rir · H0B58 · 2012-04-19 00:00:00 — regeringen sedan fattar beslut om samt regionala planer (länsplaner) för vilka regeringen fastställer de ekonomiska ramarna. Prioriteringsgrunder och underlag till den ekonomiska planeringen Riksdag och regering har slagit fast att samhällsekonomiska analyser ska spela en viktig roll vid prioriteringen av infrastrukturinvesteringar samt att prioriteringen av åtgärder ska göras med hänsyn till den effekt de har på de transportpolitiska målen.29 har vidare uttalat att medfinansiering isolerat inte ska ha någon påverkan på prioriteringsordningen mellan de olika investeringsobjekten i åtgärdsplaneringen.30 Riksdag och regering har vid ett flertal tillfällen lyft fram betydelsen av tydliga och transparenta beslutsunderlag som visar på nyttor och kostnader för åtgärderna och hur de ska kunna prioriteras och motiveras i förhållande till andra möjliga åtgärder.31 anser också att samlade effektbedömningar bör genomföras. En samlad effektbedömning kompletterar, 2008/09:35. 29Se till exempel prop. 1987/88:50 bil. 1, bet. 1987/88:TU20, rskr. 1987/88:297 och prop. 2008/09:35, bet. 2008/09:TU2, rskr. 2008/09:145. 30Förslag till 2000/01:RR11, bet. 2000/01:TU16, rskr. 2000/01:286, bet. 2008/09:TU2. 31Se till exempel prop. 2001/02:20, bet. 2001/02:TU2, rskr. 2001/02:126 och prop. 2008/09:35, bet. 2008/09:TU2, rskr. 2008/09:145. och ger en vidare bild till, den samhällsekonomiska kalkylen och bör enligt utskottet ge en rättvisande bild av vad en åtgärd eller ett paket av åtgärder leder till, möjliggör sakliga jämförelser mellan olika alternativ, är öppen med sina förutsättningar och begränsningar, innehåller relevanta känslighetsanalyser och är tydligt och klart dokumenterad.32 2.2.2Den senaste ekonomiska planeringen för perioden 20102021 I den senaste inriktningsplaneringen föreslog regeringen att det övergripande målet för den svenska transportpolitiken skulle vara att säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgare och näringsliv i hela landet. Det övergripande målet specificeras sedan i ett funktionsmål respektive ett hänsynsmål. Dessa anger att transportsystemet å ena sidan ska medverka till att alla medborgare ges grundläggande tillgänglighet till resor och transporter, å andra sidan att detta ska ske på ett sätt som främjar säkerhet, miljö och hälsa.33 Finansieringskällor och fördelning av medel i de fastställda åtgärdsplanerna Den senaste planeringsomgången resulterade i planer för perioden 20102021 och i dessa uppgår de statliga satsningarna på infrastrukturåtgärder till . Till detta kommer ytterligare medel i form av trängselskatter, vägavgifter, EU-medel och kommunala bidrag på omkring 65 miljarder kronor.34 Av de statliga satsningarna går cirka 217 miljarder till investeringar 184 till den nationella planen och 33 till de regionala planerna och resterade 200 miljarder går till drift- och underhållsåtgärder.35 2.2.3Förseningar och fördyringar av infrastrukturplanerna Osäkra kostnadsuppskattningar ger övertunga åtgärdsplaner tidigare granskningar av kostnadskontroll i stora väg- och järnvägsprojekt visar att omfattande fördyringar av infrastrukturinvesteringar är regel snarare än undantag. Detta innebär att åtgärdsplanerna blir försenade och projekten i den senare delen av planen skjuts upp. Fördyringarna har bland annat att göra med frekventa underskattningar i kostnadskalkyler i 2008/09:TU2, rskr. 2008/09:145. 2008/09:93 s. 14, 16 och 30, bet. 2008/09:TU14 s. 1, rskr. 2008/09:257. 34Riksrevisionen har i rapport 2011:28 dock gjort bedömningen att detta är en överskattning (se avsnitt 2.3.3). 35Näringsdepartementet (2010a). GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR projektens tidiga skeden. I den senaste åtgärdsplanen redovisar visserligen en riskbedömning för hela planen, men gjorde bedömningen att sannolikheten är stor att kostnader för enskilda projekt även fortsättningsvis underskattas. Detta leder till att även den senast beslutade åtgärdsplanen förmodligen inte tar tillräcklig hänsyn till ekonomisk risk och därmed förknippade kostnader, det vill säga är övertung.36 Förseningarna har medfört en låg tilltro till infrastrukturplanerna på och regional nivå och kommuner har sett sig tvingade att förskottera kostnaderna för, och mer och mer reellt finansiera, statliga investeringar för att projekt som är angelägna ur kommunens perspektiv ska bli genomförda.37 Kommunernas påverkan genom PBL Lokala företrädare inbjuds tidigt i den fysiska planeringsprocessen för enskilda projekt för att kunna påverka projektets utformning. (1987:10) ger kommuner ett planmonopol när det gäller infrastrukturinvesteringar. Det är inte ovanligt att en kommun kräver en viss utformning (tunnellösningar eller överdäckning etcetera) för att kommunen ska tillåta att projektet byggs. Utifrån ett kommunalt perspektiv kan kraven motiveras med minskat buller, minskad barriäreffekt etcetera. Ofta låser sig emellertid situationen genom att kommuner kommer med krav på tillägg och standardökningar som inte är motiverade ur ett nationellt perspektiv. Trafikverksutredningen38 tar upp denna problematik och menar att situationen där staten är finansiär och kommunen har vetorätt leder till motsättningar och ett förhandlingsspel som alla kan förlora på. Vidare framhålls en brist på koppling mellan finansieringsansvar och kravställande. har i en tidigare granskning nämnt hur kommunala krav på tillägg och standardhöjningar leder till förseningar och fördyringar i projkt jämfört med den ursprungliga planen.39 2.2.4Planeringssystemen är under översyn Planeringssystemen är under översyn. Regeringens ambitioner är att åstadkomma en förenkling och uppsnabbning av planeringen.40 Detta gäller såväl den långsiktiga som den fysiska planeringen. När det gäller den långsiktiga planeringen har först Trafikverksutredningen41 presenterat ett 36Riksrevisionen (2010) och (2011b). 2008/09:35 och (2011c). 39Riksrevisionen (2010). 40Näringsdepartementet (2010d). 41Näringsdepartementet (2008c). förslag42 till nytt system, sedan trafikverken som ett resultat av ett gemensamt uppdrag43. Den avslutande Medfinansieringsutredningen44 hade också i uppdrag att föreslå ett nytt planeringssystem med utgångspunkt i det förslag som trafikverken redovisat. Vad gäller den fysiska planeringen tillsatte regeringen en kommitté45 vars uppdrag bland annat var att föreslå ändringar i regelverken kring processen för byggande av transportinfrastruktur. Kommittén, som antog namnet , lämnade sitt slutbetänkande till regeringen den 2 september 2010.46 lämnade regeringen förslag till nytt planeringssystem för transportinfrastruktur.47 Anslagsfinansiering är huvudregeln för infrastrukturella investeringar enligt budgetlagen.49 Anslagsfinansiering innebär att hela investeringsutgiften belastar statsbudgetens utgiftssida vid investeringstillfället och betalas med löpande inkomster, huvudsakligen skatter. Huvudskälet för anslagsfinansiering, vilket framförs i förarbetena till såväl nuvarande budgetlag som den tidigare lagen om stadsbudgeten, är att investeringarna i infrastruktur då underkastas samma budgetprövning som andra utgifter.50 Anslagsfinansiering ger vidare en bättre överblick och större inflytande än lånefinansiering som varit det huvudsakliga alternativet till anslagsfinansiering. Argumentet är att lånefinansiering av stora infrastrukturinvesteringar som inte ger monetär avkastning begränsar manöverutrymmet då en stor del av framtida anslag behöver användas för räntebetalningar och amorteringar. har exempelvis uttalat sig negativt till att infrastrukturkostnader på så vis vältras över på nästa generation.51 Anslagsfinansiering skapar därmed stabilare 43Banverket, , och Transportstyrelsen (2010). 44Näringsdepartementet (2010c). 45Näringsdepartementet (2009). 2011/12:118. förhåller sig inte i denna granskning till regeringens förslag, se kapitel 1. 48Avsnittet är hämtat från (2011c). 49SFS: 2011:203. 2010/11:40, bet. 2010/11:KU14, SFS 2011:203 och SFS 1996:1059. 2007/08:TU1 s. 57. Se även SOU 2006:33 s. 61. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR planeringsförutsättningar eftersom verksamheten inte blir beroende av räntelägen. Förutom lånefinansiering har även förskottering från intressenter, brukaravgifter (inklusive trängselskatter) och så kallade OPS-lösningar52 förekommit som alternativa finansieringsformer av statlig infrastruktur. 2.3.2Kommunal medfinansiering av infrastruktur Med- och samfinansiering ur ett historiskt perspektiv oklar ansvarsfördelning Det finns olika skäl till att kommuner och landsting har varit med och finansierat infrastrukturinvesteringar tillsammans med staten. Med positiv lokal nytta som motiv har staten tagit initiativ till förhandlingar om lokal medfinansiering av stora investeringsprojekt i storstadsområdena. Finansiell medverkan har även skett för att planering och genomförande av investeringar bättre ska samplaneras med kommuner.53 Som tidigare nämnts har förseningarna av åtgärdsplanerna lett till att kommuner har sett sig tvingade att medfinansiera statliga investeringar. Formen för medfinansieringen har skett både i form av förskottering och i form av finansiella bidrag. Det finns inte någon fastställd definition för vad som är det statliga normalåtagandet vad gäller att tillhandahålla infrastruktur. Därför går det inte att ange om investeringarna med delad finansiering bör ses som samfinansierade respektive medfinansierade, det vill säga det är oklart om kommunerna i enskilda fall har varit med och finansierat den del av investeringen som bör ses som det statliga åtagandet. På järnvägsområdet har det dock funnits en mer eller mindre hävdvunnen praxis, bland annat att staten står för spåranläggning i allmänhet med den tekniska utformning som tillhandahåller tillräcklig kapacitet med höga säkerhets- och miljökrav. Det innebär att ytlägeslösningar ofta förespråkas i första hand.54 Medfinansieringssatsningen i den senaste åtgärdsplaneringen infrastrukturproposition Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35) introducerades en bred satsning på medfinansiering. 52Med OPS menas ett långsiktigt kontrakt mellan den offentliga sektorn och en privat part, som kan vara ett företag eller ett konsortium, om tillhandahållande av en offentlig tjänst. 53Banverket, , och Luftfartsstyrelsen (2008). 54Banverket (2009a). Trafikverken bör som en permanent åtgärd, främst i samband med framtagande av underlag inför planering och beslut om genomförande av infrastrukturprojekt pröva möjligheterna till medfinansiering från olika intressenter.55 Huvudmotivet för satsningen var enligt regeringen att öka den totala ekonomiska ramen för infrastrukturinvesteringar där medfinansieringen skulle ge ett nettotillskott av medel till den statliga infrastrukturen.56 Nettotillskottet utgörs därmed av bidrag som finansierar en del av det statliga åtagandet. Regeringen förtydligar vidare att den grundläggande ansvarsfördelningen för infrastrukturen mellan stat och kommun inte ska förändras. talar man om att ett ökat gemensamt ansvarstagande för transportinfrastrukturen är positivt då det bidrar till en optimal utformning av investeringarna. Medfinansiering ska, enligt propositionen, inte innebära att andra objekt senareläggs eller prioriteras ned. De individuella åtgärderna ska väljas så att de bidrar till regeringens övergripande mål om att öka sysselsättning och tillväxt och till de transportpolitiska målen.57 Relevanta och jämförbara samhällsekonomiska analyser bör spela en viktig roll vid prioriteringen av infrastrukturinvesteringar och samma krav på beslutsunderlagen ska ställas på medfinansierade som andra objekt. I sina planeringsdirektiv till trafikverken förtydligar regeringen att medfinansiering ska prövas systematiskt i åtgärdsplaneringen 20102021. Detta resulterade i drygt 50 avtal om medfinansiering varav en delmängd om cirka 40 avtal rör namngivna objekt som sedan också kom med i den slutligt fastslagna planen. Då flera av avtalen, framför allt storstadsöverenskommelserna, omfattar flera objekt är antalet medfinansierade objekt betydligt fler än avtalen.58 2.3.3Utredningar och granskningar av medfinansiering gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att föreslå processer och riktlinjer för medfinansiering av transportinfrastruktur, till exempel i form av bidrag eller brukaravgifter, i det framtida planeringssystemet för transportsystemet.59 Som en grund för förslaget skulle utredaren genomföra 55Regeringen definierar medfinansiering såsom omfattande även trängselskatter, andra brukaravgifter och EU-medel. 56Att medfinansieringen skulle ge ett nettotillskott uttrycks inte explicit i propositionen. Inom ramen för granskning gjordes en intervju med dåvarande statssekreterare hos dåvarande infrastrukturminister, som uttryckte regeringens motiv i dessa termer. 57De senare var när propositionen skrevs under revidering, se s. 14. 58Riksrevisionen (2011c), s. 62 samt bilaga 2. 59Näringsdepartementet (2010c). GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR en utvärdering av förhandlingsarbetet kring medfinansieringsavtal avseende åtgärdsplaneringen för perioden 20102021. I delbetänkande redovisades ovan nämnda utvärdering.60 Utredningen pekar på att de grundläggande premisserna rent generellt har varit otydliga. Bland annat nämns att tjänstemän på olika nivåer i inte vet i vilken utsträckning projekt som medfinansieras ska prioriteras framför andra projekt.61 När det gäller paketlösningar skriver utredningen följande: Genom att bedriva förhandlingar om samtidig etablering av flera närliggande objekt visade det sig i flera fall vara möjligt att få till stånd objekt som inte självständigt klarat kraven på samhällsekonomisk lönsamhet. För flertalet medfinansiärer har möjligheten till prioritering av medfinansierade objekt varit en absolut förutsättning för förhandling, medan trafikverken har kommunicerat olika budskap vid olika tillfällen på central respektive lokal nivå rörande förutsättningar för att låta medfinansieringen påverka prioriteringar i planen.62 Utredningen gör vidare bedömningen att kommuner sannolikt i viss mån har kunnat tillgodoräkna sig satsningar i vad som egentligen är infrastruktur under rubriken medfinansiering. Utredningen konstaterade dock också att det är mycket svårt att kvantifiera detta inslag.63 I sitt slutbetänkande presenterar utredningen förslag till riktlinjer och processer för medfinansiering.64 Utredningen föreslår bland annat att förhandling om medfinansiering primärt ska syfta till att öka värdet av de investeringar som omfattas av förhandlingarna. Det kan dock ibland innebära att volymen investering som en konsekvens kan komma att öka.65 Utredningen konstaterar att det är för de åtgärder där statens och andra intressenters intressen korsar eller griper i varandra, exempelvis genomfartsleder och terminaler, som ett gemensamt finansiellt ansvar kan komma i fråga. Utredaren listar ett antal situationer där han ser att det kan vara aktuellt med medfinansieringsdiskussioner från situationer där en annan part passar på att genomföra sina investeringar som staten bygger, till stora paketöverenskommelser kring transportförsörjningen i ett större område. Utredningen anser vidare att det är en åtgärds samhällsekonomiska lönsamhet och bidrag till de transportpolitiska målen som ska påverka om den kommer med i åtgärdsplanen. Huruvida den är medfinansierad eller ej ska inte vara utslagsgivande för denna prioritering. 61SOU 2011:12, s. 70. 62SOU 2011:12, s. 41. 63SOU 2011:12, s. 43. 65SOU 2011:49, s. 183. granskning av medfinansiering av statlig infrastruktur har granskat processen och utfallet av den senaste medfinansieringssatsningen i rapporten av statlig infrastruktur (RiR 2011:28). Granskningen identifierade ett antal brister i processen som föregick förhandlingarna, bland annat tog trafikverken inte fram tydliga riktlinjer och principer för hur förhandlingarna om medfinansiering skulle genomföras. Vidare hanterade trafikverken inte den målkonflikt som finns mellan att medfinansieringen ska ge mer pengar till statlig infrastruktur som den även syftar till bättre infrastruktur. Enligt trafikverken skulle medfinansieringen baseras på de lokala nyttor som uppstår till följd av den statliga investeringen. gjorde dock bedömningen att det är problematiskt att låta lokala och regionala nyttor ligga till grund för en finansieringsförhandling då dessa är svåra att mäta och värdera och det saknas välutvecklade metoder för detta. drog vidare slutsatsen att medfinansieringen har lett till en otydligare ansvarsfördelning för infrastrukturen och en risk för att i övrigt liknande investeringar och medfinansiärer behandlats olika i sina förhandlingar med staten (trafikverken). Granskningen visade att medfinansieringen har gett ett visst medelstillskott och förbättrad samordning av investeringar. drog dock slutsatsen att tillskottet till de statliga medlen inte är så stora som regeringen rapporterat. Enligt uppgår medfinansieringen till högst . Det faktiska nettotillskottet bedöms dock som mindre än så i och med att delar av dessa bidrag gått till åtgärder som ligger utanför det Vidare konstaterar att brukaravgifter har gett ett tillskott på , men bedömer att detta inte utgör egentlig medfinansiering eftersom de kräver statsmakternas beslut och omfattar avgifter från statlig infrastruktur. bedömde även att förhandlingarna om medfinansiering har lett till att nyttan av de samlade åtgärderna i den nationella åtgärdsplanen har sjunkit. Detta på grund av att trafikverken lät medfinansieringen påverka prioriteringen av objekt i åtgärdsplaneringen. resursstarka intressenter har kunnat förhandla fram de objekt som är av störst intresse för dem. Medfinansieringen har dock endast medfört små bidrag till det statliga åtagandet eller till och med tagit statliga medel i nettoanspråk. Medfinansieringen har således inte lett till ett nettotillskott som kunnat fördelas till mer resurssvaga kommuner och regioner. såg därmed en påtaglig risk att medfinansieringen har lett till att mer resurssvaga kommuner och regioner inte fått ta del av statliga investeringsmedel i samma utsträckning som . drar vidare slutsatsen att intentioner om att medfinansieringen ska vara frivillig inte GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR uppfylls i och med att regeringen och trafikverken lät medfinansiering påverka prioriteringsordningen. gjorde vidare bedömningen att medfinansieringssatsningen har inneburit risk för sämre kostnadskontroll. Bland annat såg en betydande risk för att projektens framförhandlade lösning blir dyrare än statens grundlösning och att medfinansiären inte alltid står för hela denna fördyring. Granskningen visade även att flertalet av avtalen var konstruerade så att det inte fanns några kostnadskontrollerande incitament hos medfinansiären. bedömde vidare att medfinansiering i form av förskotteringar inte har använts ändamålsenligt och att detta har lett till effektivitetsproblem. Förhandlingar om brukaravgifter bedöms också ha lett till olika slags ineffektiviteter och drar slutsatsen att det är olämpligt att förhandla om medfinansiering i form av brukaravgifter i enskilda fall. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR 3 och dess finansiering Detta bakgrundskapitel innehåller en beskrivning av den långa perioden av förhandlingslösningar för utbyggnad av infrastrukturen i . Därefter beskrivs planeringsprocess inklusive bakgrunden till och dess resultat. Vidare redovisas en sammanfattning av den process som ledde fram till medfinansiering och en beskrivning av de olika förhandlingsparternas roller. 3.1Paketöverenskommelser och förhandlingar i Det finns en tradition av överenskommelser och förhandlingar kring transportinfrastruktur i . Det har förklarats med att täta maktskiften i kommuner och landsting har gjort det svårt att enas kring långsiktiga strategier inom den gängse modellen för investeringar i infrastruktur. Därutöver har kostnaderna för utbyggnad av strategiskt viktiga delar av stadens transportinfrastruktur i flera fall varit extremt höga beroende på bristen på utrymme och höga standard- och miljökrav.66 Den så kallade Hörjelöverenskommelsen möjliggjorde att AB lokaltrafik (SL) samlade all kollektivtrafik i för att bilda landets första länstrafikbolag. Överenskommelsen innebar att SL också tog över ansvaret för pendeltågstrafiken och den resulterade även i statsbidrag till utbyggnad av tunnelbanan. Principöverenskommelsen slöts mellan , och regeringen. Strängöverenskommelsen hanterade tvistefrågor mellan SJ och samt kapacitetsproblem rörande pendeltågstrafiken. Överenskommelsen undertecknades av statens förhandlare, och SJ och innebar bland annat utbyggnad av spår och pendeltågsstationen i . De båda Dennisöverenskommelserna (benämnda I och II) gav en bredare politisk konsensus kring framtida väg- och kollektivtrafikinvesteringar. och omfattade tidsplaner och finansiering av kostsamma investeringar på kollektivtrafik och trafikleder. Tre viktiga frågor i form av Österleden, 66 , (2007), s. 95 f. Västerleden och vägavgifter återstod dock att lösa över partigränserna, varvid slöts 1992. Denna överenskommelse, som omfattade alla frågor i samt de nya som förhandlats fram, undertecknades av en stor politisk majoritet och godkändes i landstings- och kommunfullmäktige samt övriga berörda kommuner i länet. finansieringen delades mellan regionen och staten. kom att drabbas av politiska majoritetsskiften och spänningar, projektförseningar och kostnadsökningar, juridiska problem samt en allt starkare opinion mot såväl hela paketet som särskilda delar. Omkring en fjärdedel av investeringspaketets åtgärder sett till kostnad hann genomföras innan uppgörelsen i praktiken övergavs 1997, men merparten av de övriga åtgärderna kom att genomföras som enskilda projekt även efter detta.67 Den så kallade Stockholmsberedningen skiljer sig från de ovanstående förhandlingarna på så vis att den utgjordes av en parlamentarisk kommitté i stället för att ledas av en statlig förhandlingsman. Till skillnad från tidigare statliga kommittéer som arbetat med regionens trafikfrågor låg beredningens tonvikt också på utredning och konsensusskapande snarare än förhandlingar, även om det sistnämnda också ingick i diskussionerna.68 Beredningen, som lämnade sitt slutbetänkande , lyckades skapa politisk konsensus kring prioriteringar av kollektivtrafik- och järnvägssatsningar i mellan samtliga riksdagspartier, medan motsättningar kvarstod på vägsidan. Därutöver lämnades bland annat förslag om lagstiftning om trängselavgifter. Åtgärdsförslagen, som presenterades i form av prioriterade objektslistor för transportinfrastrukturen i och övriga , kom sedan att ingå i till dåvarande trafikverk och länsstyrelser inför den kommande Stockholmsberedningen pekade ut som storregionens högst prioriterade och mest brådskande järnvägsprojekt. Beredningen påtalade vidare det ökade resursbehovet för att vissa objekt skulle kunna genomföras och menade att olika finansieringsformer därmed borde övervägas. Slutligen framhöll beredningen allmänt det stora behovet av länsövergripande politiskt samarbete kring viktiga infrastruktursatsningar i . Detta följdes av ett uppstartat samarbete 2005 mellan politiker i de fem berörda länen69 med syfte att vara väl förberedda inför nästa statliga planeringsomgång för väg- och järnvägsinvesteringar. , (2007), s. 2329, 3142 och 4364. , (2007), s. 6776. 69Samarbetet mellan i huvudsak berörda länsstyrelser och trafikhuvudmän samt trafikverken och (Mälab) går under namnet En bättre sits. Det administrativa ansvaret ligger på . , , (). GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR gav regeringen en särskild förhandlingsman i uppdrag att förhandla om infrastruktur, den så kallade Syftet med förhandlingen var att åstadkomma en samlad trafiklösning för att få bättre förutsättningar att uppnå en förbättrad miljö och tillväxt i landet och i .