalt cirka 170 personer. Övertidsuttaget varierar mycket mellan de olika funktionerna och på individnivå. Det totala genomsnittet för de granskade funktioner är övertid per person och år. Övertidsuttaget varierar mycket mellan personer och mellan funktioner. På 10 av 15 funktioner finns personer som arbetat övertid. På tre funktioner finns personer med . I princip samtlig övertid har personalen valt att få ut i lön. Detta motsvarar cirka 5 årsarbetskrafter. 53Uppgift från Försvarsdepartementet . 54Intervjuer vid Försvarsmaktens högkvarter. BEMANNINGEN AV MARINENS OCH FLYGVAPNETS STÅENDE INSATSFÖRBAND På insatsstaben och på marintaktisk stab arbetar personalen övertid i genomsnitt. På flygtaktisk stab arbetar personal i genomsnitt . På vissa funktioner inom flygtaktisk stab ligger den genomsnittliga övertiden så högt som 8090 timmar.55 Gränsen för hur mycket övertid som får tas ut är per kalenderår. Gränsen kan överskridas efter att i förväg ha förhandlats med personalorganisationerna.56 Granskningen visar att många i personalen tjänstgör i jour, och att vissa gör det ofta. Det finns två slags jourtjänstgöring: dels att den tjänstgörande kan befinna sig i hemmet med inställelse , dels att den tjänstgörande ska befinna sig på arbetsplatsen eller i nära anslutning till den. Jourtjänstgöring genererar enbart ekonomisk ersättning, inte ledighet. Totalt är det närmare 150 personer som tjänstgör i jour på insatsledningen. Det totala genomsnittet på granskade funktioner är jour per person och år.57 På samtliga funktioner finns personer som kraftigt överstiger genomsnittlig jour. Rekordet har en person som utöver normal arbetstid tjänstgjort i jour. Jourtjänstgöring är till stor del en konsekvens av att vakthavande befälsfunktioner (VB) upprätthålls på Högkvarteret och insatsförbanden. Jouruppgifter tar mycket tid i anspråk hos de personer som ska tjänstgöra. Därför är det viktigt att jouruppgifterna balanserar mot behoven av jour, och att jouren kan lösas på ett effektivt sätt. Det finns nitton vakthavande befälsfunktioner som är bemannade dygnet runt årets inom Försvarsmakten. Vid högkvarteret finns sex sådana funktioner: en VB för hela Försvarsmakten vid insatsstaben, tre VB vid de respektive taktiska staberna, en vid MUST och slutligen en VB för specialförbanden. Till detta kommer en VB vid varje garnison, totalt tretton stycken. 55För flygförare med särskilt avtal är tid redan inlöst i löneavtalet. Detta innebär att utfallet för övertidsuttaget vid flygtaktisk stab sannolikt har underskattats. 56§ 5 i arbetstidsavtal för Försvarsmaktens högkvarter . 57Genomsnittet gäller för de personer som tjänstgör i jour. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Bemanningen av VB går till så, att behöriga befattningshavare planeras tjänstgöra i jour enligt lista. Denna jourtjänstgöring innebär att befattningshavaren ska finnas på eller i anslutning till arbetsplatsen under arbetspasset som vakthavande befäl.58 Den årliga totala kostnaden för att inom Försvarsmakten upprätthålla jourtjänstgöringen för VB-funktionerna uppgår till drygt 17 miljoner kronor.59 Det inträffar drygt en händelse som hanteras av något av de vakthavande befälen vid insatsförbanden, och som anmäls till något av de vakthavande befälen vid högkvarteret. Händelserna avser huvudsakligen tre kategorier: eftersök av försvunnen person, röjning av ammunition samt larm vid militära anläggningar.60 Med tanke på detta, och att Försvarsmakten utgör en enda myndighet, är intrycket att VB-funktionerna för myndigheten som helhet är överdimensionerade. Mycket ledighet till följd av övningar För övningsdygn utgår särskild ersättning. Övning medför också avtalsenlig kompensationsledighet. tog personalen ut sådan genererad ledighet i en omfattning som varierade mellan 6 och (det senare motsvarar ). I genomsnitt tog personalen ut mellan 40 och ledighet till följd av övningsdygnskompensation. Beredskapskontroller görs i liten omfattning Insatsledningen har i uppgift att utföra beredskapskontroller. I dessa kontroller ingår bland annat att undersöka bemanningsläget på insatsförbanden, samt ta fasta på materieltillgång, övningsverksamhet och andra viktiga förhållanden för förbandens status och förmåga. utfördes endast en beredskapskontroll, på en korvettdivision vid en sjöstridsflottilj. I kontrollrapporten återges väl hur bemanningsläget påverkar förbandets användbarhet samt vilka utmaningar som finns för att höja förbandets tillgänglighet. Inom flygvapnet gjordes inga beredskapskontroller , vilket berodde på att Libyeninsatsen inte medgav några resurser för förbandsinspektioner.61 58Jour I enligt § 4 i arbetstidsavtal för Försvarsmaktens högkvarter . 60Baserat på uppgifter från insatsstaben vid högkvarteret avseende tiden 2012-01-012012-04-18. 61Uppgift från flygtaktisk stab. har efterfrågat de kontroller som genomförts . Detta för att resultatet av kontrollerna har en begränsad giltighet . BEMANNINGEN AV MARINENS OCH FLYGVAPNETS STÅENDE INSATSFÖRBAND konstaterar att avsaknaden av beredskapskontroller är ett exempel på att insatsledningen har problem med att kunna utföra alla sina uppgifter. Det är dessutom ett problem att förbanden inte granskas av insatsledningen genom beredskapskontroller, eftersom dessa följer upp förbanden och ger underlag för bedömningar av status och förmåga. 3.3.1Förekomst av kritiska kompetenser Obemanningen och bristerna inom personalförsörjningen har lett till kompetensbrister inom insatsorganisationen. Kompetensbristen blir särskilt allvarlig när det handlar om nyckelpersoner som är viktiga för ett förbands tillgänglighet och effekt, och som inte går att ersätta på kort sikt.62 Riktigt problematiskt blir det då det finns kompetensbrist på befattningar som är väsentliga för ett förbands eller ett större materielsystems63 funktion och förmåga.