rir · H0B51 · 2012-02-14 00:00:00 — Det är möjligt att i viss utsträckning använda EMEC för att analysera fördelningseffekter som orsakas av handelssystemet. En begränsning är dock att EMEC räknar all produktion i branscher med anläggningar i handelssystemet till den handlande sektorn trots att en del av produktionen i de branscherna ingår i den icke handlande sektorn. En ytterligare begränsning ligger i EMEC:s sätt att behandla gratis tilldelning av utsläppsrätter. Modellen antar enligt nationalekonomisk teori att den gratis tilldelade utsläppsrätten har ett alternativt värde som motsvarar marknadspriset och att företaget tar hänsyn till det priset i sina strategiska beslut, även om utsläppsrätten tilldelats gratis.167 Regeringen gav i uppdrag åt att i samråd med utarbeta en årlig rapport om miljöpolitikens samhällsekonomiska aspekter, däribland den ekonomiska politikens kort- och långsiktiga effekter på mål för miljökvalitet och på en i övrigt miljömässigt hållbar utveckling. Den första rapporten ska lämnas till regeringen . Dessutom ska ett vetenskapligt råd inrättas vid . Rådet ska bistå myndigheten i frågor om metoder och relevanta modeller när det gäller myndighetens miljöekonomiska verksamhet samt den ekonomiska politikens lång- och kortsiktiga effekter på mål för miljökvalitet och på en i övrigt miljömässigt hållbar utveckling.168 anslag ökas med med anledning av de nya arbetsuppgifterna. Enligt planen ska anslaget ökas med ytterligare från och med år 2013.169 165Rapport till Expertgruppen för miljöstudier 2010:4, Målet för energieffektivisering fördyrar klimatpolitiken. 166Statskontoret 2009:3, Miljöekonomiskt arbete vid , och , s. 73. 168Se regleringsbrev för () och 4 a § förordningen (2007:759) med instruktion för . 2011/12:1 del 2 s. 77 f. GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT följer och utvärderar miljöeffekter av de styrmedel som myndigheten ansvarar för. Myndigheten redovisar uppföljningen mot miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan (och mot dess delmål och etappmål) i miljömålsrapporteringen. har inte gjort några större utvärderingar av de klimatrelaterade skatternas fördelningseffekter. I och redovisningar i Kontrollstation och 2008 finns det dock begränsade avsnitt om fördelningseffekter av klimatrelaterade skatter. De avsnitten bygger på underlag som utarbetats av olika konsultföretag på uppdrag av myndigheterna.170 har gjort vissa begränsade kartläggningar av olika miljöskatters fördelningseffekter, dock inte kontinuerligt. Ett exempel är kartläggningarna i kontrollstationerna (se ovan beträffande ). Myndighetens uppföljning är inriktad mot energieffektiviserings- och förnybarhetsmålen. I de sammanhangen beaktar ändringar i skattenivåer. Inriktningen är dock inte att kartlägga hur utgifter för klimatrelaterade skatter fördelas. Ett annat väsentligt ansvarsområde är att ta fram energiprognoser . Prognoserna används av bland annat , och i deras prognoser och simuleringar.171 På nordisk nivå har modellexperiment över de nordiska energisystemen redovisats inom ramen för Nordic Energy Perspective, som är ett forskningsprojekt med som ordförande.172 I modellexperimenten ingår olika styrmedel som exempelvis energi- och koldioxidskatter, det svenska elcertifikatssystemet och subventioner i de övriga nordiska länderna. Priset på utsläppsrätter för den handlande sektorn ingår som ett antagande i modellexperimenten med per ton.173 Antaganden om pris har stor betydelse för bedömningen av olika aktörers utgifter för att 170Intervju vid , och , Kontrollstation 2004 del 4, s.47 f. samt Kontrollstation 2008 delrapport 2 s. 27, 47 och 137. 171Telefonintervju med företrädare för . Energiprognoserna grundar sig på bedömningar av experter inom varje sektor och baseras bland annat på historiska samband och antagna förutsättningar. I viss utsträckning beaktar beteendeförändringar till följd av de klimatrelaterade skatterna (främst energi- och koldioxidskatt) i energiprognoserna. 172Övriga medlemmar är bland annat , , , , Finnish Ministry for Trade and Industry, företrädare för finska skogs- och massaindustrin, Energy , Statkraft och . 173Nordic Energy Perspectives 2010, Towards a , s. 23. Priset per ton för utsläppsrätter är exogent givet i referensscenariot och ingår även i modellexperimentets olika politikscenarier. KLIMATRELATERADE SKATTER VEM BETALAR? Ett högt pris ger som resultat att företagens utgifter blir höga. I kapitel 3 och i bilaga 3 i denna granskningsrapport beskriver vi priser på utsläppsrätter som har antagits av marknaden (stängningspriser från Carbon) och av andra aktörer. Dessa priser har oftast varit betydligt lägre än per ton. ansvarar för mikrosimuleringsmodellen FASIT och databasen med simuleringsmodellen FRISIM. FASIT kan användas för att bedöma fördelningseffekter mellan hushållstyper av till exempel olika skatteändringar. FRISIM kan användas för att bedöma fiskala statsfinansiella effekter av olika skatteändringar. kan till exempel användas för att analysera effekter för näringslivet av olika skatteändringar. SCB har inte planerat för några egeninitierade publikationer inom dessa områden. Data om de klimatrelaterade skatterna ingår i SCB:s miljöräkenskaper och publiceras . SCB rapporterar data om miljöskatter, i vilka de klimatrelaterade skatterna ingår, till EU. använder data från miljöräkenskaperna i EMEC-modellen. Myndigheten har inte gjort några beräkningar av kostnaderna för elcertifikat eller utsläppsrätter.174 4.3.2Rapporteringen av utsläpp är delvis svår att följa är ansvarigt för den svenska utsläppsrapporteringen till EU och FN. Myndigheten ska också samordna det nationella arbetet för klimatrapportering och upprätthålla rapporteringssystemet. Dessutom ska sammanställa ett underlag för rapporteringen till regeringen.175 Det är svårt att följa utsläppen från den icke handlande sektorn i rapportering. uppföljning av utsläppen från den icke handlande sektorn mot etappmålet redovisas på webbplatsen Miljömålsportalen176 men inte i anslutning till den övriga uppföljningen mot miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Däremot redovisas den i ett separat dokument på en annan del av webbplatsen.177 1754 § förordningen (2009:1476) med instruktion för och 2 § förordningen (2005:626) om klimatrapportering. 176Miljömålsportalen är den officiella webbplatsen för redovisning av och uppföljning mot de svenska miljökvalitetsmålen. 177Den senaste uppföljningen gjordes , se 6420, Miljömålen på ny grund. GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT publicerade dock en separat uppföljning av konsekvenser för av att EU kan komma att skärpa dess klimatmål från minus till minus . I den uppföljningen redovisar också konsekvenser för den icke handlande sektorn.178 Dessutom leder oklarheter i rapportering till att det är oklart vilken faktisk utsläppsnivå som gäller för etappmålet och därmed måluppfyllelsen. I samband med publicering av uppgifter om utsläpp av växthusgaser, reviderar också utsläppen för bland annat som ett led i rapporteringen av uppfyllelsen av delmålet för åren 20082012. Dock reviderar myndigheten inte uppdelningen mellan den handlande och den icke handlande sektorn för . Ett exempel gäller publicering av uppgifter om utsläppen i december 2011.179 En aktuell fördelning skulle behövas för att kunna bestämma utsläppsnivåerna i etappmålet och därmed utvecklingen av utsläppen i förhållande till det målet. Det finns också vissa oklarheter beträffande uppgifter om utsläpp i förhållande till tilldelning för den handlande sektorn.180 Det finns differenser på totalnivå i myndighetens redovisning av tilldelade utsläppsrätter för . Skillnaderna beror på att inte har uppdaterat vissa uppgifter om nya deltagare i handelssystemet.181 iakttagelser avser bristen på rapportering. En samlad och tydlig rapportering behövs för att bedöma om nuvarande och kommande åtgärder är tillräckliga för att nå klimatmålet samt om olika förorenares utgifter är rimliga. Näringslivets samlade utgifter för klimatrelaterade skatter och utsläppsrätter i relation till utsläppen har inte analyserats av regeringen och myndigheterna. Den samlade fördelningen av utgifter för klimatrelaterade skatter och utsläppsrätter mellan branscher har inte heller rapporterats. 178Naturvårdsverket Rapport 6384, Konsekvenser av att EU skärper sitt klimatmål från , s. 72 f. 180Naturvårdsverket publicerar uppgifter om utsläpp och tilldelning av utsläppsrätter på myndighetens webbplats och rapporterar uppgifter till EU om den handlande sektorns utsläpp. KLIMATRELATERADE SKATTER VEM BETALAR? Det saknas en kartläggning av vilken fördelning av utgifter för klimatrelaterade skatter mellan hushåll och näringsliv som skatteomläggningen 20102015 kommer att medföra. Inget departement har ett helhetsansvar för att analysera och rapportera effekter av klimatrelaterade skatter och utsläppsrätter i relation till utsläppen. Regeringens redovisning till av offentligfinansiella effekter samt av näringslivets och hushållens kostnader för utsläppen är otydlig och ofullständig. En samlad och tydlig redovisning skulle behövas för övergripande och sammanhållna analyser av utsläpp och av vem som får betala för att minska utsläppen. Regeringen och behöver sådana underlag för att kunna fatta välgrundade beslut om kombinationer av åtgärder där hänsyn tas till bland annat kostnadseffektivitet, principen om att förorenaren ska betala samt eventuell risk för koldioxidläckage. Regeringen har inte redovisat någon sammanhållen, översiktlig bild av fördelningen av kostnaderna för klimatrelaterade skatter i allmänhet eller effekterna av skatteomläggningen 20102015 för näringslivets olika branscher. Regeringen har inte redovisat någon samlad bild av handelssystemets effekter för näringslivet. En sådan bild skulle behövas som underlag för exempelvis förhandlingar och beslut om utformningen av kommande handelsperioder samt för att kunna bedöma om eventuella kompensationskrav är rimliga. De samlade effekterna av energi- och koldioxidskatterna i kombination med andra skatter med inverkan på klimat- och energimålen är inte kartlagda. Regeringens avsikt är att sådana kartläggningar ska göras i efterhand till Kontrollstation 2015. Myndigheterna har kartlagt effekter av klimatrelaterade skatter i vissa delar, men underlagen till analyserna är fragmentariska och möjliggör inte en övergripande sammanställning och analys. har inte analyserat eller kartlagt fördelningen/ bördan av klimatrelaterade skatter närmare. Grundförutsättningarna för sådana analyser eller kartläggningar är inlagda i EMEC, men har inte gjort någon sammanställning av vem som betalar klimatrelaterade skatter. EMEC har flera begränsningar när det gäller att analysera fördelningseffekter som orsakas av handelssystemet. rapportering av utsläpp från den icke handlande sektorn är delvis svår att följa. GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT 5Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer har granskat användningen av klimatrelaterade skatter, främst energi- och koldioxidskatt. De är betydande styrmedel för att nå klimat- och energipolitiska mål. Kostnadseffektivitet och att förorenaren ska betala är viktiga utgångspunkter för utformningen av de klimatrelaterade skatterna. övergripande slutsatser är att de klimatrelaterade skatterna medför fördelningseffekter, både mellan hushållen och näringslivet, mellan olika typer av hushåll, mellan den handlande och den icke handlande sektorn och mellan olika branscher. Principen om att förorenaren ska betala är en av hållpunkter för skattepolitiken, men den gäller inte fullt ut. Det är stora skillnader i fråga om hur mycket olika förorenare betalar för utsläppen. Klimatrelaterade skatter och handelssystemet för utsläppsrätter är olika styrmedel, men tillsammans har de i praktiken medfört ökade skillnader. Enligt regeringen kan det finnas skäl till avsteg från principen om att förorenaren ska betala om det finns risk för koldioxidläckage, det vill säga att produktion förläggs till länder utan eller med lägre utgifter för utsläpp. Men regeringen har inte analyserat eller rapporterat hur mycket olika branscher har betalat för utsläppen. Regeringens och myndigheternas analyser och redovisning ger ingen samlad och tydlig bild av utgifter för och effekter av de klimatrelaterade skatterna. Därmed saknar myndigheterna, regeringen och underlag för att bedöma om de klimatrelaterade skatterna i kombination med andra styrmedel är kostnadseffektiva och i vilken utsträckning de överensstämmer med principen om att förorenaren ska betala. Vidare saknas underlag för att bedöma risken för koldioxidläckage för olika branscher och delbranscher i . Nedsättningar i de klimatrelaterade skatterna riskerar att minska kostnadseffektiviteten. Därför behövs underlag för att bedöma om eventuella kompensationskrav är rimliga. KLIMATRELATERADE SKATTER VEM BETALAR? 5.1Utgifterna för klimatrelaterade skatter är ojämnt fördelade Näringslivet genererar ungefär fyra femtedelar av koldioxidutsläppen, men hushållen får betala nästan hälften av de klimatrelaterade skatterna. Företag inom den handlande sektorn har lägre utgifter för klimatrelaterade skatter än företag utanför den handlande sektorn. På lång sikt har skatteomläggningen 20102015 små effekter på ekonomin som helhet. Vidare har omläggningen endast marginell effekt på utsläppen och därigenom påverkas möjligheterna att nå klimatmålet endast marginellt. Skatteomläggningen 20102015 medför att företag inom den handlande sektorn får ytterligare lägre utgifter för klimatrelaterade skatter. Ett skäl till detta är att företag inom den handlande sektorn antas ha utgifter för utsläppsrätter. får företag utanför den handlande sektorn högre utgifter. 5.1.1Förorenaren ska betala gäller inte alltid för näringslivet Näringslivets utgifter för klimatrelaterade skatter utgör en liten del av näringslivets/företagens totala kostnader. Utgifterna för energi- och koldioxidskatter var av företagens totala kostnader . Därutöver har många företag i praktiken lägre kostnader för klimatrelaterade skatter än vad de betalar in till staten eftersom de klimatrelaterade skatterna är avdragsgilla vid företagens inkomsttaxering. EU:s medlemsstater har ett nationellt handlingsutrymme att besluta om att av utsläppsrätterna inom handelssystemets andra period (20082012) ska auktioneras ut. Auktionering anses av bland annat och vara en bättre tilldelningsmetod än gratis tilldelning, och regeringen anser att auktionering bidrar till att uppfylla principen om att förorenaren ska betala. har, till skillnad från sex andra medlemsstater, valt att inte auktionera några utsläppsrätter. Både EU:s handelssystem och koldioxidskatten innebär att det finns ett pris på koldioxidutsläpp, men företagen i den handlande sektorn har i praktiken betalat mycket lite, i vissa fall ingenting, för utsläppen. Det beror på nedsättningar och undantag i de klimatrelaterade skatterna. Det beror också på att de svenska företagen har fått helt gratis tilldelning av utsläppsrätter och att tillgången på utsläppsrätter har varit god eftersom utsläppstaket182 har varit högt i förhållande till de faktiska utsläppen. De totala utsläppen inom EU:s handelssystem kan bara förändras om taket för de totala utsläppen i handelssystemet förändras. 182Se avsnitt 3.3.3. har utifrån allokeringsplan erhållit en bestämd mängd utsläppsrätter, som kan delas ut helt gratis eller till viss del auktioneras ut (för handelsperioden 20082012). GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT Vidare har den handlande sektorn i , från det att EU:s handelssystem startade , tilldelats betydligt fler utsläppsrätter än vad den har behövt. Därmed kan vissa anläggningar och branscher ha fått betydande intäkter utan att ha behövt minska utsläppen eller behövt vidta åtgärder för att minska utsläppen. har överskottet av gratis tilldelade utsläppsrätter till svenska företag inneburit en förmögenhetsöverföring som kan beräknas ha varit värd . Om utsläppsrätter säljs, uppkommer dock en skattepliktig intäkt som kan reducera överskottets värde. Skatteomläggningen 20102015 medför i sig att näringslivet beräknas få ökade utgifter för klimatrelaterade skatter med motsvarande . Företag inom den handlande sektorn beräknas totalt sett få en minskning av utgifterna för klimatrelaterade skatter. Den icke handlande sektorn beräknas få ökade utgifter. 5.1.2Hushållen betalar en stor del av de klimatrelaterade skatterna Hushållen orsakade av koldioxidutsläppen men betalade nästan hälften av de klimatrelaterade skatterna . Hushållstypen sammanboende utan barn har högst utgifter för klimatrelaterade skatter per konsumtionsenhet. Dessa hushåll har också högst koldioxidutsläpp per konsumtionsenhet. Hushållen betalade klimatrelaterade skatter med i genomsnitt per ton utsläpp från bilresor och oljeuppvärmning år 2007.183 Hushållens totala utgifter för energi- och koldioxidskatt på bränslen och drivmedel samt fordonsskatt beräknas öka med motsvarande till följd av skatteomläggningen 20102015. Den proportionella fördelningen mellan olika hushållstyper påverkas inte nämnvärt. 5.1.3Omläggningen av koldioxidskatten har ökat dess kostnadseffektivitet Den del av skatteomläggningen 20102015 som avser koldioxidskatt har enligt analys ökat koldioxidskattens kostnadseffektivitet i förhållande till det nationella klimatmålet. Detta eftersom den förändrade koldioxidskatten kan åstadkomma en viss utsläppsminskning i den icke handlande sektorn till en lägre samhällsekonomisk kostnad, i form av minskad BNP, i jämförelse med att uppnå samma utsläppsminskning med den tidigare utformningen av koldioxidskatten. 183Det angivna beloppet avser utgifter för energiskatt på bränslen och drivmedel, koldioxidskatt och fordonsskatt. Om fordonsskatten inte räknas med men energiskatt på el räknas med, var hushållens utgifter per ton . KLIMATRELATERADE SKATTER VEM BETALAR? 5.2Regeringens och myndigheternas redovisning ger ingen helhetsbild av kostnader och effekter av klimatrelaterade skatter har efterfrågat bättre uppföljning och redovisning från regeringen inom klimatområdet. Det är då viktigt att regeringen löpande följer upp och utvärderar uppnådda resultat och att redovisningen är tydligare inriktad på resultat och effekter av de insatser som görs. Det behövs en sammanhållen redovisning av vilka de viktigaste statliga insatserna är för områdena inom klimatpolitiken och en redogörelse för resultatet. Enligt skulle det också vara en fördel om regeringens redovisning också beaktar om utsläppen bedöms minska i önskad omfattning . Enligt är samlade analyser av utsläpp och av vem som får betala för att minska utsläppen viktiga underlag för att ska kunna fatta välgrundade beslut om kombinationer av åtgärder där hänsyn tas till bland annat kostnadseffektivitet, principen om att förorenaren ska betala samt eventuell risk för koldioxidläckage. Regeringen och myndigheterna behöver ta fram sådana underlag, exempelvis för att kunna bedöma relevansen i kompensationskrav från olika grupper. Annars försvåras genomförandet av en kostnadseffektiv klimatpolitik, eftersom olika nedsättningar och lättnader riskerar att minska kostnadseffektiviteten. När underlag saknas för att bedöma om kraven är välgrundade får beslutsfattare svårt att avgöra vilka styrmedel som kan användas utan allvarliga oönskade sidoeffekter. Det blir också svårt att bedöma hur styrmedlen bör utformas för att nå önskad utsläppsminskning. Ett exempel är vilken skattenivå som bör användas för att, på ett långsiktigt kostnadseffektivt sätt, minska utsläppen. Tillgången på utsläppsrätter har varit god eftersom utsläppstaket i EU:s handelssystem har varit högt i förhållande till de faktiska utsläppen. När tilldelningen av utsläppsrätter är större än de faktiska utsläppen sjunker priset på utsläppsrätter. Då ökar skillnaderna i kostnad (pris) för utsläpp mellan den handlande och den icke handlande sektorn, vilket också riskerar att minska den samlade kostnadseffektiviteten för klimatåtgärderna. 5.2.1Otillräckliga analyser medför bristande rapportering Regeringens redovisning till av näringslivets och hushållens kostnader för utsläppen är otydlig och ofullständig. För de klimatrelaterade skatterna har regeringen inte redovisat någon samlad, tydlig bild av fördelningen av kostnader mellan näringslivet och hushållen eller inom näringslivet. Beträffande fördelningseffekter finns det dock vissa begränsade kartläggningar av klimatrelaterade skatter 2004 och 2008. GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT Regeringen har inte heller rapporterat någon samlad bild av hur näringslivets kostnader påverkas av handelssystemet. har motsvarat koldioxidutsläpp och kan beräknas ha varit värt för åren 20052010. förmögenhetsöverföringen, har regeringen inte rapporterat överskottets storlek eller värde. Avsaknaden av rapportering av utgifter och kostnader för klimatrelaterade skatter och utsläppsrätter medför att regeringen inte heller har rapporterat den samlade effekten av dessa. Regeringen har inte utpekat någon myndighet eller något departement som ska ansvara för samlad rapportering av kostnader och effekter av de klimatrelaterade skatterna, handelssystemet för utsläppsrätter eller samspelet mellan dessa styrmedel i förhållande till utsläppen. En orsak till att det saknas en sammanhållen bild, förefaller vara att ingen har ett helhetsansvar för att rapportera denna. har ansvar för att redovisa intäkter från de klimatrelaterade skatterna, medan har ansvar för att redovisa de svenska utsläppen. har ansvar för att analysera följder för näringslivet. Också på myndighetsnivå är ansvaret för att analysera och rapportera kostnader och utsläpp delat. Ingen myndighet har ett helhetsansvar. De analyser som görs ger därmed ingen samlad bild. 5.2.2Fragmentarisk analys och rapportering av effekter av skatteomläggningen Det saknas en kartläggning av fördelningen av utgifter för klimatrelaterade skatter mellan hushåll och näringsliv, mellan näringslivets olika branscher samt mellan olika hushållstyper som skatteomläggningen 20102015 medför. Myndigheterna har kartlagt effekter av klimatrelaterade skatter i vissa delar, men övergripande sammanställning och analys saknas. 5.3Regeringens återrapportering fokuserar på 2020-målet Styrningen av klimatpolitiken genom klimatrelaterade skatter är i praktiken relativt kortsiktig. Regeringen fokuserar på 2020-målet. Regeringen har inte preciserat någon bana för hur den långsiktiga visionen ska Dock har regeringen gett i uppdrag att ta fram en färdplan för ett utan nettoutsläpp av växthusgaser . Regeringen har också tillsatt en särskild referensgrupp för dialog om regeringens mål för ett utan nettoutsläpp . KLIMATRELATERADE SKATTER VEM BETALAR? har konstaterat att de samlade effekterna av de klimatrelaterade skatterna inte har kartlagts. är det därför inte möjligt att följa de klimatrelaterade skatternas faktiska bidrag till etappmålet . Uppföljningen av etappmålet försvåras ytterligare av att rapportering av utsläpp från den icke handlande sektorn delvis är svår att följa. Vidare är allmänna jämviktsmodell EMEC otillräcklig för att analysera fördelningseffekter av handelssystemet för utsläppsrätter, bland annat eftersom branscherna i modellen inte är uppdelade mellan den handlande och den icke handlande sektorn. Regeringens avsikt är att analyser och rapportering av kostnader för och effekter på utsläppen av de klimatrelaterade skatterna ska göras i efterhand, i samband med Kontrollstation 2015. För att säkerställa att Kontrollstation 2015 ska kunna ge en tydlig bild av utgifter för utsläpp i förhållande till utsläppen, behöver regeringen se till att det finns tydliga och samlade analyser av näringslivets och hushållens kostnader för klimatrelaterade skatter. Det behövs också en analys av näringslivets kostnader för eller intäkter av utsläppsrätter. En sådan analys skulle även förbättra underlagen för förhandlingar och utformning av handelssystemets kommande perioder. lämnar följande rekommendationer till regeringen, för att åstadkomma en bättre analys och rapportering.