rfr · GZ0WRFR6 · 2012-01-01 00:00:00 — Detta resultat kan enligt undersökningen förklaras med att oppositionen ställer fler frågor än regeringspartierna men också med att kritik, till skillnad mot beröm, kan utgöra en naturlig följd av kontrollen.102 När det gäller förekomst av kritik i interpellationer och skriftliga frågor är mönstret detsamma som för muntliga frågor men nivån lägre (se ovan avsnitt 3.2). I viss utsträckning kan dock skillnaderna hänföras till att i undersökningen av frågestunderna inkluderas följdfrågor men i undersökningen av interpellationer och skriftliga frågor bara själva interpellationen, inte inlägg i debatten om svaret. undersökning innehåller också ett avsnitt om frågestundernas kontrollfunktion som tas upp senare (se avsnitt 7.2). 99Maria s. 171172. 100Utgångspunkterna för operationaliseringen av aktualitetsbegreppet är desamma i båda undersökningarna. Det ska röra sig om ett aktuellt initiativ eller en aktuell händelse men det är möjligt att tillvägagångssättet vid kodningen inte är helt överensstämmande. Åt vilket håll skillnaderna slår går inte att avgöra. 101Maria s. 172173. 102Maria s. 175176. 5 DE MUNTLIGA FRÅGESTUNDERNA 2011/12:RFR6 Statsrådens förberedelser inför frågestunderna Varje statsråd deltar i en muntlig frågestund ungefär . Statsråden måste då vara beredda att svara på frågor på sitt ansvarsområde. Ett av statsråden agerar som överrock, dvs. statsrådet svarar på övergripande frågor av allmänpolitiskt slag. Det innebär att detta statsråd svarar på frågor även på områden som ligger utanför det egna ansvarsområdet. Vid statsministerns frågestunder förutsätts alla frågor vara av övergripande allmänpolitiskt slag. Inför statsrådens medverkan i muntliga frågestunder utarbetas underlag i och statsråden förväntas läsa in sig på dessa underlag. Av undersökning av arbetet med frågeinstituten på tre departement (Arbetsmarknads-, Närings- och Socialdepartementen) framgår att förberedelserna inför de muntliga frågestunderna sker i högre grad i de politiska staberna än vad som är fallet med svaren på interpellationerna och de skriftliga frågorna. Indirekt påverkas också de opolitiska tjänstemännens arbetsbelastning genom beställningar av underlag. har man färdiga underlag som uppdateras varje gång statsrådet ska delta i en frågestund. Den mest arbetskrävande delen av arbetet utgörs av att ta fram underlag till statsministerns frågestund och till statsråd som ska agera överrock vid statsrådens frågestunder. På ett av de undersökta departementen ifrågasätts vitsen med denna överrocksfunktion. Det vore, menar man, rimligare att det endast gick att ställa frågor på respektive statsråds ansvarsområde.103 Deltagandet i statsministerns frågestunder När statsministerns frågestunder infördes var tanken att dessa frågestunder skulle vara ett tillfälle för meningsutbyte mellan statsministern och övriga partiledare, undantagsvis gruppledarna. Utan att det direkt utsades avsågs här främst att det var ledarna för oppositionspartierna som skulle ställa frågor till statsministern med möjlighet till en eller två följdfrågor. Under tid som statsminister anordnades fyra frågestunder och därefter sju frågestunder varje . Under statsministertid har antalet varierat mellan fyra och åtta. I den följande tabellen anges vilka kategorier av ledamöter som företrädde partierna vid statsministerns frågestunder under de gångna nio riksmötena, indelade i två perioder: 2002/03 till 2005/06 med socialdemokratiskt regeringsinnehav och 2006/07 till 2010/11 med borgerligt regeringsinnehav. 103 2012 s. 264267. 2011/12:RFR6 5 DE MUNTLIGA FRÅGESTUNDERNA Tabell 3 Partiernas företrädare vid statsministerns frågestunder 2010/11 Partiledare inkluderar MP:s båda språkrör. Gruppledare inkluderar även vice gruppledare. Förtroenderåd/Gruppstyrelse anger medlem av dessa organ som ej är partiledare eller gruppledare. Ej fastställt Går ej att fastställa om partigruppen utsett företrädare som inte tillhör någon av de tidigare kategorierna. Nivån på deltagarna skiljer sig mellan den första perioden och den andra perioden. representerades alla oppositionspartierna vid mer än hälften av statsministerns frågestunder av sina partiledare. V ligger dock på gränsen. Bäst är representationen från MP men partiet har i det här sammanhanget favören av att ha två partiledare, de båda språkrören. Lägger man till gruppledarna, inklusive vice gruppledare i förekommande fall, är samtliga partier utom V representerade på ledarnivå med undantag för någon eller några enstaka frågestunder. Under statsministertid är representationen av partiledare sämre. MP är visserligen representerat av något av sina språkrör vid alla tillfällen utom ett. Men S och V är bara representerade av sina partiledare vid knappt hälften av frågestunderna. SD företräddes av sin partiledare vid fyra av de sex frågestunder som anordnades /. Lägger man till gruppledarna blir bilden positivare, särskilt för V:s del. Regeringspartierna vars partiledare sitter i regeringen representerades ibland av sina gruppledare. skedde det inom C. Muntliga frågestunder finns också i parlamenten i , och . I har man en frågetimme . Före ska regeringen ha anmält vilken eller vilka ministrar som kommer att infinna sig för att svara på frågor. Vanligtvis är mer än en minister närvarande. Om statsministern själv avser att delta bör han eller hon ge besked om detta . Om statsministern så önskar kan han eller hon inleda frågetimmen med att 5 DE MUNTLIGA FRÅGESTUNDERNA 2011/12:RFR6 orientera om den politiska situationen. Ledamöterna anmäler sin önskan att få ställa frågor senast vid frågetimmens början och talmannen fördelar därefter ordet enligt ungefär samma principer som i . En ledamot har på sig för att motivera frågan och ställa den. Mi- nistern har lika på sig för att svara på frågan. Därefter kan frågeställaren få ordet under en minut högst två gånger. Ministern kan också svara ytterligare två gånger med anföranden på längst en minut.104 En muntlig frågestund ägde rum i . Statsministern inledde med ett anförande om den politiska situationen. Talmannen meddelade att 25 ledamöter anmält sig till frågestunden och räknade upp namnen i den ordning de skulle få ordet. Namnen hade ordnats så att alla partier skulle få ordet. Men tiden räckte bara till för sju ledamöter att ställa frågor: två från Venstre, två från och en vardera från Enhedslistan, och Konservativ . Samtliga partier är oppositionspartier; de två största är Venstre och . Tre av frågeställarna var ordförande i respektive parti. Varje frågeställare fick på sig för frågan. Därefter svarade statsministern i en minut. Därpå följde två omgångar med minutslånga repliker mellan frågeställaren och statsministern.105 framställs och besvaras frågor direkt vid en frågestund. Talmannen bestämmer vilka ledamöter som ska få ställa frågor. Svaret kan följas av en debatt där den ledamot som ställde frågan får göra minst ett inlägg och där även övriga ledamöter kan ges rätt att delta. Varje inlägg måste begränsas till en minut. Talmannen avgör vem som ska få ordet och för hur många inlägg. När talmannen anser att saken har debatterats tillräckligt förklarar talmannen debatten avslutad.106 Vid den muntliga frågestunden var elva ministrar närvarande inklusive statsministern. Sex frågor ställdes av ledamöter från Sannfinländarna, , , De Gröna och till fem av ministrarna. Sannfinländarna och ingår inte i regeringen, de övriga fyra gör det. I tre frågor blev det debatt. Det fullständiga protokollet från frågestunden är inte tillgängligt på svenska på internet.107 I besvaras muntliga frågor vid en frågestund som normalt äger rum varje onsdagsförmiddag med början . Regeringen bestämmer själv vilka statsråd som ska delta och meddelar detta . En ledamot som önskar ställa en fråga till en minister anmäler detta i förväg utan att avslöja frågans innehåll. Talmannen avgör vilka ledamöter som ska få ställa frågor. Frågan och svaret får ta högst i anspråk. Frågeställaren kan göra ytterligare ett inlägg på högst en minut som besvaras av ministern också på högst en minut. Därefter har andra ledamöter 104Håndbog i Folketingsarbejdet s. 120. 105http:///forhandlinger. 106Jonasson 2012 s. 47. 107http://web.eduskunta.fi/. 2011/12:RFR6 5 DE MUNTLIGA FRÅGESTUNDERNA möjlighet att ställa uppföljningsfrågor som besvaras av ministern på en minut.108 Vid den muntliga frågestunden var endast statsministern närvarande och besvarade fem frågor, alla från oppositionspartier: två från Fremskrittspartiet, två från Höyre och en från . Av frågeställarna var en partiordförande och en annan sitt partis vice ordförande. Övriga var ledamöter av partiernas gruppstyrelser. Tre eller fyra uppföljningsfrågor ställdes i anslutning till varje fråga. Samtliga uppföljningsfrågor ställdes också av oppositionspartier med inte nödvändigtvis av samma oppositionsparti som ställt huvudfrågan. Frågestunden varade i och tio minuter.109 5.2 Överväganden och förslag De muntliga frågestunderna i var ett nytt tillskott till av frågeformer när de startade försöksvis 1990. hade statsråden inte fått möta ledamöternas frågor utan att frågorna var kända på förhand. I detta låg ett överraskningsmoment som väntades tillföra debatten en ny spännande dimension. Som framgick ovan förbereder sig statsråden dock och det sker på det sättet att man läser in sig på underlag som tas fram på respektive departement. Man diskuterar med de politiska staberna vilka frågor som kan komma upp. Statsministern och de statsråd som agerar överrockar vid statsrådens frågestunder har kanske svårare att förbereda sig. Men som regel handlar frågorna till statsministern och till överrockarna om frågor som diskuterats i den allmänna debatten och som statsråden antagligen känner väl till. förekommer det dock att ett statsråd helt frankt får förklara att han eller hon inte behärskar frågan och hänvisar till det statsråd som ansvarar för den i regeringen. En frågestund anordnas i princip utom i de sammanträdesfria veckorna. /sammanträdde mellan mitten av september och mitten av juni. Då har sammanträdesuppehållet i samband med jul och nyår samt de sammanträdesfria veckorna frånräknats. Frågestunderna uppgick dock endast till 24. beslöt således talmannen att inte anordna någon frågestund med hänsyn till arbetsförhållandena i (se RO 6.3.1). Statsministerns frågestund ägde under detta rum endast fyra gånger, två gånger och två gånger . och fyra gånger får anses vara en mer normal frekvens. Att det var bara två tillfällen /kan förklaras med att under detta halvår 108 2012 s. 49. 109http:///no/Saker-og- publikasjoner/Publikasjoner/Referater//2011-2012/111130/. 5 DE MUNTLIGA FRÅGESTUNDERNA 2011/12:RFR6 hade ordförandeklubban i EU. Vad anledningen var till att det var så få frågestunder med statsministern är obekant. Nästan hälften av ledamöter () ställde under ett (2009/10) minst en fråga vid statsrådens frågestunder. Detta får betraktas som en ganska hög siffra. Motsvarande andel vid statsministerns frågestunder är betydligt lägre, nämligen . Men denna siffra måste ses mot bakgrund av att endast fyra frågestunder med statsministern anordnades under detta . Fördelningen mellan partierna svarar inte riktigt upp mot talmannens målsättning att av frågorna ska ställas av ledamöter från oppositionspartierna. Avsikten med statsministerns frågestunder var att få till stånd korta debatter mellan statsministern och ledande företrädare för oppositionspartierna. Undersökningen av /10 visar att denna målsättning knappast uppnåddes. Över hälften av frågeställarna var således ledamöter i mellanposition eller perifer position. Den kompletterande undersökning som gjorts visar att partiledarna deltog flitigt i statsministerns frågestunder från starten fram till maktskiftet 2006. Därefter är det bara MP och, under /11, SD av oppositionspartierna som deltagit i statsministerns frågestunder med sina språkrör respektive partiledare lika flitigt som före maktskiftet. Socialdemokraternas och partiledare har inte ens deltagit i hälften av statsministerns frågestunder efter 2006. Frågan kan ställas vad det är som gör att partiledarna deltar så sporadiskt i statsministerns frågestunder. Ett problem är att partiledarna får så på sig att diskutera med statsministern. Endast två anföranden om en minut vardera är som regel tillåtna. Talmannen kan medge något ytterligare kort anförande. I början förekom att en partiledare eller annan prioriterad talare fick återkomma med en ny fråga. Såväl en rätt till fler anföranden, en förlängning av anförandena, som en möjlighet att ställa nya frågor borde kunna diskuteras. Detta skulle kunna göra ett deltagande i statsministerns frågestunder mer attraktivt för oppositionens partiledare. En annan och större fråga är om frågestunderna är den rimliga formen för att få välgrundade svar från ansvariga statsråd i sakfrågor. Ett bättre sätt är tveklöst att ställa en interpellation eller, om svaret brådskar, en skriftlig fråga. Frågestunderna kan däremot vara en bra form för att diskutera aktuella politiska debattfrågor och på det sättet berika den allmänna debatten i samhället. Om man skulle renodla frågestunderna och kanske snarare kalla dem debattstunder så skulle de alla ha samma form och inriktning som statsministerns frågestunder har . Men statsministern kan rimligen inte själv uppträda i kammaren som sammanträder utan måste kunna ersättas av andra statsråd. Statsministern väljer själv ut vilket statsråd som ska representera regeringen. Om man vill göra debatterna livligare och kanske intressantare skulle man kunna överväga att låta andra ledamöter än frågeställarna delta med inlägg på det sätt som sker i finska och . Detta var möjligt när statsministerns frågestund introducerades i 2003 men togs bort för 2011/12:RFR6 5 DE MUNTLIGA FRÅGESTUNDERNA att bereda plats för fler frågor. Med den uppläggning som diskuteras här är antalet frågeställare som kan få ordet inte så viktigt som frågeställarnas ställning i respektive parti. 6 Sambandet med andra instrument för kontrollmakt 6.1 Hur ser sambandet ut mellan frågeinstituten och andra instrument för kontrollmakt? Enligt direktiven till utredningen ska den undersöka och beskriva förhållandet mellan de olika kontrollinstituten och i vad mån de kompletterar eller överlappar varandra. Vad denna uppgift för utredningen innebär utvecklas i direktiven på följande sätt. Utöver frågeinstituten ingår i kontrollmakt ytterligare ett antal särskilda kontrollinstitut som regleras i 13 kap. regeringsformen. Vidare finns i såväl regeringsformen som riksdagsordningen andra former för parlamentarisk kontroll, t.ex. utskottens arbete med uppföljning och utvärdering och anordnande av debatter i kammaren med anledning av aktuella händelser. I grunden kan alla kontrollinstitut som ingår i kontrollmakt sägas knyta an till den granskningsuppgift som har enligt 1 kap. 4 § regeringsformen. Kontrollinstituten är dock olika till sin karaktär och har olika inriktning, och gällande vissa av kontrollinstituten har betonats att användandet av dem ska hållas isär. Vad gäller frågeinstituten är den enda föreskrivna inriktningen att frågorna ska röra statsrådens tjänsteutövning. Eventuella samband med övriga kontrollinstitut kan innebära upprepning av kontroll som företrädesvis bör utföras inom ramen för endast ett av kontrollinstituten. Men det kan också finnas samband som innebär att kontrollinstituten berikar eller kompletterar varandra. Till exempel kan interpellationer och frågor till statsråd ha sin utgångspunkt i och följa upp vad som framkommit vid annan kontroll, och vad som framkommit i svar på interpellationer och frågor kan på motsvarande sätt utgöra underlag vid utförande av annan kontroll. Spörsmålens samband med KU:s granskning I förhållande till KU:s granskning finns den likheten att vilken riksdagsledamot som helst kan göra en granskningsanmälan. Innehållsmässigt bör dock en anmälan till KU handla om en frågeställning som har anknytning till konstitutionella regler och praxis. Annars är risken att KU inte behandlar anmälan. En annan skillnad är att interpellationer och frågor bara kan ställas till sittande statsråd. Till KU kan en ledamot också anmäla förhållanden som ligger någon men inte alltför tillbaka i tiden och där ett avgånget statsråd har ansvaret. Den utredning som företas av KU är i allmänhet mer ingående och allsidig än den som görs av ett departement när ett statsråd ska besvara en interpellation eller fråga. Den kan bl.a. innefatta en utfrågning med det berör- 2011/12:RFR6 6 SAMBANDET MED ANDRA INSTRUMENT FÖR KONTROLLMAKT Redovisningen sker i ett granskningsbetänkande, vanligtvis i det som läggs fram för . Anmälaren kan delta i debatten om betänkandet men det förekommer . I varje vårgranskning behandlas som regel några frågor som tidigare blivit föremål för interpellationer eller frågor. Om man ska gå vidare till KU med en granskningsanmälan förutsätts, som påpekades, att den fråga man vill anmäla är av konstitutionell karaktär. Dessutom kan det vara rimligt att begära att den fråga som anmäls inte redan har fått ett tillfredsställande svar av statsrådet genom det ställda spörsmålet. Sambandet mellan spörsmål och KU:s granskning kan illustreras med exempel från det senaste årets granskningsbetänkande. I det granskningsbetänkande som lämnades (bet. 2010/11:KU20) hade sex av de 26 ärenden som behandlades tidigare varit föremål för en interpellation eller skriftlig fråga. Det först redovisade av dessa ärenden var Försvarsministerns hantering av förbandsorganisationen (s. 38). I en skriftlig fråga och två interpellationer i oktobernovember 2010 togs frågan upp huruvida flyttningen av två ingenjörskompanier från till stred mot riksdagsbeslutet. I svaren på dessa spörsmål redogjorde försvarsministern för ansvarsfördelningen mellan , regeringen och Försvarsmakten. Han hänvisade till förordningen (2007:1266) med instruktion för Försvarsmakten där det framgår att Försvarsmakten själv beslutar om sin grundorganisation i de delar som den inte regleras i instruktionen. En av interpellanterna gjorde en anmälan till KU. I den anförs att Försvarsmaktens beslut att flytta ingenjörskompanierna strider mot beslut om förbandsorganisationens placering. KU konstaterade att inget sådant riksdagsbeslut fattats. Det andra ärendet var Hanteringen av datalagringsdirektivets genomförande (s. 65). Frågan om varför regeringen inte hade lämnat förslag till om genomförandet av detta direktiv hade tagits upp i tre interpellationer och två skriftliga frågor fr.o.m. t.o.m. . Anmälan gjordes av den ledamot som ställt alla interpellationerna och en av frågorna och avsåg samma frågeställning som i spörsmålen, nämligen orsaken till regeringens och justitieministerns underlåtenhet att genomföra direktivet. Då anmälan lämnades in hade slagit fast att underlåtit att uppfylla sina skyldigheter enligt direktivet. KU ansåg i ett utförligt ställningstagande att regeringens beredning av genomförandepropositionen medförde komplicerade överväganden i flera principiellt svåra frågor som rörde avvägningen mellan brottsbekämpning och integritetsskydd. innebar, konstaterade utskottet, lojalitetsprincipen inom en skyldighet för medlemsstaterna att bl.a. vidta alla lämpliga åtgärder för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av fördragen eller av unionens institutioners akter. Det tredje ärendet gällde Dumpningar av kemiska vapen och radioaktivt avfall i som skulle ha ägt rum åren 19891992 enligt uppgift i massmedierna (s. 177). Anmälaren begärde att utskottet skulle 6 SAMBANDET MED ANDRA INSTRUMENT FÖR KONTROLLMAKT 2011/12:RFR6 granska den förra socialdemokratiska regeringens underlåtenhet att agera med anledning av de uppgifter om dumpningarna som den skulle ha fått kännedom om under åren 19992000. som anmälan kom in till KU ställde en annan ledamot än anmälaren en skriftlig fråga till miljöministern som gällde vilka åtgärder ministern avsåg att vidta med anledning av de dumpade stridsmedlen och det radioaktiva avfallet. Frågan överlämnades till försvarsministern som i sitt svar bl.a. hänvisade till att chefsåklagaren vid riksenheten för miljö- och arbetsmiljömål hade inlett en förundersökning om miljöbrott. i KU:s granskning i detta ärende blev huruvida förutvarande eller nuvarande regeringar haft kännedom om dessa uppgifter och borde ha agerat i enlighet med folkrättsliga förpliktelser. Utifrån den information som kom fram i utskottets granskning fann utskottet att detta inte var fallet. Det fjärde granskningsärendet handlade om ett Uttalande av statsministern i fråga om marknadsföring av flygplats (s. 212). Frågan hade tagits upp i en interpellation. I den anfördes att statsministern hade uttalat sin stora tveksamhet till att kommuner och landsting satsar skattemedel på en utländsk flygplats. Frågan som ställdes till statsrådet (M) i hennes egenskap av nordisk samarbetsminister gällde på vilket sätt hon avsåg att motverka , stads och Lunds kommuns satsning för att stärka attraktivitet. Interpellationen överlämnades till statsrådet (KD) som i sitt svar bl.a. nämnde att frågan om beslutet att ge ekonomiskt stöd var föremål för rättslig prövning. I interpellantens granskningsanmälan hävdades att det blir direkt fel när statsministern uttalar sig i en fråga som är under rättslig prövning. KU framhöll att statsråd bör iaktta försiktighet bl.a. när det gäller uttalanden som kan riskera den självständighet som enligt regeringsformen tillkommer domstolar och förvaltningsmyndigheter vid deras rättstillämpning som gäller enskilda eller kommuner. Det femte granskningsärendet rörde ett Avtal om svavelutsläpp i (s. 243). Avtalet som hade ingåtts av regeringen var en internationell överenskommelse om skärpta gränsvärden för svavel i fartygsbränsle. Avtalet behandlades i fem skriftliga frågor och en interpellation innan det anmäldes för granskning i KU. I dessa frågor och i interpellationen behandlades avtalets konsekvenser för framför allt industrins transporter. I granskningsanmälan som gjordes av den ledamot som hade ställt en av frågorna och interpellationen pekades bl.a. på en rad påstått formella brister i handläggningen av avtalet. Det var också den fråga som utskottet uppehöll sig vid i granskningen. Den visade enligt utskottet att överenskommelsen inte i något skede hade varit föremål för regeringens ställningstagande. En ordning som innebär att , med regeringen som part, kan ingå och bli folkrättsligt bundet av en internationell överenskommelse utan att regeringen tar ställning till avtalets innehåll och frågan om den svenska bundenheten är, ansåg utskottet, otillfredsställande. Vidare ansåg utskottet att diarieföringen och dokumentationen i var bristfällig. 2011/12:RFR6 6 SAMBANDET MED ANDRA INSTRUMENT FÖR KONTROLLMAKT Det sjätte och sista ärendet rörde med (s. 264). Detta avtal innehåller en utjämningsordning som reglerar hur och ska kompenseras för uteblivna skatteintäkter på grund av arbetspendlingen mellan de båda länderna. Förutom att vara ett exempel på att ett spörsmål ger upphov till en granskningsanmälan är ärendet också ett exempel på att en granskningsrapport från kan leda vidare till ett spörsmål (se vidare nedan). Som framhålls i hade avtalet även före granskningen varit föremål för motioner och spörsmål i . Granskningsrapporten mynnade ut i en rekommendation till regeringen att skyndsamt ta fram ett underlag för att utvärdera den svensk-danska utjämningsordningen. I en interpellation som ställdes med anledning av granskningsrapporten fick finansministern frågan om han avsåg att ta initiativ till ett nytt skatteavtal mellan och . Finansministern svarade att avtalet anger en möjlighet till gemensam utvärdering och att en begäran om en sådan utvärdering sänts till det danska skatteministeriet. Först därefter kunde den fråga som interpellanten ställt besvaras.