rfr · GZ0WRFR8 · 2012-03-01 00:00:00 — Förutom inkomstbortfall kan otillåten cabotage eller olaga yrkesmässig trafik också innebära en utgift för stat och/eller kommuner i de fall som svenska lastbilsförare som har rätt till inkomstrelaterad arbetslöshetsersättning eller försörjningsstöd går miste om arbete på grund av otillåten cabotage eller olaga yrkesmässig trafik och i stället behöver försörjning från samhället.278 5.4 Statens insatser för tillsyn av otillåten cabotage 5.4.1 Resurser och samverkan för att komma till rätta med otillåten cabotage I de intervjuer som har genomförts med åkeribranschen inom ramen för uppföljningen har framförts att det inte är ovanligt förekommande att man lämnar tips till polisen i fall där man misstänker att åkeriföretag utför otillåten cabotage. menar man från åkeribranschen att det är ett vanligt problem att polisen inte vidtar några åtgärder med anledning av att sådana tips lämnas. Från flera av de intervjuade polismyndigheterna har man uttryckt att man är medveten om att man inte hinner lägga ned de resurser som skulle krävas för att utreda alla inkomna tips. har man från polisen också uttryckt att det i en del av fallen kan förekomma missuppfattningar där de som lämnar tips tror att det rör sig om otillåten cabotage trots att det vid en kontroll kan visa sig att det är kombitrafik som utförs och att detta sker i enlighet med gällande regelverk. Vid samtliga intervjuer som har hållits med polismyndigheterna har framkommit att det inte finns tillräckliga resurser för att komma åt fallen med otillåten cabotage. I och med att det är svårt att bevisa otillåten cabotage menar de intervjuade polismyndigheterna att utredandet av misstänkt otillåten cabotage skulle kräva en mycket stor andel av polisens resurser som det krävs att de som utreder har den sakområdeskompetens som behövs. I uppföljningen har polisen i pekat på att trafiken i inte är lika intensiv som i . framhölls att polisen har ett stort geografiskt område att täcka i länet och att de personella resurserna för kontroller av den tunga godstrafiken är begränsade. Från polisen i konstateras att det är omöjligt att prioritera spaningsresurser på cabotagetransporter eftersom det är så svårt att upptäcka de som är otillåtna och dessutom svårt att utreda och styrka brott. När otillåten cabotage upptäcks är det enligt polisen i ofta genom klagomål från åkeribranschen.279 278 Uppgifterna baseras på en promemoria från , dnr 2011:1599. 279 i , möte . 2011/12:RFR8 5 CABOTAGE Enligt polisen i är det ofta utifrån inkomna tips som de stoppar lastbilar för cabotagekontroll. Resurserna för cabotagekontroller är begränsade och det finns fem poliser i som har mer ingående kunskaper om cabotage. Enligt polisen i bl.a. är det ett problem att det inte finns några mål eller några styrsignaler från med krav på cabotagekontroller. Det finns däremot prestationsmål inom andra områden, vilket innebär att resurser prioriteras till detta medan andra insatser, som i likhet med t.ex. cabotagekontroller är tidskrävande, får mindre utrymme.280 I uppföljningen har polisen i pekat på att EU har för avsikt att göra cabotage lagligt och att det är bättre ur miljösynpunkt att fordon rullar med last än att de går tomma. Enligt polisen i arbetar de inte aktivt med cabotagekontroller då det är tidskrävande och svårt att bevisa utan viss spaningsverksamhet. Enligt polisen ställer åklagarna stora krav på bevis. Ett problem som framhålls är att den samverkan och de underrättelser mellan medlemsländerna som det talas om i EU-förordningen om gemensamma regler för tillträde till den internationella marknaden för godstransporter på väg inte fungerar. Polisen i pekar också på att underrättelser och samverkan inom inte heller fungerar samt att det inte finns någon underrättelseverksamhet värd namnet.281 5.4.2 Utredning av ärenden om misstänkt otillåten cabotage och olaga yrkesmässig trafik Även om fall av otillåten cabotage och olaga yrkesmässig trafik ibland kan ligga nära varandra så kan de särskiljas. I enlighet med yrkestrafiklagen282 krävs tillstånd att driva yrkesmässig trafik i och i samma lag regleras även straffansvaret för olaga yrkesmässig trafik. När ett brott mot reglerna kring cabotage inte kan styrkas och utredningen visar att transporterna inte är tillfälliga utan etablerade kan i stället reglerna kring olaga yrkesmässig trafik användas. Enligt straffskalan kan olaga yrkesmässig trafik ge böter eller fängelse högst . När det gäller hanteringen av ärenden om misstänkt otillåten cabotage eller olaga yrkesmässig trafik har de polismyndigheter som intervjuats under trafikutskottets uppföljning pekat på de svårigheter som finns när det gäller att utreda misstänkta fall och få fram bevis för att överträdelser mot reglerna har begåtts. De svårigheter som beskrivits innebär enligt polisen att det mycket ofta inte är möjligt att redovisa sådana ärenden vidare till . Detta utgör också en del i den kedja som gjort att det är få fall av otillåten cabotage som kommer så långt att de prövas rättsligt. I uppföljningen har den tyska tillsynsmyndigheten för tunga godstransporter på väg (BAG) framfört en delvis annan bild än den som framförts från 280Polismyndigheten i , möte . 281Polismyndigheten i , e-brev . 282Yrkestrafiklagen (SFS 1998:490) (1 § 2 kap.) (1 § 6 kap.). 5 CABOTAGE 2011/12:RFR8 svenska myndigheter när det gäller möjligheten att komma åt misstänkt otillåten cabotage. Från polisen i framhålls att övervakningen av cabotage är mycket besvärlig. Förtydligandet av vad som avses med tillfällig innebär att det inte finns tolkningsproblem. Däremot menar den finländska polisen att mängderna av transporter gör det svårt att hålla uppsikt över vad som är tillåten och otillåten cabotage. I registrerades det inte något fall av otillåten cabotage. Däremot kom det enligt uppgift från polisen 53 fall av olaga yrkesmässig trafik till deras kännedom under 2010.283 I kommer polisen att få ett extra årligt tillskott om för att kunna utöka kontrollerna av cabotagetransporter. Den särskilda satsningen ingår som en del i en större satsning och bakgrunden är bl.a. att det förekommer många påståenden om att det sker social dumpning och otillåten cabotage i . Regeringen vill genom satsningen få undersökt om det verkliga läget och i vilken mån det ligger någon sanning i detta.284 5.4.3 Polisens utredning och hantering av ärenden Handlingar som ska finnas i lastbilen under pågående godstransport Enligt ska ett transportföretag, för att ha rätt att utföra cabotagetransporter, bedriva yrkesmässiga godstransporter på väg och inneha ett gemenskapstillstånd och dess förare, om han är medborgare i ett tredjeland, ska inneha ett förartillstånd enligt de villkor som fastställs i EU-förordningen. För att inrikes godstransporter på väg som utförs i en värdmedlemsstat av ett utlandsetablerat transportföretag ska anses förenliga med EU-förordningen gäller att transportföretaget kan uppvisa tydliga bevis på inkommande internationell transport och på varje påföljande cabotagetransport som därefter har 283Finlands riksdag, e-brev och . 285För förare som inte är medborgare i något EES-land men är anställda av ett företag i en medlemsstad krävs förartillstånd. Ansökan om förartillstånd görs hos Transportstyrelsen av transportföretaget som måste ha gemenskapstillstånd. Föraren ska vara anställd med de anställningsvillkor som är vanligt förekommande i branschen i . Ett förartillstånd ger rätt att köra ett svenskregistrerat fordon i internationell trafik dvs. mellan och t.ex. . För att belysa detta kan följande exempel användas. Om gods ska transporteras mellan och i ger förartillståndet en rätt att köra ett svenskregistrerat fordon på den del av sträckan som går mellan och hamn för vidare befordran med färja till och sedan vidare till . Ett förartillstånd ger inte rätt att köra ren inrikes yrkesmässig trafik i med ett svenskregistrerat fordon. Giltighetstiden för ett förartillstånd är längst . Bestämmelserna, som innebär att en förare ska ha ett förartillstånd, om han eller hon inte är medborgare inom EES men är anställd av ett företag i en medlemsstat som förare i internationell godstrafik finns i EU-förordning (EG) nr 1072/2009. 2011/12:RFR8 5 CABOTAGE Sådant bevismaterial286 ska innehålla följande uppgifter avseende varje transport: Avsändarens namn, adress och namnteckning. Transportföretagets namn, adress och namnteckning. Mottagarens namn, adress och namnteckning, samt datum då godset levererades. Ort och datum för övertagande av godset samt angiven leveransort. Gängse beskrivning av godsets art och av den förpackningsmetod som använts, samt, när det gäller farligt gods, allmänt vedertagen beskrivning samt uppgift om antalet förpackningar och om särskild märkning och nummeruppgifter på förpackningarna. Godsets bruttovikt eller annan uppgift om mängden. Motorfordonets och släpvagnens registreringsnummer. I EU-förordningen anges vidare att inga ytterligare handlingar ska krävas som bevis för att de villkor som fastställs i denna artikel har uppfyllts.287 Tillvägagångssätt för att undersöka om cabotagetransport är tillåten eller otillåten I det följande ges en beskrivning av tillvägagångssättet för att utreda misstänkta fall av otillåten cabotage eller olaga yrkesmässig trafik samt de problem som gör det svårt för rättsvårdande myndigheter att kunna lagföra fall av otillåten cabotage. Om polisen vid en kontroll stoppat ett fordon eller fordonskombination och gjort bedömningen att det kan vara fråga om otillåten cabotage eller olaga yrkesmässig trafik skrivs en rapport med ett förhör av föraren för registrering eller diarieföring hos polisen. Därefter skickas rapporten till förundersökningsledaren som tar ställning till om det ska inledas en förundersökning eller inte. Vid genomförandet av en förundersökning ska förundersökningsledaren först gå igenom och kontrollera följande: Vem är förare, dvs. är identiteten fastställd och på vilket vis? Vilken nationalitet har föraren? På vilket språk har kommunikationen eller förhöret med föraren hållits? Vilka tillstånd har föraren uppvisat vid kontrollen? Fanns det registreringshandlingar på fordonet eller fordonen? Vilka handlingar styrker att last har medförts? Varifrån kommer transporten, vilken gräns kom man in genom och var påbörjades den internationella körningen? Hur många transporter med 286Uppgifterna kan finnas i olika dokument som bl.a. fraktsedlar och CMR-dokument. CMR är en internationell konvention om fraktavtal vid godstransport på väg och tilllämpas när godsets bestämmelseort och avsändningsort ligger i två olika länder. 287Förordningen trädde i kraft och ska tillämpas fr.o.m. , med undantag för artiklarna 8 och 9 som ska tillämpas fr.o.m. . Förordningen är till alla delar bindande och direkt tillämplig i alla medlemsstater. 5 CABOTAGE 2011/12:RFR8 last har skett mellan medlemsländerna eller mellan ett medlemsland och ett tredjeland eller omvänt eller transitering? Finns det fraktsedlar (transporthandlingar) på transporterna som utförts? Går det att utläsa vem som är avsändare och mottagare samt vilken ort och vilket datum som godset har tagits emot? Vad hade godset för vikt? Finns uppgift om vilket gods som har hämtats och levererats under färderna i och är fraktsedlarna undertecknade? Finns fordonens registreringsnummer angivna på transporthandlingarna? Finns det några egna anteckningar i t.ex. anteckningsbok som lastbilsföraren har haft eller förevisat vid kontrollen? (Sådan information kan visa vilka orter och företag som har besökts vid av- och pålastning samt kilometermätarställningen.) För polisens förundersökningsledare uppges den primära utredning som polisen gör vid stopptillfället vara helt avgörande för hur den fortsatta utredningen fortskrider. En till synes enkel uppgift om start- och slutort från ett diagramblad, eller landkod som hämtas i den digitala färdskrivaren, kan ge en bild av hur föraren utför sina transporter, t.ex. om en resa till ett annat land som varar än . Detsamma gäller uppgifter om fordonet var lastat vid det specifika tillfället samt vilka färder och antal färder som är tillåtna enligt cabotagereglerna. Närheten till de nordiska grannländerna gör att det går att utföra internationella transporter över en och . När polisen kontrollerar uppgifter från färdskrivaren kan redovisningen visa att man har start- och slutland i trots att man utfört en internationell transport enligt cabotagereglerna. Varje transport ska innehålla ett visst antal uppgifter som bevismaterial.288 Där finns enligt polisen stora brister. Enligt polisen är det svårt att kartlägga transporterna, och i de fall som handlingar inte har förts med eller om handlingarna inte är rätt ifyllda innebär det att det blir omöjligt för polisen att genomföra utredningen. För att ärendet ska kunna redovisas till måste polisen kunna redovisa ett underlag som ger klara och tydliga bevis för att överträdelser begåtts. Polisen har identifierat flera problem som försvårar möjligheten att kunna belägga otillåten cabotage respektive olaga yrkesmässig trafik då vägkontroller genomförs. Till de problem som har identifierats hör bl.a. följande. Ett vanligt sätt är att frakthandlingar på transporter som har utförts eller kommer att utföras inte visas för poliserna som genomför kontrollen. Frakthandlingarna vid en internationell transport innehåller bara huvudavsändare och huvudmottagare. Polisen har inte rätt att gå in i lastbilen och leta efter handlingar eller anteckningar. Det skulle kräva beslut från åklagare om husrannsakan, vilket inte ges eftersom straffskalan för otillåten cabotage är för låg. 288 och rådets förordning (EG) nr 1072/2009, kapitel III artikel 8 och 9. 2011/12:RFR8 5 CABOTAGE Då frakthandlingarna ofta kan vara bristfälligt ifyllda framgår det inte om transporten är internationell eller nationell. Det är svårt att styrka om det varit en eller flera deltransporter vid samma resa då det inte finns noterat på transporthandlingarna eller någon annan handling som krävs enligt cabotagereglerna. Uppgifter som hämtas från analoga och digitala färdskrivare är inte till någon vägledning för att kartlägga transporterna då sådana ofta saknas för start och slutland (landskod) m.m. Det saknas också ofta analoga färdskrivarblad. Många transporter körs som kombinerad transport289 av gods mellan EU- länder. Dessa transporter är svåra att övervaka då man inte vet vem som tagit emot godset, var godset är hämtat eller vart det är på väg. Vid denna typ av godstransport gäller inte cabotagereglerna. Förare och transportörer vet ofta inte vilket regelverk man kör efter. Det saknas ofta transportdokument som styrker att det är en kombinerad transport.290 Många delaktiga i transportkedjan medverkar till att dölja att det är otillåten cabotage eller olaga yrkesmässig trafik som sker. Från polisen har även andra problem uppmärksammats som försvårar utredningen av misstänkt otillåten cabotage. Ett problem är att det vid stoppandet och genomförandet av kontrollen kan finnas språksvårigheter, vilket innebär att en auktoriserad tolk måste användas. Kraven på auktoriserad tolk i dessa fall är för att det inte ska uppstå några missuppfattningar, vilket är ett krav i bevishänseende. Enligt polisen sker dessa tolksamtal ofta via telefon och högtalartelefon. En annan försvårande faktor i utredningsarbetet som har framförts av polisens förundersökningsledare är att det inte är tillåtet att hålla förhör i efterhand med arbetsgivare eller liknande utan begäran om internationell rättshjälp via /RÅ. Det kan här noteras att det inom finns avtal som reglerar detta. Från Åklagarkammaren i anges att de inte har fått in några rapporter om otillåten cabotage från polisen. Däremot har man haft några ärenden om olaga yrkesmässig trafik, men de har varit färre än 10 stycken. Från de intervjuade åklagarna vid Åklagarkammaren i Norrort anges att de inte är så bekanta med hur otillåten cabotage ska hanteras efter- 289Med en kombinerad transport avses en transport av gods mellan EU-stater där en lastbil, släpvagn, påhängsvagn, med eller utan dragbil, ett växelflak eller en sådan container som är minst 20 fot lång används för transport av godset på väg den inledande och den avslutande transportsträckan och fraktas på järnväg, inre vattenvägar eller till havs den mellanliggande sträckan. Den mellanliggande sträckan ska vara , och vägtransporten ska ske mellan den plats där godset lastas och närmaste pålastningsstation eller mellan närmast lämpliga urlastningsstation och den plats där godset lossas, eller inom en radie av från lastnings- eller lossningsplatsen. En inledande eller avslutande transportsträcka på väg i samband med en kombinerad transport får innefatta en gränspassage. 290Yrkestrafikförordningen (SFS 1998:779) (56 §§ 4 kap.) samt rådets direktiv /106/EG artikel 3 och artikel 7. 5 CABOTAGE 2011/12:RFR8 som det inte har kommit in något sådant ärende så länge som de har arbetat vid åklagarkammaren. Enligt åklagarna förekommer ingen kompetensutveckling inom trafikområdet för de verksamma inom åklagarkamrarna. Detta är något som man framhåller att det behövs. Enligt Åklagarkammaren i har de i närtid bara haft ett ärende som avsåg otillåten cabotage och detta ärende avskrevs. Totalt sett har man bara fått in två ärenden någonsin i som rör otillåten cabotage. Åklagarkammaren har inte heller fått några ärenden som avser lastbilar som kört olaga yrkesmässig trafik. Även om det talas mycket om dessa typer av ärenden är de enligt åklagarna få i verkligheten. Det sägs att det ska komma, men sedan kommer det ändå ingenting. På grund av detta finns det enligt Åklagarkammaren i inte så mycket att säga i frågan . Enligt i har de inlett förundersökningar i ca 810 fall av misstänkt otillåten cabotage i . Detta skedde dock innan preciseringarna gjordes av vad som avses med tillfällig. Enligt polisen ledde dessa förundersökningar inte till något då valde att lägga ned samtliga fall. Från polisen i har man uppfattat att ärenden om otillåten cabotage är krävande att hantera för åklagarna som kompetensen inte är tillräcklig. I en interpellation ställs en fråga till infrastrukturministern om bl.a. vilka åtgärder hon avser att vidta för att komma till rätta med att reglerna om cabotage och begränsningar i möjligheterna att köra inrikes trafik i kontrolleras och efterlevs dåligt. Enligt interpellationen är kontrollen från polis och myndigheter av branschen mycket svag. I svaret anges bl.a. att det inte är aktuellt med någon särreglering för en specifik bransch. I svaret anges vidare att ministern har tolkat att det inte finns problem med nuvarande regelverk och att nuvarande problem faller tillbaka på hur tillämpningen av reglerna sker. Vidare pekar infrastrukturministern på att dessa frågor sträcker sig över flera politik- och departementsområden och att det behövs flera myndigheter som skannar av hur det ser ut och hur regelefterlevnaden är. 5.4.5 Rättslig prövning och påföljder vid otillåten cabotage Få ärenden om otillåten cabotage har prövats rättsligt i I uppföljningen har flera aktörer betonat att det varit sällsynt att ärenden om cabotage har prövats i domstol i . Enligt , utvecklingscentrum i , finns ännu inte någon vägledande dom avseende cabotage. Enligt utvecklingscentrum är även praxis från underrätterna mycket sparsam.292 291Interpellation 2011/12:84 Social dumpning för lastbilschaufförer och åkerier samt svar på interpellation 2011/12:84 om social dumpning för lastbilschaufförer och åkerier, 12 §. 292Åklagarmyndigheten, Rätts-pm 2010:8. 2011/12:RFR8 5 CABOTAGE prövade ett mål där ställföreträdaren för ett polskt åkeriföretag som ingår i en dansk åkerikoncern åtalades för otillåten cabotagetrafik. Åtalet avsåg tiden till och gällde en EG-förordning där det angavs att cabotage utgjordes av tillfälliga inrikes vägtransporter.293 I målet hävdade åklagaren att flera av åkeriets lastbilar gjort resor till och inom och att åkeriet bedrivit yrkesmässig transport som inte endast varit av tillfällig karaktär. Ställföreträdaren för åkeriet bestred ansvar för brott och gjorde gällande att trafiken varit tillfällig. meddelade dom i målet mot den ansvarige för bolaget. Av domskälen från tingsrätten framgår att bolaget saknar erforderliga tillstånd att bedriva yrkesmässig åkeriverksamhet i men att bolaget däremot bedriver internationell transportverksamhet så att varor från utlandet körs in i och svenska varor körs ut ur landet samt att bolaget inom riket också bedriver s.k. cabotageverksamhet. Tingsrätten anger i sina domskäl att bevisbördan i brottmål allmänt sett är så fördelad att åklagaren har bevisbördan för samtliga relevanta omständigheter och att detta innebär att den tilltalades uppgifter ska läggas till grund för rättens bedömning om dessa inte är vederlagda eller om de inte är av sådant slag att de inte förtjänar tilltro. Enligt tingsrätten föreligger inte någon särskild i lag given bestämmelse om att bevisbördan skulle fördelas på annat sätt i ett mål av förevarande slag. I domskälen anges vidare att av den presenterade utredningen kan inte annat utrönas än varje angiven lastbils trafik i riket; således framgår inte hur stor del av denna trafik som utgjorts av internationell transport, cabotagetransport eller tomkörning. Tingsrätten fann vid dessa förhållanden att utredningen i målet inte visar att bolaget skulle ha bedrivit inrikes transporter i som varit mer omfattande än vad som kan anses innefattas i att trafiken varit tillfällig. Åklagaren i ärendet har överklagat dom och enligt uppgift från är förhandling i domstolen planerad till . Detta ärende om otillåten cabotagetrafik kommer att vara det första i sitt slag som blir föremål för prövning i högre instans och där utslaget därmed kan användas som prejudikat. Det kan noteras att ärendet avser prövning av eventuella överträdelser som skedde de gamla cabotagereglerna gällde. Det finns också ett ärende mot företrädare för ett finländskt åkeriföretag om otillåten cabotage. Ärendet prövades av och resulterade i en fällande dom mot företaget.295 I domskälen anges att såvitt är bekant för tingsrätten finns för del ingen vägledande dom som gäller cabotage. I domskälen anges vidare tingsrättens bedömning 293I de gamla cabotagereglerna talades bara om att det skulle vara tillfälligt. Kommissionen har därefter kommit med ett tolkningsmeddelande (2005/C 21/02) och dåvarande kom därefter () med ett förslag till svensk tillämpning av begreppet tillfällig vid cabotage. Enligt tolkning definierades tillfällig som 10 transporter . 294Västmanlands tingsrätt, mål nr B 591-11, dom . 295Förordning (1998:786) om behöriga myndigheter m.m. i fråga om internationella transporter inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) (4 § 3 p). 5 CABOTAGE 2011/12:RFR8 att riktlinjer för bedömningen av begreppet tillfällig bör kunna tillämpas. Tingsrätten fann utifrån den presenterade utredningen att företrädarna för bolaget var skyldiga till otillåten cabotage vid sammanlagt 137 tillfällen . Påföljden för de tilltalade blev 40 dagsböter à samt 40 dagsböter à . Domstolsprövning av ärende om olaga yrkesmässig trafik Det kan i detta sammanhang även noteras att det finns en dom från tingsrätten i från avseende olaga yrkesmässig trafik som skedde mellan 2010. Enligt trafikpolisen i utreddes ärendet inledningsvis med rubricering otillåten cabotage. Eftersom det visade sig att de transporter som körts inte varit av tillfällig art då samma utlandsregistrerade fordon körts i ändrades brottsrubriceringen till olaga yrkesmässig trafik. En ytterligare anledning till att brottsrubriceringen ändrades var att föraren kom till utan last, dvs. endast med dragbilen. I domskälen konstateras att åtalet är styrkt och att den åtalade genomfört godstransporter inom utan det tillstånd som krävs samt att föraren själv berättat att transporterna genomförts på det sätt som åklagaren påstått.