rfr · GZ0WRFR6d2 · 2012-05-28 00:00:00 — skrev 1981 att det skett en förskjutning från användande av interpellationer till användande av frågor och att denna förskjutning torde i stort ha inneburit en ökad arbetsbelastning för statsråden och departementen.337 Konstitutions- 333Intervju med , statssekreterare, , . 334Intervju med , enhetschef på och sociala tjänster, , . 335Intervju med , planeringschef, 2011- 05-16. 336Intervju med , expeditionschef, , . 337KU 1980/81:25, s. 19. 4 FRÅGEINSTITUTET OCH ARBETSBELASTNINGEN I utskottet gör sedan bedömningen att [v]isserligen krävs i allmänhet mindre utförliga svar på frågorna än på interpellationerna. Men detta förhållande uppväger knappast den nackdel som ligger i det pressade tidschemat för utarbetandet av frågesvaren.338 Den då gällande tidsgränsen innebar att frågor skulle besvaras vid den frågestund som infaller närmast efter det att frågan lämnats in.339 De förändringar som har gjorts har i huvudsak, vilket framgått ovan, inneburit att svar ska lämnas fortare och att tydligare tidsregler har införts för när svaren på skriftliga frågor ska vara till handa. Ur de politiska stabernas perspektiv är skriftliga frågor väldigt mycket enklare än interpellationer att hantera eftersom ingen debattid krävs.340 En statssekreterare menar att [d]et känns som att det är smidigare med skriftliga frågor därför att man slipper det här med kontakterna med kammarkansliet med att boka tider med interpellanten, kan den, statsrådet är bortrest, jaha, då måste vi ta försening. Det blir väldigt, alltså det är jättemycket administration av den saken.341 Utöver att de skriftliga frågorna är enklare att hantera för den politiska ledningen och mindre tidskrävande sammantaget framträder två huvudproblem med skriftliga frågor, som båda rör den korta tidsfristen. För det första ökar tidsfristen arbetsbelastningen för tjänstemännen. Statsrådsberedningen menar att de snäva tidsbrister som gäller framför allt skriftliga frågor påverkar påtagligt tjänstemännens arbetssituation.342 Denna bild bekräftas i intervjuundersökningen. Skriftliga frågor som har lämnats in ska besvaras i följande vecka.343 Tjänstemännen beskriver att frågorna ofta når och att de då i princip har på sig för att skriva ett svar och förankra detta hos den politiska ledningen. En expeditionschef säger att då får man lägga allt åt sidan och bara ta tag i att skriva svaret och en enhetschef säger att i princip får du ju lägga undan allt du sysslar med, och bara göra det här.344 Hinner de inte få fram ett svar är det tidig som gäller. Därefter måste svaret delas i och stämmas av och skrivas på av statsrådet. Svaren på skriftliga frågor tycks vara kopplade till stress för tjänstemännen. menar en enhetschef att det är viktigt att ge arbetsuppgiften 338KU 1980/81:25, s. 19. 339KU 1980/81:25, s. 21. 340Intervju med , statssekreterare, , . 341Intervju med , statssekreterare, , . 342Utvärdering av frågeinstitut, SB 2011/2548, . 343Riksdagsordningen, tilläggsbestämmelse 6.4.1. Se bilaga D. 344Intervju med , expeditionschef, , och intervju med , enhetschef, , , . 4 FRÅGEINSTITUTET OCH ARBETSBELASTNINGEN I till en handläggare så fort det bara går, eftersom det är så tajt med tid.345 I intervjuerna talas det om tidsbegränsningen som nästan ohållbart346 och nästan omöjligt, och att det sätter press på och utgör en tuffare belastning för tjänstemännen.347 Även om det inte förekommer i större utsträckning att tjänstemän arbetar övertid för att svara på frågor händer det att de arbetar för att hinna med det som de skulle ha gjort när frågesvaret skrevs.348 För det andra påverkar tidsfristen kvalitetssäkringen. I arbetet med svaren på skriftliga frågor frångår sina normala beredningsrutiner. Delningstiden är i , vilket inte är möjligt då skriftliga frågor måste besvaras inom ungefär halva , cirka två och en halv arbetsdagar.349 Detta innebär att den normala kvalitetssäkringen om man betraktar delningen som en kvalitetssäkring frångås.350 En statssekreterare understryker att den korta tiden utgör en risk från kvalitetssynpunkt: Det gäller ju att tjänstemannaorganisationen då när det gäller skriftliga frågor verkligen står på tå och tillhandahåller, för de tillhandahåller underlag till den politiska staben som sen då pratar med statsrådet. Det är för kort om tid. Vi fick ett svar ifrån tjänstemännen, och det skulle delas . Så att det är risker, det är väldigt stora risker, kvalitetsrisker med de korta tiderna.351 Möjlig förändring att överväga: a)Att förlänga svarstiden för skriftliga frågor , exempelvis till efterföljande onsdag. Interpellationer kan inkomma till när som helst och ska enligt riksdagsordningen besvaras inom två veckor.352 innebär det att den tid som står till förfogande för att formulera och bereda ett svar är tiden från att interpellationen har inkommit innan statsrådet ska besvara interpellationen i kammaren. Om statsrådet har möjlighet att besvara interpellationen kan det således innebära att 345Intervju med , enhetschef, , , . 346Intervju med , politiskt sakkunnig, , . 347Intervju med , statssekreterare, , . 348Intervju med , expeditionschef, , och intervju med , statssekreterare, , . 349Intervju med , enhetschef, , , . 350Intervju med , enhetschef, , , . 351Intervju med , statssekreterare, , . 352RO 6 kap., 1 §, andra stycket. 4 FRÅGEINSTITUTET OCH ARBETSBELASTNINGEN I får cirka på sig att formulera och bereda ett svar och ta fram ett underlag till debatten. Svarsförslaget ska även hinna delas . Det återstår då inte särskilt mycket tid till skrivandet av svaret.353 Om det dessutom varit otydligt vilket statsråd som ska besvara interpellationen kan tidsutrymmet ha minskat ytterligare. Inför interpellationsdebatterna krävs inte enbart ett skriftligt svar, utan även ett debattunderlag till statsrådet. Underlaget ska täcka upp för eventuella följdfrågor som kommer i debatten. Vanligen tar tjänstemännen fram faktaunderlag, medan den politiska staben utarbetar ett mer politiskt retoriskt replikunderlag. En tjänsteman berättar att de förr var med på debatten och viskade i örat, men det behövs inte längre.354 Tjänstemännen försöker antecipera vilka följdfrågor som kommer att ställas och tar fram faktaunderlag och frågor och svar. Underlaget innehåller ofta information om angränsande områden, tidigare debatter och en sammanfattning av vad som framkommit i medierna.355 De politiskt sakkunniga tar fram underlag om vad interpellanten har tyckt tidigare, vad interpellantens parti har för åsikt i frågan och arbetar sedan fram ett argumentationsunderlag utifrån den argumentationslinje de har på området. 356 Vissa departement går igenom underlaget på veckoberedningen, medan andra undviker att ta upp beredningstid med just interpellationer och skriftliga frågor. Vissa tar tillfället i akt att resonera med statsrådet kring underlaget på beredningen.357 En enhetschef säger att interpellationer är tunga eftersom [statsrådet] ska stå där. Så man måste till henne eller honom med det. Det är så pass bra det förberedande mötet. Hon måste få ställa frågor och bottna i materialet.358 Interpellationer kommer i cykler på olika områden och dessa cykler sammanfaller oftast med att området är aktuellt på andra sätt. En av expeditionscheferna menar: Är en fråga het, då är det belastning. Helt plötsligt en väldigt kraftig belastning på den sakenheten och stödfunktioner runt sakenheten som jobbar med de frågorna. Och det betyder ju att man kan på enheten behöva, dels kan det försinka annat arbete som man håller på med naturligtvis, inom samma område kanske. Sedan kan man behöva prioritera ner annat. Vi har jämfört med RK i övrigt väldigt stora enheter vilket gör att det finns vissa möjligheter att göra omdisponeringar inom enheten.359 353Intervju med , enhetschef, , , . 354Intervju med , enhetschef, och sociala tjänster, , . 355Intervju med , expeditionschef, , . 356Intervju med , stabschef, , . 357Intervju med , enhetschef, och sociala tjänster, , . 358Intervju med , enhetschef, , , . 359Intervju med , expeditionschef, . 4 FRÅGEINSTITUTET OCH ARBETSBELASTNINGEN I Internt omfördelas arbetet mellan olika områden för att klara av arbetstoppar, men det kan ändå bli tufft när ett område plötsligt hamnar i fokus. Enhetschefen på berättar att enheten arbetade med svar på sex interpellationer som förhandlingar inför höstens budgetproposition pågick. Han berättar att det innebär att jag har satt in personer som inte har jobbat med det tidigare för att jag kan inte både bedriva budgetförhandlingar inför bp:n och skriva sex interpellationssvar på liknande eller angränsande områden. Så det påverkar arbetsbelastningen ganska mycket. 360 En annan enhetschef påpekar att även om rutinerna finns så krockar ofta krav på att förslag ska fram till med skrivandet av interpellationssvar: Är det något som vill ha fram och det kommer mycket interpellationer på det är det ofta samma handläggare som både ska ta fram svaret på ip:ar och åtgärda problemet.361 En enhetschef menar att interpellationer är besvärligare än skriftliga frågor eftersom de kräver mycket mer jobb och då har du också en annan situation i kammaren. Enhetschefen pekar på att debatterna kräver mycket mer förberedelser.362 Eftersom det är två underlag som ska tas fram, dels det skriftliga svaret, dels ett underlag till debatten blir arbetet i sin helhet mer omfattande än med skriftliga frågor. Det positiva i detta är att kompetensen bland tjänstemännen på enheten breddas, men det blir en större arbetsbelastning eftersom det också blir en inlärningstid. Det kan också upplevas som frustrerande eftersom interpellationssvar vanligen är en beskrivning av befintlig politik som inte för förhandlingsprocesser i andra frågor framåt.363 För att få tid att skriva svaren senareläggs annat arbete, t.ex. kommittédirektiv eller regeringsbeslut. Vissa arbetsuppgifter, som svar på spörsmål, budgetarbetet eller framtagandet av regleringsbrev, går inte att skjuta upp, varför det oftast blir samma frågor som blir lidande. En enhetschef på säger att [o]fta innebär det att man får jobba övertid, skriva svar eller jobba med propositioner på helgen.364 Det en enhetschef kan göra för att avlasta tjänstemännen är att försöka freda dem som har frågan, dvs. omfördela arbetet mellan tjänstemännen på enheten.365 En enhetschef på menar att det är de interpellationer som riktar sig till flera politikområden på olika departement som skapar störst arbetsbelastning och mest problem. På samma sätt är interpellationer med följdfrågor med detaljer mer resurskrävande. Det är svårt att förbereda 360Intervju med , enhetschef, , , . 361Intervju med , enhetschef, , , . 362Intervju med , enhetschef, , , . 363Intervju med , enhetschef, , , . 364Intervju med , enhetschef, , , . 365Intervju med , enhetschef, , , . 4 FRÅGEINSTITUTET OCH ARBETSBELASTNINGEN I komplicerade resonemang så att de kan förklaras muntligt på ett begripligt sätt.366 En politiskt sakkunnig på ger medhåll: Detaljfrågor tar ju mer tid om tjänstemännen inte har svaren. De mer öppna frågorna, då kan vi lägga svaret som vi vill ha det. När man sätter ner foten måste man stämma av mer med andra departement.367 I flera intervjuer lyfts problem med att passa in arbetet med interpellationerna i departementets produktionscykel fram. Om en interpellation kommer in fel i förhållande till denna produktionscykel, innebär det att en egen parallell produktionscykel för enbart interpellationen måste skapas: Då måste vi ta särtid[]. Det bryter vår produktionskedja. Då passar det vissa tider att komma in. När man kan skjuta in när som helst, det tycker jag är det största problemet.368 De flesta departement har en fast veckorutin där veckoberedningen med statsrådet äger rum (måndag eller tisdag) och en förberedande beredning på en rond med statssekreteraren äger rum (torsdag eller fredag). Vanligen föredras ett ärende först på statssekreterarens rond, och först därefter på statsrådets veckoberedning.369 För att kunna förankra ett interpellationssvar hos den politiska ledningen och få möjlighet att resonera kring underlaget till debatten behöver tjänstemännen anpassa beredningsprocessen till departementets veckocykel. Kommer en interpellation in på ett bra sätt i denna beredningsprocess kan utkastet tas fram till statssekreterarens rond eller fredagen , och därefter kan det föredras för statsrådet på veckoberedningen två, innan svaret ska ges: Det är ju som vilket produktionsföretag som helst, skickar du in den i fel tid så stör du liksom kedjan. Har vi fasta tider, så ja, det måste skapas en ny kedja varje gång. Det är ganska mycket administration kring det här.370 En stabschef på ett annat departement tänker högt: Vi har beredning och de lämnar in en ip . Hinner vi då? Då har vi i praktiken... och drar slutsatsen att han inte vet hur tjänstemännen hanterar det, om de får in frågor som inte kan passas in i veckocykeln.371 Andelen interpellationer som besvarats med fördröjning under riksmötena /032009/10 varierar mellan 42 och 62 procent.372 Under 366Intervju med , enhetschef, , , . 367Intervju med , politiskt sakkunnig, , . 368Intervju med , enhetschef, , , . 369Ullström, , a.a., s. 100. 370Intervju med , enhetschef, , , . 371Intervju med , stabschef, , . 372Granskningsärende 10 Granskning av regeringens försenade interpellationssvar, riksdag, pm , s. 2 och Fördröjda interpellationssvar 09/10, , riksdag. 4 FRÅGEINSTITUTET OCH ARBETSBELASTNINGEN I 2009/10 var andelen fördröjda svar högst. Under det besvarades sammantaget 466 interpellationer, varav (287 stycken) besvarades efter den stadgade tvåveckorsperioden. av de fördröjda svaren besvarades en , besvarades åtta , besvarades 15 för sent och besvarades för sent.373 ANDEL AV INTERPELLATIONSSVAREN SOM LÄMNATS IN I TID OCH MED FÖRDRÖJNING 2009/10. Källa: Fördröjda interpellationssvar 09/10, , riksdag. Problemen med att interpellationssvar lämnas för sent till är omfattande. Att besvara interpellationssvar för sent tycks ha blivit regel, snarare än undantag. Förseningarna är i vissa fall långa. /10 besvarades av interpellationerna , dvs. i tid eller med mindre än två veckors försening. Detta motsvarar den tidsgräns som gällde innan de senaste övergripande förändringarna i frågeinstitutet genomfördes /96. I tabellen nedan framgår siffrorna för samtliga statsråd under riksmötena /09 och 2009/10: 373 Fördröjda interpellationssvar 09/10, , riksdag. 4 FRÅGEINSTITUTET OCH ARBETSBELASTNINGEN I FÖRSENADE INTERPELLATIONSSVAR UNDER RIKSMÖTENA 2008/09 OCH 2009/10. Bildt (M) Littorin (M) Sabuni (FP) A. (M) Tolgfors (M) Källa: Granskningsärende 10 Granskning av regeringens försenade interpellationssvar, riksdag, pm och Fördröjda interpellationssvar 09/10, , riksdag. För statsministern saknas redovisning. I tabellen framgår att de statsråd som har flest försenade svar under de två riksmötena är (115), (105) och (95). Dessa tre var också de statsråd som under /10 både fick och besvarade flest interpellationer. Det är också vanligt att statsråd som också är partiledare eller som har traditionellt tunga statsrådsposter såsom finansministerposten eller utrikesministerposten svarar . 4 FRÅGEINSTITUTET OCH ARBETSBELASTNINGEN I Orsaker till att svar lämnas för sent I riksdagsordningen stadgas att statsråd som inte har besvarat en interpellation ska meddela varför svaret uteblir eller anstår.374 har för /09 sammanställt de angivna orsakerna, vilka redovisas i tabellen nedan: ANGIVNA ORSAKER TILL FÖRSENADE INTERPELLATIONSSVAR UN- DER 2008/09. Orsak till försenat svar 08/09 Tjänsteresor och andra redan inbokade aktiviteter Andra åtaganden som inte gått att ändra På grund av stor arbetsbörda behövs mer tid till handläggning Föredragning i riksdagsutskott/ Interpellationen har överlämnats till annat departement Ärendet tar att handlägga Dröjsmål i överlämnade från annat departement Samordning av interpellationer i samma fråga Källa: Granskningsärende 10 Granskning av regeringens försenade interpellationssvar, riksdag, pm . Av tabellen framgår att det i huvudsak handlar om tjänsteresor, redan inbokade aktiviteter och åtaganden som inte gått att ändra. Endast vid några få tillfällen hänvisas till tidsbrist, arbetsbelastning eller fördröjning på grund av överlämnande mellan olika departement. Det framstår som om den huvudsakliga orsaken till den höga andelen försenade svar står att finna i statsrådens kalendrar. För tjänstemännen är arbetet med att ta fram interpellationer förknippat med stress och att annat arbete får läggas åt sidan. framhåller tjänstemännen på samtliga tre departement som studerats närmare och som är de departement som producerar flest svar per anställd att de om det krävs hinner få fram svaren. Planeringschefen på understryker att tjänstemannaorganisationen klarar sitt uppdrag: Tjänstemännen plockar fram grejerna . Vad som sen händer, alltså att ministern bokar om sig och så där. Så det säger egentligen ingenting om handläggningstider och belastning i , utan det är en prioriteringsfråga för ministern om han eller hon vill göra någonting annat just den dagen.375 374RO 6 kap., 1 §, tredje stycket. 375Intervju med , planeringschef, , . 4 FRÅGEINSTITUTET OCH ARBETSBELASTNINGEN I angav 2008/09 som enda departement såväl arbetsbörda som försenad handläggning som förklaringar till varför interpella- tionssvar hade lämnats för sent till riksdagen.376 Att arbetsbelastningen eller problem i handläggningsprocessen skulle vara förklaringen till den höga andelen fördröjda interpellationssvar är dock inget som tjänstemännen på departementet känner igen sig i idag.377 Beskedet från tjänstemännen är sam- stämmigt: Det beror inte på tjänstemannaorganisationen att det är sena svar, utan på den politiska nivån. Det är en kalenderfråga378, säger en enhetschef. En annan säger att [v]i har aldrig försenat en interpellation under alla mina Det finns inte på kartan. Inte från tjänstemannanivån. Det är en sådan sak som man bara inte försenar, utan det är kalen- dern.379 En planeringschef säger att förseningarna beror till på ministrarnas almanacka.380 Och expeditionschefen på säger att statsrådet reser mycket och prioriterar det. Jag vet inte om det är en värdering från hennes sida hur hon värderar frågeinstitutet.381 Planeringschefen på menar att de samhälls- förändringar som skett under har gjort att de ramar som har satt upp för besvarandet av interpellationer är kompatibla med statsrådens verklighet, eftersom de inte tar hänsyn till att statsråd numera sällan är på plats på sitt departement: Tiderna, jag tror att när de sattes ut , sedan eller något sådant, då fanns ministrarna på plats. ser vi dem ju sällan. De är ute och reser, på alla möjliga ställen, mycket utland. Och är det, även de här tiderna för interpellationer som ska besvaras , det blir svårt att hålla. Så där finns det, man skulle behöva titta lite på, annars får man en sådan statistik helt enkelt.382 tycks således, om än under tidspress och med ökad arbets- belastning som följd, kunna ta fram interpellationssvar och debattunderlag Tjänstemännen i lyfter fram att den huvudsakliga orsaken till den höga andelen fördröjda interpellationssvar snarare består i svårigheter att hitta utrymme i statsrådens kalendrar. ingen tycks i grund och botten vara tudelad: dels att internationaliseringen har lett till att statsråden måste närvara på internationella möten som svårligen kan avbokas, dels om en politisk prioritering från regeringens sida. analys får stöd i intervjuerna med politiskt anställda. tiskt sakkunnig på säger att han inte [har] 376Granskningsärende 10 Granskning av regeringens försenade interpellationssvar, PM , , riksdag. 377Intervju med , expeditionschef och , planeringschef, . 378Intervju med , enhetschef, , , . 379Intervju med , enhetschef, och sociala tjänster, , . 380Intervju med , planeringschef, , . 381Intervju med , expeditionschef, , . 382Intervju med , planeringschef, , . 4 FRÅGEINSTITUTET OCH ARBETSBELASTNINGEN I varit med om att det har brustit tidigare i processen, utan just att hitta tider i kalendern. Det går inte att hitta tider.383 Han berättar att departementet har ett pm för ordningen i arbetet med framtagandet av svar, men att det är inte där skon klämmer utan det är kalendern som är problemet, och vad som kan avbokas.384 menar att datumen helt enkelt inte räcker till, det är för många interpellationer.385 Även stabschefen på menar att det är ministerns tid som är flaskhalsen.386 Han menar att de försöker hålla öppet för interpellationsdebatter i kalendern, exempelvis genom att inte ha några fasta möten inbokade på de tider som har för interpellationer.387 Samma sak gör staben på och Socialdepartementet.388 Ett annat sätt att underlätta är att slå ihop interpellationer och lägga debatterna på samma dag.389 En stor del av de möten som ett statsråd deltar i, uppfattar de politiskt anställda som i princip avbokningsbara. För ett ministermöte i , en ILO- session, en förhandlingsrunda i WTO eller liknande får inte en interpellationsdebatt stå i vägen. Formellt kan statssekreterare eller högre tjänstemän ersätta statsrådet i dessa sammanhang, vilket inte är möjligt i en interpellationsdebatt i . kan de politiska konsekvenserna bli omfattande av de signaler som skickas då ett statsråd väljer att inte delta i ett sådant internationellt möte. En av statssekreterarna beskriver svårigheten: Att sätta det som norm att vara sen med interpellationer, det är inte ok. [] Så hanterar man inte . Men det blir ju då ett dilemma, att man ska försöka sköta det där och uppföra sig på ett korrekt sätt gentemot som man ska sköta åtagandena här. Det blir väldigt svårt, väldigt ofta.390 Då återstår för statsråden att avboka andra inbokade resor och besök, tid som avsatts för inläsning eller för internt arbete. Inte heller detta är något som de politiska staberna är glada över att behöva göra. En av statssekreterarna framhåller att statsråden inte kan sluta träffa medborgare: [inte] gå ut och träffa människor och väljare då, då säger jag no way.391 Lösningen blir i stället att statsrådets ledighet eller tid för inläsning får användas: Om hon har avsatt 383Intervju med , politiskt sakkunnig, , 20110524. 384Intervju med , politiskt sakkunnig, , 20110524. 385Intervju med , politiskt sakkunnig, , 20110524. 386Intervju med , stabschef på , 20110613. 387Intervju med , stabschef på , 20110613. 388Intervju med , statssekreterare, , 20110517, intervju med , statssekreterare , 2011- 05-26. 389Intervju med , enhetschef på , , 20110607. 390Intervju med , statssekreterare, , . 391Intervju med , statssekreterare, , . 4 FRÅGEINSTITUTET OCH ARBETSBELASTNINGEN I tid för att försöka läsa in sig också, så får hon göra det då i stället.392 En statssekreterare pekar på att statsrådets kalender är inbokad i förväg, och att det ofta krävs att statsrådet avbokar något för att gå till kammaren.393 Att förändra det menar en av stabscheferna är omöjligt: Nej, inte när allting sker ad hoc. Det går ju inte. Det skulle ju innebära att vi inte ska planera . Vi kan inte säga till ambas- saden i att planera möte med hälsoministeriet där att de ska planera och så kanske vi kommer. Vi kommer aldrig att jobba så. En av de politiskt sakkunniga beskriver konsekvenserna av att få avboka redan inbokade arrangemang för att kunna delta i interpellationsdebatter: Vi har blivit lite osams med en verksamhet i för att i rad när vi har bokat in allt, ett stort heldagsprogram. skulle vi besöka dem och allt var klart. Dagarna innan har vi fått ställa in det för att det går bara då att ha interpellationsdebatter.395 Stabschefen på menar att de naturligtvis kan göra färre saker, men att respekten för arbete urgröps när man får frågor om precis vad som helst, utan faktakoll, samma fråga.