rir · H0B518 · 2012-11-26 00:00:00 — Godtagbar förmåga innebär att tilldelade uppgifter kan lösas över tiden, dock med begränsad förmåga. Det innebär också att resurser till största delen motsvarar behovet och bedöms i stort uppfylla fastställda krav, dock att en eller flera avvikelser påverkar genomförandet.80 Redovisningen är överlag begränsad. Inget sägs om antalet kränkningar eller vilka typer av händelser som inträffat. När det gäller brister rapporteras att det saknas ett gemensamt operativt lednings- och övervakningssystem, vilket begränsar förutsättningarna för att uppnå en god förmåga. Därefter och fram rapporterar Försvarsmakten genomgående att den har upprätthållit förmågan att hävda territoriella integritet genom att upptäcka och avvisa kränkningar. Det finns dock vissa begränsningar i förutsättningarna för Försvarsmakten att kunna möta olika former av händelseutvecklingar och hot som kan uppstå vid ett försämrat omvärldsläge. 79Bedömningsskalan ändrades 2005. 80Enligt bedömningsskala fastställd av regeringen. BEMANNINGEN AV MARINENS OCH FLYGVAPNETS STÅENDE INSATSFÖRBAND Från och med årsredovisningen redovisar Försvarsmakten den nationella incidentberedskapen mer utförligt. återkommer dock ordagrant . Det anges olika aktiviteter som bedrivits , exempelvis: till lands har beredskapsstyrkor ständigt funnits avdelade fartyg har funnits tillgängliga för insatser frivilliga flygkåren har utnyttjats för identifiering luftrummet har bevakats av fasta sensorer och med flygburen radarspaning flygplan (rote) med incidentuppgifter har funnits i hög startberedskap valda tider enligt fastställd beredskapsorder helikopterberedskap har funnits för räddningstjänst ledningsberedskap för tidig insats med grundorganisationens resurser har upprätthållits samverkan har skett med polisen och andra myndigheter den egna personalen har utbildats med anledning av lagen om stöd vid terrorismbekämpning. Dessutom redovisar och kommenterar övergripande de kränkningar som skett . Det nämns inte hur många kränkningar som skett, eller vem som ligger bakom dessa. Däremot redovisas ibland övergripande var incidenterna har skett, samt om antalet kränkningar har ökat eller minskat jämfört med föregående år. I årsredovisningen rapporteras att har ett 25-tal kränkningar av svenskt territorium hanterats. Det är en ökning jämfört med föregående år. I årsredovisningen återgår rapporteringen till att bli mer övergripande, utan att hänvisa till exakta uppgifter över antalet kränkningar. Om ubåtsjakten i nämns emellertid: Efter spaningsinsats och ett omfattande analysarbete kan inte Försvarsmakten utesluta att främmande undervattensverksamhet har förekommit. I budgetpropositionerna gör regeringen därefter en återrapportering som speglar den redovisning Försvarsmakten gjort. får på detta vis en övergripande och öppen bild av beredskapen och de händelser som präglat året som gått. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA I den öppna rapporteringen ger regeringen och Försvarsmakten överlag en positiv bild av läget i förbanden och den operativa förmågan. sjöstridskrafterna upprätthåller incident- och insatsberedskap. Försvarsmakten återrapporteras normalt ha en operativ förmåga att över tiden möta de krav som ställs på myndigheten. Dessutom finns information från regeringen och Försvarsmakten, vid sidan av den formella återrapporteringen, som också ger en positiv bild. I ett faktaunderlag som tagits fram inom Försvarsdepartementet framgår bland annat att delar av insatsorganisationen är tillgänglig för insatser, incidentberedskap, med mera. Huvuddelen av fartygen, flygplanen, etc. är tillgängliga . De förbanden är tillgängliga och användbara . Förbanden turas om att stå i högre beredskap som vissa funktioner står i beredskap dygnet runt årets . Flygförbanden är i huvudsak uppfyllda och gripbara här och , och består till största delen av stående förband.81 Också i ett svar från Försvarsmakten till (), anges att 1.ubåtsflottiljen, 3. och 4.sjöstridsflottiljerna samt stridsflygdivisionerna är stående förband och har hög tillgänglighet 2011.82 Den mer nyanserade bilden i den öppna rapporteringen finns en återrapportering och information från regeringen och Försvarsmakten som nyanserar läget i organisationen och den operativa förmågan. I propositionen som ligger till grund försvarsbeslut bedömer regeringen läget i insatsorganisationen, och uttalar följande. Tillståndet i flygstridskrafterna bedöms överlag vara gott. Övningar och insatser har genomförts med gott resultat. Tillgängligheten på två av de fyra stridsflygdivisionerna bedöms dock vara för låg.83 Sjöstridskrafterna har ökat sin förmåga och bedöms ha en hög materiell kvalitet. Tillgängligheten inom sjöstridskrafterna bedöms dock ha begränsningar som främst beror på att en alltför stor del av gångtiden måste användas till utbildning av värnpliktiga besättningar.84 81Försvarsdepartementets faktaunderlag Tillgängligt försvar. 82Försvarsmakten Om tillgänglighet av förbanden, bilaga 2, 17 520:53884. 2008/09:140, utg.omr. 6, s. 68. 84Ibid., s. 66. BEMANNINGEN AV MARINENS OCH FLYGVAPNETS STÅENDE INSATSFÖRBAND Här är regeringens bedömning dubbel: både att tillståndet är gott, och att tillgängligheten är låg. Vidare har regeringen, i inriktningsbeslutet för Försvarsmakten 20102014 beslutat att tillgängligheten till de JAS 39-divisioner med lägst beredskap successivt ska öka. I efterföljande budgetpropositioner återrapporterar regeringen vissa begränsningar av den operativa förmågan, exempelvis för att kunna möta olika händelseutvecklingar och hot som kan uppstå vid ett försämrat omvärldsläge. Bristerna rör främst det materiella och personella läget i vissa förband, och inom vissa funktioner.85 Av Försvarsmaktens årsredovisningar framgår också olika problem och brister som påverkar insatsorganisationens utveckling och kapacitet. Målsättningar underskrids, bland annat när det gäller flygtidsproduktionen, och det rapporteras om omfattande vakanser av bland annat flygtekniker.86 Läget inom marinförbanden 201187 nådde marinen inte målsättningen att uppträda i sammansatta förband. Det berodde på en inställd slutövning, brister i materiel samt personalvakanser. Vidare har 1.ubåtsflottiljen fortfarande ett ansträngt personalläge. Personalen i besättningarna alternerar därför mellan fartygen inom förbandet. Den personella tillväxten går dock planenligt och bedöms vara färdig 2015. När det gäller sjöstridsskolan har den genomfört sin verksamhet enligt plan, dock med ett ansträngt personalläge. Läget inom flygvapenförbanden 201188 Insatserna i och har präglat flygvapnets verksamhet . Särskilt insatsen i anses ha varit värdefull för flygförbanden. Exempelvis ska insatsen ha bidragit till den operativa effekten genom att den påskyndat införandet och erfarenhetsuppbyggnaden av viktiga förmågor.89 2012/13:1, utg.omr. 6, s. 19. 86Försvarsmaktens årsredovisning 2011. 89Ibid., s. 16. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Intressant att notera är dock att Försvarsmaktens årsredovisning om utlandsinsatserna redovisar ett antal negativa konsekvenser. Det framgår bland annat att den svenska insatsen i endast innebar stereotypa uppdrag, vilket inte gav någon kompetenshöjande effekt för personalen. Det innebar också att personalen inte fick några möjligheter att öva, som de har när de tjänstgör i . Andra negativa konsekvenser som också nämns i årsredovisningen är följande. Hemmavarande förbands möjligheter att bygga upp och vidmakthålla förmåga påverkades negativt, eftersom utrustning prioriterades om till Libyeninsatsen och övningar i ställdes in. Detta har påverkat uppbyggnaden av R90-beredskapen, det vill säga att förbanden har på sig att uppnå hög duglighet. I vissa personalkategorier fanns dessutom brister 2011. Det gäller flygtekniker, underrättelsepersonal, telekrigsofficerare och bildtolkar i . Det finns även personella brister inom andra delar av flygvapnet. Det gäller verksamhet vid helikopterflottiljen och flygstridsledningen. BEMANNINGEN AV MARINENS OCH FLYGVAPNETS STÅENDE INSATSFÖRBAND GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA 5 Slutsatser och rekommendationer I detta kapitel redovisas de slutsatser drar av granskningen. lämnar rekommendationer till regeringen och Försvarsmakten i slutet av kapitlet. har granskat Försvarsmaktens bemanning av marinens och flygvapnets stående insatsförband. Dessa förband upprätthåller beredskap för att kunna göra insatser i och utanför . Uppgiften att kunna hävda den territoriella integriteten är direkt berörd. Därför är det verksamheten inom marinen och flygvapnet samt central insatsledning som har granskats. drar den samlade slutsatsen att det finns brister i bemanningen inom marinens och flygvapnets stående insatsförband, vilket tydligt begränsar tillgängligheten på dessa förband. Normalt ställs relativt låga krav på beredskapen, bland annat beroende på karaktären på de incidenter som sker , varför en begränsad tillgänglighet under normala förhållanden inte påverkar möjligheten att lösa incidentberedskapen. Försvarsmakten ska dock ändå ha en beredskap för att uthålligt kunna hantera komplexa och parallella händelseförlopp. Ytterst ska huvuddelen av insatsorganisationen kunna vara beredd inom ett par dagars varsel. Regeringen har uttalat att förbanden inom flygvapnet och marinen i huvudsak ska vara stående med hög tillgänglighet. Granskningen har visat att så inte är fallet. Regeringen har styrt mot en ökad tillgänglighet och förbättrat förutsättningarna för robust bemanning. Trots detta kvarstår brister. Vidare har inte fått en helt rättvisande samlad återrapportering. Därför riskerar få ett otillräckligt underlag för sitt beslutsfattande. 5.1.1Försvarsmaktens stående förband inom marin- och flygstridskrafterna saknar en tillräckligt robust bemanning Regeringen har uttalat att förbanden inom flygvapnet och marinen i huvudsak ska vara stående med hög tillgänglighet. Kravet på stående förband är att dessa ska vara kompletta och bemannas med i huvudsak kontinuerligt tjänstgörande personal. BEMANNINGEN AV MARINENS OCH FLYGVAPNETS STÅENDE INSATSFÖRBAND Antalet förband och fartyg inom flygvapnet och marinen har numerärt haft åtminstone samma omfattning som den som ska uppnås i insatsorganisation 2014. kan därför dra slutsatsen att förbanden inom marinen och flygvapnet trots allt haft goda förutsättningar att snabbt kunna bli bemannade enligt regeringens och krav på stående förband. Granskningen visar att marinens och flygvapnets insatsförband samt ledningsstaberna vid högkvarteret har starka variationer i sin bemanning. Problemen med låg bemanning synes vara bestående. Det har också visat sig att Försvarsmakten har problem att bemanna vissa nyckelkompetenser. I vissa fall finns brister på dessa befattningar, och i en del av dem är bemanningen nere på kritiska nivåer, där ett personellt bortfall helt eller delvis inte kan ersättas av den befintliga personalen. Inom flygvapnet kan konstatera att bemanningsläget, i förhållande till fastställda personalramar, är värre än inom marinen. Mest allvarligt är bemanningsläget vid visar granskningen att ramarna för de fartygsförbanden är snävt hållna och att fartygen endast har en besättning var. Den bristande bemanningen utgörs av vakanser, bemanningsuppdrag samt generella företeelser som sjukdom, ledighet och utbildning. Organisationen tar inte höjd för denna obemanning. Full bemanning, i enlighet med regeringens mål, uppnås enbart när personal är rekryterad på samtliga befattningar och ingen är sjuk, ledig eller på bemanningsuppdrag. Problemen med bemanningen på insatsförbanden bottnar i att det finns kompetensbrister inom Försvarsmakten. Regeringen har återkommande i budgetpropositionerna till återrapporterat att Försvarsmaktens personalsituation är problematisk när det gäller kompetens-, ålders- och könsfördelning. För det första gäller att omställningen av personalförsörjningen förutsätter att personal lämnar Försvarsmakten. Regeringen har i detta sammanhang pekat på betydelsen av att införa ett tvåbefälssystem och ett bättre fungerande karriärväxlingsprogram, där berörd personal får hjälp att få en ny anställning utanför Försvarsmakten. Ett tvåbefälssystem har numera införts. När det gäller avvecklingen av personal kan konstateras att karriärväxlingsprogrammet gett ett svagt resultat; i genomsnitt har endast ett tjugotal yrkesofficerare lämnat Försvarsmakten . bedömer att karriärväxlingsprogrammet inte har fungerat som avsett. För det andra måste Försvarsmakten lyckas med att rekrytera personal med rätt kompetens. Granskningen har visat att det är svårt att rekrytera viss personal, och att behålla personal. Det gäller framför allt för så kallade nyckelbefattningar. Dessutom tar det innan den personal som rekryteras uppnår den önskade kompetensnivån. Trots den bristande bemanningen konstaterar att Försvarsmakten redovisar att man GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA löser sina uppgifter. konstaterar att Försvarsmakten kan anpassa målen för när uppgiften ska anses löst till vad som vid varje tid är möjligt att uppnå med givna resurser. Ett exempel är de faktiska beredskapskraven, som är fastställda i Försvarsmaktens beredskapsorder. Dessa krav anpassas till såväl hotbild och insatsläge (nationellt och internationellt) som resursläge. Ett annat exempel är flygtidsproduktionen, som bestäms utifrån tillgängliga resurser. Konkreta problem som uppstår som följd av den bristande bemanningen och förekomst av kritiska kompetenser är att personalen vid insatsledningen hamnar under hårt arbetstryck vid större insatser. Så var fallet exempelvis vid Libyen-insatsen 2011 och under den insatsen på . Så är också fallet kontinuerligt under Afghanistan-insatsen. Personalen har haft svårt att lösa sina uppgifter under normal arbetstid och mycket arbete görs på övertid. Dessutom utför stabspersonal uppgifter av ren myndighetskaraktär, vilket konkurrerar med ledning av insats. Resultatet av undersökningen av bemanningsläget vid insatsledningen vid högkvarteret väcker också frågor om den organisatoriska förmågan är tillräcklig för att temporärt förstärka funktioner med personal under hård press. Insatsförbanden vid marinen och flygvapnet är utrustade med större materielsystem, exempelvis korvetter och stridsflygplan, som kan generera hög förmåga. Bemanningen av dessa system är avgörande för att få ut hög effekt. försvarsbeslut bedömde regeringen att tillgängligheten på två av de fyra stridsflygdivisionerna var för låg; iakttagelserna i denna granskning talar för att detta läge kvarstår. Vart och ett av marinens fartyg har en enda besättning, vilket inte medger redundans för kritiska kompetenser. Denna bemanning leder för sjöstridsflottiljernas del till att korvetterna genererar endast av den potential som finns av sjödygn. Detta kan jämföras med , vars större kombinationsfartyg genererar av potentialen.90 Dessa förhållanden är enligt ett tecken på att dyr och sofistikerad materiel underutnyttjas inom marinen och flygvapnet, vilket inte gagnar beredskapen, förbandens förmåga eller personalens kompetensutveckling. Om regeringen beslutar om höjd beredskap ska förbanden inom marinen och flygvapnet kunna vara tillgängliga och användbara . Då denna granskning visat att bemanningen inom insatsförbanden i grundberedskapen har allvarliga brister inom vissa områden, blir det svårt 90Ett fartygs potential utgörs av det förväntade antal dygn det kan prestera till sjöss när de underhållsåtgärder som vidtagits som kräver att fartyget ligger vid kaj eller läggs upp på varv har räknats bort. Enligt uppgift från finns dessutom ambitioner att öka utnyttjandegraden ytterligare, och närma sig gränsen för det tekniskt möjliga. Intervju med företrädare för , . BEMANNINGEN AV MARINENS OCH FLYGVAPNETS STÅENDE INSATSFÖRBAND att nå måluppfyllelse. Det har visat sig att inom vissa insatsförband råder en omfattande obemanning. Dessa problem kan inte fullt ut förklaras av de bemanningsuppdrag som används inom Försvarsmakten för att under fredstid bemanna basorganisationen och andra funktioner inom myndigheten. Om bristerna inom bemanningen enbart, eller till största delen utgjordes av personal på bemanningsuppdrag, skulle det vara mer troligt att det snabbt går att kalla in personal till de berörda insatsförbanden. Personalen skulle då ha funnits i systemet, men de utför andra uppgifter som kan prioriteras ned om det så behövs. Då en väsentlig del av denna obemanning grundar sig i vakanser och kompetensbrister, bedömer att förbandens potentiella användbarhet, tillgänglighet och uthållighet äventyras. Dessa begränsningar kan dess värre antas gälla även , då vissa kompetenser tar att utbilda. Det får också andra följder, såsom låg effekt i vardagen av genomförda materielinvesteringar då alltför få personer kan hantera materielen. Granskningen visar därmed att Försvarsmakten inte har en tillräckligt robust bemanning på de stående insatsförbanden inom marinen och flygvapnet. Det finns allvarliga brister i bemanningen på vissa av de berörda förbanden. Dessa brister påverkar verksamheten och begränsar förbandens tillgänglighet och förmåga. 5.1.2Regeringen har förbättrat förutsättningarna för robust bemanning, trots detta kvarstår brister Försvarsmakten har i egenskap av arbetsgivare ansvar för att insatsförbanden är fullt bemannande. Regeringen ska skapa förutsättningar för effektivitet på insatsförbanden, exempelvis genom att utreda och lägga en rättslig grund för det nya personalförsörjningssystemet inom Försvarsmakten. Med utgångspunkt från försvarsbeslut beslutar regeringen om Försvarsmaktens uppgifter och förmågor samt ställer återrapporteringskrav. Försvarsmakten ska inom denna ram se till att förbanden är bemannade och att verksamheten är effektiv, så att de försvarspolitiska målen uppnås. Detta hindrar inte att regeringen behöver agera om den får kännedom om att det finns väsentliga brister i bemanningen. Granskningen visar att regeringen har ställt återrapporteringskrav som berör bemanningen, exempelvis om förekomsten av kritiska kompetenser och om bemanningsuppdragen inom Försvarsmakten. Regeringen har i budgetpropositioner och regleringsbrev betonat att Försvarsmakten ska prioritera iståndsättande av hela förband framför uppfyllnad på bredd. I budgetpropositionen anges att under detta år bör huvuddelen av marin- och flygstridskrafternas förband vara bemannade med anställd eller GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA kontrakterad personal och uppfylla beredskapskrav enligt den försvarspolitiska inriktningen. Även i den senaste budgetpropositionen () återkommer denna skrivning, dock med ändringen att dessa förband under detta år kommer att vara bemannade med kontinuerligt eller tjänstgörande personal. Vidare för Försvarsmakten och regeringen en kontinuerlig dialog och återrapportering om resursläget och förmågorna. Det görs exempelvis i samband med överlämnandet av Försvarsmaktens årsredovisning och budgetunderlag, i beredningen av försvarsplaneringen samt inför och under insatser. Regeringen håller sig på så vis informerad om bemanningsläget och om eventuella brister på förbanden. Regeringen har även vidtagit åtgärder för att skapa förutsättningar för en robust bemanning genom bland annat övergången till tvåbefälssystemet och regeringens proposition 2011/12:115 Soldatanställning i Försvarsmakten, som reglerar Försvarsmaktens anställning av kategorierna kontinuerligt och anställda gruppbefäl, soldater och sjömän. Den obemanning som råder bör betraktas mot bakgrund av de avvägningar och prioriteringar som gjorts av Försvarsmakten och regeringen . En viktig faktor vid prioriteringar är att Försvarsmakten ska genomföra utvecklingen av insatsorganisationen inom befintliga ekonomiska ramar. Regeringen har varit informerad om läget, och Försvarsmakten har skött den egna personalpolitiken. För att få mer tillgängliga och användbara förband är bemanningen av central betydelse. En effektiv verksamhet kräver att förbanden är bättre bemannade än . Bristkompetenser måste hanteras och befattningar bemannas. kan konstatera att regeringen både har styrt mot en robust bemanning av insatsförbanden och följt upp bemanningsläget samt vidtagit vissa konkreta åtgärder för att möjliggöra en robust bemanning. Trots detta kvarstår brister. Om stående och komplett bemannade förband inom marinen och flygvapnet är prioriterat är det uppfattning att regeringen behöver bli ännu tydligare på detta område i styrningen av Försvarsmakten. 5.1.3Riksdagen har inte fått en helt rättvisande samlad återrapportering Försvarsmaktens öppna återrapportering till regeringen är i stort inriktad på försvarets förmåga. Regeringen redovisar i budgetpropositionen 2012 till på ett övergripande sätt att Försvarsmakten har upprätthållit incidentberedskap i enlighet med beslutade beredskapskrav. Försvarsmakten har således enligt regeringens mening upprätthållit en nationell beredskap och förmåga att hävda den territoriella integriteten. BEMANNINGEN AV MARINENS OCH FLYGVAPNETS STÅENDE INSATSFÖRBAND Regeringen redovisar i allmänna ordalag att övervakning sker med olika slags sensorer och sjöbevakningsfartyg samt att det funnits flygplan med incidentberedskapsuppgifter tillgängliga . kan i detta sammanhang konstatera att den övergripande styrningen genom Försvarsbeslutet för perioden 20092014 och den öppna rapporteringen av beredskapen baseras på ett antal begrepp och mått vars innebörd inte är helt klara. Detta gör återrapporteringen svår att tolka. Exempelvis rapporteras att delar av insatsorganisationen är tillgänglig för insatser, incidentberedskap med mera. Begreppet delar av insatsorganisationen är mycket vagt formulerat. Omfattningen kan variera betydligt, och ger ingen vägledning om hur många enheter eller förband som är tillgängliga för insats. Vidare är begreppet tillgänglig inte förklarat. Om det innebär en insatsberedskap att inom loppet av minuter kunna påbörja insatsen, eller om det handlar om en förberedelsetid på ett par dygn framgår inte. Skälen till de vagt formulerade målsättningarna i den öppna styrningen kan vara flera, bland annat att försvarssekretess begränsar möjligheten till en mer preciserad öppen styrning. Beredskapssystemets närmare kravställning och utformning kan också ha bedömts vara lämplig att beslutas på myndighetsnivå, där kunskapen finns om bland annat hotbild och försvarets kapacitet. Försvarsmakten genomför en stor omställning av sin organisation. Målen för marinens och flygvapnets insatsförband är att uppnå en hög tillgänglighet och i huvudsak vara stående förband. Av budgetpropositionerna framgår att inriktning för marinen och flygvapnet är att insatsförbanden bör () eller kommer () vara bemannade med kontinuerlig eller tjänstgörande personal. När det gäller återredovisningen av tillståndet i insatsorganisationen visar granskningen att det inte finns någon öppen redovisning av det faktiska bemanningsläget på insatsförbanden, med tillhörande samlad konsekvensanalys, som bland annat kan ta del av. budgetpropositionerna görs en övergripande återrapportering av läget inom insatsorganisationen. Viss nyansering, problematisering och fördjupning av bemanningen finns i budgetpropositionerna. Sådan information finns också i Försvarsmaktens årsredovisningar; görs exempelvis en redovisning med vissa nedslag i personalläget inom marinen och flyget. Enligt finns en risk att läsaren, i frånvaro av en mer utförlig återredovisning av bemanningen, drar slutsatsen att målen därmed har uppnåtts trots att, som framgår av denna granskning, så inte är fallet. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Vid sidan av den formella återrapporteringen har regeringen och Försvarsmakten öppet redovisat att förbanden inom marinen och flygvapnet var stående och hade hög tillgänglighet. Vidare har redovisats att huvuddelen av fartygen, flygplanen, med mera är tillgängliga . Flygförbanden har rapporterats i huvudsak vara uppfyllda och gripbara här och , och de förbanden ska vara tillgängliga och användbara .