rir · H0B53 · 2012-03-08 00:00:00 — GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: har granskat om har inriktat sitt uppdrag på ett ändamålsenligt sätt. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Granskningsenhetschef har varit föredragande. Revisionsdirektör och revisionsdirektör har medverkat vid den slutliga handläggningen. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Motiv för och uppläggning av granskningen Ny lagstiftning och ny myndighet Utredningen om bildandet av Syftet med den nya lagstiftningen Förhållande till internationell rätt Resultat av arbetet med individanmälningar Utgångspunkter för regeringens styrning av DO Hur har regeringen styrt DO? Regeringens övergripande arbete mot diskriminering DO:s första år har präglats av flera problem DO står inför flera strategiska utmaningar GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION granskning har syftat till att analysera orsakerna till att () initialt har haft problem att genomföra hela sitt uppdrag på ett sätt som motsvarar förväntningarna. Granskningen har också syftat till att bedöma vilka åtgärder som behövs för att DO ska kunna bedriva ett effektivare arbete mot diskriminering. Den sammantagna bilden är att verksamheten kommit att bli ärendestyrd. Detta förhållande har gått ut över möjligheten till att nå resultat inom andra delar av DO:s uppdrag som är inriktat på förebyggande arbete. övergripande bedömning är att DO, verksamhet, fortfarande står inför ett antal strategiska utmaningar när det gäller hur DO ska utforma sina insatser och balansera dem mot varandra för att ge största möjliga effekt. DO och regeringen behöver också skaffa sig ett bättre kunskapsunderlag för att avgöra var i samhället som risken för diskriminering är störst och var DO:s insatser ger störst effekt. Motiv: trädde en ny samlad diskrimineringslag ikraft och den nya myndigheten () påbörjade sitt arbete. I och med den nya lagstiftningen och den nya myndigheten fanns förväntningar på att arbetet mot diskriminering och för lika rättigheter och möjligheter skulle få ett tydligare och starkare genomslag. Under DO:s inledande år synliggjordes dock flera problem kopplade till DO:s verksamhet. Bland annat har JO kritiserat DO för brister i ärendehandläggningen och långa handläggningstider. DO har heller inte använt någon större andel av sina resurser för egeninitierad tillsyn av aktiva (förebyggande) åtgärder inom arbetslivet och utbildningsområdet. Syfte: Granskningen har inriktats på att analysera orsakerna till de initiala problem med långa handläggningstider och låg aktivitet i den egeninitierade tillsynen som DO haft. Granskningen syftar också till att bedöma vilka åtgärder som behövs för att DO ska kunna bedriva ett effektivare arbete mot diskriminering. Genomförande: Granskningens iakttagelser och slutsatser grundar sig på intervjuer, förarbeten, myndighetsdokumentation och annat offentligt material. DO:s första år har präglats av flera problem DO:s första har präglats av interna problem. Komplexiteten i att skapa en enda myndighet av fyra har präglat myndighetens möjligheter att forma sin verksamhet utifrån de krav som ställdes på myndigheten. DO har bland annat haft problem med oklara ansvarsförhållanden mellan olika nivåer och organisatoriska enheter samt med att utveckla och internt förankra verksamhetens inriktning. Under sina första år har DO också haft problem med stora ärendebalanser som dessutom tenderade att öka. DO genomförde inte heller någon egeninitierad tillsyn av aktiva åtgärder i arbetslivet eller på utbildningsområdet under sina första . DO har också fått kritik av bland annat JO för långa handläggningstider i sin ärendehantering. Till en del kan DO:s initiala problem bero på skillnader i kultur och arbetssätt mellan de tidigare fyra diskrimineringsmyndigheter som slogs samman vid bildandet av DO. DO hade också att arbeta med en delvis ny lagstiftning. Den nya lagstiftningen och det sätt som DO organiserades på innebar att medarbetarna fick arbeta utifrån en lagstiftning som de till stora delar var obekanta med. DO fick också ärva ett stort antal ärenden från de fyra tidigare myndigheterna. För att komma till rätta med ärendebalanserna har DO lagt stora resurser på hanteringen av ärenden om diskriminering efter anmälan av enskilda individer. DO:s verksamhet har därmed i hög grad blivit anmälningsstyrd och fått en reaktiv karaktär. Tillsynen över aktiva åtgärder och utvecklingen av DO:s främjande arbete har fått stå tillbaka. DO står inför flera strategiska utmaningar DO har ett stort verksamhetsområde men också ett stort strategiskt utrymme. DO kan relativt fritt bestämma omfattning och inriktning av arbetet med individanmälningar, arbetet med tillsyn av aktiva åtgärder och de olika delarna av det främjande arbetet. DO:s arbete med individanmälningar rymmer flera strategiska avvägningar. Diskrimineringslagen ger DO en möjlighet att föra talan i domstol för en enskild som medger det. DO kan här välja att utreda och driva alla ärenden där diskriminering i lagens mening bedöms föreligga till förlikning eller till domstol. Alternativt kan DO välja att endast driva ärenden som är av betydelse för rättsutvecklingen. Vilket alternativ DO väljer har betydelse för hur arbetet med individanmälningar ska utformas. DO behöver fortsätta att konkretisera och utveckla hur tillsynsarbetet och den främjande verksamheten kan samverka. Även om DO nu avslutar betydligt fler ärenden så har DO fortfarande problem med att fånga upp den kunskap handläggarna får från de fall som inte drivs vidare mot domstolsprocess, vilket gäller merparten av GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Det innebär att DO inte tillräckligt utnyttjar det mervärde och den kunskap som byggs upp i organisationen när enskilda ärenden handläggs för att inrikta tillsynen och genomföra det främjande uppdraget. DO uppger att myndigheten har påbörjat ett arbete med att gå igenom kunskapen från de ärenden som inte utreds rättsligt. Det är också viktigt att det till grund för DO:s arbete mot diskriminering finns en god kunskap om var i samhället riskerna för diskriminering är störst, vilka uttryck den tar sig och om den ökar eller minskar . DO saknar fortfarande ett systematiskt arbete med riskanalys som avser förekomsten av diskriminering. Kunskapen från hanteringen av individärenden kan bara delvis ligga till grund för sådana analyser eftersom lagen inte innehåller ett generellt diskrimineringsförbud. är DO:s anmälningsärenden ojämnt fördelade över diskrimineringsgrunder och samhällsområden. Antalet anmälningar kan också variera en del över åren och massanmälningsaktioner som gäller vissa former av diskriminering har förekommit. Enbart analyser av anmälningsärenden kan därför inte ge en fullständig bild av hur den faktiska diskrimineringen ser ut och hur den utvecklas , utan den bilden måste kompletteras med andra kunskaper om risker för diskriminering och om vad som fungerar förebyggande. Ett kunskapsunderlag och en riskanalys blir nödvändiga om DO ska klara av att skapa en balans mellan uppdragets olika delar, ärendehandläggning, tillsyn och främjande arbete. De prioriteringar som DO gör bör därför bygga på en analys av var risker och problem med diskriminering antas vara störst och var DO:s olika verktyg enligt lagstiftningen skulle kunna nå största möjliga effekt. Med en sådan analys som grund skulle DO lättare kunna prioritera mellan uppdragets olika delar. Regeringens styrning har varit återhållsam DO:s grundläggande ansvarsområden och uppgifter regleras i lag. Lagregleringen av DO:s uppdrag syftar till att säkerställa en mer självständig ställning för DO i förhållande till regeringen. är DO fortfarande en myndighet under regeringen, och regeringen har därmed ett ansvar för att följa upp att verksamheten fungerar tillfredställande. bytte regeringen myndighetschef samt gjorde ett tillägg i DO:s regleringsbrev. Tillägget i regleringsbrevet var avsett som stöd till DO och kan kopplas till den kritik som DO fått från bland annat JO om långa handläggningstider. konstaterar att regeringens tillägg i regleringsbrevet endast handlar om den del av DO:s uppdrag som rör tillsyn. Tillägget och regeringens styrning i övrigt har inte specificerat hur DO bör lägga upp arbetet inom hela sitt uppdrag. Det kan vara en förklaring till att DO från början inte kom att göra medvetna prioriteringar inom hela sitt verksamhetsområde. Regeringen fortsätter också sitt arbete med att utveckla diskrimineringslagstiftningen i syfte att göra den mer effektiv och heltäckande. Arbetet påverkas i hög grad av arbetet inom EU, men även av det faktum att det finns en osäkerhet om hur effektiv olika delar av lagstiftningen är. analys visar att det finns anledning för regeringen att följa upp att DO gör rätt prioriteringar och använder de verktyg myndigheten har på ett strategiskt sätt. anser att det nu är viktigt att DO arbetar strategiskt i syfte att nå resultat inom hela sitt verksamhetsområde. De prioriteringar som DO gör bör bygga på en analys av var problemen med diskriminering är störst och var DO:s olika verktyg enligt lagstiftningen skulle kunna nå största möjliga effekt. DO är, trots en självständig ställning, en myndighet under regeringen. Regeringen har därmed ett ansvar för att verksamheten fungerar tillfredställande och att verksamhetens inriktning stämmer överens med intentionerna bakom lagstiftningen. fortsätter det påbörjade arbetet med att utveckla metoder för att återkommande inhämta kunskap om och analysera utvecklingen när det gäller diskriminering på olika grunder och inom olika samhällsområden slutför arbetet med att utveckla myndighetens strategiska inriktning och gör en prioritering mellan myndighetens tre uppdrag arbetar i enlighet med sin strategiska inriktning och sina prioriteringar samt stämmer av denna mot en återkommande och förnyad riskanalys. följer upp DO:s arbete med att utveckla kunskapsunderlag och riskanalys följer upp att DO tar fram en övergripande strategi och prioriteringar mellan sina tre områden följer upp DO:s verksamhet enligt lagstiftningen och den strategi som DO utarbetar. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION 1Motiv för och uppläggning av granskningen trädde en ny samlad diskrimineringslag ikraft och den nya myndigheten () påbörjade sitt arbete.1 Genom den nya lagstiftningen samlades lagstiftningen mot diskriminering i en lag. hade bestämmelser som syftade till att motverka diskriminering i stället funnits i flera olika lagar. Lagstiftningen på diskrimineringsområdet hade utvecklats successivt och kritiserades för att vara splittrad och svåröverskådlig. Det fanns förväntningar på att arbetet mot diskriminering och för lika rättigheter och möjligheter skulle få ett tydligare och starkare genomslag genom den nya lagstiftningen och den nya myndigheten . Under DO:s inledande år synliggjordes flera problem kopplade till DO:s verksamhet. Bland annat har JO kritiserat DO för brister i ärendehandläggningen och långa handläggningstider. DO har heller inte använt någon större andel av sina resurser för egeninitierad tillsyn av aktiva (förebyggande) åtgärder inom arbetslivet och utbildningsområdet. har det varit svårt att få någon tydlig bild av om omfattningen av diskriminering ökar eller minskar i samhället och lagregleringens och tillsynens effekter på diskrimineringsområdet. Syftet med granskningen är att analysera orsakerna till de initiala problem med långa handläggningstider och låg aktivitet i den egeninitierade tillsynen som DO haft. Granskningen syftar också till att bedöma vilka åtgärder som behövs för att DO ska kunna bedriva ett effektivare arbete mot diskriminering. Har DO inriktat sitt uppdrag på ett ändamålsenligt sätt? Har regeringens styrning av DO varit ändamålsenlig? Ett starkare skydd mot diskriminering (prop. 2007/08:95, bet. 2007/08:AU7, rskr. 2007/09:219). Granskningen av regeringens styrning av DO avser främst styrning genom olika styrdokument. Myndighetens inriktning av arbetet bedöms främst genom en analys av DO:s prioriteringar och prestationer samt DO:s interna styrdokument och årsredovisningar. Ett samhälle fritt från diskriminering Regeringens mål är ett samhälle fritt från diskriminering. Regeringens och DO:s ansvar är att göra DO till ett effektivt verktyg för att bidra till att målet nås. Diskrimineringslagstiftningen ger DO olika tillsynsuppdrag och även ett främjande uppdrag. En uppgift för regeringen som följer av regeringsformen (1 kap. 6 § RF) är att styra de statliga myndigheterna. I denna uppgift ingår att tillse att nya lagar får genomslag och efterlevs. I myndighetsförordningen (2007:515) regleras att myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt. Vidare regleras i förordningen bland annat att myndighetsledningen fortlöpande ska utveckla verksamheten och se till att de anställda är väl förtrogna med målen för verksamheten. DO har ett stort utrymme för att själv tolka myndighetens uppdrag, och dessutom ett stort verksamhetsområde. Det ställer höga krav på DO att strategiskt inrikta verksamheten och göra välgrundade prioriteringar mellan olika delar av sin verksamhet. DO:s ansvar att på egen hand inrikta verksamheten ställer också stora krav på regeringen att följa upp verksamhetens utveckling på DO. Ett 20-tal intervjuer har genomförts med tjänstemän vid , företrädare för och andra intressenter. Intervjuerna har gett värdefull information om bland annat förberedelserna inför DO:s bildande och organiseringen av arbetet inom DO. Med stöd av den kunskap som erhållits genom intervjuerna har en analys gjorts av lagar och förarbeten, myndighetsdokumentation och annat offentligt material. För att kunna bedöma om verksamheten organiserats effektivt har det varit nödvändigt att beskriva utfallet i olika avseenden av DO:s verksamhet eftersom utfallet delvis är en funktion av hur verksamheten organiserats. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION I kapitel 2 beskrivs den nya diskrimineringslagstiftningen samt DO:s uppdrag. I kapitel 3 behandlas förändringarna i lagstiftningen och de bakomliggande motiven för dessa. I kapitel 4 analyseras DO:s verksamhetsinriktning och prioriteringar samt myndighetens initiala problem. I kapitel 5 behandlas regeringens styrning av DO. I kapitel 6 redovisas slutsatser och rekommendationer. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION 2 Ny lagstiftning och ny myndighet I detta kapitel ges en översiktlig bild av innehållet i och motiven för den nya diskrimineringslagstiftningen. Processen fram till att en ny myndighet bildades samt den nya diskrimineringsombudsmannens uppdrag beskrivs också. trädde den nya diskrimineringslagen (2008:567) i kraft. Nya regler om diskriminering finns också i bland annat lagen (2008:568) om (DO-lagen). Den nya diskrimineringslagen ersatte sju lagar som tidigare reglerade bland annat förbud mot diskriminering på olika grunder och inom olika samhällsområden.2 I samband med att den nya lagstiftningen trädde i kraft inrättades också den nya (), med uppgift att ha tillsyn över lagen. I propositionen som ligger till grund för den nya diskrimineringslagstiftningen framhålls att lagstiftningen syftar till att värna principen om alla människors lika värde och allas rätt att bli behandlade som individer på lika villkor. Regeringen framhåller att ett samhälle som slår vakt om alla människors lika värde är ett samhälle som ger alla möjligheter att utvecklas utifrån sina individuella egenskaper och förutsättningar och efter sin egen förmåga och sina egna val. I detta sammanhang har diskrimineringslagarna stor betydelse. I propositionen påminner regeringen även om att vår grundlag innehåller flera bestämmelser som syftar till att skydda mot diskriminering. I regeringsformen anges exempelvis i det så kallade program- och målsättningsstadgandet i 1 kap. 2 § att alla människor är födda fria och lika i värde och rättigheter. Det finns även straffrättsliga bestämmelser som direkt tar sikte mot diskriminering. Det gäller bestämmelsen om olaga diskriminering i 16 kap. 9 § brottsbalken.3 2Jämställdhetslagen (1991:433), lagen (1999:130) om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, lagen (1999:132) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av funktionshinder, lagen (1999:133) om förbud mot diskriminering i arbetslivet på grund av sexuell läggning, lagen (2001:1286) om likabehandling av studenter i högskolan, lagen (2003:307) om förbud mot diskriminering och lagen (2006:67) om förbud mot diskriminering och annan kränkande behandling av barn och elever. 3Regeringens proposition Ett starkare skydd mot diskriminering (prop. 2007/08:95). Propositionen föregicks av slutbetänkande En sammanhållen diskrimineringslagstiftning (SOU 2006:22). Lagstiftningen om diskriminering och uppdrag har till stor del sin grund i olika EU-direktiv.4 Vikten av en självständig ställning för nationella institutioner med uppgift att bevaka frågor om mänskliga rättigheter understryks även i en rekommendation som antagits av , de så kallade Parisprinciperna.5, 6 Diskrimineringslagen har till ändamål att motverka diskriminering och på andra sätt främja lika rättigheter och möjligheter oavsett könsöverskridande identitet eller uttryck etnisk tillhörighet religion eller annan trosuppfattning funktionshinder sexuell läggning ålder. Lagen innehåller således inte något generellt diskrimineringsförbud, utan omfattar bestämmelser om diskrimineringsförbud utifrån de sju ovan angivna diskrimineringsgrunderna.7 Två av diskrimineringsgrunderna är nya: ålder och könsöverskridande identitet eller uttryck.8 Lagen förbjuder diskriminering och repressalier inom vissa områden I diskrimineringslagens andra kapitel förbjuds direkt diskriminering, indirekt diskriminering, trakasserier, instruktioner att diskriminera samt repressalier på grund av de diskrimineringsgrunder som skyddas. Diskrimineringsförbuden syftar till rättvisa eller upprättelse i det enskilda fallet.9 Lagen innehåller också 4Materiella bestämmelser med förbud mot diskriminering finns i t.ex. i direktiv /43/EG, direktiv /78/EG, direktiv /113/EG och direktiv /54/EG. Direktiv /43/EG, som omfattar diskrimineringsgrunderna ras och etniskt ursprung, och direktiv /113/EG och 2006/54/EG, som omfattar diskrimineringsgrunden kön, anger att medlemsländerna ska ha ett eller flera organ för främjande av likabehandling. Regler om diskriminering finns även i den europeiska konventionen från om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Denna konvention gäller som lag i . I FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna slås fast att alla människor är födda fria och lika i värde och rättigheter. Förbud mot diskriminering finns också inskrivna i ett stort antal konventioner om mänskliga rättigheter. 5A/RES/48/134 National institutions for the promotion and protection of human rights. 2007/08:95. 7Ordet diskrimineringsgrunder används i lagstiftningen för att ange de kategorier av personer eller de karaktäristika som skyddas av diskrimineringslagstiftningen. 2007/08:95. 9Diskrimineringslagens diskrimineringsbegrepp har sitt ursprung i EU-rättsliga förbud mot diskriminering. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION bland annat skyldighet för arbetsgivare och utbildningsanordnare att utreda och vidta åtgärder mot trakasserier. Diskrimineringslagens förbudsbestämmelser gäller inte generellt utan inom vissa särskilt utpekade samhällsområden. De samhällsområden som omfattas av ett eller flera av ovan nämnda förbud mot diskriminering är arbetsmarknadspolitisk verksamhet och arbetsförmedling utan offentligt uppdrag start eller bedrivande av näringsverksamhet samt yrkesbehörighet medlemskap i vissa organisationer varor, tjänster och bostäder allmän sammankomst och offentlig tillställning hälso- och sjukvården samt socialförsäkringen, arbetslöshetsförsäkringen och studiestödssystemet I och med den nya diskrimineringslagen har diskrimineringsförbudens omfattning vidgats till fler samhällsområden . Förbudet mot diskriminering inom ovan uppräknade samhällsområden gäller för samtliga diskrimineringsgrunder utom ålder. Förbudet mot åldersdiskriminering omfattar bara arbetslivet, utbildningsverksamhet, arbetsmarknadspolitisk verksamhet och arbetsförmedling utan offentligt uppdrag, start eller bedrivande av näringsverksamhet, yrkesbehörighet och medlemskap i vissa organisationer.10 Lagen ställer krav på aktiva (förebyggande) åtgärder Diskrimineringslagens tredje kapitel innehåller krav på aktiva (förebyggande) åtgärder inom arbetslivet och utbildningsområdet, men inte inom övriga samhällsområden. Lagens krav på aktiva åtgärder i arbetslivet avser diskrimineringsgrunderna kön, etnisk tillhörighet samt religion eller annan trosuppfattning. Lagens krav på aktiva åtgärder i fråga om utbildning omfattar även diskrimineringsgrunderna funktionshinder och sexuell läggning.11 Aktiva åtgärder kan allmänt beskrivas som åtgärder som vidtas för att främja lika rättigheter och möjligheter. Bestämmelserna om aktiva åtgärder syftar till att förebygga och mana till ökade ansträngningar för att motverka diskriminering. Flera av reglerna är utformade som rambestämmelser. 2007/08:95. 2007/08:95. Till skillnad mot diskrimineringsförbuden är bestämmelserna om aktiva åtgärder inte i första hand avsedda att tillämpas i enskilda fall.12 Inom arbetslivet regleras i diskrimineringslagen aktiva (förebyggande) åtgärder som gäller samverkan mellan arbetsgivare och arbetstagare. Här finns bland annat reglering som syftar till att utjämna och förhindra skillnader i löner och andra arbetsvillkor mellan kvinnor och män som utför arbete som är att betrakta som lika eller likvärdigt. Det finns också reglerat att arbetsgivaren ska bedriva ett målinriktat arbete för att aktivt främja lika rättigheter och möjligheter i arbetslivet oavsett kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning. Vidare finns reglering av arbetsgivarens skyldigheter att motverka diskriminering som rör arbetsförhållanden, rekrytering och lönefrågor. När det gäller lönefrågor regleras bland annat att arbetsgivaren ska genomföra en lönekartläggning , med särskild inriktning på löneskillnader mellan kvinnor och män. Arbetsgivare med minst 25 arbetstagare ska även upprätta en handlingsplan för jämställda löner samt en jämställdhetsplan. En särskild förutsättning för diskrimineringsarbetet är att det arbetsrättsliga diskrimineringsskyddet bygger på ett samspel mellan lagar och kollektivavtal.13 Avsikten är att parterna genom kollektivavtal och på annat sätt ska motverka diskriminering. Inom utbildningsområdet regleras under rubriken aktiva åtgärder att utbildningsanordnare ska bedriva ett målinriktat arbete för att aktivt främja lika rättigheter och möjligheter för de barn, elever eller studenter som deltar i eller söker till verksamheten. Detta arbete ska bedrivas oavsett kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder eller sexuell läggning. Vidare finns skyldigheter för utbildningsanordnarna att förebygga och förhindra trakasserier. Utbildningsanordnarna är även skyldiga att upprätta en likabehandlingsplan. Frågor om överträdelser av diskrimineringslagstiftningen prövas av domstol. En person som diskriminerats kan med stöd av diskrimineringsförbuden föra talan i domstol om diskrimineringsersättning. Mål som gäller tillämpningen av diskrimineringslagstiftningen på arbetslivsområdet prövas antingen direkt av Arbetsdomstolen eller i tingsrätt som första instans med möjlighet att överklaga till Arbetsdomstolen.