rir · H0B511 · 2012-05-16 00:00:00 — bekräftade då i ett certifieringsuttalande att Nordic Battlegroup var redo att ställas i beredskap . Alla enheter inom NBG11 hade inte klarat det stipulerade beredskapskravet vid insats.381 Beredskapsperioden för NBG11 fick på grund av de brister som evalueringen visade, delvis användas till kompletterande utbildning. nådde manöverbataljonen upp till nivån PersQ 4, vilket bedömdes som tillräckligt. Beslutet att sätta in flygkomponenten från NBG11 i insatsen i innebar att denna förmåga inte var tillgänglig i NBG11 under den senare hälften av beredskapsperioden. Detta meddelades övriga truppbidragarländer. Det tog tid att ersätta vissa funktioner som följt med flygkomponenten, men som behövdes i NBG11. I kapitlet har också behandlat erfarenheterna från NBG11. bedömer att erfarenheterna från NBG11 kan anses väl dokumenterade inom Försvarsmakten eftersom rapporter tagits fram av enheter inom Försvarsmakten. Rekommendationerna har gett avtryck i 2011/12:1, utg. omr. 6, s. 28. 380Kostnader Nordic Battelgroup 2011, HKV 23 386:63002, . 381Beredskapen för NBG har av Försvarsmakten angetts till R10. Detta innebär att enheterna efter beslut om insats ska kunna påbörja förflyttning till insatsområde för att lösa uppgifter enligt förbandsmålsättning utgående från krav på operativ förmåga. DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011 direktiv inför nästa stridsgrupp. Försvarsmaktens ledning har dock inte gjort något ställningstagande till de rekommendationer som lämnats. Vidare har gjort följande iakttagelser: En uppföljning av högkvarterets tidsplan visar att viktiga övergripande styrdokument för NBG11 togs fram . Vidare styrdes planering och produktion av NBG11 av flera sinsemellan svagt koordinerade tidsplaner. konstaterar att Försvarsmakten redovisar kostnader för NBG11 i årsredovisningen, men utan att redogöra för Detsamma gäller för den redovisning som Försvarsmakten lämnat till . noterar att Försvarsmaktens rapportering om uppbyggnaden av NBG11 var knapphändig när det gäller problemen med materielförsörjningen. Försvarsmakten redovisar i årsredovisningen för få erfarenheter från NBG11 som har bäring på uppbyggnaden av insatsorganisation 2014. vill när det gäller regeringens återrapportering till lyfta fram följande: Regeringen har återkommande i budgetpropositionerna för åren 2009 2011 samt i en skrivelse rapporterat till om uppbyggnad och beredskap av stridsgruppen. Regeringen informerade om att NBG11 på grund av personalramen på 1 600 svenskar var mindre och lättare än NBG08, men att detta inte innebar att man gjort avkall på avgörande förmåga. Informationen om styrkans sammansättning relaterades inte till typförbanden i insatsorganisationen. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA 7Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer har granskat hur regeringen styrt Försvarsmaktens uppdrag att ställa en andra EU-stridsgrupp i beredskap. har också granskat Försvarsmaktens planering och produktion av stridsgruppen. granskning av den första stridsgruppen NBG08 pekade på allvarliga brister i produktionen, brister som sammantaget föranledde att avstå från att lämna rekommendationer och i stället uttala en avsikt att återkomma och granska stridsgrupp nummer två (NBG11). Granskningen av NBG11 har utgått från följande revisionsfrågor: 1.Har regeringen tillgodogjort sig erfarenheterna från NBG08 i sin styrning av Försvarsmaktens uppbyggnad av NBG11? 2.I vilken utsträckning har Försvarsmakten omsatt erfarenheterna från NBG08 till en effektiv produktion av tillfälligt sammansatta förband så som NBG11? Dessa frågor har också granskats i syfte att bedöma hur långt regeringen och Försvarsmakten har kommit i reformeringen av försvaret utifrån mål om internationell snabbinsatsförmåga. Granskningens syfte har vidare varit att uppmärksamma vilka processer som behöver utvecklas för att förbättra produktionen av behovssammansatta, tillfälligt sammansatta förband så som till exempel NBG11. Granskningen visar att uppsättandet av Nordic Battlegroup 2011, NBG11, sammantaget fungerade bättre än vad som var fallet för NBG08. NBG11 anmäldes utan begränsningar till EU och har, trots vissa iakttagna brister under framtagandet av NBG11, inte funnit någon grund för att ifrågasätta detta. vill dock i detta sammanhang påpeka att det är viktigt att komma ihåg att en styrka av denna storlek och sammansättning sannolikt är mindre effektiv i situationer där konfliktnivån är hög. konstaterar att Försvarsmakten har tillvaratagit erfarenheter från NBG08. Det återstår dock svagheter inom ett antal områden. Försvarsmakten lyckades inte med att få fram målsättningar för NBG11, vilket fick följdeffekter för bland annat materielförsörjningen till förbanden. DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011 Samordningen inom Försvarsmaktens högkvarter var svag. Försvarsmakten tog risker i materielplaneringen när man planerade för materiel med knapp tillgång, som till exempel fordon, till NBG11. De ursprungliga fordonen fick sedan delvis ersättas av andra fordon. Problem med materielförsörjningen till förbandet störde utbildning och övning. När NBG11 ställdes i beredskap fanns det fortfarande behov av kompletteringsutbildning, vilket Försvarsmakten genomförde i inledningen av beredskapsperioden. granskning visar vidare att regeringen skärpte styrningen i och med att man satte en ram på 1 600 svenskar, men denna och övrig styrning skedde sent i förhållande till Försvarsmaktens förbandsproduktion. kan konstatera att NBG08 och NBG11 var tillfälligt sammansatta förband som sattes upp med förbandsdelar ur den ordinarie insatsorganisationen. Förbanden skapades i princip från grunden vilket krävde ett förhållandevis omfattande arbete. att NBG08 och NBG11 byggdes utifrån tidigare insatsorganisationer, det vill säga utifrån de förutsättningar som gällde då. I takt med att den nya insatsorganisationen successivt byggs upp bör förutsättningarna förbättras för att producera en stridsgrupp. Den nya insatsorganisation, som ska intas , ska bestå av stående respektive kontrakterade förband, vars målsättningar ska baseras på befintlig materiel. 2014 ska vidare fyllas med anställd personal i den takt som det ekonomiska utrymmet medger. Detta ställer krav på väl avvägda prioriteringar inom Försvarsmakten. Det är bedömning att Försvarsmakten tydligare behöver definiera vilka krav utvecklingen av expeditionär förmåga ställer på insatsorganisationen så att tillgängliga resurser kan prioriteras på ett ändamålsenligt sätt. Nedan redovisas slutsatser av granskningen. Kapitlet avslutas med rekommendationer till regeringen och till Försvarsmakten. 7.1Regeringens styrning och återrapportering I granskningen av NBG08 riktade kritik mot regeringen för att man underlåtit att i sin styrning av Försvarsmakten begränsa stridsgruppens storlek. Vidare pekade på att inslaget av informell styrning varit stort, eftersom Försvarsdepartementet och Försvarsmakten hade en gemensam arbetsgrupp under hela den aktuella perioden. kan i sin granskning av NBG11 konstatera att regeringen gett Försvarsmakten en ram för hur stort det svenska bidraget till stridsgruppen NBG11 skulle vara. Regeringen angav att det svenska bidraget skulle uppgå till GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA 1 600 personer och antalet slutade på 1 646 personer. Försvarsmakten har alltså i princip hållit sig inom ramen. Vidare upphörde den informella arbetsgruppen i ett tidigt skede av planeringen av NBG11. Regeringen gav Försvarsmakten en ram för NBG11 först efter en utdragen dialog Regeringens första uppdrag till Försvarsmakten att planera för NBG11 kom i regleringsbrevet för och beslutades . I det första uppdraget fanns inga anvisningar om styrkans storlek. konstaterar att det var först efter en omfattande och utdragen dialog, som pågick , som regeringen fastställde antalet för NBG11 till 1 600 personer. Det svenska bidraget till NBG08 uppgick till 2 350 personer. NBG08 stod i beredskap som Försvarsmakten skulle bereda NBG11 utifrån regeringens uppdrag. NBG08 hade inte utvärderats och Försvarsmakten kan därför antas ha haft skäl för att man i det första förslaget till regeringen utgick från att storleken på NBG11 skulle motsvara NBG08. Regeringen beställde sedan underlag i flera omgångar. Försvarsmakten hade omfattande ekonomiska problem och orsaken till dessa problem kan delvis härledas till NBG08. konstaterar att i ljuset av de stora ekonomiska problemen var det angeläget för regeringen att undvika att samma situation skulle uppstå i samband med produktionen av NBG11. noterar att både regeringen och i olika sammanhang formulerar mål och ramar i termer av hur många personer som bör ingå i olika insatser. slutsats är att det för uppsättandet av stridsgruppen och mot bakgrund av Försvarsmaktens ekonomiska problem, var rimligt för regeringen att ge Försvarsmakten en ram för hur stort det svenska bidraget till NBG11 skulle vara. Parallellt med dialogen mellan Försvarsmakten och regeringen om storlek och utformning av NBG11 fortgick styrkegenereringen, vilket var Försvarsmaktens ansvar på uppdrag av . konstaterar att regeringens styrning kom sent i förhållande till styrkegenereringsprocessen. bedömning att det hade underlättat Försvarsmaktens planering av förbandsproduktionen om Försvarsmakten initialt hade haft klart för sig vilka begränsningar som fanns för det svenska bidraget. Regeringens styrning var för sen i förhållande Försvarsmaktens förbandsproduktion Regeringen ville att Försvarsmaktens produktion av NBG11 skulle integreras i Försvarsmaktens normala förbandsproduktion. Regeringen uppmanade därför Försvarsmakten att NBG11 skulle sättas samman av ordinarie förband DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011 Denna styrning kom dock för sent för att den skulle kunna påverka Försvarsmaktens sammansättning av NBG11. då regleringsbrevet för publicerades hade Försvarsmakten redan beslutat om styrkans sammansättning och fördelat produktionsuppdraget Vidare är det oklart vilken styreffekt uppmaningen skulle ha haft om den meddelats Försvarsmakten i ett tidigare skede, eftersom regeringen inte utvecklar vad som avses med formuleringen. i den svenska insatsorganisationen är inte utformade för att passa in i EU:s stridsgruppskoncept. Förbanden har delvis andra uppgifter och annan utrustning i sin ordinarie utformning. Det faktum att styrkan ska ha snabbinsatsförmåga, vilket i princip betyder att den ska vara möjlig att flygtransportera, medför också att förbanden måste modifieras innan de kan ingå i stridsgruppen. Regeringens ramstyrning på 1 600 personer innebar vidare att förbanden i insatsorganisationen måste skalas ned för att rymmas i stridsgruppen. Regeringen ålade också Försvarsmakten att återrapportera eventuella åtgärder avseende NBG11 som låg utanför planeringen för insatsorganisation 2014, till exempel inköp av materiel. Målet var att Försvarsmakten så långt som möjligt enbart skulle använda materiel till NBG11 som också var tänkt att komma till användning i insatsorganisationen. Men regeringens riktlinjer lämnades så sent i förhållande till Försvarsmaktens produktion av NBG11 att effekten sannolikt blev marginell. Regeringen har regelbundet rapporterat till om NBG11 har angett att ska utveckla en snabbinsatsförmåga för internationella insatser. Utvecklingen av den svenska snabbinsatsförmågan sker bland annat inom ramen för EU:s stridsgruppskoncept, i och med att tar ramnationsansvar och ställer en snabbinsatsstyrka till EU:s förfogande. har begärt att regeringen successivt ska återrapportera hur det går med utvecklingen av snabbinsatsförmåga inom försvaret. vill ha information om styrkans organisering och användning. kritiserade regeringen för bristfällig information om kostnader för NBG08, vilket försvarsutskottet instämde i.382 Kostnaderna för NBG08 hade flerdubblats jämfört med de uppgifter som regeringen initialt gav . Uppbyggnaden av NBG08 var bidragande till Försvarsmaktens ekonomiska problem . kan konstatera att kostnaderna för NBG11 begränsades i och med den ram på 1 600 personer som regeringen fastställde för det svenska bidraget. Personalkostnaderna utgör en betydande del av Försvarsmaktens 2010/11:FöU4, s. 20. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA kostnader för beredskapsförband. Försvarsmakten skickade en skrivelse till angående kostnaderna för NBG11. kritiserar dock Försvarsmakten på annat ställe i denna rapport (se avsnitt 7.2) för brister i den ekonomiska uppföljningen av NBG11. konstaterar vidare att regeringen löpande informerade om den andra nordiska stridsgruppen i budgetpropositioner samt i en särskild skrivelse. noterar vidare att återrapporteringscykeln för sluts först i samband med att regeringen lämnar budgetpropositionen för till , vilket ger regeringen möjlighet att lämna ytterligare resultatinformation till . Informationen till var i huvudsak rättvisande men kan utvecklas har i denna rapport redogjort för innehållet i regeringens rapportering till . har tidigare i rapporten konstaterat att målen för internationell snabbinsatsförmåga, utöver uppgiften om EU-stridsgrupper, inte enkelt går att urskilja bland de krav som regering och riksdag ställer på försvaret. Det är därför en grannlaga uppgift att bedöma innehållet i regeringens information i detta avseende. Regeringens återrapportering om NBG11 är, så vitt kan bedöma, i huvudsak rättvisande. vill dock nedan lyfta fram några aspekter på regeringens återrapportering. Inför uppbyggnaden av NBG11 meddelade regeringen att NBG11 skulle bestå av typförband från insatsorganisationen. Kort före inledningen av beredskapsperioden informerades om att NBG11, på grund av personalramen på 1 600 svenskar var mindre och lättare än NBG08, men att detta inte innebar att man gjort avkall på avgörande förmåga. information till innehöll en redogörelse för vilka förmågor (enskilda förbandsdelar) som inkluderats i NBG11, men informationen om styrkans sammansättning relaterades vare sig till NBG08 eller till typförbanden Det framgår av regeringens försvarspolitiska inriktningsproposition att NBG08 var ett viktigt instrument för att reformera försvarspolitiken. En sådan information hade därför, enligt uppfattning, kunnat ge närmare information om de nordiska stridsgrupperna har bidragit till utvecklingen av ett tillgängligt och rörligt insatsförsvar. Regeringen skriver vidare att NBG11 kan drabbas, om behov av materiel uppstår i andra pågående insatser. När detta skrevs hade redan materiel, framför allt fordon, omfördelats till . konstaterar dock att Försvarsmaktens återrapportering inte gav regeringen tillräckligt underlag på denna punkt. DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011 Det är som fattar beslut om anslag för och inriktning av anskaffning av försvarsmateriel. har tidigare uppmärksammat problemet med att ambitionerna om ett ökat svenskt deltagande i internationella insatser inte matchar tillgängliga resurser.383 menar därför att det borde vara väsentligt för att få information om orsakerna till en del av problemen med materielförsörjningen till NBG11. vill slutligen framhålla att det för regeringen är viktigt att säkerställa att Försvarsmaktens återrapportering ger relevant information om hur den svenska snabbinsatsförmågan utvecklas samt hur denna bidrar till reformeringen av det svenska försvaret. 7.2Försvarsmaktens styrning av NBG11 En viktig erfarenhet för Försvarsmakten av NBG08 var att styrande beslut som förmågesammansättning och målsättningar måste fattas för att styrkan skulle hinna bli klar. NBG08 organiserades delvis vid sidan av linjeorganisationen, dels genom inriktningsbeslut från ledningsstaben, dels genom att särskilda funktioner tillkom. Besluten innebar bland annat att sammansättningen av NBG08 förändrades i ett sent skede. Även om inte erfarenheterna från NBG08 fullt ut hade hunnit sammanställas när planeringen av NBG11 inleddes så var detta ett tydligt ingångsvärde för Försvarsmakten. Försvarsmaktens ambition var att NBG11 skulle planeras och produceras i den ordinarie linjeorganisationen. menar att uppbyggnad av en multinationell stridsgrupp som NBG11 är en komplex uppgift. Detta innebär att uppgiften ställer höga krav på planering och samordning inom Försvarsmakten. uppfattar att NBG11 i huvudsak har styrts genom den ansvars- och arbetsfördelning som ges av Försvarsmaktens linjeorganisation. I allmänhet finns det en spårbarhet mellan beslut om sammansättning och inriktning för NBG11 till genomförd verksamhet i form av utbildning och övningar. Det initiala planeringsarbetet inom högkvarteret försenades dock, delvis som ett resultat av svag prioritering och otillräcklig samordning. Detta medförde att viktiga styrdokument inte var klara för att kunna användas som utgångspunkt i förbandsproduktionen. Planering fick göras om, vilket i sin tur fick konsekvenser för utbildnings- och övningsverksamheten. 383 I bet. 1999/2000:FöU2. Ref. i bet. 2001/02:FöU2, s. 140. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA NBG11 var inte tillräckligt prioriterat Överbefälhavarens uppdrag är Försvarsmaktens viktigaste årliga styrningsdokument. Det utgår från regleringsbrevet och utgör en signal till cheferna inom högkvarteret om hur verksamheten ska prioriteras under ett aktuellt år. Uppdraget att planera för NBG11 fanns dock inte med i Överbefälhavarens uppdrag för . ett direktiv där man delegerade ansvaret för planering och samordning av NBG11 inom högkvarteret till en enhet under insatsledningen. Uppdraget till enheten omfattade både multinationell samordning och samordning inom högkvarteret. I och med detta släppte ledningsstaben det direkta samordningsansvaret för NBG11. Insatsledningen dröjde med att precisera enhetens uppdrag. Sammantaget innebar detta en alltför svag samordning och uppföljning av det initiala planeringsarbetet. Sannolikt var en orsak att Försvarsmakten inte tillräckligt analyserade vilka krav som ramnationsansvaret ställde på högkvarteret. Det är vidare bedömning att Försvarsmaktens ledning inte prioriterade NBG11 tillräckligt tydligt i det viktiga inledande planeringsarbetet inom högkvarteret. Beslut om styrkans sammansättning och målsättningar försenades, vilket i sin tur ledde till problem i materielförsörjningen och att förbanden inte hade tillgång till rätt materiel vid start av utbildning och övning. beskriver konsekvenserna av detta längre fram i detta kapitel. Flera svagt koordinerade tidplaner styrde NBG11 Den särskilda NBG-enheten inom insatsledningen tog fram en tidplan för högkvarterets arbete med att planera NBG11. Tidplanen var anpassad till de hålltider som fanns för den årliga förbandsproduktionscykeln inom Försvarsmakten. Tidplanen fastställdes aldrig och den blev heller inte tillräckligt förankrad i högkvarteret. Flera moment i tidplanen där ansvaret låg hos insatsledningen krävde samverkan med de övriga truppbidragande länderna. Tidplanen för planeringsarbetet på multinationell nivå, NBG Roadmap, var dock inte koordinerad med högkvarterets interna tidplan. menar att de korta ledtider som gällde för NBG11 i förhållande till normal förbandsproduktion innebar att det fanns ett tydligt behov av samordning och uppföljning utöver den ordinarie återrapporteringen Förutsättningar för detta fanns genom den högkvartersgemensamma tidplan som togs fram. kan dock konstatera att den högkvartersgemensamma tidplanen inte följdes och att uppföljningen av NBG11 inom högkvarteret var otillräcklig. DEN NORDISKA STRIDSGRUPPEN - NORDIC BATTLEGROUP 2011 Försvarsmakten hade ansvaret att på uppdrag leda styrkegenereringen bland de länder som ingick i NBG-samarbetet. Styrkegenereringen skulle, enligt uppdrag384, ha resulterat i ett första förslag på stridsgruppens sammansättning . Enligt högkvarterets tidplan skulle styrkegenereringen ha slutförts , men den var klar först . de exakta orsakerna till förseningen, men har iakttagit att Försvarsmakten initialt var otydlig med vilka militära förmågor som som ramnation avsåg att bidra med, och att gav de övriga truppbidragande länderna respit med att lämna besked till december. är det värt att notera att styrkegenereringen är en komplicerad process, eftersom den involverar flera länder och därmed är beroende av flera länders militära förutsättningar och politiska processer. att styrkegenereringen för NBG11 inte kunde avslutas i förhållande till både Försvarsmaktens och planering. Därmed försvårades möjligheterna att få fram styrande dokument och genomföra aviseringen av materiel enligt upprättade planer. Eftersom resultatet av styrkegenereringen är en avgörande faktor för vilka delar som ska bidra med och därmed påverkar förutsättningarna för Försvarsmaktens förbandsproduktion leder förseningar i styrkegenereringen till ökad risk för komplikationer under förbandsproduktionen. menar därför att det är väsentligt att regeringen och Försvarsmakten eftersträvar en styrkegenereringsprocess med korta ledtider. Svag ekonomisk styrning av NBG11 kritiserade Försvarsmakten för bristande kontroll över kostnaderna vid uppbyggnaden av NBG08. Den bristande kostnadskontrollen bidrog till Försvarsmaktens ekonomiska problem . Försvarsmakten saknade ekonomiskt planeringsunderlag för NBG08. Försvarsmaktens kostnadsuppskattningar inför NBG11, som redovisades till regeringen, var på en mycket övergripande nivå. har inte kunnat återfinna underlaget till dessa kalkyler. Ledningsstaben beslutade inledningsvis att NBG11 skulle utgöra en produkt enligt Försvarsmaktens ekonomistyrningsmodell. Beslutet återspeglade Försvarsmaktens ambition att producera NBG11 i linjeorganisationen. finner det dock märkligt att det i beslutet anges att samma ekonomistyrningsmodell som användes för NBG08 också skulle användas 384NORDCAPS (NBG-format) 19th , (), . GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA för NBG11, eftersom Försvarsmaktens ekonomiska problem till del var en följd av en svag kostnadskontroll av NBG08. indikerar att ledningsstabens beslut inte föregicks av någon analys av hur ekonomistyrningen fungerat för NBG08, vilket också kan förklara det faktum att beslutet inte fullföljdes. NBG11 blev inte någon produkt, det vill säga en kostnads- och resultatbärande enhet i Försvarsmaktens redovisning eftersom systemet för verksamhetsstöd, Prio, inte stödde detta. I stället införde Försvarsmakten en koncernkod för budgetering och uppföljning av NBG11. Koncernkoden var inte obligatorisk i systemet och har därför inte använts fullt ut. Försvarsmakten har därför tvingats att manuellt sammanställa kostnaderna för NBG11. Den information om kostnaderna för NBG11 som Försvarsmakten publicerat i årsredovisningen för samt på begäran lämnat till försvarsutskott har baserats på denna sammanställning. Inom ramen för denna granskning har funnit att detta underlag hade klara brister, bland annat hade inte samtliga kostnader fångats eftersom förbanden redovisat på olika sätt. Bristerna framgår varken i årsredovisningen eller i Försvarsmaktens skrivelse till försvarsutskottet. NBG11 var den fjärde högst prioriterade uppgiften inom Försvarsmakten . menar att det inte är acceptabelt att Försvarsmakten inte kunnat budgetera och följa upp NBG11 med större skärpa. Det är vidare en grundförutsättning för effektivitet att ekonomisk respektive verksamhetsmässig styrning sker i samma termer, och på ett sådant sätt att det är möjligt att följa upp om målen nåtts och till vilken kostnad. Detta framgår av budgetlagen och myndighetsförordningen. 7.3Produktion av förbandet NBG11 Försvarsmaktens erfarenheter utifrån produktionen av NBG 08 handlade om vikten av att tidigt besluta om målsättningar, förmågor och materielbehov samt att undvika sena beslut om nya förmågor eller nya materielsystem. Försvarsmakten underströk vikten av att tidigt fatta väl underbyggda beslut för att skapa rätt förutsättningar för en effektiv förbandsproduktion. tidigare granskning av NBG08 riktade också kritik mot en rad punkter i förbandsproduktionen. Bland annat saknades rätt materiel och förbandet var inte tillräckligt samövat när beredskapsperioden inleddes.