rir · H0B514 · 2012-06-28 00:00:00 — Justeringen kan även vara till entreprenörens nackdel, om de verkliga mängderna blir mindre än de beräknande. Mängdförteckning är accepterat och upplevs i regel av båda parter som ett rättvist sätt att reglera förändringar under kontraktets gång. Det uppstår ett naturligt incitament för entreprenören att föreslå kostnadshöjande förbättringar av anläggningen. Förändringar som skulle minska entreprenörens ersättning har denna däremot mindre incitament att föreslå, trots att de skulle vara effektivitetshöjande och sänka kostnaderna för beställaren. En del menar därför att mängdförteckningen hämmar innovationer och motverkar ett helhetsåtagande av entreprenören. Å andra sidan uppstår problem med att hantera och prissätta förändringar i kontrakt utan mängdförteckning, vilket också kan hämma innovationer. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR Den traditionella och vanligaste entreprenadformen är utförandeentreprenad, vilken kan vara en generalentreprenad (där det finns endast en motpart till beställaren) eller en delad entreprenad (flera entreprenörer). Utförandeentreprenaden innebär att beställaren med skriftliga handlingar, projekteringen, beskriver relativt detaljerat för entreprenören vad som ingår i kontraktet och hur slutresultatet ska se ut. underlättar kalkylerbarheten för anbudsgivarna och upplevs som rättvist och rättssäkert. En del anser dock att tydligheten kan hindra utvecklingen av alternativa lösningar. I en totalentreprenad är tanken att entreprenören ska ta på sig så stor del av projekteringen som möjligt, för att därigenom känna ansvar för att anläggningen fungerar som avsett. För att beställaren ska kunna upphandla entreprenör i konkurrens krävs ändå en övergripande projektering för att anbudsgivarna ska ha lika förutsättningar att utgå ifrån. Som framgått av avsnitt 3.4.5 ovan, med anledning av den lagstiftning som råder om samråd med övriga intressenter (myndigheter, markägare med flera) innan byggandet kan påbörjas, är de handlingar som beställaren tar fram till upphandlingen av totalentreprenader ibland nästan lika detaljerade som utförandeentreprenader. Ett totalentreprenadkontrakt betyder inte med nödvändighet att det ingår detaljer i åtagandet utöver vad som finns i förfrågningsunderlaget. Ej uttryckta krav och standardkrav utöver minimum kommer i regel inte heller vid en totalentreprenad att ingå i kontraktet, även om beställaren har en något starkare ställning än i en utförandeentreprenad, i och med att entreprenören har projekteringsansvar. mängdförteckning och principerna för löpande räkning enligt nästa avsnitt kan därför vara till nytta för att underlätta förhandlingarna kring tilläggsbeställningar även i totalentreprenader. Begreppet funktionsentreprenad har av FIA70 definierats vara totalentreprenader som inkluderar en period av underhåll och drift efter trafiköppning. Begreppet är därmed inte synonymt med totalentreprenad med funktionskrav. Funktionskrav beskrivs i 2.1.3. 70 Förnyelse i anläggningsbranschen, ett samverkansorgan mellan trafikverken och branschen. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Oberoende av entreprenadform kan olika ersättningsformer tillämpas. De vanligaste ersättningsformerna är fast pris, mängdreglerat pris (med fasta styckkostnader) och löpande räkning. Mängdreglerat pris (reglerbara mängder) Mängdreglerat pris innebär att kostnaden per kubikmeter etcetera är fast, men att mängden (exempelvis mängden jord och berg som behöver flyttas) kan variera. Entreprenören har för dessa positioner i mängdförteckningen rätt till tillägg för tillkommande kubikmeter och beställaren har rätt till avdrag för avgående kubikmeter. Fast pris innebär att de verkliga mängderna och förhållandena inte ska påverka entreprenörens ersättning, förutsatt att anbudsgivaren hade möjlighet att bedöma mängderna och förhållandena vid anbudsgivningen. Om beställaren däremot ändrar på något gäller normalt inte det fasta priset. Tillägg eller avdrag blir en förhandlingsfråga som regleras genom att entreprenören erbjuder ett fast pris för förändringen, eller ett kostnadsbaserat pris enligt principerna för löpande räkning som redogörs för i nästa stycke. Vanligt är att endast så kallade enstycksmängder anges som fast pris, exempelvis en unikt specificerad bro, eller den totala administrationskostnaden för hela kontraktet. Löpande räkning tillämpas normalt endast för marginella delar av ett kontrakt, till exempel det som beställaren inte har förutsett och som därför inte framgår av mängdförteckningen. Entreprenören anses då ha rätt att få tilläggsersättning för dessa prestationer. Ersättningsbeloppet ska vara entreprenörens faktiska kostnad plus ett entreprenörsarvode. Arvodet, ofta i storleksordningen , kan anges av beställaren vid upphandlingen (för att alla anbudsgivare ska ha samma förutsättningar) eller av entreprenören. I det senare fallet bör procentsatsen ingå bland utvärderingskriterierna vid anbudsvärderingen för att entreprenören inte ska ha incitament att sätta det orimligt högt. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR Med offentlig upphandling menas de åtgärder som vidtas av en upphandlande myndighet för att tilldela ett kontrakt eller ingå ett ramavtal för varor, tjänster eller byggentreprenader. De två för mest relevanta lagarna, och ,71 har introducerats översiktligt i avsnitt 1.3.1. Följande fem grundläggande principer anges i 1:a kap. i såväl (9 §) som LUF (24 §): Principen om icke-diskriminering. Förbjudet att direkt eller indirekt diskriminera någon leverantör på grund av nationalitet. Principen om likabehandling. Alla leverantör ska behandlas lika och exempelvis få samma information vid samma tillfälle. Principen om transparens. Skyldighet för den upphandlande myndigheten att skapa öppenhet och förutsägbarhet genom att lämna information om upphandlingen och hur den kommer att genomföras. Kraven på leverantören ska ha naturligt samband med och stå i rimlig proportion till det som upphandlas. Principen om ömsesidigt erkännande. Intyg och certifikat som har utfärdats av en medlemsstats myndighet ska gälla också i övriga EU/EES-länder. Förfrågningsunderlaget är det underlag för anbud som en upphandlande myndighet tillhandahåller en leverantör inför en upphandling. Det gäller att i förfrågningsunderlaget tydligt ange föremålet för upphandlingen på ett preciserat och begripligt sätt. Ett väl utarbetat förfrågningsunderlag med en tydlig struktur underlättar för leverantörerna i arbetet med att utarbeta anbud men också för myndigheten vid utvärderingen av anbuden och vid utformningen av avtalet med vald leverantör. rekommenderar att förfrågningsunderlaget ska innehålla åtminstone följande:72 1.krav på leverantören (leverantörens ekonomiska ställning samt tekniska och yrkesmässiga kapacitet), 2.kravspecifikation eller uppdragsbeskrivning (till exempel tekniska specifikationer), 71Lag (2007:1091) om offentlig upphandling (). Lag (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUF). 72KKV, Upphandlingsreglerna en introduktion. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR 3.utvärderingsgrund lägsta pris eller det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet (inklusive utvärderingskriterier, det vill säga de omständigheter som används för att urskilja det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet), 4.kommersiella villkor som ska gälla (till exempel betalnings- och leveransvillkor), 5.administrativa bestämmelser för upphandlingen (till exempel upphandlingsförfarande, sista anbudsdag och anbudets giltighetstid). En upphandlande myndighet får även ställa särskilda krav på hur kontraktet ska fullgöras. Sådana krav kan avse till exempel sociala hänsyn och miljöhänsyn. Valet av förfarande avgörs av upphandlingens beräknade värde, typ av upphandlande myndighet och kategori av vara eller tjänst. I samtliga fall utom vid direktupphandling ska upphandlingar inledas med annonsering. Över direktupphandlingsgränserna, cirka 285 tkr för och cirka 569 tkr för LUF, ska annonsering ske minst på nationell nivå. Över tröskelvärdena73, ska annonsering ske på Europanivå. Lagarnas krav på annonsering av upphandlingarna syftar till att skapa konkurrens samt ökad transparens för att motverka olika former av oegentligheter. De fyra möjliga upphandlingsformerna över tröskelvärdena är öppen upphandling, selektiv upphandling, förhandlad upphandling och konkurrenspräglad dialog. Under tröskelvärdena är det möjligt att använda förenklad upphandling, urvalsupphandling, direktupphandling och konkurrenspräglad dialog. Upphandlande enheter har enligt LUF större utrymme att välja upphandlingsform. Förhandlat förfarande är exempelvis tillgängligt i större utsträckning och högre tröskelvärden gäller vid upphandling av varor och tjänster. LUF tillåter även att den upphandlande enheten använder kvalificeringssystem, förutsatt att den har annonserat inbjudan att registrera sig i systemet.74 Med öppet förfarande avses ett förfarande där alla leverantörer får lämna anbud. Med selektivt förfarande avses ett förfarande där alla leverantörer kan ansöka om att få delta men där endast anbudssökande som inbjuds av den upphandlande myndigheten får lämna anbud. 73Tröskelvärdena fastställs av EU och är för varor och A-tjänster enligt cirka 1,2 mnkr och enligt LUF cirka 3,8 mnkr. För byggentreprenader är tröskelvärdet cirka 47,4 mnkr enligt bägge lagarna. 747 kap. 5 § LUF. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR har förtydligat det selektiva förfarandet med att detta innebär att den upphandlande myndigheten genom annons bjuder in tänkbara leverantörer att ansöka om att få lämna anbud.75 Med förhandlat förfarande avses ett förfarande där den upphandlande enheten inbjuder utvalda leverantörer och förhandlar om kontraktsvillkoren med en eller flera av dem. Med förenklat förfarande avses ett förfarande där alla leverantörer har rätt att lämna anbud och den upphandlande myndigheten får förhandla med en eller flera anbudsgivare. Med urvalsförfarande avses ett förfarande där alla leverantörer har rätt att ansöka om att få lämna anbud, den upphandlande myndigheten inbjuder vissa leverantörer att lämna anbud och den upphandlande myndigheten får förhandla med en eller flera anbudsgivare. Med direktupphandling avses en upphandling utan krav på anbud i viss form.76 En upphandlande myndighet får även använda sig av konkurrenspräglad dialog vid tilldelning av ett särskilt komplicerat kontrakt och då öppet eller selektivt upphandlingsförfarande inte medger tilldelning av kontraktet. Ett kontrakt anses som särskilt komplicerat, om det inte rimligen kan krävas av en upphandlande myndighet att den ska kunna definiera de prestanda- eller funktionskrav enligt 6 kap. 3§ som kan tillgodose myndighetens behov eller med vilka dess mål kan uppnås, eller ange den rättsliga eller finansiella utformningen av ett projekt.77 75Konkurrensverket: Upphandlingsreglerna en introduktion, . 762 kap. 23 § , 2 kap. 26 § LUF. 774 kap. 1011 §§ . GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Beräkning i ett steg lät den verkliga kostnaden vara den beroende variabeln (y) som övriga variabler (x1, x2, och så vidare) skulle förklara. Typiska x-variabler är sådana som beskriver prestationen (utmaningen), till exempel väglängd, broyta och markförhållanden, men i denna granskning lade vi även till upphandlingsvariabler. Entreprenadformsvariabeln döptes till TE. Värdet på TE var 1 om kontraktet enligt var en totalentreprenad och 0 om det var en utförandeentreprenad. Även mellanting mellan 0 och 1 kunde hanteras på detta sätt (till exempel TE = 0,84). Exempel på databas (fiktiva data). Den koefficient som statistikprogramvaran räknar fram då en databas enligt figur 5 analyseras med regression motsvarar den fördyring (om positiv) eller besparing (om negativ) i kronor som ytterligare en enhet av variabeln i genomsnitt medfört i materialet. I det här fallet är den enheten förekomsten av TE. Vid regressionen som redovisas i figur 6 har de totalentreprenader som kostat mer än den dyraste utförandeentreprenaden () eliminerats. TE-koefficienten 25,8 innebär att totalentreprenad i genomsnitt var cirka 25,8 miljoner dyrare, efter att alla de övriga variablerna beaktats. p-värdet framgår av högra kolumnen: 0,132. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR Resultat från regressionsanalys med samtliga variabler inkluderade. Justerad r2 (alla variabler) p-värde (hela modellen) Vi testade i ett nästa steg om modellen kunde förenklas utan precisionsförlust. Vi summerade JS, BS och TM (jordschakt, bergschakt och tillfört material) till massa (det vill säga total mängd flyttade massor). Sen tog vi bort en variabel i taget så länge som justerade r² ökade. Den med högst p-värde plockades bort först. Detta gav en modell med sju variabler, figur 7, som är bättre än den med samtliga variabler i figur 6 (justerade r² = 0,767 mot 0,754 i figur 6). GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Resultat från regressionsanalys med sju variabler inkluderade. Justerad r2 (alla variabler) p-värde (hela modellen) Koefficienten för TE är fortfarande ungefär 25 vilket indikerar stabilitet. För hela modellen är p-värdet under 2,2 1016, det vill säga signifikant långt under 0,001. Vi omvandlade slutligen krontalet som regressionerna av TE resulterade i till procent genom att logaritmera y (kostnaderna) men inte x-variablerna. Omräknat till procent motsvarade TE:s påverkan 18 procents fördyring och p-värdet 0,13. konsult har påpekat att vid en kontroll av modellantagandena finner man att det är fyra projekt som avviker markant från de andra. Tre av dessa projekt är totalentreprenader. Tar man bort dessa fyra projekt så sjunker skillnaden mellan entreprenadformerna till 4 miljoner. De fyra avvikande projekten är lika viktiga som övriga men känslighetsanalysen visar att den observerade skillnaden på cirka 25 miljoner delvis är en effekt av ett par avvikande projekt. Tills ett nytt stickprov tas är det dock lättare att försvara mätmodellerna långsiktigt om huvudprincipen är att alla observationer ska vara med. Att verkligheten inte överrensstämmer med kartan (de statistiska modellantagandena i detta fall) förändrar inte en verkligt uppnådd produktivitet i ett projekt, och att varje projekt påverkar resultat. Inkluderandet i totala produktivitet kan även skapa motivation hos projektdeltagarna och minskar problemen med godtycke i samband med urval och gränsdragning. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR Vare sig hög eller låg produktivitet bör således i sig vara skäl till uteslutning. Däremot kan det finnas anledning till att titta närmare på sådana projekt för att undersöka att det till exempel verkligen är nybyggnation, att alla kostnader räknats in och att det rör sig om ett kontrakt som i grunden är en väg- eller järnvägssträcka. Det kan finnas andra projekt, till exempel en bromsanläggning eller en byggnad, som de i analysen inkluderade variablerna inte täcker in och rimligt beskriver. I instruktionerna till har ingått att undvika sådana projekt i urvalet. Med systematiskt genomförd mätning på hela populationen i den löpande verksamheten, har goda förutsättningar att framöver se till att en mer komplett bild växer fram som skapar incitament på bred front och är allt mindre känslig för fel i data för ett enskilt projekt. Figur 1 indikerar att cirka 5 skulle kunna vara den maximalt realistiska produktiviteten. Mycket tyder på att de som erhållit produktiviteter över 5, som alla är mindre projekt, är underhåll av anläggningar snarare än nybyggnation, att materialkostnaden inte har inkluderats eller att inrapporterad kostnad på annat sätt inte avser hela anläggningen. Viktningen med kontraktsbelopp som användes i denna granskning innebar att de små projektens produktiviteter spelade mycket liten roll. har därför inte undersökt dem närmare, trots att några har orimligt hög produktivitet och andra kanske har fått för låg produktivitet. De rättsliga aspekterna kring överklaganden och expropriering som redogjorts för i avsnitt 3.4.5 innebär att projekteringen måste vara relativt detaljerad även i totalentreprenader. Men för att ta höjd för att totalentreprenader kan kräva mindre projektering av beställaren innan upphandlingen, har i figur 1 tillgodoräknat totalentreprenaderna projekteringsbesparing, avsedd att vara en överkantsuppskattning av vinsten vid projekteringen. Den exakta besparingen kräver data för projekteringskostnaderna som bedömts alltför svåra att ta fram inom ramen för den aktuella granskningen. konsult har schablonberäknat besparingen till . Denna ska i så fall reducera fördyringen på framräknad ovan. Reducering till skulle även innebära att p-värdet ökar, till cirka 0,3. De exakta siffrorna saknar betydelse för slutsatserna. Det är också tänkbart att totalentreprenader kräver projektering som inte behövs i utförandeentreprenader, till exempel formulering av funktionskrav, vilket i så fall innebär att projekteringskostnaden till och med är större i totalentreprenader än i utförandeentreprenader. Eftersom trafikverken inte lyckats väl med formuleringen av funktionskrav är det svårt att veta om kostnaden för att formulera dessa långsiktigt är högre eller lägre än att formulera de tekniska beskrivningarna i utförandeentreprenader. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR har utgått ifrån att produktiviteten är utfallet/insatsen, vilket är en gängse ekonomisk definition. Tillämpat på infrastrukturproduktion kan det uttryckas som mängden infrastruktur för pengarna. I granskningen Trafikverkens produktivitet (RiR 2011:7), jämfördes erhållen produktivitet olika år. I denna granskning jämförs produktiviteten i olika kontraktsformer. Kvalitet antas vara , eller variera slumpmässigt, vid de jämförda anläggningarna. Beräkningsmodellerna kan kompletteras med variabler som hanterar kvalitetsskillnader. I denna granskning värderades utfallet (S) med en statistisk metod som leder till en statistiskt förväntad kostnad för varje entreprenad, schablonvärdet. Insatsen (V) utgör det nominella belopp i kronor som betalats till huvudentreprenören, den verkliga kostnaden. Utfall/insats ger således ett tal över 1 om schablonvärdet är större än den verkliga kostnaden och under 1 om värdet är mindre. Produktiviteten 2 innebär dubbelt värde och 0,5 att hälften så mycket väg och järnväg har erhållits för pengarna. I det enklaste fallet begränsar man underlaget för beräkningen av S till de entreprenader som ingår i undersökningen. prövade även att inkludera observationerna från den tidigare granskningen, RiR 2011:7, men då dessa data inte hade entreprenadform angiven, och inkluderade beställarkostnader, var nyttan begränsad. På ett motsvarande sätt kan man dock tänka sig att gradvis bygger upp ett mycket stort underlag för S. Sedan jämförs data i ett mindre antal observationer, till exempel årets kontrakt, med detta. Schablonvärdet per kontrakt beräknas genom att koefficienterna enligt figur 6 och figur 7 multipliceras med mängderna av respektive variabler i varje kontrakt och summeras. TE och eventuella andra variabler som inte är av prestationskaraktär ska normalt inte inkluderas i beräkningen av produktiviteten. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR har tillämpat en urvalsmetod vars syfte är att skapa ett slumpmässigt urval av så aktuella projekt som möjligt. Med tillräckligt många observationer utspridda jämnt , över landet och på de två trafikslagen har strävan varit att åstadkomma ett rättvisande och generaliserbart resultat för . Frånvaro av förteckning över populationen (samtliga kontrakt) har dock inneburit att vi inte har kunnat ta stickprovet själva, utan har förlitat oss på att genomfört urvalet på avsett slumpmässigt sätt. För att särskilt kunna analysera stora projekt och spårväxelbyten (vilket dock inte har hunnits med) har observationer i dessa kategorier valts ut på ett sätt som gör dem överrepresenterade. Avsikten med att ha med fler stora entreprenader och totalentreprenader i dataunderlaget än vad som hade blivit fallet med ren slump, är att förbättra möjligheterna att dra slutsatser om storlekens och entreprenadformens påverkan. Detta var också det primära målet med mätningen. Det kan dock ha lett till att den totala produktiviteten för inte överrensstämmer med den totala produktiviteten i undersökningen. Hög produktivitet i en del små kontrakt i undersökningen, i de flesta fallen utförandeentreprenader, utgörs ofta av spårväxelbyten. Det har framkommit att järnvägsmaterialet ibland inte varit inkluderat i kostnaden, vilket i så fall minst dubblerar den framräknade produktiviteten. Då dessa små kontrakt inte har någon större betydelse för undersökningen, på grund av viktningen med kontraktsstorlek, har detta inte rättats till. Här beskrivs en beräkning i flera steg, vilket har några fördelar och några nackdelar jämfört med beräkning i ett steg. I det första steget utgjorde kostnaden y-variabel och det som kallar för prestationsvariabler (väglängd etc.) utgjorde x-variabler. Koefficienterna (k1, k2, ) multiplicerades med variabelvärdena i varje kontrakt och summerades sedan till en statistiskt förväntad kostnad per kontrakt (S). S = k1x1 + k2x2 + k3x3 + där x1 kan vara kvadratmeter väg, x2 kan vara meter järnväg osv. Schablonvärdet tillfördes databasen som en ny variabel. Produktiviteten beräknades genom att dividera S med V, verkliga kostnaden för kontraktet. Även produktiviteten tillfördes som en ny, egen variabel i databasen, för att underlätta fortsatta analyser. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR I en andra regression analyserades upphandlingsparametrarna, till exempel entreprenadform, som förklarande (x-) variabler till produktiviteten (y) i nya regressioner. Entreprenadformens och andra nya variablers eventuella påverkan kunde då även åskådliggöras okulärt med produktivitet på y-axeln och valfri annan förklarande variabel på x-axeln som skett i figuren i kapitel 3. Flerstegsanalys gjorde det möjligt att matematiskt beräkna såväl verkliga kostnadens som schablonvärdets samband med produktiviteten. Enstegsanalysen medgav inte det, eftersom verkliga kostnaden inte kunde vara både y och x-variabel och eftersom schablonvärdet inte ingick i databasen från början. Optimering av antalet variabler Vissa variabler visade sig påverka y mer än andra. Graden av påverkan kallas korrelation (R) eller förklaringsgraden (r²). Totala förklaringsgraden uttrycks med ett värde mellan 0 (inget samband alls mellan y och x-variablerna) och 1 (perfekt samband mellan y och x-variablerna). Värden alltför nära ett är dock oftast ett tecken på att modellen slagit i taket av matematiska orsaker snarare än att den perfekta förklaringsmodellen hittats. Förklaringsgrader mellan 0,5 och 0,7 kan anses vara eftersträvansvärt. Efter att ett inledande antal x-variabler tillförts kommer tillförsel av ytterligare x-variabler inte att öka förklaringsgraden. Vi tillförde en x-variabel i taget, så kallad forward, och provade även att utgå från alla och ta bort en i taget, så kallad backward, för att se om och hur förklaringsgraden ändrades. På detta sätt kan man trimma fram en modell med ett optimerat antal färre variabler än man hade från början. Statistikprogram gör i regel trimningarna automatiskt. Fördel med många variabler Det kan diskuteras om variabelreducering är viktig, när det ändå är datorer som gör beräkningarna. Tidsbesparingen i att genomföra beräkningarna med färre variabler är i regel försumbar. I fall kan det vara en fördel att ha kvar så många variabler som möjligt. Många koefficienter möjliggör för att beräkna produktiviteten även i kontrakt som kanske annars bara skulle innehålla borttrimmade variabler. tillämpade därför hantering av statistikprogramvaran för att den inte automatiskt skulle eliminera onödiga variabler ur statistisk synpunkt. Om metoden i denna granskning, eller metod 2 i RiR 2011:7, eller en kombination av dem, används för att jämföra och utvärdera enskilda kontrakt mot varandra, bör en modell med många variabler bli mer rättvis.