rir · H0B58 · 2012-04-19 00:00:00 — Enligt den statliga förhandlingsmannen gav regeringen inga övriga direktiv till förhandlingsarbetet men man hade regelbundna kontakter med både politiker och tjänstemän inom . skedde avrapporteringen även direkt till infrastrukturministern.110 Det statliga förhandlingskansliet bestod av förhandlingsmannen med två Förhandlingsmannen och de biträdande förhandlarna undertecknade parternas förslag till avtal, men avtalets giltighet förutsatte ett godkännande av regeringen.111 Vad gäller avtalets utformning och de projekt som ingick i avtalet har man på inte gjort några egna analyser utan det bedömdes vara den statliga förhandlingsmannens ansvar att nödvändiga analyser hade utförts.112 var formellt ingen part i förhandlingarna men bistod den statliga förhandlingsdelegationen med underlag. Enligt den statliga förhandlingsmannen hade det formella och reella ansvaret för underlag avseende projekten.113 En tjänsteman vid var ansvarig för ärendet. Denne hade avstämningar med dåvarande planeringsdirektör. Man såg på roll i förhandlingarna som relativt begränsad.114 Enligt den berörda tjänstemannen vid (tidigare ) arbetade man efter utgångspunkten att ta fram det befintliga underlag som efterfrågades av förhandlingskansliet. Man hade någon veckas varsel att ta fram underlag och man uppfattade inte att några grundligare utredningar efterfrågades.115 Den övergripande utgångspunkten i arbetet var att man skulle hitta en finansiering av och lösa de problem som hängde ihop med den regionala trafiken.116 3.6.2 De regionala parterna Inledningsvis skedde förhandlingarna om regionala medfinansiering i en större grupp. Där ingick företrädare för , , , och . 110Intervju, den statliga förhandlingsmannen, . 111Näringsdepartementet (2007c). 112Intervju, , . 113Intervju, den statliga förhandlingsmannen, . 114Intervju, , . 115Intervju, , . 116Intervju, , . stormöten såg de regionala företrädarna ett stort behov av att samordna sig gentemot den (starka) statliga förhandlingsmannen. Då bildade man det man kallade lilla förhandlingsdelegationen med en representant från varje län.117 Det var denna grupp som skötte förhandlingarna gentemot den statliga förhandlingsmannen. Som stöd till och förankring av den lilla delegationens arbete fanns den stora förhandlingsdelegationen med ytterligare politiska företrädare för regionen.118 Där ingick cirka 20 personer varav 25 representanter från respektive län.119 Förhandlingsdelegationerna hade vidare ett sekretariat med tre tjänstemän som bistod med underlag inför förhandlingarna. Den lilla förhandlingsdelegationen undertecknade parternas förslag till avtal. Avtalets giltighet krävde dock godkännande av samtliga kommuner och län som var med i förhandlingarna.120 3.7De regionala företrädarnas syn på medfinansiering har intervjuat de regionala företrädarna i den lilla förhandlingsdelegationen om deras syn på medfinansiering av statlig infrastruktur. Flera av förhandlarna i den lilla delegationen understryker att det är statens ansvar att finansiera statlig infrastruktur. Företrädarna anför även att om man nu definierar vår huvudstad som att den är av nationellt intresse så borde väl alla vara med och bidra?.121 En åsikt som framförs är vidare att de regionala företrädarna inte vill ha en ren övervältring av infrastrukturkostnaderna på regionen så att statens anslag minskar i samma omfattning som kommunernas ökar. Flera av förhandlarna ser även en fara i all form av medfinansiering då det riskerar att leda till att stora kommuner kan köpa sig före i kön. Vidare betonas vikten av strukturer och tydliga roller vid medfinansiering, där företrädarna menar att sådant har saknats i förhandlingarna hittills.122 Vissa företrädare framför även att de har en positiv hållning till medfinansiering. En av förhandlarna anser det fullt rimligt med medfinansieringslösningar där det är välmotiverat och väl underbyggt, och framförs som ett sådant exempel. Det uttrycks även förståelse för 117Intervju, regional företrädare, . 118Intervju, tjänsteman vid de kommunala parternas sekretariat, . 119Vianord (2007b). 120Näringsdepartementet (2007c). 121Intervju, regional företrädare, . 122Intervju, regional företrädare, . GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR att staten, när det finns ett stort behov av medel till infrastruktur, behöver veta vilka som är villiga att medfinansiera då det visar vad kommunerna prioriterar högst. En annan åsikt som framförs är att statens medel har fördelats felaktigt och att den här sortens medfinansieringslösningar är nödvändiga.123 123 Intervju, regional företrädare, . GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR 4Efterlevs principer för planering och finansiering av transportinfrastruktur? har uttalat att ett antal principer ska gälla för infrastrukturplaneringen vad gäller samhällsekonomi: att medfinansiering inte ska bestämma prioriteringen av ett enskilt projekt och att samhällsekonomiska analyser bör spela en viktig roll vid prioriteringen av infrastrukturinvesteringar. har vidare uttalat att avsteg från grundprincipen om anslagsfinansiering av infrastruktur ska motiveras i varje enskilt fall. I det här kapitlet analyseras regionala medfinansiering utifrån den första revisionsfrågan, som avser dessa principer som har slagit fast. En given utgångspunkt för förhandlingarna var att skulle byggas, och man gjorde därför inga bedömningar av samhällsekonomiska effektivitet; detta hade (som nämns i kapitel 3) redan behandlats i den föregående . Här analyseras därför endast hur staten har beaktat samhällsekonomisk effektivitet när det gäller statens övriga åtaganden på lång sikt, det vill säga , SträngnäsHärad samt utbyggnad av fyrspår på sträckorna TomtebodaBarkarby respektive . som ingick i statens övriga åtaganden på kort sikt var redan påbörjat vid förhandlingarna och hade därför prioriterats i en ny åtgärdsplan oavsett om det hade ingått i ett avtal om medfinansiering.124 4.1Har medfinansieringen påverkat prioriteringsordningen och har samhällsekonomiska analyser spelat en viktig roll vid prioriteringen av projekten i avtalet? Som nämnts i kapitel 2 är det under åtgärdsplaneringen som konkreta planer tas fram vilka svarar mot den inriktning och de transportpolitiska mål som regeringen beslutat om i inriktningsplaneringen. Regeringen har uttalat att syftet med åtgärdsplaneringen är att säkerställa att de ingående åtgärderna är väl genomlysta, förankrade och prioriterade jämfört med andra tänkbara 124 Intervju, , . åtgärder.125 Det går inte att veta innehållet och prioriteringen i den åtgärdsplan som skulle ha beslutats av regeringen om förhandlingarna om regional medfinansiering till inte hade blivit av. Det är därför inte möjligt att med säkerhet säga om regionala medfinansiering har lett till att prioriteringsordningen i infrastrukturplaneringen har påverkats vad gäller de övriga åtagandena. Analysen görs därifrån utifrån vad som talar för eller emot att medfinansieringen har påverkat prioriteringsordningen mellan olika projekt 4.1.1Regionen krävde en motprestation från staten i form av ytterligare projekt för att medfinansiera Samtliga representanter för de regionala företrädarna har i intervjuer framhållit att enbart byggandet av inte kunde motivera en medfinansiering från deras sida. En medfinansiering skulle bara flytta ut propparna ut i systemet och man var därför inte beredd att betala bara för ett garage för pendeltågen. Enligt den statliga förhandlingsmannen var det regionens företrädare som i slutändan fick avgöra vilka projekt som kom att utgöra statens övriga åtaganden.126 Förhandlingsmannen framhöll att medfinansiering är ett partnerförhållande och då kan staten inte bestämma allting. Om en annan part är med och betalar så måste den parten få vara med och bestämma. Förhandlingsmannens förbehåll gentemot regionens krav var att projekten skulle ligga i linje med statens mer övergripande mål att uppnå en stark spårkapacitet och att de inte skulle störa kraven på systemtänk från Stockholmsöverenskommelsen. Förhandlingsmannen har vidare framhållit att staten till stor del delade bedömningen av nödvändigheten av de övriga projekten.127 Alla projekt som ingick i statens övriga åtaganden hade ingått i någon föregående åtgärdsplan. TomtebodaKallhäll och SträngnäsHärad fanns med i planen för 20042015, dock med delvis annan utformning. De ingick i planens sista femårsperiod (20102015). Dessutom försenades genomförandet av åtgärdsplanen 20042015 av att många projekt fördyrades.128 ingick inte i den föregående planen utan endast i den : åtgärdsplanen för 19982007. Där angavs att dåvarande skulle medfinansiera projektet på grund av en planerad samordning med utbyggnaden av förbi . Trafikverken avbröt dock senare den 2008/09:35, s. 110. 126E-post, den statliga förhandlingsmannen, . 127E-post, den statliga förhandlingsmannen, . 128Se avsnitt 6.2. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR planerade samordningen av projekten och medfinansiering till uteblev. Projektet stod då utan full finansiering vilket var en anledning till att projektet inte togs upp i åtgärdsplanen för 20042015. I planen angavs att projektet är viktigt för utvecklingen av tågtrafiken men att bedömde att övriga utbyggnader på stråket tills vidare skulle vara tillräckliga för att få trafiken att fungera.129 De regionala företrädarna har i intervjuer uppgett att de såg på de övriga åtagandena som motprestationer från statens sida, det vill säga att en regional medfinansiering av säkerställde att dessa projekt skulle genomföras i närtid. Att projekten skulle ha genomförts i alla fall beskriver en av företrädarna som en efterkonstruktion och menar att man förhandlade utifrån utgångspunkten att de inte skulle bli av i och med att projekten tidigare hade skjutits upp. 4.1.2Vilka samhällsekonomiska analyser fanns tillgängliga vid förhandlingarna? Nedanstående redovisning utgår från de samhällsekonomiska analyser som fanns tillgängliga för de projekt som utgör statens övriga åtaganden när förhandlingen pågick 2007. I förstudiens slutrapport redovisas två beräkningar av nettonuvärdeskvoter (NNK) eftersom den slutliga utformningen av järnvägen genom inte beslutats. NNK för ytläge genom (med en bedömd totalkostnad på ) beräknades till 0,28 och för alternativet med tunnel genom (med en bedömd totalkostnad på ) beräknades NNK till 0,35. pågick järnvägsutredningen men det fanns ingen ny samhällsekonomisk analys framme när förhandlingarna om medfinansiering pågick. Med anledning av kostnadsökningar i åtgärdsplanen 20042015 lämnade förslag till reviderad åtgärdsplan.130 Här redovisades en NNK på 0,4 för projektet , partiellt dubbelspår, mötesstationer och kraftförsörjning samt en kostnad på . Vissa av dessa åtgärder, såsom en del av det partiella dubbelspåret och ett par mötesstationer, inordnades i åtgärdspaketet Kraftsamling (som utgjorde de kortsiktiga åtgärderna i avtalet om ). 129Banverket (2004b), s. 40, e-post, , . 130På grund av fördyringar i projekt var åtgärdsplanen 20042015 kraftigt försenad och fick i uppdrag att lämna förslag till reviderad åtgärdsplan (se avsnitt 6.2). Även återstående åtgärder, så som den andra delen av dubbelspåret (SödertäljeNykvarn) samt ny mötesstation i togs in i medfinansieringsförhandlingarna som ett möjligt statligt åtagande på lång sikt. som förhandlingarna pågick blev det aktuellt att som alternativ till detta diskutera en förlängning av mötesstationen i till ett dubbelspår mellan och Härad. hade dock inte fattat något beslut i frågan, varför SträngnäsHärad redovisades som en alternativ utbyggnad i avtalet. Någon NNK som gällde specifikt för alternativen SödertäljeNykvarn eller SträngnäsHärad fanns därmed inte framtagen för förhandlingen. för medfinansieringsförhandlingarna var det mest aktuella underlaget om projektet en förstudie . I förstudien redovisas inte någon NNK. Det framgår dock att de monetärt värderingsbara effekterna uppgår till , vilket utgör av den samhällsekonomiska byggkostnaden. tolkar detta som att nettonuvärdeskvoten beräknades ligga mellan 0,6 och 0,5. Kostnaderna för projektet uppgick i prisnivå 2005 till 933 miljoner kronor.131 4.1.3Hur beaktades projektens samhällsekonomiska effektivitet under förhandlingarna? Systemperspektiv motiv till de övriga åtagandena Som nämnts tidigare ställde de regionala företrädarna krav på att staten skulle besluta om ytterligare projekt för att de skulle bidra till finansiering. Regionens argument var att dessa projekt behövdes utifrån ett systemperspektiv. Både förhandlingsmannen och tjänstemän i har instämt i de regionala företrädarnas problembild och bedömer att det var nödvändigt att bygga de övriga åtagandena för att få ut nyttan av Citybanan.132 Tjänstemän vid gör vidare bedömningen att man troligtvis hade fått stark kritik om man hade byggt utan att bygga de andra åtgärderna.133 Man betonar vidare att det inte rör sig om motprestationer utan menar att dessa projekt är väl utredda projekt som ger hög nationell nytta.134 Förhandlingsmannen har även framhållit att hans bild av processen var att de regionala företrädarna inte bara såg till snäva regionala intressen utan att diskussionen i hög grad fördes utifrån en samlad systemsyn.135 131Här avses alternativet med tunnel. 132Intervju, , , intervju, den statliga förhandlingsmannen, . 133Intervju, , . 134Intervju, , , intervju, , . 135E-post, den statliga förhandlingsmannen, . GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Innan förhandlingen om regional medfinansiering av påbörjades hade inte behovet av kringinvesteringar vid ett bygge av redovisats som ett uttryckligt krav i något underlag från statens sida. I åtgärdsplan för perioden 20042015 omnämns att det finns projekt som utgör komplement till och att dessa projekt har lagts in i åtgärdsplanen utifrån detta systembehov. I omnämns också att omkringliggande investeringar i kommer att bli nödvändiga för att nyttja kapacitet. Men detta är ingen central del i utredningens slutsatser. När det gäller valet mellan ett tredje spår och redovisas endast kostnaderna för dessa två projekt och inte för de följdinvesteringar som valet av skulle innebära. Under medfinansieringsförhandlingarna gjordes inga samhällsekonomiska analyser för hela åtgärdspaketet. Det saknades således underlag som visar på vikten av att byggnationen av och de övriga åtagandena bör samordnas och genomföras. Under förhandlingsprocessen gav regeringen den statliga förhandlingsmannen uppdraget att förhandlingen skulle vidgas för att även innefatta sammanhängande järnvägsobjekt i Mälardalsregionen.136 Regeringen motiverade dock inte varför man frångick det ursprungliga upplägget där förhandlingen enbart rörde . Företrädare för har bekräftat att regeringen inte formulerade något särskilt syfte för statens övriga åtaganden.137 Regeringen valde alltså inte att motivera det åtgärdspaket som kom att ingå i avtalet genom att till exempel hänvisa till eventuella systemeffekter. roll var att ta fram efterfrågat underlag Som beskrivs i kapitel 3 var ingen part i förhandlingarna men bistod den statliga förhandlingsdelegationen med underlag. Vid gjordes därmed ingen särskild analys av samhällsnyttan av statens övriga åtaganden utan uppdraget från förhandlingsmannen var att ta fram förslag till regionerna på vilka åtgärder som kunde åtgärda de flaskhalsar som skulle uppstå efter byggnationen av Citybanan.138 hade inte fått ett särskilt uppdrag att tillgodose det nationella intresset i förhandlingarna. Den berörda tjänstemannen bedömer det osäkert om han hade gått till väga på samma sätt i förhandlingsarbetet om man hade haft ett sådant uppdrag. såg förhandlingsmannens uppdrag om att ta fram en regional medfinansiering av som en rent politisk prioritering av projekten i Stockholm- och såg därmed ingen anledning att dra in resonemang om andra nationella projekt i detta sammanhang. 136Näringsdepartementet (2007f). 137Intervju, , . 138Intervju, , . framhåller dock att det rent generellt ingick i hans tjänst att ha ett nationellt perspektiv. Vidare uppfattade tjänstemannen det som sitt ansvar att verka för att avtalets samlade åtagande inte blev för stort i förhållande till totala investeringsbudget.139 Förhandlingsmannens bedömning av projektens samhällsekonomiska effektivitet Vad gäller förhandlingsmannens beaktande av projektens samhällsekonomiska effektivitet utgick han från tidigare bedömningar av , av Stockholmsberedningen och av etcetera. hann förhandlingskansliet enligt uppgift inte göra inom ramen för förhandlingsarbetet. Det gjordes således inga nya samhällsekonomiska analyser vare sig för de enskilda projekten eller för hela åtgärdspaketet. Förhandlingsmannen utgick från att det inte finns ett rättvisande sätt att göra samhällsekonomiska kalkyler; att kalkylerna inte fångar in alla effekter och att det hade varit en annan sak om kvoterna varit betydligt lägre, till exempel runt 1. Förhandlingsmannen menade i stället att de här projekten hade passerat det samhällsekonomiska nålsögat, och även om nettonuvärdeskvoterna var negativa eller osäkra för flertalet av projekten bedömde han att andra aspekter vägde upp, såsom att projekten ändå kan behövas i systemet.140 Förhandlingsmannen gjorde även bedömningen att effekten av de projekt som diskuterades i Stockholmsförhandlingen i hög grad är beroende av att med anslutande investeringar genomförs.141 TomtebodaKallhäll hade vidare lyfts fram som ett angeläget projekt även i Stockholmsförhandlingen, vilket förhandlingsmannen såg som ett ytterligare motiv att ta med projektet i avtalet om medfinansiering av . Förhandlingsmannens utgångspunkt var att staten skulle behöva bygga de övriga åtagandena oavsett medfinansieringen, det var mer en fråga om när i tiden, och där skyndade regionen på processen i och med sina krav i förhandlingarna.142 En senare utbyggnad hade enligt förhandlingsmannens bedömning medfört samhällsekonomiska förluster och hämmad tillväxt i hela landet.143 139Intervju, , . 140Intervju, den statliga förhandlingsmannen, . 141E-post, den statliga förhandlingsmannen, . 142Intervju, den statliga förhandlingsmannen, . 143Intervju, den statliga förhandlingsmannen, . GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR bedömning av projektens samhällsekonomiska effektivitet Tjänstemän vid har framhållit att samma utgångspunkt gäller för alla prioriterade åtgärder oavsett om de är utpekade av regeringen eller om de har genomgått åtgärdsplaneringsprocessen: de ska vara samhällsekonomiskt effektiva och bidra till att uppfylla de transportpolitiska målen. Man anser vidare att det inte har rört sig om ett annat beslutsunderlag för de projekt som ingår i avtalet om regionala medfinansiering jämfört med de beslutsunderlag som används i den gängse planeringen eftersom frågorna hade varit uppe i Stockholmsberedningen144 (2002 samt 2003) vad gäller flera av projekten och att det är som har tagit fram underlagen till förhandlingsarbetet. Vad gäller avtalets utformning och de projekt som ingick i avtalet har man på departementet inte gjort några egna analyser utan detta ansågs vara den statliga förhandlingsmannens ansvar.145 4.1.4Citybanans regionala medfinansiering projekten i avtalet beslutas och prioriteras utan jämförande analyser Enligt den statliga förhandlingsmannen var den övergripande tidsplanen för förhandlingsarbetet hårt satt. Regeringen skulle lägga infrastrukturpropositionen och allt underlag för propositionen skulle vara klart , vilket också innefattade regionala medfinansiering. parternas förslag till avtal om regional medfinansiering av samt resultatet av Stockholmsförhandlingen . Projektet hade , i samband med avsiktsförklaringen, startats upp igen efter det tidigare stoppet och började då göra större upphandlingar för projektet.146 Arbetet med att genomföra analyser och ta fram den senaste åtgärdsplanen pågick under 2008 och 2009.147 lämnade trafikverken förslag till åtgärdsplan148, och fastställde regeringen planen.149 Förhandlingarna och projektets igångsättande föregick således den senaste åtgärdsplaneringen. 144SOU 2002:11 och Stockholmsberedningen (2003). 145Intervju, , . 146Några av de större tidiga upphandlingarna var dock villkorade mot att järnvägsplanen skulle vinna laga kraft (vilket den gjorde ). Intervju, , . 147Den uppdrog regeringen åt , , och att inleda förberedelsearbetet för åtgärdsplaneringen av infrastrukturåtgärder för perioden 20102020. (2008). 148Trafikverken lämnade förslag till plan och kompletterande underlag respektive . , Planer-och-beslutsunderlag/Nationell-planering/Nationell-plan-for-transportsystemet-2010-2021/ Forslag-till-Nationell-plan-for-transportsystemet-2010-2021/, (). 149Näringsdepartementet (2010b). Regeringen godkände med vissa justeringar förhandlingsmannens förslag till avtal och i samband med detta gav regeringen direktiv till trafikverken att påbörja den senaste åtgärdsplaneringen.150 I direktivet hänvisas även till regeringsbeslutet om att godkänna avtalet för med att det innehåller ytterligare direktiv om objekt som ska [kursivering] ingå i den nationella planen.151 Här avses och de övriga åtagandena (åtgärder på lång sikt var TomtebodaBarkarby, BarkarbyKallhäll, Härad och ). Under åtgärdsplaneringen togs underlagsmaterial, såsom samlade effektbedömningar, fram för samtliga projekt som ingick i planen, även för de projekt som ingick i avtalet om regionala medfinansiering. Regeringens direktiv inför åtgärdsplaneringen innebar dock att skulle hantera dessa projekt som låsningar som skulle ingå i planen, och deras samhällsekonomiska underlag har därmed inte använts för att analysera och prioritera projekten som ingick i avtalet.152 4.1.5Projektens prioritering i den senaste åtgärdsplanen konstaterar att tre av de fyra projekt som ingår i statens övriga åtaganden nu är bland de tidsmässigt högst prioriterade järnvägsprojekten i den gällande åtgärdsplanen (20102021).153 innebär att alla projekt inom statens övriga åtaganden utöver deletappen ska invigas före eller i samband med invigning 2017. Detta gör att de med nödvändighet har behövt planeras in under den första halvan Som framgår av diagram 5.1 (se kapitel 5) är åtgärdsplanens medel under den första halvan i huvudsak reserverade för redan pågående projekt från föregående åtgärdsplan, eller av satsningar som regeringen aviserat redan före åtgärdsplaneringen. regionala medfinansiering är en sådan satsning som binder en stor del av de medel som fanns tillgängliga under åtgärdsplanens första hälft. För att diskutera hur prioriterade avtalets projekt hade blivit i åtgärdsplanen utan en medfinansiering är det intressant att titta på de samhällsekonomiska analyser som gjordes inför åtgärdsplaneringen.154 Den beräknade samhällsnyttan av projekten anges i de samlade effektbedömningarna som togs fram i den senaste åtgärdsplaneringen. 150Regeringen uppdrog genom beslutet att godkänna avtalet åt att för statens räkning förvalta avtalet. 151Näringsdepartementet (2008b). 152Intervju, , . 153Deletappen TomtebodaBarkarby har ett senare genomförande än de övriga avtalade projekten. 154Observera att dessa inte är de samhällsekonomiska analyser som fanns tillgängliga vid förhandlingarna. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Enligt den samhällsekonomiska kalkylen beräknas nettonuvärdeskvoten för utbyggnaden av (TomtebodaBarkarby och BarkarbyKallhäll) till 0,27.155 I den samhällsekonomiska bedömningen, där analysen även omfattar icke prissatta effekter, bedöms projektet inte heller vara lönsamt. har en beräknad NNK på 0,2 och bedöms med stor osäkerhet i kalkylerna som sannolikt lönsam i den samhällsekonomiska analysen.156 Nettonuvärdeskvoten för SträngnäsHärad ligger på 0,5 och bedöms inte vara lönsam i den samhällsekonomiska analysen.157 Som jämförelse till dessa kvoter kan det nämnas att den genomsnittliga (storleksviktade) lönsamheten i hela planen var cirka 0,07.158 Dessutom hade åtgärdsplanens genomsnittliga