rir · H0B519 · 2012-12-04 00:00:00 — GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER mervärde, mångfald och konkurrens? MERVÄRDE, MÅNGFALD OCH KONKURRENS? GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: mervärde, mångfald och konkurrens? har granskat effektiviteten i och uppfyllelsen av målen för . Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. har varit föredragande. har medverkat vid den slutliga handläggningen. MERVÄRDE, MÅNGFALD OCH KONKURRENS? GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Bakgrund och motiv till granskning Granskningens genomförande och avgränsningar Bakgrund utveckling och styrning av syn på sitt uppdrag Öka konkurrensen på bolånemarknaden Bolånemarknaden och hushållens skuldsättning Har uppnått de mål som ägaren satt för företaget? Har regeringens styrning av varit effektiv och ändamålsenlig? Har regeringen beaktat risker för den ekonomiska utvecklingen som kunnat bidra till? MERVÄRDE, MÅNGFALD OCH KONKURRENS? GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER har granskat effektiviteten i och uppfyllelsen av målen för . Enligt riksdagsbeslut ska med utgångspunkt i sedvanlig företagsekonomisk målsättning och en effektiv organisation bidra till mångfald och konkurrens. Bolaget ska alltså vara värdeskapande och därutöver bidra till mångfald och konkurrens på bolånemarknaden. Staten ska dessutom bidra till en sunt fungerande kreditmarknad. Granskningen har därför särskilt beaktat regeringens styrning av företaget och om regeringen i sin styrning tagit hänsyn till om genom sitt agerande på bolånemarknaden har påverkat uppfyllandet av andra övergripande ekonomiskpolitiska mål. Granskningens motiv: , () är en statligt helägd bank med inriktning främst mot bolånemarknaden. Bolaget bildades efter ett riksdagsbeslut . Bolagets uppdrag var att finansiera de medel som behövdes för den statliga bostadsutlåningen. Syftet var att avlasta statsbudgeten från den bostadsrelaterade upp- och utlåningen. har företaget utvecklats i flera etapper till att bli en stor aktör på bolånemarknaden och erhöll även så kallad bankoktroj, tillstånd att driva bankrörelse. utgör en relativt stor finansiell tillgång för staten. Det ligger därför i medborgarnas intresse att företaget sköts på ett effektivt sätt som skapar en god avkastning samt att de övriga målen för företagets verksamhet uppfylls. Bolånemarknaden utgör också en viktig del av den svenska ekonomin och riskerna med prisutveckling på bostäder och den därmed sammanhäftade skulduppbyggnaden för hushåll har fått allt större uppmärksamhet . Eftersom staten genom är en inte obetydlig kreditgivare är det av vikt för svensk ekonomisk stabilitet att staten inte bidrar till en osund utveckling av hushållens skuldsättning och huspriser. Granskningens syfte: Syftet med granskningen är att undersöka om uppnått de mål som ägaren satt för företaget samt om regeringens styrning av företaget har var effektiv och ändamålsenlig. Dessutom granskas om regeringen i styrningen av på ett ändamålsenligt sätt beaktat andra risker för den ekonomiska utvecklingen som kunnat bidra till. MERVÄRDE, MÅNGFALD OCH KONKURRENS? Granskningens genomförande: Granskningen baseras i första hand på dokumentstudier och analys av bland annat propositioner, skrivelser och årsredovisningar samt fördjupningsintervjuer med bland annat ansvariga personer på och . Granskningen avser främst perioden år 19962011, även om utvecklingen av bolaget sedan starten i viss mån beaktats. Eventuella effekter av utvecklingen av bolaget till har inte analyserats. Har uppnått de mål som ägaren satt för företaget? Regering och riksdag har haft två mål med . Det övergripande målet har varit att bolaget ska vara värdeskapande. Därutöver ska bolaget bidra till mångfald och konkurrens på bolånemarknaden. lönsamhetsmål, eller avkastningskrav, är det mål som ägaren ställt på företaget för att bolaget ska skapa ett ekonomiskt värde för medborgarna. Bolaget har i stort levt upp till sitt avkastningskrav men har emellertid inte skapat värde för ägaren i den bemärkelsen att bolagets värde ökat . Det egna kapitalet har förvisso ökat betydligt men de värderingar vi tagit del av på plats tyder på att marknadsvärdet inte är högre än . utveckling är dock i paritet med branschen i övrigt då inte heller storbankernas börsvärde ökat . bidrog till att minska den genomsnittliga marginalen på bolån. får sägas ha givit ett aktivt bidrag till en ökad konkurrens på bolånemarknaden. Denna prispressarroll kom dock att spela ut sin roll i och med att andra banker började med lägsta prisgaranti. prispressarambitionen övergavs har marknadsandel varit i stort oförändrad på den privata bolånemarknaden. var också först med att ta bort skillnaden i räntor på lån till villor och bostadsrätter. Sammanfattningsvis kan det konstateras att levt upp till ägarens avkastningskrav, att värdeökningen dock varit begränsad och att företaget har haft en effekt på bolånemarknadens funktionssätt som granskningen har avsett. Denna effekt har dock minskat och det är svårt att utröna hur stort bidrag till mångfalden och konkurrensen som ger . Har regeringens styrning av varit effektiv och ändamålsenlig? Regeringen har haft som huvudlinje att inte aktivt styra . Bolaget har, med något undantag, självständigt beslutat om verksamheten inklusive villkoren för utlåning och räntesättning. Ägaren har accepterat de förändringar som har genomfört, en hållning som är i linje med att bolaget svarar för de affärsmässiga besluten. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Ett av de viktigaste verktygen i styrningen av de statliga bolagen är det avkastningskrav som ägaren anger för bolaget. Det är till för att säkerställa värdeskapandet och möjliggöra en utvärdering. avkastningskrav formulerades och innebär att avkastningen efter skatt i förhållande till eget kapital ska uppgå till den 5-åriga räntan på statsobligationer i genomsnitt över en konjunkturcykel plus . Eftersom räntorna har sjunkit kraftigt har kravet sjunkit från till . Det innebär att medborgarnas förväntade avkastning på det satsade kapitalet sjunkit , som kapitalet som ligger samlat i bolaget, det egna kapitalet, fördubblats . Jämfört med storbankerna är detta avkastningskrav märkbart lägre och i förhållande till andra statliga bolag är det bland de lägsta. Däremot var avkastning på eget kapital i linje med andra rena bolåneinstitut i norra före finanskrisen. Är ägarens avkastningskrav relevant och bidrar kravet till en effektiv utveckling av bolaget? I skrivelsen Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande beskriver regeringen att lönsamhetsmålen för statliga bolag ska beakta bolagets affärsplan liksom bedömningar och jämförelser med utgångspunkt i bolagets bransch.1 infördes avkastningskravet med motiveringen att detta motsvarar den långsiktiga avkastningen på börsen. Med andra ord kan denna avkastning motsvara en alternativkostnad för ägaren. Måttet säger dock lite om möjligheten till avkastning på den verksamhet som bedriver utan skulle snarare kunna tjäna som underlag till investeringsbeslut för ägaren. Det är tydligt att denna motivering inte är i överensstämmelse med den grund som regeringen uttalar för sina lönsamhetsmål för de statliga företagen. Det är även oklart på vilket sätt som intjäningsförmåga är knutet till det allmänna ränteläget. Räntenettot är skillnaden mellan den ränta som erhåller på sin utlåning och den ränta som företaget får betala för sin upplåning. Nettot är dock inte särskilt beroende av det allmänna ränteläget i ekonomin. Ägarens princip för utdelning är att en tredjedel av vinsten ska delas ut . har dock inte lämnat någon utdelning till ägaren . Orsaken har varit en önskan från bolagets sida att öka det egna kapitalet så att en fortsatt expansion kunnat ske. Det är tydligt att utdelningsprincipen inte har varit styrande för ägarens agerande utan att kravet på ett högre eget kapital har varit överordnat. I delar av obligationsprogram finns en så kallad ägarklausul, som innebär att innehavaren har rätt att förtidsinlösa sin obligation om statens ägarandel av skulle komma att understiga . Denna klausul har utgjort en försvårande faktor vid försäljningsförsöken år 2001 och 20072008. Eftersom regeringen avser att sälja , när och om samtycker, borde regeringen utvärdera vilka komplikationer som ägarklausulen kan medföra. Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande , s 31. MERVÄRDE, MÅNGFALD OCH KONKURRENS? Har regeringen beaktat risker för den ekonomiska utvecklingen som kunnat bidra till? Regeringen har inte haft några synpunkter på val av belåningsgrad och har inte beaktat att genom att höja belåningsgraden på bostäder till bidrog till uppbyggnaden av makroekonomiska obalanser i form av hög skuldsättning hos hushållen och stigande fastighetspriser. bidrag får emellertid betecknas som marginellt då deras agerande inte skilde sig från andra aktörers på ett avgörande sätt. Dock ställdes frågan om hög belåning på sin spets genom agerande. En intressant frågeställning i sammanhanget är om statens trovärdighet som regelsättare, kontrollant och i förlängningen bekämpare av samhällsekonomiska obalanser påverkas av att statens helägda bolag driver på existerande obalanser. Granskningen har inte kunnat påvisa att regeringen vägt in denna trovärdighetsaspekt. Regeringen har inte gett några särskilda direktiv när det gäller att ändra sin inriktning på utlåningsverksamheten på grund av växande införde ett bolånetak 2010 för att ur ett konsumentskyddsperspektiv motverka risker för att enskilda hushåll blir överbelånande. I övrigt kan det noteras att regeringen inte infört några kraftfulla åtgärder för att minska nämnda obalanser. Med anledning av iakttagelser och de slutsatser som dragits ovan lämnar följande rekommendationer: Regeringen bör rapportera till på vilket sätt bidrar till mångfalden och konkurrensen på bolånemarknaden Regeringen bör utvärdera de risker som ägarklausulen medför och hur dessa kan minimeras inför en eventuell försäljning Regeringen bör utreda och överväga ett nytt avkastningskrav för som återspeglar den potential till avkastning som företagets verksamhet har Regeringen bör förtydliga utdelningsprincipen. Det faktum att ägaren på styrelsens förslag gjort undantag från principen under en följd av visar att dagens princip inte är styrande. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 1.1Bakgrund och motiv till granskningen , () är en statligt helägd bank med inriktning främst mot bostadslånemarknaden. Bolaget bildades efter ett riksdagsbeslut . Bolagets uppdrag var att finansiera de medel som behövdes för den statliga bostadsutlåningen. Syftet var att avlasta statsbudgeten från den bostadsrelaterade upp- och utlåningen. har företaget utvecklats i flera etapper till att bli en stor aktör på bolånemarknaden och erhöll även en så kallad bankoktroj, tillstånd att bedriva bankrörelse. utgör en relativt stor finansiell tillgång för staten. Det ligger därför i medborgarnas intresse att företaget sköts på ett effektivt sätt som skapar en god avkastning samt att de övriga målen för företagets verksamhet uppfylls. Bolånemarknaden utgör också en viktig del av den svenska ekonomin och riskerna med prisutvecklingen på bostäder och den därmed sammanhäftade skulduppbyggnaden för hushåll har fått allt större uppmärksamhet . Eftersom staten genom är en inte obetydlig kreditgivare är det av vikt för svensk ekonomisk stabilitet att staten inte bidrar till en osund utveckling av hushållens skuldsättning och huspriser. har granskat effektiviteten i och uppfyllelsen av målen för . Enligt riksdagsbeslut ska med utgångspunkt i sedvanlig företagsekonomisk målsättning och en effektiv organisation bidra till mångfald och konkurrens. Bolaget ska alltså vara värdeskapande och därutöver bidra till mångfald och konkurrens på bolånemarknaden. Staten ska dessutom bidra till en sunt fungerande kreditmarknad. Granskningen har därför särskilt beaktat regeringens styrning av företaget och om regeringen i sin styrning tagit hänsyn till om genom sitt agerande på bolånemarknaden har påverkat MERVÄRDE, MÅNGFALD OCH KONKURRENS? uppfyllandet av andra övergripande ekonomiskpolitiska mål. Med anledning av detta syftar granskningen till att besvara följande revisionsfrågor: 1.Har uppnått de mål som ägaren satt för företaget? 2.Har regeringens styrning av varit effektiv och ändamålsenlig? 3.Har regeringen i styrningen av på ett ändamålsenligt sätt beaktat andra risker för den ekonomiska utvecklingen som kunnat bidra till? Bedömningskriterierna utgår från de mål för det statliga ägandet som regeringen formulerat. I skriften Verksamhetsberättelse för företag med statligt ägande 2011 framhåller regeringen att Regeringen ska aktivt förvalta de statligt ägda bolagen så att den långsiktigt finansiella värdeutvecklingen med hänsyn tagen till rimlig risk blir den bästa möjliga för ägaren och, i förekommande fall, att de särskilt beslutade samhällsuppdragen utförs. Bedömningen av måluppfyllelse tar utgångspunkten i de mål och uppgifter som regeringen ålagt bolaget. Den andra revisionsfrågan besvaras med beaktande av att givit regeringen i uppdrag att förvalta statens tillgångar så att den långsiktiga värdeutvecklingen blir den bästa möjliga. Staten ska även bidra till en sunt fungerande kreditmarknad vilket implicerar att verksamhet inte bör ge upphov till negativa bieffekter i form av till exempel överbelåning och att en ohållbar utveckling av fastighetspriserna underblåses. Detta utgör grunden för att besvara den sista revisionsfrågan. 1.4Granskningens genomförande och avgränsningar För att kunna besvara revisionsfrågorna har granskningsarbetet omfattat följande delar: 1.Dokumentstudier och analys av bland annat propositioner, skrivelser och årsredovisningar. 2.Fördjupningsintervjuer med bland annat ansvariga personer på och samt tidigare anställda. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Granskningsfrågorna besvaras bland annat genom analys av ekonomiska resultat och balansräkningar. Granskningen avser främst perioden 19962011, även om utvecklingen av bolaget sedan starten i viss mån beaktats. Eventuella effekter av utvecklingen av bolaget till har inte analyserats. Kapitel 2 ger en överblick över utveckling och styrningen av bolaget sedan starten . I det följande kapitlet redovisas iakttagelser avseende uppdrag. I kapitlen 4 till 6 beskrivs utvecklingen på bolånemarknaden och hushållens skuldsättning, finansieringskostnader och regeringens styrning av bolaget. Slutsatser och rekommendationer presenteras i kapitel 7. MERVÄRDE, MÅNGFALD OCH KONKURRENS? GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 2Bakgrund utveckling och styrning av bildades efter ett riksdagsbeslut i december år 1984.2 Bolagets uppdrag var att finansiera de medel som behövdes för den statliga bostadsutlåningen. Syftet var att avlasta statsbudgeten från den bostadsrelaterade upp- och utlåningen som uppgick till . Därigenom minskade budgetunderskottet vilket förbättrade statsfinansiella läge vid en internationell jämförelse. Grunden för det statliga bostadsfinansieringssystemet med räntebidrag lades . Besluten om utlåning togs av myndigheter, nämligen , bostadsverket och länsbostadsnämnderna. Staten svarade för topplånen () av ny- eller ombyggnadskostnaden. Dessa myndigheter förvaltade även lånen. kom emellertid att svara för finansieringen. Utgångspunkten för bolagets tillkomst hade således ingen bas i bolånemarknaden som sådan utan handlade enbart om att lätta på trycket på statsbudgeten och försköna bilden av statsfinanserna. beslutade att inrätta ett nytt plan- och bostadsverk . I samband med omorganisationen gjorde regeringen och sedermera bedömningen att med tanke på att lånen utgivna av ökade med som lånen som hade finansierats via statsbudgeten minskade var det rimligt att också skötte förvaltningen fick därför ta över förvaltningen av de statliga bostadslånen från . Länsbostadsnämnderna svarade dock fortfarande för den regionala låneförvaltningen. Nästa steg i utvecklingen var att fick rätt att lämna bottenlån i konkurrens med andra kreditgivare. avvecklades den statligt reglerade bostadslånegivningen för ny- och ombyggnad och skyldighet att lämna lån utöver de som bolaget självt ansvarade för upphörde. miste sin monopolställning som hade baserats på att lån i utgjorde en grund för att erhålla räntebidrag. Dessa förändringar medförde att bolaget verkade på bostadsfinansieringsmarknaden på samma villkor som andra bostadsinstitut även om det fortfarande hanterade gamla MERVÄRDE, MÅNGFALD OCH KONKURRENS? fick även möjlighet att ge lån till affärs- och kontorsfastigheter. utveckling från ett bolag inriktat på finansiering av statliga bolån till ett reguljärt bolåneinstitut synes varit helt styrt av utvecklingen och sedermera avvecklingen av den statliga bostadslånegivningen. tog successivt över den praktiska förvaltningen av lån från länsbostadsnämnderna som skulle läggas ned. blev moderbolag till två nybildade dotterbolag. Det ena bolaget övertog de lån där bolaget själv svarat för kreditprövningen. Det andra bolaget övertog de lån som beviljats inom det statliga lånesystemet fram . Bakgrunden var bland annat att de myndighetsbeslutade lånen gav upphov till betydande kreditförluster under 1990-talskrisen. En annan orsak var att den dåvarande regeringen ansåg att staten inte skulle vara ägare till den verksamhet som bedrev i konkurrens med andra långivare. Genom en uppdelning i två enheter skapades bättre förutsättningar för en framtida försäljning. Två förutsättningar skulle vara uppfyllda för att verksamheten skulle säljas. För det första skulle köparen ha långsiktiga ägarambitioner och vara finansiellt stark så att skulle få en kreditvärdighet i nivå med övriga aktörer på bolånemarknaden. andra skulle köparen vara ny eller en mindre aktör på bolånemarknaden så att försäljningen inte skulle bidra till att minska antalet aktörer på marknaden och därmed minska konkurrenstrycket.3 I samma proposition påpekade regeringen att bostadskreditmarknaden kännetecknades av höga utlåningsmarginaler. Det var därför viktigt att den konkurrensutsatta delen av var en aktiv aktör på marknaden. noterade regeringen att det statliga stödet inte får ges på ett sätt som medför att bolagets konkurrensutsatta del får en mer gynnad position än konkurrenterna vilket i förlängningen skulle kunna riskera att minska mångfalden på marknaden. behandlade frågan om privatiseringen av två gånger (se bet. 1994/95:BoU20 och yttr. 1994/95:BoU2y) och en gång (se yttr. 1995/96:BoU7y) med anledning av motioner från . Utskottets ställningstagande till motionerna kan sammanfattningsvis sägas vara att om ska privatiseras får regeringen underställa ett förslag i frågan. När utskottet behandlade frågan våren konstaterade utskottet att regeringen föreföll dela denna uppfattning. 1993/94:228. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER var alla lån konkurrensutsatta. var dock en nischaktör med inriktning på bolån och hade inte möjlighet att konkurrera med banker genom att erbjuda kunder full bankservice. Banker ger ofta bättre villkor för bolån till kunder som har andra affärer i banken. Avsaknaden av motsvarande möjligheter utgjorde en konkurrensnackdel för . Under det nästkommande decenniet förändrade inte eller regeringen några formella regler som styrde verksamhet. Däremot diskuterades framtid på . gavs konsultbolaget i uppdrag att utreda förutsättningarna för verksamhet.4 Utsikterna för bedömdes inte vara goda. Lönsamheten sviktade och kostnaderna steg. övervägde om man skulle sälja eller utveckla bolaget.5 Slutsatsen blev att utveckla bolaget. Cartas rapport, liksom andra konsultrapporter, drog slutsatsen att i längden inte skulle kunna verka framgångsrikt som en nischaktör. borde företaget ingå i en större familj, det vill säga säljas. och ledning undersökte därför möjligheterna till en försäljning. Förvisso gav inte ägaren styrelsen ett formaliserat uppdrag men den politiska ledningen var informerad om styrelsens ansträngningar att hitta en köpare till bolaget och hade inga invändningar. Det bedömdes att en annonsering av att var till salu skulle försvåra och fördyra bolagets upplåning och därför blev ansatsen istället att först hitta en köpare för att därefter söka mandat för en försäljning hos riksdagen.6 rekryterades som verkställande direktör och under hans ledning utvecklade en affärsplan som byggde på att bolaget tog på sig en utmanarroll gentemot de stora bankerna som dominerade bolånemarknaden. Grundtanken var att utöka satsningen på privatmarknaden och att agera som prispressare. Lågt pris, enkla produkter och en tydlig prissättning mot privatkunder där inga rabatter gavs, var stommen i affärsplanen. Storleken av eget kapital var en begränsande faktor för en bred expansion och ägaren var inte villig att tillskjuta mer kapital.7 valde att främst satsa på att expandera privatmarknaden där marginalerna var höga medan satsningarna på utlåning till kommunala bolag och 4Rapporten utfördes av konsultbolaget . Varken eller har dock arkiverat rapporten. Carta köptes upp av det amerikanska bolaget som inte heller har rapporten kvar. Dess innehåll har återberättats av förre vd:n vid en intervju och förre styrelseordföranden vid en intervju . 5Intervju med , vd under 19992004, respektive . 6Intervju med , styrelseordförande 19902003. MERVÄRDE, MÅNGFALD OCH KONKURRENS? bostadsrättsföreningar fick komma i andra hand på grund av den svaga lönsamheten inom dessa områden. uppdrag, utöver att förbättra lönsamheten, var att skapa värde i som staten skulle kunna realisera genom en försäljning av bolaget. Samtal med flera potentiella köpare inleddes också . var en affär i stort sett klar men i ett mycket sent skede kom det en signal från ägaren att affären inte skulle genomföras.8 Nästa gång ändrade på förutsättningar var när bolaget genom ett riksdagsbeslut fick rätt att ta emot inlåning från allmänheten (prop. 2005/06:1). Detta byggde på en ny lag, lag om bank- och finansieringsrörelse (2004:297), som öppnade för fler aktörer att ta emot inlåning från allmänheten. Därigenom fick bolaget en ny finansieringskanal samt ett bredare utbud mot kunderna. bemyndigade regeringen att helt eller delvis sälja på det sätt som vid en samlad bedömning ansågs vara mest affärsmässigt (prop. 2006/07:57). ingick i ett paket där den då nytillträdda regeringen preciserade vilka bolag den avsåg att avyttra. De olika borgerliga regeringarna har således återkommande argumenterat för att ska privatiseras. saknas emellertid riksdagsmajoritet för en försäljning av bolaget. Socialdemokratiska representanter har i officiella sammanhang angett att fyller en viktig funktion och att bolaget bör kvarstå som ett statligt bolag. Dock öppnade även den socialdemokratiska regeringen för en försäljning . Nästa steg togs när genom ett riksdagsbeslut fick rätt att driva bankrörelse. Regeringen angav (prop. 2008/09:104) två skäl till att skulle få driva bankrörelse. För det första skulle det förbättra kreditförsörjningen som försämrats i spåren av finanskrisen. För det andra kan ett bredare produktutbud öka lönsamheten och därmed bolagets värde inför en framtida försäljning. Efter förberedelser och ansökan till fick bolaget bankoktroj . En händelse som påverkade och andra bolånegivare var när hösten gav ut ett allmänt råd om att bolånegraden inte borde överstiga av fastighetens värde. Det så kallade bolånetaket är ett allmänt råd och därmed inte bindande men alla marknadsaktörer tycks i princip efterleva råd.9 8Intervjuer med , vd under 19992004, respektive . 9Finansinspektionen (2012). GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER utveckling från att ursprungligen ha en renodlad roll som finansiär av statlig bolånegivning till att vara fullskalig bank har skett steg för steg.