rir · H0B54 · 2012-03-13 00:00:00 — Inom departementet är frågorna fördelade på i huvudsak två enheter: universitets- och högskoleenheten och forskningspolitiska enheten.154 Universitets- och högskoleenheten. ansvarar för områden som rör utbildning på grundnivå och avancerad nivå, forskarutbildning och forskning vid universitet och högskolor. Universitets- och högskoleenheten ansvarar för 34 statliga lärosäten samt stiftelsehögskolorna och , samt för , Verket för högskoleservice och Internationella programkontoret.155 ligger under Landsbygdsdepartementets ansvarsområde. Forskningspolitiska enheten samordnar regeringens forskningspolitik och bereder frågor som rör forskningsråd, myndigheter som bedriver forskning samt forskningsorgan som inte ingår i universitet och högskolor. som rör forskningssamarbetet inom EU. Myndigheter under enheten är bland annat Vetenskapsrådet.156 Högskolefrågor har koppling till flera andra departementsområden, exempelvis tillväxt- och innovationspolitik respektive utbildning för legitimationsyrken inom hälso- och sjukvårdssektorn. Detta ställer krav på samverkan mellan och andra departement. 154Det finns beröringspunkter med andra enheter inom såsom enheten för studiefinansiering och gymnasie- och vuxenutbildningsenheten. Förordning (1996:1515) med instruktion för . 155Före högskolereform fanns ett mellanled mellan lärosätena och i form av Universitets- och högskoleämbetet, UHÄ. Utifrån anslagsframställningar från lärosätena beredde UHÄ regeringens beslut om resurser, tjänster och inriktning av högskolans verksamhet. 156Förordning (2009:1024) med instruktion för för miljö, areella näringar och samhällsbyggande. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN I bedrivs undervisning och forskning vid universitet och högskolor.157 Lärosätena är myndigheter eller stiftelsehögskolor som bedriver verksamhet med varierande inriktning och under skiftande förutsättningar. Inom de ramar som riksdag och regeringen beslutat ankommer det på lärosätena att genomföra verksamheten och att besluta om bland annat den egna organisationen, principerna för intern fördelning av resurser, den årliga internbudgeten inklusive uppföljningen av denna, utbildningsutbudet inklusive dimensionering av kurser och program, inriktning och prioritering av resurser för forskning samt lokalförsörjning och anskaffning av anläggningstillgångar. Vid sidan av högskolelagen och tillämpliga delar av myndighetsförordningen gäller högskoleförordningen för lärosätena. Den motsvarar i sak andra statliga myndigheters instruktion.158 Syftet med högskolereform var bland annat att möjliggöra ett mer decentraliserat beslutsfattande inom högskolan, som regering och riksdag behöll kontroll över finansieringen. Reformen fokuserade på studenternas rätt att fritt välja vad de vill läsa och lärosätenas frihet att utforma utbildningen för att nå de av och regeringen satta målen. 2009/10:149 lade regeringen förslag med syfte att ytterligare öka lärosätenas självbestämmande över sin verksamhet. Regeringen betonade i propositionen att det måste finnas en balans mellan lärosätenas självbestämmande och statsmakternas behov av styrning och kontroll för att lärosätena ska kunna uppfylla sina uppdrag på bästa sätt.159 De förändringar som trätt i kraft innebär ett ökat självbestämmande för lärosätena vad gäller organisation och tjänstestruktur, inklusive regler och rutiner för den akademiska personalen. 157År 2008 fanns det sammantaget 60 självständiga enheter (universitet, högskolor och enskilda utbildningsanordnare) som anordnade akademisk utbildning. Av dessa var 14 statliga universitet och 23 statliga högskolor (inklusive Försvarshögskolan). Vidare fanns tre lärosäten med enskild huvudman som hade rätt att utfärda examina på forskarnivå (, och i ). Det fanns nio högskolor med enskild huvudman (så kallade enskilda utbildningsanordnare) som hade tillstånd att utfärda examina på grundnivå och avancerad nivå samt ett antal utbildningsanordnare med tillstånd enbart för psykoterapeutexamen. finns det 34 statliga universitet och högskolor, tre stiftelsehögskolor samt ett antal övriga enskilda utbildningsanordnare. 158Enligt 1 kap. 5 § högskoleförordningen (1993:100) ska följande paragrafer i myndighetsförordningen (2007:515) inte tillämpas på högskolorna: 2 § om myndighetens ledning, 4 § om ledningens ansvar, 5 § om delegering, 918 §§ om enrådighetsmyndigheter, styrelsemyndigheter och nämndmyndigheter, samt 2224 §§ om anställningar och uppdrag. 2009/10:149 En akademi i tiden ökad frihet för universitet och högskolor, s.26. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET och är myndigheter under med uppgifter som på olika sätt berör verksamheten inom lärosätena. Därtill finns andra myndigheter under såsom Verket för högskoleservice och Internationella programkontoret för utbildningsområdet med uppgifter som rör högskolan. Det finns forskningsfinansierade myndigheter också under andra departement såsom för arbetsliv och socialvetenskap (FAS) som är en myndighet under och för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas) som är en myndighet under . för innovationssystem () har betydelse för högskolan genom att det finansierar så kallad behovsmotiverad forskning och främjar samarbete mellan företag, högskolor och universitet, forskningsinstitut och andra organisationer i innovationssystemet. är en myndighet under . ansvarar för frågor som rör universitet och högskolor. Uppdraget rör både utbildning och forskning i högskolan, även om tyngdpunkten ligger på frågor om utbildningen. Myndighetens uppgifter kan indelas i fem huvudkategorier: tillsyn över verksamheten vid universitet och högskolor kvalitetssäkring i den högre utbildningen statistik, utredning och analys av högskolans verksamhet bedömning av utländska utbildningar information om högskoleutbildning. Myndigheten leds av universitetskanslern. Vid myndigheten finns ett insynsråd. Som en del av sitt uppdrag publicerar en rapport över högskolesektorn samt en rad statistiska analyser. Vidare ska enligt sin instruktion svara för kvalitetssäkring av högskoleutbildning inklusive utbildning på forskarnivå, och för prövning av tillstånd att utfärda examina inklusive på forskarnivå.160 beslutade regeringen om direktiv till en utredare att lämna förslag om effektiv myndighetsstruktur i fråga om , Verket för högskoleservice och Internationella programkontoret för utbildningsområdet. I direktivet ingår att uppgifter ska renodlas så att verkets huvuduppgifter blir att svara för kvalitetssäkring och tillsyn.161 160Förordning (2007:1293) med instruktion för . har också särskilda uppdrag från regeringen angående internationella samarbeten och exempelvis uppföljning av jämställdheten vid universitet och högskolor. 161Dir 2011:52, En effektiv myndighetsstruktur i fråga om , Verket för högskoleservice och Internationella programkontoret för utbildningsområdet. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN har som huvuduppgift att fördela medel till grundforskning och att stödja forskningens infrastrukturer.162 Till stor del består arbete av att bereda och granska ansökningar om forskningsbidrag. Granskningen sker genom kollegial granskning (peer review) som organiseras i så kallade beredningsgrupper. Gruppernas omdömen sammanställs i beslutsunderlag för ställningstaganden hos ämnesråd och kommittéer.163 Nästan en fjärdedel av forskningsbidragen till högskolan fördelas via . Merparten av de beviljade medlen ges till forskningsprojekt där forskare själva valt forskningsområde. gör även riktade utlysningar, exempelvis satsningar på forskning inom demokrati och offentlig förvaltning samt etikfrågor.164 ska också genomföra forskningspolitiska analyser, ge råd till regeringen i dessa frågor samt förse med underlag i statistiska och bibliometriska frågor. leds av en styrelse med generaldirektören som myndighetschef. I myndighetens instruktion anges att det ska finnas tre ämnesråd, ett råd för forskningens infrastrukturer samt två kommittéer. Såväl sex av ledamöterna i som flertalet av ledamöterna i ämnesråden utses enligt förordningen om elektorsförsamling vid forskningsråd och ämnesråd.165 I övrigt är det regeringen som utser ledamöter i myndighetens styrelse samt som utser ledamöter i rådet för forskningens infrastrukturer och i de två kommittéerna.166 Enligt instruktion ska det finnas en samordningsgrupp bestående av myndighetscheferna för , , FAS och Formas med uppgift att samverka och gemensamt utarbeta analyser, strategier, och forskningsprogram samt i övrigt ta initiativ för att utveckla och förnya formerna för forskningen. Finansieringen av högskolans verksamhet sker främst med offentliga medel. En väsentlig skillnad i förhållande till andra statliga myndigheter är den stora roll som bidrags- och avgiftsintäkter spelar för högskolan, i synnerhet när det gäller forskningen. Anslag från statsbudgeten utgör bara knappt hälften. 162Förordning (2009:975) med instruktion för . 2009/10:1, utgiftsområde 16, s.127. 164VR, Årsredovisning 2010. 165Förordning (2009:1273) om elektorsförsamling vid forskningsråd. 166De tre ämnesråden svarar för humaniora och samhällsvetenskap, medicin och hälsa samt naturvetenskap och teknik. Ledamöter i ämnesråden utses enligt förordningen (2009: 1273). I ämnesrådet för medicin och hälsa utser regeringen två ledamöter. samt ledamöterna i den utbildningsvetenskapliga kommittén respektive kommittén för konstnärlig forskning och konstnärligt utvecklingsarbete utses av . GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Finansiering av utbildning på grundnivå och avancerad nivå Med högskolereform infördes det resurstilldelningssystem som fortfarande gäller för finansieringen av grundutbildningen vid universitet och högskolor. Under de föregående decennierna hade en successiv decentralisering påbörjats. Med högskolereformen skulle kvarstående problem med bland annat klyftan mellan grundutbildning och forskning hanteras, som en omfattande detaljreglering av grundutbildningen avvecklades. Reformen förändrade många förutsättningar genom att exempelvis ge lärosätet möjlighet att påverka såväl sitt utbud av utbildningar som sin lokalförsörjning.167 Före reformen beslutades antalet nybörjarplatser av regering och riksdag på basis av den anslagsframställning som det dåvarande Universitets- och högskoleämbetet lämnade.168 Resurser i relation till antal studenter och studieprestationer Utbildning på grundnivå och avancerad nivå finansieras med ett anslag till varje lärosäte samt avgiftsintäkter från uppdragsutbildning och beställd utbildning. De direkta anslagen för utbildning på grundnivå och avancerad nivå beror på antalet registrerade studenter (helårsstudenter) och deras studieprestationer (helårsprestationer).169 Resurstilldelningen avräknas från ett så kallat takbelopp som regeringen fastställer för varje lärosäte. Takbeloppet är den maximala summa som lärosätet kan avräkna av årets anslag för att utbilda studenter. Förutsatt de examenstillstånd som krävs är det lärosätet som avgör hur många studenter som ska erbjudas en utbildning. I vissa fall reglerar dock regeringen vilka utbildningsområden och ibland maximalt antal studieplatser som ett lärosäte får avräkna. Exempel på utbildningsområden med begränsningar är utbildningar inom design, media, konst och musik som alla avräknas med höga ersättningsbelopp.170 En grundprincip är att alla lärosäten tilldelas samma ersättningsbelopp för kurser inom samma utbildningsområde. 1992/93:1, Om universitet och högskolor frihet för kvalitet (bet. 1992/93:UbU3, rskr. 1992/93:103). Se även SOU 1992:1, Frihet Ansvar Kompetens. Grundutbildningens villkor i högskolan. 168Ann , 1998, Hur styrs den svenska högskolan? Varför ser styrsystemet ut som det gör, s. 12. fastställdes det totala antalet årsstudieplatser av statsmakterna i och med att tillträdet till utbildningar inom det tidigare fria filosofiska ämnesområdet spärrades på samma sätt som skett för övriga utbildningar inom högskolan. 169Helårsstudenter beräknas som antalet studenter som påbörjat en kurs, multiplicerat med kursens poäng dividerat med 60. Helårsprestationer beräknas som antalet godkända poäng för samtliga studenter på kursen dividerat med 60. 170I regleringsbrevets bilaga 35 anges inom vilka utbildningsområden lärosätena har rätt att avräkna helårsstudenter och helårsprestationer. Inom vissa områden är antalet platser begränsade enligt bilagan, genom att maximalt antal studenter som får avräknas med motsvarande ersättningsnivå anges. Dessa maxbelopp finns inte angivna för de konstnärliga högskolorna, som avräknar konstnärliga utbildningsområden, utan bara för lärosäten som har ett konstnärligt utbildningsområde som ett av många utbildningsområden. Det maximala antalet studenter för de konstnärliga högskolorna bestäms i stället via lärosätenas takbelopp. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Tabell B2.1 visar att det 2011 fanns 15 utbildningsområden med olika ersättningsnivåer.171 Ersättningsnivåerna de så kallade prislapparna varierar kraftigt mellan olika utbildningsområden. Lärosätena ansvarar själva för att klassificera varje kurs till ett eller flera utbildningsområden. Tabell B2.1 Ersättningsbelopp per helårsstudent () och helårsprestation (HPR) för Naturvetenskapligt, tekniskt, farmaceutiskt Humanistiskt, teologiskt, juridiskt, samhällsvetenskapligt Källa: Prop. 2011/12:1, Budgetpropositionen , s. 168. Anmärkning: * Utbildning inom det allmänna utbildningsområdet, utbildningsvetenskapliga kärnan samt övrig verksamhetsförlagd utbildning. ** Avser journalist- och bibliotekarieutbildningar samt praktisk-estetiska kurser inom bland annat lärarutbildning. Utöver takbelopp tilldelas lärosätena ibland anslag för särskilda åtaganden, exempelvis kompletteringsutbildning för personer med utländsk vård- eller lärarutbildning. Lärosäten med läkar- eller tandläkarutbildning får också anslagsmedel som avser 171 När systemet infördes fanns 13 ersättningsnivåer. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET ersättning till landsting för klinisk utbildning och forskning (så kallade ALF- respektive TUA-medel). Systemet med takbelopp omfattar främst statliga lärosäten.172 Den faktiska ersättningen till lärosätet består av ersättning för helårsstudenter och helårsprestationer och takbeloppet sätter en övre gräns. Men eftersom anslagssparande är tillåtet, är denna gräns flexibel. Det ackumulerade värdet av anslagssparandet får dock motsvara högst av takbeloppet. Anslagssparande kan användas för att ta emot fler studenter ett kommande år när efterfrågan på studieplatser ökar. Åren 20032005 var antalet studenter på många lärosäten större än det fanns ekonomisk täckning för i takbeloppen. innebar en överproduktion utan ersättning från statsmakterna, men där tidigare års anslagssparande kunde användas. Överproduktion av helårsstudenter kan däremot inte sparas.173 har det saknats incitament för hög kvalitet i grundutbildningen inom resurstilldelningssystemet för grundutbildningen. kommer en kvalitetskomponent att tillföras systemet, som ska grundas på lärosätenas resultat Inledningsvis beräknas denna del av resurstilldelningssystemet omfatta . Fullt utbyggd beräknas den enligt budgetpropositionen omfatta . infördes studieavgifter för så kallade tredjelandsstudenter (studerande som kommer från länder utanför EES-området eller från ).174 Studieavgifterna ska sättas enligt principen för full kostnadstäckning för den studieavgiftsfinansierade verksamheten i dess helhet. Varje lärosäte bör bestämma studieavgifterna så att den långsiktiga självkostnaden täcks. För att säkra att även ska ha ett stort antal utländska studenter, ska det finnas två slags stipendier för studieavgiftsskyldiga studenter. Införande av studieavgifter innebär ett efterfrågebortfall på kort sikt, vilket särskilt påverkar lärosäten med en hög andel utländska studenter. Förändringarna ställer nya krav på lärosätenas ekonomisystem och andra administrativa system, bland annat avseende anmälan, registrering och försäkring. 172Systemet med takbelopp omfattar de statliga lärosätena, med undantag för och Försvarshögskolan. Stiftelsehögskolorna och har avtal med staten. Avtalen anger lärosätenas ramanslag och återrapporteringskrav. 173Till detta kommer en flexibilitet i systemet genom att lärosätena har möjlighet att använda eget myndighetskapital för att kompensera för så kallad överproduktion. Se HSV 2009:3, Högskolans ekonomi 19972007 vad har hänt?, s. 28. 174Riksdagen har beslutat i enlighet med prop. 2009/10:65, Konkurrera med kvalitet studieavgifter för utländska studenter (bet. 2009/10:UbU15, rskr 2009/10:230). ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Beaktande av inaktiva studenter I budgetpropositionen för uttalar regeringen att avräkningen av helårsstudenter mot takbeloppet bör göras enbart för studenter som deltar aktivt i studier. Regeringen har uppmärksammat att flera lärosäten har en stor andel studenter som inte tar några poäng på de kurser som de är registrerade på. Som åtgärd ska lärosätenas anslag minskas med , vilket motsvarar cirka hälften av ersättningen för studenter som inte tar poäng. aviseras att motsvarande medel ska komma att återföras till universitet och högskolor i form av kvalitetsförstärkningar.175 Finansiering av forskning och utbildning på forskarnivå Högskolans forskning och utbildning på forskarnivå finansieras dels med ett anslag direkt till lärosätena (tidigare fakultetsanslag), dels med externa medel som tilldelas via forskningsråd och andra statliga myndigheter samt av andra offentliga eller privata aktörer. Utöver anslaget för forskning och forskarutbildning kan följande räknas till anslagsfinansieringen: andra statsbudgetanslag till forskning som anslag för konstnärlig forskning och konstnärligt utvecklingsarbete, ersättning för klinisk utbildning och forskning, och anslag till centrumbildningar vid vissa lärosäten.176 Externa medel ges i form av bidrag för forskning från forskningsfinansiärer eller i form av avgifter177. Lärosätena har stor frihet att besluta om användningen Med högskolereform förändrades även anslagen för högskolans forskning med utgångspunkt i en medveten strävan att lärosätena skulle få en stor frihet att besluta om användningen av sina resurser. Lärosäten med så kallade fast organisation för forskning fick basfinansiering för forskning och forskarutbildning fördelad på fyra vetenskapsområden: humaniora och samhällsvetenskap, medicin, naturvetenskap samt teknik. Lärosätena fick själva omfördela mellan fakultetsområdena (dock maximalt Lärosätena kunde därmed i större utsträckning välja hur anslagen skulle fördelas och fick beslutanderätt över anställningar och hyra av lokaler.178 Lärosätenas ökade frihet avsågs att balanseras av kontinuerlig utvärdering både på lokal och på nationell nivå. I och med forsknings- och innovationspropositionen 2008 har lärosätena full frihet att själva fördela den basfinansiering som anslaget ger. 2011/12:1, utgiftsområde 16, s. 6162. erhöll lärosäten utan examenstillstånd för forskarutbildning basfinansiering via ett samlingsanslag betecknat Forskning och konstnärligt utvecklingsarbete vid vissa högskolor. 177Här ingår avgifter för uppdragsforskning och övriga avgifter. 178Vetenskapsrådet 2003, Forskning och forskarutbildning. Mindre och medelstora högskolor gavs också ökat handlingsutrymme för användning av anslagen för forskning genom att de gavs rätt att efter granskning av inrätta professurer. har samtliga lärosäten rätt att utan sådan prövning inrätta professurer. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Till skillnad från utbildning på grundnivå och avancerad nivå, har tilldelningen av anslaget för forskning och forskarutbildning tidigare inte byggt på några prestationsmått. Men i enlighet med forsknings- och innovationspolitiska propositionen 2008 gäller att en del av anslaget för forskning och forskarutbildning tilldelas i konkurrens, dels genom att delar av anslaget beräknas med beaktande av olika prestationsmått (resultatindikatorer), dels genom tilldelning av medel för så kallade strategiska forskningsområden. Dessa har tilldelats till sådana lärosäten som anses ha forskning av särskilt hög kvalitet. Beräkning av anslaget med hänsyn till resultatindikatorer grundas i data för hur framgångsrika lärosätena varit i att attrahera bidrag från externa finansiärer och i att få genomslag för forskningsresultat genom vetenskaplig publicering. För att inte missgynna lärosäten med forskningsområden med relativt begränsade möjligheter att beviljas externa medel och där vetenskaplig publicering inte synliggörs i tillgänglig statistik, görs dessutom en viktning. Viktningen tar hänsyn till omfattningen av olika vetenskapsområden vid lärosätena.179 Vid övergången till de nya formerna för anslaget tillförsäkrades samtliga alla lärosäten initialt en basresurs för forskning och utbildning på forskarnivå. Denna var grundad på antal helårsstudenter och nivån angavs till ett minibelopp motsvarande per helårsstudent. Enstaka lärosäten fick dessutom ett extra tillskott så att inget lärosäte skulle förlora resurser vid övergången till det nya fördelningssystemet.180 Tillskotten i form av anslag för strategiska forskningsområden ger successiva resurstillskott till lärosäten som bedriver forskning som regeringen bedömer vara av högsta internationella kvalitet samt som bidrar till att tillgodose stora samhällsbehov och lösa viktiga problem i samhället. Fördelningen har skett efter ett ansökningsförfarande som beretts av . Exempel på områden för dessa medel är biovetenskap, diabetesforskning, vårdforskning, samt klimat- och energiforskning.181 179VR 2009, Bibliometrisk indikator som underlag för medelsfördelning, s. 810. 2008/09:50, s. 57. Viktning per vetenskapsområde: humaniora och samhällsvetenskap 2; medicin 1; naturvetenskap 1,5; teknik 1, övriga områden 1,1. 2008/09:50, s. 5759; Prop. 2009/10:1, utgiftsområde 16, s. 70. och Gymnastik- och fick ett extra tillskott 2010. utgjorde ett undantag i sammanhanget. Med hänvisning till att lärosätet har tillgång till särskilda medel från gavs lärosätet halv ersättning. 2008/09:50, s. 2425, 67113. fick i uppdrag att i en process med vetenskapliga bedömare bereda regeringens kommande budgetförslag. Tilldelning via basanslaget gjordes efter ett ansökningsförfarande. Regeringen har beslutat att en utvärdering ska ske. Efter utvärderingen kan medel omfördelas mellan forskningsutförare och lärosäten. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Forskningen vid lärosätena finansieras inte bara av direkta anslag utan även av olika offentliga finansiärer och av privata företag och organisationer. har andelen extern finansiering av högskolans forskning stigit, till stor del som följd av forskningspolitiska ställningstaganden. Avsikten är att höja kvaliteten i forskningen genom konkurrensutsättning som forskningens inriktning styrs mot vissa områden med särskild nytta för samhället.182 Ett exempel är de statliga forskningsstiftelserna som tillkom med medel från löntagarfonderna . Stiftelserna avsågs stimulera breda forskningssamarbeten mellan flera lärosäten med fokus på behovsstyrd forskning. Tendensen till ökad extern finansiering förstärktes av inträde i EU. Inträdet gav svenska forskare möjligheter att ansöka om medel från EU:s ramprogram Här ingår medel med tydlig inriktning mot samhällspolitiska problemområden.183 Inspirerade av forskningspolitiska strömningar utomlands har de forskningsfinansierande organen börjat utlysa medel för stöd till större miljöer vid sidan av medel för individuella forskares projekt. I och med forskningspropositionen tillkom riktade miljöstöd, så kallade Linné- och Berzeliistöd. lämnar flertalet större forskningsfinansiärer långsiktiga stöd till så kallade starka forskningsmiljöer. Extern finansiering av likartad karaktär är breda nätverksprogram, forskarskolor och satsningar på strategiska forskningscentra.184 En konsekvens är att koncentrationen av forskningsresurser till vissa institutioner och lärosäten successivt har ökat.