rfr · GZ0WRFR6 · 2012-01-01 00:00:00 — I alltför stor utsträckning betraktas interpellationer och frågor som en aktivitet som bara berör interpellanten/frågeställaren och det svarande statsrådet. Men frågeinstituten utgör en viktig del av kontrollmakt. Interpellationer och frågor ska röra statsrådens tjänsteutövning, inte primärt deras roll som partipolitiker. Svaren uttrycker regeringens åsikt och lämnas till hela , inte bara till interpellanten eller frågeställaren. Enligt utredningen vore det önskvärt att frågeställningarna i interpellationer och frågor var mer inriktade på tillbakablickande kontrollaspekter och mindre på framåtsyftande åtgärder än . Likaså kan man önska att interpellationsinstitutet skulle användas mer av ledamöter från regeringspartier, mer vid sommaruppehållets interpellationsdagar och även uppmärksamma ämnen som gärna kommer i skymundan. Det finns också skäl för statsråden att anstränga sig mer för att lämna innehållsrika svar, särskilt i svaren på skriftliga frågor. utskott och myndigheter borde kunna använda den information som lämnas i interpellations- och frågesvar mer i sin kontrollverksamhet. Slutligen är det utredningens bestämda uppfattning att bör göra en samlad utvärdering av frågeinstituten då och då med mellanrum. Direktiven sammanfattas av utskottet på följande sätt. Utredarens uppdrag är att genomföra en brett upplagd utvärdering av frågeinstituten. Syftet är att analysera de olika frågeinstituten från konstitutionell synpunkt. beskriva frågeinstitutens framväxt och tänkta funktion i det parlamentariska arbetet studera omfattningen och användandet av de olika frågeinstituten och analysera deras betydelse bl.a. som instrument för kontroll över regeringen undersöka och beskriva förhållandet mellan de olika frågeinstituten och i vad mån de kompletterar eller överlappar varandra undersöka och beskriva förekomsten av samband mellan frågeinstituten och andra instrument för kontrollmakt bedöma hur de olika frågeinstituten inverkar praktiskt på statsrådsuppdraget och arbetet i . Vidare bör utredaren inom ramen för gällande grundlagsreglering överväga den nuvarande ordningens ändamålsenlighet, och det står honom eller henne fritt att framföra förslag till förändringar som skulle kunna bidra till att förstärka frågeinstituten som politiska kontrollinstrument. Till utredaren knyts en parlamentarisk referensgrupp som utses av och som har i uppgift att följa utvärderingsarbetet. Utredaren ska samråda med referensgruppen. Uppdraget ska redovisas till senast vid utgången av . Direktiven i sin helhet finns som bilaga 1. utarbetade utredaren en projektplan som skulle ligga till grund för det fortsatta utredningsarbetet. Planen innehöll tre delprojekt som under utredarens ledning skulle genomföras av experter. Resultaten av undersökningarna skulle utgöra underlaget för utredarens utvärdering av frågeinstituten. Det första delprojektet var historiskt inriktat och gällde frågeinstitutens framväxt och reglering samt en internationell utblick. sikte på den första punkten i utskottets direktiv. Föredraganden i KU svarade för genomförandet av detta delprojekt. I det andra delprojektet studerades omfattningen och användandet av de olika frågeinstituten och deras betydelse bl.a. som instrument för kontroll över regeringen analyserades. undersökte också förhållandet mellan de olika frågeinstituten och i vad mån de kompletterar eller överlappar varandra. Detta svarade mot den andra och tredje punkten i utskottets direktiv. Utredningen uppdrog åt () att genomföra detta delprojekt. Vid bildades en projektgrupp med utredaren som projektledare. Detta delprojekt delades in i en översiktlig del och en fördjupande del. I den förra gjordes en kvantitativ studie av frågeinstitutens antalsmässiga utveckling under . Denna studie utformades som en totalundersökning och syftade främst till att kunna beskriva och diskutera trender och variationer . Den fördjupande delen syftade till att få en tydligare bild av ledamöternas användning av frågeinstituten och deras rollorientering i det sammanhanget. Denna del av projektet baserades dels på en urvalsundersökning av ett stort antal interpellationer och skriftliga frågor under riksmötena /952009/10, dels på en enkätundersökning riktad till de ledamöter som ställde ett urval av interpellationer och skriftliga frågor (fr.o.m. ). Svarsfrekvensen för enkätundersökningen uppgick till . Det tredje delprojektet avsåg statsrådens och arbete med interpellationer och frågor. Det svarade mot den femte punkten i utskottets direktiv. Utredningen uppdrog åt numera fil.dr i statsvetenskap vid att genomföra detta delprojekt. Projektet byggde huvudsakligen på skriftliga dokument och kvalitativa forskningsintervjuer. Det skriftliga material som har inhämtats från och är framför allt offentlig statistik, medarbetarundersökningar från och svar från Statsrådsberedningen på ställda frågor. Kvalitativa forskningsintervjuer har genomförts med tjänstemän och politiskt anställda på tre departement (Social-, Närings- och Arbetsmarknadsdepartementen) . Intervjuerna är samtalsliknande till sin karaktär, har genomförts på den intervjuades arbetsplats i , är långa och har spelats in digitalt i sin helhet. Projektplanen i sin helhet finns som bilaga 2. Arbetet på dessa tre delprojekt påbörjades /11. tillkom ytterligare ett separat projekt inom ramen för delprojekt 2. Det avsåg användningen av de muntliga frågestunderna. Det utfördes av doktoranden i statsvetenskap vid som var stipendiat i under /11. Undersökningen avsåg framför allt frågornas användning med särskild vikt på hur frågorna fungerar som kontrollinstrument. Undersökningen begränsades tidsmässigt till 2009/. Resultaten av arbetet i dessa tre delprojekt och den särskilda undersökningen av de muntliga frågestunderna gjordes färdiga och överlämnades till utredaren i form av fyra rapporter som finns i en separat del till detta betänkande. Rapporten från delprojekt 1 är författad av och har titeln frågeinstitutens framväxt och reglering med en internationell utblick (citeras 2012). från delprojekt 2 har . Användningen av interpellationer och skriftliga frågor (citeras i 2012). Rapporten från delprojekt 3 är författad av och har . Om användningen av frågeinstitut och arbetsbelastning (citeras 2012). Rapporten från det separata projektet om frågestunderna är författad av och heter frågestunder. Om användningen av institutet muntliga frågor (citeras ). Utredaren har själv tagit fram ett underlag till utredningen av den fjärde punkten i utskottets direktiv. Denna punkt gäller en undersökning och beskrivning av förekomsten av samband mellan frågeinstituten och andra instrument för kontrollmakt. Utredningen redovisas i kapitel 6 i betänkandet. Utredaren har också gjort vissa andra kompletterande undersökningar. Utredaren har bl.a. intervjuat sju f.d. statsråd från fem partier om deras erfarenheter och syn på frågeinstituten. Dessa intervjuer redovisas inte särskilt men de har hjälpt utredaren att tolka och dra slutsatser av de övriga undersökningarna. 1.3 Vad syftar frågeinstituten till? I alla parlamentariskt styrda stater finns det någon form av interpellations- eller frågeinstitut. Utformningen varierar från parlament till parlament. Det finns knappast två parlament som har identiskt lika frågeinstitut. Dessutom finns en terminologisk förvirring som innebär att institut som har samma namn i olika parlament inte nödvändigtvis fungerar på samma sätt. Ytterpunkterna i detta spektrum av spörsmålsinstitut är å ena sidan det klassiska interpellationsinstitutet där en frågedebatt med ett statsråd avslutas med en omröstning om parlamentets förtroende för statsrådet och å andra sidan ett skriftligt frågeinstitut vars huvudsakliga uppgift är att förse parlamentsledamöterna med information från regeringen. utvecklades främst i och frågeinstitutet har sina rötter i den engelska parlamentarismen. Efter hand har det utvecklats en rik flora av spörsmålsinstitut, vilket beror på att parlamenten lånar från varandra och skapar egna nationella varianter. Inledningsvis finns anledning att ta fram några gemensamma konstitutionella drag hos spörsmålsinstituten. Det viktigaste av dessa drag är att instituten syftar till något slags kontroll av regeringsmakten. väsensskild från parlamentens lagstiftande funktion. Den är snarare ett utflöde av den grundläggande uppgiften för folkrepresentationen i en parlamentariskt styrd stat, nämligen att utgöra grunden för regeringsbildningen. I konstitutionellt avseende ligger spörsmålsinstituten närmare misstroendeförklaringen än uppgiften att stifta lag eller besluta om budget. Den faktiska makten över lagstiftning och budget i de parlamentariskt styrda staterna ligger i huvudsak hos regeringarna, oavsett om dessa är majoritets- eller minoritetsregeringar. Denna delegation av makt från parlamenten till regeringarna har accentuerats i EU:s medlemsstater genom överföringen av beslutanderätt till EU. Visserligen förlorar både regeringarna och parlamenten makt på detta sätt men regeringarna kan kompensera sig genom att de deltar direkt i brukandet av dessa överlämnade befogenheter. Detta förhållande ökar betydelsen av spörsmålsinstituten och andra former för parlamentarisk kontroll av regeringen. Om inte parlamenten ska förlora sin ställning som viktiga organ för demokratiskt inflytande över dagspolitiken krävs att parlamenten använder kontrollinstrumenten ofta och effektivt. Kontroll är ett besvärligt begrepp. I svenskt språkbruk kan det beteckna dels ett tillstånd av makt över någon eller något, dels en aktivitet som innebär tillsyn, uppsikt eller övervakning. När det gäller parlamentarisk kontroll är det den senare betydelsen av begreppet som i första hand avses. Begreppet siktar då i första hand på kontroll av en pågående eller avslutad verksamhet: man kontrollerar i nutid eller i efterhand att något blir eller blivit gjort. Men på engelska används ofta ordet control för att beteckna en påverkan på förhand; en situation där vi på svenska, särskilt i politiska och administrativa sammanhang, skulle tala om styrning. Begreppsmässigt finns det anledning att hålla isär kontroll och styrning. Men i praktiken är det svårt. Själva kontrollen kan vara styrande. Om man vid en kontroll upptäcker fel får man hoppas att det har en styrande verkan så att felet inte upprepas. Dessutom syftar kontrollen, särskilt om den utförs på politisk nivå, till att föreslå åtgärder som ska förändra och förbättra den kontrollerade verksamheten.1 Om man betraktar kontroll som en aktivitet kan man analytiskt bryta ner den i olika moment. Den norske juristen gör en uppdelning i tre stadier: granskning, värdering och reaktion.2 Sejersted sätter likhetstecken mellan granskning och inhämtande av information. På så sätt undviker han att gränsdragningen mellan granskning och värdering blir otydlig. Men i svenskt språkbruk, t.ex. när det i regeringsformen talas om KU:s granskning och granskning, används termen granskning i en bredare betydelse, nästan som en synonym till kontroll. I varje fall innefattar termen ett moment av värdering. Men oavsett vilken beteckning man sätter på detta mo- 1Om kontrollbegreppet se Sejersted 2002 s. 8790, Tarschys 2002 s. 1315. 2Sejersted 2002 s. 9091. ment är inhämtande av information ett viktigt inslag i kontrollprocessen. Sejersted anser att det är det mest tidskrävande momentet. Värderingsmomentet går ut på att konfrontera informationen med olika kontrollkriterier. Kriterierna kan vara av olika slag. Sejersted nämner rättsliga, moraliska, professionella (norska: faglige) och rent politiska. Här kan det nog vara svårt att skilja mellan moraliska och politiska kriterier. En enklare men mindre nyanserad uppdelning som Sejersted också nämner är den mellan legalitetskontroll och lämplighetskontroll (norska: skjønnskontroll). använder i sitt förslag till klassifikationsschema för parlamentariska kontrollinstrument en uppdelning i tre slag: instrument med ett politiskt angreppssätt, med ett juridiskt angreppssätt och med ett ekonomiskt angreppssätt. Ett politiskt angreppssätt ligger nära en skönsmässig kontroll och innebär att kontrollen inte i förväg är begränsad till vissa avgränsade kriterier. Den som utför kontrollen bestämmer vilken inriktning den ska ha. Det juridiska angreppssättet skiljer sig från det politiska genom att kontrollen är begränsad till rättsliga normer. Även i den ekonomiska kontrollen används förutbestämda kriterier såsom effektivitet, såväl i betydelsen att den kontrollerade verksamheten leder till goda resultat som att den utförs på ett kostnadseffektivt sätt.3 Kontrollprocessen mynnar enligt Sejersted ut i en eller annan form av reaktion. Den kan vara formell eller informell och gå ut på godkännande om inga fel påvisas eller, om fel påvisas, ansvarsutkrävande och åtgärder. Ansvarsutkrävande kan ske genom formella sanktioner eller verbal kritik, åtgärderna genom formella beslut eller opinionsyttringar. Sejersted diskuterar om man verkligen ska betrakta reaktion som en del av kontrollprocessen. Gör man det så har man upphävt gränsen mellan den egentliga kontrollen och den av kontrollen föranledda styrningen (se ovan). Ett alternativ skulle vara att inkludera ansvarsutkrävande men inte förändring i kontrollbegreppet. Men det avvisas av Sejersted med argumentet att ansvarsutkrävande och reformer kan vara alternativa reaktioner. Praktiskt sett kan det också vara svårt och ofruktbart att utesluta det sista ledet i en kontrollprocess.4 Spörsmålsinstituten räknas hos oss och i andra parlament som kontrollinstrument. När det gäller ledamöternas motiv för att ställa spörsmål är det dock sällan som kontroll av regeringen är ett framträdande motiv. Den genomgång av vetenskapliga undersökningar som gjorts av två finländska statsvetare visar att parlamentarikerna enligt dessa undersökningar har 14 olika syften med att ställa ett spörsmål.5 Bara ett av dem har ett klart kontrollmotiv, nämligen att kräva en förklaring. Några andra kan med en generös definition också räknas dit. De andra motiven utgör en blandning av stort och smått, från enkla och självklara motiv som att begära information till krångliga 3Nielsen 2011 s. 195. 4Sejersted 2002 s. 9192. 5Wiberg & Koura 1994 s. 3031. och spektakulära motiv som att skapa inslag av spänning och drama. menar i sin undersökning av frågestunder att de 14 motiven för att ställa frågor kan sorteras in under tre rubriker: att utöva kontroll, att påverka regeringens politik och att maximera antalet röster.6 Det förhållandet att ledamöterna genom sin användning av frågeinstituten sällan syftar till att kontrollera regeringen utesluter inte att man ändå kan hävda att spörsmålen fungerar som kontrollinstrument. Som påpekar behöver inte motiv och funktion vara samma sak. Hon skriver: Me- dan motiv handlar om vilka syften en frågeställare har med att ställa en fråga betecknar frågans funktion de effekter som frågan har i det vidare parlamentariska systemet.7 En parlamentariker som ställer en fråga i syfte att vinna uppmärksamhet och inflytande kommer kanske inte att uppnå sitt syfte, men frågan kan ändå genom sitt innehåll ha en kontrollerande funktion. Man kan uppfatta kontrollen som en biprodukt av beteenden som i första hand syftar till att uppnå andra mål på en politisk arena.8 Om man betraktar spörsmålsinstituten som kontrollinstrument finns det anledning att gå närmare in på hur den kontroll som de utför ser ut. Ett grundläggande drag hos spörsmålsinstituten är att de som väcker spörsmålen har stor frihet att bestämma formen och innehållet i dem. I svensk konstitutionell rätt finns den begränsningen att spörsmålen ska röra statsrådens tjänsteutövning. Vad detta innebär praktiskt ska behandlas i avsnitt 2.1. Liknande regler torde finnas på andra håll och är egentligen rätt självklara utifrån utgångspunkten att spörsmålen ytterst syftar till att utkräva ansvar av statsråden. Ett utmärkande drag för spörsmålen som kontrollinstrument är att de fokuserar på statsråden, inte på regeringarna. Tydligast blir detta då statsråden framträder själva och besvarar spontana frågor och följdfrågor från ledamöterna i öppna sessioner i parlamentet. Mindre tydligt är det då spörsmålen besvaras skriftligt eller genom uppläsning av färdigskrivna svar i parlamentet. Men även i den situationen lämnas svaret i ministerns namn. Det brukar dock framhållas att ansvaret i en parlamentarisk regering är kollektivt, dvs. alla statsråd är lika ansvariga för innehållet i regeringens politik. Ett annat viktigt och gemensamt drag för spörsmålsinstituten är att spörsmålen som huvudregel ställs av enskilda parlamentariker. Det är alltså en individuell rättighet som tillkommer varje ledamot av ett parlament. På sina håll finns begränsningar som innebär att det krävs ett visst antal ledamöter eller en partigrupp för att väcka ett spörsmål. Det gäller oftast sådana spörsmål som kan leda till omröstningar om parlamentets förtroende för det svarande statsrådet. Skälet är att en sådan omröstning är en så allvarlig sak att den inte bör kunna användas av enskilda ledamöter eller små grupper av ledamöter. Skälen är av mer praktiskt slag när begränsningen gäller att en ledamot bara får väcka ett visst antal spörsmål under ett visst tidsintervall. Utan att någon begränsning är formellt reglerad förekommer det att partierna 6Maria s. 159, särskilt not 108. 7Maria s. 159. 8Rasch 1994 s. 247. kräver av sina ledamöter att de underställer sina spörsmål partiets granskning. Ju mindre uppmärksamhet ett spörsmål beräknas få, desto mindre angeläget är det för partiet att granska spörsmålet. Detta betyder att kontrollen sannolikt är mindre av ledamöternas frågor för skriftliga svar från ministrarna än interpellationena. Ett väckt spörsmål sätter en fråga på den parlamentariska agendan och kan redan på så sätt ha politiska effekter. Men frågeställarens avsikt är givetvis att få ett svar från det apostroferade statsrådet. I allmänhet saknas det svarsplikt för statsråden, men det torde höra till undantagen att spörsmål inte besvaras. Ministrarna brukar ju betraktas som parlamentens delegater som bör handla som huvudmannen önskar. I parlament med ett mycket stort antal spörsmål som frågeställaren önskar få besvarade muntligt, t.ex. det brittiska underhuset, sker ett slumpmässigt urval av de spörsmål som besvaras muntligt. Kan ledamoten acceptera ett skriftligt svar kan han/hon däremot vara säker på att få ett svar. Från kontrollsynpunkt kan det tyckas likgiltigt om svaret lämnas muntligt eller skriftligt. Det viktiga är ju att information lämnas. Men skillnaden är att muntliga svar lämnas vid öppna sammanträden med parlamentet och som regel medför en rätt att ställa följdfrågor eller debattera innehållet i svaret. Det gör det möjligt för frågeställaren och eventuellt andra ledamöter att få svaret kompletterat eller ifrågasätta svaret. I kontrollhänseende är informationens kvalitet viktig, och den är bl.a. relaterad till hur statsrådet får på sig för att förbereda svaret. Ju , desto bättre svar är en enkel tumregel som förstås har sina undantag. Men denna regel kolliderar med kravet att svaren ska lämnas snabbt om det är en brådskande fråga. Snabba svar är en konkurrensfördel som spörsmålsinstituten har i förhållande till andra kontrollinstrument. Den svåra avvägningen mellan snabba svar och utförliga svar har lett till att många parlament har inrättat flera frågeinstitut som skiljer sig åt när det gäller svarstid. Snabbast är naturligtvis de svar som statsråden lämnar spontant på ledamöters muntliga frågor vid en frågestund. Ledamöterna får välja den frågeform som passar bäst för det problem man vill ta upp. En viktig del av kontrollprocessen är värderingsmomentet. Spörsmålsinstituten räknas till de politiska kontrollmedlen, och det innebär att de värderingskriterier som används inte är bestämda på förhand utan väljs av den som ställer spörsmålet. När en ledamot får ett svar på ett spörsmål värderar han/hon svaret utifrån sina politiska utgångspunkter. Hur ledamoten värderar svaret framgår av den efterföljande debatten om en sådan anordnas för den aktuella frågeformen. En debatt ger också statsrådet möjlighet att förklara sin och regeringens ståndpunkt och bemöta eventuell kritik från frågeställaren och andra ledamöter som deltar i debatten. Men en värdering av svaret kan också lämnas i ledamotens verksamhet utanför parlamentet, t.ex. i artiklar som publiceras i parti- eller lokalpressen eller i kommentarer tillgängliga på internet. Det är särskilt aktuellt när svaret lämnas skriftligt. Värderingskriterierna ligger till grund för de reaktioner på svaret som kommer fram under debatten eller i medier utanför parlamentet. Om svaret inte tillfredsställer frågeställaren blir det aktuellt med ansvarsutkrävande i någon form. Ansvarsutkrävandet kan stanna vid kritik som uttalas under debatten eller i andra former. är kritiken kopplad till att åtgärder som frågeställaren velat se inte har vidtagits eller att åtgärder som vidtagits enligt frågeställarens uppfattning är felaktiga eller inte tillräckliga. Men i allvarligare fall av kritik kan debatten leda vidare till en förtroendeomröstning inom ramen för det tillämpade frågeinstitutet eller i annan ordning, t.ex. genom ett misstroendeförklaringsinstitut. En annan utgång av behandlingen av spörsmålet kan vara att ansvarsutkrävandet uppskjuts i avvaktan på att ytterligare undersökningar görs av ett parlamentariskt undersökningsorgan. Det är särskilt fallet om statsrådet misstänks för att ha lämnat felaktiga uppgifter eller begått oegentligheter i sin tjänsteutövning. Spörsmålsinstituten är framför allt ett sätt för oppositionen att informera sig om och försöka påverka regeringspolitiken. Drivkrafterna hos oppositionen är naturligtvis inte bara en önskan om att bli informerad utan också ett behov av att blottlägga svagheter i regeringspolitiken. Ledamöter från regeringspartierna har andra sätt för information och påverkan. Möjligheter för detta erbjuds framför allt inom ramen för partigruppernas arbete i parlamenten. För ledamöterna är spörsmålsinstituten också ett resurssnålt och lätt tillgängligt instrument för att föra upp aktuella problem på den parlamentariska agendan. Ett spörsmål kräver inte några omfattande arbetsinsatser av en parlamentariker och behöver ofta inte behandlas alls av partigruppen. Till skillnad från andra instrument som står till ledamöternas förfogande är det ofta tillgängligt även när parlamentet inte är i session. En annan fördel är att spörsmålsinstituten ställer statsråden och regeringen i förgrunden för kontrollen, dvs. de personer och det organ som folkrepresentationen enligt den parlamentariska doktrinen ska utkräva ansvar av. Andra kontrollmöjligheter som parlamenten förfogar över, t.ex. via utskotten, får ofta grundas på dokument som är resultatet av ett samspel mellan politiker och tjänstemän, ibland också med deltagande av företrädare för organiserade intressen. Även om statsråden ytterst måste ansvara för dokument som har regeringen som avsändare kan de av naturliga skäl inte vara lika grundligt insatta i omfattande regeringsdokument som i de begränsade politiska frågeställningar som spörsmålen ofta gäller. Slutligen kan man peka på den snabbhet med vilken svaren på spörsmålen levereras. Tjänstemännen får lägga andra arbetsuppgifter tillfälligt åt sidan för att arbeta fram svarsutkast inom angivna tidsramar. Statsråden är pressade att prioritera spörsmålen framför andra arbetsuppgifter. Snabbast levereras svaren förstås vid de muntliga frågestunderna, då svaren måste lämnas . Mot dessa fördelar står vissa klara nackdelar. Förutsättningarna för att svaren ska kunna lämnas snabbt och muntligt är att informationen i svaren blir översiktlig. Som underlag för ansvarsutkrävande är denna information inte sällan otillräcklig. Svaren på spörsmål kan därför ofta bara vara en inkörsport till en fortsatt granskning genom nya spörsmål eller andra kontrollinstrument.