rir · H0B54 · 2012-03-13 00:00:00 — De krav som regeringen ställer på lärosätenas redovisning är viktiga för att stimulera lärosätena att förbättra systemen för redovisning och uppföljning och har därmed betydelse för den interna fördelningen av resurser för olika ändamål inom lärosätena. Det finns problem när det gäller transparensen i redovisningen och därmed tillgången på statistik om forskningsbidrag inom högskolan. Dessutom saknas officiell statistik för de bibliometriska indikatorer på vetenskaplig publicering som i ökande grad tillämpas såväl internt inom högskolan som i beräkningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning. delar flera myndigheter på ansvar för statistik och analys, vilket riskerar att separera forskningspolitisk analys från analys av den högre utbildningen och lärosätena som organisationer. Statistikansvaret för forskning och utveckling är skilt från ansvaret för högskolestatistik. Det finns därmed en risk att utbildningspolitik och forskningspolitik analyseras åtskilt ifrån varandra.143 finns det behov av mer kunskap, inte minst inför forskningspolitiska beslut, om utfall av olika modeller för forskningsfinansiering, hur snabbt nya forskningsområden kan byggas upp samt hur forskningsanknytningen kan upprätthållas. 143Linda Wedlin 2011, Mål och resultatstyrning för högre utbildning och forskning en kunskapsöversikt, s. 47, noterar att analyser och studier av högre utbildning och forskning i stor utsträckning är särkopplade från varandra. Enligt översikten, som tagits fram inom en områdesgrupp inom jubileumsfond med tema Mål och resultat i offentlig verksamhet (MOR), är detta framförallt tydligt i relation till studier av politik och policy, där utbildningspolitik och forskningspolitik i stor utsträckning ses som separata sfärer. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET 7Riksrevisionens slutsatser och rekommendationer Högskolan är en av de största statliga sektorerna. tog lärosätena emot för sin verksamhet och huvuddelen finansieras av offentliga finansiärer. Närmare en halv miljon människor har sin vardag, antingen som student eller anställd, vid något av landets fyrtiotal universitet och högskolor. Tillsammans ska de bidra med kompetens och kunskap i dagens och morgondagens samhälle. Högskolans verksamhet är av stor nationell betydelse och den finansieras väsentligen genom skattemedel. En grundförutsättning för verksamheten är hög grad av självständighet gentemot riksdag och regering. Huvudtemat för denna slutrapport från granskningsstrategin Statens roll i utbildningssystemet är styrningen av utbildning och forskning inom högskolan och hur universitet och högskolor i sin tur leder och följer upp sin verksamhet. Rapporten fokuserar i vilken mån regeringens styrning skapar drivkrafter för att de övergripande målen om kvalitet och effektiv resursanvändning ska uppnås. I detta kapitel redovisar sina övergripande slutsatser och rekommendationer. Dessa berör både de styrsystem som möjliggör en långtgående delegering av beslut till universitet och högskolor och viktiga problem som inte låter sig lösas inom ramen för dessa system. Därtill pekar på åtgärder med syfte att stärka lärosätenas förutsättningar att ta det självständiga ansvar som de har getts för genomförande av verksamheten. 7.1Regeringens ansvar för styrning av högskolan Den modell som valts för att styra högskolan innebär att riksdag och regering fattar beslut om övergripande mål, lagar och förordningar samt hur mycket statliga resurser som ska tillföras verksamheten. Inom dessa ramar ska universitet och högskolor med hög grad av självständighet leda sin verksamhet. Högskolans strategiska betydelse för samhället innebär även med självständiga lärosäten ett omfattande ansvar för regeringen. I detta ansvar ingår att föreslå mål och riktlinjer för högskolans verksamhet, årliga anslag i statsbudgeten för utbildning och forskning samt hur dessa anslag ska fördelas mellan lärosätena och andra myndigheter. Ansvaret omfattar också att informera om verksamhet och resultat samt att överväga och till lämna förslag om förändringar i styrningen. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Regeringens styrning av lärosätena sker huvudsakligen genom olika system för resurstilldelning och kvalitetssäkring. Sammantaget ska dessa system skapa drivkrafter som stimulerar lärosätena att bedriva utbildning och forskning så att verksamheten svarar mot de övergripande målen. Den konkreta utformningen av dessa system och hur de samspelar har stor betydelse för en effektiv användning av de statliga resurser som universitet och högskolor förfogar över. En viktig slutsats i denna rapport är att systemen för resurstilldelning ibland skapar drivkrafter som försvårar uppfyllandet av nationella mål. En annan slutsats är att vissa problem inte låter sig lösas inom ramen för systemen för resurstilldelning. Enligt mening behövs det också aktiva åtgärder från regeringen, både för att stärka lärosätena i deras roll som självständiga aktörer och för att hantera problem som lärosätena inte kan lösa var och en för sig. 7.1.1Bättre balans i statens finansiering av högskolans forskning Mer än hälften av de resurser och den tid som lärosätena lägger på sin verksamhet går till forskning och forskarutbildning. Det mål som eftersträvas är forskning av hög internationell kvalitet, där forskarnas frihet och lärosätenas integritet gentemot externa finansiärer värnas. Vidare ska styrsystemen bidra till att tillgängliga resurser utnyttjas effektivt. Styrningen av forskningen karaktäriseras av konkurrens och en strävan att koncentrera forskningsresurser till miljöer och forskare som anses särskilt framstående. Resurstilldelning via bidrag från forskningsråd och andra externa finansiärer ger också möjlighet att styra forskning mot områden som anses särskilt samhällsrelevanta. tillförsäkras lärosätena en basfinansiering i form av det årliga anslaget för forskning och forskarutbildning. Användningen av detta anslag för samfinansiering av de externt finansierade projekten bidrar till att forma lärosätenas forskningsprofil och utgör också en god grund för samverkan med det omgivande samhället. Men det tudelade finansieringssystemet skapar också problem. Om merparten av ett lärosätes forskningsanslag används för samfinansiering, begränsas ledningens möjligheter att påverka lärosätets forskningsprofil. Finansiering av forskarutbildning med externa medel möter svårigheter, eftersom externa finansiärer inte alltid finansierar utbildningsmomentet. De statliga resurserna till forskningen i högskolan har ökat markant . Forskningsvolymen har inte ökat i motsvarande grad, något som avspeglas i ökade oförbrukade forskningsbidrag och ökat myndighetskapital. Att lärosätena inte förbrukar resurserna i samma takt som tidigare beror delvis på en ökad koncentration i tilldelningen av resurser för forskning. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET finansiärer satsar på samma områden och forskningsmiljöer, som forskarna inte alltid har möjlighet eller önskan att expandera forskningen i den takt som resurser tillförs. De medel för strategiska forskningsområden som tillkom i samband med forsknings- och innovationspropositionen 2008 har bidragit till koncentrationen. Utvecklingen beror även på att lärosätenas ledningar är försiktiga med att ta på sig åtaganden i form av tillsvidareanställd personal. En ökande andel av högskolans personal har anställningar som är beroende av tillgång på externa medel eller har tillsvidareanställningar som är kopplade till extern finansiering. Den individuella forskaren får därmed starka incitament att skjuta upp tid för forskning för att säkra framtida inkomster. Därtill finns drivkrafter för både forskare och lärosäten att eftersträva en hög volym av externa medel för forskning, eftersom detta belönas såväl i anslagsfördelningen mellan lärosäten som i den interna fördelningen av resurser inom lärosätet. Behov av samfinansiering av kommande forskning med beviljad extern finansiering motiverar lärosätena att eftersträva en buffert i form av myndighetskapital så att inte framtida anslag för forskning och forskarutbildning ska vara intecknade när oförbrukade externa medel börjar användas. Detta har ytterligare bromsat användningen av forskningsmedel. anser att de stora satsningarna av riktade medel till högskolans forskning inte har avvägts mot de behov av basfinansiering som också är en förutsättning för forskning och forskarutbildning med hög kvalitet vid universitet och högskolor. Formerna för finansiering av forskningen har tillsammans med drivkrafter inom lärosätena skapat risker för en mindre effektiv användning av resurserna. Regeringen bör utveckla formerna för finansiering av forskning och utbildning på forskarnivå för att stärka lärosätenas integritet och ge goda förutsättningar för ett effektivt resursutnyttjande. 7.1.2Stärkt kvalitet i grundutbildningen Det övergripande målet för grundutbildningen vid universitet och högskolor är hög internationell kvalitet. En god utbildning på grundnivå och avancerad nivå lägger grunden för morgondagens samhälle och ska förse med framtidens duktiga forskare. Detta förutsätter att utbildningen är forskningsanknuten och att lärosätena avsätter tillräckliga resurser för de kurser och program som erbjuds studenterna. Vidare har regeringen satt upp som mål att lärosätena ska profilera sin verksamhet och samverka med varandra så att det samlade utbudet inte blir alltför likriktat. Detta ska säkra ett ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN effektivt resursutnyttjande och motverka att utbildningens kvalitet äventyras av utbildnings- och forskningsmiljöer med alltför begränsad kompetens. För att säkra en trygg ekonomisk bas är det viktigt för varje lärosäte att erbjuda ett utbud av utbildningar där studenternas efterfrågan gör det möjligt att avräkna hela det takbelopp som ställts till förfogande i det årliga anslaget. Ett lärosäte som satsar på en egen utbildningsprofil som skiljer sig från andra lärosäten tar en hög risk, eftersom studenternas efterfrågan kan utebli. är mindre riskfyllt att satsa på breda utbildningar, där lärosätet kan räkna med ett stabilt studentintresse. Detta innebär att resurstilldelningssystemet skapar drivkrafter mot en likriktning av utbildningsutbudet vid lärosätena trots det uttalade målet att lärosätena ska eftersträva profilering. En och samma utbildning erbjuds av många lärosäten, något som kan innebära risker för såväl utbildningens kvalitet som effektiviteten i resursanvändningen. Konkurrensen om studenter motverkar att lärosätena tar gemensamma initiativ för att sinsemellan komma överens om att samarbeta och komplettera varandras utbud. Problemen med bristande samverkan och likriktat utbildningsutbud har svårt att få en lösning inom ramen för nuvarande styrsystem. Resurstilldelningssystemet innebär också en risk för generösa bedömningar av studenternas resultat, eftersom medel avräknas från anslaget i takt med att studenterna godkänns i sina kurser. Detta ställer höga krav på välfungerande kvalitetssäkring. Det primära ansvaret för utbildningens kvalitet ligger på lärosätena där den ska säkerställas genom forskares och lärares professionella integritet och lärosätets interna system för kvalitetssäkring. Därtill kommer det nationella system för kvalitetssäkring som har ansvar för. Detta har förändrats och det är för tidigt att avgöra hur det fungerar som motvikt i förhållande till de drivkrafter som ingår i resurstilldelningssystemet. En annan faktor av betydelse för kvalitet och resursanvändning är skillnaderna i ersättningsnivå mellan olika utbildningsområden när lärosätena avräknar medel inom ramen för takbeloppet. Dessa styr i mycket hög grad de resursmässiga förutsättningarna för kurser och program inom olika utbildningsområden, eftersom lärosätena endast i begränsad omfattning omfördelar intäkterna från resurstilldelningssystemet mellan sina olika utbildningsområden. Detta skapar risk för att inte alla kurser och program i högskolan erbjuds med resurser som säkerställer kvalitet och goda studieförutsättningar för studenterna. Former och kostnadsbild för olika utbildningar inom högskolan har förändrats . Det kan inte uteslutas att de skilda ersättningsnivåerna medför att vissa utbildningsområden blir underfinansierade, medan andra överfinansieras. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Ett tredje problem för dagens grundutbildning är att säkra en tillfredsställande forskningsanknytning. Det är svårt både för små och stora lärosäten att förena den bredd som kännetecknar grundutbildningen med den profilering och koncentration till vissa miljöer som krävs för en konkurrenskraftig forskning. Både forskare och lärosäten eftersträvar att beviljas en hög volym externa medel för forskning. är det forskningsmeriter, inte goda insatser i undervisningen, som väger tyngst i den akademiska karriären. Dessa omständigheter bidrar till att duktiga forskare ibland endast i liten utsträckning medverkar i undervisningen på grundnivå och avancerad nivå. Därmed äventyras det samspel som ska utgöra ett kännetecken för universitet och högskolor. Den interna konkurrensen om gemensamma resurser inom lärosätet bidrar till risken att grundutbildningen ibland kan hamna i andra hand. Den uppmärksamhet som forskningsfinansiärer riktar mot lärosätenas uttag av indirekta kostnader för externfinansierad forskning och den höga status som forskningen har inom lärosätena skapar risker för att grundutbildningen missgynnas i den interna resurskonkurrensen. Om lärosätet inte på ett välgrundat sätt avväger resurser mellan grundutbildning och forskning, kan följden bli att de resurser som faktiskt läggs på grundutbildningen blir mindre än vad som avsetts när beslutat om anslag till grundutbildningen. De krav som regeringen ställer på lärosätenas redovisning är viktiga för att stimulera lärosätena att förbättra systemen för redovisning och uppföljning, inte minst för att säkra en skälig fördelning av resurser mellan grundutbildning och forskning. Det är angeläget att regeringen beaktar att de krav som ställs på lärosätenas externa redovisning har betydelse för den interna fördelningen av resurser för olika ändamål inom lärosätena. Enlig bedömning finns en rad faktorer som skapar risker för att kurser och program inom högskolan inte alltid genomförs med de krav på hög kvalitet och god resursnivå som bör ställas. Styrningen skapar drivkrafter mot likriktning som den inte stödjer forskningsanknytning av grundutbildningen. Systemet för ersättning för olika utbildningsområden är i stora drag baserat på förutsättningar som rådde 1993 och tillförda anslagsmedel omfördelas inte inom lärosätena. Detta kan innebära att vissa utbildningar är underfinansierade och andra överfinansierade. Regeringen bör analysera hur stort behov av profilering och koncentration av utbildningen inom högskolan som föreligger. Regeringen bör se över resurstilldelningssystemet för grundutbildningen. Regeringen bör analysera hur en god forskningsanknytning av grundutbildningen kan säkras. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN 7.1.3Bättre kunskap om högskolesektorn Universitet och högskolor bedriver en mångskiftande verksamhet som behöver undersökas ur en rad olika perspektiv. Det är angeläget med fördjupade kunskaper om högskolans verksamhet samt att utbildning och forskning belyses i ett helhetsperspektiv. Inför forskningspolitiska satsningar behövs underlag om var det finns forskningskapacitet och hur snabbt nya forskningsområden kan byggas upp. Vidare är det väsentligt att kunna bedöma hur forskningsanknytning av grundutbildningen kan hålla jämna steg både med förändringar i utbildningsutbudet och med expansionen av forskningen. Det är angeläget att följa upp hur nya former för tilldelning av externa forskningsmedel förändrar villkoren för forskare och lärare i högskolan. På regeringens uppdrag har en särskild utredare redovisat förslag till en ny myndighetsorganisation inom utbildningsområdet. I uppdraget ingår att bedöma vilken myndighet som framöver ska svara för högskolestatistiken och vara statistikansvarig myndighet enligt förordningen (2001:100) om den officiella statistiken. I ett delbetänkande från utredaren föreslås att det inom den nya myndigheten för kvalitetssäkring och tillsyn ska ingå ett nytt analysuppdrag. Det ingår inte i uppdraget att analysera det statistikansvar för forskning som ligger på SCB eller det analysansvar som ligger på när det gäller forskningen i högskolan. Ansvarsfördelningen mellan de nationella myndigheterna kan enligt mening försvåra statistik och kunskapsbildning som tar sikte på samspelet mellan utbildning och forskning i högskolan. Det behövs mer uppföljning av hur olika former för tilldelning av externa forskningsmedel påverkar verksamheten inom högskolan. Regeringen bör se över ansvarsfördelningen för statistik och fördjupad analys av högskolesektorn. 7.2Att ta ansvar som självständigt lärosäte Den svenska högskolan står inför många utmaningar, inte minst i form av ökad nationell och internationell konkurrens om studenter, forskare och resurser. är det viktigt att den särart och integritet som ska känneteckna universitet och högskolor bibehålls. Lärosätena ska hålla hög kvalitet i utbildningen trots en expansiv verksamhet och återkommande svängningar Lärosätena ska bedriva forskning med hög kvalitet, ett GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET uppdrag som blivit än viktigare med hänsyn till de stora resurstillskott som kommit många lärosäten till del. Med ökade resurser följer höga förväntningar på resultat i form av excellent forskning och innovationer som stärker sysselsättning och tillväxt i . Lärosätena ska axla det ansvar för verksamheten som tillkom med högskolereformen 1993 och som förstärkts i och med beslut i enlighet med prop. 2009/10:149. I detta ansvar ingår: Dimensionering och inriktning av lärosätets utbildning och forskning att väga studenternas efterfrågan på utbildning och de behov av kompetens och kunskap som finns på arbetsmarknaden och i samhället mot de resurser som lärosätet förfogar över och de resurser man kan räkna med . Samspelet mellan lärosätets utbildning och dess forskning att avväga mellan god forskningsanknytning av grundutbildningen och en fokusering av forskningen som ger framgång när det gäller vetenskapligt anseende och forskningsbidrag från externa finansiärer. Hög utbildningskvalitet att prioritera tillgängliga resurser så att kurser och program ges av engagerade och kompetenta lärare och med resurser som säkrar en god undervisning. Integritet gentemot externa forskningsfinansiärer att säkerställa forskarnas frihet och lärosätets handlingsutrymme och balansera detta mot samhällets och finansiärernas önskemål om kunskapsutveckling inom olika fält. Organisation och arbetsvillkor att planera verksamheten så att lärarna ges rimliga arbetsbeting och utrymme för kompetensutveckling och så att det skapas goda arbetsvillkor för lärosätets forskare. Formerna för att tillföra anslag från statsbudgeten till universitet och högskolor skiljer sig mycket från flertalet andra statliga sektorer. Ett särdrag är att lärosätena för sin forskning får konkurrera sinsemellan om en stor del av den statliga finansieringen. Det tudelade finansieringssystemet för forskning ställer krav på lärosätets ledning att prioritera inom anslaget för forskning och forskarutbildning och att avväga mellan olika inriktningar av den forskning som bedrivs vid lärosätet. Sådana prioriteringar har inte haft något mer utvecklat stöd i den interna redovisningen. Jämfört med många andra statliga myndigheter är universitet och högskolor överlag stora enheter. Trots detta drar lärosätena inte nytta av sin storlek genom att använda hela organisationen som riskbärare. Ansvar för att hantera de risker som är förknippade med fluktuationer i studenternas efterfrågan och framgång i att beviljas forskningsbidrag bärs främst av individuella institutioner eller forskargrupper, inte samlat av hela lärosätet. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN 7.2.1Utveckla ledningen av lärosätena Med den självständighet som lagts på universitet och högskolor är deras styrelser en viktig länk när regeringens politik ska genomföras. Styrelserna för universitet och högskolor har ett övergripande ansvar för prioritering av tillgängliga resurser och för uppföljning av verksamhet inom lärosätet. Det strategiska arbetet är en viktig del av styrelsens ansvar. Inför forskningspolitiska propositioner har lärosätena upprättat kunskaps- och forskningsstrategier för att bidra med underlag för regeringens beredning inför dessa propositioner. I regeringens anvisningar inför strategiarbetet har fokus framförallt lagts på lärosätenas forskning. Av granskning framgår att många lärosäten även har utvecklat sina strategiska ambitioner för grundutbildningen. visade granskningen att de strategiska områden som anges i forskningsstrategierna ofta är breda och svåra att följa upp. Ett aktivt styrelsearbete är viktigt för att universitet och högskolor ska kunna axla det ansvar som lagts på dem. Det finns behov av att utveckla lärosätenas interna styrning och verksamhetsuppföljning, något som styrelserna kan bidra till genom att ställa krav på återkoppling. Det är av stor vikt att styrelserna använder sig av möjligheten att själva forma sin roll och sina arbetssätt utifrån lärosätets behov och förutsättningar. För väl fungerande styrelser krävs också bättre introduktion av ledamöterna som skapar sektorsspecifik kunskap och därmed förståelse av dess styrsystem. Ledningen för lärosätet bör ta ansvar inte bara för forskning och utbildning var för sig utan också för samspelet dem emellan. Detta är enligt mening väsentligt både för lärosätet och för högskolans samlade utveckling. Lärosätenas styrelser är motiverade och kunniga, men det finns behov av ett mer aktivt styrelsearbete. För att utveckla styrelsernas arbete behövs också mötesplatser för erfarenhetsutbyte mellan såväl nytillträdda som erfarna styrelseledamöter. Styrelserna för universitet och högskolor bör utveckla sitt arbete med långsiktiga strategier för lärosätet. I arbetet bör ingå hur grundutbildningen kan utvecklas i samspel med lärosätets forskningsprofil. Universitet och högskolor bör samverka sinsemellan för att stärka styrelseledamöternas förståelse av de förutsättningar som gäller för högskolesektorn. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET 7.2.2Bättre uppföljning av resursernas användning Universitet och högskolor förfogar över stora resurser för forskning och utbildning och lärosätena ansvarar för att resurserna används effektivt. Detta förutsätter att lärosätena har god kunskap om hur resurser av olika slag används. har iakttagit brister när det gäller lärosätenas uppföljning av hur tilldelade resurser kommer till användning inom verksamheten. Lärosätenas redovisning ger inte ett tillfredsställande underlag för bedömning av hur stora åtaganden för framtida samfinansiering som lärosätet har gjort. Detta gäller både forskningsbidrag som betalats ut till lärosätet men ännu inte förbrukats och bidrag som beviljats av externa forskningsfinansiärer men som ännu ej betalats ut till lärosätet. Utan överblick över framtida åtaganden är det svårt för lärosätets ledning att fatta välunderbyggda beslut om inrättande av professurer, meriteringstjänster för yngre forskare och andra strategiska satsningar. Det finns svagheter när det gäller kostnadsuppdelningen mellan grundutbildning och forskning i redovisningen. Indirekta kostnader beräknas på grundval av planerad tid bland lärare och forskare, inte den faktiska tidsanvändningen. Detta bidrar till en risk att grundutbildningen missgynnas i den interna konkurrensen inom lärosätet om resurser. Införandet av den så kallade SUHF-modellen har inneburit ett stort steg framåt för redovisning som stödjer ett välunderbyggt beslutsfattande i högskolan.