rir · H0B521 · 2012-12-07 00:00:00 — GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Statens satsningar på transportinfrastruktur valuta för pengarna? STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Statens satsningar på infrastruktur -valuta för pengarna? har granskat styrningen av statens insatser för att utveckla och underhålla transportinfrastrukturen. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , och Trafikananlys har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. revisionsledare och revisor har medverkat vid den slutliga handläggningen. Regeringen, , Finansdepartement STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Slutgranskningens syfte och revisionsfrågor Transporternas omfattning och utveckling Omfattning och utveckling av statens satsningar Staten har ansvaret för transportinfrastrukturen i Vem gör vad inom infrastruktursektorn? Transportpolitiska mål och principer Kopplingar mellan transportpolitiska mål och andra mål Orsaker till problemen finns i incitamentsstrukturen Konsekvenser av problemen och bristerna i incitamentsstrukturen Effektiva verktyg tillämpas inte som avsett Regeringen brister i sin egen tillämpning Regeringens styrning är inte ändamålsenlig Risk för ineffektiva åtgärdsval och fortsatta fördyringar Missvisande information till riksdag och allmänhet Del 2 Rikrevisionens iakttagelser och slutsatser Hur genereras åtgärdsförslag? Hur tas beslutsunderlag fram? Framgår de samlade konsekvenserna av underlagen och besluten? Finns förutsättningar för ett effektivt genomförande av infrastrukturåtgärder? Hur följs infrastrukturåtgärderna upp? Förteckning elektroniska bilagor: STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Staten satsar mångmiljardbelopp på investeringar i och underhåll av vägar och järnvägar. En väl fungerande transportinfrastruktur är viktig, både för enskilda individer och för samhället som helhet. Storleken på de medel som satsas på infrastrukturåtgärder, i kombination med att åtgärderna får konsekvenser för så många, ställer krav på god hushållning med resurserna. Detta ställer i sin tur krav på regering och myndigheter att ta fram goda underlag inför beslut och goda möjligheter till uppföljning av genomförda åtgärder. har genomfört en serie granskningar på temat Infrastruktur på nya villkor. Den centrala frågeställningen för granskningsstrategin: Är statens instrument för att utveckla och underhålla transportinfrastrukturen utformade så att de leder till en effektiv användning av resurserna? I denna granskning är syftet att ge en samlad och fördjupad bild av de effektivitetsbrister som iakttagits i tidigare genomförda granskningar av hushållningen av statliga medel till infrastrukturens underhåll och utveckling. varit att analysera orsakerna till problemen och i ljuset av genomförda och pågående förändringar inom sektorn peka på de ytterligare förändringar som krävs för att komma till rätta med de problem som konstaterats. Särskilt fokus i denna slutgranskning har legat på frågan: Har regeringens styrning lett till en effektiv användning av resurserna för infrastruktur? STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? sammantagna slutsats är att regeringen inte säkerställer en effektiv användning av statens resurser. Enligt föreligger problem avseende: att planering inte genomförs i enlighet med fastlagda transportpolitiska principer om effektiva åtgärdsval, att transporter är underprissatta i förhållande till sina rörliga kostnader, att överskattade nyttor och underskattade kostnader föreligger i beslutsunderlagen, att planeringen brister i att fånga upp kostnader, att en systematisk uppföljning saknas på flera områden. Dessa brister får enligt till konsekvens att betydande risker skapas för ineffektiva satsningar och fortsatta fördyringar. Bristerna får även konsekvenser för genomförandet av klimatpolitiken och för styrningen av statsbudgeten. Enligt beror problemen inte på brister i utformningen av styrmedel och principer, åtminstone inte i första hand. Istället beror problemen på att styrmedel och principer inte tillämpas som avsett, vare sig av regeringen eller av . Det har skett ett omfattande förändringsarbete inom transportinfrastruktursektorn. Myndighetsstrukturen har förändrats bl.a. med bildandet av . Planeringssystem har förändrats och nya styrmodeller har införts. Detta förändringsarbete pågår fortfarande. Det skapar bättre förutsättningar för trafikslagsövergripande planering och kan leda till förbättringar på flera områden. bedömning är dock att förändringarna inte är tillräckliga. Regeringen brister i sin egen tillämpning kan konstatera att regeringen inte agerar i enlighet med av fastlagda transportpolitiska principer. Enligt dessa ska regeringen för att säkerställa en effektiv fördelning av investeringarna se till att det görs analyser av styrmedlens möjligheter att på ett effektivt sätt åtgärda brister i transportsystemen innan överväganden om mer kostsamma om- och nybyggnationer görs. Så har inte skett i den utsträckning som är nödvändig. Regeringen har inte heller styrt prissättningen av transporter enligt den gällande principen att transporterna ska stå för sina rörliga kostnader. Regeringen har minskat möjligheten till effektiva åtgärdsval i den långsiktiga infrastrukturplaneringen genom att i stor utsträckning peka ut åtgärder och därmed låsa stora delar av planeringsramen redan i direktiven till sakmyndigheterna inför planeringsarbetet. Detta motverkar en effektiv användning av resurserna. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR kan också konstatera att regeringen sedan gör ändringar i förhållande till förslagen i underlagen från sakmyndigheterna, när regeringen fattar beslut om den långsiktiga planen. Ändringarna sker till följd av politiska bedömningar eller andra prioriteringar, utan att detta motiveras på ett transparent sätt. kan dessutom konstatera att de ändringar som regeringen gör bland annat innebär ett minskat utrymme för mindre åtgärder med hög samhällsekonomisk lönsamhet, till förmån för stora investeringar med lägre samhällsekonomisk lönsamhet. Det förekommer även att beslut tas av regeringen utan relevanta underlag om projektens kostnader eller samhällsekonomiska effekter, vilket strider mot gällande principer. Beslut tas också enligt andra prioriteringsgrunder än de som regering och riksdag ställt sig bakom utan att detta redovisas. Regeringens styrning är inte ändamålsenlig Regeringen har inte efterfrågat underlag från som visar vilka effekter som kan uppnås genom prissättning och andra styrmedel och har heller inte gett vägledning om hur den så kallade fyrstegsprincipen, som ska leda till effektiva åtgärdsval, ska tillämpas när det gäller styrmedel som saknar rådighet över. Det finns också en motsägelse mellan regeringens styrning mot att främja medfinansiering, som enligt främst ger incitament för nyinvesteringsåtgärder, och en effektiv användning av fyrstegsprincipen där investeringsåtgärder ska övervägas först i det fjärde och sista steget, som inte analyserats av regeringen. Sammantaget gör dessa brister att det är svårt för att genomföra en effektiv planering. Flera viktiga förbättringar av beslutsunderlagen har genomförts av . Det är en utveckling som regeringen bidragit till genom att införa en starkare styrning av vad beslutsunderlagen ska innehålla. Det är också positivt att myndigheten har fått i uppdrag att granska planeringsunderlag. Det finns dock ett antal brister kvar. Ett exempel är regeringens och beslutsunderlag för drift- och underhållssatsningar, där ett stort utvecklingsarbete pågår. För att komma till rätta med senare års problem i järnvägssystemet, med förseningar och inställda tåg, har regeringen utökat satsningarna på underhåll av järnvägen, detta i enlighet med underlag som visar att behoven av satsningar på underhåll är stora. Dock saknas möjlighet att göra mer underbyggda bedömningar om nyttan av underhållssatsningarna motsvarar kostnaderna och därmed också om nivån på satsningarna är väl avvägd. Det finns också ett antal brister kvar som inte direkt hanteras av pågående förbättringsarbete inom . Ett exempel är uppgifterna om investeringskostnader i underlagen. bedömer fortfarande att uppgifterna om investeringskostnader i planeringen är omgärdade av en stor risk för STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? Detta eftersom resultaten från den kalkylmetodik som införts inte behöver tillämpas, vilket gör att risken för strategisk underskattning av kostnader kvarstår. Ett annat exempel är brister i systemsynen vid stora investeringsprojekt. Nödvändiga tilläggsinvesteringar, till en kostnad om , saknas i underlagen. I fallet Västlänken, en järnvägstunnel under som beräknas kosta att bygga, saknas det i beslutsunderlagen information om nödvändiga tilläggsinvesteringar med en kostnad som uppgår till mellan 20 och Dessa tilläggsinvesteringar är nödvändiga för att kunna förtäta tågtrafiken som är ett av målen med att bygga Västlänken. kan konstatera att initiativ tagits till uppföljning, analys och lärande. Men trots detta är bristande uppföljning och avsaknaden av nödvändiga data för uppföljning ett av de viktigaste problemen som iakttagits i granskningen. Produktivitetsmätningar redovisas exempelvis ännu inte av och effektiviteten i olika upphandlingsstrategier har inte följts upp. får av regeringen heller ingen uppföljning av utfallet för stora investeringar i förhållande till vad underlagen visade vid beslutstillfället. Missvisande information till riksdag och allmänhet slutsats är att regeringen inte har motiverat besluten och informerat och allmänheten om satsningarna på infrastruktur på ett transparent och rättvisande sätt. Regeringen har inte sett till att fått relevanta kunskapsunderlag om vilka åtgärder och resurser som är effektiva. I och med att relevanta motiveringar för avsteg från samhällsekonomiska optimala bedömningar saknas i regeringsbesluten får inte riksdag och allmänhet möjlighet att bedöma satsningarna. Det innebär att möjligheterna för ett eventuellt ansvarsutkrävande försvåras. Avsaknaden av ett rättvisande system för att mäta, värdera och redovisa anläggningstillgångarna och kapitalstockens utveckling försvårar regeringens och långsiktiga bedömning av framtida finansieringsbehov på statsbudgeten. Fortsatt risk för ineffektiva satsningar och framtida fördyringar bedömer att en konsekvens av bristerna, om de inte åtgärdas, är att det även fortsättningsvis kommer att ske många stora fördyringar av infrastrukturprojekt efter att de kommit in i de långsiktiga planerna. En annan och sannolikt allvarligare konsekvens är att det finns stor risk för att det inte är de effektivaste åtgärderna som väljs ut och genomförs. Vissa projekt riskerar att vara onödiga eller för omfattande eftersom nyttan inte har beräknats utifrån en samhällsekonomiskt effektiv prissättning. Avstegen från de transportpolitiska principerna innebär alltså en kostnad i termer av minskad effektivitet. Beslut om effektiva, men politiskt obekväma, åtgärder skjuts över på framtida beslutsfattare. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Bristerna får också konsekvenser för verksamhet, eftersom verkets analysresurser inte utnyttjas på ett effektivt sätt. Att transporterna inte är rätt prissatta får också konsekvenser för genomförandet av politiken inom andra politikområden, främst klimatpolitiken. Efterfrågan på transporter, och därmed utsläppen, riskerar att bli högre än vid en marginalkostnadsbaserad prissättning. Framför allt gäller detta godstransporter. Problemet hade varit mindre om beslutsunderlag och argumentation kring beslut varit transparenta, men konstaterar att det är ett stort glapp mellan fastlagda principer och den praktiska tillämpningen. Det gör att allmänheten och inte får rättvisande information. Långsiktigheten och omfattningen på infrastrukturen innebär att kvaliteten på beslutsunderlag i redovisning och budgetering är av stor vikt. Här kan dock konstatera stora brister, vilket även påpekats av Finanspolitiska Dessa brister i den ekonomiska redovisningen av infrastrukturens tillstånd kan medföra felaktiga bedömningar av underhållsbehov och i sämsta fall leda till belastningar på statsbudgeten i form av väsentligt högre underhållskostnader . För medborgarna har de brister som konstaterar viktiga konsekvenser. För det första innebär de att skattemedel avseende stora investeringsvolymer riskerar utnyttjas på ett ineffektivt sätt. För det andra innebär brister i effektiviteten i fördelningen av resurser att kvalitetsförsämringar kan ske. Detta påverkar nytta och tillförlitlighet i transporterna, vilket mer konkret bland annat kan ge upphov till brister i punktlighet och förlängda restider etcetera. De problem som har iakttagit och påtalat i denna rapport är inte okända. De är heller inte nya utan återkommer i granskningar och andra beskrivningar av infrastruktursektorn , oavsett myndighetsstruktur och oavsett vilken regering som suttit vid makten. kan se ett antal grundläggande förutsättningar för incitamentsstrukturer på olika nivåer till följd av finansieringssystemet för infrastruktursatsningar, rollfördelningen inom området och att de i praktiken högst prioriterade målen i politiken inte alltid sammanfaller med de transportpolitiska målen. Allt detta påverkar den redovisade problembilden. Det förändringsarbete som pågår inom infrastruktursektorn kan leda till förbättringar på flera områden men bedömning är emellertid att förändringarna inte råder bot på de grundläggande strukturer som motverkar en ändamålsenlig tillämpning av de transportpolitiska principerna. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? riktar följande rekommendationer till regeringen: Se till att styrmedelsanalyser finns som underlag för åtgärdsplaneringen Ta fram styrmedelsanalyser som underlag för åtgärdsplaneringen och se till att nödvändiga data tas fram. bör full internalisering av transporternas marginalkostnader eftersträvas. Inför tydligare riktlinjer för fyrstegsanalyser och extern kvalitetssäkring av stora infrastrukturinvesteringar Inför mer reglerade fyrstegsanalyser, där redovisning av hur alternativa lösningar utretts är tvingande, och extern kvalitetssäkring av dessa analyser. Redovisa motiv och ändamål med infrastruktursatsningar mer transparent och förbättra uppföljningen av stora infrastrukturobjekt Redovisa totala kostnader inklusive nödvändiga följdinvesteringar, ändamål och motiv för infrastruktursatsningar mer transparent, såväl för i propositioner och direktiv utpekade projekt som i fastställelsebeslut. Ställ vidare krav på en utförligare uppföljning av stora investeringsprojekt där utfall av kostnader och nyttor bör ställas mot de kostnader och nyttor som redovisades vid planbeslutet. Orsaker till förändringar bör redovisas. Motiv för avsteg från beslutsunderlagen från myndigheter bör redovisas tydligt. Att beslut tas vid sidan av den ordinarie planeringsprocessen förändrar inte behovet av transparent redovisning av åtgärders kostnader, ändamål och motiv. Utveckla en långsiktig finansieringsplan Utveckla ett system för långsiktig ekonomisk styrning och budgetering av anläggningstillgångar. Syftet bör vara att skapa förutsättningar för att bedöma framtida krav på finansiering av investeringar och underhåll av infrastruktur. Överväg ett förstärkt regeringskansli Överväg utökade resurser till i linje med förslag. riktar följande rekommendationer till : Vidareutveckla metoder för kostnadskontroll och förbättra uppföljningen av kostnadskontrollen Vidareutveckla metoder för kostnadskontroll och förbättra uppföljningen av kostnadskontrollen. Följ upp hur den successiva kalkylmetoden tillämpas och i vilken mån metoden har inneburit säkrare anläggningskostnadskalkyler. I den mån den successiva kalkylmetoden inte lever upp till förväntningarna om säkrare kalkyler bör alternativa eller kompletterande metoder utredas. Förbättra helhetssynen och minska risken för oförutsedda följdinvesteringar Utveckla metoder för hur systemeffekter och beroenden mellan åtgärder ska analyseras och redovisas. Detta med syfte att förbättra systemsynen och minska risken för oförutsedda följdinvesteringar. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Säkerställ data för uppföljning och lärande Säkerställ att nödvändiga data för en effektiv utveckling och ett effektivt underhåll av transportinfrastrukturen samlas in och sparas på ett systematiskt sätt. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Efter en strategistudie beslöt att inrätta en granskningsstrategi för infrastrukturområdet. Strategin fick benämningen Infrastruktur på nya villkor. Granskningsstrategin motiverades av att staten satsar mångmiljardbelopp på infrastrukturåtgärder och av att en väl fungerande infrastruktur är viktig, både för enskilda individer och för samhället som helhet. Infrastrukturen är en förutsättning för att människor ska kunna ta sig till arbetet eller besöka varandra, liksom för utbyte av varor och tjänster. Storleken på de medel som satsas på infrastrukturåtgärder, i kombination med att åtgärderna får konsekvenser för så många, ställer krav på god hushållning med resurserna. Detta ställer i sin tur krav på goda underlag inför beslut och goda möjligheter till uppföljning av genomförda åtgärder. identifierade fyra riskområden som strategin inriktades mot: anläggningsmarknadens funktion infrastrukturens finansiering, styrning och samordning inom infrastruktursektorn kvalitet, tillförlitlighet och tillgänglighet i transportsystemet. såg indikationer på bristande konkurrens och stagnerande produktivitet inom anläggningsbranschen, att många infrastrukturprojekt drabbas av fördyringar och förseningar, att anslagen intecknas av förskotteringskontrakt och att drift och underhåll riskerar att nedprioriteras till förmån för nyinvesteringar. såg också indikationer på brister i styrning och samordning såväl på myndighetsnivå som på regeringsnivå. konstaterade att kombinationen av mål-, regel- och uppdragsstyrning inte alltid är genomtänkt, att målstyrningen kan försvåras av bristfälliga underlag och av att målen i sig inte är tillräckligt operationaliserbara eller avstämda sinsemellan. Styrning och samordning kan också försvåras av komplexa planerings- och genomförandeprocesser. Övergripande revisionsfråga för granskningsstrategin: Är statens instrument för att utveckla och underhålla transportinfrastrukturen utformade så att de leder till en effektiv användning av resurserna? STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? Med instrument avses de verktyg som staten har tillhands när infrastruktursatsningar ska planeras och genomföras: planeringsprinciper, samhällsekonomiska bedömningar, miljökonsekvensbeskrivningar, finansieringsformer, kostnadskontroll, upphandling med mera. Med effektiv användning av resurser avses här främst god hushållning i mening att pengarna satsas på rätt åtgärder och att dessa genomförs effektivt. granskningsstrategi om infrastruktur har omfattat totalt tolv granskningar1 varav några har granskat större infrastrukturprojekt. I denna rapport presenteras den avslutande granskningen inom strategin, den så kallade slutgranskningen. 1.1Slutgranskningens syfte och revisionsfrågor Syftet med slutgranskningen är att ge en samlad och fördjupad bild av de effektivitetsbrister som iakttagits i genomförda granskningar. Syftet är också att kartlägga genomförda och pågående förändringar inom sektorn samt att där så är möjligt bedöma om dessa förändringar medfört önskade förbättringar. Har regeringens styrning lett till en effektiv användning av resurserna för infrastruktur? Inriktningen på slutgranskningen har varit att nulägesbestämma de viktigaste iakttagelserna och slutsatserna från tidigare genomförda granskningar inom strategin, det vill säga ge en bild av vad som hänt och vad som eventuellt förändrats som har gått sedan granskningarna genomfördes. Dessutom har gjort fördjupade granskningar inom några viktiga områden Uppföljning och styrning från planering till genomförande och uppföljning av infrastrukturåtgärder. Hur planeringsprinciperna används när åtgärder genereras. 1Riksrevisionens granskningar inom strategin är: Underhåll av belagda vägar (RiR 2009:16), Underhåll av järnväg (RiR 2010:16), Länsplanerna för regional transportinfrastruktur (RiR 2009:23), Kostnadskontroll i stora väginvesteringar (RiR 2010:25), Kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar? (RiR 2011:6), Förvaltningen av samhällsekonomiska metoder inom infrastrukturområdet (RiR 2010:27), produktivitet (RiR 2011:7), och järnvägen längs (RiR 2011:22), Medfinansiering av statlig infrastruktur (RiR 2011:28), regionala medfinansiering (RiR 2012:8), Bevakning av statliga intressen i större infrastrukturprojekt (2012) och upphandling av vägar och järnvägar (RiR 2012:14). GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Om motiv, prioriteringar och konsekvenser av föreslagna åtgärder och tagna beslut framgår på ett transparent sätt. Avgränsningen för slutgranskningen följer av avgränsningen av strategin, det vill säga hur staten säkerställer att de resurser som satsas på infrastrukturen får en effektiv användning. Detta innebär att frågor kopplade till ett effektiv utnyttjande av infrastrukturen i huvudsak inte omfattats av granskningen. Frågor som rör regelgivning, tillståndsprövning och tillsyn inom transportområdet, vilka faller inom Transportstyrelsens ansvarsområde, har inte heller omfattats av granskningen. Granskningen har utgått från de transportpolitiska målen och viktiga principer om hur politiken ska genomföras som och regeringen har ställt sig bakom. Målen och principerna presenteras mer utförligt i kapitel 2. En annan bedömningsgrund för granskningen är budgetlagen, där den tredje paragrafen i första kapitlet innehåller krav på hög effektivitet och god hushållning. Våra utgångspunkter för bedömningar redovisas närmare i avsnitt 3.1. Slutrapporten bygger på information från tidigare genomförda granskningar och kompletterande information som samlats in under arbetet med slutgranskningen. Vid sidan av eget revisionsarbete har tagit konsulter till hjälp för att samla in vissa delar av informationen. Uppdraget till konsulterna har resulterat i ett antal underlagsrapporter som kompletterat grunden för analys. Ett antal kvalitetssäkringsinsatser har också genomförts under arbetet med slutrapporten. I avsnittet nedan beskrivs i korta drag vilka aktiviteter och metoder som använts för insamling av ny empiri i slutgranskningen samt den genomförda kvalitetssäkringen. Dokumentstudier av propositioner, utredningar och betänkanden har studerat och analyserat ett antal propositioner, utredningar och betänkanden med mera för att ta reda på vilka förändringar inom olika områden som föreslås eller redan har genomförts. Detta rör dels områden som vi har nulägesbestämt: kostnadskontroll, medfinansiering, beslutsunderlag, styrning, uppföljning och dokumentation, dels områden där vi har fördjupat STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? granskningen: transportpolitiska principer som fyrstegsprincipen samt trafikslagsövergripande planering, ansvar och roller. Några av de viktigaste dokumenten som studerats i detta arbete är en konsultrapport från regeringens genomlysning av underhåll, propositionen om planeringssystemet, kapacitetsutredning, slutbetänkande, samt den kompletterande infrastrukturproposition som presenterades av regeringen .