rir · H0B521 · 2012-12-07 00:00:00 — Dessa låter sig inte heller på ett enkelt sätt jämföras. Skillnaderna i redovisningsprinciper ställer mycket stora krav på beslutsunderlag som lämnas till , om besluten ska kunna bli rationella och långsiktigt optimala. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? har i flera rapporter pekat på bristen på god statistik för investeringarna och kapitalstocken i den offentliga sektorn. delar denna bedömning. Att den statliga redovisningen inte heller kan användas i beslut om investeringar i infrastruktur bidrar till en långsiktig risk för de offentliga finanserna och den ekonomiska tillväxten. Dessutom kan bristande redovisning medföra felaktiga bedömningar av underhållsbehov och i sämsta fall leda till belastningar på statsbudgeten i form av väsentligt högre underhållskostnader till följd av uppdämda behov av underhåll. Ett för lågt underhåll innebär att dagens beslutsfattare implicit intecknar framtida budgetutrymmen. I regeringens senaste översyn av det finanspolitiska ramverket påpekades att brister i budget- och redovisningssystem riskerar leda till för låga investeringar eller bristande beslutsunderlag för investeringar. En arbetsgrupp på konstaterade: För att minska farhågorna för att ett överskottsmål formulerat i termer av finansiellt sparande kan leda till för låga investeringar och till en omotiverat låg realkapitalstock, menar arbetsgruppen att det är angeläget att redovisningen av den offentliga sektorns reala tillgångar och investeringar, särskilt vad gäller dessas utveckling , förbättras i vår- och budgetpropositionerna samt i årsredovisningen för staten.56 Storleken på anspråken på statsbudgeten illustreras av bristutredning där behovet för att täcka reinvestering och underhåll i järnväg bedömdes uppgå till . Behovet av löpande underhållsåtgärder bedömdes till . 3.4.3Avvägningar mot klimatmålen försvåras De problem som har identifierat har också konsekvenser för genomförandet av klimatpolitiken. Att transporterna inte prissätts utifrån marginalkostnader, utan är underprissatta, medför att efterfrågan på transporter är för hög ur ett effektivitetsperspektiv. Detta leder till att även de externa effekterna från trafiken, inklusive utsläpp av klimatgaser, är högre än vad de skulle varit vid en prissättning enligt marginalkostnadsprincipen. En förändring i riktning mot denna princip skulle således också ge ett bidrag till en utveckling mot klimatmålen, om än marginellt. 56 (2010), s 34. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR När det gäller transportsektorn är enligt nuvarande politik koldioxidskatten ett effektivt medel för att styra utsläppen av koldioxid.57 Skattenivån är en utgångspunkt för att värdera utsläppsminskningar inom sektorn och bedöma vilka åtgärder som bör vidtas för att minska klimatutsläppen. tolkar att visionen om inga nettoutsläpp gäller för utsläppen i Sverige.58 har också i sin tolkning av vad som krävs för att nå målet om en fossiloberoende fordonsflotta gjort bedömningen att bilresandet behöver minska med . En sådan minskning av bilresandet ligger mycket långt ifrån den utveckling som enligt prognoser skulle bli fallet med nu gällande styrmedel. Det skulle kräva mycket kraftfulla åtgärder och sannolikt en kombination av många olika åtgärder, där det skulle vara särskilt viktigt med styrmedel utformade i enlighet med marginalkostnadsprincipen och fyrstegsprincipen för att göra utsläppsminskningen så kostnadseffektiv som möjligt. Vilka styrmedel som regering och riksdag kan komma att ta beslut om för att minska klimatutsläppen är dock inte känt och för att de infrastrukturåtgärder som föreslår inom ramen för kommande åtgärdsplaneringen ska vara kostnadseffektiva bör de vara lönsamma vid fastställd skattenivå enligt beslutad politik. Det är dock viktigt att detta förhållande kan göras transparent och tydligt för regeringen och . Detta krävs för att regeringen och ska få en rättvisande bild som kan ligga till grund för besluten om infrastruktursatsningar och dess konsekvenser, och möjliggöra avvägningar mot klimatpolitiken. Exempelvis kan det innebära att ge underlag för att bedöma behoven av förändringar av koldioxidskatt eller andra styrmedel om anser att detta är motiverat. I avsaknad av styrmedelsanalyser kan inte se att den bild som förmedlas är tillräckligt transparent för att regeringen och ska kunna göra sådana avvägningar. 3.4.4 Bristande transparens och information Ett gemensamt tema för ovan beskrivna konsekvenser är att det råder en bristande transparens i beslutsunderlag. Regeringens och argumentation om nödvändigheten av sina beslut brister, vilket gör att allmänheten och inte får rättvisande information. Bristen på relevanta styrmedelsanalyser enligt fyrstegsprincipen och bristen på analyser av marginalkostnadsprissättning innebär att det inte blir transparent 2009/10:TU24. 58Att hela utsläppsminskningen genomförs inom landet är ett alternativt. Ett annat alternativ är att fullt ut utnyttjar internationella marknader för koldioxidhandel för att nå målet. har i uppdrag att utreda dessa två huvudalternativ. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? vilka alternativen är till föreslagna åtgärder eller vilka merkostnader det kan innebära att föreslagna åtgärder väljs. Det innebär också att det inte blir transparent vilka kostnader det innebär att reducera klimatutsläppen inom transportsektorn eller vilka de mest kostnadseffektiva åtgärderna för att reducera klimatutsläppen från transportsektorn är. har i slutgranskningen iakttagit att problemen med bristande kostnadskontroll i hög grad kvarstår. I regeringens skrivelser och remissvar på granskningar om kostnadskontroll i stora vägrespektive järnvägsprojekt hävdas däremot att problematiken är relevant sedan nya metoder med successiv kalkyl och nya arbetssätt har införts. Bristande systemsyn, som åskådliggjordes i granskningen om och järnvägen längst , har i denna granskning visat sig vara ett problem som också gäller för Västlänken och sannolikt även för höghastighetsprojektet. konstaterar att två av de mest kostsamma och aktuella projekten i nuvarande åtgärdsplanering har beslutsunderlag som inte på ett transparent sätt beskriver de nödvändiga tilläggsinvesteringarna. I underlaget finns även gränsfall där en liknande beskrivning av risken för behov av tilläggsinvesteringar hade kunnat vara motiverad, eftersom behovet bedöms utifrån prognoser om framtidens trafik som bygger på förutsättningar som kan förändras. Därmed upprepas fenomenet att kostnader för tilläggsinvesteringar döljs och att dessa måste hanteras av framtida beslutsfattare. Att regeringen och inte känner till, eller inte känns vid och öppet redovisar, de brister som kvarstår, innebär att och allmänheten får missvisande information. I förlängningen innebär det att åtgärder för att komma till rätta med problemen inte vidtas. Bristande transparens i analyser och beslutsunderlag i kombination med den informella styrningen inom sektorn gör att det blir otydligt hur processen ser ut, vem som beslutat om vad och med vilket underlag. Det leder sammantaget till att besluten blir svåra att följa upp och utvärdera. Att motiven för stora satsningar dessutom ofta är mycket torftigt beskrivna försvårar uppföljningen ytterligare. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR 4 Slutsatser och rekommendationer har genomfört en serie granskningar på temat Infrastruktur på nya villkor. Den centrala frågeställningen för granskningsstrategin: Är statens instrument för att utveckla och underhålla transportinfrastrukturen utformade så att de leder till en effektiv användning av resurserna? I denna avslutande granskning är syftet att ge en samlad och fördjupad bild av de effektivitetsbrister som iakttagits i genomförda granskningar av hushållningen av statliga medel till infrastrukturens underhåll och utveckling. Syftet har också varit att analysera orsakerna till problemen och, i ljuset av genomförda och pågående förändringar inom sektorn, peka på de ytterligare förändringar som krävs för att komma till rätta med problemen. Särskilt fokus i denna slutgranskning har legat på frågan: Har regeringens styrning lett till en effektiv användning av resurserna för infrastruktur? sammantagna slutsats är att det system som staten inrättat för att säkerställa en effektiv användning av resurserna för utveckling och underhåll av infrastrukturen inte uppfyller dessa krav. Enligt beror problemet inte på utformningen av styrmedel och principer, åtminstone inte i första hand. Istället beror problemen på att dessa styrmedel och principer inte tillämpas som avsett, vare sig av regering eller av . 4.1Effektiva verktyg tillämpas inte som avsett slutsats är att statens instrument för att utveckla och underhålla infrastrukturen i huvudsak är utformade så att de skulle leda till en effektiv användning av resurserna om de användes som avsett. kan dock konstatera att tillämpningen av instrumenten brister. Styrmedel och principer tillämpas inte i enlighet med intentionerna, vare sig av regeringen eller av , vilket minskar uppfyllelsen av de transportpolitiska målen och leder till en ineffektiv hushållning med statens resurser. Bristande incitament bidrar till detta. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? Det förändringsarbete som pågår inom infrastruktursektorn med bland annat genomförd myndighetsreform, förändrat planeringssystem och nya styrmodeller ser som positivt. Det skapar bättre förutsättningar för trafikslagsövergripande planering och kan successivt kan leda till förbättringar på flera områden så som intern effektivisering, budgetkontroll och bättre förvaltning av samhällsekonomiska kalkyler. bedömning är emellertid att förändringarna däremot inte påverkar de grundläggande strukturer som motverkar en ändamålsenlig tillämpning av de principer som fastlagt för genomförandet av transportpolitiken. I en sektor med mycket pengar och många intressen som konkurrerar om statens satsningar är det viktigt att statens instrument för att styra verksamheten leder till en strukturerad och transparent åtgärdsvalsprocess baserad på gällande transportpolitiska principer. Det måste också säkerställas att det finns beslutsunderlag av god kvalitet. granskning har pekat på allvarliga problem med bristande planering enligt fyrstegsprincipen, incitamentsstrukturer som leder till överdrivna nyttor och underskattning av kostnader och avsaknad av systematisk uppföljning på flera områden. konstaterar vidare fortsatta brister i systemsynen i planeringen, som medför att nödvändiga tilläggsinvesteringar för att uppnå ändamålen med stora investeringsprojekt inte omfattas av beslutsunderlagen. kan också konstatera att regeringen inte agerar i enlighet med fastslagna principer. 4.2Regeringen brister i sin egen tillämpning Regeringen har inte sett till att det gjorts analyser av styrmedel och styrmedlens möjligheter att på ett effektivt sätt åtgärda brister i transportsystemen innan överväganden om mer kostsamma om- och nybyggnationer görs. Regeringen har inte heller styrt prissättningen av transporter enligt den gällande principen att transporterna ska stå för sina rörliga kostnader. Sammantaget innebär det att den mängd transporter som genomförs inte är samhällsekonomiskt effektiv och att behovet av infrastrukturåtgärder överskattas. och en annan prissättning skulle efterfrågan på transporter påverkas och bedömningen av vilka och hur stora åtgärder som ska genomföras skulle sannolikt vara en annan. Regeringen har minskat möjligheten för att genomföra analyser i den långsiktiga infrastrukturplaneringen som bygger på fyrstegsprincipen genom att i stor utsträckning redan i direktiven peka ut åtgärder, företrädesvis investeringar, som ska ingå i planen och därmed låsa stora delar av planeringsramen. kan också konstatera att regeringen sedan GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR fattar beslut som avviker från underlagen, till följd av politiska bedömningar eller andra prioriteringar, utan att detta motiveras på ett transparent sätt. De motiveringar som förekommer i beslutsskrivningarna är mycket korta och allmänt hållna och ger ingen information om vilken grad av måluppfyllelse som antas, så att beslutet är möjligt att följa upp. kan dessutom konstatera att de ändringar som regeringen gör bland annat innebär en neddragning av mindre åtgärder i fyrstegsprincipens steg 2 Dessa mindre åtgärder har hög samhällsekonomisk lönsamhet och kostnadseffektivitet. Det förekommer även att beslut tas utan relevanta underlag om objektens kostnader eller samhällsekonomiska effekter, vilket helt står i strid med de direktiv och principer som regering och riksdag ställt sig bakom. Regeringen har valt att inte stärka sin förmåga att styra processerna genom att i enlighet med stärka resurserna i . Detta val kan ha begränsat regeringens förmåga att effektivt styra användningen av resurserna till infrastruktur. 4.3Regeringens styrning är inte ändamålsenlig Regeringens har i sin styrning inte sett till att fyrstegsprincipen tillämpats som avsett. Regeringen har inte efterfrågat underlag som visar vilka effekter som kan uppnås genom prissättning och andra styrmedel och har heller inte gett vägledning om hur fyrstegsprincipen ska tillämpas när det gäller styrmedel som saknar rådighet över. Det finns också en motsägelse mellan regeringens styrning mot att främja medfinansiering och en effektiv användning av fyrstegsprincipen som inte analyserats av regeringen. Flera viktiga förbättringar har genomförts av . Det är en utveckling som regeringen bidragit till genom att införa en starkare styrning av vad beslutsunderlagen ska innehålla. Det är också positivt att myndigheten har fått i uppdrag att granska planeringsunderlag. Det finns dock ett antal kunskapsluckor och brister kvar som inte direkt påverkas av pågående förbättringsarbete, eller där förbättringsmöjligheterna ligger relativt långt fram i tiden. Ett exempel på det senare är beslutsunderlaget för drift- och underhållssatsningar på framför allt järnväg. Där pågår ett utvecklingsarbete med syfte att bland annat ta fram nödvändiga effektsamband för åtgärders effekter, men förutsättningar för att göra effektiva avvägningar mellan åtgärder och olika nivåer av underhållssatsningarna är således ännu inte på plats. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? Ett exempel på brister som inte åtgärdats är de kring anläggningskostnadsuppgifterna i underlagen. bedömer fortfarande att kostnadsuppgifterna är omgärdade av en stor risk för underskattning eftersom den införda kalkylmetodiken, även om den bättre hanterar olika projektrisker, inte löser problemen med strategisk underskattning av kostnader. Detta eftersom resultaten från den nya metodens analyser inte automatiskt tillämpas i planeringen. kan också konstatera brister i systemsynen vid stora investeringsprojekt. Det får som konsekvens att nödvändiga tilläggsinvesteringar, till en kostnad om , saknas i underlagen. kan konstatera att positiva initiativ har tagits till uppföljning, analys och lärande, men trots detta är bristande uppföljning och avsaknaden av nödvändiga data för uppföljning ett av de allra viktigaste problemen som iakttagits i granskningen. Produktivitetsmätningar redovisas exempelvis ännu inte, och effektiviteten i olika upphandlingsstrategier har inte följts upp. Stora investeringar som genomförts följs inte upp i förhållande till vad som redovisades till då beslutet om dessa investeringar togs. Det saknas system med strukturerade data för att mäta, värdera och styra framtida underhållsbehov och redovisningen av dessa behov är inte adekvat. 4.4Risk för ineffektiva åtgärdsval och fortsatta fördyringar bedömer att en konsekvens av ovanstående problem och brister, om de inte åtgärdas, är att det kommer fortsätta att ske många stora fördyringar av infrastrukturprojekt efter att de kommit in i de långsiktiga planerna. Ett exempel som illustrerar detta är de tilläggsinvesteringar som kommer att behövas för Västlänken, kan uppskattas uppgå till . En annan allvarlig konsekvens är att det finns stor risk att det inte är de effektivaste åtgärderna som väljs ut och genomförs. Vissa projekt riskerar att vara onödiga eller för omfattande eftersom nyttan inte har beräknats utifrån en samhällsekonomiskt effektiv prissättning av transporter. Bristerna får också konsekvenser för verksamhet, då verkets analysresurser inte utnyttjas på ett effektivt sätt. Att transporterna inte är rätt prissatta får också konsekvenser för genomförandet av politiken inom andra politikområden, främst klimatpolitiken. Efterfrågan på transporter med högre koldioxidutsläpp, riskerar att bli högre än vid en marginalkostnadsbaserad prissättning. Framför allt gäller detta problem godstransporter. En förändring av prissättningen i riktning mot marginalkostnadstäckning skulle, förutom att bidra något till att klimatmålen uppnås, också generera tillskott till statskassan. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR kan också se en risk att den bristande redovisningen av infrastrukturens tillstånd kan medföra felaktiga bedömningar av underhållsbehov och i sämsta fall leda till belastningar på statsbudgeten i form av väsentligt högre underhållskostnader . För medborgarna har detta viktiga implikationer. För det första innebär det att skattemedel riskerar utnyttjas på ett ineffektivt sätt. För det andra innebär brister i fördelningen av resurser att kvalitetsförsämringar kan ske av nytta och tillförlitlighet i transporterna. Mer konkret kan detta ske i form av brister i punktlighet och förlängda restider. 4.5Missvisande information till riksdag och allmänhet Enligt förvärras de problem och brister som konstaterats av att dessa inte är transparenta i underlag, beslut och skrivelser. Därmed är inte heller konsekvenserna av bristerna transparenta. planeringsprinciperna är viktiga och att dessa följs, men betydande avsteg från principerna sker i praktiken. inser svårigheterna för regeringen att i en komplex politisk verklighet agera strikt utifrån samhällsekonomiska principer. Men med de utomordentligt stora statliga resurser som står på spel och givet dagens problem med fördyringar och svag kostnadskontroll i infrastruktursatsningar måste dock ett oavvisligt krav vara att varje avsteg från samhällsekonomiskt optimala bedömningar redovisas och motiveras på ett transparent sätt. Endast på så sätt kan och allmänheten ges förutsättningar för att göra relevanta bedömningar. Transparens underlättar också möjligheter för eventuellt ansvarsutkrävande. Regeringen har inte sett till att fått relevanta kunskapsunderlag om vilka åtgärder och resurser som är effektiva. I regeringens information till anges att åtgärderna har prioriterats i enlighet med fyrstegsprincipen. Den informationen är missvisande enligt . Åtgärderna har inte analyserats utifrån principen om en samhällsekonomiskt effektiv prissättning och alla tillgängliga styrmedel har inte analyserats för respektive åtgärd. Detta viktiga avsteg från fyrstegsprincipen borde ha redovisats och motiverats. har också konstaterat att det inte finns rättvisande system för att mäta, värdera och redovisa anläggningstillgångarna och kapitalstockens utveckling. Detta innebär att regeringen och inte STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? har tillgång till adekvata underlag för sina strategiska ställningstaganden. Det försvårar bedömningen av framtida finansieringsbehov för att underhålla infrastrukturtillgångar med risker för stora framtida påfrestningar på statsbudgeten som följd. ser således en långsiktig risk för de offentliga finanserna. gör samma bedömning i sin utredning av det finanspolitiska ramverket.59 samlade slutsats är att det system som staten inrättat för att säkerställa en effektiv användning av resurserna för utveckling och underhåll av infrastrukturen i huvudsak utgörs av effektiva verktyg, men tillämpningen av verktygen brister. Det får som effekt att satsningarna tenderar att bli ineffektiva och att detta inte är transparent för och allmänheten. Ett förändringsarbete pågår inom sektorn men detta råder enligt bedömning inte bot på de grundläggande strukturer som motverkar en ändamålsenlig tillämpning av gällande principer. riktar därför följande rekommendationer till regeringen respektive . Se till att styrmedelsanalyser finns som underlag för åtgärdsplaneringen Se till att analyser av tillgängliga styrmedels kostnader och nyttor tas fram som underlag till investeringsplaneringen. För att bibehålla politisk handlingsfrihet kan uppgiften utföras av en extern part. Analyserna bör ligga till grund för åtgärdsstrategier enligt fyrstegsprincipens första steg och utgöra underlag för efterföljande åtgärdsplanering. anser att full internalisering av transporternas samhällsekonomiska marginalkostnader bör eftersträvas, med hänsyn taget till andra angelägna mål. Regeringen bör även se till att nödvändiga data för styrmedelsanalyserna tas fram. Inför tydligare riktlinjer för fyrstegsanalyser och extern kvalitetssäkring av stora infrastrukturinvesteringar Utred att införa ett system för kvalitetssäkring av enskilda stora investeringsobjekt, som dels består av en mer reglerad analys av möjliga åtgärder där det är tvingande att redovisa vilka alternativa lösningar som har utretts och varför dessa har valts bort, dels en extern kvalitetsgranskning av denna analys med fokus på att värdera den föreslagna lösningen. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Redovisa motiv och ändamål med infrastruktursatsningar mer transparent och förbättra uppföljningen av stora infrastrukturobjekt Motiven bör redovisas tydligt för alla större infrastrukturinvesteringar, liksom de totala kostnaderna, inklusive nödvändiga följdinvesteringar eller risker för följdinvesteringar för att uppnå ändamålen med satsningen. Detta gäller för såväl i propositioner och direktiv utpekade projekt som i fastställelsebeslut. Motiv till eventuella avsteg från beslutsunderlagen bör också redovisas tydligt, liksom avvägningar eller värderingar i förhållande till olika politiska mål. Regeringen bör även styra att de aktörer som upprättar länsplanerna motiverar prioriteringar i länsplanerna på motsvarande sätt. När regeringen beslutar om åtgärder vid sidan av den ordinarie planeringsprocessen bör ett uppföljningsbart underlag om ändamålen med satsningen, åtgärdens kostnader och samhällsekonomiska effekter redovisas. Regeringen bör beskriva motiven till beslut och effekter av besluten på ett så transparent och utförligt sätt att en intresserad allmänhet kan sätta sig in i det. Regeringen bör ställa krav på utförligare uppföljning av stora investeringsobjekt där utfall av kostnader och nyttor bör ställas mot de kostnader och nyttor som redovisades vid planbeslutet och orsakerna till förändringar bör redovisas. Investeringsobjekt ändras över tiden, vilket är fullt rimligt då den ursprungliga projektidén förbättras under utredning och genomförande. menar att detta är en process som är relevant att följa upp. Dels för att ska kunna få information om utfallet motsvarar förväntningarna, och dels för att kan lära av hur projektidéer utvecklas men också av eventuella problem som måste hanteras. Regeringen bör också ställa krav på att uppföljningen av stora investeringsobjekt redovisas på ett tillräckligt utförligt och transparent sätt. I årsredovisningen behöver redovisningen av uppföljningen hållas kort, men underlaget för den uppföljning som redovisas i årsredovisningen bör göras tillgänglig. Utveckla en långsiktig finansieringsplan Regeringen bör ta initiativ till att utveckla ett system för ekonomisk styrning och budgetering av anläggningstillgångar. Syftet bör vara att skapa förutsättningar för att med god framförhållning bedöma framtida krav på finansiering av investeringar och underhåll av infrastruktur.