rir · H0B57 · 2012-03-28 00:00:00 — Fördelningen av medel mellan trafikslagen skulle fastställas av regeringen först efter godkännande av inriktningspropositionen. I praktiken hade dock regeringen fastställt uppdelningen mellan vägar och järnvägar på förhand. hade till skillnad från tidigare planeringsomgångar, inte formell insyn eller beslutsmakt över regeringens fördelning mellan trafikslagen. Regeringen har inte på ett tydligt sätt redovisat fördelningen av investeringsanslaget mellan vägar och järnvägar till . I brist på riktlinjer från regeringen gjorde trafikverken egna antaganden om regeringens kommande klimatpolitik. Trafikverken valde att utgå från att den så kallade EET-strategin skulle införas. När regeringen presenterade sin proposition blev det uppenbart att flera betydelsefulla åtgärder i EET-strategin inte skulle realiseras, vilket fick till följd att trafikverkens utgångspunkter för att analysera effekterna av den nationella planen inte var korrekta. INFRASTRUKTURPLANERING PÅ VÄG MOT KLIMATMÅLEN? GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT 4Regeringens styrning av transportsektorns klimatpåverkan Regeringen uppger att positionerna flyttats fram och att ambitionen i klimatpolitiken höjts.107 Detta tar sig bland annat uttryck i regeringens vision om att inte har några nettoutsläpp av växthusgaser 2050.108 Transportsektorn pekas särskilt ut av regeringen som en sektor med stor potential för utsläppsminskningar.109 Några av de långsiktiga prioriteringarna i klimatpropositionen är direkt relaterade till transportsektorn. Energieffektiviteten i transportsystemet ska öka stegvis och fossilberoendet brytas. bör ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen.110 I infrastrukturpropositionen och i rapporteringen till pekar regeringen på betydelsen av klimathänsyn i infrastrukturplaneringen. Regeringens styrning mot begränsad klimatpåverkan i transportsektorn har minskat i regleringsbreven och lämnar stort tolkningsutrymme för myndigheter med planeringsansvar. Det är otydligt vad regeringen menar med stegvis ökad energieffektivitet och regeringen har inte redovisat någon ungefärlig bana för hur utsläppen förväntas minska. 4.1Mål och uppdrag till trafikverken De transportpolitiska målen omformulerades delvis i och med proposition, Mål för framtidens resor och transporter.111 Etappmålen ersattes med preciseringar. I syfte att öka styreffekten valde regeringen att minska antalet preciseringar av målen jämfört med tidigare etappmål.112 107Se till exempel En sammanhållen klimat- och energipolitik Klimat, prop. 2008/09:162, s. 17. 108Miljö- och jordbruksutskottet ställer sig bakom de bedömningar som regeringen gjort i proposition 2008/09:162 och godkänner vad regeringen förordar om mål för den svenska klimatpolitiken till 2020 och miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Riktlinjer för klimatpolitiken m.m., 2008/09:MJU28. 109En sammanhållen klimat- och energipolitik Klimat, prop. 2008/09:162, s. 20. Se även Riktlinjer för klimatpolitiken m.m., 2008/09:MJU28, s. 24. 110En sammanhållen klimat- och energipolitik Klimat, prop. 2008/09:162, s. 12, 21. 111Mål för framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt, prop. 2008/09:93. 112För att öka styreffekten bör antalet preciseringar av målen minska jämfört med nuvarande antal etappmål. Mål för framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt, 2008/09:93. INFRASTRUKTURPLANERING PÅ VÄG MOT KLIMATMÅLEN? Granskningen visar att förändringen i målstrukturen ledde till mindre preciserade formuleringar av mål och uppdrag till trafikverken om transportsektorns klimatpåverkan. Detta visar sig till exempel i styrningen av kollektivtrafiken, ett av de områden som regeringen lyft fram som viktiga för att åstadkomma en långsiktigt hållbar utveckling.113 4.1.1Styrning i direktiv och regleringsbrev Regeringens styrning lämnar stort tolkningsutrymme Regeringen anger att det är politiskt prioriterat att minska utsläppen inom transportsektorn och att sektorn ska bidra till minskad klimatpåverkan.114 Av direktiven till åtgärdsplaneringen framgår att transportsystemet, i större utsträckning än , ska bidra till att utsläppen av koldioxid och andra klimatpåverkande gaser minskar.115 Regeringens precisering av det transportpolitiska mål som berör klimatfrågan lämnar dock stort tolkningsutrymme.116 I samband med att bildades togs de detaljerade målen för transportsektorns minskning av koldioxidutsläppen bort från regleringsbreven. Även det tidigare sektorsmålet, som angav att utsläppen av koldioxid från vägtransporter i bör ha stabiliserats nivå, togs bort.117 fick i samtliga regleringsbrev i uppdrag att genomföra åtgärder i syfte att minska koldioxidutsläppen från vägtransportsektorn med en viss kvantitet. Målet skärptes kontinuerligt , från krav på en minskning med , till en minskning med år 2010.118 Sektorsmålet låg fast . I 2007 och regleringsbrev efterfrågades nyckeltal och statistikuppgifter, exempelvis om andelen förnybara bränslen inom vägtransportsektorn, vägtrafikens utsläpp av koldioxid och basfakta om 113Se till exempel En sammanhållen klimat- och energipolitik Klimat, prop. 2008/09:162, s. 97. 114En genomgripande omställning av fordonsparken och transportsystemet är en förutsättning för att nå klimatmålen. Åtgärdsplanering för transportsystemet 2010-2021, regeringens skrivelse 2009/10:197, s. 6. 115Uppdrag att utarbeta inriktningsunderlag inför den långsiktiga infrastrukturplaneringen för , regeringens direktiv . 116Av föregående kapitel framgår att regeringen i praktiken hade bundit och fördelat investeringsanslaget mellan vägar och järnvägar innan trafikverken inledde åtgärdsplaneringen. Detta påverkade möjligheter att planera i enlighet med transportpolitiska mål och de långsiktiga klimatmålen. framhöll detta i faktagranskningen av . 117Sektorsmålet förekom i samtliga av regleringsbrev . 118Se regleringsbreven för 2007-2010. GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT vägtransportsystemet, avseende vägtrafik, fordon, användare och infrastruktur. Regeringen upphörde att efterfråga denna typ av nyckeltal/statistikuppgifter , utan att ange varför. Företrädare för betonar att regeringens styrning i miljöfrågor har minskat.119 Kollektivtrafik lyfts fram som ett viktigt medel som styrningen har minskat Regeringen har lyft fram kollektivtrafik som ett viktigt medel för att uppfylla de transportpolitiska målen och därigenom åstadkomma en långsiktigt hållbar tillväxt. En väl fungerande kollektivtrafik ger människor en geografisk tillgänglighet på ett energieffektivt och långsiktigt hållbart sätt.120 Regeringen uttryckte att den nationella planen för transportsystemet ska bidra till att resenärer lättare kan välja klimateffektiva och på andra sätt miljöanpassade alternativ.121 togs de mer specifika målen för kollektivtrafiken, som tidigare fanns i regleringsbrev och myndighetsinstruktioner bort. I regleringsbrevet för angavs tidigare att andelen gående, cyklister och bussresenärer av det totala kortväga resandet skulle öka.122 Även i regleringsbrev fastställdes att andelen kollektivtrafik på järnväg skulle öka i förhållande till det totala persontransportarbetet.123 I respektive myndighetsinstruktion fastslogs att myndigheterna skulle verka för att kollektivtrafikens konkurrenskraft stärktes.124 Motsvarande formuleringar i regleringsbrev och instruktion för den nya myndigheten är mindre preciserade. ska verka för kollektivtrafikens utveckling125 och förbättra förutsättningarna att välja kollektivtrafik, gång och cykel.126 119Intervju med företrädare för . 120En sammanhållen klimat- och energipolitik Klimat, prop. 2008/09:162, s. 97. instämmer i betydelsen av en välfungerande kollektivtrafik. I , Färdplan för ett gemensamt europeiskt transportområde (...), lyfts kollektivtrafik fram som ett viktigt medel för att skapa ett konkurrenskraftigt och resurseffektivt transportsystem. 121Uppdrag att genomföra åtgärdsplanering (...), regeringsbeslut . 122Detta enligt etappmålet för delmålet om Ett tillgängligt transportsystem. Regleringsbrev för avseende . 123Regleringsbrev för avseende . 124Vägverket ska särskilt verka för att kollektivtrafikens konkurrenskraft stärks, Förordning (2008:1380) med instruktion för . 125Förordning (2010:185) med instruktion för . 126Detta enligt preciseringarna för målet om tillgänglighet. Mål för framtidens resor och transporter, prop. 2008/09:93, s. 18. Detta kan jämföras med , där kvantifierbara mål sätts upp för kollektivtrafiken. Bland annat ska av vägtransporterna på mer än flyttas över till andra transportmedel , exempelvis järnväg. Se även Kapitel 6. INFRASTRUKTURPLANERING PÅ VÄG MOT KLIMATMÅLEN? Oklart om de ändrade formuleringarna speglar en förändrad inställning Det är oklart om det faktum att de mer specifika mål som funnits i och regleringsbrev tagits bort speglar en förändrad inställning till i vilken utsträckning transportsektorns utsläpp av växthusgaser ska minska. Näringsdepartement ger inte något svar på frågan om de krav som ställs i planeringsdirektiven är tillräckliga för att styra klimatarbete.127 Trafikanalys, som är regeringens analysmyndighet inom transportområdet, drar slutsatsen att regeringens intention har förändrats. Man vill inte föreskriva att målen ska nås genom mer kollektivtrafik, som den möjligheten inte utesluts. Kollektivtrafiken skall utvecklas genom att göras tillräckligt attraktiv.128 Både och Trafikanalys anser att det med hänsyn till klimatmålen finns goda skäl för att styra mot en högre andel kollektivtrafik.129 4.1.2Målen för begränsad klimatpåverkan Regeringen förtydligar inte det transportpolitiska hänsynsmålet i regleringsbrevet till . De preciseringar som anges är desamma som i propositionen Mål för framtidens resor och transporter:130 Transportsektorn ska bidra till att miljökvalitetsmål Begränsad klimatpåverkan nås genom en stegvis ökad energieffektivitet i transportsystemet och ett brutet fossilberoende. Den enda tidsangivelse som regeringen anger är att bör ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen.131 Av intervjuer med företrädare för departement och berörda myndigheter framgår att preciseringarna av hänsynsmålet är otydliga och kan tolkas på flera olika sätt. Otydligheten i regeringens styrning bekräftas i de formella utlåtanden som begärt in från berörda myndigheter.132 127Intervju med företrädare för . I faktagranskningen av granskningsrapporten tillägger att planeringsdirektiven är ett styrdokument bland andra, därutöver ska instruktioner och regleringsbrev sammantaget ge förutsättningarna för arbetet. 128Formellt utlåtande från Trafikanalys, . 129Trafikverket bedömer dock att regeringens inriktning kvarstår, även om formuleringarna är mindre specifika. Formella utlåtanden från Trafikanalys, respektive . 130Mål för framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt, prop. 2008/09:93. 131Mål för framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt, prop. 2008/09:93, respektive Regleringsbrev för avseende . 132Med berörda myndigheter avses , , och . GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT Regeringen har inte definierat vad en fossiloberoende fordonsflotta egentligen innebär En central långsiktig prioritering som presenteras i klimatpropositionen är att bör ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen. Berörda myndigheter har dock inte fått något förtydligade av vad en fossiloberoende fordonsflotta innebär. Varken Miljö- eller har gett någon närmare precisering. Formella utlåtanden från myndigheterna visar att såväl begreppet fossiloberoende, som vilka trafikslag som utgör fordonsflottan, kan tolkas på olika sätt. tolkar fordonsflottan som avgränsad till vägtrafik, medan Trafikanalys bedömer att formuleringen innefattar fordon och farkoster inom samtliga trafik- och transportslag, men att regeringen endast fokuserat på väg och järnväg.133 Fossiloberoendet kan beskrivas som att fordonen ska vara tekniskt utrustade för att kunna framföras på icke fossila bränslen och att tillgången på icke fossila drivmedel och elenergi ska vara av en sådan omfattning att transportsektorns behov kan täckas. Ett fossiloberoende behöver inte betyda att fossil energi inte används.134 konstaterar exempelvis att man kan hävda att fordonsflottan är fossiloberoende , eftersom det går att framställa syntetisk bensin och diesel från biomassa som går att köra i konventionella fordon.135 Det är dock en lösning som bara existerar i teorin.136 förtydligar att en mer rimlig tolkning av fossiloberoende fordonsflotta är att en sådan inte enbart går att nå genom att byta ut drivmedel, utan att det även kräver en kraftig energieffektivisering och ett mer transportsnålt samhälle.137 Ingen av de tillfrågade myndigheterna anser att det är tydligt vad regeringen avser med fossiloberoende fordonsflotta. Det är inte heller tydligt vad det kan innebära i termer av utsläpp av växthusgaser . Trafikanalys påpekar att regeringen uppenbarligen avsiktligt valt att inte precisera detta mål närmare, utan istället lämna det öppet för skilda tolkningar.138 Samtliga myndigheter har bett regeringen om ett förtydligande av vad en fossiloberoende fordonsflotta innebär.139 133Formellt utlåtande från , respektive Trafikanalys . 134Formellt utlåtande från Trafikanalys, . 135Konventionella fordon syftar på fordon med traditionell förbränningsmotor, det vill säga etanolbilar, dieselbilar och bensinbilar. 136Formellt utlåtande från , . 137Trafikverkets faktagranskning av . 138Formellt utlåtande från Trafikanalys, . 139Trafikanalys har formellt efterfrågat ett förtydligande bland annat i ett antal remissvar. Myndigheten har även informellt efterfrågat förtydligande på tjänstemannanivå. har efterfrågat ett klargörande av begreppet i Handlingsplan för förnybar energi, 2010:08. INFRASTRUKTURPLANERING PÅ VÄG MOT KLIMATMÅLEN? påpekar att eftersom regeringen inte har uttryckt exakt vad man menar i form av andel eller mängd fossilbränsleanvändning eller växthusgasutsläpp är det omöjligt att bedöma eller följa upp när fordonsflottan är fossiloberoende.140 svarar att det finns planer på att initiera ett arbete för att precisera en fossiloberoende fordonsflotta. Detta hade dock inte påbörjats i november 2011,141 trots att den långsiktiga prioriteringen om en fossiloberoende fordonsflotta beslutades i mars 2009.142 Transportsektorn ska bidra till att miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan uppnås I de transportpolitiska målen fastställs att transportsektorn ska bidra till att miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan uppnås.143 Formuleringen är inte preciserad och behöver inte betyda att koldioxidutsläppen från transportsektorn ska minska, även om detta implicit framgår av formuleringen. Regeringens styrdokument ger inga anvisningar om hur ska verka i sitt uppdrag för att minska koldioxidutsläppen, vilka åtgärder som bör vidtas eller vilka konkreta förändringar som ska uppnås. De flesta av regionkontor tolkar regeringen som att utbyggnaden av ny infrastruktur ska leda till minskade utsläpp från transportsektorn. resonerar flera regionkontor att den i alla fall inte ska leda till ökade utsläpp. Endast en av de sex regionerna anser att det är tydligt vad regeringen avser.144 Även konstaterar att det inte är entydigt vad regeringen avser. Om transportsystemet, i större utsträckning än , ska bidra till att utsläppen av koldioxid och andra klimatpåverkande gaser minskar145 är det ett lågt ställt krav, då de senaste decenniernas nationella planer snarare har bidragit till att öka utsläppen än att minska dem.146 Att transportsektorn ska bidra till att 140Formellt utlåtande från . 141Intervju med företrädare för . 142En sammanhållen klimat- och energipolitik Klimat, prop. 2008/09:162. Se även bet. 2008/09:MJU28. 143I direktiven till åtgärdsplaneringen formuleras detta som att transportsystemets utformning och funktion skall bidra till att miljökvalitetsmålen uppnås. Uppdrag att utarbeta inriktningsunderlag inför den långsiktiga infrastrukturplaneringen för , regeringens direktiv . 144Den region som anser att det är i hög grad tydligt vad regeringen menar gör tolkningen att utbyggnaden av ny infrastruktur ska leda till minskade utsläpp från transportsektorn. 145Detta anges inte i de transportpolitiska målen, men i ett av direktiven till åtgärdsplaneringen: Uppdrag att utarbeta inriktningsunderlag inför den långsiktiga infrastrukturplaneringen för , regeringens direktiv . 146Formellt utlåtande från . GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT utsläppen minskar anger inte i vilken storleksordning bidraget bör vara. Om de nationella klimatmålen ska nås är det uppenbart att det krävs kraftfulla åtgärder och stora förändringar av det nuvarande transportsystemet, menar Naturvårdsverket.147 Oklart vad som avses med en stegvis ökad energieffektivitet i transportsystemet Att stegvis öka energieffektiviteten i transportsystemet är något som regeringen återkommer till ett flertal gånger i klimatpropositionen och i regleringsbrev.148 genomgång av styrdokument och de berörda myndigheternas formella utlåtanden visar att det är oklart vad som avses med en ökad energieffektivitet och vilket ansvar som åligger . och beräkningsmetoder för uppföljning av politik för energi149 visar att energieffektiviteten skiljer sig kraftigt mellan olika trafikslag. Energibehovet är nära fem gånger större för personbil jämfört med tåg (energimängd per personkilometer). Bussresor är effektivare än resor med personbil, men fortfarande betydligt mindre effektiva än tågresor.150 Tabell 1: Energianvändning per persontransportarbete 2009 (kWh/personkilometer) uppdelat på trafikslag Källa: Indikatorer och beräkningsmetoder för uppföljning av politik för energi, Skillnaderna är ännu större inom godstransportsystemet. Energibehovet för att transportera ett ton gods en kilometer är mer än nio gånger större för lastbil jämfört med tåg.151 Sjöfartstransporter är betydligt effektivare än transporter med lastbil. 147Formellt utlåtande från . 148I hänsynsmålet och i regleringsbrevet till ingår detta som ett förtydligande av hur transportsektorn ska bidra till klimatmålen. 149Indikatorer och beräkningsmetoder för uppföljning av politik för energi 2011:10. 150Det är viktigt att nämna att transportslagen med högre energiförbrukning har störst effektiviseringspotential. Ytterligare en aspekt som har betydelse för resultatet är antaganden om beläggningsgraden för personbilar, bussar och tåg. Statistiken har i det här fallet tagits fram gemensamt av , , och Trafikanalys och vi utgår från att beläggningsgraden är jämförbar mellan trafikslagen. 151Observera att detta är genomsnittliga uppgifter, energianvändningen i transporter kan variera. INFRASTRUKTURPLANERING PÅ VÄG MOT KLIMATMÅLEN? Tabell 2: Energianvändning per godstransportarbete 2009 (kWh/tonkilometer) uppdelat på trafikslag Källa: Indikatorer och beräkningsmetoder för uppföljning av politik för energi, Trafikanalys gör tolkningen att regeringen i första hand avser att energieffektiviteten ska öka inom respektive transportslag. Myndigheten har svårt att se spår i politiken av att omfördelningar mellan trafikslagen skulle vara ett direkt medel att nå energieffektivisering.152 påpekar samtliga berörda myndigheter att energieffektivisering behöver ske både inom transportslag, i form av teknikutveckling, och mellan trafikslag, genom överflyttning av resor och transporter till mer energieffektiva transportslag.153 4.1.3Lättare att välja klimateffektiva transportalternativ I direktiven till åtgärdsplaneringen uttrycker regeringen att det ska vara lättare att välja klimateffektiva resor och transporter.154 Oklart vad regeringen avser med klimateffektiva alternativ Exakt vad regeringen avser med att det ska vara lättare att välja klimateffektiva resor och transporter är oklart. Det framgår inte av direktiv och styrdokument om regeringen anser att de klimateffektiva alternativen är desamma som de mer energieffektiva, eller vad som avses med lättare att välja. Endast ett av sex regionkontor anser att det är tydligt vad regeringen menar.155 De flesta av regionkontor tolkar regeringens direktiv till åtgärdsplaneringen som att det ingår i planeringsansvar att prioritera klimateffektiva trafikslag. Näringsdepartement har inte kunnat ge något tydligt svar på om detta ligger inom ansvarsområde. Myndighetens ansvar skulle också kunna tolkas som att det handlar om att göra miljöförbättrande åtgärder inom respektive trafikslag.156 152Formellt utlåtande från Trafikanalys, . 153Formella utlåtanden från , , och . 154Uppdrag att genomföra åtgärdsplanering (...), regeringsbeslut . 155Företrädare för detta regionkontor anser att det är en del av planeringsansvar att prioritera klimateffektiva trafikslag (det vill säga att försöka påverka valet av trafikslag). 156I faktagranskningen av tillägger att ansvaret att välja klimateffektiva transportalternativ är delat mellan , resenärer och andra aktörer. GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT De berörda myndigheterna har i formella utlåtanden lämnat sina tolkningar av vilka de klimateffektiva alternativen är och vad det innebär att det ska vara lättare att välja sådana. Trafikanalys anser att det handlar om alternativ som uppfyller behovet av tillgänglighet med så låga utsläpp av växthusgaser som möjligt. Samordnade turlistor och samverkan kring färdbevis, som underlättar kollektiva resor med byten mellan olika trafikslag, kan vara sådant som bidrar till att göra det lättare att välja klimateffektiva alternativ. Det kan också handla om cykelparkeringar vid viktiga bytespunkter och körfält för kollektivtrafiken under rusningstid, menar nämner betydelsen av närhet till kollektivtrafik och hög turtäthet. lyfter bland annat fram IT-infrastruktur som möjliggör IT-lösningar för möten som ersätter resor, samt styrmedel som gör det ekonomiskt fördelaktigt att välja de klimateffektivaste alternativen.158 Ökade transporter problematiseras inte utifrån klimatsynpunkt Regeringen anser att ett bra samspel mellan planering, bebyggelse, trafik och infrastruktur bidrar till klimateffektiva lösningar.159 Fysisk planering och lokalisering av verksamheter ska ske på ett sådant sätt att det möjliggör utveckling av och ökat utnyttjande av klimateffektiva transportsystem.160 framgår det av infrastrukturpropositionen att det inte är ett mål i sig att minska resandet.161 Transportsystemets utformning och funktion ska bidra till utökad regionförstoring, utvidgade arbetsmarknadsregioner och motverka nackdelar av långa transportavstånd.162 Detta är åtgärder som leder till ökad trafik och ökad klimatpåverkan, vilket har påpekats av , och Naturvårdsverket.163 4.2Planeringsförutsättningar på lång sikt I klimatpropositionen lade regeringen fast en vision om att inte har några nettoutsläpp av växthusgaser 2050. 157Formellt utlåtande från Trafikanalys . 158Formella utlåtanden från respektive . 159Åtgärdsplanering för transportsystemet 2010-2021, regeringens skrivelse 2009/10:197. 160Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt, prop. 2008/09:35, s. 135. 161Mål för framtidens resor och transporter, prop. 2008/09:93, s. 54. 162Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt, prop. 2008/09:35. Se även Uppdrag att genomföra åtgärdsplanering (...), regeringsbeslut . 163Trafikslagsövergripande planeringsunderlag för begränsad klimatpåverkan, 2010:95. Se även Begränsad klimatpåverkan 2008-2017, 2007:45, samt Klimatstrategi för vägtransportsektorn, 2004:102. INFRASTRUKTURPLANERING PÅ VÄG MOT KLIMATMÅLEN? Vad som avses med nettoutsläpp är dock oklart.164 Det är inte heller tydligt hur visionen ska nås, eller vilka sektorer som ska minska sina koldioxidutsläpp. uppger att regeringen har gett olika exempel på åtgärder som kan bidra till den långsiktiga visionen. Vad som konkret bör genomföras för att visionen ska nås är ännu inte uttalat.165