rir · H0B58 · 2012-04-19 00:00:00 — Utöver de större projekt som är namngivna i åtgärdsplanen finns för att kunna genomföra mindre investeringar ().179 Dessa medel går ofta till trimnings- och effektiviseringsåtgärder som generellt ses som mycket samhällsekonomiskt effektiva.180 Tjänstemän vid har i en intervju uppgett att den nuvarande åtgärdsplanen ledde till att verket fick avbryta flera planerade mindre åtgärder som syftade till att höja kapaciteten Detta skedde då den föregående åtgärdsplanen 20042015 ersattes med den nuvarande 20102021. Det berodde på att det fanns medel för sådana åtgärder i den föregående åtgärdsplanen, och räknade i sin verksamhetsplanering med fortsatt tillgång till dessa medel. Regeringens beslut om den nya åtgärdsplanen innehöll dock ett mycket begränsat sådant utrymme till en början, vilket ledde till en tvärnit för dessa projekt.181 I underlaget som beskriver utrymmet för framgår att den första 177Banverket (2004a), s. 8, 35 och 88 f. Det totala investeringsbeloppet om 107,7 miljarder i planen 20042015 innefattar sannolikt också dåvarande plans pottpengar. I nuvarande plan 2010-2021 utgör motsvarande belopp (järnvägsinvesteringar inklusive pottpengar) 104 miljarder, vilket anges i avsnitt 5.1.1. När planerna jämförs på detta sätt utgör de obundna medlen i planen i planen 20102021. 178Riksrevisionen 2011:28, s. 23 och 109. 179Trafikverket (2011), 63 f. 180Trafikverket (2010), s. 4. 181Intervju, , . halvan av åtgärdsplanen innehåller enbart av de pottpengar som är avsedda för järnvägsinvesteringar. Det är alltså först under åtgärdsplanens senare del som har möjlighet att sätta igång någon större mängd trimnings- och effektivitetsåtgärder.182 Risk att syftet med planen begränsas I den nuvarande nationella åtgärdsplanen har vi kunnat se att regeringen i flera fall har valt att föregå förslaget till åtgärdsplan som trafikverken utarbetat. Detta genom att peka ut projekt i särskilda satsningar som binder anslagsmedel i planen redan innan trafikverken utarbetat sitt förslag. När regeringen bundit projekt i åtgärdsplanen ingår dessa i de flesta fall i direktivet om att genomföra en ny åtgärdsplanering till trafikverken.183 Det ingår i regeringens mandat att binda projekt i åtgärdsplanen, eftersom det är regeringens roll att fatta beslut om den långsiktiga åtgärdsplaneringen. kan inte se några direkta problem med att regeringen i viss mån binder projekt i åtgärdsplanen, förutsatt att projekten är väl utredda som effektiva projekt Men om en stor del av medel i planen är bundna av regeringen ser en risk för att den samhällsekonomiska effektiviteten i åtgärdsplanen sjunker. Detta eftersom det då blir mindre medel till projekt som identifieras i analyser men som inte har ingått i någon av regeringens satsningar. Det gör att nyttan av den strategiska översyn som åtgärdsplaneringen syftar till blir begränsad. I nuvarande plan är medlen till järnvägsinvesteringar helt bundna under den första halvan av planperioden till följd av regeringens satsningar. Projekten i avtal binder en stor del av åtgärdsplanens medel för den första planperioden. Dessutom är potterna för små, och effektiva trimningsåtgärder är i huvudsak förflyttade till den senare halvan av planen. Detta riskerar att begränsa syftet med de omfattande analyser som genomför inom ramen för åtgärdsplaneringen. regionala medfinansiering binder även medel i framtida åtgärdsplaner Eftersom den regionala medfinansieringen till innehåller åtgärder som inte ryms helt i den nuvarande åtgärdsplanen har regeringen även bundit medel i kommande åtgärdsplaner . Denna framtida bindning omfattar enligt nuvarande plan för investeringar på (TomtebodaBarkarby). Innebörden är att medel även är bunda i framtida åtgärdsplaner, vilket kan utgöra ett problem om även dessa får 182E-post, , . 183Intervju, , . GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR ett begränsat utrymme för val utifrån samhällsekonomiska analyser och transportpolitiska mål. 5.2Avtalsbundna projekt har förtur även i genomförande av åtgärdsplanens infrastrukturprojekt När en åtgärdsplan är fastställd återstår att genomföra den. Det är som genom verksamhetsplaneringen ser till att de årliga anslagen används så att åtgärdsplanen kan genomföras som tänkt. Syftet med verksamhetsplaneringen är således att verkställa de prioriteringar som gjorts i åtgärdsplaneringen. Förutsatt att de projekt som planerats går att genomföra utan fördyringar eller andra oförutsedda händelser krävs inga förändringar i förhållande till åtgärdsplanen. Om ett eller flera projekt blir fördyrade kan dock behöva göra prioriteringar mellan de olika projekten. Vid sådana händelser är utgångspunkten att den nationella planeringens prioriteringsordning gäller, men hänsyn tas även till praktiska omständigheter. 5.2.1Trafikverket hanterar avtalsbundna projekt som prioriterade Tjänstemän vid uppger under en intervju att de projekt som ingår i avtalet om regionala medfinansiering kommer att ges hög prioritet inom den interna verksamhetsplaneringen om så stora fördyringar skulle uppstå i den nuvarande åtgärdsplanen att den inte kan genomföras som tänkt. Detta beror på att staten har förbundit sig att genomföra projekten i avtalet, medan sådana förbindelser saknas för projekt som prioriterats in i åtgärdsplanen enligt den gängse samhällsekonomiska prioriteringsgrunden. Tjänstemän vid poängterar att det inte enbart är själva medfinansieringen som gör att projekt prioriteras i verksamhetsplaneringen. Även om icke medfinansierade projekt pekas ut av regeringen för att färdigställas ett visst datum skulle de enligt hanteras på detta sätt.184 I avtalet om regional medfinansiering till ingår även viten för vissa av avtalets projekt som staten har förbundit sig att betala om en försening som beror på statlig underlåtenhet uppstår. I dessa fall skulle i en prioriteringssituation se dessa viten som en sorts fördyring. Dessa viten skulle vid försening kosta staten som projekten försenas. Tjänstemän vid menar att detta särskilda fokus är specifikt för projekten i regionala medfinansiering, på grund av att vitesklausuler är ovanliga.185 184Intervju, , . 185Intervju, , . Tjänstemän vid menar att medfinansieringsavtal leder till en låsning i genomförandet av åtgärdsplanerna som minskar handlingsfriheten och flexibiliteten. kan se en risk för att i en prioriteringssituation inte utgår från vad som är det samhällsekonomiskt mest effektiva valet. Om åtgärdsplanen blir fördyrad och försenad kommer avtalets vitesklausuler att väga tungt vid hantering och prioritering av projekt i verksamhetsplaneringen. Således finns en risk att och de övriga projekten som ingår i avtalet prioriteras även om det vore mer effektivt att prioritera medel till andra projekt. Den del av åtgärdsplanen 20102021 som rör järnvägsinvesteringar är nästan helt bunden av pågående projekt och andra statliga satsningar, såsom närtidssatsningen samt medfinansiering. av de totala medlen till järnvägsinvesteringar går till projekten i avtal om regional medfinansiering och dessa projekt binder en stor del av åtgärdsplanens medel för den första halvan av planperioden. av medlen återstår som obundna, för vilka trafikverken kunnat planera utifrån de analyser verken genomför. När en stor del av medlen i åtgärdsplanen är bundna finns risken att staten bygger ut infrastrukturen i fel ordning och med låg effektivitet. Detta eftersom planen under de år som den är helt bunden genomförs utan att en systemövergripande analys för det bundna åtgärdsvalet har gjorts. Om fördyringar eller andra oförutsedda händelser leder till att måste prioritera inom sin verksamhetsplanering påverkar medfinansieringsavtal denna prioritering. prioriterar avtalsbundna projekt för att staten ska kunna fullfölja sina avtal samt i fallet regionala medfinansiering för att undvika att tvingas betala viten. Det kan dock innebära att och de övriga projekten som ingår i avtalet prioriteras även om det vore mer effektivt att prioritera medel till andra projekt. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR 6Främjar regionala medfinansiering god hushållning med statliga medel? I det här kapitlet analyseras regionala medfinansiering utifrån budgetlagens186 skrivningar om att i statens verksamhet ska god hushållning iakttas. Här belyses de vitesklausuler som ingår i avtalet, statens hantering av risker samt analyseras avtalets incitamentsstruktur med avseende på kostnadskontroll. Detta kapitel besvarar därmed revisionsfråga 2. Erfarenheterna från tvisten om (se bilaga 3) har haft stor påverkan på förhandlingsarbetet. Tvisten handlade om att regionala företrädare i som varit med och finansierat en utbyggnad av ansåg att staten inte hade levt upp till sin del av åtagandet. Av intervjuer med företrädare för de regionala företrädarna framgår att vitesklausulerna i avtalet om kom till på deras initiativ med anledning av . Krav på viten ställdes utifrån frågan om varför man skulle skriva ett nytt avtal när staten inte hade levt upp till det tidigare. Enligt de regionala företrädarna har en återkommande diskussion under förhandlingarna varit om det över huvud taget går att teckna avtal med staten. Enligt uppgift från har vitesklausuler inte förekommit i något annat medfinansieringsavtal förutom Citybanans.187 Både förhandlingsmannen och tjänstemän vid har beskrivit att det var hårda förhandlingar om huruvida vitesklausulerna skulle ingå i avtalet eller inte och där man från statens sida var starkt emot. Resultatet av förhandlingarna blev att vitesklausulerna kom med i avtalet; genom jurister justerades dock skrivningarna så att viten endast skulle betalas vid underlåtenhet från statens sida (se bilaga 2 för närmare beskrivning av villkoren i avtalet). Den statliga förhandlingsmannen har uttryckt en viss förståelse för kraven på vitesklausuler; medfinansiärerna går in med 2,3 miljarder kronor188 och vill säkerställa att 186SFS: 2011:203. 187Intervju, , . 188De ursprungliga uppräknade till prisnivå 2011 (december). staten lever upp till sitt åtagande. Vitesklausulerna säkerställer att projekten i avtalet inte ska kunna prioriteras bort.189 Både och de regionala företrädarna ger en bild av att det råder samsyn mellan den regionala och den statliga sidan när det gäller vad begreppet underlåtenhet kan innebära; här avses till exempel att regeringen inte hanterar överklaganden eller tillåtlighetsprocessen i rimlig tid, att inte driver projekteringsarbetet i den takt som man skulle kunna göra, att upphandlingsprocessen drar ut etcetera. Redan i skrivande stund har situationer uppstått som skulle ha kunnat leda till konflikter och diskussioner om avtalsbrott. har vitesklausulerna dock inte utlösts. De regionala företrädarna har visat förståelse för att avtalet inte har kunnat fullföljas som planerat, så länge staten visar goda intentioner att fullfölja avtalet. Enligt bör medfinansieringsavtal mellan kommun och stat inte innehålla klausuler om skadestånd.190 Utredningen ger dock ingen vidare förklaring till sin ståndpunkt i form av analys av problemen med och konsekvenserna av att ha skadeståndsklausuler i medfinansieringsavtal. Argumenten bakom vitesklausulerna är att de regionala företrädarna vill säkerställa att de får något i utbyte mot sin medfinansiering. anser dock att det inte krävs vitesklausuler för att ge medfinansiärer denna säkerhet. En senarelagd eller villkorad medfinansiering från kommunernas sida med kontrollstationer hade kunnat ge de regionala parterna möjlighet att säkerställa att man får det man betalar för. Som beskrivs i bilaga 2 har man dock en relativt sen och periodiserad utbetalning av medel till , med årliga kontrollstationer. Vitesklausulerna var trots detta ett starkt krav från de regionala företrädarnas sida. Detta talar för att medfinansiärerna inte bara strävade efter att säkerställa att de får något i utbyte för sitt bidrag utan genom avtalet försökte säkra genomförandet av projekten. Att regionen ansåg att borde ha blivit byggd förstärker denna bild. Vitesklausulerna, i kombination med att det saknas möjlighet för staten att ompröva projekten vid fördyringar, innebär således att staten överlåter kontroll och inflytande över transportinfrastrukturinvesteringar som är statens ansvar på de regionala parterna. 189Intervju, den statliga förhandlingsmannen, . 190SOU 2011:49, s. 187 f. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR För det första innebär detta en risk att staten drar på sig stora kostnader vid förseningar av projekt, då förseningar i sig, även utan viten, tenderar att vara kostnadsdrivande. Det verkar emellertid råda en samsyn mellan den regionala och den statliga sidan när det gäller vad begreppet underlåtenhet i avtalet kan innebära. har de regionala företrädarna visat förståelse för de förseningar som har dykt upp. bedömer dock att det finns utrymme för tolkningar om vad som till exempel är en utdragen statlig process. Historiskt har genomförandet av infrastrukturprojekt ofta försenats och fördyrats av skäl som kan kopplas till den del av processen som staten råder över, exempelvis missbedömningar i den statliga kostnadskalkylen.191 Mot bakgrund av detta kan inte utesluta en framtida risk för krav på viten. För det andra leder vitesklausulerna till ett begränsat handlingsutrymme för staten eftersom avtalets projekt har en väldigt bestämd tidsplan. Prioriteringen av avtalets projekt kan verka kostnadsdrivande och/eller leda till ett ineffektivt genomförande av åtgärdsplanen om prioriteringen av avtalets projekt förhindrar ett effektivt genomförande av andra projekt. Det går endast att spekulera i möjligheten om man i det här fallet hade kunnat få till ett avtal utan vitesklausuler. Vitesklausuler är dock ovanliga i medfinansieringsavtal, och gör bedömningen att de risker som staten utsätter sig för i och med vitesklausulerna är så omfattande att staten bör undvika sådana villkor i medfinansieringsavtal. En situation med fler avtal med vitesklausuler skulle leda till en dyr och ineffektiv planering och utbyggnad av transportinfrastrukturen. 6.2Ekonomisk risk och kostnadskontroll Fördyringar i projekt ledde till att åtgärdsplanen 20042015 försenades kraftligt. skrev till regeringen och konstaterade att kostnadsökningarna för objekten i framtidsplanen var omfattande och att en revidering av planen var nödvändig. gav regeringen i uppdrag att lämna ett förslag till reviderad åtgärdsplan.192 I granskning av kostnadskontroll i stora järnvägsinvesteringar beräknades den genomsnittliga kostnadsökningen av järnvägsprojekt till (inklusive kostnadsökningar som beror på den höga prisutvecklingen 191Se avsnitt 6.2. 192Banverket (2007a), s. 6. Regeringen fastställde dock aldrig planen. Källa: uppgift från tjänstemän vid i samband med förstudie till granskning av kostnadskontroll i stora väg- och järnvägsinvesteringar. Intervju, , . i anläggningsbranschen).193 Då jämförs kostnaderna för projekten med den angivna kostnaden i den första åtgärdsplan som projektet tagits upp i.194 Mot denna bakgrund är det viktigt med god kostnadskontroll där ekonomiska risker minimeras. Flera av projekten i avtalet om regionala medfinansiering hade varit med i tidigare åtgärdsplaner för förhandlingarna. Dock befann de sig i tidiga skeden i den fysiska planeringen med tillhörande osäkerhet i kostnadsuppskattningen. 6.2.1 Risktagande och incitament till kostnadskontroll I avtalet om regional medfinansiering av står staten för hela risktagandet vad gäller fördyringar i avtalets projekt, förutom de fördyringar som är en följd av indexutvecklingen i branschen. Frågan om att staten och de regionala parterna skulle dela på kostnaden för fördyringar ska ha väckts, men flertalet av de regionala företrädarna menade att det var givet att var vad man förmådde att ge. Regionens företrädare ansåg att det inte är ett kommunalt ansvar att finansiera infrastruktur, det är staten som upphandlar, beräknar kostnader och påverkar utifrån ingångna avtal. En regional företrädare hänvisar även till att staten vid tillfället när detta diskuterades redan beslutat om att påbörja bygget av igen. Detta försvagade statens förhandlingsposition eftersom det minskade regionens rädsla för att inte skulle bli av.195 Förhandlingsmannen framhåller vidare att när utgångsläget från regionens sida var att de inte skulle vara med och betala för statlig infrastruktur av principiella skäl, så var det inte realistiskt att de regionala parterna även skulle vara med och ta risk.196 Tjänstemän vid har framhållit att det bör finnas instrument som motverkar krav från intressenter på innehållsmässiga förändringar som leder till fördyringar. Som tidigare nämnts finns det villkor i avtalet som anger att inte ska stå för kostnader som ligger utöver myndighetens kostnadsansvar. Vad gäller ett delat kostnadsansvar för kostnader som beror på andra faktorer, till exempel rent produktionsmässiga, skulle detta förutsätta att regionala parter skulle ta ett större praktiskt ansvar i projekten. Detta skulle dock riskera att krångla till och fördunkla ansvarsbilden.197 193Avser 28 projekt större än som öppnats för trafik 20052009. Även exklusive den höga prisutvecklingen i branschen kvarstår en genomsnittlig fördyring på som har andra orsaker, såsom standardökningar och tillägg m.m. 194Riksrevisionen (2011b). 195Intervju, regional företrädare, . 196Intervju, den statliga förhandlingsmannen, . 197Intervju, , . GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Tjänstemän vid uppger att man kan se incitament för kommunerna att hålla nere kostnader i projekten som ingår i avtalet trots att de inte delar på den faktiska slutkostnaden. Man hänvisar till att om det uppstår mycket merkostnader i projekt kan projektet få problem att bli genomfört och på det viset menar att medfinansiärerna har incitament att hålla nere kostnader (krav). Sedan nämns även att kommuner kan känna större delaktighet i projektet och vilja att det ska fungera smidigt. Man uppger dock att det även kan finnas kostnadsdrivande incitament till följd av avtalet för andra kommuner som inte är med i förhandlingen, men som berörs av projektens utbyggnad. För att säkra projektens tidsplan och hindra överklaganden har staten större incitament att låta utomstående kommuner få igenom sina krav, vilket dessa kommuner är medvetna om. De utomstående kommunerna får därmed större incitament att ställa högre krav än i andra fall.198 Vad gäller regionens parter menar en av dess företrädare att det inte finns några incitament från kommunernas sida att hålla nere kostnaderna i statens övriga åtaganden. Det enda som ses återhållande är om projektet skulle fördyras så att det hotar genomförandet.199 Företrädare för ett annat län menar att nuvarande lösning inte är kostnadsdrivande och hänvisar till avtalet om att ytterligare krav på staten skulle bekostas av den kravställande kommunen. 6.2.2 Risk för kostnadsökningar Det finns inget förbehåll i avtalet för eventuella fördyringar av eller de övriga åtagandena; staten har således genom avtalet åtagit sig att genomföra dessa projekt oavsett eventuell kostnadsökning, vad avser de delar som ligger inom ramen för dåvarande kostnadsansvar. De projekt som kom att utgöra statens övriga åtaganden befann sig i ett tidigt skede i den fysiska planeringen under förhandlingsarbetet. Projekten befann sig antingen i förstudieskedet eller så hade arbetet med järnvägsutredning påbörjats. Detta innebär stora osäkerheter i kostnadsberäkningarna. befann sig dock i järnvägsplanskedet för förhandlingarna och hade således kommit relativt långt i den fysiska planeringen. som förhandlingsarbetet pågick () tog som fram ett förslag till reviderad åtgärdsplan med anledning av kostnadsökningar som gjorde att planen hade försenats. I planförslaget anges att kostnaderna för infrastrukturprojekt ökat . En av orsakerna bedömdes vara att kostnadskalkyler i tidiga skeden är väldigt osäkra och att många av investeringsprojekten befann sig i ett tidigt fysiskt utredningsskede när de lades in i åtgärdsplanen, där val av alternativa utföranden och sträckningar inte 198Intervju, , . 199Intervju, regional företrädare, . hade valts för projekten. Andra orsaker till kostnadsökningar som anges är prisökningar på material, tjänster och entreprenader men även förändring av projekts innehåll och omfattning, senareläggning av projekt, nya miljölagar och EU-regler samt svag konkurrens inom anläggningsbranschen.200 Vad gäller risken för kostnadsökningar för projekten som utgör de övriga åtagandena i avtalet uppger den statliga förhandlingsmannen att man var väl medveten om sådana risker men att de övriga åtagandena bedömdes som relativt enkla projekt och inte mer riskfyllda än genomsnittet. Att bygga järnväg i ytläge bredvid befintliga spår i bedömde förhandlingsmannen inte vara så ekonomiskt riskfyllt då man vet vad det är för mark. i sig bedömdes som en större risk till följd av de tekniskt komplicerade lösningarna i tunnel och närheten till annan verksamhet.201 Något specifikt underlag avseende risken för kostnadsökningar i projekten (till exempel osäkerhetsspann för kostnaderna) ska förhandlingskansliet inte ha begärt in från Banverket.202 Enligt uppgift av tjänstemän vid ska man inte ha gjort någon särskild riskanalys av projektens kostnader i samband med att de innefattades i medfinansieringsavtalet.203 I kapitel 2 nämns att krav från kommuner på standardhöjningar och tillägg är en vanlig orsak till fördyringar i infrastrukturprojekt. Lämpligtvis bör det finnas villkor i medfinansieringsavtal som innebär att om medfinansiärerna ställer krav på tillägg som inte är motiverade ur ett statligt perspektiv ska medfinansiärerna vara med och bidra med ytterligare finansiering av dessa tillägg. I avtal återfinns villkor om att endast ska bekosta de delar av projekten som ligger inom ramen för myndighetens kostnadsansvar. Projekten befann sig dock i relativt tidiga skeden i den fysiska planeringen. Detta innebär att projektens omfattning inte har kunnat definieras och avgränsas på ett detaljerat vis. Vad som då bör ses som en standardhöjning eller inte kan därmed bli svårt att avgöra. Villkor av denna art behöver således vara mer specifika för att kunna ge avsedd effekt i de fall som avtal träffas med kommuner som berörs fysiskt av utbyggnaden (och därmed kan ställa krav på detaljutformningen). konstaterar vidare att avtalet både kan ge incitament som verkar kostnadsdrivande (intressenter som inte är avtalsparter kan se en möjlighet att ställa högre krav på grund av statens hårda tidsplan) respektive 200Banverket (2007a), s. 30. 201Intervju, den statliga förhandlingsmannen, . 202E-post, den statliga förhandlingsmannen, . 203Intervju, , . GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR kostnadsdämpande (delaktighet från de medfinansierande kommunerna). De regionala företrädarna och tjänstemän vid anger att kommuner har incitament att hålla nere krav då projektet kan få svårigheter att bli genomfört vid stora fördyringar. I kapitel 2 nämns att kommuner ofta ställt kostnadsdrivande krav så att situationen har låst sig. konstaterar således att det är vanligt att kommuner ställer kostnadsdrivande krav trots att detta har hotat projektens genomförande. anser det olämpligt att avtalet inte medger förbehåll för kostnadsökningar i projekten, det vill säga att projekten ska genomföras oavsett eventuell fördyring. Detta förvärras av att flera av projekten befann sig i tidiga skeden i den fysiska planeringen samt att förhandlingskansliet inte begärt in något specifikt underlag avseende risken för kostnadsökningar i projekten från . Vad gäller den statliga förhandlingsmannens bedömning av den låga risken för kostnadsökningar i projekten anser att den inte är tillräckligt underbyggd. I samband med förhandlingarna angav flera orsaker till kostnadsöverskridanden i projekt. Förutom osäkerhet i kostnadsuppskattningar nämns prisökningar på material, tjänster och entreprenader men även förändring av projekts innehåll och omfattning, senareläggning av projekt, nya miljölagar och EU-regler samt svag konkurrens inom anläggningsbranschen.