rir · H0B513 · 2012-06-15 00:00:00 — Från regionernas håll har man också ibland känt sig pressade att klara av de planerade volymerna som man ska arbeta på ett nytt sätt, och av att arbetssituationen har varit splittrad mellan olika uppgifter. Bilden av att man fortfarande arbetar på olika sätt både mellan och inom olika skatteregioner bekräftas också av de intervjuer som gjorts inom ramen för vår granskning.73 Vid olika intervjutillfällen har det däremot återkommit en bild av att arbetssättet med val av åtgärd egentligen inte är något nytt.74 I intervjuer med företrädare från flera regioner uppges att man redan tidigare hade möjligheten att fördela kontrollträffar mot de åtgärder som tidigt bedömdes vara de mest adekvata. har produktionstalen skrivits ned bland annat eftersom val av åtgärd har inneburit en lägre produktivitet i form av färre hanterade ärenden per handläggare och dag.75 Under granskningens gång har det emellertid varit 71Val av verktyg, Intern PM , s. 3. 73Till exempel intervju . 74Till exempel intervju . 75Internrevisionens rapport s. 32. oklart för oss i vilken utsträckning kontoren vid skatteregionerna faktiskt har ändrat arbetssätt, till exempel genom tvärgrupper, eftersom detta skiljer sig såväl mellan som inom regionerna. Det är därför svårt att analysera i vilken utsträckning produktiviteten faktiskt har försämrats som en konsekvens av ett förändrat arbetssätt. har inte försökt att analysera detta, så vitt vi har kunnat utröna under granskningen. I intervjumaterialet har det också anförts att val av åtgärd inte borde innebära längre tidsåtgång än tidigare arbetssätt, eftersom det i praktiken innebär att man utför fler skrivbordskontroller på bekostnad av de mer tidskrävande revisionerna. Av intervjuer med handläggare framgår att val av åtgärd ibland tolkas som att det billigaste utredningssättet är att föredra, och att detta har prioritet framför det effektivaste utredningssättet. I sådana fall inleds arbetet med de minst ingripande åtgärderna (telefonsamtal) för att sedan eskalera i verkningsgrad (brev, besök, revision) i takt med att utredningen fördjupas. Åsikten att detta riskerar att utredningar tar än vad som vore nödvändigt om man inte hade inlett med det billigaste utredningssättet har framförts i intervjuer som genomfört under granskningen. Företrädare för delar dock inte denna uppfattning, utan menar att den största delen av utredningarna blir väsentligt billigare och snabbare.76 I intervjuer har åsikten framförts att arbete i tvärgrupper ger ett bättre resultat i bemärkelsen att kontrollverksamheten kan vidta mer adekvata åtgärder mot de företag som blir föremål för kontroll.77 Det förefaller dock saknas analysunderlag på såväl central som regional nivå, av hur mycket bättre resultat respektive hur mycket lägre produktivitet det ändrade arbetssättet leder till. De dyraste och för företagen mest ingripande utredningarna är revisionerna. Av såväl intervjuer som tertialrapporter för kontrollinsatser framgår att det i många fall uppstår en konflikt till följd av att revisionsresurserna ägs av regionerna, medan styrningen av insatsernas inriktning sker genom uppdragsgivare och rikssamordnare. Detta leder till att revisionsresurserna i flera fall inte kan användas i olika riksinsatser, eftersom de redan har bokats upp till andra sysslor i regionerna. För att val av åtgärd ska kunna fungera som det är tänkt, krävs att det finns möjlighet att utföra de skatterevisioner som handläggarna bedömer vara nödvändiga. 77Till exempel i intervju . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 4.4.4 Sammanfattande iakttagelser av val av åtgärd Det saknas centrala direktiv för hur val av åtgärd ska implementeras, vilket har bidragit till att regionala skillnader i arbetssätt har bestått eller uppkommit.78 Om arbetsmetodiken med val av åtgärd har lett till ökad effektivitet är fortfarande ovisst. Under diskussioner om resursprioritering vid våra genomförda intervjuer har det tydligt framgått att den löpande ärendehanteringen och grundkontrollen alltid måste utföras och därmed anses högst prioriterad. påtalas också vikten av att arbeta förebyggande. När resurserna inte räcker till innebär detta att den utökade kontrollen nedprioriteras. I riksplanen för angavs att de totala resurserna som används för företagsområdet skulle minska, men att en ökad grundkontroll och ett stort antal tillsynsbesök avseende kassaregister medför ökad synlighet.79 som strategi anger att kontrollen fyller en viktig funktion finns det således indikationer på att kontrollvolymerna minskar. Med anledning av detta syftar det här avsnittet till att redogöra för kontrollvolymernas utveckling (perioden för den nya strategiska inriktningen som fastslogs ). Avsnittet beskriver vilka mått som finns tillgängliga för att mäta kontrollvolymen, samt möjligheten att följa dessa . Avsnittet begränsas inte till det maskinella urvalet utan omfattar hela företagskontrollen.80 Vid arbetet med att beskriva utvecklingen av kontrollvolymen har det framkommit att det finns en mängd olika mått som kan användas, men att samtliga har begränsningar av olika slag. I avsnitt 4.5.2 till 4.5.6. beskriver vi därför en rad olika volymmått och presenterar deras utfall. I avsnitt 4.5.7 presenteras vilken tid som lagts på företagskontrollen. Först därefter, i avsnitt 4.5.8, dras slutsatser om vad den samlade bilden av de olika volymmåtten säger om kontrollvolymens utveckling. 78Med skillnader syftar vi på skillnader i hur man har hanterat ett ärende, inte skillnader i till exempel vad ett beslut innehåller för bedömning av skatterättsliga regler. Det senare har inte ingått i vår granskning. 80Skatteverkets kontroll av punktskatterna granskades av och ingår inte i vår granskning. uppföljning av kontrollvolymer bygger till stor del på registrering av beslut. Ett beslut tas när kontrollen föranleder en ändring i någon av företagens deklarationer eller redovisningar. Det behöver inte vara en beloppsmässig ändring, det kan också röra sig om korrigeringar som tar ut varandra så att den slutliga skatten inte ändras. I tabell B2.3 i bilaga 2 presenteras hur stor andel av besluten som avser beloppsmässig ändring. Andelarna kontroller som lett till beslut om ändring ligger på olika nivåer, men är relativt konstanta över tiden för varje kontrollform inom ett visst skatteslag. Den kommande presentationen avser beslut såväl med som utan beloppsmässig ändring. Ett företag som får beslut om ändring som avser flera skatteslag får separata beslut för varje skatteslag och varje period som ändringen avser. Hur lång en period är beror på vilken typ av redovisning som avses. För inkomstskatten är en period , för arbetsgivaravgiften är en period en månad och för momsen kan perioden vara en, tre eller beroende på vilken redovisningsform som företaget använder. Vid beställningen av statistik om antalet beslut har vi efterfrågat en uppdelning på grundrespektive utökad kontroll, eftersom utformningen av dessa båda kontrolltyper skiljer sig åt. För kontrollen av inkomstskatt går det dock inte att göra en sådan åtskillnad , vilket följaktligen då också gället det totala antalet beslut.81 har slopat uppdelningen på grund- och utökad kontroll, vilket innebär att en jämförelse av nedanstående slag sannolikt inte kommer att vara möjlig att göra . Det är möjligt att följa utvecklingen av antal beslut inom periodkontrollen, vilket görs i figur 4.8. Det framgår av figuren att trots en återhämtning har antal beslut avseende moms sjunkit i förhållande till nivån . Utvecklingen kan delvis förklaras av möjligheten till tremånadersredovisning av moms som infördes . Det går emellertid inte att säga hur stor del av nedgången som regeländringen förklarar. För beslut om arbetsgivaravgift har nedgången varit . 81 Beslut inom aktuell taxeringsperiod finns för inkomstskatten även . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Figur 4.8 Utvecklingen av antal beslut till följd av skrivbordskontroll (index 2005=100) Det finns underlag för att jämföra det totala antalet beslut och beslut som rör inkomstskatt /2011, vilket görs i tabell 4.6. Tabellen visar att nivån för beslut 2011 och aktuell taxeringsperiod är lägre än . Däremot har antalet omprövningsbeslut ökat och om dessa slås samman med antalet beslut för den aktuella taxeringsperioden stannar nedgången på . Totala antalet beslut är lägre jämfört med . Tabell 4.6 Utvecklingen av antal beslut till följd av skrivbordskontroll (index 2005=100) Inkomstskatt, beslut + omprövningsbeslut Besluten i tabellen ovan avser endast utökad kontroll eftersom det är denna kontrolltyp som utgör fokus för vår granskning. Men för att ge ett bättre underlag till diskussionen om kontrollvolymernas utveckling så presenterar figur 4.9 och tabell 4.7 nedan antalet beslut inom grundkontrollen. Av figur 4.9 framgår att både grundkontrollen för arbetsgivaravgift och grundkontrollen för moms har minskat stadigt sedan toppnivåer . togs färre beslut jämfört med . Beslut som avser avstämning av de uppgifter om arbetsgivaravgifter som redovisats i skattedeklarationen och de kontrolluppgifter som lämnas på årsbasis varierar betydligt i antal mellan åren. I figuren är detta den gröna linjen, som är benämnd Arbetsgivaravgift, KU. utgjorde dess beslut av det totala antalet grundkontrollsbeslut för arbetsgivaravgift. Figur 4.9 Utvecklingen av antal beslut inom grundkontrollen (index 2005=100) Grundkontroll hör till de arbetsuppgifter som måste utföras av handläggare och nedgångarna bör därför vara orsakade av ett minskat antal fel i de inkommande redovisningarna. Att så är fallet indikeras också av den mätning av formella fel (saknade belopp, oläsbara tecken m.m.) som görs för periodkontrollen, se figur B2.4 i bilaga 2. Detta är en förväntad utveckling när fler och fler företag nu över går till e-deklaration. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Tabell 4.7 nedan presenterar utvecklingen av antalet beslut inom grundkontrollen av inkomstskatt, samt för totalt antal beslut inom de tre skatteslagen. Antalet beslut och omprövningsbeslut (beslut som tas efter att aktuell taxeringsperiod avslutats) för inkomstskatt har ökat . Den stora ökningen av omprövningsbeslut inom inkomstskatten får inte stort genomslag eftersom dessa är relativt få. För de tre skatteslagen som helhet har antalet beslut inom grundkontrollen minskat . Tabell 4.7 Utvecklingen av antal beslut inom grundkontrollen (index 2005=100) Inkomstskatt, beslut + omprövningsbeslut Att använda antal beslut för att beskriva utvecklingen av kontrollvolymerna är inte utan problem. Besluten ger inte någon bild av hur många utredningar som har genomförts eftersom det kan tas flera beslut per utredning och eftersom utredningar som utförs men inte leder till ett beslut om ändring inte inkluderas. En förändring av det genomsnittliga antalet beslut per utredning kommer vid en jämförelse att se ut som en volymförändring. Av samma anledning går det inte att utifrån underlaget säga hur många företag som har kontrollerats. Ett alternativt sätt att mäta kontrollvolymen som har tagit fram på uppdrag av är att följa antalet företag som har kontrollerats under respektive år. Detta sätt att mäta har dock också vissa begränsningar. Det som kommer att användas är antal utredda företag, vilket inom den utökade kontrollen ligger mycket nära antal kontrollerade företag. I syfte att förenkla uppföljningen har ändrat definitionen av en utredning. krävs att handläggarna har tagit kontakt med en skattebetalare för att åtgärden ska klassas som en utredning. Inom den utökade kontrollen är det normala att någon typ av kontakt tas under kontrollen. Detta bör därför inte ha någon större påverkan på underlaget, men omdefinieringen kan ändå ha resulterat i att något färre kontroller klassas som utredningar . En brist med att använda utredda företag som ett mått på kontrollvolym är att ett företag bara kommer att förekomma en gång i underlaget, oavsett om det har skett flera utredningar av företaget eller om företagets redovisningar har ändrats under flera perioder. Måttet kommer således att underskatta den arbetsinsats som utförs, men det bedöms ändå ge en bättre approximation på utvecklingen av antalet utredningar än vad antalet beslut gör. Dessutom blir måttet användbart med tanke på att synlighet ute hos företagen påverkas av hur många företag som kommer i kontakt med kontroll. som vi har granskat finns bara antal utredda företag tillgängligt för periodkontrollen. Av figur 4.10 framgår att nivån på antal företag som blivit utredda för redovisade arbetsgivaravgifter har legat relativt med undantag för den topp som orsakades av förändrade regler som ledde till ett stort antal felaktiga redovisningar. Utredningarna av momsredovisning visar en stadigt nedåtgående trend. utreddes färre företag än . Nedgången inom momskontrollen är inte lika stor som nedgången av antalet beslut som presenterades i figur 4.8. En av förklaringarna till detta är att nedgången till följd av tremånadersredovisning inte påverkar underlaget till den här figuren. I figuren presenteras också antalet kontaktade företag inom kontrollen, vilket inkluderar både grundkontroll och utökad kontroll, men inte personalliggar- och kassaregisterbesök (Dessa visas i figur 4.13).82 Antalet kontaktade företag har sjunkit . har uppgett att detta är ett resultat av ett skifte i kontrollens utformning eftersom man numera även gör personalliggar- och kassaregisterbesök. Men även med hänsyn till sådana, sker en nedgång av antalet kontaktade företag. 82Vi har valt att inte sammanlägga personalliggar- och kassaregisterkontrollerna med övrig kontroll, eftersom dessa skiljer sig åt. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Figur 4.10 Utvecklingen av antal utredda företag, samt totalt antal kontaktade företag (index 2005=100) Kommentar: inkluderar företag som kontaktats i grundkontrollen Utvecklingen för inkomstskattekontrollen och det totala antalet utredda företag presenteras i tabell 4.8 nedan. Antalet företag som har blivit utredda med avseende på sin inkomstdeklaration har minskat jämfört med , vilket stämmer väl överrens med motsvarande siffra för antalet beslut som också minskat kraftigt. Totalt är antalet utredda företag lägre jämfört med . En brist i tabellen är att antalet utredda företag till följd av omprövningar av inkomstskatt inte finns med i underlaget till tabellen, eftersom dessa uppgifter inte har funnits tillgängliga. Minskningen av antal beslut skulle bli mindre om dessa inkluderades (eftersom antalet omprövningsbeslut inom inkomstskatten har ökat ). Således ger tabellen en något mer negativ bild av de minskade kontrollvolymerna än vad som är fallet i verkligheten. Tabell 4.8 Utvecklingen av antal utredda företag (index 2005=100) Kommentar: Inkomstskatten inkluderar inte omprövningar När det vid kontroll uppstår ett behov av att granska företagets bokföring vid en kontroll kan detta huvudsakligen göras genom en revision.83 Revisionsverktyget ger långtgående befogenheter och utgör en viktig del av kontrollen, men det är också en dyr och tidskrävande utredningsform. Följande avsnitt presenterar hur antalet revisioner har förändrats. Av figur 4.11 framgår att antalet revisioner har sjunkit betydligt efter en topp . Men även har antalet revisioner fortsatt att sjunka. genomfördes 3512 revisioner. Figur 4.11 Antal revisioner 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 Källa: Skattestatistisk årsbok 2011, samt årsredovisning för Behovet av revision är större vid kontroll av företag som misstänks för olika typer av avancerat skattefusk. Den kontrollen utförs inom det område som kallas Skatteundandragande. Figur 4.12 nedan visar utvecklingen av antalet revisioner uppdelat på områdena för skatteundandragande respektive övrig företagskontroll. Av figuren framgår att antalet revisioner har sjunkit betydligt mer inom verksamhetsområdet företag, men att det även skett en minskning inom området för Skatteundandragande. Antalet revisioner kan inte följas längre tillbaka än med den här uppdelningen, vilket beror på att skatteundandragande inte var definierat som ett eget område tidigare. 83Skatteverket kan även förelägga om utlämnande av bokföring, men detta avser endast en begränsad tidsperiod. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Figur 4.12 Utvecklingen av antal avslutade revisioner (index 2008=100) För att ytterligare komplettera bilden går det att titta på hur minskningen av antalet revisioner har fördelats på de olika skatteslagen. Det saknas dock möjlighet att fördela antal utförda revisioner på skatteslag, en revision kan täcka flera skatteslag (vilket då leder till flera beslut för samma revision). Däremot går det att följa antalet revisionsbeslut som avser olika skatteslag, vilket görs i figur 4.13.84 Figuren visar att den minskade användningen av revision följer samma mönster för skatteslagen inom periodbeskattningen (moms och arbetsgivaravgifter). i vår granskningsperiod ökade revisionsbesluten, för att sedan börja falla. 84Uppgifter om antal revisionsbeslut saknas för inkomstskatten eftersom har ändrat sin registrering av beslut . Detta omöjliggör en analys av hur antalet revisionsbeslut för inkomstskatt har utvecklats. Figur 4.13 Utvecklingen av antal revisionsbeslut (index 2005=100) Vid intervjuerna har det framhållits att det ibland är svårt att få tillgång till revisionsresurser när det behövs, och att det skulle behövas mer revisioner. Detta kan vara en indikator på att resurserna har sjunkit snabbare än revisionsbehovet. ges i intervjumaterialet olika förklaringar till varför revisionerna sjunker. Från huvudkontoret har man uppgett att antalet revisioner har sjunkit eftersom urvalen har blivit bättre, och att det är i högre grad utredningsvärda företag som väljs ut för revision (Det tar att revidera kontrollvärda företag, än företag som har gjort rätt, så bättre träffsäkerhet gör att man hinner med färre revisioner).85 En annan förklaring anges vara att valet av billigast och effektivaste utredningsform har lett till färre revisioner.86 Handläggare har istället uppgett att förklaringen är att man gör andra saker, skrivbordskontroller, besök, handleder nyanställda och så vidare.87 4.5.5Kontroller av personalliggare och kassaregister Den nya lagen som kräver att vissa branscher för personalliggare och använder certifierade kassaregister ställer krav på att genomföra ett stort antal besök för att kontrollera att reglerna efterföljs. Arbetet med dessa besök leds av riksinsatsen för kontanthandel. Den här typen av besök behandlas separat nedan, och de har inte inkluderats tidigare i avsnittet. 87Till exempel intervju . GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER motiveras av att dessa besök är en ny kontrollform som skiljer sig från övriga kontrollverktyg, eftersom de utförs innan deklarationsunderlaget ska redovisas. Kontrollerna som utförs av kassaregister och personalliggare definierar som förebyggande kontroller, eftersom de syftar att förbättra de underlag som de besökta företagen sedan lämnar om intäkter respektive arbetsgivaravgifter. Förutom kassaregistertillsyn och personalliggarkontroll innefattar riksinsatsen bland annat fördjupad tillsyn av kassaregister, särskilda kontrollåtgärder och revisioner. Figur 4.14 visar antalet gjorda besök då reglerna för personalliggare började gälla. Den tredje stapeln utgör en sammanslagning av antalet fördjupade tillsyner och särskilda kontrollåtgärder. Figuren visar att antalet personalliggarbesök har gått ner, som införandet av reglerna 2010 medförde ett stort antal besök . har det även skett en ökning av den mer avancerade kontrollen. Detta är helt i linje med tankarna bakom dessa reformer. Figur 4.14 Antal besök och utredningar för personalliggare och kassaregister tillsyn och särskilda kontrollåtgärder När det största antalet kassaregisterbesök genomfördes tillämpades en mjuk linje som i första hand handlade om att informera och kontrollera att företag med gamla kassaregister beställt nya apparater. Det påfördes en avgift i av dessa besök. ökade andelen besök som resulterar i avgift till . För personalliggarna låg motsvarande andel på . För att ge en uppfattning om vilka resurser som har krävts för att genomföra kassaregister- och personalliggarbesöken presenteras antal dagar som har lagts på besök jämfört som lagts på företagskontroll i figur 4.15.88 (Total företagskontroll fås genom att slå samman Skatteundandragande och .) Figuren visar att tiden som läggs på dessa besök är förhållandevis liten i förhållande till antal dagar för företagskontrollen som helhet. Figur 4.15 Nedlagd tid på förebyggande kassaregister- och personalliggarkontroll jämfört med total företagskontroll Kommentar: Tiden för besök ingår även som en del i staplarna för Skatteundandragande och Ett syfte med lagstiftningen om kassaregister och personalliggarbesök är att dessa kontrollbesök ska kunna bidra med urval för revisioner.89 I våra intervjuer har vi också mötts av uppfattningen att kontanthandelsbesöken är ett av de bästa urvalen som har för revisionskontroller. intervjumaterialet och tertialrapporteringen framgår emellertid att revisioner av arbetsgivaravgiftsredovisningar inte har utförts i planerad utsträckning, trots att lagen om personalliggare har varit i kraft . 88Figuren inkludera även särskilda kontrollåtgärder och fördjupad tillsyn. 89Till exempel prop. 2006/07:105, s. 85. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER I strategin framhålls att en viktig del i kontrollen är att i efterhand göra uppföljning och se om företag som har fastnat i en kontroll har rättat till det felaktiga beteendet. Det är ett sätt att vara närvarande hos företag som redovisar fel, samt att i efterhand utvärdera hur pass effektiv en viss typ av kontrollåtgärd har varit. Tabell 4.9 nedan visar att endast ett fåtal uppföljningskontroller har genomförts via revision . Det vanligaste är att uppföljningskontroller görs genom skrivbordskontroll. Även om antalet revisioner har gått ner så är det svårt att bedöma i vilken riktning antalet uppföljningskontroller har utvecklats när det bara finns underlag tillgängliga för skrivbordskontrollerna . Förklaringen till att det saknas uppgifter för är att det då inte fanns något mål för antalet uppföljningskontroller, varvid det inte skedde någon mätning av hur många som genomfördes. Tabell 4.9 Antal uppföljningskontroller Som ett komplement till de ovanstående volymmåtten redovisas avslutningsvis utvecklingen av den tid som lägger ner på utökad kontroll av företag. Tiden kan fördelas på de två områdena inom företagskontrollen: Skatteundandragande och . Den nedlagda tiden redovisas i figur 4.16 nedan. Under den första hälften av mätperioden skedde stora förändringar där området Skatteundandragande90 ökade från att utgöra av den totala tiden för kontroll till att utgöra strax . skedde en nedgång av den totala tiden som lades på kontroll. Området Skatteundandragande ökade således på bekostnad av området . Detta visar en ökad prioritering av mer avancerad kontroll. 90Under kallades området inte för Skatteundandragande, utan Ekonomisk brottslighet, eller EKO. Perioden uppvisar en annan utveckling. har den nedlagda tiden på kontroll ökat som tiden för området ökat . Mätt har områdena för Skatteundandragande och varit ungefär lika stora . Figur 4.16 Utvecklingen av antal nedlagda dagar på kontroll (index 2005=100) Andel övrigt företag (höger axel) 4.5.8 Sammanfattande iakttagelse av kontrollvolymerna Det är svårt att redogöra för hur kontrollen har utvecklats , eftersom inget av de enskilda måtten som har tillgång till ger en fullständig bild. För att ge en helt rättvisande bild skulle det behövas en kombinerad mätning av antal beslut, antal utredda företag och antal utredningar. Den första finns och antal utredda företag kan tas fram, men avsaknaden av uppdelning på grund- och utökad kontroll vissa år och avsaknad av omprövningar för inkomstskatt (antal utredda företag) gör att inget av dessa mått är komplett .