rir · H0B54 · 2012-03-13 00:00:00 — Enkäten syftar till att ge underlag för att kunna besvara frågorna om hur ledamöterna uppfattar sitt uppdrag, om de kan styra och ta ansvar för verksamheten och vilket stöd regeringen gett dem. har bett respondenterna att svara på frågorna utifrån sina personliga erfarenheter av styrelsearbetet. Frågeområden i enkäten har varit introduktion till styrelseuppdraget, styrelseuppdragets innehåll, styrelsearbetet, intern styrning och kontroll inklusive internrevisionens roll samt annan uppföljning och kontroll. Fördelen med en skriftlig enkätundersökning är att det går att ställa likadana frågor till ett stort antal styrelseledamöter. Att belysa hur en styrelse arbetar i en enkätundersökning kräver vissa avvägningar, eftersom det också kan bli problem med 324Högskolelagen (1992:1434), högskoleförordningen (1993:100), förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag, myndighetsförordningen 2007:515, förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll, 2008, Vägledning för statliga myndighetsstyrelser, 2008. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET låg svarsfrekvens och svårigheter att ställa komplexa frågor. I enkäten ställs flera olika frågor om samma ämne för att på så sätt kunna fånga in mer komplexa sammanhang. Svarsfrekvensen på enkäten är . Bortfallet kan bero på att ledamöterna inte är ålagda att besvara enkäten samt att denna grupp av respondenter i allmänhet har en ganska välfylld agenda. Enkäten har besvarats av 5 styrelseordföranden, 36 allmänföreträdare, 9 rektorer, 22 lärarföreträdare, 15 studentföreträdare och 7 fackliga representanter. Enkätens konkreta utformning och de erhållna enkätsvaren redovisas i bilaga 4. För att fördjupa den information som samlades in genom enkätundersökningen har genomfört semistrukturerade intervjuer med åtta styrelseledamöter från åtta olika lärosäten. Intervjuerna har dels genomförts med ordföranden för fyra av de lärosäten som ingår i enkätstudien (, Kungl. Tekniska högskolan, samt ). Valet av dessa lärosäten gjordes enligt samma princip som för enkätgruppen det vill säga för att inkludera lärosäten med olika karaktär. Dessutom har fyra ytterligare intervjuer genomförts med ledamöter som antingen har lång erfarenhet från högskolesektorn eller som är allmänföreträdare med bakgrund i näringslivet eller kultursektorn. Därmed fångar intervjuerna såväl inre som utanförstående perspektiv på högskolesektorn. Urvalet av personer för intervjuerna syftar dock inte till att vara representativt utan att samla åsikter från personer med olika perspektiv som har bedömt som intressanta. har strävat efter att i största möjliga mån ställa samma frågor i alla intervjuer och har utgått från en mall för intervjuerna. De personer som intervjuats framgår av rapportens referenslista. har valt att intervjua enbart allmänföreträdare. I underlaget ingår därmed inte några intervjuer med lärar- eller studentföreträdare, något som främst beror på undersökningens omfattning och resurser. har också intervjuat tjänstemän på för att få kunskap om deras kontakt med högskolestyrelserna samt en tjänsteman på för att inhämta kunskap om verkets kontakt med lärosätenas styrelser och den introduktionsutbildning för styrelseledamöter som håller i. Företrädare för och högskolor har också intervjuats i syfte att få deras bild av styrelsearbetet. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN I undersökningen ingår en dokumentstudie. Den omfattar styrelseprotokollen för perioden 20072010 från fyra av lärosätena325 samt arbetsordningen vid sju av de tio lärosäten som enkäten skickades till.326 Dokumentstudien kompletterar undersökningens andra delar genom att till exempel ställa den syn på styrelseuppdraget som framkommer av enkätundersökning och intervjuer mot den bild som styrelseprotokollen ger av styrelsernas arbete. I följande avsnitt beskrivs den formella regleringen av högskolestyrelsernas uppdrag och uppgifter. Därefter redovisas i fyra avsnitt resultaten av undersökning vad avser styrelsernas storlek och sammansättning samt introduktion till styrelseuppdraget ledamöternas syn på uppdraget styrelsens ansvar för uppföljning och kontroll styrelsens relation till huvudman och till rektor. 325Linköpings universitet, Kungl. Tekniska högskolan, och . Ärendena har kategoriserats på följande sätt: Budget: ärenden så som budgetunderlag, fördelning av resurser till forskning, forskarutbildning och grundutbildning, ekonomisk avrapportering och uppföljning, ärenden som handlar om verksamhetsdelar som går med underskott, fastställa budgetar för fakulteter, institutioner eller liknande. Organisation: ärenden som har att göra med ny organisation, inrättanden av centrum, teman, institutioner och liknande att göra. Strategier, vision och verksamhetsplan: Här ingår sådana ärenden som verksamhetsplaner, verksamhetsuppdrag, strategier för forskning och utbildning, strategier för samverkan, visioner för lärosätet och liknande. Forskningsfrågor: översyn av forskningsprogram, strategiska forskningssatsningar och liknande. Policies och regler: jämställdhetspolicy, policy för breddad rekrytering, antagningsordning, anställningsordning, arbetsordning, policy för mediekontakter och liknande. Grundutbildningsfrågor: antagningsstatistik, rekrytering av studenter, ansökan om examenstillstånd, starta nya utbildningsprogram, lägga ned utbildningsprogram, utbildningsutbud. Kontroll: ärenden som har med revision att göra, ärenden som handlar om årsredovisning, delårsrapport, intern styrning och kontroll, uppföljning av årsredovisning och liknande att göra. Lokalfrågor: ärenden som har med byggnationer, hyresfrågor, campusplaceringar, laborationslokaler och liknande att göra. Personalfrågor och rekryteringar: frågor som handlar om att utlysa en professur, att ha ett professorsprogram, att rekrytera rektor, att tillsätta prorektor, anställningsformer för doktorander och liknande. Remisser: ärenden som har att göra med remissvar och rapporter om att lärosätet har avlämnat remissvar samt ärenden om att det kommer en proposition om någon viss fråga snart. Uppföljning: rektors rapport, meddelanden och anmälningar, besök på institutioner och liknande, rapporter från verksamheten, forskare som berättar om sin verksamhet, utvärderingar av forskning och utbildning samt annan verksamhet och liknande. Annat: frågor som har med studentkåren att göra, val till elektorsförsamlingar inom vetenskapsråden, styrelser för centrum, styrelser för stiftelser och liknande. 326Linköpings universitet, Kungl. Tekniska högskolan, , och , och . Arbetsordningarna från , och ingår inte i undersökningen. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Högskolestyrelsens uppdrag och uppgifter Högskolestyrelsens uppgifter regleras i myndighetsförordningen, högskolelagen och högskoleförordningen, samt i förordningen om årsredovisning och budgetunderlag. För större lärosäten gäller även internrevisionsförordningen.327 Högskoleförordningen anger vilka paragrafer i myndighetsförordningen som inte tillämpas på högskolan.328 Myndighetsförordningen (2007:515) fastslår bland annat att styrelserna har ansvar inför regeringen för myndighetens verksamhet, att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel.329 I högskolelagens inledande bestämmelser anges att styrelsen för en högskola ska ha inseende över högskolans alla angelägenheter och svara för att dess uppgifter fullgörs.330 Av betydelse för högskolestyrelsens uppdrag är det krav på hög kompetens som stipuleras i högskolelagen när det gäller vissa beslut om lärosätets verksamhet, nämligen att beslut ska fattas av personer med vetenskaplig eller konstnärlig kompetens, om besluten kräver en bedömning av: 1.uppläggning, genomförande av eller kvalitet i utbildningen, eller 2.organisation av eller kvalitet i såväl forskningen som det konstnärliga utvecklingsarbetet. Om den bedömning som avses i första stycket ska göras av en grupp av personer, ska majoriteten av personerna i gruppen ha vetenskaplig eller konstnärlig kompetens. Styrelsen får dock besluta att en sådan majoritet inte behövs om det finns särskilda skäl.331 Regeln innebär att det finns beslut rörande grundutbildningen och forskning som, i stället för att behandlas i styrelsen, hänförs till lägre beslutsnivåer där det kollegiala inflytandet är större. Högskolestyrelsernas ansvar och uppgifter regleras ytterligare i högskoleförordningen (1993:100) och konkretiseras i form av en lista.332 Av förordningen framgår att styrelsen bland annat ska besluta i viktigare frågor om verksamhetens övergripande inriktning och högskolans organisation, i viktigare frågor om den interna resursfördelningen och 327Vilka lärosäten som ska ha internrevision regleras i högskoleförordningen 1 kap. 5a §. Dessa är , , , , , , , Kungl. Tekniska högskolan, , , , , , och . 3281 kap. 5§ högskoleförordningen (1993:100). Följande bestämmelser i myndighetsförordningen (2007:515) ska inte tillämpas på högskolorna: 2§ om myndighetens ledning, 4§ om ledningens ansvar, 5§ om delegering, 98§§ om enrådighetsmyndigheter, styrelsemyndigheter och nämndmyndigheter och 2224§§ om anställningar och uppdrag. 3293§ myndighetsförordningen (2007:515). 3302 kap. 2§ högskolelagen (1992:1434). 3312 kap. 6 § högskolelagen (1992:1434). 3322 kap. 2§ högskoleförordningen (1993:100). ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN uppföljningen av denna samt andra frågor av principiell vikt. Styrelsen har också ansvar för årsredovisning, budgetunderlag, intern styrning och kontroll och internrevision. Lagstiftaren har också föreskrivit att styrelsen ska, om inte annat är föreskrivet i lag eller förordning, besluta om en arbetsordning som ska innehålla viktigare föreskrifter om högskolans övergripande organisation, delegering av beslutanderätt, handläggning av ärenden och formerna i övrigt för verksamheten. Av förordningen framgår vidare att styrelsen inte får ta över uppgifter som det i högskoleförordningen eller annars föreskrivits ska ankomma på rektor. I högskoleförordningen fastställs att styrelsen ska bestå av ordförande och högst 14 andra ledamöter.333 Regeringen utser ordförande i högskolans styrelse samt övriga allmänrepresentanter i styrelsen. Styrelsen utser vice ordförande inom sig. Rektor ska ingå i styrelsen. Lärare och studenter har rätt att vara representerade i styrelsen med tre representanter vardera och deras representanter utses enligt särskilda bestämmelser av lärarna respektive studenterna själva. Styrelseledamöter utsedda av regeringen har en mandatperiod om högst . Lärares och studenters mandatperiod regleras inte av förordning.334 Regeringens beslut att utse styrelsen bereds enligt bestämmelserna inom lärosätet på det sätt som lärosätets ledning finner ändamålsenligt. Likaså bereds beslutet att utse rektor av lärosätet. Lärosätet lämnar sedan ett förslag till regeringen, som fattar det formella beslutet. Rektor anställs för högst och anställningen får förnyas högst två gånger om vardera högst . Innan styrelsen lämnar förslag, ska den höra lärarna, övriga anställda och studenterna på ett sådant sätt som styrelsen har bestämt. Styrelsen ska också, så långt det är möjligt, ta fram såväl kvinnliga som manliga kandidater.335 Styrelsernas ansvar och verksamhetsområde beskrivs i högskolelagen och förordningen i relativt generella termer. Detta lämnar utrymme och ansvar för styrelserna att själva definiera närmare vilken typ av ärenden den enskilda styrelsen vill hantera. Detta utrymme och ansvar förutsätter att styrelserna ska vara proaktiva i relation till sitt uppdrag. Inom ramen för den formella regleringen behöver de själva komma överens om vilka typer av ärenden som styrelsen ska hantera. Styrelserna kan behöva fatta dessa beslut innan ärenden kommer upp på bordet i skarpt läge. För att styrelserna ska kunna göra detta, behöver de ha god kännedom om lärosätets hela verksamhet, såväl forskning som grundutbildning. De behöver ha god kännedom om 3332 kap. 1 § högskoleförordningen (1993:100). Den övervägande delen av lärosätena har 15 ledamöter i sin styrelse. Undantagen är , , , dramatiska högskola, , och som har 14 ledamöter samt som har 11 ledamöter. 3342 kap. 4 § högskolelagen (1992:1434), 2 kap. 7 § och 7a§ högskoleförordningen (1993:100). 3352 kap. 8 § högskoleförordningen (1993:100). GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET jämställdhetsarbetet, samverkan med det omgivande samhället samt internationella aktiviteter. Styrelsen behöver också ha god kännedom om de regelverk som styr högskolan. Enligt regeringen kan de nuvarande formerna för att bereda beslut om styrelse respektive rektor skapa problem i fråga om ansvarsförhållandena mellan rektor och styrelse. Med hittillsvarande reglering av processen att föreslå styrelseordförande och externa ledamöter kan det upplevas som oklart i vilken grad rektor har möjlighet att påverka vilka personer som ska sitta i styrelsen.336 Storlek, sammansättning och introduktion till styrelseuppdraget Detta avsnitt behandlar undersökningens frågor om vilket stöd regeringen ger ledamöter i lärosätenas styrelser, om ledamöterna har kunskap om verksamheten samt hur styrelsens storlek och sammansättning påverkar arbetet. Vidare redovisas vilka erfarenheter från andra styrelseuppdrag som finns bland ledamöterna och vilken introduktion de har fått till uppdraget som ledamot i högskolestyrelsen. Underlag för avsnittet är dels enkät, dels de intervjuer som gjorts med allmänföreträdare i styrelserna. Högskolestyrelser består av ordförande och högst 14 andra ledamöter. Styrelsens storlek har berörts som ett potentiellt problem av ett par intervjuade ledamöter. En ledamot menar att storleken bidrar till att styrelsearbetet blir mer formellt och mindre operativt i högskolestyrelsen än i andra styrelser med kanske fem till sex personer, där ledamöterna kommer närmare varandra. I en mindre styrelse kan arbetet bli mer kreativt och direkt. En annan intervjuad resonerar om att det i en stor styrelse kan vara lättare att ducka för svåra frågor och att vara lite mindre aktiv som ledamot. Det är ingen bland de intervjuade som anser att högskolestyrelsens storlek bör minskas.337 Styrelsen består av allmänföreträdare inklusive ordförande, lärarföreträdare och studentföreträdare. Sammansättningen påverkar dynamiken i styrelsen, delvis beroende på skillnaderna i ledamöternas bakgrund och hur ledamoten har utsetts. I intervjuerna framkommer att styrelsens sammansättning är viktig, både avseende olika grupper av ledamöter och enskilda individer. 336Utbildningsdepartementet Ett förändrat nomineringsförfarande för vissa ledamöter i styrelserna för universitet och högskolor, U2011/5414/UH, s. 3. Denna promemoria har remitterats ut för synpunkter. 337Intervju 29 och 36. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN I intervjuerna har ställt frågor om förutsättningarna för de olika styrelseledamöterna att delta i styrelsearbetet. De intervjuade allmänföreträdarna menar att de engagerar sig tillräckligt i styrelsearbetet och har tid för arbetet i styrelsen. Flera av de intervjuade allmänföreträdarna uttrycker ett personligt engagemang att sitta i styrelsen för att kunna föra in kunskap och perspektiv från sina respektive verksamhetsområden. Jag tackade ja till att sitta i styrelsen för högskolan för att kunna bidra med branschens perspektiv på utbildningen. Det behövs en närmare koppling mellan utbildningen och det arbetsliv som väntar studenterna efter examen.338 Jag sitter i styrelsen på ett näringslivsmandat och för näringslivet är det viktigt att titta på utbildningsbehovet för en framtida arbetsmarknad. Jag försöker föra in det perspektivet i styrelsearbetet.339 Allmänföreträdarena ser sig i intervjuerna som en viktig resurs. En av de intervjuade anmärker att externa ledamöter som också förstår vad högskolan är för typ av organisation har potential att bidra mycket till högskolan. Allmänföreträdare upplever ibland att de har bristande kunskap om verksamheten och förutsättningarna för högskolesektorn. Det framstår i intervjuerna som att den största utmaningen för allmänföreträdarena i styrelsen är att de behöver få förutsättningar att förstå högskolan och dess styrsystem bättre.340 Några av de intervjuade allmänföreträdarna framför att vissa lärarföreträdare ibland har en tendens att bevaka revir i stället för att se till hela lärosätets bästa.341 Det kan förekomma en sammanblandning av roller mellan de valda lärarföreträdarna och de fackliga företrädarna, vilket ställer till problem för hur och vilka frågor som kan diskuteras i styrelsen.342 betonar allmänföreträdarna att många lärarföreträdare har hela verksamheten för ögonen och att de bidrar med viktig kunskap i styrelsen. Allmänföreträdarna har också reflektioner när det gäller studentföreträdarna. Flera av de intervjuade framhåller att studentföreträdarena i styrelsen fungerar mycket bra och att de är aktiva. Ett par intervjuade påpekar dock att studentföreträdarna omsätts för ofta för att de ska hinna sätta sig in ordentligt i styrelsearbetet och skapa sig en plattform att agera utifrån.343 En ledamot menar att studenter ofta är ganska återhållsamma och att ordföranden kan behöva uppmuntra dem att uttrycka åsikter i styrelsen. 341Intervju 32, 34, 35 och 36. 343Studentföreträdarenas mandat är ofta ettåriga. Intervju 29 och 34. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET intervjuade reflekterar spontant över förhållandet att studentkårsmedlemskap är obligatoriskt och ser problem framöver när det gäller antal medlemmar i studentkårerna och därmed hur representativa studentföreträdarna kan vara.344 Den verksamhet som högskolestyrelsen ska ta ansvar för handlar om två huvuduppdrag, utbildning och forskning. Dessa ska både hållas isär och samspela med varandra. Vidare ska verksamheten bedrivas inom ramar som anges i lag och förordning som systemen för att tilldelas anslag och andra resurser är komplexa. För att kunna genomföra sitt styrelseuppdrag bör alla ledamöter ha god kunskap om exempelvis resurstilldelningssystemen och de regelverk som styr högskolan. Detta ställer krav på en god introduktion av nya styrelseledamöter. håller ett seminarium en gång per mandatperiod för alla ledamöter. På detta seminarium diskuteras högskolestyrelsens uppgifter, erfarenheter från arbete i högskolestyrelserna och hur det svenska högskolelandskapet ser ut. bjuder in till en generell introduktion till arbete i statliga styrelser. har också skickat ut en broschyr med information om att sitta i en högskolestyrelse till ledamöter i styrelserna. Därutöver organiserar lärosätena egen introduktion av nya ledamöter i sina styrelser. Hur dessa introduktioner ser ut skiljer sig åt mellan de olika lärosätena. För arbetet i styrelsen är erfarenhet av styrelsearbete i andra sammanhang av värde. Av de ledamöter som svarat på enkäten hade tidigare erfarenhet av styrelsearbete i andra sammanhang än högskolan. hade dessutom av ledamöterna något annat styrelseuppdrag i antingen en annan organisation, ett privat bolag, annan statlig myndighet eller i något offentligt bolag.345 Det innebär att många av ledamöterna för med sig erfarenheter från andra styrelser till högskolestyrelsen. Enligt enkätsvaren har av de svarande genomgått introduktion inför sitt uppdrag. Av dessa har enbart genomgått en introduktion. har genomgått enbart lokal introduktion på lärosätet. och har ungefär lika många deltagare var i sina respektive introduktioner. 344Intervju 29 och 34. 345Bilaga 4: Fråga 4 Har du erfarenhet från styrelsearbete i andra sammanhang än högskolan? och Fråga 24 Hade du ytterligare styrelseuppdrag? ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Man kan anta att den introduktion som ledamöterna får har olika tyngdpunkt och perspektiv beroende på vilken aktör som organiserar introduktionen. En introduktion på lokal nivå lägger förmodligen tyngdpunkten vid andra områden än en introduktion i regi. Under ett par av intervjuerna framkom att allmänföreträdarna uppfattar den lokala introduktionen som viktig. Den ger möjlighet att förstå det specifika lärosätet och ledamöterna kan passa på att diskutera vad som är uppdraget för den specifika styrelsen.346 Av intervjuerna förefaller det som att kontakten mellan ledamoten och rektor samt rektors inställning till introduktion av styrelsen spelar roll för hur mycket introduktion ledamöterna får. I en introduktion på nationell nivå kan ledamöterna i stället utbyta erfarenheter och få en diskussion mellan olika styrelser om hur man ser på sitt uppdrag. I en av intervjuerna framkom åsikten att styrelserna utbyter ganska lite erfarenheter med varandra och att lärosätena skulle kunna bli bättre på att skapa möjligheter för utbyte av erfarenheter. Ledamoten menade att ett tillfälle att träffa varandra är på dag för styrelseledamöter. Ett problem med denna dag är dock att de flesta som deltar är nya ledamöter.347 En ledamot menar att den allmänna introduktionen till arbete i statliga styrelser som organiserar inte passar för ledamöter i högskolestyrelser. Detta beror på att högskolestyrelser är annorlunda i många avseenden. Ytterligare en åsikt är att borde vara mer aktivt i sin introduktion till nya ledamöter och introduktionen skulle kunna bli mer anpassad till sektorn. Figur B3.1 Typ av introduktionsaktivitet som ledamöter i högskolestyrelser har deltagit i, antal Källa: enkätundersökning (se bilaga 4). Anmärkning: Fråga 1. Vilken typ av introduktionsaktivitet för ledamöter i högskolestyrelser har du deltagit i?. Inget internt bortfall. 346Intervju 5,6 och 7. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET av ledamöterna har inte genomgått någon organiserad introduktion. beror detta på att introduktionen hade krockat med andra åtaganden. Både från enkäten och från intervjuerna framhålls att inbjudan till introduktionerna i respektive regi kommer med för kort varsel, vilket försvårar deltagande. Andra konstaterar att de redan hade lång erfarenhet av högskolan eller hade suttit i en myndighetsstyrelse tidigare. kommenterar en av de svarande på enkäten att det hade varit nyttigt med högskolespecifik introduktion.348 Några ledamöter anger att de har satt sig in i verksamheten på annat sätt, till exempel genom överlämning från tidigare företrädare, rektorsutbildning eller genom att läsa sig till vad en högskolestyrelse är.349 Eftersom studentföreträdarena har andra mandatperioder än övriga ledamöter, är det svårt för dem att komma med på de ordinarie introduktionerna. Endast fyra av de 15 studentföreträdare som besvarat enkäten har genomgått introduktion organiserad av lärosätet, eller . En studentrepresentant lyfter fram de särskilda svårigheter som vissa studenter upplever när de ska sätta sig in i hur högskolestyrelsen fungerar. För många studentföreträdare är det första gången de sitter i en myndighetsstyrelse.350 Också ett par allmänföreträdare har i intervjuerna lyft fram behovet av att stödja studentföreträdarna. Av enkäten framkommer att av de svarande menar att de har fått tillräcklig eller i viss mån tillräcklig introduktion till uppdraget som ledamot i högskolestyrelsen. Bland dessa finns det en ganska stor grupp som inte genomgått någon introduktion organiserad av lärosätet, eller . Se tabell B2.1. Det förefaller från dessa enkätsvar som att ledamöterna uppfattar att de har tillräcklig kunskap om högskolestyrelsen och hur den fungerar även utan introduktion. 348Bilaga 4, Fråga 1 Vilken typ av introduktionsaktivitet har du deltagit i? 349Bilaga 4, kommentarer till Fråga 1. 350Bilaga 4, kommentarer till Fråga 2 Upplever du att du fått tillräcklig introduktion till ditt uppdrag som ledamot i en högskolestyrelse? ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Tabell B3.1 Introduktion till arbetet i högskolestyrelsen, procent Har du genomgått introduktion? Upplever du att du fått tillräcklig introduktion till ditt uppdrag som ledamot i en högskolestyrelse? Källa: enkätundersökning (se bilaga 4). Anmärkning: Fråga 2 Upplever du att du fått tillräcklig introduktion till ditt uppdrag som ledamot i en högskolestyrelse?.