rfr · GZ0WRFR6d2 · 2012-05-28 00:00:00 — Eftersom partiernas andel frågor påverkas av talmannens fördelning av ordet ger andelen inte en direkt avspegling av partiernas intresse för frågeinstitutet. Det kan ändå noteras att , som ställer av frågorna och har av riksdagsmandaten, är relativt sett mer överrepresenterat än Socialdemokraterna, som ställer av frågorna och har av mandaten. Denna skillnad kan eventuellt förklaras med partiernas skillnad i storlek. Små partier har inte samma tillgång till kanaler för inflytande och resurser för opinionsbildning som stora partier har, vilket kan göra att de i större utsträckning använder frågeinstituten som redskap för påverkan och opinionsbildning. Det kan dock noteras att , sin oppositionsställning och storlek till trots, inte är överrepresenterat utan ställer en lika stor andel av frågorna som det har mandat i . är något underrepresenterade, vilket kan förklaras med dels att talmannen prioriterat oppositionspartier framför regeringspartier, dels att partiet har flest statsrådsposter och därmed antagligen inte vill eller har behov av att ställa frågor till statsråd från det egna partiet. TABELL 1 MUNTLIGA FRÅGOR PER PARTI 2009/10 SAMT PARTIGRUP- PENS ANDEL MANDAT I () Empiriska studier av frågeinstitutens användning tyder på att ju längre från makten en parlamentariker är och ju färre kanaler för inflytande en parlamentariker har, desto fler frågor ställer parlamentarikern. Parlamentariker från oppositionspartier tenderar därför att ställa fler frågor än parlamentariker från regeringspartier (1994, s. 6668, Rasch 1994, s. 268), och parlamentariker med låg hierarkisk placering i partiet eller parlamentet ställer fler frågor än parlamentariker med hög hierarkisk placering (Bailer 2009, s. 12, 2011/12:RFR6 3 VEM STÄLLER FRÅGOR? Rasch 1994, s. 265). Statsvetaren har i en studie av riksdagsledamöternas användning av frågor och interpellationer funnit att riksdagsledamöter utan någon utskottsplats är mer aktiva än ledamöter med utskottsplats när det gäller att ställa skriftliga frågor och interpellationer (1994, s. 316 f.). I tabell 2 redovisas fördelningen av muntliga frågor mellan ledamöter med olika hierarkisk placering i partigruppen och . Den första gruppen består av ledamöter med en central placering inom partigruppen eller . Hit räknas medlemmar av partiernas gruppstyrelser och ledamöter med plats i ett utskottspresidium. Ordinarie utskottsledamöter utan plats i gruppstyrelse eller utskottspresidium har klassificerats som ledamöter med en medelplacering. Ledamöter utan vare sig ordinarie utskottsplats eller plats i gruppstyrelsen har klassificerats som perifera. Som jämförelsepunkt anges de tre gruppernas andel av riksdagsmandaten. TABELL 2 MUNTLIGA FRÅGOR EFTER HIERARKISK PLACERING I PARTIET ELLER SAMT PARTIERNAS MANDAT I , 2009/10 (KOLUMNPROCENT) Börjar vi med att studera statsrådens frågestund kan vi konstatera att ledamöter med en central position ställer så många frågor som förväntat, dvs. andelen frågor är nästan lika stor som gruppens andel av riksdagsmandaten. Ledamöter med en perifer position ställer däremot en något större andel frågor än vad de har mandat i medan ordinarie utskottsledamöter ställer en något mindre andel frågor än förväntat. Överrepresentationen av ledamöter med en perifer position är inte jättestor () men bekräftar resultat och stärker hypotesen att frågor utnyttjas i högre grad av ledamöter med låg hierarkisk placering. Studerar vi statsministerns frågestund ser vi ett helt annat mönster. Under dessa frågestunder är riksdagsledamöter med en central position överrepresenterade i förhållande till gruppens andel mandat i , medan ledamöter i mellanposition och i perifer position är underrepresenterade. Resultaten är inte förvånande, utan snarare förväntade, mot bakgrund av kravet att partierna normalt ska företrädas av sina partiledare, i undantagsfall av vice ordförande eller gruppledare. Som vi har sett är ett uttryckligt önskemål med statsministerns frågestund att få till stånd ett regelbundet meningsutbyte mellan statsministern och ledande företrädare för riksdagspartierna. Partierna ska därför normalt representeras av sina partiledare, i undantagsfall av vice ordförande eller 3 VEM STÄLLER FRÅGOR? En mer ingående analys av de fyra frågestunderna med statsministern /10 visar att företräddes av ett språkrör vid samtliga frågestunder och att Socialdemokraterna företräddes av sin partiledare vid tre frågestunder och av sin gruppledare vid en frågestund. företräddes av sin partiledare vid en frågestund och av gruppledaren vid två frågestunder. Regeringspartierna representerades endast vid ett fåtal tillfällen av en ledamot i ledningsposition. TABELL 3 PARTIERNAS FÖRETRÄDARE/PRIORITERADE TALARE VID STATSMI- NISTERNS FRÅGESTUNDER 2009/10 Gruppledare/vice ordfö- Kommentar: Oppositionspartierna får till varje frågestund med statsministern anmäla en ledamot som ska företräda partiet medan regeringspartierna får anmäla en prioriterad talare. Regeringspartiernas partiledare ingår i regeringen och kan därför av naturliga skäl inte företräda partiet. Antalet frågestunder med statsministern uppgick till fyra under /10. 3.3 Ledamöter med osäkra mandat Genom att ställa frågor kan riksdagsledamöterna få positiv uppmärksamhet i såväl väljarkåren som i den lokala partiorganisationen och därmed öka chanserna till omval. Om ledamöter ställer frågor av dessa skäl skulle vi kunna förvänta oss att personvalda ledamöter och ledamöter som sitter på osäkra mandat är mer aktiva än ledamöter med relativt säkra mandat. Av studie av riksdagsledamöternas användning av frågeinstituten framgår att ledamöter invalda på utjämningsmandat var mer aktiva frågeställare än ledamöter med fasta mandat (1994, s. 293). Detta mönster återfinns också i det norska (Rasch 1994, s. 270). Tabell 4 visar frågeaktiviteten hos personvalda ledamöter, ersättare och ledamöter som blivit invalda på ett utjämningsmandat. Resultaten ger inget stöd för hypotesen att ledamöter med osäkra mandat är mer aktiva frågeställare än andra ledamöter. Ersättare är tvärtom underrepresenterade sett till deras andel mandat i . Personvalda ledamöter ställer exakt så många frågor som förväntat under statsrådens frågestund men något fler frågor än förväntat under statsministerns frågestund. Ledamöter med utjämningsmandat ställer nästan exakt så många frågor som förväntat. Resultaten bör tolkas försiktigt eftersom vi varken har kontrollerat för om ledamöterna avser att kandidera igen, eller för om ledamotens osäkra mandat är på väg att övergå i ett mer säkert mandat, t.ex. på grund av andra partikollegers avgång från . 2011/12:RFR6 3 VEM STÄLLER FRÅGOR? TABELL 4 FRÅGOR STÄLLDA AV PERSONVALDA, ERSÄTTARE OCH LEDAMÖTER MED UTJÄMNINGSMANDAT SAMT GRUPPERNAS ANDEL MANDAT I 2009/10 (PROCENT) Kommentar: Som personvald räknas personvalda ledamöter som vid valet var placerade på icke-valbar plats på partilistan, dvs. ledamöter som inte skulle ha blivit invalda i om det inte vore för personvalet. 4 Vem ställer ledamöterna frågor till? Under den undersökta mandatperioden bestod regeringen av en fyrpartikoalition i majoritet, vilket innebar att regeringen företräddes av statsråd från fyra olika partier. Hur fördelades ledamöternas frågor mellan de olika koalitionspartierna och i vilken utsträckning ställde ledamöterna frågor till statsråd från det egna partiet? (1994) undersökning av interpellationer och frågor visar att riksdagsledamöter inte drar sig för att ställa frågor till sitt eget parti utan ställer ungefär en lika stor andel frågor till sin egen minister som partiet har ministerposter. Tabell 5 redovisar hur riksdagspartierna fördelade sina muntliga frågor mellan de fyra regeringspartierna under statsrådens frågestunder . Vid tolkningen av tabellen bör man vara uppmärksam på att ledamöternas val av statsråd är begränsat till de fem statsråd som enligt ett roterande schema närvarar vid frågestunden. Om frågeställarna hade kunnat välja helt fritt vem de skulle ställa frågor till skulle fördelningen av frågor mellan de olika partierna eventuellt sett annorlunda ut. RIKSDAGSPARTIERNAS FÖRDELNING AV MUNTLIGA FRÅGOR MEL- REGERINGSPARTIERNA, STATSRÅDENS FRÅGESTUNDER VÅREN 2010 (RADPROCENT) Kommentar: På grund av avrundning summeras inte alla procenttal till i tabellen. hölls frågestunder med statsråd 14 gånger. Av de statsråd som deltog vid dessa frågestunder var moderater, centerpartister, folkpartister och kristdemokrater. Av tabellen framgår att samtliga regeringspartier riktade frågor till det egna partiets statsråd i en omfattning som vida översteg partiets andel av de svarande statsråden. och ställde majoriteten av sina frågor () till ett statsråd från det egna partiet medan ställde en lika stor andel frågor () till det egna partiet som till . var det enda parti som ställde fler frågor till ett annat parti () än till sitt eget parti. Vi kan således konstatera att 2011/12:RFR6 4 VEM STÄLLER LEDAMÖTERNA FRÅGOR TILL? regeringspartierna ställer en relativt stor andel av sina frågor till statsråd från det egna partiet. Resultatet kan förmodligen förklaras med att partierna vill väga upp oppositionens kritiska frågor med positiva frågor och ge det egna partiet en chans att presentera en fördelaktig bild av dess arbete inom regeringen (1994, s. 310). När det gäller oppositionspartierna kan vi bl.a. se att Socialdemokraterna ställde majoriteten av sina frågor till ett moderat statsråd, att ställde en lika stor andel frågor till som till och att ställde en lika stor andel frågor till som till . höga andel frågor till torde kunna förklaras med att de statsråd som ansvarade för miljöfrågor, miljöministern och jordbruksministern, var Centerpartister. Trots att får en majoritet, eller en delad majoritet, av oppositionens frågor understiger andelen frågor adresserade till partiets andel av de svarande statsråden. Det är möjligt att riksdagsledamöterna hellre vill få sin fråga besvarad av statsministern än av ett moderat statsråd och därför väljer att vänta med att ställa frågan till statsministerns frågestund. Summerar vi de sju partiernas frågor kan vi konstatera att och får en något större andel frågor än förväntat utifrån partiernas andel av de svarande statsråden. får en mindre andel frågor än förväntat, vilket delvis kan förklaras av att statministerns frågestund tillkommer. Även får något färre frågor än förväntat. 5 Vad ställer ledamöterna frågor om? I det här avsnittet kommer frågornas innehåll att analyseras med avseende på vad ledamöterna ställer frågor om. Bland annat undersöks frågornas koppling till utskottsarbetet, medierna, aktuella händelser och valkretsen. Vidare kommer det att redovisas hur vanligt förekommande det är att ledamöterna presenterar egna förslag då de ställer muntliga frågor. Större delen av det parlamentariska arbetet sker inom fackutskotten. Nästan alla riksdagsledamöter sitter som ordinarie eller suppleant i ett utskott och blir därmed specialiserade inom ett ämnesområde. Många utskottsledamöter är också sitt partis företrädare i de sakområden som utskottet behandlar, vilket innebär att ledamöterna förväntas driva frågorna även utanför utskottet. Vi bör således kunna förvänta oss att många ledamöter ställer frågor om ämnen som hör till det egna utskottets ansvarsområden. har studerat frågors utskottskoppling 1993 genom att undersöka i vilken utsträckning ledamöterna ställer frågor till ett fackdepartement som motsvarar ledamotens utskottstillhörighet. På detta sätt kommer fram till att av frågorna har en utskottskoppling (1994, s. 325). I denna undersökning har utskottskoppling definierats som att frågan behandlar ett område som hör till ett utskott där frågeställaren för frågan var ledamot. Frågor som tangerar utskottets beredningsområde men som hör till något annat utskott har inte kodats som utskottskopplade.112 Eftersom vi tillämpar en annan operationalisering än vad gör är det svårt att göra en direkt jämförelse av resultaten. Av materialet framgår att knappt hälften () av frågorna under statsrådens frågestunder och av frågorna vid statsministerns frågestund har en utskottskoppling. Att statsministerns frågestund innehåller en mindre andel utskottsrelaterade frågor kan förklaras med debattreglernas krav på att frågorna vid statsministerns frågestund ska vara av övergripande allmänpolitiskt slag. Materialet visar också att oppositionspartierna ställde en större andel frågor med utskottskoppling än regeringspartierna (mot för statsrådens frågestund och mot för statsministerns frågestund). En förklaring till denna skillnad kan vara det faktum att många oppositionsledamöter agerar som partiföreträdare i olika 112 Även suppleanternas frågor har kodats utifrån utskottskoppling. Ordinarie ledamöter och suppleanter redovisas gemensamt då det i tidigare forskning har konstaterats att det inte har någon avgörande betydelse för det praktiska arbetet om en ledamot är ordinarie eller suppleant i ett utskott (se utredningstjänstens delrapport om frågeinstituten). De ledamöter som saknar utskottsplats har inte inkluderats i analysen. 2011/12:RFR6 5 VAD STÄLLER LEDAMÖTERNA FRÅGOR OM? sakfrågor och därför förväntas synliggöra och driva partiets politik på dessa områden. Eftersom medierna står för en löpande granskning av den offentliga makten är det troligt att ledamöterna hämtar uppslag till många av sina frågor härifrån. Genom att ställa frågor om ämnen som redan figurerar i medierna ökar dessutom ledamöterna sina chanser att få medialt genomslag, vilket nästan är en förutsättning för att nå ut till väljarna (Rasch 1994, s. 261 f.). Vi bör således kunna räkna med att medierna har ett tämligen stort inflytande över frågornas innehåll. Frågors mediekoppling har tidigare studerats av och . Undersökningen som avsåg /89 visade att av av interpellationerna hade sitt uppslag i medieuppgifter (och 1990, s. 148). Mediereferens har i undersökningen definierats i enlighet med och operationalisering, dvs. som en otvetydig hänvisning till medierna, t.ex. namngiven tidning, nyhetsbyrå, radio- eller tv-program eller formuleringar såsom enligt pressuppgifter och av massmedia har framgått. Hänvisningar då massmedieanknytningar endast kan anas, t.ex. alarmerande rapporter, problemet har väckt stor uppmärksamhet har inte inkluderats, inte heller hänvisningar till pressmeddelande. Avseende frågan om uppslagen till frågan kommer från medierna måste resultaten ses som en minimiskattning eftersom ledamöterna kan ha hämtat sitt uppslag till frågan från medierna utan att detta nämns (och 1990, s. 148149). Andelen frågor med mediereferenser uppgår till för statsrådens frågestund och till för statsministerns frågestund. Resultatet avviker därmed inte märkbart från de resultat som och fann för skriftliga frågor för muntligt svar. Åtminstone när det gäller statsministerns frågestund refererar oppositionspartier i högre grad till medierna (mot för statsministerns frågestund och mot för statsrådens frågestund). Denna skillnad kan bero på att riksdagsledamöter från regeringspartierna har en direktkontakt med regeringen och därmed inte är lika beroende som oppositionspartierna av medierna som informationskanal. Vidare torde oppositionspartier vara mer benägna att uppmärksamma kritik eller mediedrev riktade mot regeringen i syfte att skapa en negativ opinion mot regeringen (jfr utredningstjänstens delrapport). 113 Skriftliga frågor för muntligt svar. 5 VAD STÄLLER LEDAMÖTERNA FRÅGOR OM? 5.3 Aktuella händelser och initiativ Ledamöterna kan också hämta uppslag till sina frågor från aktuella händelser och initiativ. Här finns en uppenbar koppling till medier eftersom det är medier som i hög grad styr den offentliga debatten och bestämmer vilka frågor som är aktuella. Till viss del kan variabeln aktualitet därför ses som en alternativ indikator på i vilken utsträckning medier styr frågornas innehåll. Aktuella händelser och initiativ kan emellertid komma riksdagsledamöterna till kännedom genom andra kanaler än medier, varför undersökningen av frågornas aktualitet har sökt att inkludera alla aktuella händelser och initiativ och inte bara dem där riksdagsledamoten hänvisar explicit till en medieuppgift. De muntliga frågornas aktualitet är även intressanta att undersöka mot bakgrund av att ökad aktualitet var ett av syftena med att införa muntliga frågestunder. Variabeln aktualitet omfattar de muntliga frågor som refererar till ett aktuellt initiativ (t.ex. beslut, uttalande, agerande, förslag, rapport), till en aktuell händelse (t.ex. brott, naturkatastrof) eller till en annan aktuell fråga som har någon form av start- och slutdatum. För att en fråga eller händelse ska kunna klassas som aktuell måste den också teoretiskt kunna klassas som inaktuell, och alltså vara begränsad . Ständigt aktuella frågor som inte har sitt ursprung i en viss händelse, nyhetsrapportering eller liknande har således klassats som inaktuella. För att avgöra frågans aktualitet har händelsen eller initiativet som frågan handlar om sökts upp i Presstext (en omfattande tidningsdatabas i fulltext). I syfte att fånga upp händelser i form av t.ex. pressmeddelanden, regeringsinitiativ och publikationer som inte täcks av Presstext har även Google använts som sökmotor. Frågan har sedan kodats utifrån hur många veckor inpå händelsen/initiativet som den har ställts. Eftersom det är möjligt att en fråga har sitt ursprung i en aktuell händelse utan att detta framkommer vid en sökning i Presstext och via Google bör resultaten tolkas som en minimiskattning. Operationaliseringen har lett till en del svåra överväganden. Exempelvis har frågor om sjukförsäkringen, vilka var många under , kodats som aktuell händelse från fall till fall. Frågor som ställdes före eller efter beslut om förändringar i sjukförsäkringen har kodats som aktuella. Så har även de frågor som refererar till ett av medier uppmärksammat enskilt sjukförsäkringsfall. Mer generella frågor om sjukförsäkringen, som inte hänvisar till någon aktuell publikation, händelse etc. har klassats som inaktuella. En fråga som ställs före eller efter en händelse har kodats som inaktuell. Om frågestunderna ska komplettera interpellationsinstitutet genom en högre grad av aktualitet bör de behandla frågor som inträffat eller inträffar inom en tidsram som är kortare än svarstiden för interpellationer. Interpellationer ska besvaras men besvaras i praktiken ofta . /besvarades av interpellationerna (bet. 2010/11:KU20). Om frågestunderna ska komplettera interpellationsinstitutet genom en högre grad av aktualitet bör 2011/12:RFR6 5 VAD STÄLLER LEDAMÖTERNA FRÅGOR OM? de därför behandla frågor som inträffat eller inträffar inom en tidsram om två, max . TABELL 6 FRÅGORNAS AKTUALITET 2009/10 (KOLUMNPROCENT) Tabell 6 visar att en tredjedel av de muntliga frågorna behandlar en händelse eller ett initiativ som inträffat/inträffar inom en tidsram . Vidare framgår att av frågorna relaterar till en händelse eller bakåt i tiden. Majoriteten av de muntliga frågorna () har emellertid klassats som inaktuella då de antingen inte går att referera till någon specifik händelse eller behandlar en händelse som inträffar/inträffat eller bakåt i tiden. Frågestunderna används således inte enbart för att få svar i aktuella ärenden. Detta är i sig inget konstigt eftersom frågestunderna inte bara har en kort svarstid utan även andra utmärkande drag som gör dem attraktiva för riksdagsledamöterna (t.ex. att de direktsänds i tv, har ett snabbt tempo och att statsråden inte känner till frågorna på förhand). Det föreligger inte någon skillnad mellan statsrådens och statsministerns frågestund avseende frågornas aktualitet. Vi kan däremot konstatera att oppositionen i större utsträckning än regeringen ställer frågor om aktuella händelser. En förklaring till skillnaden kan vara att regeringspartierna har andra kanaler än frågestunder för informationsinhämtning om regeringens agerande i aktuella frågor, och att oppositionspartierna i större utsträckning vill följa upp händelser som tas upp i medier och därigenom skapa opinion och publicitet. Riksdagsledamöter behöver profilera sig för att öka chanserna till åternominering och omval. Genom att driva valkretsfrågor kan ledamöterna få de lokala väljarnas och den lokala partiorganisationens gillande, vilket ofta är en nödvändig förutsättning för att bli åternominerad och omvald (Rasch 1994, s. 258). Frågestunderna, som är en tämligen fri form av parlamentariskt arbete, ger ledamöterna ett tillfälle att uppvisa engagemang och intresse i frågor som är viktiga för valkretsen (Bailer 2009, s. 3; 1994, s. 325). 5 VAD STÄLLER LEDAMÖTERNA FRÅGOR OM? är det just i syfte att uppfylla individuella mål som ledamöterna ställer frågor (1994, s. 352). Denna hypotes har även framförts av (2006, s. 60) som menar att det är just för att vinna lokaltidningarnas gehör som riksdagsledamöterna ställer frågor. Även förväntade sig att rappa och aktuella frågedebatter skulle öka andelen frågor med lokal betydelse (bilaga till prop. 1984/85:190, s. 20). I den här undersökningen har en fråga räknats som valkretsrelaterad om den innehåller ett explicit omnämnande av valkretsen eller av kommun, anläggning, organisation, företag, evenemang och dylikt eller av väljare eller fall som rör väljare i valkretsen (jfr 2011, s. 264, se även utredningstjänstens delrapport). Av undersökningen framgår att av frågorna vid statsrådens frågestunder har valkretskoppling och att av frågorna under statsministerns frågestund har valkretskoppling. Det framträder inte någon större skillnad mellan regeringspartierna och oppositionspartierna. Resultaten kan tolkas som att riksdagsledamöterna främst agerar som partidelegater, och inte väljardelegater, då de ställer frågor. Det är dock möjligt att ledamöter driver viktiga valkretsfrågor vid frågestunderna utan att nämna det explicit. 5.5 Framtvingande av utfästelser och egna förslag Frågeinstituten kan användas som redskap för partier och enskilda ledamöter att realisera partiets program eller den personliga agendan. Ett sätt att försöka påverka politiken är att tvinga fram en utfästelse från statsråden som de sedan känner sig bundna att hålla. En undersökning av samtliga frågor, där de två typerna av frågestunder har slagits samman, visar att 14 av 286 undersökta frågor, dvs. , innehåller en efterfrågan om en utfästelse. Det är något vanligare att en utfästelse efterfrågas vid statsrådens frågestund än vid statsministerns frågestund (mot ). Vad som framför allt efterfrågas från statsrådet är en utfästelse om någonting kommer att ske, som i följande fråga: När och på vilka sträckor kan vi av klimatskäl inom överskådlig tid vänta oss att få se höghastighetståg i ?114 Regeringspartierna efterfrågar utfästelser i ungefär samma utsträckning som oppositionspartierna. Ledamöterna kan också försöka utöva inflytande genom att presentera egna förslag som man hoppas att regeringen ska realisera. Att presentera förslag är också ett sätt att höja ledamotens eller partiets profil i en fråga. I den här undersökningen definieras förslag som när frågeställaren presenterar ett konkret förslag till politiskt agerande eller hållning. Frågor som i huvudsak bedöms innehålla en motreaktion till eller kritik av regeringens agerande utan att innehålla något tydligt motförslag har inte räknats som förslag. Resultaten visar att omkring en femtedel av de muntliga frågorna innehåller förslag från ledamöterna (av frågorna under statsrådens frågestunder respekti- 114 Muntlig fråga ställd av (FP), protokoll 2009/10:38. 2011/12:RFR6 5 VAD STÄLLER LEDAMÖTERNA FRÅGOR OM? ve av frågorna under statministerns frågestunder). Det föreligger ingen skillnad mellan regeringspartierna och oppositionen vid statsrådens frågestund. När det gäller statsministerns frågestund ser vi dock en skillnad. Av oppositionens frågor innehåller egna förslag medan av regeringspartiernas frågor innehåller egna förslag.