rir · H0B518 · 2012-11-26 00:00:00 — En ytterligare förutsättning för robusthet är att det föreligger viss redundans i organisationen. I synnerhet gäller detta nyckelkompetenser i organisationen. Med redundans avses att en verksamhet måste vara planerad så, att den kan klara av att utföra mer än vad som egentligen behövs.7 Detta i syfte att kunna upprätthålla prestationsförmågan när en produktionsinsats bortfaller, eller snabbt kunna återta förmågan. Ytterst handlar redundans om att säkra insatsförbandens beredskap, tillgänglighet och användbarhet. När det gäller bemanningen betyder redundans att om personal saknas kan annan personal med tillräcklig kompetens träda in. Detta i sin tur förutsätter att viktiga befattningar på förbanden och staberna måste vara bemannade. Brister i detta avseende är inte tillfredsställande i en verksamhet med höga 7Ett exempel på redundans är att om en JAS 39 som ingår i beredskapssatt incidentjaktrote visar sig ha ett fel, måste det finnas ett gripbart plan som inom rimlig tid kan ersätta. För att säkerställa incidentjaktrotens beredskap bör det också finnas kompetenta jaktstridspiloter att tillgå om de ordinarie inte kan vara på plats. BEMANNINGEN AV MARINENS OCH FLYGVAPNETS STÅENDE INSATSFÖRBAND krav på robusthet. I denna granskning har undersökt vilken redundans som organisationen medger, för att säkerställa bemanningen på insatsförbanden i flyg- och sjöstridskrafterna. Balans mellan uppgifter och bemanning Det måste finnas en balans mellan ställda uppgifter och bemanning. En särskild utmaning för Försvarsmakten är att verksamheten inte enbart ska genomföras här och , utan också ge förutsättningar att kunna göra mer om behov uppstår. Insats, beredskap och utbildning ska kunna ske . På samma sätt som viss redundans på befattningar är nödvändig, är också onödig redundans kostnadsdrivande. Detta kräver en förmåga till kloka avvägningar och prioriteringar, såväl i planeringen som i själva verksamheten. Brister i bemanningen kan uppkomma antingen som kalkylerade resultat av genomförda prioriteringar, eller som avvikelser från vad som har planerats. Utgångspunkter för granskningen är Försvarsmaktens bemanningsplan (de så kallade personalraderna) samt Försvarsmaktens beredskaps- och insatsorder. I bemanningsplanen anges på befattningsnivå vad som gäller på insatsförbanden och på staberna. Det framgår exempelvis av bemanningsplanen hur många och vilka typer av befattningar som ska finnas på en korvett eller på en stridsflygdivision. Bedömning av granskningens frågor Regeringen har uttalat att huvuddelen av förbanden inom flygvapnet och marinen ska vara fullt bemannade och därmed vara robusta. Detta krav blir också en normativ utgångspunkt för granskningen. För att kunna bedöma bemanningens robusthet utgår från Försvarsmaktens egna bedömningar och analyser. Försvarsmakten ska göra bedömningar på flera olika nivåer som inbegriper bemanningens roll för de militära förmågorna. Vi har därför tagit del av sådana bedömningar inom Försvarsmakten. egen undersökning i denna granskning ger också underlag för att kunna bedöma bemanningen. För att ytterligare bringa klarhet i bemanningens robusthet har de iakttagelser och slutsatser som redovisas i denna rapport också bedömts och kvalitetssäkrats av Försvarsmaktens insatsledning. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA När det gäller regeringens styrning är det rimligt att utgå från att regeringen följer upp läget inom Försvarsmakten, och vidtar de åtgärder som krävs om genomförandet av beslutade uppgifter inte motsvaras av givna resurser. Att ge en rättvisande bild av läget inom Försvarsmakten är viktigt, då har att fatta strategiskt viktiga och kostsamma beslut. Där utgår vi även från att regeringen förfar på samma sätt som gäller för myndigheter generellt, det vill säga att årsredovisningen ska ge en rättvisande bild av verksamhetens resultat och kostnader och att detta sker på ett tillförlitligt sätt.8 1.4.1Undersökning av bemanningen på insatsförband och ledningsstaber Bemanningsläget vid marinens och flygvapnets insatsförband och ledningsstaber har undersökts. Befattningarna har identifierats med hjälp av Försvarsmakten. Undersökningen innehåller frågeställningar om den befintliga personalen. Insatsförband och staber ramstyrs på befattning. Det innebär att varje förband och stab har en fastslagen organisation, som på befattningsnivå anger hur mycket personal som ingår i respektive enhet och vilka kompetenser som krävs. Det möjliggör en kvalificerad undersökning och analys av det faktiska personalläget och i vilken grad förbanden och staberna är personellt uppfyllda, sett till kraven på respektive organisatorisk enhet. Vi har mätt bemanningen per , det vill säga i vilken grad varje befattningsnivå är uppfylld. Denna mätning ger både ögonblicksbild av läget, men också information om hur bemanningen har sett ut under När bemanningen inte är uppfylld benämns detta obemanning. Med obemanning avses dock inte naturligt förekommande frånvaro till av kortare sjukdomsfall (upp till och ), vård av barn, med mera. Undersökningen omfattar också uppgifter om hur länge en eventuell obemanning har varat, samt andra uppgifter som gör det möjligt att bedöma om den berörda personalen överhuvudtaget finns tillgänglig inom Försvarsmakten. Detta innebär att har fått ett kvantitativt underlag som objektivt beskriver bemanningsläget på förbanden. 82 kap. 6 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag samt 3 § myndighetsförordningen (2007:515). BEMANNINGEN AV MARINENS OCH FLYGVAPNETS STÅENDE INSATSFÖRBAND Undersökningen innehåller också frågor av mer allmän karaktär om verksamheten och resursläget. Denna del har en mer kvalitativ karaktär som också tillåter subjektiva värderingar, exempelvis rörande eventuella brister i kompetenser9. Undersökningens utformning redovisas i sin helhet i bilaga 1. Kompletterande information har samlats in genom intervjuer med företrädare för de olika organisatoriska enheterna vid Försvarsmakten. Resultatet från undersökningen om uppgifter på förbanden och andra iakttagelser har diskuterats och värderats av företrädare för insatsledningen och de förband som berördes av granskningen, bland annat i en workshop på . Dessa aktiviteter har kunnat verifiera att resultat ger en rättvisande bild av läget. Vid sidan av besök och intervjuer vid Försvarsmaktens högkvarter har vi besökt F 17, sjöinformationsbataljonen, stridslednings- och luftbevakningsbataljonen samt 4.sjöstridsflottiljen. Vid dessa intervjuer har bland annat frågor som berör förbandens robusthet och redundans behandlats. Förbanden och staberna har identifierats i samråd med företrädare för insatsstaben vid Högkvarteret. Befattningarna har identifierats av respektive berört förband och stab. På Försvarsmaktens högkvarter har undersökningen omfattat insatsstaben, marintaktisk stab och flygtaktisk stab. Urvalet av stabs- och ledningsfunktioner har skett i samråd med insatsledningen och omfattar följande funktioner: underrättelser och säkerhet (J2), operativ insatsledning (J3), logistik (J4), operativ planering (J5) och kommunikation (J6).10 Inom marinen har vi granskat sjöinformationsbataljonen, 1.ubåtsflottiljen samt 3. och 4. sjöstridsflottiljerna som helhet. Fartygsbesättningarna har granskats individuellt. Inom flygvapnet har vi granskat stridslednings- och luftbevakningsbataljonen, stridsflygdivisionerna vid F21 och F17 samt berört transportflyg och incidentjaktpersonal vid F7. Svarsfrekvensen är hög. Generellt begränsar försvarssekretessen möjligheterna till en öppen rapportering av läget.11 9Inom kompetensområdet förekommer ofta olika begrepp såsom nyckelkompetenser, kritiska kompetenser, bristkompetenser, m.m. I granskningen har undersökt hur dessa begrepp används internt av Försvarsmakten, och huruvida de ger underlag för att kunna identifiera svagheter inom bemanningen. 10Beteckningarna inom parantes avser den interna funktionsbenämningen inom Försvarsmakten enligt Nato-standard. 11Försvarsmakten Bilaga till granskning av bemanningen av marinens och flygvapnets insatsförband, dnr KH/TS 07470:688. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA 1.4.2Undersökning av arbetsläge och bemanning på insatsledningen För att närmare granska arbetstrycket inom Försvarsmakten har vi genomfört en undersökning av de i sammanhanget relevanta funktioner som finns på insatsledningen vid högkvarteret. Undersökningen omfattar vissa utvalda delar av den försvarsgrensgemensamma insatsstaben och de två taktiska staberna, marintaktisk stab och flygtaktisk stab. Beredskap är inte den enda uppgiften på de granskade funktionerna. Beredskap utgör dock en väsentlig del av de vardagliga uppgifterna. Beredskapsarbetets omfattning varierar också mellan funktionerna och , beroende på planerad verksamhet, uppkomna incidenter eller andra händelser. Underlaget utgörs av konterad övertid, övningsdygn, jour, semesteruttag och kompensationsledighet och är uppdelad på funktionsnivå (26) inom respektive stab. Kapitel 2 redovisar de mål och krav som formulerats för grundberedskapen och för marinens och flygvapnets förband. Därefter, i kapitel 3 och 4, redovisas de iakttagelser och överväganden som gjorts i granskningen. Rapportens sista kapitel (5) innehåller slutsatser och de rekommendationer som lämnas till regeringen och Försvarsmakten. Av bilaga 1 framgår underlaget till undersökningen av bemanningsläget per . BEMANNINGEN AV MARINENS OCH FLYGVAPNETS STÅENDE INSATSFÖRBAND GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Detta kapitel avser de mål och krav som formulerats för grundberedskapen och för insatsförbanden inom marinen och flygvapnet. Utifrån detta klargörs förutsättningarna för att kunna bedöma kraven på robusthet inom bemanningen. Kapitlet är därmed en fördjupad bakgrund till denna granskning. Krav och målsättningar för beredskapen utgår från formuleringar i lagstiftning och andra riksdagsbeslut, främst försvarsbesluten. Operationaliseringen görs sedan såväl på regeringsnivå som inom Försvarsmakten. 2.1Riksdagens och regeringens styrning Med regeringens propositioner om försvarets inriktning som underlag har regeringen beslutat att målet för det militära försvaret ska vara att enskilt och tillsammans med andra, inom och utom landet, försvara och främja vår säkerhet. Detta ska ske genom att: hävda suveränitet, värna suveräna rättigheter och nationella intressen, förebygga och hantera konflikter och krig, skydda samhället och dess funktionalitet för stöd till civila myndigheter.12 Utifrån denna målsättning har regeringen beslutat att Försvarsmaktens bör bidra till målen för vår säkerhet och till målen för det militära försvaret genom att enskilt och tillsammans med andra myndigheter, länder och organisationer, lösa följande uppgifter: försvara och främja vår säkerhet genom insatser på vårt eget territorium, i närområdet och utanför närområdet upptäcka och avvisa kränkningar av det svenska territoriet och i enlighet med internationell rätt värna suveräna rättigheter och nationella intressen i områden utanför detta med befintlig förmåga och resurser bistå det övriga samhället och andra myndigheter vid behov.13 2008/09:140 Ett användbart försvar, s. 33. 13Ibid., s. 34. Se också 2 § förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. BEMANNINGEN AV MARINENS OCH FLYGVAPNETS STÅENDE INSATSFÖRBAND 2.1.1Kraven att kunna hävda territoriella integritet Riksdag och regering har genom att besluta om målen för försvaret och Försvarsmaktens uppgifter slagit fast att Försvarsmakten bör, enskilt eller i samverkan med andra länder och myndigheter, kunna hävda territoriella integritet14. Det är en uppgift som ständigt sysselsätter Försvarsmakten, och som kräver resurser i beredskap. Försvarsmakten bör därför ha förmåga att: upptäcka och hantera kränkningar av territorium, hantera incidenter i och i närområdet, följa flyg- och fartygsrörelser i syfte att upptäcka säkerhetshot eller överträdelser mot nationell eller internationell rätt.15 Den rättsliga grunden för denna uppgift utgår från 15 kap. 13 § regeringsformen (1974:152), där det framgår att regeringen får uppdra åt Försvarsmakten att använda våld i enlighet med internationell rätt för att hindra kränkning av rikets territorium i fred eller under krig mellan främmande stater. Denna uppgift framgår också av förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. Två andra förordningar är centrala i detta sammanhang: Under fredstid reglerar tillträdesförordningen (1992:118) tillträdet till svenskt territorium för utländska statsfartyg, statsluftfartyg och militära fordon. Förordningen (1982:756) om Försvarsmaktens ingripanden vid kränkningar av territorium under fred och neutralitet, med mera (IKFN-förordningen) reglerar ingripanden vid dessa situationer. Normalt förekommande verksamhet inom ramen för uppgiften att hävda territoriella integritet leds av Försvarsmakten med stöd av andra myndigheter utan att regeringsbeslut behöver fattas i det enskilda fallet. IKFN-förordningen innebär omfattande befogenheter för Försvarsmakten att hävda den territoriella integriteten fram till dess att är i krig. Principiellt avgör regeringen när en kränkning av territoriell integritet i någon form trappas upp och övergår till ett väpnat angrepp.16 Detta sker genom beslut om så kallad höjd beredskap, vilket innebär att hela insatsorganisationen på kort varsel ska kunna användas för att möta ett militärt hot mot och svenska intressen.17 2008/09:140 Ett användbart försvar, s. 39. 15Ibid., s. 36. Se också 2 § förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. 2001/02:10, s. 83. 17Lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap. Se också 3 a § förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Övrig precisering och styrning sker löpande genom regleringsbreven för Försvarsmakten, samt genom övriga regeringsbeslut, främst inom ramen för Försvarsmaktens planering. Återrapporteringen till regeringen och sker genom Försvarsmaktens årsredovisningar, inklusive hemliga bilagor, regeringens budgetpropositioner och andra propositioner, exempelvis inriktningspropositionerna för försvarets utveckling, annan rapportering, muntlig och skriftlig. 2.1.2Försvarsbeslutet för perioden 20092014 För att förstå beredskapskraven inom Försvarsmakten krävs en genomgång av den mer övergripande styrningen av områdets utveckling. Försvarets inriktning har av tradition styrts av riksdag och regering genom så kallade försvarsbeslut, som normalt löper över cirka ett halvt fastställer genom försvarsbeslutet målen för försvaret, Försvarsmaktens övergripande operativa förmågor, insatsorganisationens huvudsakliga utformning samt grundorganisationen på förslag från regeringen.18 Nuvarande insatsorganisation ska vara genomförd 2014, dock senast fullt ut intagen 2018/19.19 Det innebär att och är Försvarsmakten i en omställningsfas. fastställer insatsorganisationens huvudsakliga utformning. För perioden 20092014 består insatsorganisationen i huvudsak av följande förband inom marinen och flygvapnet: 2008/09:140 Ett användbart försvar, bet. (2008/09:FöU10) Försvarets inriktning, s. 2, 33, 38 och 45 samt skr. 2008/09:292. Kompletterande till försvarsbeslutet finns ett särskilt regeringsbeslut som fastställer beslut om inriktningen för Försvarsmakten . Regeringen redovisar i budgetpropositionerna även insatsorganisationens utveckling med målet att inta beslutade insatsorganisation (se exempelvis prop. 2011/2012:1, utg.omr. 6, s. 3132). 19Regeringen har i prop. 2008/09:140, s. 48 uttalat att omställningen bör genomföras i den takt som anslagstilldelning och frigörande av resurser medger. bör vara intagen 2014, men samtliga förband bedöms inte vara fullt operativa 2014, främst beroende på bristande personaluppfyllnad. BEMANNINGEN AV MARINENS OCH FLYGVAPNETS STÅENDE INSATSFÖRBAND Tabell 2.1 Marinens och flygvapnets huvudsakliga inriktning Stridsflygdivision, JAS 39 Ledningsflyggrupp, ASC 890 Transportflygdivision, Tp 84 Signalspaningsdivision, S 102B Dessutom tillkommer exempelvis högkvarter med stabsförband.20 En insatsorganisation som är fullt bemannad och tillgänglig I försvarsbeslutet anges ett antal målsättningar för försvaret, i termer av bland annat organisation, kapacitet och förmåga. Nyckelord är tillgänglighet, handlingsfrihet och användbarhet. Här följer några centrala målformuleringar hämtade från propositionen och betänkandet: Insatsförbanden kommer att vara fullt bemannade, materiellt uppfyllda, samövade och inte kräva någon återtagning för att vara fullt användbara.21 2008/09:140 Ett användbart försvar, s. 45. 2008/09:FöU10 Försvarets inriktning, s. 12. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Alla insatsorganisationens förband bör ha tillgänglighet som ger regering och riksdag stor handlingsfrihet vid val av förmåga i olika avseenden inför beslut om en insats. Behoven av insatser kommer naturligt att variera över tiden. Med hänsyn till personalen krävs balans mellan den tid som individen är insatt respektive står i beredskap.22 Fartygsförbanden, med stora krav på tillgänglighet och rationellt personalanvändande, ska uteslutande bestå av stående förband.23 Flygstridskrafterna ska ha en hög tillgänglighet och en kvalificerad förmåga att genomföra strid i hela skalan från lågintensiva till högintensiva konfliktnivåer.24 Tillgängligheten till de JAS 39-divisioner med lägst beredskap ska för beslutet successivt öka.25 Förbanden ska vara beredda , men inte senare än 36 månader I försvarsbeslutets skrivningar om beredskapens närmare utformning finns ingen tydlig inriktning och målsättning, i termer av lokalisering, kvantitet, kvalitet och tillgänglighet.26 Det beror på att viktiga begrepp inte definieras och förklaras, främst rörande hur många förband som ska vara tillgängliga eller ha en lägre beredskap, hur det får ta innan förbanden är insatsberedda och vilka förmågor som ska vara prioriterade (kursiveringar): Vid beslut om höjd beredskap bör huvuddelen av insatsorganisationen vara tillgänglig . Tillgängligheten bör dock inte för något förband överstiga en vecka.27 Normalt bör delar av insatsorganisationen vara tillgänglig för insatser, incidentberedskap med mera. Övriga delar av insatsorganisationen bör normalt ha en beredskap som varierar i ett och samma förband över tiden beroende på insatsfrekvens och behov av återhämtning med mera. Generellt bör dock stående förband ha en högre insatsberedskap än kontraktsförband.28 2008/09:140 Ett användbart försvar, s. 42. 23Ibid., s. 66. 24Ibid., s. 68. 25Regeringens inriktningsbeslut för Försvarsmakten 20102014 (Fö2009/1354/MIL). 26Förtydliganden ges i andra dokument, till exempel i regeringens anvisningar till försvarsplaneringen. 2008/09:140 Ett användbart försvar, s. 47. 2008/09:FöU10 Försvarets inriktning, s. 30. BEMANNINGEN AV MARINENS OCH FLYGVAPNETS STÅENDE INSATSFÖRBAND De förband som inte är tillgängliga för insatser, incidentberedskap med mera bör vara tillgängliga av förberedelser.29 Huvuddelen av förbanden i insatsorganisationen bör normalt vara tillgängliga . Inget förband bör normalt ha en beredskap överstigande sex månader.30 Det finns således en rad mål och krav för beredskapen med olika grader av konkretisering. Förbanden ska dessutom ha en flexibel beredskap. Det ska även finnas en flexibilitet för beredskap inom delar av förband. Skälen till de vagt formulerade målsättningarna i den öppna styrningen kan vara flera. En helt öppen styrning kan inte vara möjlig med hänsyn till försvarssekretessen. Beredskapssystemets närmare kravställning och utformning kan också ha bedömts vara lämplig att beslutas på myndighetsnivå, där kunskapen finns om bland annat hotbild och försvarets kapacitet. Beredskapssystemet har i och med försvarsbeslutet förändrats för att bättre spegla ambitionen om användbara och tillgängliga förband samt insatsorganisationens utformning och grundorganisationens roll. har grundorganisationen varit stommen för nationell beredskap och det fanns en indelning på förband med beredskap och 91360 dagar.31 Övergången till det nya beredskapssystemet sker i takt med att den nya insatsorganisationen med stående förband och kontraktsförband samt hemvärn med nationella skyddsstyrkor organiseras.32 Inom marinen och flygvapnet ska nu förbanden vara stående, med målsättningen komplett bemanning, vilket innebär ett annat resursläge för att kunna lösa bland annat beredskapsuppgifter. 2008/09:140 Ett användbart försvar, s. 50. 2008/09:FöU10 Försvarets inriktning, s. 31. 31I det tidigare försvarsbeslutet hade endast begränsad del av insatsorganisationen krav på beredskap som understeg . För delar av insatsorganisationen förutsattes en tillgänglig tid av . Huvuddelen av förbanden saknade specificerade tidskrav på beredskap. 2008/09:140 Ett användbart försvar, s. 50. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Målen nås först när ekonomin tillåter det Omställningen mot ett insatsförsvar är inget som sker av sig självt och utan ansträngningar. Mot bakgrund av osäkerheten i försvarets ekonomi och förmåga att kunna ställa om har regeringen valt att i försvarspropositionen styra utvecklingen med en stor grad av flexibilitet och rörelsefrihet. Den föreslagna utvecklingen mot ett mer användbart och tillgängligt försvar kan bara ske i den takt som ekonomin medger. Resurser kommer att behöva frigöras genom förändringar och rationaliseringar i fråga om personal, materiel- och logistikförsörjning samt övrig stödverksamhet. I takt med att resurser frigörs ska det nya mer användbara försvaret skapas, där kostnads- och ambitionshöjningar i operativ verksamhet balanseras mot rationaliseringar och ambitionssänkningar. Den inriktning som regeringen anger kan därför komma att justeras vad gäller såväl omställningstakt som förmågekrav, materiel, organisation och verksamhet. Regeringen avser att, vid behov, återkomma till med justeringar i dessa avseenden i samband med de årliga budgetpropositionerna eller i en annan proposition.33 Betoningen ligger således , i den meningen att inriktningen för insatsorganisation 2014 respektive personalförsörjning endast kan genomföras i den takt som ekonomin tillåter. konstaterar att detta sätt att styra omställningen av Försvarsmakten medger en flexibilitet i termer av mål- och resultatstyrning. Det ställer också ökade krav på en kontinuerlig styrning och uppföljning, för att säkerställa ansvarsförhållandena mellan regeringen och Försvarsmakten, och att omställningen görs effektivt, inom rimlig tid och att den uppnår andra fastställda målsättningar om tillgängliga och användbara förband. Detta i sig är ett skäl till att granskar omställningen mot ett insatsförsvar, bland annat genom denna granskning av bemanningen inom marinen och flygvapnet. 2008/09:140 Ett användbart försvar, s. 13. BEMANNINGEN AV MARINENS OCH FLYGVAPNETS STÅENDE INSATSFÖRBAND 2.1.3Regeringens inriktning för beredskapen Även om användbarhet, tillgänglighet och insatsberedskap har kommit att betonas allt mer finns en nyansering i målsättningarna för försvarets beredskap. I perioden fram anger regeringen genom regleringsbrevet de beredskapskrav som Försvarsmakten ska möta . Exempelvis anges att ska Försvarsmakten upprätthålla beredskap i enlighet med regeringens gällande beslut vad avser den operativa planeringen (försvarsplanering 201234), regeringens gällande beslut avseende anmälan till styrkeregister samt pågående och planerade insatser.35 Kraven på beredskapen anges alltså inte mer detaljerat än så. Regeringens styrning genom de årliga regleringsbreven innehåller därutöver vissa återrapporteringskrav som har relevans för beredskapen och förbanden inom marinen och flygvapnet. I regleringsbrevet finns exempelvis ett krav på Försvarsmakten att redovisa planerade samt genomförda åtgärder för att öka andelen stridsledda flygpass.36 regleringsbrev finns ett särskilt återrapporteringskrav om ökad tillgänglighet av förband (punkt 22). Försvarsmakten ska redovisa för Försvarsdepartementet bemanningsuppdragen samt deras eventuella konsekvenser för de förbandens tillgänglighet.