rir · H0B54 · 2012-03-13 00:00:00 — En hög andel externfinansiering innebär en begränsning av lärosätets utrymme för egna prioriteringar, eftersom externt finansierad forskning ibland behöver samfinansieras med medel ur anslaget för forskning och forskarutbildning. Om lärosätena dessutom har begränsad kunskap om hur stor del av anslaget som är intecknat för samfinansiering, begränsas handlingsutrymmet ytterligare. Det finns risk att lärosätets forskningsinriktning i alltför hög grad bestäms av externa forskningsfinansiärer. Regeringen har reducerat lärosätenas behov av att använda anslaget för samfinansiering av externt finansierade forskningsprojekt genom att de statliga forskningsråden och numera ska ge full kostnadstäckning. finns dock behov för lärosätena att samfinansiera andra finansiärers forskningsbidrag. Forskarutbildningen har expanderat kraftigt och svarar doktorander för av den tid som sammanlagt läggs på forskning vid svenska lärosäten. finansieras genom anslag och externa forskningsmedel. Anslagets storlek har emellertid inte någon direkt koppling till forskarutbildningens omfattning. Dessutom vill externa bidragsfinansiärer sällan bekosta doktorandernas utbildningsdel. Anslagets användning för att samfinansiera externa forskningsbidrag har inneburit en hårdnande konkurrens om tillgängliga resurser. Sammantaget innebär detta svårigheter att säkerställa tillräckligt med resurser för forskarutbildningen. Eftersom många lärosäten saknar kunskap om vad forskarutbildningen kostar, kan det dessutom vara svårt för lärosätesledningarna att fatta välgrundade dimensioneringsbeslut för forskarutbildningen. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET 4Styrning av grundutbildning med resurser och kvalitetssäkring Förväntningarna på universitet och högskolor är högt ställda när det gäller grundutbildningen, det vill säga utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Utbildningen ska hålla hög kvalitet och både utgöra grunden för framtidens forskare och tillgodose samhällets behov av välutbildad arbetskraft. Lärosätena ska bedriva sin verksamhet så att det finns ett nära samband mellan forskning och utbildning. Forskningen ska berika utbildningen och utbildningen är viktig för att den vetenskapliga kunskapen ska nå ut i högskolans omvärld. Två viktiga led i regeringens styrning av grundutbildningen är systemet för tilldelning av resurser och det nationella systemet med kvalitetsutvärderingar och prövningar av examenstillstånd. I detta kapitel behandlas vilka drivkrafter som resurstilldelningssystemet skapar för de övergripande målen om kvalitet och effektiv resursanvändning och hur dessa kompletteras av systemet för att säkra utbildningens kvalitet. Kapitlet bygger på iakttagelser från tidigare granskningar och intervjuer med företrädare för universitet, högskolor samt berörda myndigheter. 4.1Fler studenter ger mer resurser har resurserna till grundutbildningen ökat i reala termer. Ökningen var störst i början och 20002010. uppgick lärosätenas intäkter för utbildning på grundnivå och avancerad nivå till nästan , varav det direkta anslaget över statsbudgeten utgjorde . Övriga intäkter utgjordes av avgifter för uppdragsutbildning och beställd utbildning, där både offentliga och privata aktörer är köpare.66 beslutar om anslag för grundutbildningen i form av ett takbelopp för respektive universitet och högskola. Takbeloppet är det högsta belopp som lärosätet kan tillföras för att utbilda studenter på grundnivå och avancerad nivå. Lärosätet bestämmer självt hur många studenter som ska erbjudas utbildning inom de områden där man har tillstånd att 66 HSV 2011, Universitet & Högskolor. , s. 6770. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN examinera.67 Lärosätet får avräkna medel från takbeloppet med hänsyn till att studenter dels har registrerats på olika kurser, dels har godkänts för de poäng som kurserna avser. Praktiskt sker detta genom att lärosätet ersätts för varje så kallad helårsstudent och helårsprestation. kommer en viss del av resurserna till utbildning på grundnivå och avancerad nivå att tilldelas utifrån en indikator som baseras på utbildningsutvärderingar.68 Ersättningsbeloppen för helårsstudenter och helårsprestationer varierar markant mellan de 15 utbildningsområden som finns . Lärosätena ansvarar själva för att klassificera varje kurs. Utbildningar inom naturvetenskap och teknik tilldelas högre ersättningar än exempelvis utbildning inom humaniora och samhällsvetenskap. För konstnärliga utbildningar är ersättningsbeloppen ännu högre. Regeringen anger i regleringsbrev vilka utbildningsområden som respektive lärosäte får använda sig av. För vissa områden med höga ersättningsnivåer är även det maximala antalet helårsstudenter fastställt av regeringen.69 För att skapa resursmässig flexibilitet hos lärosätena inför svängningar i studenternas efterfrågan har universitet och högskolor medgivits vissa undantag från de generella villkor om anslagsutnyttjande som gäller för statliga myndigheter. Ett lärosäte som inte når upp till sitt takbelopp har möjlighet att spara den outnyttjade delen av takbeloppet till kommande budgetår. I systemet finns också möjlighet att spara överproduktion av helårsprestationer. Ett lärosäte får dock högst spara motsvarande av sitt takbelopp.70 67Se även bilaga 2, s. 103106. För ser resurstilldelningen annorlunda ut och lärosätet får ett gemensamt anslag för utbildning och forskning. 2011/12:1, utgiftsområde 16, s. 61. kommer fördelas på detta sätt. 2015 då systemet ska vara helt utbyggt beräknas fördelningen omfatta . 69I regleringsbreven anges inom vilka utbildningsområden lärosätena har rätt att avräkna helårsstudenter och helårsprestationer. Inom vissa områden, exempelvis design, media, konst och musik är antalet platser begränsade. Sådana maxantal finns inte angivna för de konstnärliga högskolorna, utan bara för lärosäten som har ett konstnärligt utbildningsområde som ett av många utbildningsområden. Det maximala antalet studenter inom konstnärliga utbildningsområden för de konstnärliga högskolorna styrs i stället indirekt genom högskolornas takbelopp. 70Utrymmet begränsas av att det ackumulerade värdet av anslagssparandet får motsvara högst av takbeloppet. var antalet studenter på många lärosäten större än det fanns ekonomisk täckning för i takbeloppen. Detta medförde en överproduktion utan omedelbar ersättning från statsmakterna. Produktion över takbeloppet kan alltså sparas till framtida år då utbildningsvolymen underskrider takbeloppet, varpå lärosätena kompenseras i efterhand. Till detta kommer en viss flexibilitet i systemet genom att lärosätena har möjlighet att använda eget kapital för att kompensera för så kallad överproduktion. Se HSV 2009:3 R, Högskolans ekonomi 19972007 vad har hänt?, s. 28. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Regeringen framhåller att profilering och samverkan är väsentliga faktorer för ökad kvalitet i högskolans utbildning och forskning.71 Över åren har lärosätena i regeringens propositioner uppmanats att eftersträva detta, eftersom specialisering kan bidra till ökad koncentration av kompetens som i sin tur stärker utbildnings- och forskningsmiljöerna. Därmed ska utbildningarnas kvalitet öka och lärosätenas resurser användas mer effektivt. Ett lärosäte kan välja att profilera sig antingen genom att avgränsa utbudet till vissa utbildningsområden eller att specialisera sig på vissa inriktningar inom till exempel lärarutbildning eller ekonomutbildning. som lärosäten profilerar sig kan ett brett utbud för studenterna bibehållas genom att två eller flera lärosäten väljer att samverka så att deras utbildningsprofiler kompletterar varandra. genomgång av utvecklingen visade att inte särskilt mycket hade åstadkommits när det gällt profilering och samverkan.72 Det saknas en övergripande bild av i vilken mån lärosätena har utvecklat en tydlig profil i sin verksamhet. Lärosätesföreträdare som intervjuats av pekar på problem med en likriktning av utbildningsutbudet För att säkra en trygg ekonomisk bas måste varje lärosäte se till att erbjuda breda utbildningar. För att kunna avräkna hela sitt takbelopp är det rationellt för lärosätet att konkurrera om studenternas intresse inom de stora utbildningsområdena. Utbildning av exempelvis lärare, sjuksköterskor, ekonomer och ingenjörer uppfattas som säkra inkomstkällor.73 Breddutbildningar svarar också väl mot förväntningar på ett lärosäte att förse den omgivande regionen med utbildad arbetskraft. Av intervjuerna framgår att en tydlig profilering upplevs som ett risktagande. Det som möter god efterfrågan från studenterna ett visst år kanske inte efterfrågas alls ett annat år. Ett lärosäte som satsar på en utbildningsprofil med begränsad studentefterfrågan löper en betydande finansiell risk. Mot den bakgrunden är det inte förvånande att lärosätena satsar på det som uppfattas som säkra kort, trots att en ökad profilering vore önskvärd i ett nationellt perspektiv. Det finns således drivkrafter inom systemet för resurstilldelning som motverkar profilering. 2008/09:50, s. 53; Prop. 2010/11:1, Utgiftsområde 16, s. 75. 72Högskoleverket Rapport 2007:31 R Hur har det gått? En slutrapport om kvalitetsgranskningar åren 20012006, s. 86 och 91. Rapporten konstaterar att vissa försök till samverkan gjorts, bland annat genom att de så kallade småspråken kan komma att koncentreras till vissa lärosäten. De rekommendationer som verkets bedömargrupper hade lämnat sammanfattats i rapporten med de tre begreppen profilering, samverkan och koncentration. konstateras att resurstilldelningssystemet motverkar en sådan utveckling. 73Bilaga 2, s. 129. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Universitet och högskolor har samma uppdrag att undervisa och att forska. De konkurrerar med varandra om såväl studenter som resurser för forskning. I likhet med andra sektorer där självständiga enheter konkurrerar med varandra, förstärkts tendenser till likriktning genom imitation. Om en nyskapande utbildning visar sig dra till sig många studenter, följer andra lärosäten gärna efter.74 Att inom en sektor med så påtaglig konkurrens som högskolan åstadkomma profilering genom samarbete är inte enkelt. De intervjuade lärosätesföreträdarna framhåller att samarbete om en gemensam utbildning kan fungera, men en förutsättning är då full enighet mellan de samverkande lärosätena. försvåras samverkan mellan lärosäten av att lärosätena är myndigheter som inte kan träffa bindande avtal på samma sätt som egna juridiska personer.75 Detta framhålls som ett hinder för samverkan om utbildningar och examina. Profilering och inbördes specialisering kan också skapas genom att två lärosäten på eget initiativ väljer att gå samman i en gemensam organisation. Regeringen har avsatt särskilda medel för att kunna lämna bidrag för att stödja frivilliga och framgångsrika samarbeten eller sammanslagningar av lärosäten.76 Det är starka krafter inom resurstilldelningssystemet som styr mot likriktning av lärosätenas utbildningsutbud så att samma breda utbildningsutbud tillhandahålls av ett stort antal lärosäten. Att stärka en profilering som skulle bidra till högre kvalitet och bättre resursutnyttjande kan, enligt mening, inte lösas enbart genom frivilliga initiativ från universitet och högskolor. För detta krävs också att regeringen agerar för att åstadkomma en utveckling i önskad riktning.77 74En generell slutsats inom modern organisationsforskning är att starka krafter bidrar till likformighet bland organisationer av samma slag och att konkurrens kan skapa likhet snarare än olikhet. Se till exempel DiMaggio, . & 1983, The iron cage revisited: Institutional isomorphism and collective rationality in organizational fields, , 48:147160. 75Bilaga 2, s. 117. 2008/09:1 utgiftsområde 16; s.114; Prop. 2011/12:1, utgiftsområde 16 s. 6263. har avsatts för att stödja frivilliga sammanslagningar av lärosäten . 77I 2008, Att kvalitetssäkra högre utbildning en utvecklande resa från till konstaterar författarna att erfarenheten av utvärdering inte pekar på att decentraliseringen skulle innebära att behov av nationell styrning skulle minimeras eller rent av försvinna. Den bild som framkommit är att allas ansvar har blivit ingens ansvar. Det finns utbildningsområden där det behövs en nationell strategi och policy för att motverka risk för utbildningar som utförs i små och bräckliga miljöer med få studenter, få lärare och otillräcklig finansiering. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Resurstilldelningssystemet innebär en risk för generösa bedömningar av studenternas resultat, eftersom medel tillförs på grundval av lärosätenas redovisning av antalet registrerade respektive godkända studenter. För att upprätthålla kvalitetskraven på studenternas prestationer ställs krav på lärarnas professionella integritet. Det behövs också en välfungerande kvalitetssäkring som motkraft för att målet om hög kvalitet i utbildningen ska kunna uppnås. Kvalitetssäkring sker dels internt inom lärosätena, dels via kvalitetsutvärderingar och beviljande av examenstillstånd. Lärosätenas kvalitetssäkring vilar på de akademiska ideal och professionella normer som ska prägla högre utbildning och vetenskaplig kunskapsbildning.78 Det professionella samtalet vid seminarier, disputationer och publiceringar innebär en grundläggande och kontinuerlig kvalitetskontroll internt vid lärosätena och inom vetenskapssamhället. Hur detta organiseras inom ett universitet eller en högskola är ett strategiskt ansvar för lärosätets ledning. Vid sidan av lärosätenas ansvar för den högre utbildningens kvalitet har i uppdrag att svara för nationell kvalitetssäkring. Det sker dels genom återkommande kvalitetsutvärderingar, dels genom att myndigheten prövar lärosätenas examenstillstånd för olika utbildningar, inklusive utbildning på forskarnivå. Bedömning av forskningskvalitet och formell kompetens hos lärarkåren (andel disputerade lärare) är tunga faktorer när det gäller prövningen av examenstillstånd. kvalitetsutvärderingar ifrågasätta och återkalla examenstillstånd hos ett lärosäte. Ett viktigt inslag i både utvärderingar och prövningar av examenstillstånd är så kallad peer review, det vill säga en kollegial kvalitetsbedömning av kvalificerade bedömare från högskolesektorn. prövning av examenstillstånd har lyft fram vissa kvalitetsproblem inom den högre utbildningen. Exempelvis har flera lärosäten fått sina tillstånd att examinera sjuksköterskor ifrågasatta. Resultatet av den första omgången av prövning av examina inom den nya lärarutbildningen blev att nästan inga lärarutbildningar norr om beviljades examenstillstånd.79 78Ideal och normer bärs upp av kriterier och former för tillsättande av professorer och andra akademiskt kvalificerade personer och av det krav på disputation som avslutar utbildning på forskarnivå. 2 kap. 6 § högskolelagen (1992:1434). 79Högskoleverket initierade relativt omgående en förnyad prövningsomgång som innebar att det numera erbjuds ett utbud av lärarutbildningar också i norra . ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Intervjuade lärosätesföreträdare anser att kvalitetsutvärderingar har varit nyttiga de har höjt kvaliteten inom sektorn och pekat ut för- och nackdelar i olika ämnen och på olika lärosäten.80 Av granskning 2008 framgick att det stora flertalet undersökta utbildningsmiljöer höll godtagbar kvalitet, även om samtliga lärare i granskningen gav uttryck för oro över resursbrist och för lite undervisningstid.81 Granskningen visade också på exempel på hög utbildningskvalitet vid såväl äldre universitet och fackhögskolor som vid nya universitet och högskolor. gav granskningen inte några belägg för att utbildningen på grundnivå genomgående skulle vara av hög kvalitet. Endast ett fåtal av de miljöer som ingick i granskningen bedömdes uppfylla målet om hög internationell standard. Det kunde också konstateras att det fanns betydande variationer i kvalitet inom en och samma utbildningsmiljö.82 har beslutat om ett nytt kvalitetssäkringssystem som just nu implementerar. Kännetecknande för det nya systemet är att det i hög grad bygger på granskningar av studenternas självständiga arbeten, vilka i sin tur förväntas spegla resultatet av utbildningen. I systemet ingår även lärosätenas självvärderingar och tidigare studenters värdering av den utbildning man genomgått. Systemet bygger på granskningar utförda av utomstående bedömargrupper som utses av . En nyhet är att resultaten av kvalitetsutvärderingar kommer att bli en faktor i resurstilldelningssystemet . Denna kvalitetspremie kommer framförallt att grundas på studenternas examensarbeten. Det har i intervjuer framförts att förändringen kan innebära en risk för att utbildningsansvariga i mindre grad än vågar ta de risker som är förenade med breddad rekrytering. Det har också framförts från lärosäten med professions- och konstnärliga utbildningar att utbildningsresultat som värderas högt i arbetslivet inte kommer att ges tillräcklig tyngd. Andra intervjuade har framfört en oro för att systemet får för stor tyngdpunkt på kontroll i stället för att främja kvalitetsarbetet vid lärosätena.83 80Bilaga 2, s. 130. 81RiR 2008:19, Hög kvalitet i högre utbildning?. Granskningen baseras på en kvalitetsundersökning av fyra ämnen (biologi, litteraturvetenskap, civilingenjörsutbildning och nationalekonomi) vid 35 olika utbildningsmiljöer vid 22 lärosäten. En knapp fjärdedel av de undersökta utbildningsmiljöerna erhöll goda till höga omdömen i samtliga tre delmoment och kunde därmed sägas vara högkvalitativa. Exempel på högkvalitativa utbildningar fanns såväl vid äldre universitet och fackhögskolor som vid mindre lärosäten och resultaten tydde inte på att utbildningens omfattning i form av studentvolym eller att andelen disputerade lärare skulle ha någon betydelse för kvaliteten. 83Bilaga 2, s. 131132. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Eftersom det nya systemet för kvalitetsutvärderingar just har införts, är det enligt mening för tidigt att avgöra hur det kommer att fungera som motvikt i förhållande till de drivkrafter som finns i resurstilldelningssystemet. 4.4Risk för låg resursinsats i viss grundutbildning Mot bakgrund av den kraftiga ökningen av antalet studenter har det rests farhågor om att antalet undervisningstimmar där studenterna har kontakt med lärare minskat och att utbildningskvaliteten sjunkit som en följd av detta.84 I budgetpropositionen noteras att den lärarledda tiden för humaniora och samhällsvetenskap har minskat som studentgrupperna blivit allt större. I föregående budgetpropositioner har höjda ersättningsbelopp för dessa utbildningsområden aktualiserats och aviseras ytterligare förstärkningar i form av en kvalitetssatsning på 2013. Enligt propositionen kommer därmed ersättningen per helårsstudent att öka med eller Även efter höjningen kvarstår dock en stor skillnad i ersättningsnivåer mellan å ena sidan utbildningsområdena naturvetenskap, teknik och farmaci och å andra sidan humaniora, samhällsvetenskap, juridik och teologi.85 Det är därför inte givet att denna höjning av ersättningsnivån kommer att lösa problemet med att utbildning ibland ges med alltför låg resursinsats och därmed risk för lägre utbildningskvalitet inom vissa områden. De ersättningsbelopp lärosätena får för olika områden baseras på det system som trädde i kraft . har högre utbildning genomgått stora granskning har visat att det är svårt för lärosätena att klassificera kurser korrekt. Ämnen som är klassade så att de ger en högre ersättningsnivå kan exempelvis med ny datorteknik ha låga kostnader, medan undervisningen i andra ämnen kan ha utvecklats i motsatt riktning. ska lärosätenas klassificering följa ämne, inte eventuella förändringar i formerna för undervisningen som påverkar kostnaderna för utbildningen.86 84Problemet uppmärksammades efter 1990-talets kraftiga expansion av antalet studieplatser i SOU 2000:82, Högskolans styrning en utvärdering. Utredningen konstaterade att undervisningsinsatserna räknat i timme per student hade minskat. problemet främst uppmärksammats i relation till humaniora och samhällsvetenskap. Se även bilaga 2, s. 128. 85I termer av index där summa ersättningar för humaniora, samhällsvetenskap, juridik och teologi satts till 100, kommer index för naturvetenskap, teknik och farmaci att ha förändrats från 2009 till 2012. Jämförelsen beaktar inte eventuella skillnader i genomsnittlig prestationsgrad mellan de två områdena. 86RiR 2010:4, Klassificering av kurser vid universitet och högskolor regeringens styrning och uppföljning. De stora skillnaderna mellan ersättningsnivåer skapar en drivkraft att omklassificera kurser så att de ger lärosätet högre intäkter. I budgetpropositionen har regeringen aviserat att kommer att få ett uppdrag att tillsammans med universitet och högskolor utveckla uppföljningen av kursklassificeringen. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Problemet att vissa områden har låga ersättningsbelopp och därför svårigheter att upprätthålla undervisningsnivån förstärks i vissa fall av att lärosätenas ledning inte utnyttjar sin frihet att göra omprioriteringar mellan områden. Av granskning av resursstyrningen framgick att lärosätena i undersökningen som regel följde fördelningen på nationell nivå.87 I vissa fall förstärktes skillnaderna ytterligare mellan olika utbildningsområden. Exempelvis hade ett naturvetenskapligt ämne relativt sett mer kvar av anslaget efter att kostnader på institutionsnivå dragits ifrån än ett humanistiskt eller samhällsvetenskapligt ämne. kan det vara svårt att internt få stöd för större omfördelningar, när en hög ersättningsnivå skapar incitament för lärosätet att prioritera motsvarande utbildningsområden. 4.5Risk för att resurser överförs mellan grundutbildning och forskning En annan faktor av betydelse för säkring av resurser för grundutbildningen är att anslagsmedel som är avsedda för grundutbildningen inte används för forskning. För att undanröja en sådan risk ställer regeringen krav på att det av lärosätets årsredovisning ska framgå hur de samlade kostnaderna fördelar sig på grundutbildning respektive på forskning och forskarutbildning. har i sin granskning funnit att det trots detta redovisningskrav finns en viss risk för överföring av medel mellan de två områdena.88 Detta hänger samman med att uppdelningen av arbetad tid för respektive område baseras och schabloner, vilket kan göra det möjligt att gemensamma kostnader belastar grundutbildningen mer än om fördelningen hade baserats på faktiskt arbetad tid. Av en uppföljning av lärosätenas kostnader för forskningen framgår att de gemensamma kostnader som belastar forskningen har minskat något.89 Det kan bero på en effektivisering av stödverksamheten, att kostnader för 87RiR 2009:25, Resursstyrning i högskolans grundutbildning. Det undantag som kunde notera i undersökningen var att språkområdet hos två av de tre universiteten hade tilldelats extra medel som hämtats från något annat utbildningsområde än det humanistiskt/ samhällsvetenskapliga. Efter avdrag för gemensamma kostnader återstod i medeltal av bruttoersättningen vid fysikinstitutionerna. Vid sociologi var motsvarande andel . Andelen för spanska varierade mellan beroende på om ämnet prioriterats extra av ledningen eller inte. Hur mycket som blir kvar på institutionsnivå beror på den interna organisationen och vilka prioriteringar som görs. Det bör noteras att vissa utbildningar med en stor andel verksamhetsförlagd utbildning har större indirekta kostnader. 88RiR 2011:21; Bilaga 2, s. 128. Se även (2011), SUHF-modellen i verkligheten, s. 3341. Den nya redovisningsmodellen ger dock förutsättningar för att fördela de indirekta kostnaderna utifrån var personalens lönekostnad är bokförd. I tidigare system fanns inte denna koppling. En strävan finns också att finansiärerna ska se till forskningsprojektens totala kostnader, i stället för till andelen indirekta kostnader. 89Mattsson 2011, s. 3940. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET