rir · H0B514 · 2012-06-28 00:00:00 — Funktionellt uttryckta beställningar syftar till att möjliggöra teknisk utveckling och undvika att existerande produkter och leverantörer privilegieras. Även entreprenörerna är positiva till detta för att kunna konkurrensutsätta sina underentreprenörer och underleverantörer och kunna införa nya tekniska lösningar. Mer frihetsgrader för entreprenörer förutsätter att har formulerat kraven i fråga om funktion, gestaltning eller andra kvaliteter i stället för i tekniska termer. Enligt intervjuade konsulter har trafikverkens försök att skriva om tekniska underlag till beskrivningar i funktionella termer pågått med begränsat resultat. Inom pågår utbildning och ett arbete med att utveckla funktionskrav för olika typer av entreprenadarbeten, vilket är en fortsättning av ett motsvarande arbete i de gamla trafikverken . Trots att varit öppet för nya lösningar, finns exempel på att totalentreprenören föredragit robusta lösningar. De skäl som angavs var att man ville underlätta den ekonomiska planeringen och att säkra driften utan kostsamma överraskningar.30 Exemplet pekar på att totalentreprenader med ett efterföljande driftsåtagande skapar behov av kontinuitet på beställarsidan, för att det ska vara möjligt att följa upp de garantiåtaganden som gäller under en lång kontraktstid. Trots riskerna med ökade frihetsgrader för beställaren har inte sett tecken på medvetenhet om dessa i kommunikation med regeringen eller i regeringens rapportering till . Informationen förefaller därför inte ha varit allsidig och neutral. Det finns en risk för att incitamenten att framföra kritik och påpeka riskerna med alternativa kontrakts- och genomförandeformer blivit lidande av den starka tilltro till totalentreprenader som har dominerat diskussionen. 30Bjerneling L, , M: Funktionsentreprenad med Helhetsåtagande en studie av Norrortsleden, KTH, Indek 2011:20, s. 45 ff samt : Norrortsleden vägen som var mödan värd, s.150 ff. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR 4Har följt upp sina upphandlingar? Syftet med delundersökningen har varit att utreda system och rutiner för erfarenhetsåterföring och om de används effektivt. För att besvara frågan har intervjuat ledningsgrupperna för verksamhetsområdet investering och tagit stickprov i arkiv- och informationssystem som sträcker sig över både Trafikverkstiden och Vägverks- och Banverkstiden. De tidigare trafikverken, och , hade rutiner för erfarenhetsåterföring i form av informationssystem samt interna och externa möten och seminarier och har utvecklat dessa vidare. Ett effektiviseringsprogram har inletts för att skapa processer och identifiera data syftande till att åstadkomma högre effektivitet. Resultatet av detta arbete har dock fått begränsat genomslag i praktiken. Erfarenheterna samlas inte in systematiskt och lagras inte i enhetliga strukturer och format, vilket försvårar sammanställning, analys och framtagning av objektiva underlag för beslut och strategier. Prestationer och kostnader kopplas inte till varandra, så att det är enkelt att följa upp om upphandlingarna leder till hög produktivitet i verksamheten. Det innebär bland annat att man kommer att ha dåliga förutsättningar att utreda varför totalentreprenaderna inte har lett till den förväntade högre produktiviteten och vilka åtgärder som bör vidtas. Detta trots att gedigen erfarenhet troligen finns hos individerna i organisationen. Andra faktorer som råder över är paketering, upphandlingsformer, ersättningsformer, samverkansformer mellan beställare och utförare samt standardavtal. Det saknas lätt tillgänglig empiri för i vilka situationer olika kombinationer är lämpliga och hur de rent praktiskt ska genomföras för att leda till effektivitet. Incitament för att återföra egna medarbetares och konsulters erfarenheter saknas i stor utsträckning. Beställaren riskerar att successivt förlora kunskapen om sina anläggningar. Detta kan skapa privata kunskapsmonopol som blir svåra att konkurrensutsätta . TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR 4.2Omfattande rutiner för erfarenhetsåterföring Erfarenheter återförs till kollegor inom , liksom tidigare i och , främst vid möten, forum och seminarier. utvecklar nu dessa rutiner och arbetssätt vidare. Utöver den muntliga erfarenhetsåterföringen finns ett antal informationssystem och portaler för att lagra och återfinna data i systemen. Ett särskilt utvecklingsarbete har påbörjats med anledning av de databehov som regeringens krav på produktivitetsredovisning innebär. Uppföljning av produktivitet förutsätter information om vilken prestation som erhållits till vilken kostnad. Kostnaderna registreras på central nivå i ekonomisystemet Agresso, och på projektnivå i ett projektledningssystem benämnt PLS.31 PLS innehåller även en del teknisk information. Tekniska handlingar sparas i övrigt huvudsakligen i ett system benämnt , med ursprung i , och i ett system benämnt Chaos, med ursprung i . Det finns även fysiska arkiv för utskriven teknisk och kommersiell dokumentation. har infört en upphandlingsdatabas, , över pågående och avslutade upphandlingar. Den innehåller de uppgifter om entreprenadform, antal anbudsgivare och liknande som tidigare framgick av de upphandlingsprotokoll som upprättades efter varje upphandling, jämte ytterligare upphandlingsrelaterade uppgifter. Informationen i de upphandlingsprotokoll som upprättas är begränsad till namnet på vinnande anbudsgivare, belopp, kontraktstid och motivering (till exempel lägsta pris). För att underlätta lagringen och spridningen av erfarenheter finns en informationsportal i intranät benämnd Projektportalen, med ursprung i . Det är ett system för hantering av digitala handlingar i investeringsprojekt. Syftet är bland annat att tillgängliggöra information för alla inblandade parter under projektets gång. 31Namnen på systemen är i en del fall förkortningar av ett längre namn. har inte utrett namnfrågan utöver det namn som används i dagligt tal inom . GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Inom tidigare och togs initiativet till , Förnyelse i anläggningsbranschen. består av en styrelse och ett kansli med representanter från trafikverken och de stora entreprenörerna, som bland annat ordnar seminarier med syfte att öka produktiviteten och innovationsgraden. Främjandet av totalentreprenader har varit en viktig uppgift för . hade inte genomfört jämförande kvantitativa analyser mellan kontraktsformer.32 Däremot har lyft fram totalentreprenadernas teoretiska fördelar för produktivitet, teknikutveckling och trivsel på arbetsplatsen. började i samarbete med samla in data i enkätform, som regeringen och uppmärksammade produktiviteten och behovet av bättre mätningar. Syftet med arbetet är att ta fram data för beräkning av produktiviteten, utifrån entreprenaduppgifter från ett antal projekt. Därutöver är syftet att skapa system och rutiner för löpande produktivitetsmätning för huvuddelen av entreprenadverksamheten.33 gjorda analyser, utifrån verksamhetens art (stora investeringar, reinvesteringar och drift), visar stora variationer när det gäller styckkostnaden. Det krävs enligt längre mätserier över åren för att kunna dra slutsatser om förändring i produktivitet. Ett stickprov av projekt som upphandlats eller avslutats valdes ut. Frågorna i enkäten berörde kontraktets omfattning (till exempel kvadratmeter yta, löpmeter spår), kategori (till exempel nybyggnad, ombyggnad, underhåll bro, spårbyte, kontaktledningsbyte), andel arbete i storstadsområde, samverkansform, antal anbud, uppgifter kring alternativa anbud etc. Utifrån insamlade uppgifter beräknades till exempel styckkostnaden för nybyggnad av väg uttryckt i kronor per kvadratmeter. enkät har utgått från de krav på mätning av produktivitet och produktivitetsutveckling som behandlade i granskningen av Trafikverkens produktivitet (2011:7). 33Trafikverket, Mätning av produktivitet, Transportforum . TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR 4.2.3Trafikverket söker kunskap för att höja produktiviteten. Det ingår i effektiviseringsprogram ett delprojekt benämnt (Produktivitets- och innovationsutveckling i anläggningsbranschen). utgör en fortsättning på FIA:s arbete och omfattar den del i verksamhet som är kopplad till kontrakt för entreprenader inom investering, drift, underhåll med tillhörande materialförsörjning. Projektets målsättning är att förbättra produktiviteten och att sänka produktionskostnaderna till 2013. menar att de har låg kunskap om hur olika förutsättningar påverkar slutresultatet. För att åtgärda detta har PIA-verksamheten organiserats i produktteam. Deras uppgift är att gå igenom processer, produktkrav och affärsupplägg samt att standardisera metoder för genomförande, med syftet att åstadkomma effektivare leverantörsprocesser. Dessutom ska grupperna förbättra erfarenhetsåterföringsprocesserna, krav i specifikationer och föreskrifter. Andra uppgifter är att förbättra planeringen och att ta fram gemensamma modeller för incitament och affärsupplägg. En viktig del blir även att ta fram hur resultatet ska mätas och vad som ska mätas (nyckeltal). Inom ramen för projekt samlas anläggningsdata in manuellt avseende bland annat underhållskontrakt, baskontrakt och data om nya kompletta anläggningar, med syftet att utveckla produktivitetsmätningar. utvecklas en analysmodell som ska möjliggöra trendanalyser baserade på nyckeltalen. 4.2.4 inför inköpssystem och kontraktsdatabas har påbörjat upphandling av ett inköpssystem som beräknas kunna införas . Med detta samlas information om leverantörer och kontrakt på ett mer strukturerat sätt , vilket förbättrar möjligheterna till uppföljning. Alla betalade fakturor kommer ha en koppling till en beställning och ett kontrakt, vilket är en av förutsättningarna för att kunna börja mäta produktivitet på ett mer automatiserat sätt jämfört med dagens enkätmetod. Ett nytt projektledningssystem (PLS 2) håller på att tas fram. Systemet kommer att kunna hantera detaljerad information om entreprenadkontrakt, syftande till att kunna beräkna bland annat styckkostnader, och vara kopplat till inköpssystemet och ekonomisystemet. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR 4.3Långt kvar till systematiskt lärande Vid närmare granskning och analys av den erfarenhetsåterföring som beskrivit vid möten och intervjuer har det visat sig att de ambitioner som styrdokumenten ger uttryck för har fått litet genomslag ute i verksamheten. De erfarenheter som rutinerna syftar till att lagra och sprida går inte att återfinna när de behövs, till exempel när nya beslut ska fattas. Exempelvis har inte kunnat presentera mätningar och strukturerade erfarenheter som underlag för sin upphandlingsstrategi och målsättningen att utöka antalet totalentreprenader. 4.3.1Brist på enhetlig struktur Några av informationssystem har visat sig vara upplagda utifrån ett enskilt projekts perspektiv och behov, vilket i viss mån förhindrat analyser på aggregerad nivå. Strukturen och formaten för datalagring och namnsättning av mappar och filer är inte enhetlig. Detta har konstaterat genom de försök till sökning och aggregering av erfarenheter ur systemen som genomförts under granskningen. Som exempel på erfarenhetsåterföring angav att projekten avslutas med en slutrapport som lagras i systemen. Men då detta skulle verifieras visade det sig att bara kunde återfinna två slutrapporter av 20 efterfrågade. De två slutrapporterna, i Word-format, skulle dessutom kräva bearbetning och uttolkning innan summering, jämförelser och analys av flera projekt skulle kunna vara möjlig. bedömer mot denna bakgrund att risken är stor för att de erfarenheter som finns i slutrapporter inte kommer organisationen tillgodo. 4.3.2Begränsad användning av IT-systemen har lyft fram Projektportalen som det nya systemet för erfarenhetsåterföring. Systemet är inte färdigutvecklat men anses ändå vara i full drift och projektledarna är anmodade att använda det. Alla i ska ha behörighet att ta del av erfarenheterna. Detta till skillnad från exempelvis systemen Chaos och , där tidigare konstaterat problem för erfarenhetsåterföring på aggregerad nivå orsakade av begränsade behörigheter att läsa i systemen. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR Vid en demonstration av Projektportalen vid ett av besöken i distrikten granskade systemet genom att söka med sökordet totalentreprenad. Detta gav en enda träff bland totalt cirka 40 projekt. Den påträffade mappen visade sig dock inte ha något innehåll. Ytterligare tre projekt valdes ut slumpmässigt. Inga dokument påträffades heller i dessa projekt. Iakttagelsen indikerar att behörigheterna inte har blivit så öppna som har avsett. Om orsaken inte är behörighetsrelaterad, så ger fåtalet projekt som kunde återfinna, ett 40-tal, anledning att anta att endast en bråkdel av projekten använder systemet. 4.3.3Alla kostnader redovisades inte för Bland de mer anmärkningsvärda felen som upptäcktes vid kontroll av data till mätningen i kapitel 3 fanns järnvägsprojekt där fyra femtedelar av kostnaderna inte var redovisade. De hade placerats i nya entreprenader som ingåtts med samma entreprenör utan föregående upphandling. Även i vägprojekt upptäcktes att tilläggsbeställningar lagts i nya entreprenader utan ny upphandling. Berörda projektledare tolkade fråga om upphandlat belopp respektive faktisk slutkostnad som att tilläggsbeställda delar till den upphandlade anläggningen inte behövde redovisas, eftersom de inte ingick i förfrågningsunderlaget. ledning ställde sig inte bakom den tolkningen utan menade att det var uppenbart att åsyftat att dessa skulle ingå i den faktiska slutkostnaden. 4.3.4 Prestationer och kostnader kopplas inte effektivt Det anges i instruktion34 att produktiviteten i investering, underhåll och drift ska redovisas . Utvärdering av verksamheten med avseende på produktivitet och effektivitet kräver att prestationer kan kopplas till sina kostnader på ett relevant sätt. Detta har visat sig fungera dåligt vid granskning. Även de databaser som behövs för att samla projektrelaterade data saknas ännu i stor utsträckning. Inom ramen för effektiviseringsprogrammet har dock tillsatt tidigare nämnda projektgrupp (avsnitt 2.2.3), som arbetar med att reda ut var i organisationen produktivitetsrelevanta databaser lämpligast bör inordnas, vad de bör innehålla, hur de ska förses med data och hur de kan analyseras. 34 4 § Förordning (2010:185) med instruktion för . GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR 4.3.5Erfarenheterna finns, men har inte tagits tillvara Totalentreprenad är ingen nyhet för de statliga infrastrukturbeställarna. Alternativa kontraktsformer för att öka produktiviteten har diskuterats länge, i synnerhet valet mellan utförande- och totalentreprenad. presenterades i en debattartikel35 tankegångar som liknar både det som och regeringen kommunicerar och den tolkning som gjort i sin upphandlingsstrategi. Trafikverken har tillämpat totalentreprenader i minst 50 projekt sedan 1980-talet.36 finns ett standardavtal för totalentreprenader.37 Vad gäller broar är totalentreprenader den gängse entreprenadformen. Trots detta har inte kunnat redovisa jämförande analyser av kontraktsformerna. Regeringen förefaller heller inte ha frågat efter dem. Det innebär bland annat att man nu har dåliga förutsättningar att utreda varför totalentreprenaderna inte har lett till den förväntade högre produktiviteten och vilka åtgärder som bör vidtas. 4.3.6 Svaga incitament för erfarenhetsåterföring Intervjuade konsulter och Trafikverksmedarbetare har påpekat att incitamenten för att återföra erfarenheter till och inom är svaga. Detta kan vara den bakomliggande orsaken till problemen med erfarenhetsåterföring och konkurrens. Internrevisionen har rapporterat att entreprenörer och konsulter får allt bättre kunskaper, medan beställaren successivt förlorar kunskapen om sina anläggningar.38 Detta skapar privata kunskapsmonopol som blir svåra att konkurrensutsätta . iakttagelser bekräftar denna bild, bland annat eftersom har haft problem att leverera de relativt icke-tekniska och övergripande data som vi efterfrågat till mätningarna som redovisas i kapitel 3. 35Grennberg, T. (1965) Hur kan vägbyggnadstekniken utvecklas? Vägbyggaren 6, . 36I mätning ingår 42 genomförda totalentreprenader, och ytterligare minst 20 föll ifrån på grund av databrist och att samma projekt inte skulle vara representerat med för många deletapper. Utöver dessa redovisas drygt tio projekt i Byggindustrier (2010) Funktionskriterier för vägkonstruktioner, förstudie, SBUF-projekt nr 12283. 37Byggandets (1994) Allmänna bestämmelser ABT 94 för totalentreprenader avseende byggnads-, anläggnings- och installationsarbeten. 38TRV 2011/56806 Revisionsrapport av Underhåll /. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR En konsult har vittnat om hur denna med ansträngning lyckades få uppdrag att genomföra en extern utvärdering. Då denna utföll negativt bad projektledaren konsulten att hemligstämpla rapporten. Även om detta var under Vägverkstiden följer inte heller systematiskt upp sina upphandlingar och kontraktsformer mot faktiska resultat med hjälp av oberoende tredje part. 4.3.7Bristande överblick över inköp och kontrakt har efterfrågat förteckningar över samtliga inköp, kontrakt och upphandlingar för att ur dessa kunna ta stickprov. Det visade sig då inte vara möjligt för att ta fram sådana sammanställningar för tiden med rimliga ansträngningar.39 finns en förteckning över upphandlingar i upphandlingssystem CTM, men fortfarande inte någon förteckning över kontrakten och inköpen. Frånvaro av förteckningar över inköp och kontrakt indikerar att intresset för att följa upp upphandlingarna och inköpsverksamheten varit litet. Det har även framgått av rapporter av forskare vid VTI.40 39Det gäller generellt att bett avstå från omfattande handpåläggning, som innebär att i efterhand skapa förteckningar som ingen efterfrågat förut. 40Ekonomisk debatt 1/2012. Vart tog pengarna vägen? Om behovet av bättre uppföljning för ökad effektivitet i offentlig sektor. , , , och , . GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR 5 Har uppnått konkurrens? Syftet med delundersökningen har varit att utreda sambandet mellan produktivitet och konkurrens, om konkurrens har uppnåtts, system och rutiner samt möjliga orsaker till bristen på konkurrens. För att besvara frågorna har tagit del av arkiv och informationssystem som sträcker sig över både Trafikverkstiden och Vägverks- och Banverkstiden. har ett flertal rutiner syftande till att åstadkomma hög konkurrens. Många upphandlare söker aktivt efter fler leverantörer. Inget har framkommit i granskningen som talar för att inte genomför upphandlingarna i enlighet med upphandlingslagstiftningen. Ändå har rimliga mål för konkurrensen inte uppnåtts. I av upphandlingarna, beroende på trafikslag och typ av vara eller tjänst, erhålls inte tre konkurrerande anbud. har framfört att det beror på marknadsstrukturerna, och har förordat att utländska entreprenörer bjuds in för att utmana dessa. menar emellertid att har bidragit till att konkurrensen blivit svag. analys av sambandet mellan antal anbud och produktivitet är inte signifikant men indikerar att ett positivt samband finns. Antalet anbud riskerar att ha påverkats negativt av att marknadsföringsinsatser, sammanslagning av små åtaganden till större och omfattande administrativa krav har missgynnat mindre företag. Standardavtalens komplexitet och oskriven praxis missgynnar utländska företag. De innehåller också potentiellt konkurrensbegränsande inslag såsom rätt för entreprenören till tilläggsbeställningar utan konkurrensutsättning. Upphovsrättsliga problem med standardavtalen försvårar för att bilägga dem till förfrågningsunderlaget, trots att de gäller och har stor betydelse för anbuden. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR På järnvägsområdet har tillämpat begränsad annonsering och selektiva rutiner då mer öppna förfaranden hade kunnat öka konkurrensen. Att ett tillräckligt antal anbud inkommer är ett nödvändigt men inte tillräckligt krav på effektiv konkurrens. Löpande räkning, vinstdelning och strategisk prissättning riskerar innebära att entreprenören kan kompensera ett lågt anbud med tilläggsersättning i efterhand. har noterat att mätningar av samarbetsklimatet, med stora inslag av självvärdering, har varit vanliga. Däremot har mätningar av resultatet i form av produktivitet och kvalitet varit mindre vanliga. Entreprenörer har förmedlat bristande kontroll av att kontrakten uppfylls. Risk finns att det leder till en osund konkurrens. Svårigheter att värdera konsulters kompetens kan leda till sämre projekterade anläggningar och högre kostnader för projektering, byggande och drift. Standardavtalen försvårar konkurrensutsättning av tilläggsarbeten. Nya och utländska entreprenörer missgynnas av bristande erfarenheter av den praxis som utvecklats kring avtalens tillämpning. riktade 2005 anmärkning mot bristande kontrollsystem av jäv, korruption och oegentligheter. De åtgärder som vidtagits, inklusive de åtgärder som aviserat 2011 och 2012, är främst av informations- och utbildningskaraktär. Det ansåg vara otillräckligt . Förutom de rättsliga aspekterna innebär utrymmet för oegentligheter risk för bristande konkurrens, vid urval av anbudsgivare, vid anbudsutvärderingen och vid kontraktets fullgörande. I och tillämpas ofta selektiva upphandlingar och privat finansiering av infrastrukturen. Detta förefaller dock vara ett politiskt och pragmatiskt val, snarare än ett val som skett efter noggrann analys av effektivitet och produktivitet. Den brittiska vägmyndigheten har försökt mäta produktivitet i infrastrukturprojekt men har inte hittat någon accepterad modell. Inget av länderna hade sådana data allmänt tillgängliga som produktivitetsmätningsmetod förutsätter. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR 5.2Produktivitet och antal anbud har mätt sambandet mellan antal godkända anbud och produktiviteten i datamaterialet som samlats in till produktivitetsmätningen. Produktivitetens samband med antalet godkända anbud. Talet inskrivet i staplarna anger antalet upphandlingar med respektive antal anbud. y = 0,06x + 0,84 Produktivitetsskillnaderna mellan kategorierna i figur 2 är dock inte signifikanta varför resultatet bör tolkas försiktigt. Fluktuationerna i produktivitet ger anledning att utöka undersökningen med fler observationer och även att närmare granska om och varför kategorin 1 anbud fått relativt hög produktivitet. Kategorierna 0, 6, 7 och 8 anbud innehöll ytterligare några enstaka upphandlingar. Men minst fem upphandlingar per kategori bedömdes nödvändigt för att föranleda genomsnittsberäkning och presentation i figur 2, varför dessa kategorier uteslutits. Med dessa reservationer kan koefficienten 0,06 till höger i diagrammet tolkas som att produktiviteten enligt mätningen ökar per tillkommande anbud och att det optimala antalet anbud är fyra. Konkurrensen i upphandlingar har undersökts med hjälp av uppgifter ur upphandlingssystem CTM. Systemet infördes och ska innehålla alla upphandlingar som gjorts . har analyserat de knappt 400 entreprenadupphandlingar som ledde till kontrakt tecknade . TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR är långt ifrån målet om minst tre anbud per upphandling. Inom byggande fick färre än tre anbud i av upphandlingarna. För vägrelaterade upphandlingar var andelen och för järnvägsrelaterade . I var fjärde upphandling erhölls ingen konkurrens alls (0 eller 1 anbud). Figur 3 ger en bild av antalet anbud i upphandlingarna . Antalet anbud per upphandling avseende byggande. När andra entreprenadkategorier utöver byggande räknas in, såsom drift, underhåll, materialförsörjning och projektering, fick färre än tre anbud i av upphandlingarna och av inköpsvolymen.41 centrala upphandling av järnvägsmateriel har i mätning uppnått ungefär lika få anbud som upphandlingen av entreprenaderna. Undersökningen och metoden beskrivs närmare i bilaga 4.