rir · H0B524 · 2012-12-19 00:00:00 — budgetrapporter som bör framställas och innehållet i dessa, information som bör presenteras i budgeten samt praxis för att tillförsäkra kvalitet och integritet. Enligt definieras budgettransparens som fullständig redovisning av all relevant finanspolitisk information och på ett systematiskt sätt (2002, egen översättning). Budgeten ska enligt principer bland 9IMF (2007), Manual on Fiscal Transparency. 10OECD (2002), Best Practices for Budget Transparency, on Budgeting, Volume 1, No. 3, 2002. REGERINGENS REDOVISNING I BUDGETPROPOSITIONEN FÖR 2013 TYDLIG OCH TRANSPARENT? annat innehålla fullständig information om utgifter och intäkter och explicit redovisning av de huvudsakliga ekonomiska antagandena som budgeten baseras på. IMF:s definition på finanspolitisk transparens Öppenhet gentemot allmänheten om finansmaktens struktur och funktioner, skattepolitikens intentioner, samt beräkningar och prognoser för den offentliga sektorns ställning. Detta förutsätter god tillgång till tillförlitlig, heltäckande, aktuell, begriplig och internationellt jämförbar information om offentlig verksamhet, så att väljarna och de finansiella marknaderna korrekt kan bedöma statens finansiella ställning och de verkliga kostnaderna och fördelarna med statlig verksamhet, inklusive dess nuvarande och framtida ekonomiska och sociala konsekvenser (Kopits 1998, egen översättning).11 Fullständig redovisning av all relevant finanspolitisk information och på ett systematiskt sätt (2002, egen översättning).12 1.3.4Vilka krav kan ställas på regeringens redovisning i budgetpropositionen? För att en oberoende utvärdering av regeringens finanspolitik ska vara möjlig anser med utgångspunkt i ovan redovisade dokument att regeringens redovisning i budgetpropositionen bör vara transparent, tydlig, heltäckande och rättvisande. Av stor vikt är det även att budgetpropositionens olika delar är konsekventa. Detta är av särskild betydelse vid regeringens redovisning av effekter av olika reformförslag på statsbudgeten, eftersom detta sker i olika delar av budgetpropositionen. Regeringens redovisning av finanspolitikens effekter på konjunkturen är av naturliga skäl behäftad med stor osäkerhet då det är svårt att bedöma konjunkturläget. Finanspolitikens effekter sker också med en viss För att det ska vara möjligt att göra en oberoende utvärdering av regeringens bedömning av effekterna av finanspolitiken, är det därför angeläget att regeringens redovisning sker på ett öppet och förståeligt sätt där all relevant information återges. Ett rimligt krav när det gäller regeringens redovisning av sin syn på de makroekonomiska obalanser som EU uppmärksammat är att denna bör bemöta den problematik som lyft fram. 11Kopits, , och , 1998, Transparency in Government Operations, IMF Occasional Paper No. 158, s. 1. 12OECD (2002), Best Practices for Budget Transparency, on Budgeting, Volume 1, No. 3, 2002, s. 7. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 1.4Granskningens genomförande och avgränsningar Granskningen av budgetpropositionen baseras i huvudsak på dokumentstudier och inriktas på att granska transparensen och tydligheten på följande områden: regeringens redovisning av sin syn på de makroekonomiska obalanser som EU uppmärksammat, det vill säga höga fastighetspriser och hög skuldsättning i hushållssektorn regeringens redovisning av de konjunkturella effekterna av finanspolitiken regeringens redovisning av budgeteffekter. Kapitel 2 redogör i korthet för utvecklingen sedan budgetpropositionen . Kapitel 3 behandlar regeringens redovisning av sin syn på de makroekonomiska obalanser som EU uppmärksammat. Kapitel 4 berör regeringens redovisning av de konjunkturella effekterna av finanspolitiken och kapitel 5 regeringens redovisning av budgeteffekter. Slutsatser och rekommendationer presenteras slutligen i kapitel 6. REGERINGENS REDOVISNING I BUDGETPROPOSITIONEN FÖR 2013 TYDLIG OCH TRANSPARENT? GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER har återkommande granskat de ekonomiska propositionerna med avseende på regeringens tillämpning av det finanspolitiska ramverket. senaste rapport, granskningen av budgetpropositionen (RiR 2011:30), fokuserade på regeringens bedömning av reformutrymmet. I granskningen konstaterade att även om regeringens bedömning av reformutrymmet i budgetpropositionen 2012 var mer strukturerad och utförligt beskriven än tidigare kunde transparensen förbättras ytterligare när det gällde regeringens redovisning av: antaganden om BNP-gapets asymmetri vid avstämning av det finansiella sparandet mot överskottsmålet utvecklingen av potentiell BNP och dess nivå samt motiveringen till potentiell BNP den extra säkerhetsmarginal som använts på grund av osäkerheten kring den framtida ekonomiska utvecklingen. Dessutom ansåg att regeringens samlade bedömning av reformutrymmet riskerade att leda till sämre transparens och att regeringen vid bedömning av reformutrymmet borde skilja på beräknat potentiellt reformutrymme i enlighet med ramverket och regeringens övriga avvägningar. I regeringens skrivelse med anledning av (skr. 2011/12:148) instämde regeringen i bedömning om potentiell BNP men däremot inte i övrig kritik. I skrivelsen informerade regeringen också om att de ekonomiska propositionerna års ekonomiska vårproposition skulle innehålla en tabell med potentiell BNP i löpande och fasta priser samt, från och med budgetpropositionen , mer utförligt beskriva bedömningen av potentiell BNP och dess bestämningsfaktorer. I fråga om bedömningen av reformutrymmet anförde regeringen i skrivelsen att det är många faktorer som ställs mot varandra i bedömningen av reformutrymmets storlek Att kvantifiera effekten av alla dessa faktorer skulle ge uttryck för en exakthet i bedömningen som inte finns i verkligheten. Vidare framhöll regeringen att det inte går att med exakthet tillmäta varje enskild faktor som påverkar bedömningen av reformutrymmets storlek ett exakt kvantitativt värde. Enligt regeringen innebär det att det inte är möjligt REGERINGENS REDOVISNING I BUDGETPROPOSITIONEN FÖR 2013 TYDLIG OCH TRANSPARENT? att redovisa skillnaden mellan ett reformutrymme bestämt enbart med utgångspunkt i överskottsmålet och utgiftstaket och ett annat reformutrymme som även tar hänsyn till övriga faktorer. Regeringen anförde vidare att reformutrymmets storlek måste bedömas vid varje enskilt tillfälle genom att ett antal komplexa faktorer ställs mot varandra, och att denna bedömning inte kan förenklas till en enkel mekanisk formel. I skrivelsen angav regeringen att asymmetriska konjunkturcykler samt asymmetrin i konsekvensen av en annan utveckling än den prognostiserade gör det nödvändigt med extra säkerhetsmarginaler. Regeringens skrivelse riksdagsbehandlades i bet. 2011/12:FiU20. I skrivelsen framhåller finansutskottet liksom tidigare att de inte ser någon anledning att rikta kritik mot regeringens redovisning av bedömningen av reformutrymmet. Vidare påpekar utskottet att genomsynligheten i redovisningen också handlar om att regeringen bedömer reformutrymmet enligt en i förväg bestämd struktur. När det gäller redovisningen av potentiell BNP välkomnar utskottet att regeringen avser att göra en mer omfattande redovisning från och med budgetpropositionen . I vårpropositionen 2012 kommenterar regeringen den kritik om otydlighet i uppföljningen av överskottsmålet och bedömningen av reformutrymmet som framförde i granskningen av budgetpropositionen för 2012.13 Regeringen vidhåller att det inte finns någon enskild indikator som på ett perfekt sätt mäter måluppfyllelsen och att det är viktigt att väga in flera olika faktorer vid uppföljningen samt göra en samlad bedömning. Enligt regeringen riskerar en mer mekanisk uppföljning att leda politiken fel. Såväl vårpropositionen 2012 som budgetpropositionen 2013 innehåller den tabell med potentiell BNP i löpande och fasta priser som utlovats. Därutöver innehåller budgetpropositionen även en mer utförlig beskrivning av beräkningar av potentiella variabler som ligger till grund för bedömningen av potentiell BNP. Denna information ges dels i en fördjupningsruta i budgetpropositionen, dels i en promemoria som publiceras i anslutning till budgetpropositionen. Promemorian14, som är mer omfattande, innehåller bland annat information om revideringar i de potentiella variablerna som regeringen gjort sedan vårpropositionen 2012. 2011/12:100, s. 231, fotnot. 14Finansdepartementet (2012)b, Promemoria från , Metod för beräkning av potentiella variabler. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 3Regeringens redovisning av sin syn på de makroekonomiska obalanser som EU uppmärksammat Regeringen ska inom ramen för europeiska planeringsterminen beakta och besvara de landsspecifika rekommendationer som ges av EU. Rekommendationerna baseras bland annat på ländernas nationella reformprogram och stabilitets- och konvergensprogram samt, i förekommande fall, kommissionens fördjupade granskningar. Medlemsländer som fått rekommendationer ska i utformningen av sina budgetar beakta dessa rekommendationer. fick fyra rekommendationer: att bibehålla sunda offentliga finanser, öka stabiliteten på bostads- och bolånemarknaden, förbättra deltagandet på arbetsmarknaden för vissa grupper samt förbättra spetsforskning och kommersialisering av innovativa produkter och utveckling av ny teknik. Redovisningen av regeringens hantering av dessa rekommendationer återfinns i avsnitt 12 i budgetpropositionen. Där sammanfattas åtgärder som vidtagits eller planeras med relevans för rekommendationerna. Åtgärderna beskrivs närmare i andra delar av samma budgetproposition eller i andra propositioner. granskning fokuserar på rekommendationen att öka stabiliteten på bostads- och bolånemarknaden. Det är ett område som även uppmärksammats i form av en rekommendation föregående år då uppmanades att vidta förebyggande åtgärder för att hantera de makroekonomiska riskerna med stigande huspriser och hushållens ökande skuldsättning. Hur frågan om makroekonomiska obalanser hanteras av regeringen och redovisas för får anses vara av stor betydelse. En korrigering av de makroekonomiska obalanser som kommissionen pekat på kan nämligen komma att kraftigt inverka på svensk ekonomi. Om hushållen ökar sina amorteringar kraftigt skulle det ge betydande negativa effekter på tillväxt och sysselsättning. Dessutom har dessa problem varit aktuella ; nämnde problemställningen redan 2004.15 granskar därför huruvida regeringens redovisning av hur denna rekommendation hanterats är transparent. Granskningen omfattar emellertid inte någon bedömning av vidtagna åtgärder. 15 , Finansiell stabilitet 2004:2. REGERINGENS REDOVISNING I BUDGETPROPOSITIONEN FÖR 2013 TYDLIG OCH TRANSPARENT? Den europeiska terminen, formellt europeiska planeringsterminen för samordning av den ekonomiska politiken, introducerades efter beslut av . Syftet var att öka den ekonomiska samordningen inom EU samt få till stånd ett effektivt genomförande av 2020-strategin. Den europeiska terminen ska säkerställa att de gemensamma prioriteringarna på EU-nivå får genomslag i de nationella beslutsprocesserna. Medlemsländerna får genom den europeiska terminen politisk vägledning från EU innan de slutför sina budgetförslag . Innan den europeiska terminen infördes granskade EU-institutionerna den ekonomiska politiken och budgeten . Detta innebar att man först i efterhand granskade i vad mån medlemsstaterna levde upp till de åtaganden de gjort på EU-nivå. Den europeiska terminen innebär att medlemsstaterna och kommissionen mer integrerat diskuterar strukturreformer, stimulansåtgärder och övervakning av finanspolitiken.16 Samordningsprocessen på EU-nivå äger rum från januari till juni.17 Syftet är att på EU-nivå anpassa de ekonomiska besluten och budgetramarna till varandra, så att effektiviteten stärks och genomförandet på nationell nivå förbättras. Planeringscykeln inleds med som redogör för det ekonomiska läget i EU samt ger vägledning för ytterligare prioriteringsåtgärder på EU-nivå och i medlemsländerna. diskuterar och antar slutsatser som vägledning för utformningen av medlemsländernas ekonomiska politik. lägger medlemsländerna fram de nationella reformprogrammen, stabilitetsprogrammen eller konvergensprogrammen för kommissionen och övriga medlemsländer. I de nationella reformprogrammen redovisas medlemsländernas åtgärder för att uppnå målen för 2020, inklusive de rekommendationer som utfärdats året innan. I stabilitets- och konvergensprogrammen redovisas de nationella planerna för sunda och hållbara offentliga finanser. lägger kommissionen fram förslag till landsspecifika rekommendationer som belyser vilka framsteg medlemsländerna har gjort samt ytterligare behov av åtgärder. Under junimötet diskuterar och fastställer rekommendationer för respektive land. Rekommendationerna baseras bland annat på ländernas nationella reformprogram och stabilitets- och konvergensprogram och tar hänsyn till nationella förutsättningar. Rekommendationerna antas formellt av 16För länderna inom valutaunionen inkluderar detta även europluspakten utöver sexpacken. Andra EU-länder kan välja att gå in i europluspakten. har dock valt att stå utanför. 17Den andra planeringsterminen inleddes dock . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Medlemsländerna ska när de utarbetar sina budgetar beakta rådets påpekanden. Rekommendationerna är emellertid inte bindande för medlemsländerna men uppmanar till lämplig handling. 3.2EU:s övervakning av makroekonomiska obalanser och rekommendationen till har två planeringsterminer genomförts, 2011 och 2012. I den senaste terminen ingick även kommissionens genomgång av medlemsländernas makroekonomiska obalanser.18 Bakgrunden till att det sker en särskild övervakning av makroekonomiska obalanser är att den finansiella krisen kommit att bli extra djup och långdragen på grund av att flera länder byggde upp makroekonomiska obalanser under den så kallade superkonjunkturen. När sedan den globala riskacceptansen drastiskt minskade och tillväxtutsikterna förmörkades började många av obalanserna korrigeras. pågår fortfarande och har visat sig vara synnerligen kostsamma för stater och plågsamma för många medborgare. Syftet med det nya elementet i EU-arbetet är att förebygga att nya makroekonomiska obalanser byggs upp eller när obalanser existerar att länderna genomför åtgärder för att reducera dem. första rapport om makroekonomiska obalanser publicerades . Rapporten innehöll 10 huvudsakliga19 och 18 komplementära indikatorer på ekonomiska obalanser. överskred gränsvärdet för fyra av de huvudsakliga indikatorerna. Detta gällde högt bytesbalansöverskott, sjunkande exportmarknadsandelar, stigande bostadspriser samt hög privat skuldsättning. Efter en fördjupad granskning20 av dessa fyra områden kom kommissionen fram till att endast de stigande bostadspriserna och den höga privata skuldsättningen var relevanta för . Granskningen utmynnade i att fick rekommendationen från rådet att vidta ytterligare förebyggande åtgärder för att öka stabiliteten på bostads- och bolånemarknaderna på medellång sikt, inbegripet genom att främja försiktig utlåning, minska systemskevheter som gynnar skuldfinansiering vid bostadsinvesteringar, 18En makroekonomisk obalans beskrivs i artikel 2 i och rådets förordning nr 1176/2011 som en trend som ger upphov till en makroekonomisk utveckling som leder till, eller potentiellt kan leda till, en försämring av ekonomins funktionssätt (egen översättning). I praktiken innebär det att någon del av ekonomin avviker markant från förhållandena i jämförbara länder, från historiska mönster eller från vad som kan betraktas som långsiktig jämvikt. 19Bytesbalans, exportmarknadsandel, enhetsarbetskostnad, effektiv växelkurs, netto extern skuld, bostadspriser, kredittillväxt, privat skuldsättning, offentlig skuld och arbetslöshet. 20European Commission (2012), European Economy, Occasional Papers 108, Macroeconomic Imbalances . REGERINGENS REDOVISNING I BUDGETPROPOSITIONEN FÖR 2013 TYDLIG OCH TRANSPARENT? och genom att ta itu med de problem som följer av begränsningar i fråga om bostadsutbud och hyresreglering.21 I skälen till rådets rekommendation att öka stabiliteten på bostads- och bolånemarknaden anges följande: Kommissionens fördjupade granskning enligt artikel 5 i förordning (EU) nr 1176/2011 bekräftade att de svenska hushållen har en relativt hög skuldsättningsnivå. Situationen på bostads- och bolånemarknaderna stabiliserades 2011, men flera strukturella snedvridningar kvarstår som hotar stabiliteten på dessa marknader på lång sikt. Relevanta åtgärder har vidtagits för att stärka den finansiella sektorns motståndskraft. Det finns dock en rad politikområden som kan bidra till volatiliteten på den svenska bostadsmarknaden och till ackumulerade bolåneskulder, och som har fått mindre uppmärksamhet: generösa möjligheter till skatteavdrag för räntebetalningar och låg fastighetsskatt, låga amorteringar och strikt hyresreglering. På utbudssidan hindras ett flexibelt bostadsutbud av lokala planeringsmonopol, långdragna förfaranden för områdesplanering och bristande konkurrens.22 Rekommendationerna är som nämnts inte bindande för medlemsländerna, men anses utgöra en viktig del i genomförandet av 2020-strategin. I kommissionens fördjupade granskning, som låg till grund för rådets rekommendationer, angavs att den höga skuldnivån bland svenska hushåll medför en ökad risk för den makroekonomiska stabiliteten genom att göra hushållens balansräkningar mer känsliga för negativa störningar.23 Därutöver ansåg kommissionen att utbudsflaskhalsar, hyresreglering och förändringar i skattesystemet kan ha skapat ett inbyggt tryck på bostadspriserna. Detta kan enligt kommissionen ha destabiliserande effekt. Enligt kommissionen bör dessa makroekonomiska obalanser åtgärdas. 21Rådets rekommendation av om nationella reformprogram 2012, med avgivande av rådets yttrande om konvergensprogram för 20122015 (2012/C 219/25). 22Punkt 10 i rådets rekommendation av om nationella reformprogram 2012. 23European Commission (2012), European Economy, Occasional Papers 108, Macroeconomic Imbalances . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 3.3Makroekonomiska risker med höga fastighetspriser och hög skuldsättning i hushållssektorn Det finns olika bedömningar av huruvida höga fastighetspriser och hushållens skuldsättning utgör ett reellt problem eller inte. om risker på den svenska bostadsmarknaden tonades problemet med fastighetspriserna ned. Det hindrade dock inte Riksbankschefen att påpeka riskerna med hushållens höga skuldsättning.24 I detta avsnitt beskrivs några av de makroekonomiska risker som är förknippade med de obalanser som identifierat, det vill säga den höga skuldnivån bland svenska hushåll och ett inbyggt tryck på bostadspriserna. Bostadspriserna har stigit kraftigt i många länder . I flera länder, undantaget bland annat och , har priserna dock sjunkit i spåren av den finansiella krisen. I några fall är nedgången betydande, i exempelvis har priserna halverats. IMF har jämfört utvecklingen i med den i andra utvecklade länder och avviker ganska markant från det gängse mönstret. Det kan därmed finnas en risk för att fastighetspriserna kan komma att justeras nedåt även I ett tal pekade Riksbankschefen på det starka sambandet i ett antal länder mellan utvecklingen av arbetslösheten och korrigeringar på fastighetsmarknaden.25 24Svenska , debattartikel av . 25Svåra avvägningar i penningpolitiken, tal av på i . REGERINGENS REDOVISNING I BUDGETPROPOSITIONEN FÖR 2013 TYDLIG OCH TRANSPARENT? Diagram 3.1 Husprisutvecklingen i avviker från andra utvecklade länder. Huspriser (index=100 vid toppnotering av huspriser) Källa: IMF Country Report No. 12/154. Den makroekonomiska risken med en nedgång i bostadspriserna består främst i att hushållen försöker förbättra sin finansiella ställning genom att minska sin skuldsättningsgrad, det vill säga amortera på de bolån de har. Hårdare krav på amorteringar från långivarna kan också tvinga hushållen till större amorteringar. Detta skulle innebära att medel undandras från privat konsumtion vilket sänker aktiviteten i ekonomin med lägre tillväxt och sysselsättning som följd. Av de 2,9 miljoner personer som har bolån amorterar inte alls på sina lån. En beteendeförändring mot att amortera mer på bolån kan därför få avsevärda effekter. Ett räkneexempel visar att om hälften av dem som inte amorterar börjar amortera och de som amorterar ökar sina amorteringar med så motsvarar detta av den privata konsumtionen. Ett sådant bortfall skulle ge betydande effekter på tillväxten och sysselsättningen. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Ytterligare en risk med en hög skuldsättning är att hushållen blir mer känsliga för ränteuppgångar. I kombination med att andelen rörliga lån ökat markant innebär det att en ränteuppgång slår snabbare och kraftigare på hushållens ränteutgifter (och ränteintäkter) och därmed på den privata konsumtionen. Penningpolitiken blir därmed mer verkningsfull.26 Detta faktum tar emellertid sannolikt hänsyn till när de sätter räntan vilket medför att räntan blir lägre vid hög skuldsättning, allt annat lika. Skuldsättningens effekter på tillväxt och sysselsättning blir därför mindre än vad en första ansats ger vid handen. Den höga skuldsättningen får emellertid, genom att den gör penningpolitiken mer expansiv, indirekta effekter på ekonomin och tillgångspriser. 3.4Regeringens redovisning i budgetpropositionen 2013 av de makroekonomiska obalanser som EU uppmärksammat Budgetpropositionen är det mest sammanhållande dokumentet där kan få ta del av hur regeringen ser på de frågeställningar som EU rest och eventuella åtgärder regeringen föreslår med anledning därav. Regeringens officiella svar till EU på rekommendationerna ges däremot i konvergensprogram påföljande år. En granskning av budgetpropositionen avseende EU:s rekommendation om att öka stabiliteten på bostads- och bolånemarknaderna visar att regeringen huvudsakligen argumenterar utifrån finansiell stabilitet. Enligt regeringen kan allvarliga problem i det finansiella systemet försämra villkoren för tillväxt, jobb och välfärd. Regeringen ger dock inte något tydligt besked om hur man ser på den makroekonomiska risk som uppmärksammade i sin fördjupade granskning av Sverige.27 Regeringen noterar att de svenska hushållens förhållandevis höga skuldsättning utgör en viss risk. Någon utvärdering av allvaret i denna risk och vilka konsekvenser en minskning av hushållens skuldsättning, frivillig eller påtvingad, skulle få på ekonomin görs inte i detta sammanhang. Regeringen redovisar inte hur den ser på risken att tillväxt och sysselsättning påverkas negativt av en korrigering 26Det faktum att bankerna numera i högre grad beaktar likviditetsrisken och lånar längre ut på avkastningskurvan medför att sambandet mellan reporäntan och den rörliga boräntan, där en majoritet av bolånen återfinns, inte är lika starkt som . På detta område har penningpolitikens genomslagskraft avtagit. 27I andra sammanhang har dock finansminister gett tydligare besked. I en intervju i säger han är bekymrad över hushållens höga skuldsättning och att regeringen därför vill höja bankernas kapitaltäckning. risken för en bolånebubbla hänvisade till att och har prövat frågan och kommit fram till att inte har det. REGERINGENS REDOVISNING I BUDGETPROPOSITIONEN FÖR 2013 TYDLIG OCH TRANSPARENT? av de obalanser som kommissionen nämner även ifall den finansiella stabiliteten inte är hotad. Regeringen konstaterar att ett väl fungerande finansiellt system är centralt för ekonomin och redovisar vilka åtgärder som genomförts eller föreslås för att säkra finansiell stabilitet. Finansiell instabilitet och makroekonomiska obalanser kan vara tätt sammankopplade, men som noterade behöver de inte vara det.28 Genom att sätta likhetstecken mellan finansiell stabilitet och makroekonomisk stabilitet täcker regeringen inte in alla risker som kan förknippas med en korrigering av makroekonomiska obalanser.