rir · H0B515 · 2012-06-29 00:00:00 — Denna tyngdpunktsförskjutning ska ses i ljuset av regeringens övergripande spelpolitiska ambition om att sociala skyddshänsyn ska stå i förgrunden för svensk spelpolitik. menar att med tanke på marknadens utveckling mot mer riskfyllda produkter, intensiv marknadsföring och lättillgängliga och riskfyllda försäljningskanaler måste frågan om spelberoende få större vikt. är det viktigt att bolaget fortsätter att öka sina marknadsandelar gentemot illegala Sverigebaserade aktörer och oreglerade nätbaserade spelbolag. Eftersom uppdraget avser både ett affärsintresse och ett socialt ansvar ställs särskilda krav på en avvägning. kan konstatera att det råder ett underskott på kunskap inom området, bland annat när det gäller frågan om att balansera kanalisering för att få en ökad andel under statlig kontroll mot att vara ett föredöme i Som tidigare nämnts har regeringen i sitt nya uppdrag signalerat att bolaget ska vara attraktivt på marknaden. Detta kan leda till att bolaget i för hög utsträckning fokuserar mot offensiva och riskfyllda medel, för att vara konkurrenskraftigt och attraktivt, i syfte att vinna marknadsandelar. Detta kan dock riskera att uppgiften om sociala skyddshänsyn inte blir prioriterad och inte genomförs på ett effektivt sätt i bolaget. Regeringen har inte i någon större utsträckning utvärderat bolagets arbete med spelansvar och kanalisering. Av granskningen framgår att regeringen endast utvärderat en spelform. Förändringen i styrningen har alltså ägt rum som det saknas viktigt underlag. Frågan är i vad mån till stor del frivilliga spelansvarsåtgärder i kombination med ett mer offensivt förhållningssätt avseende bolagets uppdrag är rätt avvägning för att uppnå mål. 9.3Spelpolitikens organisation samt tillståndsgivning och tillsyn bedömer att spelpolitikens organisation inklusive tillstånds- och tillsynsverksamheter inte är effektiva för att uppnå mål. 9.3.1Organisationen inom spelområdet är för splittrad för att vara effektiv Av granskningen framgår att spel- och folkhälsopolitikens olika arbetsprocesser inom stäms av genom den ordinarie beredningsformen, vilket sker i ett sent skede av ärendeprocessen. Eftersom spelpolitiken och folkhälsopolitiken bygger på flera olika delmål som ska förenas och förverkligas genom en effektiv politik, kan det vara motiverat med ett närmande mellan de processer som olika departementet hanterar. Detta handlar bland annat om ansvar för frågor om att minska skadeverkningar av överdrivet spelande, i förhållande till ansvar för spelregleringen och styrningen av . Ett stort antal aktörer är involverade i tillsyns- och tillståndsprocessen. Dessa är regeringen, Lotteriinspektionen, länsstyrelserna och kommunerna som tillståndsmyndigheter. Tillsynsmyndigheter enligt lotterilagen är oftast desamma som är tillståndsmyndigheter. I det fall regeringen har lämnat tillstånd är det Lotteriinspektionen som är tillsynsmyndighet. Av granskningen framgår att tillstånden kan se olika ut beroende på vem som har varit tillståndsgivare och att detta även påverkar förutsättningarna för en effektiv GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Även spelutredningen tog upp problematiken med en splittrad tillstånds- och tillsynsorganisation till följd av det stora antalet myndigheter som har ansvar inom området. bedömer att förutsättningarna för en reglering, som har skyddshänsyn som sitt främsta syfte, skulle stärkas genom en mer enhetlig och samstämmig tillstånds- och tillsynsorganisation. 9.3.2Tillståndskriterierna är inte transparenta och förutsägbara och förutsättningar för effektiv tillsyn saknas De två tillståndsgivarna på riksnivå regeringen och Lotteriinspektionen har inte utarbetat tydliga kriterier som måste uppfyllas för att få ett förnyat tillstånd. Tillståndskriterierna blir därigenom inte transparenta och förutsägbara, skapar en osäkerhet hos befintliga tillståndsinnehavare och försvårar ett potentiellt inträde av nya tillståndsinnehavare med ideella syften. Tillstånden är också relativt korta vilket enligt spelbolagen skapar merkostnader för både tillståndsgivaren och tillståndsinnehavaren. Visserligen används tillståndsgivningen som en form av uppföljning men bedömer att förutsättningarna för en mer effektiv uppföljning skulle öka om uppföljningen fördjupades vilket också skulle innebära att den inte behövde genomföras lika frekvent. Lotteriinspektionen har som central tillsynsmyndighet en viktig roll. Av granskningen framgår brister i Lotteriinspektionens förutsättningar för att bedriva en effektiv tillsyn. Det handlar bland annat om långa rättsprocesser som försvårar att vitesförelägganden kan dömas ut vid illegal spelverksamhet. Det rör även skriftliga erinringar som inte följs av Internetdomäninnehavare som tillåtit utländska spelbolag utan svenskt tillstånd erbjuda sina speltjänster till den svenska befolkningen. 9.3.3 Problemen med illegala spel kvarstår Regeringen har uttryckt att brottsbekämpning ska stå i förgrunden för svensk spelpolitik. Regeringen har tidigare uttryckt vikten av att komma tillrätta med det illegala spelandet men problemen med bland annat illegala spelautomater kvarstår. Det är därför enligt motiverat att göra en djupare analys för att komma tillrätta med problemen. Det berör den illegala spelverksamhetens omfattning och konsekvenser samt avvägningar och prioriteringar inom rättsväsendet och hos polisen för att kunna bistå Lotteriinspektionen i myndighetens tillsynsverksamhet. menar att Lotteriinspektionen och andra involverade myndigheter bör få bättre förutsättningar för att kunna verka effektivt och utöva kontroll över spelmarknaden både gentemot illegala spelaktörer som oreglerade utlandsbaserade aktörer. 9.3.4Tillståndsvillkoren är oprecisa, skiljer sig mellan spelformer av samma farlighetsgrad och ger skillnader i handlingsutrymme Flera länder i har genomfört reformeringar av sina spelmarknader. I har infört ett licenssystem, medan och istället har valt att stärka sina monopol. I var avsikten att stärka den offentliga kontrollen av spelandet och i var avsikten att förhindra kriminalitet och sociala problem. I det svenska systemet får färre aktörer tillstånd i jämförelse med exempelvis det danska systemet. I är å andra sidan villkoren som ska uppfyllas lagreglerade och tydliga, avseende bland annat spelansvarsåtgärder. Det innebär lika villkor för alla licensierade aktörer, vilket kan stärka förutsättningarna för effektiv tillsyn. Därutöver är den danska tillsynsmyndighetens befogenheter större än de befogenheter som tillsynsmyndigheten har i . Denna skillnad kan bland annat bero på att de spel som licensieras i är mer riskfyllda än många andra spel som erbjuds i . menar dock att oberoende av inslagen av risk i spelen är det en fördel på en alltmer svensk konkurrensutsatt marknad att ha tydliga lagreglerade krav som är anpassade till spelformernas farlighetsgrad. Granskningen visar att tillståndsvillkoren från regeringen och Lotteriinspektionen delvis är formulerade på olika sätt och är relativt oprecisa. Dessutom kan tillståndens olika villkor skilja sig mellan tillståndsinnehavarna. Tillståndsvillkoren är inte heller i alla avseenden anpassade till hur riskfyllda spelformerna är vilket är en brist ur konsumenthänsyn. Detta innebär sammantaget att tillståndsvillkoren inte är tillräckligt strukturerade och konsekventa för att kunna betecknas som effektiva vilket också kan ge konsekvenser för tillsynen av tillståndsvillkoren och uppfyllandet av mål. Vidare visar granskningen att förutsättningarna i tillstånden skiljer sig mellan spelbolagen och de ideella föreningarna. En koncession inom spelområdet ger större friheter att utforma sin verksamhet än att ha tillstånd för enskilda spelformer. För riksomfattande lotterier, där det föreligger konkurrens mellan och de ideella föreningarna, har regeringen och Lotteriinspektionen försökt att ge lika villkor i tillstånden. Men till följd av de större frihetsgrader som en koncession innebär, i förhållande till tillstånd för enskilda spelformer, konkurrerar de legala aktörerna inte till lika villkor på De ideella föreningarna kan få konkurrensnackdelar genom att de, till exempel, får ett mindre ekonomiskt handlingsutrymme då de inte får föra över vinstmedel mellan olika tillstånd och år. Varje enskilt lotteri måste täcka sina kostnader . GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Det ökade konkurrenstrycket från nätbaserade spelbolag har lett till att konkurrensen mellan legala aktörer också ökat. Med den accelererade konkurrens som präglar den svenska spelmarknaden kan också rådande konkurrensvillkor mellan legala aktörer ge negativa konsekvenser för de ideella föreningarnas förutsättningar att vara attraktiva hos kunderna. Detta kan på lång sikt ge konsekvenser för deras möjlighet att utveckla sin verksamhet. En sådan särbehandling mellan olika företagsgrupperingar avviker också från motiv till särbehandling. 9.4Genomförandet av spelpolitiken i förhållande till Enligt regeringen är den svenska spelregleringen förenlig med . har inte haft för avsikt att pröva denna fråga. Analysen av hur spelregleringen förhåller sig till är dock en viktig del för att kunna bedöma spelpolitikens effektivitet och ändamålsenlighet. kan konstatera att rättsanalys och second opinion pekar på faktorer av betydelse för dessa förhållanden. Varje mål vid är resultatet av de omständigheter som var aktuella vid prövningen och dessutom av den argumentation som fördes i målet. Med den ökade konkurrens som uppkommit mellan reglerade aktörer på den svenska marknaden kan det dock finnas anledning att närmare studera hur krav på bland annat marknadsföring och spelansvarsåtgärder på bästa sätt ska hanteras så att sådana förhållanden inte riskerar att strida mot EU- rätten. Mot denna bakgrund har rättsanalys undersökt vissa förhållanden som ännu inte har prövats i svensk domstol men som utifrån EU- domstolens uttalanden i prövningen av andra EU-länders system kan utgöra en risk för att svensk spelreglering inte ligger i linje med . Svenska Spels uppgift att kanalisera efterfrågan till bolaget i syfte att staten ska få större kontroll av marknaden medför av naturliga skäl ökad konkurrens och mer intensiv marknadsföring också mellan reglerade aktörer. Detta är dock enligt rättsanalysen tveksamt enligt . Den reklam som ett statligt monopol gör måste vara måttfull och inte gå utöver vad som är absolut nödvändigt för att styra konsumenterna till tillåtna spel. har i granskningen inte studerat bolagets reklam och har på så vis inte underlag för någon bedömning av huruvida den är restriktiv och måttfull eller inte. Men bolaget har tidigare fått viss kritik från forskare i frågan. framgår vidare att i bolagets speltillstånd anges att bolaget i sin marknadsföring ska vara ansvarstagande i syfte att marknadsföringen inte ska vara alltför påträngande. Det finns dock ingen närmare beskrivning av vad detta innebär mer i detalj. Enligt finns en skillnad vad gäller en restriktiv marknadsföring som ett statskontrollerat bolag ska förhålla sig till (ej locka till aktivt deltagande, ej hänvisa till att överskottet går till ett allmänintresse, ej förespegla stora vinster) och en expansionistisk marknadsföring (syfte att skapa en tillväxt på den globala marknaden). Rättanalysen visar att det inte är tillåtet för ett spelbolag med ensamrätt och inte heller för en ideell förening med tillstånd att genom expansionistisk marknadsföring skapa tillväxt på marknaden. Vidare visar rättsanalysen att det svenska systemet riskerar att inte kunna anses som sammanhängande och systematiskt om den så kallade kanaliseringen från otillåtna spelformer till statskontrollerade spelformer även innefattar att dra till sig spelare från de ideella allmännyttiga föreningarna med svenskt tillstånd. Reglering av marknadsföring avseende alkohol har ett stöd i grundlagarna vilket saknas för spelområdet. Till skillnad mot lotterilagen innehåller alkohollagen också särskilda bestämmelser om marknadsföring. har inneburit att har kunnat utfärda allmänna råd till branschen om vad som är otillåtet inom området. Inom alkoholområdet har det också utarbetats en mer omfattande praxis i än vad förhållandena är inom spelområdet. Mot bakgrund av ovanstående skäl bedömer att tillsynen över marknadsföringsbestämmelserna har kunnat utföras på ett mer effektivt vis på alkoholområdet än inom spelområdet. När det gäller de danska marknadsföringsvillkoren är de reglerade i lag och ger därmed lika villkor men de är inte så omfattande som de svenska frivilliga marknadsföringsreglerna inom SPER (Spelbranschens Etiska Råd). Alla svenska reglerade aktörer deltar dock inte i denna branschöverenskommelse. Dessutom är de svenska tillståndsvillkoren så oprecisa att det är tveksamt om de svenska tillståndskraven förhindrar, såsom de danska reglerna, marknadsföring som ger en illusion av att spel löser alla ekonomiska problem, ger social acceptans och sken av att spel har medverkat till kända personers framgångar. Denna typ av reklaminslag har enligt forskningen varit vanligt förekommande i . Om spelpolitiken inte genomförs på ett sammanhängande och systematiskt sätt mot bakgrund av det syfte som ska uppnås finns en risk att detta strider mot EU:s kriterier på regleringar vilket också kan innebära effektivitetsförluster och brister i ändamålsenligheten vid genomförandet av bedömer att eventuella risker för att den svenska spelregleringen inte är förenlig med skulle kunna minskas genom att tydliggöra inom vilka ramar som marknadsföringen får ske på den svenska marknaden. I detta sammanhang kan jämföras med alkoholmarknaden och andra spelmarknader. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN 9.5Behov av ökad samverkan och kunskap inom området för att uppnå målen Det statliga åtagandet och den statliga styrningen handlar även om att skapa förutsättningar för ett förebyggande arbete, i syfte att motverka riskerna för ett ökat spelberoende. kan konstatera att det sker ett förebyggande arbete på exempelvis och statlig nivå och inom spelbolagen. framgår av granskningen att det finns en brist på samordning mellan de olika aktörer som är involverade i arbetet. bedömning är att förutsättningarna för ett mer effektivt förebyggande arbete skulle stärkas med en ökad samordning av det arbete som sker. Detta skulle kunna ske genom att får i uppdrag att verka för att utveckla och samordna förebyggande åtgärder för samhällets inblandade aktörer. Vidare framgår av granskningen att det råder ett underskott på kunskap om förebyggande åtgärder och spelberoende. Det har visserligen skett ett visst arbete inom området och tilldelas som delvis kan användas till forskning. Detta kan relateras till Svenska Spels vinst som uppgår till mellan 4,5 till . är bedömning att tillgänglig forskning ännu inte motsvarar det behov som finns att klarlägga hur man ska motverka spelproblem. Av granskningens intervjuer med företrädare för olika spelbolag framgår att det finns ett behov av evidensbaserad kunskap kring spelansvarsverktyg. framhåller i sin kunskapsöversikt att vetenskapliga utvärderingar saknas för spelansvarsverktyg vilket innebär att det inte går att bedöma effekten av åtgärderna. Vidare har regeringen i liten grad låtit utvärdera Svenska Spels spelansvarsåtgärder och har därför liten kunskap om åtgärdernas effektivitet i att motverka spelberoende samt hur mycket kunderna utnyttjar dessa åtgärder. menar att en ökad evidensbaserad forskning skulle stärka förutsättningarna för det statliga åtagandet, givet den förändring av marknaden som har ägt rum . Det handlar bland annat om förutsättningar för tillståndgivning och förhållandet mellan ökad kanalisering och tillstånd utifrån försiktighetsprincipen. Sammantaget skulle ökad forskning gynna konsumenthänsyn och underlätta för regeringen att styra spelpolitiken. Detta kan innebära ökade kostnader men ger samhällsekonomiska vinster i form av effektivare förebyggande åtgärder. När det gäller behandling av spelberoende har tagit fram två utvärderade metoder som är evidensbaserade, och ser positivt på detta. Men framgår av granskningen att tillgången till behandling ser olika ut i landet. Det beror bland annat på att det tycks vara oklart vilket ansvar som kommuner och landsting har. Detta bottnar i att det inte har klarlagts hur frågan om spelberoende ska definieras i förhållande till socialtjänstlagen respektive hälso- och sjukvårdslagen. Här kan jämföras med att regeringen utvecklat en strategi för alkohol, narkotika, dopning och tobak. I denna ingår inte spelfrågan. kan dock notera att spelberoende ingår i delmål elva av folkhälsomålen, tillsammans med ovanstående fyra substansområden. Ansvaret för frågan om behandling av spelberoende ska överföras från till . bedömning är att detta talar för att spelberoende kan komma att få en ökad status. Men det råder ännu en oklarhet eftersom frågan inte längre ingår i Statens folkhälsoinstituts uppdrag, som regeringen ännu inte tydligt överfört ansvaret till . Ett kommande uppdrag till skulle innebära att det kan komma att ta att utarbeta riktlinjer om behandlingsmetoder. vill understryka att frågan inte kan vara olöst ytterligare . Det måste klargöras vilket ansvar kommuner och landsting har avseende behandling av spelberoende. har tidigare betonat vikten av utvärderingar av spelpolitiken och ökad forskning för att förebygga spelberoende. Regeringens återrapportering till är också ett viktigt nationellt kunskapsunderlag. Avsnitten i budgetpropositionen om spelpolitiken omfattar dock endast allmänna redogörelser för genomförda åtgärder inom området. När det gäller delmål elva om folkhälsa består regeringens redogörelse också endast av olika åtgärder som har vidtagits. Det är svårt att utifrån regeringens återrapportering få kunskap om hur dessa åtgärder förhåller sig till mål. samlade bedömning är att visserligen kan det vara svårt att tydligt precisera innebörden av målformuleringar, och därmed även svårt att lämna en tydlig återrapportering. Men när det gäller spel- och folkhälsopolitiken, där sociala skyddshänsyn ska värnas, borde regeringen vidta åtgärder för att få politiken utvärderad med jämna intervall så att återrapportering till kan tjäna en roll som kunskapsunderlag. Regeringen har i sin återrapportering om statliga bolag till uppgett att har uppnått sina mål. Regeringens bedömning bygger på en övergripande bedömning över enskilda åtgärder bolaget har vidtagit, men det lämnas inte någon information om åtgärdernas eventuella effekt. Det blir därför svårt att utifrån regeringens information få kunskap om hur bolagets verksamhet förhåller sig till mål. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN bedömer att det inte finns tillräckliga förutsättningar att effektivt fullfölja det statliga åtagandet på spelmarknaden. De brister som redovisas i granskningen bör åtgärdas oberoende av vilket system som beslutar om. En ökad forskning skulle kunna ge svar på vilka styrmedel som är mest effektiva för att uppnå de spel- och folkhälsopolitiska målen men ökad forskning är inte tillräckligt för att få kontroll över marknaden. Regeringen bör även ta ställning till hur tillsynen över den illegala marknaden ska kunna bli mer kraftfull. Vidare behöver den nationella kontrollen stärkas över de spelbolag som erbjuder spel som tillgängliggörs via Internet till den svenska befolkningen. Granskningen ger anledning för att lämna följande rekommendationer. kan konstatera att för att det statliga åtagandet inom spelområdet ska kunna uppfyllas på ett mer effektivt sätt bör organisationen inom spelområdet vara mer sammanhållen. För att de legala aktörerna ska kunna uppfylla samhällets villkor på ett bättre sätt menar att det är av vikt att villkoren är tydliga och anpassade till spelformernas farlighetsgrad. Av betydelse för det statliga åtagandet är vidare att tillsynsmyndigheten har de befogenheter som är nödvändiga för att kunna bedriva en effektiv tillsyn och kunna motverka illegal Sverigebaserad spelverksamhet och nätbaserad oreglerad spelverksamhet. menar därför att regeringen bör: Vidta åtgärder för samverkan och en mer sammanhållen organisation inom spelområdet i synnerhet avseende tillståndsgivning och tillsyn. Vidta åtgärder för att komplettera lotterilagen med preciserade bestämmelser om spelansvarsåtgärder och marknadsföring som är anpassade till spelens farlighetsgrad. Se över Lotteriinspektionens och andra involverade myndigheters befogenheter att motverka illegal spelverksamhet och hur den nationella kontrollen kan stärkas mot utländska intressen som inte har svenskt tillstånd. kan konstatera att den statliga styrningen bör skapa förutsättningar för ett förebyggande arbete i syfte att motverka riskerna för ett ökat spelberoende. Därvid behövs enligt en tydlig samverkan mellan samhällets involverade aktörer och en ökad forskning för att få fram evidens om vilka förebyggande åtgärder som har effekt. Vidare bör det klargöras hur spelberoende ska definieras och vem som har ansvar för behandling av spelberoende. menar att regeringen bör: Ge i uppdrag att verka för att utveckla och samordna förebyggande åtgärder som vidtas av samhällets inblandade aktörer. Satsa på mer forskning om spelberoende och åtgärder för att motverka spelberoende i syfte att bredda sitt beslutsunderlag för styrning av spelpolitiken och . Klargöra vilken huvudman som har ansvar för behandling av spelberoende. är regeringens främsta verktyg för att förverkliga de spelpolitiska målsättningarna om sociala skyddshänsyn och efterfrågan på spel. Av betydelse i detta sammanhang är hur tydlig regeringen är i styrningen av bolaget. Det kräver en regelbunden utvärdering av bolagets åtgärder och tydliga ramar för hur spelansvar och marknadsföring får genomföras för att uppnå spelpolitikens syften. menar att regeringen bör: Utvärdera och säkerställa effektiviteten i Svenska Spels spelansvarsåtgärder och kundernas användning av åtgärderna. Utvärdera Svenska Spels åtgärder för att styra efterfrågan till bolaget. har som statligt bolag ett ansvar att genomföra sitt uppdrag på ett effektivt sätt och på ett sätt så att mål uppfylls. menar att detta innebär att de sociala skyddshänsynen ska genomföras i produktsortimentet utifrån produkternas farlighetsgrad, i marknadsföringen och i hela organisationen samt tydligt kunna återrapporteras till riksdag och regering. menar att bör: Se till att bolagets marknadsföring överensstämmer med att vara måttfull och restriktiv. I större utsträckning göra spelansvarsåtgärder obligatoriska men tillåta spelarna att själva sätta upp ramar för sitt spelande. Se över sitt produktsortiment så att spelens farlighetsgrad har större inverkan på arbetet med sociala skyddshänsyn och ge spelansvarsfrågor en större tyngd i bolagets beslutsfattande. Förstärka sin utbildning i spelansvar hos vissa personalkategorier som utvecklar nya produkter eller har nära kontakter med kunderna. Arbeta med nya grupper som har konstaterat ökat spelberoende. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Alkohollagen (2010:1622) Lag (1996:1059) om statsbudgeten Budgetlag (2011:203) Lotterilag (1994:1000) Inkomstskattelagen (1999:1229) Lagen om lotteriskatt (1991:1482) Lagen om skatt på spel (1972:820) Marknadsföringslagen (2008:486) Socialtjänstlagen (2001:453) 1981/82:170 Regeringens proposition med förslag till lotterilag m.m. 1993/94:182 Ny lotterilag 1995/96:169 Sammanslagning av och AB Tipstjänst, m.m. 1995/96:220 Lag om statsbudgeten 1996/97:7 Vissa spel och lotterifrågor 1997/98:62 Regional tillväxt för arbete och välfärd Prop.1998/99:29 Kriminalisering av främjande av deltagande i lotterier som anordnas utom landet 1998/99:80 Kasinospel i m.m. 2002/03:35 Mål för folkhälsan Prop.2002/03:93 Vissa frågor inom spelområdet m.m. 2007/08:110 En förnyad folkhälsopolitik 2010/11:47 En samlad strategi för alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobakspolitiken 2011/12:1 Budgetpropositionen Volym 1 2010/11:140 redogörelse för företag med statligt ägande 1993/94:KrU32, rskr. 1995/96:FiU14, rskr. 1998/99:KrU11, rskr. 2002/03:KrU8, rskr 2002/03:212 2002/03:SoU7, rskr.