rfr · GZ0WRFR6d2 · 2012-05-28 00:00:00 — En fjärdedel () av de spörsmål som framställts av oppositionsledamöter innehåller kritik av regeringen eller statsråd, medan motsvarande siffra för de spörsmål som framställts av ledamöter från regeringspartierna är . Med tanke på möjligheterna till uppmärksamhet, och att det handlar om en kanal där man har möjlighet att vända sig direkt till motparten, framstår siffrorna som relativt låga även om vi enbart ser till agerandet från oppositionsledamöter. Att kritisera de politiska motståndarna tycks inte vara frågeinstitutens primära funktion. Någon tydlig trend vad gäller förekomsten av kritik i spörsmålen kan inte identifieras i materialet. Att förekomsten av kritik i den politiska debatten är en relativt stabil företeelse bekräftas av andra studier . Politiker har varit ungefär lika benägna att polemisera med de politiska motståndarna (1996, s. 86, 1999, s. 83). Däremot finns det en tydlig variation inom valperioden. Här kan man tala om en valcykel i meningen att andelen spörsmål som innehåller kritik av regeringen eller enskilda statsråd ökar markant under valåren. Under valåren uttrycks kritik i genomsnitt i av spörsmålen, jämfört med under de mellanliggande åren. Om vi ser till skillnader mellan frågeinstituten kan interpellationer förväntas innehålla en högre andel kritik eftersom de innefattar ett större inslag av direkt konfrontation. Undersökningen bekräftar också detta: av interpellationerna innehåller kritik av regeringen eller ett statsråd jämfört av de skriftliga frågorna. I detta sammanhang kan det också vara intressant att jämföra med undersökningen av de muntliga frågestunderna. Här är andelen kritik högre för statsrådens frågestund respektive för statsministerns frågestund vilket dock ska ses mot bakgrund av att en vidare definition tillämpats samt att även de kompletterande frågorna beaktas (, s. 180). Resultaten kan också ses i ljuset 3 ANVÄNDNINGEN AV FRÅGEINSTITUTEN 19942011 2011/12:RFR6 av att de muntliga frågestunderna infördes bl.a. med det uttalade syftet att få uppmärksamhet i medier. Vidare har vi möjlighet att undersöka om ledamotens position i har betydelse för användningen av kritik. Att rikta kritik mot regeringen kan, särskilt för ledamöter utan en stark maktposition, vara ett sätt att få uppmärksamhet och profilera sig, både gentemot väljarna och inom det egna partiet. I tabell 11 redovisas förekomsten av kritik i spörsmålen i relation till ledamöternas ställning i partigruppen och i (för en definition av kategorierna, se avsnitt om position i och partiet ovan). TABELL 11 KRITIK AV REGERING ELLER STATSRÅD, INTERPELLATIONER OCH SKRIFTLIGA FRÅGOR 1994/952009/10, PROCENT Resultaten ger vid handen att centralt placerade ledamöter i högre grad än ledamöter med en mellanposition använder rikta kritik mot regeringen eller ett statsråd. Vad gäller förekomsten av kritik i spörsmål från ledamöter med en mer perifer ställning skiljer sig denna emellertid inte signifikant från de andra grupperna. Om vi resonerar kring vilken typ av spörsmål som genererar ett mer kritiskt tonläge kan man anta att det är kring de principiellt viktiga, ideologiskt laddade frågorna som motsättningarna blir störst och där kritik också får mer utrymme. Att det är de tunga ledamöterna, dvs. ledamöter med en central position, som i hög utsträckning tar dessa debatter är kanske inte så förvånande. Spörsmål med en lägre konfliktnivå kan antas handla mer om att söka information. I linje med ett sådant resonemang är en möjlig tolkning att interpellationer och frågor där informationsaspekten är viktig i högre utsträckning initieras av ledamöter med en mellanposition. 3.4 Hur ser svaren och debatterna ut? I följande stycken redovisas, utifrån resultaten av urvalsundersökningen, dels innehållsliga aspekter av svaren, dels eventuella konsekvenser för besvarandet av spörsmålen av deras kraftiga antalsmässiga ökning. Vad gäller analysen av svaren måste framhållas att det inte är fråga om någon effektutvärdering. Den innehållsliga analysen tar endast hänsyn till hur statsrådet valt att besvara spörsmålet. Huruvida en åtgärd som refereras i svaret är relevant för frågeställningen eller uppfattas så av frågeställaren kan, av uppenbara skäl, inte vägas in i bedömningen. Vidare kan man anta att regeringen, även om ett spörsmål skulle föranleda specifika åtgärder, sällan ger ett explicit erkännande av detta till frågeställaren. I samband med läsningen av materialet har vi t.ex. kunnat konstatera att det förekommer att åtgärder som föreslås i en interpellation eller skriftlig fråga avvisas bestämt av statsrådet för att senare 2011/12:RFR6 3 ANVÄNDNINGEN AV FRÅGEINSTITUTEN 19942011 genomföras av regeringen. Någon systematisk undersökning i detta avseende har dock inte varit möjlig inom ramen för delprojektet. När det gäller svaren på ledamöternas spörsmål kan vi konstatera att statsrådet ofta anför att man redan vidtagit efterfrågade åtgärder eller åtminstone sådana åtgärder som statsrådet framhåller som relevanta. Vanligt förekommande är också att statsrådet refererar till pågående åtgärder. Med vidtagna eller pågående åtgärder avses exempelvis att statsrådet hänvisar till att ny lagstiftning har införts, att regeringen har lagt en proposition, att en utredning har tillsatts, att frågan bereds inom , att man avvaktar en remiss etc. Av urvalsundersökningen framgår att två tredjedelar () av statsrådens svar innehåller en hänvisning till redan vidtagna eller pågående åtgärder. Andelen är relativt över den undersökta perioden. Utifrån frågeställarnas perspektiv kan man beskriva det som att oavsett om det gäller en fråga som främst avser efterhandskontroll (ex post) eller förhandskontroll (ex ante) så får de ofta samma typ av svar, nämligen att regeringen redan arbetar med eller har åtgärdat de problem som frågeställaren vill uppmärksamma. Detta förhållningssätt gäller oavsett om frågeställaren hör hemma i ett regeringsparti eller i ett oppositionsparti. I den innehållsliga analysen har också förekomsten av utfästelser i statsrådens svar kodats. Med utfästelser avses att statsrådet aviserar ännu inte påbörjade åtgärder och kategorin innefattar även förhållandevis vaga utfästelser, såsom att regeringen avser att återkomma, planerar att tillsätta en utredning eller kommer att se över frågan etc. Dock innefattas inte sådana uttalanden som bedömts vara till intet förpliktigande, t.ex. att statsrådet hänvisar till att man ska följa utvecklingen och inte heller de fall då det framgår att utfästelsen aviserats i ett tidigare sammanhang. I sammanhanget bör noteras att en utfästelse inte med nödvändighet är till frågeställarens fördel. I de allra flesta fall handlar det förvisso om att statsrådet utlovar något i den riktning frågeställaren efterfrågat men det har förekommit att utfästelser gjorts om åtgärder som står i strid med det frågeställaren önskar. Av undersökningen framgår att av statsrådens svar, sett över hela tidsperioden, innehåller utfästelser om framtida åtgärder. I fråga om skillnader mellan spörsmålsinstituten kan konstateras att andelen interpellationssvar som innehåller utfästelser är dubbelt så hög som motsvarande andel i svar på skriftliga frågor (). Skillnaden förklaras rimligen av att interpellationerna i allmänhet behandlar flera frågor eller berör större politikområden. En annan förklaring kan vara att utfästelser i interpellationssvaren även framförs muntligt i kammaren och på så sätt har en större spridning. Förekomsten av utfästelser är också, föga förvånande, beroende av om frågeställaren tillhör ett regerings- eller ett oppositionsparti. I svaren på spörsmål från ledamöter från regeringsunderlaget ges fler utfästelser än om de kommer 3 ANVÄNDNINGEN AV FRÅGEINSTITUTEN 19942011 2011/12:RFR6 från oppositionen (jämfört ). Förutom att regeringen rimligen är mer positivt inställd till förslag från det egna partiet/partierna kan det inte uteslutas att frågor planteras av statsråden just för att ge regeringen tillfälle att lansera nya förslag och statsråden möjlighet att visa handlingskraft. Vidare har i den innehållsliga analysen beaktats om statsrådet hänvisar till att man inte avser vidta några åtgärder, exempelvis på grund av att inget problem anses föreligga, att regeringen inte instämmer i den föreslagna lösningen eller att det inte anses vara regeringens bord. Kategorin har delats in i helt respektive delvis avslag på grund av att interpellationer ofta innehåller flera olika frågor eller förslag och att ett avslag alltså kan röra vissa delar av spörsmålet. Undersökningen visar att statsråden i omkring hälften av alla svar ger besked om helt eller delvis avslag (). Någon tydlig trend i utvecklingen över perioden kan inte urskiljas. Om andelen ska betraktas som hög eller låg kan diskuteras, liksom vad gäller betydelsen av avslag utifrån frågeställarens perspektiv. Det förekommer t.ex. om än inte särskilt frekvent att ett avslag är till frågeställarens fördel såtillvida att det har innebörden av att statsrådet inte anser att det föreligger något hinder för den utveckling eller lösning frågeställaren önskat och därmed inte har för avsikt att vidta några åtgärder. I fråga om skillnader mellan interpellationer och skriftliga frågor ger resultaten vid handen att de senare i högre utsträckning får helt avslag, jämfört av interpellationerna. Resultatet är förväntat mot bakgrund av att de skriftliga frågorna oftast innehåller endast en fråga eller förslag som därtill ofta är smalare och mer konkret än interpellationernas innehåll. Av regleringen av frågeinstituten framgår att spörsmålen ska gälla angelägenhet som rör statsrådets tjänsteutövning, dvs. de får avse sådant som statsrådet har kontroll eller möjlighet att ta kontroll över och inte exempelvis myndighetsutövning. Ovan noterades att omkring hälften av statsrådens svar innehåller helt eller delvis avslag, vilket bl.a. innefattar de fall då statsrådet hänvisar till att det som spörsmålet rör (helt eller delvis) inte anses vara regeringens bord. I materialet kan inte urskiljas hur stor andel av avslagen som bottnar i att frågan inte anses ligga inom ramen för statsrådets tjänsteutövning, men utifrån vår genomgång av omkring 1 400 interpellations- och frågesvar gör vi bedömningen att det alls inte är ovanligt. I sammanhanget bör dock beaktas att det är statsrådets tolkning som är styrande här. Huruvida en fråga ligger inom ramen för tjänsteutövningen eller inte är inte alltid självklart och frågeställaren kan vara av en annan uppfattning. Mot bakgrund av spörsmålens kraftiga antalsmässiga ökning de senaste mandatperioderna väcks frågan om detta fått konsekvenser för behandlingen av spörsmålen. I följande avsnitt redovisas utvecklingen av andelen besvarade 2011/12:RFR6 3 ANVÄNDNINGEN AV FRÅGEINSTITUTEN 19942011 spörsmål, andelen fördröjda svar, andelen spörsmål som besvaras gemensamt, svarens längd samt vissa aspekter av interpellationsdebatternas utveckling. Den antalsmässiga utvecklingen har inte inverkat på andelen besvarade spörsmål; andelen, som legat , har ökat marginellt . I senaste granskning100 av andelen fördröjda interpellationssvar samt utvecklingen av fördröjningsgraden konstateras dock att det tycks finnas ett visst samband mellan antalet interpellationer och antalet fördröjda interpellationssvar. I betänkandet anges att andelen fördröjda interpellationssvar under riksmötena /032008/09 varierade mellan . Under med högst andel fördröjda svar väcktes även flest interpellationer. På motsvarande vis väcktes minst interpellationer under med lägst andel fördröjda svar. Utskottet noterar även en ökad fördröjningsgrad . Från att ha fluktuerat mellan uppgick andelen av de fördröjda svaren som var försenade med till /(bet. 2009/10:KU10, s. 158 f.). I föreliggande urvalsundersökning är av interpellationssvaren och av frågesvaren fördröjda sett över de två sista mandatperioderna i tidsserien (2002/032009/10). har också med anledning av granskningsärenden uttalat att det är väsentligt att det statsråd vars tjänsteutövning en interpellation eller fråga angår besvarar densamma (bet. 2002/03:KU30, s. 14 f.). Av urvalsundersökningen framgår att så i mycket hög grad är fallet: i genomsnitt av spörsmålen besvarades av adresserat statsråd eller, med hänvisning till statsrådens arbetsfördelning, av annat statsråd under de studerade mandatperioderna. Inte heller svarens respektive debatternas längd tycks ha påverkats av den antalsmässiga utvecklingen. Undersökningen visar att såväl de skriftliga svarens som interpellationsdebatternas genomsnittliga längd (antal tecken) har ökat något sett över hela den studerade perioden (figur 20). De skriftliga svaren på interpellationer och skriftliga frågor har ökat från en genomsnittlig omfattning på knappt 1 500 tecken under den första mandatperioden till drygt 2 000 tecken under den andra mandatperioden, för att därefter minska till en genomsnittlig längd om 1 900 tecken under de efterföljande mandatperioderna. Debatternas genomsnittliga längd sjunker inledningsvis från 17 900 tecken till drygt 15 000 tecken under första halvan av perioden. Därefter ökar det genomsnittliga antalet tecken till 20 000 under den fjärde mandatperioden. Utvecklingen bör ses i ljuset av reformen av frågeinstituten som bl.a. innebar 100 Uppgifter om fördröjning av svar på interpellationer och skriftliga frågor finns endast att tillgå elektroniskt fr.o.m. /03 i databasen uRix. granskning baseras på en totalundersökning av interpellationssvaren /032008/09 och ger därmed en mer tillförlitlig bild av andelen fördröjda interpellationssvar, och i synnerhet av utvecklingen av fördröjningsgraden, än resultaten från föreliggande urvalsundersökning medger. Vad gäller svar på skriftliga frågor finns inga sammanställda uppgifter om fördröjningsgrad att tillgå. 3 ANVÄNDNINGEN AV FRÅGEINSTITUTEN 19942011 2011/12:RFR6 att statsrådens och interpellanternas talartider förkortades.101 Beaktat tidsbegränsningen av svaret och de efterföljande inläggen är även en marginell ökning av svarens och debattens längd anmärkningsvärd. FIGUR 20 DEBATTENS OCH SVARENS GENOMSNITTLIGA LÄNGD PER MANDAT- PERIOD 1994/952009/10, ANTAL TECKEN 94/95-97/98 98/99-01/02 02/03-05/06 06/07-09/10 Anm. I svarens längd är även de skriftliga frågornas svar inkluderade, debattens längd inkluderar enbart interpellationsdebatterna. över hela perioden sjunker dock antalet interpellationer som besvaras enskilt av statsråden med , vilket kan vara en effekt av en ökad arbetsbelastning. Som framgår av figur 21 nedan sjunker andelen interpellationer som besvaras enskilt från initialt till under den senaste mandatperioden. över hela perioden har därutöver en ökning skett av antalet interpellationer som besvarats tre eller fler åt gången. Ökningen av andelen interpellationer som besvaras gemensamt skulle kunna tyda på att statsråden försöker effektivisera tiden i kammaren men kan också förklaras av att det blivit mer vanligt förekommande att likartade eller till och med samma interpellationer framställs från flera olika ledamöter. Den tydliga förändringen under mandatperiod fyra kan eventuellt också sättas i samband med regeringsskiftet vid valet . 101 Statsrådets tillåtna svarsanförande förkortades från ; därutöver förkortades även den tillåtna längden för efterföljande anföranden för både interpellant, statsråd och övriga ledamöter (bet. 1995/96:KU18, bet. 1997/98:KU27). 2011/12:RFR6 3 ANVÄNDNINGEN AV FRÅGEINSTITUTEN 19942011 FIGUR 21 ANDEL INTERPELLATIONER SOM BESVARAS TILLSAMMANS PER MAN- DATPERIOD 1994/952009/10, PROCENT 94/95-97/98 98/99-01/02 02/03-05/06 06/07-09/10 Enligt riksdagsordningen (1974:153) har statsrådet rätt till tre inlägg i interpellationsdebatten utöver svaret (6.1.3). Urvalsundersökningen visar att statsrådens nyttjande av rätten till tre inlägg i debatterna sjönk mellan första och andra mandatperioden, från , för att därefter stiga kraftigt till . Denna utveckling bör, åtminstone delvis, förstås mot bakgrund av att andelen interpellationer som besvaras gemensamt har ökat. Av förarbetena till 13 kap. 5 § regeringsformen (1974:152) framgår att frågeinstituten fyller en viktig funktion genom att skapa möjligheter i för information och debatt. I figur 22 nedan redovisas hur det ter sig i praktiken sett som genomsnitt över hela perioden. I Arters studie framhålls att endast en tredjedel av interpellationsdebatterna i innefattar inlägg från andra ledamöter än interpellanten (Arter 1984, s. 336). Som kan urskiljas i figuren uppgår denna andel i föreliggande undersökning till närmare hälften sett över hela perioden. Ingen ihållande trend kan anas under de undersökta riksmötena, däremot utmärker sig den fjärde mandatperioden något från de övriga då andelen interpellationsdebatter med fem eller fler deltagare ökar från . Även denna utveckling kan eventuellt härledas till att allt fler interpellationer besvaras gemensamt (jfr ovan). 3 ANVÄNDNINGEN AV FRÅGEINSTITUTEN 19942011 2011/12:RFR6 FIGUR 22 ANTAL INLÄGG FRÅN ANDRA LEDAMÖTER ÄN INTERPELLANTEN, GENOMSNITT 1994/952009/10, PROCENT 4 Ledamöter om spörsmålens bakgrund och användning: redovisning av enkätundersökningen I det inledande metodavsnittet framhölls att enkätundersökningen inte syftade till att generera generaliserbara resultat utan snarare till att få en omedelbar återkoppling från ledamöterna avseende vissa aspekter av frågeinstitutens användning. Enkätundersökningens begränsning illustreras av att regeringspartierna inte har ställt några interpellationer,102 vilket innebär att resultat i detta avseende helt saknas. Vidare är svarsfrekvensen vad gäller enkäterna till regeringspartiernas ledamöter avseende skriftliga frågor visserligen , men urvalet omfattar totalt endast 32 skriftliga frågor, varav två ledamöter står för hälften. När vi i det följande redovisar resultaten är det viktigt att ha dessa begränsningar i åtanke. Enkätsvaren redovisas i två delar: den första behandlar frågorna 15 i enkäten och rör spörsmålens bakgrund och utarbetande, den andra behandlar frågorna 610 i enkäten och avser spörsmålens användning och uppföljning (enkätfrågorna bifogas i bilaga 2). På frågan varifrån ledamoten hämtat uppslaget till spörsmålet är de vanligast förekommande svaren från väljarkontakter och från kontakter i organisationer och grupper. Respektive kategori förekommer i omkring hälften av alla svar, var för sig eller (flera svarsalternativ är möjliga). I omkring en tredjedel av svaren anges från uppgifter i riksmedierna. Alternativen från uppgifter i lokala medier, från arbetet i partigruppen och från kontakter i företag förekommer vart och ett i omkring en femtedel av svaren. Att beslut eller rapporter från de konstitutionella kontrollorganen ombudsmän () och utgör uppslag till spörsmålen tycks dock ovanligt att döma av enkätsvaren: ingen ledamot har angett svarsalternativet från ett beslut av JO och alternativet från en rapport från anges i endast fyra fall, varav tre avser en ledamot som angett samtliga svarsalternativ på frågan. I kategorin annat förekommer svar som tänker själv och överallt, men också mer konkreta svar som att man haft kontakt med berörda eller drabbade. En del ledamöter kan antas ha uppgett lik- 102 Inga interpellationer från regeringspartierna har ställts under vårsessionen 2011. Under /11 har endast tre interpellationer framställts från regeringspartiledamöter: två från centerpartistiska ledamöter och en från en kristdemokratisk ledamot, samtliga . 4 LEDAMÖTER OM SPÖRSMÅLENS BAKGRUND OCH ANVÄNDNING: REDOVISNING AV ENKÄTUNDERSÖKNINGEN nande uppslag som väljarkontakter, medan andra alltså uppger det som annat. Svarsalternativens frekvens i materialet redovisas i figur 23 nedan. FIGUR 23 UPPSLAGEN TILL SPÖRSMÅLEN kontakter i organisationer och grupper uppgifter i lokala medier kontakter i den lokala partiorganisationen kontakter i den centrala partiorganisationen ett beslut av JO Anm. Diagrammet baseras på 135 enkätsvar, varav 65 avser interpellationer från oppositionen, 41 avser skriftliga frågor från oppositionen och 29 avser skriftliga frågor från regeringspartierna. Notera att summan av staplarna överstiger , vilket beror på att flera svarsalternativ är möjliga. Vad gäller motiven till spörsmålen finns anledning att skilja mellan oppositionspartiernas respektive regeringspartiernas företrädare. Som påpekats ovan är dock underlaget från regeringspartierna mycket begränsat, vilket innebär att en sådan jämförelse inte bedöms möjlig. I figur 24 nedan redovisas fördelningen av svaren bland oppositionsledamöterna. FIGUR 24 VIKTIGASTE SKÄLET TILL OPPOSITIONSLEDAMÖTERNAS SPÖRSMÅL Anm. Diagrammet baseras på sammanlagt 99 enkätsvar från oppositionsledamöter, varav 60 avser interpellationer och 39 avser skriftliga frågor. Av diagrammet ovan framgår att de viktigaste skälen till oppositionsledamöternas spörsmål uppges vara att få fram ett ställningstagande från regeringen respektive att påverka regeringens politik eller åtgärder. De båda svarsalternativen utgör en dryg tredjedel vardera av enkätsvaren. Fördelningen är densamma för interpellationer och skriftliga frågor. En femtedel av opposi- 2011/12:RFR6 4 LEDAMÖTER OM SPÖRSMÅLENS BAKGRUND OCH ANVÄNDNING: REDOVISNING AV ENKÄTUNDERSÖKNINGEN tionsledamöterna anger att det viktigaste skälet var att göra regeringens politik eller åtgärder synliga; andelen är i detta avseende något högre bland interpellanterna. Att få mer information anges endast i sju fall, varav sex avser skriftliga frågor, som det viktigaste skälet till att spörsmålet ställts. Vidare kan konstateras att svarsalternativet att framföra kritik mot regeringen endast i tre fall samtliga avseende interpellationer uppges ha varit ledamotens viktigaste motiv. Detta kan eventuellt avspegla att de skriftliga frågorna inte är ett synligt forum eller att ledamöterna sällan vill tillstå att kritik, till skillnad från mer konstruktiva motiv, skulle vara det viktigaste skälet till deras agerande. I sammanhanget kan dock noteras att resultatet av urvalsundersökningen som redovisats ovan tycks stödja slutsatsen att kritik av regeringen inte är en primär funktion i användningen av frågeinstituten. In- tressant att notera är slutligen att svaret att följa upp ett riksdagsbeslut, vilket i hög grad motsvarar den tänkta konstitutionella kontrollfunktionen, inte i något fall anges vara det enskilt viktigaste motivet till spörsmålet. På frågan om hur spörsmålet utarbetats är det helt dominerande svaret att ledamoten gjorde det själv. Detta svarsalternativ anges i av enkätsvaren. Kategorin överlappar dock i flera fall med andra svar, och andelen som uppgett endast denna kategori, dvs. att de inte fått hjälp från annat håll med underlag eller liknande, uppgår till hälften (figur 25). I av svaren uppger ledamöterna att de utarbetat spörsmålet i samarbete med en tjänsteman på partikansliet. I av svaren anges att ledamoten fått hjälp med underlaget från utomstående respektive från . FIGUR 25 UTARBETANDET AV SPÖRSMÅLEN Anm. Diagrammet baseras på 135 enkätsvar, varav 65 avser interpellationer från oppositionen, 41 avser skriftliga frågor från oppositionen och 29 avser skriftliga frågor från regeringspartierna. Notera att summan av staplarna överstiger , vilket beror på att flera svarsalternativ är möjliga. 4 LEDAMÖTER OM SPÖRSMÅLENS BAKGRUND OCH ANVÄNDNING: REDOVISNING AV ENKÄTUNDERSÖKNINGEN Drygt en tredjedel () av de ledamöter som besvarat frågan uppger att de tidigare tagit upp samma ämne som i det aktuella spörsmålet.103 Siffran är något högre bland interpellanterna () än bland frågeställarna (), men jämförelsen ska göras med stor försiktighet då en och samma ledamot i detta avseende står för nästan samtliga svar (11 av 14) från regeringspartiernas företrädare. endast till oppositionsledamöterna är andelen spörsmål som tidigare tagits upp i någon form dubbelt så hög för interpellationerna () som för de skriftliga frågorna ().