rir · H0B524 · 2012-12-19 00:00:00 — GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Regeringens redovisning i budgetpropositionen tydlig och transparent? REGERINGENS REDOVISNING I BUDGETPROPOSITIONEN FÖR 2013 TYDLIG OCH TRANSPARENT? GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Regeringens redovisning i budgetpropositionen tydlig och transparent? har granskat transparensen och tydligheten i regeringens redovisning av finanspolitiken i budgetpropositionen . Granskningen fokuserar på tre frågor: regeringens redovisning av sin syn på de makroekonomiska obalanser höga fastighetspriser och hög skuldsättning i hushållssektorn som EU uppmärksammat, hur regeringen redovisar de konjunkturella effekterna av finanspolitiken samt redovisningen av budgeteffekter. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. Revisionsdirektörerna samt revisionsledare har medverkat vid den slutliga handläggningen. REGERINGENS REDOVISNING I BUDGETPROPOSITIONEN FÖR 2013 TYDLIG OCH TRANSPARENT? GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Bakgrund och motiv till granskningen Granskningens utgångspunkter och bedömningsgrunder Granskningens genomförande och avgränsningar Regeringens redovisning av sin syn på de makroekonomiska obalanser som EU uppmärksammat 3.2EU:s övervakning av makroekonomiska obalanser och rekommendationen 3.3Makroekonomiska risker med höga fastighetspriser och hög skuldsättning Regeringens redovisning i budgetpropositionen 2013 av de makroekonomiska obalanser som EU uppmärksammat Regeringens redovisning av finanspolitikens effekter 4.1Det strukturella sparandet som mått på finanspolitikens Regeringens redovisning i budgetpropositionen Jämförelse med vårpropositionen 2012 Jämförelse med ESV:s redovisning av finanspolitikens inriktning Regeringens redovisning av budgeteffekter Budgeteffekter kan redovisas på olika sätt Regeringens redovisning i budgetpropositionen 6.1Regeringen redovisar inte hur den ser på de makroekonomiska obalanser 6.2 Regeringens redovisning av de konjunkturella effekterna av finanspolitiken 6.3 Redovisningen av budgeteffekter kan förbättras Tabellrubriker för de tabeller som avser budgeteffekter Tabell 10.2 i budgetpropositionen Använda termer och begrepp REGERINGENS REDOVISNING I BUDGETPROPOSITIONEN FÖR 2013 TYDLIG OCH TRANSPARENT? GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER har granskat transparensen och tydligheten i regeringens redovisning av finanspolitiken i budgetpropositionen . Granskningen fokuserar på tre frågor: regeringens redovisning av sin syn på de makroekonomiska obalanser höga fastighetspriser och hög skuldsättning i hushållssektorn som EU uppmärksammat, hur regeringen redovisar de konjunkturella effekterna av finanspolitiken samt redovisningen av budgeteffekter. Motiv: Den ekonomiska krisen i är allvarlig och förväntas dominera den internationella utvecklingen framöver. har klarat sig väl under den europeiska ekonomiska krisen vilket bland annat anses bero på att haft ett finanspolitiskt ramverk. infördes som ett resultat av den statsfinansiella kris drabbades av och syftade till att säkerställa en stabil och långsiktigt hållbar finanspolitik. Dessa mål förutsätter en transparent, tydlig, heltäckande och konsekvent redovisning av grunderna för finanspolitiken. har återkommande granskat de ekonomiska propositionerna, framför allt med avseende på hur de svenska regeringarna tillämpat det finanspolitiska ramverket samt transparensen i regeringens redovisning av finanspolitiken. Den nu genomförda granskningen utgör en del av detta arbete. Syfte: Granskningens övergripande syfte har varit att granska transparensen och tydligheten i regeringens redovisning av finanspolitiken i budgetpropositionen . Granskningen ställer följande revisionsfrågor: Är regeringens redovisning av sin syn på de makroekonomiska obalanser som EU uppmärksammat, det vill säga höga fastighetspriser och hög skuldsättning i hushållssektorn, tydlig och transparent? Är regeringens redovisning av de konjunkturella effekterna av finanspolitiken tydlig och transparent? Är regeringens redovisning av budgeteffekter i budgetpropositionens olika delar tydlig och konsekvent? REGERINGENS REDOVISNING I BUDGETPROPOSITIONEN FÖR 2013 TYDLIG OCH TRANSPARENT? Genomförande: Granskningen baseras huvudsakligen på dokumentstudier och tar sin utgångspunkt i såväl svenska som internationella redovisningsprinciper kring transparens i finanspolitiken och budgetdokumenten. regeringens skrivelse 2010/11:79 för finanspolitiken och EU-lagstiftning kring förstärkt finanspolitiskt ramverk och förfarandet vid makroekonomiska obalanser. Regeringen redovisar inte tydligt hur den ser på de makroekonomiska obalanser som EU uppmärksammat har inom ramen för övervakningen av makroekonomiska obalanser och den europeiska planeringsterminen i EU fått rekommendationen att vidta ytterligare förebyggande åtgärder för att öka stabiliteten på bostads- och bolånemarknaderna på medellång sikt. Det är ett område som även uppmärksammats i form av en rekommendation föregående år då uppmanades att vidta förebyggande åtgärder för att hantera de makroekonomiska riskerna med stigande huspriser och hushållens ökande skuldsättning. är inte bindande men uppmanar till lämplig handling och ska beaktas i utformningen av budgeten . Rekommendationerna anses utgöra en viktig del för att uppnå ett effektivt genomförande av 2020-strategin. Regeringen redovisar sin syn på i budgetpropositionen där även de åtgärder som vidtagits eller planeras med relevans för rekommendationerna sammanfattas. Genom regeringens redovisning i budgetpropositionen kan ta del av hur regeringen ser på de frågeställningar som EU rest och eventuella åtgärder regeringen avser genomföra med anledning av rekommendationen. Regeringens officiella svar till EU på rekommendationerna ges däremot i konvergensprogram påföljande år. granskning visar att regeringen i sin redovisning av sin syn på huvudsakligen argumenterar utifrån finansiell stabilitet. I budgetpropositionen framhåller regeringen ett antal åtgärder den genomfört eller föreslår för att stärka den finansiella stabiliteten. Regeringen ger inte något tydligt besked om hur den ser på den makroekonomiska risk som uppmärksammade i sin fördjupade granskning av . de svenska hushållens förhållandevis höga skuldsättning utgör en viss risk. Någon utvärdering av allvaret i denna risk och vilka konsekvenser en minskning av hushållens skuldsättning, frivillig eller påtvingad, skulle få på ekonomin görs inte i detta sammanhang. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER Regeringens redovisning av de konjunkturella effekterna av finanspolitiken kan fördjupas Ett av målen med finanspolitiken är att bidra till en stabil makroekonomisk utveckling, det vill säga stabiliseringspolitik. Huvudansvaret för stabiliseringspolitiken vilar emellertid på penningpolitiken och . Regeringen har dock vid ett flertal tillfällen poängterat att finanspolitiken ska bidra till att stabilisera konjunkturen genom att låta de automatiska stabilisatorerna verka fritt och utforma finanspolitiken så att den inte spär på konjunktursvängningar. I budgetpropositionen redovisas prognoser över finanspolitikens effekt på konjunkturen och finanspolitikens inriktning. Ett grovt mått på finanspolitikens effekt på konjunkturen på aggregerad nivå är förändringen av det finansiella sparandet. Sparandet kan delas upp i förändringar som beror på konjunkturens effekter på de offentliga finanserna och förändringar som beror på politiska beslut, så kallad diskretionär finanspolitik. Den del av det finansiella sparandet som inte beror på konjunkturen kallas det strukturella sparandet och är ett grovt mått på finanspolitikens inriktning. En försvagning av sparandet indikerar att finanspolitiken har en expansiv effekt på ekonomin och vice versa. Eftersom prognoserna naturligen är behäftade med osäkerhet samt att finanspolitikens effekter inträffar med en viss eftersläpning är det av stor vikt att redovisningen är förståelig, transparent och rättvisande. I budgetpropositionen anger regeringen att finanspolitikens inriktning 2013 i stort sett är neutral men att den sammanlagda försvagningen i det offentliga sparandet 2012 och 2013 bidrar till att hålla uppe efterfrågan i ekonomin. I budgetpropositionen redovisas en tabell med information om förändring i finansiellt och strukturellt sparande. Av denna tabell framgår att den diskretionära finanspolitiken bidrar till att det strukturella sparandet minskar vilket dock motverkas av en övrigt-post som ökar med 0,6. Vad som ingår i övrigt-posten beskrivs endast summariskt. En jämförelse med regeringens prognos i vårpropositionen 2012 visar att regeringen från att ha beskrivit finanspolitiken som åtstramande under innevarande år, i budgetpropositionen i stället beskriver den som expansiv. Denna omsvängning lämnas oförklarad i budgetpropositionen. menar därför att regeringens redovisning kan förbättras och fördjupas. Regeringens redovisning av budgeteffekter kan förbättras Regeringens redovisning av budgeteffekter av förslag till reformer och besparingar som sker i budgetpropositionen är ett viktigt underlag som regeringen lämnar till . I budgetpropositionen redovisas budgeteffekterna i flera avsnitt i vilka olika redovisningsmetoder används. Detta ställer höga krav på att redovisningen är tydlig och konsekvent för att det ska vara möjligt att förstå sambanden och budgeten i dess delar. REGERINGENS REDOVISNING I BUDGETPROPOSITIONEN FÖR 2013 TYDLIG OCH TRANSPARENT? har i en tidigare granskning av regeringens redovisning av budgeteffekter funnit att det fanns brister i redovisningens tydlighet och struktur som gjorde det svårt för läsaren att se sammanhangen. Regeringen har utvecklat redovisningen av budgeteffekter och i budgetproposition presenteras en övergripande beskrivning av effekterna på de offentliga finanserna av regeringens politik i en bilaga. Bilagan beskriver redovisningen av budgeteffekter och sammanhangen mellan budgetpropositionens olika avsnitt. har i denna granskning undersökt om regeringens redovisning utvecklats på ett sådant sätt att det enkelt går att förstå sambanden mellan budgetpropositionens olika delar och därmed utläsa budgeteffekter. Granskningen visar att det fortfarande finns brister i regeringens redovisning av budgeteffekter. Exempelvis saknas det i regeringens redovisning i vissa fall relevanta hänvisningar mellan avsnitten. Det förekommer också att hänvisningar görs utan att de följs upp i motsvarande avsnitt eller att de förklaras mer utförligt. Det finns även brister i spårbarheten mellan olika tabeller. Regeringens redovisning av sin syn på de makroekonomiska obalanser som EU uppmärksammat Regeringen bör närmare analysera och tydligare redovisa de svenska makroekonomiska obalanserna och sammankopplade risker som identifierat. Regeringens redovisning av de konjunkturella effekterna av finanspolitiken Regeringen bör förklara stora skillnader i bedömningen av finanspolitikens inriktning i förhållande till konjunkturen mellan de ekonomiska propositionerna. Regeringen bör även presentera en kvantitativ bedömning av effekterna av att de offentliga inkomsterna har en starkare koppling till tillväxten än de offentliga utgifterna, i likhet med det ESV kallar automatisk diskretionär finanspolitik. Dessutom bör regeringen utveckla och förtydliga innebörden av posten övrigt i tabellen rörande indikatorer för impuls på efterfrågan. Regeringens redovisning av budgeteffekter Regeringen bör använda hänvisningar mellan avsnitten för att tydliggöra sambanden mellan budgetens olika delar och i de fall hänvisningar görs till ett avsnitt bör dessa följas upp. Regeringen bör även öka spårbarheten mellan tabellerna genom att använda enhetlig rubriksättning och genom att använda samma enhet vid redovisning av samma uppgifter i olika tabeller. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER 1.1Bakgrund och motiv till granskningen Den ekonomiska krisen i är allvarlig och förväntas dominera den internationella utvecklingen framöver. I flera länder i har konsolideringsprogram införts och på EU-nivå har åtgärder vidtagits för att stärka den ekonomiska styrningen och samordningen inom EU och euroområdet. Detta för att förhindra framtida ekonomiska och finansiella kriser. Till åtgärderna hör införandet av den europeiska . Detta är en återkommande sex månaders samordningsprocess mellan Europeiska unionens medlemsstater kring budgetpolitik och ekonomisk politik. Den europeiska planeringsterminen kodifierades i unionsrätten1 i och med att den så kallade sexpacken, det vill säga ett paket av lagstiftningsakter bestående av fem förordningar och ett direktiv, trädde i kraft . Lagstiftningsakterna ska förstärka det finanspolitiska ramverket i EU samt förhindra makroekonomiska obalanser. har klarat sig väl under den europeiska ekonomiska krisen vilket bland annat anses bero på att haft ett finanspolitiskt ramverk. infördes som ett resultat av den statsfinansiella kris drabbades av och syftade till att säkerställa en stabil och långsiktigt hållbar finanspolitik. Av avgörande betydelse för stabiliteten i ekonomin är att medborgarna och finansmarknaderna har förtroende för den statsfinansiella situationen. Detta förutsätter en transparent, tydlig, heltäckande och konsekvent redovisning av grunderna för finanspolitiken i de ekonomiska propositionerna. har återkommande granskat de ekonomiska propositionerna, framför allt med avseende på hur de svenska regeringarna tillämpat det finanspolitiska ramverket samt transparensen i regeringens redovisning av finanspolitiken. Även andra frågor har uppmärksammats, exempelvis regeringens ramverk för sysselsättningspolitiken. Den nu genomförda granskningen utgör en del av detta arbete. 1Unionsrätten har enligt rättspraxis direkt effekt och företräde framför medlemsstaternas nationella rätt. REGERINGENS REDOVISNING I BUDGETPROPOSITIONEN FÖR 2013 TYDLIG OCH TRANSPARENT? Det övergripande syftet har varit att granska transparensen och tydligheten i regeringens redovisning av finanspolitiken i budgetpropositionen . Granskningen har inriktats på tre områden och har följande tre revisionsfrågor: Är regeringens redovisning av sin syn på de makroekonomiska obalanser som EU uppmärksammat, det vill säga höga fastighetspriser och hög skuldsättning i hushållssektorn, tydlig och transparent? Är regeringens redovisning av de konjunkturella effekterna av finanspolitiken tydlig och transparent? Är regeringens redovisning av budgeteffekter i budgetpropositionens olika delar tydlig och konsekvent? 1.3Granskningens utgångspunkter och bedömningsgrunder En transparent, tydlig, heltäckande och konsekvent redovisning av finanspolitiken är centralt för medborgarnas och finansmarknadernas förtroende för finanspolitiken men även nödvändigt för oberoende utvärdering. Granskningen av budgetpropositionen tar sin utgångspunkt i såväl svenska som internationella redovisningsprinciper kring transparens i finanspolitiken och budgetdokumenten. Viktiga utgångspunkter är regeringens skrivelse 2010/11:79 för finanspolitiken och EU-lagstiftning kring förstärkt finanspolitiskt ramverk och förfarandet vid makroekonomiska obalanser. Kompletterande utgångspunkter är internationellt vedertagna redovisningsprinciper för offentliga finanser från IMF och . Dokumenten som innehåller redovisningsprinciperna som är giltiga för denna granskning beskrivs i det följande. utkom regeringens skrivelse 2010/11:79 för finanspolitiken, i vilken regeringen redogör för det finanspolitiska ramverket. Skrivelsen syftade till att stärka förtroendet för att utformningen av finanspolitiken är långsiktigt hållbar och transparent. Därutöver avsåg skrivelsen precisera vissa delar av ramverket samt regeringens tillämpning av detta. har ställt sig bakom innehållet i skrivelsen.2 2010/11:FiU42. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER I skrivelsen anger regeringen att en bred politisk förankring av det finanspolitiska ramverket kan minska osäkerheten om den framtida utformningen av de delar av finanspolitiken som ramverket omfattar. På så vis kan den skapa en stabilare makroekonomisk utveckling. Enligt skrivelsen syftar även det finanspolitiska ramverket till att öka trovärdigheten att uppfyller kraven i EU:s samt i det kommande EU- direktivet om nationella budgetpolitiska ramverk. I skrivelsen framhåller regeringen att finanspolitiken omfattar flera olika mål och medel och att finanspolitikens utformning även är beroende av politiska överväganden. Det finns dock enligt regeringen ett antal grundläggande principer som finanspolitiken bör följa för att vara långsiktigt hållbar och transparent. Dessa principer utgör det finanspolitiska ramverket och består enligt skrivelsen av följande delar: ett budgetpolitiskt ramverk bestående av ett överskottsmål för den offentliga sektorn, ett utgiftstak för statens och ålderspensionssystemets utgifter samt ett kommunalt balanskrav kombinerat med en stram statlig budgetprocess principer för hur finanspolitiken bör utformas ur ett stabiliseringspolitiskt perspektiv principer för hur statliga ingripanden på finansmarknaderna bör ske för att värna de offentliga finanserna principer för en tydlig och transparent redovisning av finanspolitiken. I skrivelsen slår regeringen fast att det är viktigt att redovisningen av finanspolitiken är transparent och heltäckande. Detta för att det ska vara möjligt att följa upp finanspolitiken och för att det finanspolitiska ramverket ska vara styrande för politiken. Vidare ska medborgarna ha möjlighet att ha insyn i finanspolitikens alla aspekter. I skrivelsen anges även att regeringen har ett ansvar att se till att relevanta data finns att tillgå om samhällsekonomin och att detta är en förutsättning för kvaliteten på prognoser, effektberäkningar och andra typer av beslutsunderlag. 1.3.2Rättsakter inom ramen för det ekonomiska samarbetet i EU På EU-nivå antogs 2011 ett lagstiftningspaket bestående av fem förordningar och ett direktiv, den så kallade sexpacken. Sexpacken utgör en integrerad del av unionsrätten.3 Sexpacken syftar till att förstärka det finanspolitiska ramverket i EU samt tidigt upptäcka förekomsten av makroekonomiska obalanser. Genom Sexpacken förstärks den förebyggande och korrigerande delen av stabilitets- och tillväxtpakten. Dessutom införs minimikrav på nationella finanspolitiska 3Unionsrätten har enligt rättspraxis direkt effekt och företräde framför medlemsstaternas nationella rätt. REGERINGENS REDOVISNING I BUDGETPROPOSITIONEN FÖR 2013 TYDLIG OCH TRANSPARENT? ramverk och en process för övervakning av makroekonomiska obalanser. Två av förordningarna berör sanktioner i stabilitets- och tillväxtpakten samt obalansförfarandet och omfattar endast . De två förordningar som berör denna granskning beskrivs i korthet nedan. Rådsdirektivet med krav på medlemsstaternas budgetramverk innehåller minimikrav på statistik- och prognoskvalitet, finanspolitiska regler och en medelfristig budgethorisont. Samtliga medlemsstater ska ha genomfört direktivet senast den 31 december 2013.4 I direktivet framhålls vikten av öppenhet och insyn för att kunna kvalitetssäkra uppgifter om de offentliga finanserna. Som ett av skälen för att anta direktivet anges bland annat att öppenhet och insyn är avgörande för att säkerställa att de prognoser som används för budgetpolitiken är realistiska, vilket bör innebära allmän tillgång inte endast till de officiella makroekonomiska prognoserna och budgetprognoserna som utarbetas för den finanspolitiska planeringen, utan även till de metoder, antaganden och relevanta parametrar som dessa prognoser bygger på. Rådsförordningen om förebyggande och korrigering av makroekonomiska obalanser5 innehåller detaljerade regler för tidig upptäckt av makroekonomiska obalanser samt förebyggande och korrigering av alltför stora makroekonomiska obalanser. Enligt förordningen ska kommissionen utarbeta en rapport med en kvalitativ ekonomisk och finansiell bedömning. Denna ska bygga på en resultattavla med en uppsättning indikatorer vars värde jämförs med ett indikativt tröskelvärde. Resultattavlan omfattar indikatorer som är värdefulla för tidig identifiering av såväl interna6 som externa obalanser7. Genom kommissionens årliga rapport ska medlemsstater som bedöms löpa risk för att drabbas av obalanser identifieras. Kommissionen kan, efter diskussion och bedömning i Ekofinrådet8, fatta beslut om att genomföra en fördjupad granskning. Denna ska ta hänsyn till de ekonomiska 4Rådets direktiv /85/EU av om krav på medlemsstaternas budgetramverk. 5Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1176/2011 av om förebyggande och korrigering av makroekonomiska obalanser. 6Inklusive obalanser som kan växa fram till följd av offentlig och privat skuldsättning, utvecklingen på finansmarknaderna och tillgångsmarknaderna, inbegripet fastighetsmarknaden, utvecklingen av kreditflödet inom den privata sektorn och utvecklingen av arbetslösheten (och rådets förordning (EU) nr 1176/2011, artikel 7, pkt. 7Inklusive obalanser som kan växa fram till följd av utvecklingen av bytesbalansen och medlemsstaternas nettoinvesteringspositioner, reala effektiva växelkurser, exportmarknadsandelar, förändringar av priser och kostnader samt konkurrenskraft i andra avseenden än priskonkurrens, med beaktande av produktivitetens olika beståndsdelar (och rådets förordning (EU) nr 1176/2011, artikel 7, pkt. 8Ekofinrådet är en av konstellationerna i Europeiska unionens råd och består av Europeiska unionens finans- och ekonomiministrar. GRANSKAR: OFFENTLIGA FINANSER förhållandena som råder i medlemsstaten och analysera relevant utveckling med anknytning till 2020. Genom den fördjupade granskningen bedömer kommissionen om det finns en obalans eller en alltför stor obalans. Vid obalanser får rådet efter rekommendation från kommissionen lämna rekommendationer om förebyggande åtgärder. Rådet ska därefter inom ramen för den årliga europeiska planeringsterminen se över rekommendationen och vid behov anpassa den. Vid alltför stora obalanser får rådet, på rekommendation från kommissionen, rekommendera korrigerande åtgärder. Medlemsstaten ska därefter lämna in en plan för korrigeringar som anger de specifika politiska åtgärder som har genomförts eller avses genomföras samt en tidplan för dessa till rådet och kommissionen. Rådet ska upphäva rekommendationen när rådet anser att medlemsstaten är drabbad av en alltför stor obalans. Internationella valutafondens (IMF) Fiscal Transparency Code9 och Best Practices for Budget Transparency10 är exempel på internationella vedertagna redovisningsprinciper för transparens på det finanspolitiska området. IMF:s Fiscal Transparency Code är uppdelad på fyra områden, tydliga roller och ansvar, öppen budgetprocess, offentligt tillgänglig information samt försäkran om integritet. Inom dessa fyra områden anges kriterier som ska vara uppfyllda för att motsvara kravet på transparens. En öppen budgetprocess innebär bland annat enligt IMF:s principer att finanspolitiska mål och regler ska vara klart uttalade, enkla och väldefinierade. IMF:s principer anger också att offentlig tillgång till information är nödvändig för finanspolitisk transparens. Medborgarna ska enligt IMF ha tillgång till fullständig information om regeringens mål och finansiella aktiviteter och detta ska redovisas på ett sätt som underlättar utvärdering och ansvarsutkrävande. Vidare ska finansiella data uppfylla kravet på kvalitet och vara konsistenta. Best Practices for Budget Transparency innehåller liknande principer som IMF:s Fiscal Transparency Code. principer bygger på medlemsländernas erfarenheter och omfattar principer för vilka