rir · H0B58 · 2012-04-19 00:00:00 — lönsamhetsnivå sjunkit från en NNK på 0,2 till denna nivå till följd av att andra medfinansierade projekt hade lyfts in i åtgärdsplanen av regeringen efter att lämnat sitt förslag. Nettonuvärdeskvoterna för två av de övriga åtagandena ligger betydligt under dessa nivåer. bedömning av projektens prioritering Tjänstemän vid har bedömt hur prioriterade projekten hade varit om de hade analyserats och rangordnats på gängse vis av trafikverken i åtgärdsplaneringen. Projekten bedöms som motiverade att genomföra, men utifrån det befintliga underlaget osäkert när i tiden trafikverken skulle ha bedömt det som lämpligast att de hade genomförts.159 Två160 av projekten har negativ nettonuvärdeskvot vilket i sig talar för att de inte hade varit så prioriterade. anses det generellt som svårt att räkna hem alla nyttor med projekt i storstadsregioner, och detta hade troligtvis vägt upp den sammantagna bedömningen för dessa projekt.161 bedömning av projektens prioritering Det är regeringen som i slutändan fastställer åtgärdsplanen och har möjlighet att ändra trafikverkens förslag till prioriterade åtgärder. 155Nettonuvärdeskvoten avser det alternativ med tunnel genom , som enligt är det alternativ som kan få acceptans (se kapitel 3). Vid åtgärdsplaneringen upprättades även en samhällsekonomisk kalkyl för ytspårsalternativet. Nettonuvärdeskvoten beräknades för detta alternativ till 0,02. (2009c) och (2009d). 156Banverket (2008b). 157Banverket (2008a). 158Riksrevisionen (2011c), s. 86. 159Intervju, , . 160I den senaste åtgärdsplaneringen gjorde en samhällsekonomisk analys för hela sträckan TomtebodaKallhäll. Med andra ord behandlades utbyggnaden av som ett projekt och man beräknade inte samhällsnyttan av delsträckorna TomtebodaBarkarby respektive BarkarbyKallhäll. Med anledning av detta ses utbyggnaden av i det här sammanhanget som ett projekt. 161Intervju, , . har inte velat göra en bedömning av sannolikheten att projekten hade blivit särskilt utpekade av regeringen utan medfinansiering; man framhåller att det är svårt att på tjänstemannanivå svara på frågor om överväganden i politiska beslut.162 Att flera av dessa projekt ingick i Stockholmsberedningen och har funnits med i tidigare åtgärdsplaner och förhandlingar samt att man av Stockholmsberedningens utredningar drar slutsatsen att det krävs ytterligare åtgärder för att få full effekt av talar dock för att dessa projekt hade ingått i åtgärdsplanen. konstaterar att de övriga åtaganden som ingår i regionala medfinansiering har varit med i tidigare åtgärdsplaner men inte har varit högt prioriterade. I nuvarande åtgärdsplan är de övriga åtagandena (exklusive deletappen TomtebodaBarkarby) bland de tidsmässigt högst prioriterade järnvägsprojekten. togs fram vid den senaste åtgärdsplaneringen var i flera fall lägre än genomsnittliga nettonuvärdeskvoten för hela den nationella planen, och flera av projekten befann sig på relativt tidiga utredningsstadier för åtgärdsplaneringen. De regionala företrädarnas utgångspunkt vid förhandlingarna var vidare att man genom medfinansieringen säkerställde ett tidigt genomförande av de övriga åtagandena. Detta talar för att en prioritering av avtalets projekt grundat på de sedvanliga samhällsekonomiska analyser som togs fram inom ramen för den senaste planomgången med stor sannolikhet hade lett till att de prioriterats lägre än i den nuvarande medfinansierade planen. De statliga aktörerna har dock angett systemperspektiv som motiv till projektens tidsmässigt höga prioritering och anfört att befintliga kalkyler inte fångar upp denna aspekt. I tidigare granskning om och järnvägen längs (RiR 2011:22) tas problem med bristande (nationellt) systemperspektiv i infrastrukturplaneringen upp. En central slutsats i granskningen är att inte kommer att kunna nyttjas så som tänkt till följd av att nödvändiga investeringar i omkringliggande järnvägsnät saknas. Detta beror till stor del på att beslutsunderlaget saknade en redovisning av att är beroende av kringliggande projekt för att ändamålen med banan ska kunna nås. kan i fallet se en parallell till , då och regeringens utredningar inte heller i detta fall innehåller någon egentlig systemanalys. Det har inte utretts vilka följdinvesteringar som krävs 162 Intervju, , . GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR i omkringliggande järnvägsnät för att möjliggöra ett effektivt nyttjande av kapacitet. konstaterar att medfinansiärerna till de kringliggande länen i utbyte mot sina finansiella bidrag till krävde ytterligare investeringsprojekt . Skälen de anförde var just ett systemperspektiv, det vill säga att dessa investeringar krävdes för att de skulle få ut någon nytta av själva . De regionala parterna gjorde det slutliga valet av projekt som skulle ingå i paketet, förhandlingsmannen har dock framhållit att staten till stor del delade bedömningen av nödvändigheten av de övriga projekten. Det systemperspektiv parterna applicerade under förhandlingarna behöver emellertid inte sammanfalla med ett nationellt systemperspektiv. Uppgörelsen var resultatet av både förhandlingen om regional medfinansiering mellan region och stat och en inbördes samordning mellan medfinansiärerna i regionen kring de krav som gemensamt skulle ställas mot staten. Enskilda regioners syn på nyttan av en statlig infrastrukturinvestering skiljer sig oftast från landets sammantagna nytta av denna. Utifrån ett nationellt perspektiv ska varje investerings samtliga nyttor och kostnader vägas mot alternativa satsningar i landet. Regionalt ses nyttan av investeringen utifrån att den region där infrastrukturprojektet byggs ofta främjas av en stor del av nyttorna, som infrastrukturen finansieras huvudsakligen statligt. En investering kan således vara mer prioriterad utifrån ett regionalt än utifrån ett nationellt systemperspektiv. Vid förhandlingar om medfinansiering vill lokala och regionala aktörer säkerställa att de får något i utbyte för sina finansieringsbidrag. De kommer således att försöka få till stånd respektive tidigarelägga projekt som sannolikt inte skulle ha prioriterats lika högt Det ligger alltså i medfinansieringsförhandlingarnas natur att de inte är förenliga med prioritering av projekt efter nationell samhällsekonomisk nytta. Eftersom det har visat sig att statliga aktörer i tidigare utredningar och planeringsomgångar som föregick förhandlingarna inte utrett de nationella systemaspekterna på finns det dock en möjlighet att de regionala och nationella intressena skulle kunna sammanfalla (åtminstone delvis), trots dessa parters olika perspektiv. Utan relevanta underlag går det dock inte att bedöma om så är fallet. Att de övriga projekten behövs för att få ut nyttan av innebär vidare inte att hela åtgärdspaketet, med nyttor och kostnader för samtliga projekt, är samhällsekonomiskt lönsamt och bör prioriteras över andra projekt i den nationella åtgärdsplanen. Enligt mening bör det vara staten, i form av , som genomför den grundläggande analysen av hur systemet hänger ihop, om och i vilken ordning som en eventuell etapputbyggnad är lämplig och vilken samhällsekonomisk lönsamhet som systemet som helhet har. är den aktör som ska tillvarata det nationella intresset genom att väga utbyggnaden av systemet i en region mot investeringar i övriga landet. I samband med förhandlingarna och regeringens beslut gjordes emellertid inte någon samlad samhällsekonomisk analys för hela avtalets åtgärdspaket, trots att flera av projekten i avtalet hade negativa nettonuvärdeskvoter som förhandlingsparterna menade skulle uppvägas av projektens nytta i systemet. Ett sådant underlag hade enligt behövts då utökad systemkapacitet är ett huvudsyfte med och det var ett av de främsta motiven för att välja framför andra alternativ, till exempel ett ytspår. Till följd av att regeringen satte en stram tidsplan för förhandlingsarbetet fanns inte heller förutsättningar för att ta fram något sådant underlag under förhandlingarna. Det är mening att relevant samhällsekonomiskt underlag är en förutsättning för att prioritera projekt utan att bryta mot principen om att samhällsekonomisk lönsamhet ska vara den vägledande prioriteringsgrunden. Att staten väljer en förhandlingslösning är enligt inget skäl för att göra undantag från att låta relevanta samhällsekonomiska analyser utgöra ett viktigt underlag till förhandlingsarbetet. Om det på grund av förhandlingarnas natur görs andra överväganden än rent samhällsekonomiska är det viktigt att ett sådant underlag kan utgöra en referens till de avvägningar som görs i förhandlingen. Ett relevant samhällsekonomiskt underlag ger transparens till förhandlingarnas resultat och de efterföljande besluten om infrastrukturen. 4.2Har avsteget från grundprincipen om anslagsfinansiering motiverats? 4.2.1Motiven till regional medfinansiering av I regeringsuppdraget till den statliga förhandlingsmannen anges, som skäl för regeringens beslut, att den reviderade kostnadsberäkningen i redovisar ett finansieringsunderskott för . Mot bakgrund av detta finner regeringen det nödvändigt att låta undersöka förutsättningarna för ytterligare finansiering av . I uppdraget redovisas även slutsats om att nyttan av den extra kapacitet som skulle medföra (jämfört med en ytspårslösning) i stora delar hade tillfallit angränsande regioner.163 163 (2007d). GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Varken de regionala företrädarna eller de statliga aktörerna i förhandlingarna (förhandlingsmannen och ) ansåg att nyttorna av enbart motiverade en regional medfinansiering. Det gjordes inte heller någon analys av de regionala nyttorna av hela paketet (se kapitel 8). Den valda utformningen av medfinansieringen, där regionen ger medfinansiering till och staten åtar sig att genomföra samt ytterligare åtgärder i ett större paket har vidare inte motiverats av regeringen. kan således konstatera att de statliga aktörerna agerade utifrån att regeringens motiv om regionala nyttor av enbart inte var välgrundat och att regeringen inte har motiverat den slutliga utformningen av medfinansieringen. har i den tidigare granskningen av medfinansiering konstaterat grundläggande problem med att basera förhandlingar på lokala nyttor.164 Lokala nyttor är svåra att identifiera, avgränsa och beräkna och risken är stor att medfinansieringsförhandlingar baserade på regionala nyttor blir godtyckliga. Problemet förstärks av att det saknas viktiga riktlinjer för att beräkna regionala nyttor. Vad gäller det så kallade finansieringsunderskottet av projektet anser att det inte rådde något sådant i detta fall, utan att staten valde att prioritera annat. Om bedömts som ett prioriterat projekt hade staten möjlighet att prioritera medel till projektet via anslag. bedömer vidare att avsaknad av medel som motiv till förhandlingar om regional medfinansiering innebär flera problem. I tidigare granskning av medfinansiering av statlig infrastruktur dras slutsatsen att det är svårt att öka statens intäkter utan att frångå principen om samhällsekonomisk lönsamhet som prioriteringsgrund och principen om att en investerings finansieringsform inte ska påverka prioriteringsordningen. gjorde vidare bedömningen att det man uppnår med medfinansieringsförhandlingarna inte tillräckligt kompenserar för det man förlorar genom att frångå dessa principer. Som nämns i kapitel 2 föreslår vidare att förhandling om medfinansiering primärt ska syfta till att öka värdet av de investeringar som omfattas av förhandlingarna. Att volymen investering kan komma att ökas bör enligt utredningen vara en konsekvens, inte ett syfte i sig. 164 (2011c). Projekten som utgör statens övriga åtaganden i avtalet om medfinansiering av jämfördes inte med andra projekt i landet när de prioriterades högt i den senaste åtgärdsplanen. gör bedömningen att om projekten prioriterats utifrån de samhällsekonomiska analyser som togs fram under den senaste planomgången hade de troligtvis prioriterats lägre än de gör i den nuvarande planen. I förhandlingen motiverades åtgärdspaketet utifrån att samtliga projekt i avtalet skulle ses ur ett helhetsperspektiv. Det bedömdes att de enskilda projektens låga nytta vägdes upp av att de behövdes i systemet. gör bedömningen att det kan förekomma positiva systemeffekter genom en samordnad byggnation av och de Eftersom det inte finns ett underlag som beskriver hela systemutbyggnadens samhällsekonomiska effektivitet går det dock inte att avgöra om förhandlingen har lett till en effektiv utbyggnad. Regeringen har i uppdraget till förhandlingsmannen som motiv för medfinansiering av angett avsaknad av statliga medel och att projektet medför regionala nyttor i angränsande regioner. ser flera problem med att i en förhandling om medfinansiering utgå från dessa motiv. konstaterar vidare att de statliga såväl som de regionala aktörerna förhandlade utifrån andra utgångspunkter än regeringens motiv. Regeringen har inte heller motiverat den slutliga utformningen av medfinansieringen (den större paketlösningen). GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR 5Konsekvenser av regionala medfinansiering i den nationella åtgärdsplaneringen I detta kapitel fördjupas analysen från föregående kapitel 4. Här diskuteras mer ingående hur åtgärdsplaneringen har påverkats av att projekt har bundits genom den regionala medfinansieringen av . Diskussionen motiveras av att projekten som ingår i medfinansieringsavtalet utgör drygt 15,7 miljarder kronor165 av den nuvarande åtgärdsplanens medel, vilket är en relativt stor andel av det totala utrymmet för järnvägsinvesteringar. 5.1I utgångsläget är åtgärdsplanen delvis bunden I kapitel 2 och bilaga 1 redogörs närmare för infrastrukturens ekonomiska planering och hur åtgärdsplaneringen går till. I korthet syftar åtgärdsplaneringen till att upprätta en plan för genomförandet av infrastrukturinvesteringar som i så hög grad som möjligt lever upp till de transportpolitiska målen.166 utarbetar underlag, bland annat samhällsekonomiska analyser, för att därefter utarbeta ett planförslag inom en viss ekonomisk ram. Utifrån förslag tar regeringen beslut om planen. Den nu gällande planen omfattar åren 20102021. När en ny åtgärdsplan utarbetas är den i utgångsläget delvis bunden, exempelvis till följd av att redan pågående projekt behöver anslagsmedel i planen för att kunna färdigställas. Regeringen påbörjar dessutom som regel nya åtgärdsplaner innan de gamla är avslutade, vilket innebär en möjlighet att göra nya och mer relevanta prioriteringar i takt med att behoven eventuellt förändras, men som även leder till att fler pågående projekt ärvs från 165Anledningen till att denna summa är mindre än den som redovisas i kapitel 3.4.3. är att en del medel ingår i föregående åtgärdsplan som pågick , att en del medel kommer att ingå i efterföljande åtgärdsplan efter 2021, samt att kostnaderna i åtgärdsplanerna 20102021 anges i en tidigare prisnivå än i denna granskningsrapport. 166Förordning (2009:236) om en nationell plan för transportinfrastruktur. I denna anger regeringen att planen ska ange den inriktning på investeringar och förbättringsåtgärder som bedöms ha störst effekt för att uppnå de transportpolitiska målen. Dessutom ger regeringen i uppdrag att Planen ska innehålla en tydlig beskrivning av de förväntade effekterna för transportsystemet som helhet samt en redogörelse för strategiska överväganden när det gäller vad som anges i 4 § 1 p (det vill säga det första av de ovanstående citaten). föregående plan.167 I pågående åtgärdsplan bands medel till ett stort antal projekt redan i direktivet till trafikverken om att påbörja åtgärdsplaneringen. I de fall som regeringen i direktivet har angett vilka projekt som ska ingå i planen behandlas de av trafikverken som en del av planen utan att först vägas mot andra projekt.168 5.1.1Skäl till att åtgärdsplanen är bunden Det viktigaste skälet till att planen är bunden är att projekt pågår över ett flertal år och ärvs när nya planeringsomgångar påbörjas.169 Utöver detta ingår amorteringar och räntebetalningar för projekt som har betalats eller ska betalas med lån i föregående eller nuvarande åtgärdsplan. lanserade regeringen en närtidssatsning,170 som innefattade ett antal projekt som kunde igångsättas fort samt påbörjade projekt som saknade finansiering till följd av fördyringar i den dåvarande åtgärdsplanen. Närtidssatsningens projekt pågår under ett flertal år och har därmed bundit medel i nuvarande plan. Regeringen har åtagit sig att betala ut statsbidrag till exempelvis regionala spårfordon och resecentrum. Även detta åtagande binder medel från den totala ramen för infrastrukturinvesteringar på ett sätt som trafikverken inte kan påverka. Avtalet om den regionala medfinansieringen till beslutades inför regeringens direktiv till trafikverken om att utarbeta ett förslag till ny åtgärdsplan. De projekt som staten har förbundit sig att genomföra i avtalet med regionen har alltså ingått som en förutsättning inför trafikverkens åtgärdsplanering. Även under planeringsprocessens gång har medfinansierade projekt påverkat den planering som genomför. Till exempel var Västsvenska infrastrukturpaketet inte med i planförslag till regeringen. Detta paket pekades ut av regeringen och kom med på bekostnad av ett antal andra projekt i den åtgärdslista som regeringen fastställde i sitt beslut.171 167Hittills har de planer som påbörjats inte pågått i sin helhet, regeringen har valt att påbörja nya åtgärdsplaner innan den förra är helt avslutad. Stomnätsplanen 19942003 ersattes av stomnätsplanen 1998-2007, som ersattes av framtidsplan för järnvägen 20042015, som ersattes av nationell plan för transportsystemet 20102021. 168Intervju, , . 169En bakgrund till att ett flertal sådana projekt pågår i den nuvarande planen är att det i den föregående åtgärdsplanen (20042015) uppstod en mängd fördyringar och förseningar; den föregående planen kunde alltså inte genomföras i den takt som var tänkt. 170Näringsdepartementet, , (). 171Riksrevisionen (2011c), s. 86. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR 5.1.2En stor del av planen var bunden vid den senaste åtgärdsplaneringen Det nedanstående diagrammet beskriver de som fördelats till järnvägsprojekt i den nationella planen 20102021. Kostnaden för samtliga namngivna173 järnvägsprojekt beskrivs på vertikal axel och spridningen på horisontell axel. Diagram 5.1: Bundna och obundna järnvägsmedel i den nationella åtgärdsplanen Obundna projekt som föreslagits av Bundet genom reg. Bundet genom övrig mednansiering Pågående projekt och avbetalningar Källa: Underlag från bearbetat av . 172I planen utgör det totala utrymmet för järnvägsinvesteringar , men av dessa är fördelade på mindre effektivitetsåtgärder, så kallade . Dessa ingår inte i diagram 5.1. men diskuteras i avsnitt 5.1.3. Vidare ingår inte investeringar i vägar eller medel för underhåll. Diagrammet innehåller slutligen enbart medel från statliga anslag; för medfinansierade projekt har bidraget från medfinansiärerna inte inkluderats. 173Namngivna projekt är större projekt som har definierats med ett eget namn. Därutöver finns för mindre åtgärder som inte har namngivits, till exempel smärre trimningsinvesteringar. Dessa ingår inte i diagram 5.1 men diskuteras i avsnitt 5.1.3. 174E-post, , och . Diagrammet har beräknats utifrån en kategorisering av skälen till att projekt är bundna från . Efter att projekten delats in enligt dessa kategorier har kostnaderna för dem summerats . Diagrammet visar att den vanligaste anledningen till att medel bundits i den nuvarande nationella planen är att projekt ärvts från föregående plan till följd av att de håller på att genomföras eller avbetalas. Inom denna kategori, Pågående projekt och avbetalningar, ingår således även räntor och amorteringar för projekt som betalats med lån i föregående planer, eller som kommer betalas med lån i den nuvarande planen. Pågående projekt och avbetalningar binder sammanlagt av åtgärdsplanen; av denna andel utgör räntor och avbetalningar drygt hälften. Dessa bindningar går inte att påverka i någon större grad. Pågående projekt är således en förutsättning som måste hanteras i alla åtgärdsplaner eftersom det i nuvarande planeringssystem är normalt att regeringen inleder nya åtgärdsplaner innan de gamla är avslutade. Av diagrammet framgår även att närtidssatsningen binder och statsbidragen binder av planens totala medel till järnvägsinvesteringar. Medel som binds genom avtalet om den regionala medfinansieringen till utgör av de totala medlen till järnvägsinvesteringar.175 Utöver detta har flera andra medfinansieringsavtal ingåtts av regeringen (se fältet övrig medfinansiering). Bland dessa projekt ingår Västsvenska infrastrukturpaketet och utbyggnaden till flerspår på sträckan FlackarpArlöv. Övrig medfinansiering binder . Medlen som binds till följd av regeringens medfinansiering (övrig medfinansiering samt avtal) utgör således av den nationella åtgärdsplanens medel till järnvägsinvesteringar. När samtliga ovan angivna skäl till att anslagsmedel var bundna i åtgärdsplanen summeras blir resultatet att planen är till bunden. Här ingår således dels kostnader för pågående projekt, dels kostnader för projekt som regeringen har beslutat om inför åtgärdsplaneringen. Diagrammet visar slutligen att den obundna delen som fördelades av trafikverken i den senaste åtgärdsplaneringen, utifrån bland annat samhällsekonomisk effektivitet, utgör av det totala utrymmet i den pågående åtgärdsplanen.176 Ovanstående 175Denna andel avser de delar av och statens övriga åtaganden som genomförs under 20102021, vilket utgör totalt av utrymmet i den nationella planen. Fördelningen mellan de avtalade projektens utrymme i planen är: : , TomtebodaKallhäll: , Ostkustbanan : Härad: och Kraftsamling : . Kraftsamlingen var pågående men eftersom regeringen pekade ut åtgärden i samband med regionala medfinansiering räknas den till kostnaderna för detta avtal. 176Till kategorin pågående projekt som ingår i den bundna delen hör dock även projekt som fick prioritera i föregående åtgärdsplan. Andelen medel som trafikverken () har prioriterat till järnvägsinvesteringar i den senaste åtgärdsplanen är därmed större än . Analysen utgår dock från den specifika situation som gällde 2009, d.v.s. de rådande förutsättningarna inför valet av projekt i nuvarande åtgärdsplan. Utifrån detta perspektiv var alla pågående projekt bundna då i praktiken hade haft svårt att stoppa dessa projekts genomförande för att påbörja något annat projekt i stället, även om åtgärdsplaneringens analyser hade visat ett sådant behov. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR resultat kan jämföras med den föregående åtgärdsplanen där kunde fördela av de totala anslagen till järnvägsinvesteringar. Det har således skett en markant minskning av denna del i den nuvarande åtgärdsplanen.177 Diagrammet tydliggör hur projekten i avtal binder en stor del av åtgärdsplanens medel för den första halvan av planperioden. Det finns inte något obundet utrymme där trafikverken föreslår fördelningen . Vidare är detta utrymme relativt begränsat till efter 2017, när omfattningen börjar öka något. Det bör även noteras att av den del av anslaget som är obunden ingår ett flertal projekt som också medfinansieras från regionala och privata parter. Detta beror på att trafikverken fick i uppdrag från regeringen att söka medfinansiering inom arbetet med att ta fram ett förslag till nuvarande åtgärdsplan. har i RiR 2011:28 analyserat de 50 medfinansieringsavtal som ingåtts av trafikverken under senaste planomgången och kunnat konstatera att aktörer har påverkat den gängse planeringsprocessen genom att köpa sig före i kön. Det innebär att även inom den formellt obundna delen av åtgärdsplanen som fördelas på förslag av trafikverken kan anslaget ha styrts till viss del av regionala aktörer.178 5.1.3Trafikverkets förskjuts mot slutet av åtgärdsplanen