rir · H0B517 · 2012-11-21 00:00:00 — En ytterligare förklaring till att de sökande får frågor från Skolinspektionen i flera omgångar kan vara att handläggarna inte får med alla frågor i ett första brev. Enligt den enkät som ställt till handläggare på enheten för tillståndsprövning framkommer att handläggarna har svårigheter att inkludera alla frågor i den första kompletteringsförfrågningen. Detta bekräftas av aktgranskningen där det framkommit att nya frågor har tillkommit i senare kompletteringsbrev i en femtedel av de undersökta akterna. I dessa fall har det alltså handlat om helt nya frågor, och inte om förtydliganden av redan lämnade svar. Att de sökande inte får lika många erbjudanden om att komplettera ansökan riskerar att leda 2009/10:157, bet. 2009/10:UbU22, rskr. 2009/10:322. 59Bilaga 3 Aktgranskningen. SKOLINSPEKTIONENS PRÖVNINGAR AV ANSÖKNINGAR FRÅN ENSKILDA SOM VILL BLI SKOLHUVUDMÄN till att de sökande inte behandlas lika och därmed inte får samma möjlighet att lämna ett underlag för beslut. Osäkert om omfattningen av kompletteringar är rimlig Syftet med kompletteringarna är att Skolinspektionen ska få förtydliganden av svaren från huvudmännen och på så sätt underlätta prövningen. anledning till kompletteringar är att myndigheten vill ha så mycket information om den sökandes förutsättningar att följa regelverket som möjligt för att det inte ska framkomma ny information vid ett eventuellt överklagande av beslutet. I intervjuer har handläggarna återkommit till att de, mot denna bakgrund, även gällande felaktigheter, ställer kompletterande frågor i de fall en liten felaktighet riskerar att ställa till problem vid ett överklagande. Handläggarna uttrycker en tydlig ambition att inte slösa med skattemedel genom att den sökande överklagar beslutet på grund av att myndigheten missat någon detalj i ansökan. För att undvika detta ställer handläggarna därför fler frågor till de sökande, även rörande relativt små detaljer i ansökan. Från intervjuerna framkommer att handläggarna tycker att det är svårt att bedöma när de har ett fullständigt beslutsunderlag. De anser att de måste hitta en balans mellan att fråga tillräckligt mycket för att inte få kritik vid ett överklagande, men inte så mycket att de handleder de sökande genom processen på ett sådant sätt att den sökande genom detta förfarande får sin måste de arbeta på ett sådant sätt att alla sökande ges samma möjlighet att lämna in tillräckligt underlag för prövning. På enheten pågår en löpande diskussion kring när i handläggningen handläggarna ska sluta ställa kompletteringsfrågor. I den enkät som ställt till de som ansökt om att starta skola anser hälften av dem som svarat att kompletteringarna som Skolinspektionen begärt överlag inte har varit motiverade.60 menar att det är viktigt att Skolinspektionen tydligt kommunicerar till de sökande under kompletteringsförfarandet vilken information myndigheten vill ha samt vilka krav som ställs på en ansökan. På så sätt kan ansökningsförfarandet bli transparent och förutsägbart vilket kan bidra till att huvudmän med förutsättningar att följa regelverket får godkänt. Frågorna i blanketten är konstruerade på olika sätt. Enligt bedömning förefaller frågornas konstruktion påverka hur djupgående Skolinspektionen utreder det område som frågorna berör. 60 Bilaga 2 Enkät till sökande fråga 14. GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET konstruktion har Skolinspektionen indirekt gjort en viktning av vad som är viktigast i ansökningsblanketten och därmed också i regelverket. Granskningen visar också att vissa områden förekommer mer återkommande som kompletteringsområden än andra. Detta kan bero på att frågor inom dessa områden är mer komplicerade än andra att besvara. Det kan även bero på den viktning Skolinspektionen indirekt har gjort av frågorna i blanketten. Denna viktning innebär att Skolinspektionen ställer fler och mer djupgående kompletteringsfrågor angående dessa områden och följaktligen blir dessa frågor svårare att besvara än andra. Granskningen visar att det är oklart hur myndigheten valde områden och frågor i blanketten när den konstruerades. ändringar har, enligt Skolinspektionen, gjorts på grund av den förändrade lagstiftningen, genom att myndigheten har dragit lärdom av erfarenheter från tidigare ansökningsomgångar samt från Skolinspektionens andra verksamheter regelbunden tillsyn och kvalitetsgranskningar. För att Skolinspektionen ska kunna pröva om en etablering av en fristående skola medför påtagliga negativa följder för eleverna eller den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna har myndigheten ett stort behov av information från kommunerna. Kommunerna är således ytterligare en viktig källa att inhämta underlag ifrån. Skolinspektionen ska göra en saklig och opartisk prövning av de påtagliga negativa följderna av en friskoleetablering Kommunerna ges alltid möjlighet att yttra sig över en eventuell etablering av en fristående skola. Kommunernas yttrande ska utgöra ett underlag när Skolinspektionen prövar om en etablering innebär påtagliga negativa följder för eleverna eller den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna. Skolinspektionen vill därför att kommunen ska lämna en konsekvensanalys som gör att påtagliga långsiktiga negativa följder av en friskoleetablering Analysen ska ange om en skolas eventuella etablering medför ekonomiska, organisatoriska eller pedagogiska följder för kommunens skolväsende. Skolinspektionen vill att kommunerna skickar in följande underlag: befolkningsprognos för den ålderskategori av elever i kommunen som skulle vara aktuell för den sökta skolan. Prognosen ska minst innefatta kommande , helst , sammanställning av samtliga skolor i kommunen med elevantal och årskurser per skola samt karta över skolornas placering i kommunen, SKOLINSPEKTIONENS PRÖVNINGAR AV ANSÖKNINGAR FRÅN ENSKILDA SOM VILL BLI SKOLHUVUDMÄN information om andel elever från närliggande kommuner som går i skola i lägeskommunen samt elever från lägeskommunen som går i annan kommun, preliminär antagningsstatistik per gymnasieutbildning och inriktning över antal sökande, antal platser, antal antagna, antal reserver och antal lediga platser. Statistiken bör avse både kommunala och fristående gymnasieutbildningar. Statistiken bör vara uppdelad på respektive inriktning inom utbildningen, en beskrivning av de ekonomiska, organisatoriska och pedagogiska konsekvenser den planerade fristående skolan skulle få för kommunens skolväsende.61 I propositionen Fristående skolor med mera angavs att påtagliga negativa följder föreligger om tillkomsten av en fristående grundskola medför att en landsorts- eller glesbygdskommun tvingas lägga ned en skola och detta medför att avståndet till närmaste kommunala skola avsevärt ökar för elever i någon del av kommunen. En påtaglig negativ följd föreligger även om etableringen av en fristående skola påverkar kommunens skolorganisation och medför betydande kostnadsökningar som är bestående eller om tillkomsten av en fristående gymnasieskola kraftigt begränsar kommunens eller en närliggande kommuns möjligheter att erbjuda alla inriktningar av ett nationellt program.62 Trots att Skolinspektionen ger kommunerna en instruktion om vilket underlag de vill ha in upplever Skolinspektionen att de inte i samtliga fall får in de uppgifter som de behöver för att kunna göra prövningen om påtagliga negativa följder. Detta leder bland annat till att Skolinspektionen får ta egna resurser i anspråk för att få fram uppgifter om skolväsendet i en viss kommun. Skolinspektionen har därför lyft frågan om att kommunerna bör vara skyldiga att yttra sig över ansökningarna. Regeringen angav i propositionen Bidragsvillkor för fristående verksamheter att kommunerna inte heller fortsättningsvis ska vara skyldiga att yttra sig över en ansökan.63 Skälet till detta var dels att de kommuner som motsätter sig en etablering ändå kommer att yttra sig och därmed behövs inget krav på detta, dels att kommunernas yttranden inte bör ges större tyngd än de har. Det är enligt regeringen viktigt att det finns en balans mellan de olika intressen som gör sig gällande vid en friskoleetablering och Skolinspektionen har att pröva ansökan på ett sakligt och opartiskt sätt. 1995/96:200, bet. 1996/97:UbU4, rskr. 1996/97:17. 2009/10:157, bet. 2009/10:UbU22, rskr. 2009/10:322. GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET 5.3.4Underlag från egen verksamhet Skolinspektionen försöker använda kunskap den redan har om den sökande när de behandlar en ansökan om godkännande av enskild som huvudman. Vid intervjuer med handläggare vid Skolinspektionen har det framkommit att om den sökande redan bedriver skolverksamhet, tittar handläggarna i aktuella tillsynsrapporter för att se om det finns några anmärkningar på den redan befintliga verksamheten. I de fall myndigheten fått insikt om att huvudmannen fått anmärkningar vid tidigare tillsynsbesök, ber Skolinspektionen därför normalt den sökande om kompletterande information angående detta område. Handläggarna på tillståndsenheten vill att kunskapsöverföringen mellan enheterna ska fungera bättre . Från enkät framkommer att 12 av 19 handläggare anser att möjligheterna att utbyta erfarenheter med kollegor på andra enheter inom myndigheten är dåliga. Handläggarna anser dock att möjligheterna att utbyta erfarenheter med kollegor på den egna enheten är goda.64 Skolinspektionen framhåller vikten av att samordna enheterna på myndigheten så att informationsflödet blir bättre i båda riktningarna. Myndigheten menar att kunskapsspridningen internt om vad som händer i myndighetens olika verksamheter behöver bli mer fortlöpande . Detta för att samtliga handläggare ska vara väl medvetna om när en tillsyn ska göras eller när en prövning pågår. Genom ett väl fungerande informationsflöde hoppas Skolinspektionen att bedömningarna av ansökningsärendena ska bli så korrekta som möjligt. Myndigheten har mot denna bakgrund formulerat ett internt uppdrag om att informationsflödet ska ses över. Även om det inte finns någon systematisk kunskapsöverföring mellan de olika enheterna inom myndigheten finns exempel på när enheterna har dragit nytta av varandras erfarenheter. Exempelvis fattade tillståndsenheten beslut om vad som ska räknas som ett tillräckligt skolbibliotek. Detta har påverkat hur tillsynsenheterna bedömer skolbibliotek inom ramen för sin tillsyn. Skolinspektionens kvalitetsgranskningar och tillsyn har också legat till grund för formuleringen av de frågor som utarbetades om en skolas tillgång till arbetsplatsförlagt lärande inför ansökningsomgång 2012. 5.3.5Underlag baserat på statistik Skolinspektionen tar del av exempelvis demografisk statistik och statistik om elevunderlag i kommunerna. Detta sker särskilt när kommunernas egna underlag brister i samband med att Skolinspektionen bedömer om det finns ett långsiktigt hållbart elevunderlag i en kommun. 64 Bilaga 1 fråga 2223. SKOLINSPEKTIONENS PRÖVNINGAR AV ANSÖKNINGAR FRÅN ENSKILDA SOM VILL BLI SKOLHUVUDMÄN Skolinspektionens prövning av enskilda som vill godkännas som huvudmän är ett viktigt styrmedel för att åstadkomma ett väl fungerande skolsystem. De huvudmän som godkänns av myndigheten ska leva upp till de krav som ställs i gällande regelverk. Detta innebär att de skolor som startar ska ha god kvalitet så att de elever som väljer dessa skolor kan garanteras den utbildning de har rätt till. Dessutom ska prövas att etableringen av en skola inte medför påtagliga negativa följder för eleverna eller för den delen av skolväsendet som anordnas av det allmänna. 5.4.1Svaren utifrån ansökningsblanketten utgör huvuddelen av underlaget för prövningen Den prövning Skolinspektionen gör av de sökande utgår i hög utsträckning från det underlag som tagits in genom den ansökningsblankett som myndigheten använder. Skolinspektionen menar att myndigheten med hjälp av ansökningsblanketten prövar den sökandes förutsättningar att följa gällande regelverk. Alla sökande prövas på samma sätt och myndigheten begär, initialt, samma underlag från samtliga sökande. är blanketten utformad med utgångspunkt i regelverket och tanken är att Skolinspektionen med blankettens hjälp ska få in alla de uppgifter som behövs från första början. De sökande ombeds beskriva sin verksamhet och ett antal kringliggande faktorer genom att svara på frågorna i ansökningsblanketten. Skolinspektionen bedömer sedan om svaren på frågorna är tillräckliga för att den sökande ska kunna godkännas som huvudman. På frågan om varför Skolinspektionen har lagt upp arbetet med prövningen på det här sättet, det vill säga genom att beslutsunderlaget tar sin utgångspunkt i frågor i en blankett och huvudsakligen består av skriftligt material, har Skolinspektionen svarat att det är det mest rationella sättet att kontrollera om de sökande kan leva upp till kraven i gällande regelverk. Skolinspektionen menar vidare att detta, utifrån de ekonomiska och tidsmässiga resurser som står till myndighetens förfogande, är det mest effektiva arbetssättet för handläggningen. Arbetssättet och ansökningsblankettens utformning härrör från tiden då hade ansvar för prövningen. Blanketten har dock utvecklats något sedan Skolinspektionen tog över rollen som prövande myndighet. gör bedömningen att de frågor Skolinspektionen ställer till de sökande i prövningen inte, i samtliga fall, utgör en faktisk prövning av huvudmännens förutsättningar att följa gällande regelverk. Detta kan till exempel illustreras av frågan som behandlar den planerade verksamhetens tillgång till lärare. Frågan är utformad på ett sådant sätt att det inte går att svara GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET fel på den.65 Granskningen visar också, som tidigare nämnts, att frågornas utformning även förefaller påverka hur mycket Skolinspektionen fördjupar sin utredning av svaren. Konstruktionen av frågorna i blanketten blir således mycket avgörande för hur den sökande bedöms. Metoden för att genomföra prövningen av de sökande medför också att Skolinspektionen får problem med att en del av de sökande använder konsulter för att fylla i ansökningsblanketten. Granskningen visar att Skolinspektionen har diskuterat och arbetat med hur frågorna ska formuleras och hur problemet med att konsulter svarar på frågorna kan lösas. För att prövningen ska vara effektiv i den meningen att enskilda som har förutsättningar att följa gällande regelverk godkänns, är det viktigt att besluten fattas på likvärdiga grunder. För att lämna så lite utrymme som möjligt för handläggarna att göra skilda tolkningar vid handläggningen av ansökningarna, är det därför viktigt att handläggarstödet är tydligt och användarvänligt. Stödet ska vara tydligt i det avseendet att det ska hjälpa handläggarna att bedöma om en ansökan håller tillräcklig nivå för att kunna godkännas. För att kunna utveckla ett sådant stöd bedömer att Skolinspektionen behöver ha bestämt sig för vilka krav som bör ställas på den verksamhet som godkännandet avser för att en sökande ska kunna godkännas som huvudman. Skolinspektionen har tagit fram ett flertal interna stöddokument. Dokumenten består bland annat av hänvisningar till skollagen, förvaltningslagen, läroplaner samt hjälp till formulering av kompletteringsfrågor. Stödet innehåller även frågor att tänka på när handläggarna bedömer en ansökan, checklistor med nyckelord och typiska verksamhetsupplägg som inte brukar fungera väl och som handläggarna bör vara uppmärksamma på. Stödet till handläggarna är utformat efter de olika frågeområdena i ansökningsblanketten. bedömer att stödet hjälper handläggarna att veta vad de ska leta efter i ansökningarna, men inte alltid med hur de ska bedöma svaren. Skolinspektionen sammanställer även PM. Dessa PM innehåller ett urval av de sökandes svar på utvalda svårbedömda frågor i ansökningsblanketten samt mycket korta kommentarer från Skolinspektionen om huruvida de specifika svaren håller en sådan nivå att de kan godkännas. Genom att göra dessa sammanställningar skapas, enligt Skolinspektionen, en praxis för vad som är en tillräcklig nivå på ett svar. Sammanställningarna görs av ansökningar från samma ansökningsomgång. Dessa har föregåtts av diskussioner och i samband med att ställningstaganden har gjorts, har dessa muntligt motiverats 65Frågor av denna karaktär utgör ungefär en femtedel av blanketten och är konstruerade i form av en kryssfråga där man endast får ett svarsalternativ. SKOLINSPEKTIONENS PRÖVNINGAR AV ANSÖKNINGAR FRÅN ENSKILDA SOM VILL BLI SKOLHUVUDMÄN för samtliga handläggare. Sammanställningarna ska således fungera som ett stöd för handläggarna samt som en del av kvalitetssäkringen. Då motiven bakom sammanställningarna har kommunicerats muntligt till handläggarna saknar dessa PM generella motiveringar till varför ett svar är tillräckligt bra eller inte. bedömer därför att dessa PM är svåra att tillämpa i handläggningen och svåra att använda som stöd i handläggningen av efterkommande ansökningsomgångar. 5.4.3Skolinspektionens muntliga stöd till handläggarna Utöver det skriftliga handläggarstödet finns även stöd till handläggarna i form av grupphandledning. I grupperna diskuteras svårbedömda frågor eller frågor som anses principiellt viktiga för att handläggarna ska kunna göra likvärdiga bedömningar. Gruppledaren ansvarar för att lyfta det som diskuterats i gruppen till ett så kallat kvalitetssäkringsforum där chefsjuristen, rättssakkunnig, enhetschefen, avdelningsjuristen, samt gruppledarna ingår. I det senare forumet diskuteras frågorna som handläggarna tagit upp i grupperna och beslut tas i enskilda frågor om så behövs. Grupperna utgör en form av kollegial kvalitetssäkring. Tanken är att grupperna ska fungera som en första instans i en kedja där olika delar har sin roll för att Skolinspektionen ska kunna garantera att handläggningen blir likvärdig och håller en hög kvalitet. I samtliga intervjuer med handläggarna återkommer grupphandledning och diskussioner i grupp som viktiga former för att lösa svåra frågor och ge handläggarna stöd i arbetet. Diskussionerna i grupperna skapar en praxis för vad som är en tillräcklig nivå på en sökandes svar. I enkät till handläggarna på enheten för tillståndsprövning ställdes frågor om stödet utifrån de olika områdena i ansökningsblanketten. Resultatet från enkäten visar att en majoritet av handläggarna anser att de får tillräckligt med stöd för att kunna bedöma alla områden i ansökningsblanketten. 5.4.4Kriterier för att bedöma underlaget från de sökande Då Skolinspektionen ska bedöma det underlag som den sökande skickar till myndigheten utgår handläggarna alltså ifrån ett bedömningsstöd för att kunna avgöra om underlaget är tydligt och visar att den sökande har förutsättningar att följa gällande regelverk. För att handläggarna lättare ska kunna göra en enhetlig bedömning av ansökningarna, bör detta stöd, enligt , innehålla kriterier för vad som bör leda till ett godkännande. Detta bedömningsstöd bör grunda sig på kunskaper från bland annat den egna verksamheten men även exempelvis på forskning om faktorer som har visat sig vara viktiga för att skolor ska fungera väl. GRANSKAR: STATENS INSATSER PÅ SKOLOMRÅDET Att Skolinspektionen har utvecklat både ett skriftligt och ett muntligt stöd till sina handläggare är bra. Då stödet inte alltid innehåller några tydliga kriterier för vilka konkreta krav som bör ställas för att en enskild ska godkännas som huvudman gör dock bedömningen att stödet inte är tillräckligt för att garantera en enhetlig handläggning. Skolinspektionen har i intervjuer uttryckt att det är svårt att tydliggöra sådana kriterier eftersom varje ansökan måste bedömas individuellt och utifrån sina respektive Detta medför att höga krav ställs på de enskilda handläggarnas kompetens och det kan krävas lång erfarenhet för att kunna bedöma de mest komplicerade delarna av ansökningarna. Att kriterierna för vad som är en tillräckligt bra ansökan utgörs av praxis framtagen från gruppdiskussioner och sammanställningar av gamla svar kan leda till att bedömningarna skiftar mellan ansökningsomgångarna. Beroende på vad som har diskuterats i grupperna och var fokus legat i dessa diskussioner kan nivån för vad som är en godkänd ansökan således skilja sig åt. Detta innebär i förhållande till de sökande att det inte blir klart och tydligt vad som krävs av dem. I intervjuerna med olika handläggare och andra tjänstemän vid Skolinspektionen som arbetar med prövning har det kommit fram att Skolinspektionen gör avvägningar mellan att ha ett tillräckligt detaljerat stöd för att garantera likformiga bedömningar och lämna utrymme för professionella bedömningar. Man uttrycker att allt för detaljerade anvisningar i handläggarstödet begränsar handläggarnas professionella Detaljerade anvisningar kan medföra att handläggarna bara letar efter vissa nyckelord i ansökningarna och riskerar att be om kompletteringar eller avslå ansökan för att de sökande inte har använt de begrepp som används i stödet. Enligt ett par handläggare är det viktigt att de får göra egna bedömningar för att på så vis utvecklas till duktiga handläggare. 5.4.5Bedömningen av påtagliga negativa följder I prövningen av ärenden om godkännande som huvudman ingår bland annat att bedöma huruvida friskoleetableringen innebär påtagliga negativa följder på lång sikt för eleverna eller för den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna i den kommun där utbildningen ska bedrivas. Formuleringen av detta villkor har diskuterats i flera propositioner och också lyfts upp av Skolinspektionen. bedömer att regleringen av negativa följder är en viktig del av hur har tänkt att systemet med fristående skolor ska fungera i praktiken. Det är därför viktigt att Skolinspektionen har goda förutsättningar att bedöma om en etablering av en skola medför negativa följder. Det finns dock ett flertal oklarheter med tolkningen och tillämpningen av denna bestämmelse. De aspekter av negativa följder som tas upp i det SKOLINSPEKTIONENS PRÖVNINGAR AV ANSÖKNINGAR FRÅN ENSKILDA SOM VILL BLI SKOLHUVUDMÄN följande avser vilka elever som man ska ta hänsyn till vid prövningen, vilken hänsyn som bör tas till redan existerande fristående skolor när nya ansökningar prövas samt hur regleringen ska tillämpas om flera ansökningar från enskilda om att godkännas som huvudman i en viss kommun inkommer. Vilka elever inryms i elevperspektivet? uttryckte i samband med behandlingen av propositionen Fristående skolor att den ansvariga myndigheten ska göra en helhetsbedömning av samtliga omständigheter som kan inverka på den aktuella friskoleverksamhetens betydelse för skolväsendet när myndigheten prövar om utbildningen medför påtagliga negativa följder på lång sikt.66 Prövningen bör också göras ur ett elevperspektiv samt beakta huruvida nyetableringen berikar eller försvårar ett breddat och efterfrågestyrt utbud. Vid behandlingen av propositionen Bidragsvillkor för fristående verksamheter 2009 upprepade att denna önskan kvarstår.67 tolkar regleringen som att dels har avsett att säkra den del av skolväsendet som anordnas av det allmänna och elevers rätt att kunna välja en skola, dels att säkra elevers rätt till en kontinuerlig och väl fungerande skolgång. Regleringen har således två delar: en som rör samtliga elever oavsett huvudman och en som rör enbart kommunerna. Skolinspektionen menar att skollagen ska tolkas så att Skolinspektionen endast ska pröva påtagliga negativa följder på lång sikt för det allmänna skolväsendet och inte för de fristående skolor som redan finns i en viss kommun i samband med att nya ansökningar inkommer. Tjänstemän vid menar att skrivningarna i skollagen har tillkommit utifrån att kommunen alltid måste erbjuda utbildning inom grund- och gymnasieskolan, en skyldighet som enskilda huvudmän inte har. Skolinspektionen gör också en omfattande prövning av den sökandes långsiktiga ekonomiska hållbarhet. När en fristående skola väl har startats innebär Skolinspektionens tolkning av regelverket att hänsyn inte längre tas till dess existens när nya ansökningar om att starta skola inkommer.