rfr · GZ0WRFR6d2 · 2012-05-28 00:00:00 — 3 ANVÄNDNINGEN AV FRÅGEINSTITUTEN 19942011 2011/12:RFR6 I studie av roll framgår att koalitionspartiernas ledamöter i lägre grad riktade spörsmål till sina egna ministrar under /80, medan undersökning av riksmötena /921992/93 visar att så inte var fallet (1984, s. 97, 1994, s. 309 f.). För att få en uppfattning om denna företeelse under den senaste koalitionsregeringen i tidsserien (20062010) har en separat undersökning genomförts i detta avseende91, dock endast omfattande interpellationer. I tabell 8 nedan redovisas hur regeringspartiernas interpellationer fördelar sig procentuellt utifrån statsrådens partitillhörighet . TABELL 8 ANDEL INTERPELLATIONER FRÅN REGERINGSPARTIERNA PER PARTI OCH ADRESSERAT STATSRÅD 2006/072009/10, PROCENT Under den aktuella mandatperioden innehade av statsrådsposterna, respektive vardera samt . Av redovisningen i tabellen ovan framgår att ledamöter riktade interpellationer till det egna partiets statsråd i en omfattning som motsvarade deras andel av ministerposterna, medan de övriga tre partierna alla ställde en mindre andel interpellationer till det egna partiets ministrar än förväntat utifrån deras andel av statsrådsposterna. ledamöter riktade inga interpellationer till det egna partiets ministrar och av de folkpartistiska ledamöternas interpellationer var ställda till det egna partiets ministrar. Resultaten visar således att partierna under den aktuella mandatperioden i huvudsak var mer restriktiva med att rikta interpellationer till det egna partiets företrädare. Att ledamöterna alls ställer frågor och interpellationer till de egna statsråden kan, som nämnts ovan, bero dels på förekomsten av stödfrågor eller till och med planterade frågor, dels på att ledamöterna i detta fall agerar i en annan roll än partiföreträdare. En undersökning av i vilken utsträckning spörsmålen är kopplade till frågor som behandlas i det utskott som ledamoten företräder partiet i samt till frågor som rör den egna ledamotens valkrets kan bidra till en förståelse av i vilken roll ledamoten agerar och vilken funktion spörsmålen fyller. 91 I vår totalundersökning har vi endast data på aggregerad nivå, vilket inte medger en sådan analys, och i urvalsundersökningen blir underlaget alltför litet eftersom det endast rör sig om en mandatperiod i tidsserien. 2011/12:RFR6 3 ANVÄNDNINGEN AV FRÅGEINSTITUTEN 19942011 I studie undersöks utskottskoppling i spörsmålen utifrån registeruppgifter om huruvida ledamotens spörsmål är ställt till det departement som kan sägas motsvara ledamotens utskott. finner att en tredjedel () av alla spörsmål som ledamöter i utskotten ställer faller inom ramen för utskottets ansvarsområde och framhåller att det är en överraskande hög andel givet att frågeinstituten är en av friaste aktiviteter (1994, s. 325). Av föreliggande undersökning, som alltså tidsmässigt tar vid där studie upphör, framgår att drygt hälften () av det totala antalet spörsmål i urvalet har utskottskoppling. Den stora skillnaden måste först och främst ses i ljuset av att metoderna och definitionerna i undersökningarna skiljer sig åt. I studie undersöks utskottskoppling utifrån frågeställarens utskottstillhörighet och adresserat departement baserat på en koppling av utskottens ansvarsområden till de olika departementen (1994, s. 324 f.). Föreliggande undersökning är baserad på ett urval och en innehållsanalys av spörsmålen och tillämpar en mer generös definition av utskottskoppling. Variabeln definieras som att spörsmålet behandlar ett område som hör till ett utskott där ledamoten för spörsmålet var ledamot92 och inkluderar även de fall då en central aspekt av spörsmålet hör till utskottets beredningsområde, vilket innebär att spörsmålet inte nödvändigtvis är adresserat till motsvarande departement. Av materialet i vår studie framgår vidare att andelen spörsmål med utskottskoppling har ökat med sett över den aktuella tidsperioden, från under den första respektive sista mandatperioden. Utvecklingen ska ses mot bakgrund av att oppositionens andel av spörsmålen ökat då andelen spörsmål med utskottskoppling är avsevärt högre för oppositionspartierna () än för regeringspartierna (). Den främsta förklaringen till detta torde i sin tur vara att regeringspartiernas företrädare i högre grad agerar i en annan roll än som partiföreträdare och utskottsrepresentant när de nyttjar frågeinstituten. En skillnad framträder mellan de båda frågeinstituten avseende utskottskoppling: andelen interpellationer med utskottskoppling uppgår till medan motsvarande andel för de skriftliga frågorna är . En del av skillnaden förklaras sannolikt av att oppositionspartiernas andel av interpellationerna är högre än deras andel av frågorna. För att kontrollera för detta krävs emellertid en mer långtgående statistisk analys än i föreliggande undersökning. Resultatet kan emellertid också tyda på att frågorna är ett något friare instrument än interpellationerna. 92 Innefattar både ordinarie ledamöter och suppleanter. De båda kategorierna redovisas gemensamt då det i riksdagsforskningen har konstaterats att det inte tycks ha någon avgörande betydelse för det praktiska arbetet huruvida en ledamot är ordinarie eller suppleant i ett utskott (se t.ex. 1986, s. 58). De ledamöter som saknar utskottsplats har kodats separat och räknas i detta specifika avseende som bortfall eftersom deras spörsmål inte kan anta vare sig ett positivt eller negativt värde för variabeln. 3 ANVÄNDNINGEN AV FRÅGEINSTITUTEN 19942011 2011/12:RFR6 Undersökningen visar vidare att ledamotens position och förmodade inflytande i påverkar graden av utskottskoppling i spörsmålen. Av figur 17 nedan framgår att spörsmålen från ledamöter med centrala positioner har utskottskoppling i högre grad än spörsmålen från övriga ledamöter. Nästan tre fjärdedelar av de centrala ledamöternas spörsmål har utskottskoppling jämfört med omkring hälften för de övriga grupperna. Detta avspeglar sannolikt att de ledamöter som innehar de tyngre uppdragen i högre utsträckning ansvarar för att presentera och argumentera för partiets politik, medan övriga ledamöter är friare att driva en egen agenda. FIGUR 17 ANDEL SPÖRSMÅL MED UTSKOTTSKOPPLING FRAMSTÄLLDA AV LE- DAMÖTER MED PERIFER, MEDEL RESPEKTIVE CENTRAL POSITION 1994/952009/10, PROCENT Det har i den svenska debatten hävdats att riksdagsledamöternas frågor till statsråden inte så mycket syftar till att få svar som till att få något skrivet i tidningen hemmavid och den kraftiga ökningen av antalet spörsmål har i sammanhanget tillskrivits inflationen i frågor med sikte på lokaltidningen (2006, s. 59 f., se även och 2009, s. 32 f.). I riksdagsforskningen har också konstaterats att partiets starka ställning i riksdagsledamöternas representationsideologier kan vara på väg att luckras upp och att det är viktigare att representera valkretsens väljare än partiets (och 2006, s. 207). Vidare har i forskningen om frågeinstituten framhållits att den lokala företrädarrollen i hög grad torde kunna förklara varför regeringspartiernas företrädare i alls använder sig av frågeinstituten (se t.ex. Arter 1984, s. 344 f.). Såvitt vi vet föreligger dock ingen undersökning baserad på innehållet i spörsmålen i avseende 2011/12:RFR6 3 ANVÄNDNINGEN AV FRÅGEINSTITUTEN 19942011 denna omständighet, dvs. i vilken grad frågeinstituten används av ledamöterna för att lyfta frågor som rör den egna valkretsen.93 I föreliggande undersökning definieras s.k. valkretskoppling som ett explicit omnämnande av valkretsen eller av en kommun, en anläggning, en organisation, ett företag, ett evenemang eller liknande i valkretsen eller av väljare eller fall som rör väljare i valkretsen94 (jfr 2011a, s. 264). Den tydliga operationaliseringen tillåter hög reliabilitet men kan naturligtvis innebära att förekomsten av valkretskoppling över- eller underskattas på grund av svag kontextualisering. Exempelvis faller sådana spörsmål som kan antas ha en koppling till valkretsintressen men som refererar till alltför vaga geografiska begrepp (t.ex. glesbygden, fjällvärlden) eller till geografiska områden som är större än valkretsen (t.ex. , ) utanför definitionens ramar eftersom det skulle medföra svåra avgränsningsproblem att inkludera dem. Det är naturligtvis inte heller alltid fallet att en valkretskoppling är så explicit att den fångas av operationaliseringen ovan. I forskningen har påpekats att det kan vara vanskligt att skilja på när ledamöter agerar som lokala företrädare respektive som sakfrågeansvariga partiföreträdare. Ofta överlappar och förstärker rollerna varandra, exempelvis på så vis att en ledamot är placerad i ett visst utskott därför att sakfrågorna är viktiga i den region ledamoten representerar (Arter 1984, s. 346). Men det går också att vända på resonemanget och hävda att en synbar valkretskoppling kan bero på att spörsmålet i själva verket rör en nationell angelägenhet som illustreras med exempel från den egna valkretsen, därför att det är där ledamoten först blivit uppmärksammad på frågan eller därför att ledamoten väljer exempel från en miljö han eller hon känner väl till.95 Vår bedömning i samband med kodningen av materialet är emellertid att operationaliseringen i stort har fungerat väl och i hög grad fångar det vi avser med valkretskoppling; om något är förekomsten av valkretskoppling troligen aningen underskattad. Av undersökningen framgår att en dryg femtedel () av spörsmålen (19942010) har valkretskoppling och att skillnaden mellan de båda frågeinstituten i detta avseende är obetydlig. Vad gäller utvecklingen kan en markant skillnad konstateras i materialet för andelen interpellationer med valkretskoppling: från i den 93I den omfattande innehållsliga undersökning av frågeinstituten som genomförts av forskaren kodas spörsmålen bl.a. utifrån om de har en tydlig lokal eller regional koppling. I Bremdals undersökning tas dock inte hänsyn till huruvida innehållet specifikt rör ledamotens valkrets utan kategorin är i Bremdals studie ett uttryck för vilken geografisk nivå spörsmålet rör (Bremdal 2011, s. 87). 94I tveksamma fall har vi gjort vidare efterforskningar för att ta reda på om föremålet för spörsmålet (skolan, företaget, vägsträckan etc.) är geografiskt belägen i ledamotens valkrets eller inte. 95Det kan också noteras att valkretskoppling i den tillämpade definitionen skulle kunna innebära att valkretsen nämns i negativ bemärkelse, dvs. att det inte rör sig om att ledamoten aktivt verkar för att främja valkretsens intressen, vilket annars förutsätts vara fallet. I det föreliggande materialet har dock bara ett sådant fall noterats (interpellation 1994/95:57) och detta bedöms bero på att det inte är en egentlig valkretskoppling utan en nationell angelägenhet som rör huvudstadsområdet som också råkar vara interpellantens valkrets. 3 ANVÄNDNINGEN AV FRÅGEINSTITUTEN 19942011 2011/12:RFR6 första respektive sista mandatperioden i tidsserien. Utifrån detta underlag kan konstateras att det ökade antalet interpellationer med valkretskoppling teoretiskt skulle kunna svara för maximalt av interpellationernas totala antalsmässiga ökning . Vidare kan konstateras att spörsmålen från regeringspartiernas företrädare inte har valkretskoppling i nämnvärt högre grad än de spörsmål som kommer från oppositionspartiernas företrädare. Således stöder inte våra resultat hypotesen att den lokala företrädarrollen i högre grad skulle förklara regeringspartiernas än oppositionspartiernas användning av frågeinstituten. Andelen spörsmål med valkretskoppling skiljer sig däremot åt mellan ledamöterna utifrån deras position i och partiet. Ledamöter med centrala positioner framställer i lägre grad spörsmål med koppling till den egna valkretsen i förhållande till övriga ledamöter.96 Sammantaget är alltså interpellationer och frågor från ledargarnityret i högre grad kopplade till utskottsarbetet (jfr redovisningen ovan om utskottskoppling) och i lägre grad till den egna valkretsen. Resultatet är det förväntade eftersom centrala ledamöter i högre grad förväntas företräda partiets linje. Ledamöter med lägre grad av inflytande kan ha en tydligare egen agenda och ett mer osäkert mandat, vilket torde främja spörsmål med valkretskoppling. FIGUR 18 ANDEL SPÖRSMÅL MED VALKRETSKOPPLING FRAMSTÄLLDA AV LE- DAMÖTER MED PERIFER, MEDEL RESPEKTIVE CENTRAL POSITION 1994/952009/10, PROCENT Utifrån antagandet att valkretskoppling avspeglar att ledamoten agerar som lokal företrädare medan utskottskoppling signalerar att ledamoten agerar som partiföreträdare är det vidare intressant att undersöka i vilken grad dessa egenskaper är ömsesidigt uteslutande i spörsmålen. Tycks det vara vattentäta skott mellan rollerna och den funktion spörsmålen fyller? 96 Skillnaden mellan centrala ledamöter och perifera ledamöter vad avser valkretskoppling i spörsmålen är signifikant med 90 procents säkerhet. 2011/12:RFR6 3 ANVÄNDNINGEN AV FRÅGEINSTITUTEN 19942011 Av det totala antalet spörsmål i undersökningen har drygt två tredjedelar () antingen utskottskoppling eller valkretskoppling eller både och: har endast utskottskoppling, har endast valkretskoppling och har både och (figur 19). Av de spörsmål som har valkretskoppling har således också utskottskoppling, jämfört med drygt hälften i hela materialet. På motsvarande vis kan noteras att av de spörsmål som har utskottskoppling har valkretskoppling, jämfört i hela materialet. Överlappningen mellan de båda kategorierna är således begränsad och även om de inte kan hävdas vara ömsesidigt uteslutande finns alltså en sådan tendens. FIGUR 19 UTSKOTTS- OCH VALKRETSKOPPLING I SPÖRSMÅLEN 1994/952009/10, PROCENT Att enbart valkretskoppling föreligger kan också stödja antagandet att det är en verklig valkretskoppling det är fråga om och inte en fråga som ledamoten uppdagat i sitt riksdagsarbete och exemplifierar med hänvisning till den egna valkretsen. Spörsmålen är, jämte motionsinstitutet, det huvudsakliga sätt på vilket en ledamot formellt kan påkalla uppmärksamhet i ett ärende. Ledamöterna kan inhämta information som regeringen ännu inte har delat, försöka påverka pågående beslutsprocesser eller debattera aktuella ämnen.97 Riksdagsforskning har också visat att ledamöter anser det möjligt att förmå regeringen att agera i ett ärende om en fråga eller interpellation ställs (, 1986 s. 69 f.). För att undersöka i vilken utsträckning frågeinstituten fungerar som instrument för att påkalla uppmärksamhet i en aktuell fråga i reak- 97 Se t.ex. interpellation 1999/2000:280 i vilken interpellanten anger att den ställs eftersom man inte har lyckats få till en aktuell debatt i ämnet. 3 ANVÄNDNINGEN AV FRÅGEINSTITUTEN 19942011 2011/12:RFR6 tivt eller proaktivt syfte har aktualitetsinslaget i spörsmålen kodats. Variabeln aktualitet omfattar de interpellationer och frågor som behandlar ett aktuellt initiativ, som en publicerad utredning, ett förestående internationellt toppmöte eller ett uttalande från regeringen, eller en aktuell händelse, exempelvis en fabriksnedläggning eller en naturkatastrof. Ambitionen har varit att fånga de interpellationer och frågor vars framställning har styrts av den aktuella händelsen eller initiativet.98 Problem med att bedöma huruvida initiativ och händelser har varit styrande för tillkomsten av interpellationen eller frågan eller t.ex. endast fungerat som ett retoriskt grepp har diskuterats i projektgruppen. De avvikelser som konstaterats i samband med stickproven i kvalitetssäkringen av materialet har dock varit av en sådan art att resultatet redovisas fördelat på interpellationer och skriftliga frågor respektive opposition och regering men inte eller mellan andra kategorier av ledamöter. Tabell 9 nedan visar att ett aktuellt initiativ eller en aktuell händelse bedöms ha legat till grund för framställningen av drygt hälften av interpellationerna och två tredjedelar av de skriftliga frågorna. Att andelen är högre bland de skriftliga frågorna är väntat mot bakgrund av den kortare berednings- och svarstiden. TABELL 9 AKTUALITET I SPÖRSMÅLEN, INTERPELLATIONER OCH SKRIFTLIGA FRÅGOR 1994/952009/10, PROCENT Resultaten från urvalsundersökningen visar vidare att aktualitet i något högre grad styr valet av tidpunkt för oppositionsledamöternas spörsmål (tabell 10). Detta förhållande skulle bl.a. kunna förklaras av att oppositionsledamöter i högre grad nyttjar ställa regeringen till svars i aktuella frågor och att ledamöter från partier i regeringsställning har andra kanaler för att införskaffa information om aktuella skeenden. TABELL 10 AKTUALITET I SPÖRSMÅLEN, OPPOSITION OCH REGERING 1994/952009/10, PROCENT 98 Det kan i sammanhanget noteras att spörsmålen i Bremdals undersökning bl.a. kodats utifrån om de tillkommit som en reaktion på en särskilt uppmärksammad händelse (Bremdal 2011, s. 87). Bremdals operationalisering av den kategori som kort kallas reaktion är emellertid väsentligt snävare än den kategori i föreliggande undersökning som vi benämner aktualitet och resultaten bör således inte jämföras. 2011/12:RFR6 3 ANVÄNDNINGEN AV FRÅGEINSTITUTEN 19942011 Förekomsten av mediereferenser kan bidra till ytterligare förståelse av hur institutet används. Mediereferenser i interpellationer och frågor har tidigare studerats av och (1990) för att visa på mediers inflytande över verksamheten i . Mediereferenser kan dock även, liksom aktualitet, antyda spörsmålens koppling till aktuella skeenden och samhällsdebatter. konstaterar också att spörsmål som berör ämnen som redan figurerar i medierna ger interpellanter och frågeställare bättre chanser att uppnå publicitet (1994, s. 340). Mediereferens har i undersökningen definierats i enlighet med och operationalisering: som en otvetydig hänvisning till medier, t.ex. namngiven tidning, nyhetsbyrå, radio- eller tv-program eller formuleringar såsom enligt pressuppgifter och av massmedia har framgått. Hänvisningar då massmedieanknytningen endast kan anas, t.ex. alarmerande rapporter, problemet har väckt stor uppmärksamhet har inte inkluderats, inte heller hänvisningar till pressmeddelanden. Resultaten blir således en minimiskattning eftersom inspiration till spörsmål naturligtvis kan hämtas från medier utan att detta uttalas i texten (och 1990, s. 148 f.). över hela perioden visar undersökningen att andelen spörsmål med referenser till medier har sjunkit från under den första mandatperioden till under de två senaste mandatperioderna i tidsserien. Den första mandatperiodens höga värde skulle kunna vara ett avvikande fall så att den normala nivån i själva verket ligger runt dryga . över hela perioden och uppdelat på interpellationer och frågor är resultatet dock något lägre än och undersökning av /89 visar.99 I vår urvalsundersökning innehåller av interpellationerna och av frågorna en mediereferens jämfört i och studie (och 1990, s. 148). Utfallet kan tyda på att institutens koppling till aktuella mediedebatter har minskat men det kan även vara ett tecken på att ledamöter i lägre grad hämtar information från traditionella medier, till förmån för t.ex. sociala medier och internet. Detta skulle i sin tur kunna tyda på att ledamöter är mindre beroende av traditionella medier för att nå uppmärksamhet och därmed förhåller sig friare till dessa i valet av ämnen för interpellationer och frågor. Resultatet från urvalsundersökningen visar vidare att oppositionsledamöter i något högre grad refererar till medier i spörsmålen: av oppositionsledamöternas spörsmål innehöll en mediereferens jämfört av regeringspartiernas. En förklaring kan vara att oppositionspartier i högre grad än regeringspartier är beroende av medier som informationskälla. Oppositionspartiernas företrädare torde även vara mer angelägna om att uppmärksamma kritik eller mediedrev riktade mot regeringen. 99 och undersökning omfattar samtliga interpellationer och frågor under ett riksdagsår. 3 ANVÄNDNINGEN AV FRÅGEINSTITUTEN 19942011 2011/12:RFR6 Ytterligare en aspekt av spörsmålens innehåll som kan bidra till att klargöra vilka funktioner de fyller är om de används för att presentera konkreta förslag. I den mån ledamöterna saknar andra medel för att föra fram konkreta politiska förslag kan spörsmålen användas som ett indirekt lagstiftningsinstrument, till skillnad från motionsinstitutet som förvisso leder till ett direkt beslut men vars användning är begränsad till vissa givna tidpunkter (se t.ex. 1984, s. 95 f., 1986, s. 65 f., och 1994, s. 206 f.). Att ett spörsmål innehåller tydliga förslag kan förstås också vara ett uttryck för att ledamoten vill höja sin egen politiska profil på ett område eller för att ledamöter eller partier som tillhör oppositionen vill föra ut sin politik. I vårt urval har varje spörsmål kodats utifrån vår bedömning av om det innehåller ett tydligt förslag från ledamoten alternativt från partiet eller en grupp inom partiet. Det har vid bedömningen inte ansetts vara tillräckligt att spörsmålet innehåller en allmän viljeyttring eller en motreaktion mot en åtgärd eller dylikt utan det krävs i de fallen att spörsmålet innehåller ett utarbetat alternativ eller förslag till lösning, dvs. ungefär motsvarande en motion. Förslaget har tillskrivits partiet eller en grupp inom partiet då detta uttryckts explicit (t.ex. vi, Socialdemokraterna, centerkvinnorna). av det totala antalet spörsmål i urvalet av interpellationerna och av de skriftliga frågorna innehåller egna förslag från ledamoten eller partiet. I av fallen är det ledamoten själv som står för förslaget. Med hänvisning till de avvikelser i bedömningarna som framkommit vid stickproven i samband med kvalitetssäkringen bör resultaten för denna variabel användas med viss försiktighet. Det kan emellertid noteras att det inte tycks föreligga någon skillnad vad gäller förekomsten av egna förslag i oppositionspartiernas respektive regeringspartiernas spörsmål, med undantag för att förslag från partiet eller en grupp inom partiet av naturliga skäl i princip inte förekommer i regeringspartiernas spörsmål. I båda grupperna uppgår andelen spörsmål som innehåller förslag från ledamoten själv till en dryg tiondel. Av undersökningen framgår vidare att andelen spörsmål som innehåller egna förslag tycks öka mot slutet av mandatperioden; de mellanliggande åren uppvisar ett genomsnitt på medan motsvarande andel för valåren är . Att kritisera motståndarna hör till de vanligaste inslagen i den politiska debatten (se t.ex. 1996). Kritik i meningen negativ retorik har i sammanhanget en viktig uppmärksamhetsvinnande funktion. Inom nyhetsvärdering brukar man prata om att bad news makes for good news (1996). Att kritisera motståndarna innebär således att ledamöternas möjligheter att vinna uppmärksamhet ökar. 2011/12:RFR6 3 ANVÄNDNINGEN AV FRÅGEINSTITUTEN 19942011 Nyttan av att kritisera de politiska motståndarna varierar mellan vilken kanal som används och vilken typ av debatt det är frågan om. Den avslutande partiledardebatten i valrörelsen är exempel på ett sammanhang där man lägger stor vikt vid att kritisera och bedöma andra partiers agerande. I valmanifesten, där partierna inte på samma sätt riktar sig mot varandra, finns det mindre anledning att föra fram kritik (1999, kap. 5). I urvalsundersökningen har spörsmålen kodats med hänsyn till om de bedömts innehålla kritik av regeringen. Kodningen omfattar endast det inledande spörsmålet och inte, vad gäller interpellationerna, den efterföljande debatten. Ett spörsmål har ansetts innehålla kritik om ledamoten riktar explicit kritik mot regeringen eller mot ett förslag, ett uttalande, en åtgärd eller en explicit brist på åtgärd som otvetydigt kan kopplas till regeringen. Vidare har kritik av enskilt statsråd kodats då ledamoten riktat explicit kritik mot ett uttalande eller agerande från ett specifikt statsråd. över hela den undersökta perioden uppgår andelen spörsmål som innehåller kritik av regeringen eller ett statsråd till en femtedel (). Skillnaden mellan oppositions- och regeringspartier är dock, av förklarliga skäl, markant i detta avseende.