rir · H0B526 · 2012-12-21 00:00:00 — GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION är statens stöd till företagare effektiva för utrikes födda? ETABLERING GENOM FÖRETAGANDE ÄR STATENS STÖD TILL FÖRETAGARE EFFEKTIVA FÖR UTRIKES FÖDDA? GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Etablering genom företagande är statens stöd till företagare effektiva för utrikes födda? har granskat om det arbetsmarknadspolitiska programmet stöd till start av näringsverksamhet och finansieringsverksamhet bidrar till att utrikes födda personer kan etablera sig på arbetsmarknaden genom att starta företag. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för Arbetsförmedlingen, , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, Riksrevisor har beslutat i detta ärende. har varit föredragande. Revisionsdirektör , revisionsdirektör , revisor , revisionsdirektör och revisor har medverkat vid den slutliga handläggningen. ETABLERING GENOM FÖRETAGANDE ÄR STATENS STÖD TILL FÖRETAGARE EFFEKTIVA FÖR UTRIKES FÖDDA? GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Utrikes föddas företagande och två statliga insatser Två statliga insatser för att underlätta företagande Effekter av stöd till start av näringsverksamhet Handläggningen av stöd till start av näringsverksamhet Regelverk, kostnad och deltagare Förutsättningar för handläggarnas bedömning Handläggaren avgör om stödet är lämpligt Rådgivning och information om företagande Förutsättningarna för lönsamhet bedöms av en privat aktör Arbetsförmedlingen följer upp om företagaren kommit igång med verksamheten 46 Lån till företagare med utländsk bakgrund Utlåningen till nya företag Anpassning av låneprodukterna efter målgrupp Stöd till start av näringsverksamhet är mindre effektivt för utrikes födda når sina nuvarande mål för utrikes födda Regeringen behöver skaffa sig ökad kunskap ETABLERING GENOM FÖRETAGANDE ÄR STATENS STÖD TILL FÖRETAGARE EFFEKTIVA FÖR UTRIKES FÖDDA? Utvärdering av stöd till start av näringsverksamhet GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Den svenska integrationspolitikens mål är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla människor oavsett etnisk och kulturell bakgrund. Ett viktigt medel för ökad integration är enligt regeringens integrationsstrategi att fler utrikes födda personer ska få sysselsättning genom arbete eller företagande. Enligt prognoser kommer andelen asylsökande att öka kraftigt . Det ger anledning att tro att allt fler utrikes födda kommer att påbörja sin etablering genom att antingen söka arbete eller starta ett företag. Regeringen har mot bakgrund av integrationspolitikens mål framhållit att goda villkor för företagande är viktiga. Dessutom skapar fler och växande företag ytterligare arbetstillfällen, vilket gynnar det svenska samhället i sin helhet. har uttalat att alla personer i oavsett bakgrund ska kunna få hjälp av och ta del av de generella välfärdssystemen. Två statliga stöd som riktar sig till företagare och som funnits är det arbetsmarknadspolitiska programmet stöd till start av näringsverksamhet på Arbetsförmedlingen och utlåningsverksamhet. Stöd till start av näringsverksamhet är ett aktivitetsstöd som delas ut till arbetssökande som vill starta företag. Det statliga bolaget erbjuder marknadskompletterande lånefinansiering till små och medelstora företag. Granskningens syfte är att svara på om Arbetsförmedlingens stöd till start av näringsverksamhet och lånefinansiering är effektiva insatser för utrikes födda som vill starta företag. bedömer att Arbetsförmedlingens stöd till start av näringsverksamhet och lån möjliggör för fler utrikes födda att starta och driva företag. Såväl regeringen som Arbetsförmedlingen saknar dock tillräckliga kunskaper om vilka effekter stöd till start av näringsverksamhet har för gruppen utrikes födda. Även uppföljning har brister, vilket påverkar kunskapen om utlåning till utrikes födda företagare. ETABLERING GENOM FÖRETAGANDE ÄR STATENS STÖD TILL FÖRETAGARE EFFEKTIVA FÖR UTRIKES FÖDDA? Arbetsförmedlingens stöd till start av näringsverksamhet var andelen sysselsatta i åldersgruppen för inrikes födda medan andelen sysselsatta bland utrikes födda i samma åldersgrupp var . Av de öppet arbetslösa som var inskrivna på Arbetsförmedlingen var utrikes födda. Av de som beviljades stöd till start av näringsverksamhet av Arbetsförmedlingen var utrikes födda. Om man jämför andelen utrikes födda som fått stödet med andelen utrikes födda som är inskrivna på Arbetsförmedlingen är det relativt sett en låg andel som får stödet. Stödet har positiva effekter på sysselsättningen, men effekten är mindre för utrikes födda. analys tyder på att stöd till start av näringsverksamhet ger positiva sysselsättningseffekter för deltagare 2003. Detta gäller såväl för inrikes födda personer som för utrikes födda personer. De positiva sysselsättningseffekterna är dock större för inrikes födda personer jämfört med utrikes födda. har följt upp sysselsättningen hos deltagare och . Många av dem som fått stöd till start av näringsverksamhet och som fortsätter driva ett företag har inkomster under gränsen för ekonomisk utsatthet. Att företagande kan vara riskfyllt från en inkomstmässig utgångspunkt visar forskningen relativt entydigt, inte minst gäller detta utrikes födda företagare. i genomsnitt av samtliga företagare och av icke-företagare under gränsen för ekonomisk utsatthet.1 Av utrikes födda företagare befinner sig inte mindre än i genomsnitt under gränsen för ekonomisk utsatthet . Stöd till start av näringsverksamhet är ett litet program på Arbetsförmedlingen som därför prioriteras ner vid utbildning av och stöd till handläggare. Av granskningen framgår att handläggarnas beslut om att bevilja stöd till start av näringsverksamhet beror på dennes kunskap om stödet och om företagande generellt. Handläggarstödet är dock begränsat. Förutom risken att inte bli erbjuden stöd till start av näringsverksamhet riskerar de sökande också att bli bedömda på olika sätt av handläggarna. Arbetsförmedlingen följer inte upp programdeltagarens verksamhet i tillräcklig utsträckning. Både denna granskning och tidigare granskning från 20082 visar att en betydande andel av deltagarna inte får någon uppföljning av hur deras företag utvecklats. Bristen på uppföljning av deltagaren kan få till följd att den enskilde inte får den hjälp och det stöd som han eller hon skulle behöva. Bristen på uppföljningar kan bero på att handlingsplaner inte upprättas för alla programdeltagare i och att handläggaren därmed inte beställer någon uppföljning. Det är färre utrikes födda än inrikes födda som får en handlingsplan. 1EU:s definition av ekonomisk utsatthet är att man har en inkomst av medianinkomsten. 2Riksrevisionen (RiR 2008:24), Stöd till start av näringsverksamhet Ett framgångsrikt program. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Utvärdering av stöd till start av näringsverksamhet saknas för utrikes födda. Arbetsförmedlingen ska enligt sin instruktion följa upp och utvärdera sin verksamhet, därmed också stöd till start av näringsverksamhet. Arbetsförmedlingen har inte gjort några utvärderingar av sysselsättningseffekterna för utrikes födda. Få studier visar inkomstutvecklingen för deltagarna i programmet generellt. Regeringen har ställt upp mål för som innebär att andelen utrikes födda bland kunder ska vara större än vad den är bland företagare i stort och bland personer som startar nya företag i . Utlåningen till utrikes födda företagare har ökat. utlåning till utrikes födda har fördubblats , både sett till det faktiska antalet lån och som andel av kunder. Detta gäller både för samtliga lån och specifikt för lån till nya företag. Andelen utrikes födda bland kunder som beviljas lån till nya företag har stigit från till . har nått upp till regeringens mål angående utlåning till utrikes födda under hela den studerade perioden. Utrikes födda personer lånar i genomsnitt betydligt lägre belopp än inrikes födda. Skillnaderna finns även inom olika branscher. prioriterar inte utrikes födda i sina bedömningar av låneansökningar. bedömning av låneansökningar ska baseras på företagets förväntade lönsamhet, och denna överordnade princip lämnar inget formellt utrymme för att väga in andra Ett sätt som använder sig av för att kompensera för de större hinder som utrikes födda företagare kan möta är anpassad rådgivning, exempelvis genom . Även informationsinsatser är viktiga för att nå ut till målgruppen. uppföljning har brister. Granskningen visar att uppföljning och återrapportering angående utlåningen till utrikes födda har brister. På några punkter saknar ett tillräckligt kunskapsunderlag för att kunna effektivisera verksamheten när det gäller att nå ut till utrikes födda företagare. En brist handlar om att statistik över utlåningsverksamhet endast omfattar de kunder som får sina lån beviljade, trots att regeringen i ägardirektivet har efterfrågat uppföljning även av de ansökningar som leder till avslag och till privat finansiering. En annan brist handlar om att det inte finns någon tydlig gränsdragning mellan låneformerna företagslån och mikrolån när de bokförs. Därutöver används olika definitioner av målgruppen utrikes födda av och regeringen och det är inte tydligt vilken som ska vara vägledande. ETABLERING GENOM FÖRETAGANDE ÄR STATENS STÖD TILL FÖRETAGARE EFFEKTIVA FÖR UTRIKES FÖDDA? granskning visar att Arbetsförmedlingens och uppföljning av stöden är begränsad. Särskilt gäller detta de utrikes födda företagarna. För att dessa båda stöd ska kunna ingå som en viktig del i de olika insatser som görs för att etablera utrikes födda behöver regeringen skaffa sig mer kunskap om hur dessa stöd fungerar för de utrikes födda. I detta sammanhang är det viktigt att ägna särskild uppmärksamhet åt frågan om stöden både leder till långsiktig sysselsättning genom företagande och en ekonomisk hållbar situation för den utrikes födda företagaren. riktar följande rekommendationer till regeringen: Regeringen bör, för att kunna utveckla och effektivisera stöd till start av näringsverksamhet och lånefinansiering, skaffa sig mer kunskap om hur stöden når fram till utrikes födda och vilken effekt de har för utrikes föddas företagande. Regeringen bör följa upp att utvecklar sin uppföljning så att den svarar mot regeringens krav i ägardirektivet och kan ligga till grund för en analys av om bolagets lånefinansiering ger ett effektivt stöd för utrikes födda som vill starta företag. riktar följande rekommendationer till Arbetsförmedlingen: Arbetsförmedlingen bör se till att handlingsplaner upprättas och att uppföljning görs för dem som får stöd till start av näringsverksamhet. Arbetsförmedlingen bör följa upp att handläggningsrutinerna är anpassade för de utrikes födda som får del av stödet. Arbetsförmedlingen bör följa upp sysselsättnings- och inkomsteffekter för utrikes födda som tar del av stöd till start av näringsverksamhet och återrapportera resultatet till regeringen. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Den svenska integrationspolitikens mål är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla människor oavsett etnisk och kulturell bakgrund. Ett viktigt medel för ökad integration är enligt regeringens integrationsstrategi att fler utrikes födda personer ska få sysselsättning genom arbete och företagande.3 Det tar för utrikes födda personer att etablera sig på arbetsmarknaden. Mediantiden från folkbokföring till sysselsättning för samtliga vuxna som mottagits av en kommun är för män och för kvinnor.4 var andelen sysselsatta i åldersgruppen för inrikes födda medan andelen sysselsatta bland utrikes födda i samma åldersgrupp bara var 63 procent.5 var i snitt drygt 206 000 personer inskrivna som öppet arbetslösa på Arbetsförmedlingen i snitt . Av dessa var utrikes födda.6 Enligt regeringen är en väg för att nå målet om en ökad integration att uppmuntra till och underlätta för entreprenörskap.7 Genom företagande kan tiden det tar för utrikes födda att etablera sig på arbetsmarknaden kortas. Dessutom skapar fler och växande företag ytterligare arbetstillfällen, vilket gynnar det svenska samhället i sin helhet.8 har uttalat att den svenska integrationspolitiken i första hand ska genomföras med hjälp av generella insatser. Det innebär att de stöd som staten erbjuder ska fungera väl för varje individ oavsett bakgrund. Tidigare studier har dock visat att det finns särskilda hinder för utrikes födda företagare.9 Det finns därför skäl att granska om generella stöd som ska underlätta företagande är effektiva 3År 2008 presenterade regeringen en samlad strategi för genomförandet av integrationspolitiken (skr. 2008/09:24 Egenmakt mot utanförskap regeringens strategi för integration). 2009/10:60 Nyanlända invandrares arbetsmarknadsetablering egenansvar med professionellt stöd s. 32 och 143. 5Arbetskraftsundersökningen () 2011, SCB. 6Statistik från Arbetsförmedlingens hemsida. Gäller öppet arbetslösa i åldersgruppen . 2008/09:24 Egenmakt mot utanförskap regeringens strategi för integration, s. 43. 2009/10:233 Egenmakt mot utanförskap redovisning av regeringens strategi för integration. 9Se till exempel (R 2007:6) och (2011). ETABLERING GENOM FÖRETAGANDE ÄR STATENS STÖD TILL FÖRETAGARE EFFEKTIVA FÖR UTRIKES FÖDDA? för dem som är utrikes födda. Två generella statliga stöd som riktar sig till företagare och som bör stödja dem som vill etablera sig genom företagande är Arbetsförmedlingens stöd till start av näringsverksamhet och AB:s utlåningsverksamhet. Arbetsförmedlingens uppdrag är att verka för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt, matcha arbetskraft och bidra till att sysselsättningen på lång sikt ökar. Myndigheten ska ge särskilt stöd till dem som står långt från arbetsmarknaden. Inom denna grupp återfinns många utrikes födda. Arbetsförmedlingen kan besluta om att ge en arbetssökande det arbetsmarknadspolitiska programmet stöd till start av näringsverksamhet. Stödet riktar sig till personer som har svårt att få en anställning, men som Arbetsförmedlingen bedömer har en bärkraftig affärsidé. genomförde en granskning av detta stöd och kom fram till att det fungerade väl.10 Granskningen omfattade dock inte frågan om utrikes födda hade motsvarande framgång som inrikes födda företagare. När företagare har svårt att få finansiering har det statliga bolaget en marknadskompletterande roll. Det betyder att kan låna ut pengar när bankerna bedömer att risken med en företagsidé är för hög. Regeringen har uppmärksammat att utrikes födda företagare kan ha svårigheter att få finansiering.11 är enligt regeringen en viktig aktör för att främja företagande bland utrikes födda. har valt att granska om dessa två generella stöd för den som vill starta och driva företag är effektiva medel för att främja etablering av utrikes födda personer genom företagande. Syftet är att granska om det arbetsmarknadspolitiska programmet stöd till start av näringsverksamhet och finansieringsverksamhet bidrar till att utrikes födda personer kan etablera sig på arbetsmarknaden genom att starta företag. Granskningen svarar på följande revisionsfråga: Är Arbetsförmedlingens stöd till start av näringsverksamhet och lånefinansiering effektiva insatser för utrikes födda som vill starta företag? 10Riksrevisionen (RiR 2008:24), Stöd till start av näringsverksamhet Ett framgångsrikt program. 11Faktablad från regeringen, Regeringens politik för att stärka företagandet hos personer med utländsk bakgrund. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Följande delfrågor besvaras i granskningen: Ger Arbetsförmedlingens stöd till start av näringsverksamhet positiva sysselsättnings- och inkomsteffekter och är handläggningen anpassad efter den enskildes förutsättningar? Når lånefinansiering för nyföretagande utrikes födda företagare i en tillräcklig omfattning och främjar genom sitt arbetssätt utlåning till utrikes födda? har slagit fast att målen för integrationspolitiken är lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund.12 presenterade regeringen en samlad strategi för genomförandet av integrationspolitiken Egenmakt mot utanförskap regeringens strategi för integration (skr. 2008/09:24). I integrationsstrategin är en av de sju övergripande inriktningarna att integrationspolitiken ska leda till fler i arbete och fler företagare. har uttalat att företagande är en central väg för nyanlända invandrare som vill skapa sig en bättre framtid i Sverige.13 För att svara på om Arbetsförmedlingens insatser är effektiva har utgått från de styrdokument som innehåller generella krav på statliga myndigheter och krav som berör Arbetsförmedlingen specifikt. Generella krav finns i förordningen (1986:856) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av integrationspolitiken. Förordningen innehåller krav på alla myndigheters ansvar och serviceskyldighet i rollen att verka för lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk eller kulturell bakgrund. För gäller inte samma styrning som för myndigheter, eftersom är ett statligt bolag. Istället har granskning utgått från regeringens policy för statliga bolag14 samt de mål och riktlinjer som satts upp i förordningen (2009:41) om statlig finansiering genom och i ägardirektivet från regeringen. 12Målet beslutades av (prop. 2008/09:1, bet. 2008/09:AU1, rskr. 2008/09:155). 13Arbetsmarknadsutskottets betänkande 2010/11:AU1 Utgiftsområde 13. 14Statens ägarpolicy och riktlinjer för företag med statligt ägande 2012. ETABLERING GENOM FÖRETAGANDE ÄR STATENS STÖD TILL FÖRETAGARE EFFEKTIVA FÖR UTRIKES FÖDDA? Arbetsförmedlingens roll beskrivs i regeringens instruktion för myndigheten. Arbetsförmedlingens verksamhet ska bedrivas på ett effektivt, enhetlig och rättsäkert sätt samt anpassas till enskildas förutsättningar.15 Arbetsförmedlingens stöd till start av näringsverksamhet regleras av förordningen (2000:634) om arbetsmarknadspolitiska program. Enligt förordningen ska anvisningar göras om den sökande bedöms ha goda förutsättningar att driva näringsverksamhet. Stödet ska enligt förordningen ge en tillfredställande lönsamhet och en varaktig sysselsättning. I sin verksamhet ska Arbetsförmedlingen prioritera grupper som har svårt att få arbete eller som har varit utan arbete . Många av dessa finns bland personer som är födda utanför . I sin verksamhet har myndigheten särskilt identifierat att nyanlända bör prioriteras.16 Förordningen (2009:41) om statlig finansiering genom och bolag som ingår i dess koncern anger att får främja etablering och utveckling av små och medelstora företag genom att på företagsekonomiska grunder besluta om finansiering. Verksamheten ska utgöra ett marknadskompletterande alternativ till bankernas utlåning.17 Ägardirektivet som regeringen lämnat till slår fast särskilda målsättningar som berör finansiering och rådgivning till invandrare och till kvinnor. Den andel som de prioriterade grupperna utgör bland kunder ska överstiga andelen bland företagare i stort i och bland nya företagare. Det anges även att ska följa kapitalmarknaden för att se vilka produkter som efterfrågas bland dessa grupper.18 I budgetpropositionen för anger regeringen att den verkat för att ska höja sin ambitionsnivå för lån och affärsutveckling till företagare med utländsk bakgrund.19 15Förordning (2007:1030) med instruktion för Arbetsförmedlingen. 16Arbetsförmedlingens verksamhetsplan 2012. 17Förordningen (2009:41) om statlig finansiering genom och bolag som ingår i dess koncern. 19Regeringens budgetproposition för , utgiftsområde 24, s. 55. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Granskningen har genomförts med hjälp av ett flertal datainsamlingsmetoder. Metoderna har valts för att komplettera varandra och ge underlag för att sammantaget besvara revisionsfrågorna. har genomfört kvalitativa undersökningar av processerna, kvantitativa undersökningar av utfall och effekter, samt en kvalitativ undersökning av företagarnas förutsättningar och behov. Datainsamlingen har genomförts . Totalt har 60 personer intervjuats. För att svara på om Arbetsförmedlingens stöd till start av näringsverksamhet ger positiva inkomst- och sysselsättningseffekter har genomfört en effektstudie med statistik över sysselsättning och inkomst deltagare i stöd till start av näringsverksamhet. För att analysera sysselsättningseffekterna används en metod kallad propensity score matching. Effekterna följs upp två och efter stödets utdelning. Inkomstskillnader mellan inrikes och utrikes födda studeras . (Se bilaga 1.) För att svara på om i sin lånefinansiering för nyföretagande når utrikes födda företagare i en tillräcklig omfattning har undersökt utfallet av utlåning till utrikes födda företagare under 20052011. I redovisningen inkluderas skillnader mellan olika branscher och mellan regionala dotterbolag. För att svara på om Arbetsförmedlingens handläggning är anpassad efter den enskildes förutsättningar samt om genom sitt arbetssätt främjar utlåning till utrikes födda har genomfört intervjuer med handläggare och företrädare för ledningen på Arbetsförmedlingen och . En fördjupning har gjorts genom en fallstudie av en storstadskommun med en hög andel utrikes födda invånare. (Se bilaga 2.) För att få ytterligare underlag till granskningen har genomfört en fokusgruppsintervju samt individuella intervjuer med utrikes födda företagare som fått stöd av Arbetsförmedlingen eller , samt utrikes födda företagare som startat företag utan stöd från Arbetsförmedlingen och . (Se bilaga 2.) har även genomfört dokumentstudier samt intervjuat tjänstemän på för att samla in underlag till granskningen av hur regeringen följer upp Arbetsförmedlingens och insatser. ETABLERING GENOM FÖRETAGANDE ÄR STATENS STÖD TILL FÖRETAGARE EFFEKTIVA FÖR UTRIKES FÖDDA? Regeringen och de granskade organisationerna använder sig av följande begrepp i olika sammanhang: Utrikes född är en person som är född utanför . Utländsk bakgrund har en person som är född utomlands eller som är född i med två föräldrar födda utomlands. Invandrare är ett begrepp som används av i statistik över låneverksamheten. Det finns ingen entydig definition av begreppet och det kan därför inbegripa antingen utrikes födda eller personer med utländsk bakgrund. Att olika begrepp förekommer hos de granskade organisationerna påverkar hur målgrupperna för insatserna beskrivs i den här rapporten. I kapitel 3 och 4 om Arbetsförmedlingen används begreppet utrikes född. I kapitel 5 och 6 om används begreppet personer med utländsk bakgrund. I ägardirektivet för och i statistik över lån används begreppet invandrare. Med definition av invandrare avses personer med utländsk bakgrund, det vill säga utrikes födda eller inrikes födda med två utrikes födda föräldrar. har dock inte kunnat försäkra sig om att det stämmer överens med regeringens avsedda målgrupp och med hur statistiken samlas in av Almi.20 Kapitel 2 innehåller en beskrivning av hur arbetsmarknaden fungerar för utrikes födda personer, vem som väljer att bli företagare samt inom vilka branscher utrikes födda startar företag. Dessutom presenteras de särskilda hinder som utrikes födda företagare ställs inför. I kapitlet ingår också en beskrivning av Arbetsförmedlingens stöd till arbetssökande som vill starta företag och en beskrivning av låneverksamhet. I kapitel 3 redovisas sysselsättningseffekter och hur inkomsterna utvecklas deltagare i stöd till start av näringsverksamhet. I kapitel 4 redovisas hur Arbetsförmedlingen arbetar för att fördela stöd till start av näringsverksamhet och hur stödet är utformat. Kapitlet avslutas med en genomgång av hur Arbetsförmedlingen och regeringen följer upp effekterna av stöd till start av näringsverksamhet. I kapitel 5 redovisas utfallet av lån till utrikes födda bland nya företagare. I redovisningen ingår antal lån och lånebelopp, samt branschberoende och regionala skillnader.