rfr · GZ0WRFR11 · 2012-05-28 00:00:00 — Vikten av en nordisk samekonvention betonas som ytterligare en förutsättning för att samernas deltagande och inflytande ska kunna säkerställas (SOU 2011:29). Enligt de granskade studierna förefaller sverigefinnarna vara relativt välorganiserade. I en serie studier med jämförelser mellan sverigefinnar och finlandssvenskar (2.2.2.2) framgår dock att sverigefinnarna ligger långt efter 2011/12:RFR11 3 SAMMANFATTANDE ANALYS AV KUNSKAPSLÄGET de senare, vilket skulle kunna tolkas som ett bevis på att lagstadgade rättigheter har stor betydelse för minoriteternas möjligheter till delaktighet och inflytande i samhället. finns det belägg för att sverigefinnarna i egenskap av en förhållandevis stor grupp med en lång tradition av etnopolitiskt arbete kunnat driva sina egna frågor lokalt, exempelvis när det gäller barns skolgång och äldrevård, och detta redan långt före den nuvarande minoritetslagstiftningen. Genom den alltjämt pågående utvidgningen av det finska förvaltningsområdet förefaller intresset för att i större grad påverka sin egen situation ha vuxit bland sverigefinnarna, och aktiviteten inom gruppen verkar ha breddats även bland de yngre generationerna, till exempel när det gäller barnomsorg på finska och andra språkpolitiska frågor. När det gäller romernas möjligheter till deltagande och inflytande i samhället visar granskningen av studierna att situationen knappast har förbättrats alls. finns det många romska organisationer i , men problemen består trots den högre organiseringsgraden. Delegationen för romska frågor betonade i sitt betänkande (SOU 2010:55) det akuta behovet att öka romernas reella delaktighet och inflytande och föreslog att ett romskt förvaltningsområde i likhet med förvaltningsområdena för finska, meänkieli och samiska etableras samt att en romsk representation inrättas. Dessutom innehöll utredningen ett antal andra konkreta förslag för att stärka romers deltagande i samhället, till exempel engagemangsguider för unga, en ungdomsledarakademi och en romsk kulturnämnd med ansvar för det romska kulturarvet. Även i det presenterade programmet för romsk inkludering (skr. 2011/12:56) betonas att genomförandet av strategin bör präglas av romsk delaktighet och romskt inflytande, och vikten av samråd tas upp i olika sammanhang. Däremot menar regeringen att inrättandet av en romsk representation och etableringen av ett romskt förvaltningsområde inte är aktuellt, och de flesta andra förslag på konkreta åtgärder för att stärka romers egenmakt som inrättandet av en ungdomsledarakademi, en romsk kulturnämnd med mera har heller inte antagits. Regeringen har i stället i sin strategi inriktat sig på insatser från samhällets sida, trots att den romska minoriteten förefaller vara den nationella minoritet som har det största behovet av att stärka den egna gruppens egenmakt. och (2007) föreslår till exempel i utredningen om och romsk språkvård att romer ska involveras i alla myndighetsbeslut som gäller i egenskap av anställda med ansvar för romska frågor vid olika statliga och kommunala myndigheter snarare än som referenspersoner, vilket varit det gängse förfarandet. I har man även med goda resultat anställt romer vid olika myndigheter, exempelvis vid finska , inhemska språken och olika regionförvaltningsverk (tidigare länsstyrelser) när det gäller tjänster där romsk kulturkompetens och förståelse har betydelse för behandlingen av ärendena. Detta fungerar också som ett sätt att öka romers delaktighet och även deras möjligheter på arbetsmarknaden (2.2.2.3). 3 SAMMANFATTANDE ANALYS AV KUNSKAPSLÄGET 2011/12:RFR11 Det är viktigt att arbetet med romers delaktighet och inflytande är långsiktigt och vilar på en fast grund. I det nya regeringsprogrammet (skr. 2011/12:56) beskrivs den romska strategin framåt, men den konkreta planen och finansieringen gäller endast . Vad som händer därefter är oklart. Det kan innebära en bristande långsiktighet i det romska arbetet och svårigheter att etablera sådana hållbara lösningar som behövs för romsk inkludering. Hur romers reella delaktighet konkret ska stärkas, utöver genom samråd med myndigheter, är oklart. Judarna har en tradition av stark egen organisering och en vilja att sköta sina angelägenheter internt. Studier som granskats ger en bild av judarna som en resursstark och välintegrerad minoritet som inte har några särskilda svårigheter att delta i samhällslivet på samma villkor som majoriteten (se till exempel 2.1.2.56). Det som tas upp i den internationella kritiken (2.1.1.2) och i de granskade studierna är dock intolerans och judarnas säkerhetssituation som i viss mån försvårar och begränsar deras kulturella, religiösa och etnopolitiska verksamhet. Oron för antisemitism och hatbrott kan få enskilda judar att avstå från arbete i judiska organisationer och deltagande i aktiviteter, och kostnaderna för olika slags säkerhetsarrangemang kan vara tunga att bära och påverka förutsättningarna för den judiska minoritetens arbete att främja judisk kultur och identitet i . Situationen har förbättrats något genom regeringens insats att avsätta för ändamålet för 2012.33 Tornedalingarnas möjligheter till delaktighet och inflytande behandlas så gott som enbart i samband med uppföljningen av de språkliga förvaltningsområdenas arbete med minoritetspolitiken. Rapporterna visar att situationen för dem liksom för samer och sverigefinnar har förbättrats på nivå när det gäller delaktighet och inflytande i kulturella och språkliga frågor. De flesta kommunerna har utvecklat rutiner för samråd åtminstone när det gäller det eller de språk som förvaltningsområdet avser, medan läget är sämre när det gäller landsting och regioner (och 2012). Enligt rapporten varierar formerna för samrådet, i vissa fall har det enbart en rådgivande funktion, i andra har samrådet viss beslutanderätt över hur statsbidraget för förvaltningsområdet ska användas. Samråden kan bestå av fasta delegater eller mer löst sammansatta grupper. Generellt betyder det dock att betydligt fler personer och grupper än tidigare nu deltar i samråd med kommunen, och att dessa får en inblick i hur kommunen fungerar och får erfarenhet av minoritetspolitiskt arbete. Det har också betytt att organiseringsgraden bland minoriteterna har stigit när fler föreningar och andra grupperingar bildats bland minoriteterna för att kunna delta i samråden. Eftersom intresset bland kommunerna att frivilligt ansluta sig till olika förvaltningsområden varit oväntat stort har statsbidraget skurits ned en del . Nya kommuner står redan på tur att ansluta sig, och det finns en risk att statsbidraget skärs ned ytterliga- 2011/12:RFR11 3 SAMMANFATTANDE ANALYS AV KUNSKAPSLÄGET Hur detta påverkar tillämpningen av minoritetslagen i kommunerna återstår att se. Som påpekas i båda uppföljningsrapporterna (& 2011, 2012) har mycket få kommuner etablerat samråd när det gäller de övriga minoriteterna eller alla fem minoriteterna utanför de språkliga förvaltningsområdena trots att det ingår i kommunernas skyldigheter enligt lagstiftningen om grundskyddet. Här behövs mycket mer arbete för att förmå kommunerna att ta sitt ansvar. Tröskeln i kommuner utanför förvaltningsområdena torde vara högre eftersom det inte tillförs några särskilda medel för ändamålet och eftersom det inte finns lika klara lagstadgade skyldigheter för kommunerna att agera som när det gäller de språkliga förvaltningsområdena. Bristen när det gäller grundskyddet identifieras i uppföljningsrapporterna som ett stort problem i den nuvarande minoritetspolitiken i . Vad kännetecknar mer respektive mindre framgångsrika minoritetspolitiska satsningar? har präglats av en mängd minoritetspolitiska satsningar som speglas i de publikationer som har kommit ut . Ett antal uppföljningsrapporter från olika myndigheter, forskning om språkbevarande och identitet med mera samt material producerat för att synliggöra och sprida information om de nationella minoriteterna har publicerats. Särskilt i förvaltningskommunerna för finska, meänkieli och samiska pågår enligt uppföljningsrapporterna en utveckling som bidrar till att nationella minoriteter samt deras språk och kulturer stärks och blir synligare i samhället. Behovskartläggningar när det gäller barn- och äldreomsorg och kompetenskartläggningar när det gäller kommunanställdas kunskaper i minoritetsspråken har gjorts i en del kommuner, vilket i sig torde höja statusen för minoriteterna och deras språk. När det gäller särskilda framgångsfaktorer i det minoritetspolitiska arbetet visar och rapporter på vikten av statlig styrning och tydligt formulerade mål som är lätta att följa upp. Den kontinuerliga uppföljningen förefaller mycket viktig. Man konstaterar också att resultaten blir bättre när myndigheter ges särskilda uppdrag och tillgång till finansiering. Ett exempel är uppdraget till att producera fler läromedel som snabbt ledde till konkreta resultat i en situation då bristen på läromedel var akut (2009b). Kommunernas rapportering gäller vilka åtgärder som vidtas och hur mycket medel ur statsbidraget för förvaltningsområdena som används för olika satsningar när det gäller att synliggöra och främja de nationella minoritetsspråken och kulturerna. När det gäller finska, meänkieli och samiska visar återkommande uppföljningar att minoriteternas möjligheter att använda sina språk i kontakt med kommunala myndigheter har förbättrats och att nya möjligheter till barn- och äldreomsorg nu finns på sina håll. Däremot vet vi fortfarande för lite om vilken effekt de vidtagna åtgärderna haft i verkligheten eftersom effekter är svårare att mäta än antalet åtgärder. 3 SAMMANFATTANDE ANALYS AV KUNSKAPSLÄGET 2011/12:RFR11 som ytterligare försvårar uppföljningsarbetet är bristen på tillförlitliga data när det gäller antalet personer som tillhör minoriteter eller talar ett minoritetsspråk. Denna brist motverkar direkt det minoritetspolitiska målet att göra de nationella minoriteterna synliga i samhället. Den gör också att resultaten från de senaste årens behovskartläggningar och andra insatser i de språkliga förvaltningskommunerna blir osäkra och beroende av hur väl kommunanställda eller de enskilda minoriteternas representanter själva kunnat nå talare eller potentiella talare för att informera om enkätundersökningar, nya omsorgsformer med mera som är aktuella i kommunerna. När man inte vet hur många potentiellt intresserade det finns i kommunen är det också svårt att i efterhand uppskatta hur väl man har kunnat möta behovet hos de intresserade. Bristen på statistik kan också påverka barns möjligheter att få modersmålsundervisning och integrerad samisk undervisning i skolan och göra det svårare att etablera nya, profilerade friskolor eller starta andra verksamheter med speciell relevans för nationella minoriteter, eftersom huvudmännen vanligtvis utgår i från ett uppskattat behov som grundar sig på antalet personer som kan tänkas vara intresserade av verksamheterna. Utan några data ligger det nära till hands att anta att det inte finns något behov eller att behovet kanske är litet. Avsaknaden av statistik över olika etniska grupper och språk kommenteras i flera studier. Svårigheterna med att lokalisera de nationella minoriteterna och beräkna deras antal tas upp som ett betydande problem, till exempel när folkbildningsinstitutionerna vill nå potentiella studenter (2010), när hälsan hos minoritetsgrupperna ska kartläggas (FHI 2010a) eller när våldet mot kvinnor ska utredas (FHI 2010b). I avsaknad av relevant statistik eller uppgifter om var minoriteterna finns kan det vara svårt att fånga in de delar av befolkningen som kartläggningen avser något som kommer fram i kartläggning av de nationella minoriteternas hälsa. Eu- roparådet och andra internationella övervakningsorgan har redan tidigare i sin kritik tagit upp statistikproblemen och uppmanat att överväga olika alternativ för datainsamling om minoriteter, utan att ge avkall på internationella standarder för skydd av personuppgifter (se avsnitten 2.1.1.12 ovan). har till exempel föreslagit ett pilotprojekt som skulle inbegripa de nationella minoriteter som önskar sådana åtgärder. Enligt kommittén skulle datainsamlingen kunna inriktas på personernas språkanvändning i stället för etnisk tillhörighet (2.1.1.1). Utöver det minoritetspolitiska arbetet i förvaltningskommunerna har minoritetsspråkens status stärkts i och med inrättandet av som en avdelning inom 2006. ansvarar för arbetet med finska, de romska varieteterna kále och arli samt meänkieli. När det gäller regelrätt språkplanering och språkvård har jiddisch och övriga varieteter av hamnat utanför; däremot har dessa språks ställning stärkts något genom de särskilda så kallade revitaliseringsmedel som delar ut (se till exempel 2.3.2.12). Inom och meänkieli finns också ett stort behov av att standardisera och utveckla språket. roll i språkarbetet har stärkts så att numera 2011/12:RFR11 3 SAMMANFATTANDE ANALYS AV KUNSKAPSLÄGET ska fastställa mål för, och inte endast leda, det samiska språkarbetet, vilket enligt regeringen främjar en demokratisk förankring av arbetet i den samiska gruppen (Rapport 2011, s. 11). Eftersom revitaliseringen av minoritetsspråken innebär att språken börjar användas i nya kontexter, till exempel i förvaltningskommuner, medier, undervisning och läromedel, är språkvården central och borde finansieras i tillräcklig grad för att kunna arbeta på ett sätt som möter de nya behoven som aktualiserats i samhället. Utöver den minoritetspolitiska aktiviteten i kommunerna och insatserna inom språkvården visar de granskade studierna och rapporterna också på annan pågående aktivitet för bevarande, utveckling och revitalisering av minoritetsspråken. Ett nydanande arbete har påbörjats i språkcentra för att öka användningen av samiska i samhället. Nya, innovativa metoder som baserar sig på erfarenheter från andra länder, till exempel och , prövas i flera lovande pilotprojekt. Mentorverksamhet i linje med den amerikanska MasterApprentice-modellen där äldre kulturbärare hjälper andra att lära sig språket genom social samvaro i vardagliga sammanhang, och kurser där kognitiv terapi enligt norsk-samisk modell används för att komma över språkspärren som många samer fortfarande lider av (se 2.3.2.15), är några sådana. Dessa verksamheter är unika i och borde befästas och spridas även bland de övriga minoriteterna. Det finns ett stort värde i att kunskapen om lyckade verksamheter och nya idéer får förankring på olika håll och därigenom stärks och utvecklas ytterligare. Vad saknas för att minoritetspolitiska förpliktelser ska uppfyllas? För att ska kunna uppfylla sina minoritetspolitiska åtaganden enligt konventioner och den nationella minoritetslagstiftningen behövs ett målmedvetet och långsiktigt arbete för att synliggöra och stärka de nationella minoriteterna samt bevara och utveckla deras språk och kulturer i . Studierna visar med all tydlighet att det finns ett växande intresse för de nationella minoritetsspråken bland minoriteterna själva, trots att överföringen av språket mellan generationerna på många håll har upphört. De särskilda revitaliseringsmedel som delar ut och det samiska språkcentrets arbete för språkbevarande och revitalisering är exempel på hur de nationella minoriteternas språk kan stärkas genom nya, innovativa metoder. Det kan dock noteras att behoven av revitaliseringsinsatser är betydligt större än vad de avsatta resurserna räcker till. Regeringen har också utsett en särskild referensgrupp för revitalisering (2.3.1.4) som ska lämna sin rapport och komma med nya förslag. Studierna visar således att aktiviteten ökat på många håll men också att problem återstår och att kontinuiteten i arbetet inte är tillräckligt väl tryggad i alla sammanhang. Det som förefaller saknas i är ett helhetsgrepp när det gäller språkplanering för revitalisering av de fem minoritetsspråken. Na- handlingsplaner för minoritetsspråken av den typ som finns både på finsk och på norsk sida (2.3.2.15) saknas i . Det har skrivits mindre 3 SAMMANFATTANDE ANALYS AV KUNSKAPSLÄGET 2011/12:RFR11 språkpolitiska handlingsprogram för samiska (till exempel Barruk 2008, Teilus 2009), men förslag till större långsiktiga satsningar med detaljerade kostnadskalkyler och tydliga mål och delmål saknas. Det är viktigt att målen formuleras så att uppföljningen underlättas och nya åtgärder kan sättas in om de förväntade effekterna uteblir. Språkspecifika handlingsprogram för olika språk inklusive flera samiska och romska varieteter behövs för att på allvar bidra till minoritetsspråkens fortlevnad i . Det finns ytterligare några hinder utöver svårigheter med forskningsfinansiering, bristen på statistik och problemen med kontinuitet i revitaliseringssatsningar som nämnts ovan, som bidrar till att de minoritetspolitiska målen blir svårare att nå. Ett hinder som nämns i flera av de granskade studierna (2006, FHI 2010b, 2011) är en benägenhet hos myndigheter och enskilda aktörer att undvika lösningar som kan uppfattas som särbehandling av en speciell grupp individer, och att i stället sträva efter att behandla alla lika, vilket i minoritetssammanhang leder till att ens särskilda behov inte uppmärksammas. Andra uttrycker en rädsla för att ställa frågor om minoritetstillhörighet för att inte stämpla eller kränka någon. Medvetenheten om att det inte är tillåtet i att föra statistik över etnicitet eller språk kan vara en orsak till att frågor om minoritetstillhörighet ofta undviks. bidrar ett sådant förfarande till att osynliggöra minoriteterna och stämpla minoritetstillhörigheten som något negativt i stället för att lyfta fram den på ett positivt sätt. Att sträva efter att behandla alla lika och att undvika all slags särbehandling kan i förlängningen utgöra ett allvarligt hinder för minoriteterna eftersom de då får svårare att hävda sina speciella rättigheter. Problemet har också kommenterats av som menar att ramkonventionen kräver en viss positiv särbehandling av de nationella minoriteterna eftersom främjandet av fullständig och effektiv jämlikhet mellan minoriteterna och majoritetsbefolkningen kan innebära att staten måste ta hänsyn till de särskilda omständigheterna för de personer det gäller när man vidtar åtgärder för att uppnå jämlikhet (se 2.1.1.1). Andra speciella svårigheter i genomförandet av minoritetspolitiken som tas upp är vaga formuleringar i lagar och förordningar. I flera studier och rapporter tas svårigheter med sådana formuleringar upp exempelvis när det gäller omsorg och skolundervisning. Den lagstadgade rätten till barn- och äldreomsorg helt eller delvis på minoritetsspråket inom förvaltningsområdena förorsakar problem för flera myndigheter eftersom uttrycket delvis kan tolkas mycket snävt jämfört med innebörden i ratificering av språkstadga, där uttrycket är väsentlig del (& 2012). När det gäller modersmålsundervisningen i skolan tas kraven på grundläggande kunskaper och lämplig lärare upp som hinder. I en situation där allt fler minoritetsbarn inte fått chansen att tillägna sig minoritetsspråket på grund av tidigare assimilationspolitik, utgör kravet på grundläggande kunskaper ett hinder för revitaliseringen i skolan (2005, Pikkarainen & Brodin 2008b, s. 35, 2011a, s. 21). Det hjälper föga att kravet på daglig användning av minoritetsspråket slopats när kravet på att 2011/12:RFR11 3 SAMMANFATTANDE ANALYS AV KUNSKAPSLÄGET eleven ändå har grundläggande kunskaper kvarstår. Även kravet på att det ska finnas en lämplig lärare att tillgå kan utgöra en svårighet när bristen på lärare i minoritetsspråken blir allt större och ingen profilerad lärarutbildning för dessa lärare existerar (Pikkarainen & Brodin 2008b, s. 35). Över huvud taget utkristalliseras utbildningen som det mest problematiska området inom svensk minoritetspolitik. Detta är också det område som fått mest kritik från i de senaste uppföljningsrapporterna (ACFC 2007 och ECRML 2011). Om minoriteterna ska kunna hävda sin särart och kunna tillägna sig, använda och utveckla sina språk samt utveckla en egen kulturell identitet, behövs ett stöd från hela utbildningssystemet. har konstaterat att bristen på tillgång till tvåspråkig undervisning och begränsningarna när det gäller undervisningen i modersmålet gör att situationen inte tillnärmelsevis möter de krav som ställs i minoritetskonventionerna och utgör en av de största utmaningarna för den nationella minoritetspolitiken i (ACFC 2007, s. 153). Skolundervisning i eller på minoritetsspråk ingår, i motsats till barn- och äldreomsorg, inte i minoritetslagen, vilket försvagar den svenska minoritetspolitiken på en viktig punkt. Bristen på lärare i minoritetsspråk kombinerat med rättsliga bestämmelser som stipulerar att skyldigheten att tillhandahålla modersmålsundervisning endast gäller när det finns lämpliga lärare tillgängliga är ett annat hinder. Flera rapporter och studier som kommit ut bekräftar att situationen fram till har varit lika svår och att problematiken i grunden handlar om strukturella begränsningar och svag rättslig reglering. Modersmålsundervisningen, som i praktiken är den enda möjligheten till undervisning i eller på minoritetsspråket för de allra flesta minoritetsbarnen och ungdomarna, ges ofta i alldeles för liten omfattning, och det finns gott om belägg för att alla barn inte får den undervisning de är berättigade till (2005, Pikkarainen & Brodin 2008b, 2011). Inom förskolans område är situationen något bättre än tidigare för finska, meänkieli och samiska i de språkliga förvaltningskommunerna, men uppföljningsrapporterna (Skolinspektionen 2011, & 2011, 2012) visar att utvecklingen går långsamt och att det fortfarande finns ett antal kommuner där minoritetsbarnen inte får sina lagstadgade rättigheter till barnomsorg helt eller delvis på minoritetsspråket tillgodosedda. Att Skolinspektionen granskat hur minoritetsbarnens rätt till språkstöd inom barnomsorgen förverkligas i förvaltningskommunerna är ett steg i rätt riktning. Det förhållandet att Skolinspektionen nu även tagit upp modersmålsundervisningen och den tvåspråkiga undervisningen i nationella minoritetsspråk för granskning bidrar sannolikt till att kommuner på ett bättre sätt lever upp till gällande bestämmelser. Det kan också påskynda en utveckling mot att fler minoritetsbarn än tidigare får möjlighet att stärka sin språkliga och kulturella identitet. Det finns dock hinder på vägen som har pekats ut. Modersmålsundervisningen har fått kontinuerlig kritik och inga förbättringar tycks ha förekommit. Modersmålsundervisningen har inte heller utvärderats när det gäller de nationella minoritetsbarnens speciella 3 SAMMANFATTANDE ANALYS AV KUNSKAPSLÄGET 2011/12:RFR11 Detta är en brist eftersom denna undervisning är den enda formen av undervisning i eller på deras minoritetsspråk som barn får, och det är speciellt allvarligt i en situation där staten enligt sina folkrättsliga åtaganden ska bevara och utveckla minoritetsspråken i . I (HSV 2011b) efterlyses en särskild form av modersmålsundervisning för nationella minoritetsbarn på grund av att så många av dem inte längre har språket som sitt förstaspråk eller starkaste språk. I det sammanhanget borde det också utredas hur fler nya tvåspråkiga undervisningsformer skulle kunna tillämpas i den svenska skolan och utnyttjas i språkbevarande syfte. Innehållet och metoderna som förekommer i barnomsorgen som ges helt eller delvis på minoritetsspråket vore också värda att studeras närmare. Det finns enligt språkforskare många goda och beprövade utländska exempel på språkrevitaliserande småbarns- och skolverksamhet, till exempel maoriinspirerade språkbomodeller och så kallad språkbadsundervisning som tillämpats i , och flera andra länder, och som med fördel kunde prövas i . Resultaten visar att barn i sådana program uppnått tvåspråkighet i minoritets- och majoritetsspråket på ett för barnen mycket positivt och berikande sätt.