rir · H0B523 · 2012-12-13 00:00:00 — GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Början på något nytt Etableringsförberedande insatser för asylsökande BÖRJAN PÅ NÅGOT NYTT ETABLERINGSFÖRBEREDANDE INSATSER FÖR ASYLSÖKANDE GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Början på något nytt Etableringsförberedande insatser för asylsökande har granskat mottagningssystemet för asylsökande utifrån ett integrationsperspektiv. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , och Arbetsförmedlingen har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. Revisionsdirektör , revisor och revisionsdirektör har medverkat vid den slutliga handläggningen. BÖRJAN PÅ NÅGOT NYTT ETABLERINGSFÖRBEREDANDE INSATSER FÖR ASYLSÖKANDE GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Statens organisering av etableringsförberedande insatser Mottagande första steget mot integration Regeringens styrning och uppföljning Verksamhetsområde Mottagning: organisering och arbetssätt Antal asylsökande, vistelsetider och kostnader Många med uppehållstillstånd väntar på kommunplacering Boende under och efter asyltiden Bosättning ur ett arbetsmarknadsperspektiv Förutsättningar för arbete och egenförsörjning Ökad rätt att arbeta Praktik en möjlig ingång på svensk arbetsmarknad Fler i arbete och praktik? Etableringsförberedande insatser i mottagningssystemet BÖRJAN PÅ NÅGOT NYTT ETABLERINGSFÖRBEREDANDE INSATSER FÖR ASYLSÖKANDE En asylsökandes väg genom mottagningssystemet GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION har granskat mottagningssystemet för asylsökande utifrån ett integrationsperspektiv. Granskningen har genomförts inom ramen för strategi för granskningar inom området etablering och integration. Människor kommer till av många olika anledningar. En del kommer för att arbeta, studera eller återförenas med sin familj medan andra flyr undan våld och förföljelse. För asylsökande, som ofta har större utmaningar än andra immigranter, är det särskilt viktigt att de statliga insatserna är ändamålsenliga och effektiva. Riksdag och regering har uttalat att fokus för dessa insatser ska vara att asylsökande som beviljas uppehållstillstånd snabbt ska komma i arbete och egenförsörjning. granskning avser de statliga insatserna vid mottagandet och introduktionen av asylsökande utifrån ett integrationsperspektiv. Granskningen har inriktats mot hur mottagningssystemet för asylsökande samt regeringens styrning och uppföljning av systemet fungerar utifrån ambitionen om tidiga insatser för integration. Utöver och regeringen omfattar granskningen även Arbetsförmedlingen som har uppdraget att anvisa en person som har beviljats uppehållstillstånd, och som omfattas av regeringens etableringsreform, till en kommun för bosättning. Granskningen har utgått ifrån den övergripande revisionsfrågan: Är statens insatser för mottagande och introduktion av asylsökande effektiva för att underlätta och påskynda deras etablering och integration i ? ska ta emot ett stort och kraftigt varierande antal asylsökande. Mottagandet måste vara anpassat så att det kan ta hänsyn till stora variationer när det gäller olika flyktinggruppers och individers förutsättningar och behov. Systemet ska vara likvärdigt alla asylsökande ska få en rättssäker och likvärdig behandling oavsett bakgrund eller var i landet man hamnar och bör det medge en flexibel anpassning till individuella behov. Insatserna inom mottagningssystemet ska rusta den asylsökande för såväl en framtida etablering i som ett eventuellt återvändande. BÖRJAN PÅ NÅGOT NYTT ETABLERINGSFÖRBEREDANDE INSATSER FÖR ASYLSÖKANDE De nyanlända som får uppehållstillstånd ska genom Arbetsförmedlingens insatser ges möjlighet att få påbörja sin etablering. För att systemet ska vara effektivt krävs att myndigheterna samverkar med varandra på ett sådant sätt att varje nyanländ som fått uppehållstillstånd får möjlighet att bosätta sig i en kommun och fortsätta sin etablering. sammantagna bedömning är att det ställs höga krav på flexibilitet och samarbete mellan de två statliga myndigheter som först möter personer som kommer till för att mottagandet och tiden innan och efter kommunplaceringen ska fungera på ett effektivt sätt som underlättar och påskyndar varje enskild persons etablering och integration. Stora utmaningar och ökat tryck i mottagningssystemet Antalet personer som söker asyl i varierar . har antalet asylsökande i genomsnitt varit cirka 27 000 . Bland annat på grund av utvecklingen i är prognos att 44 000 personer kommer att söka asyl i och 54 000 . Det ökande antalet asylsökande kommer att innebära en utmaning och risk för längre vistelsetider i mottagningssystemet, både för personer som väntar på beslut i asylärendet och för personer som väntar på mottagande i en kommun efter beviljat uppehållstillstånd. bedömer också att antalet personer med uppehållstillstånd som finns kvar i mottagningssystemet i väntan på kommunplacering kommer att öka från 4 800 till 9 000 . Boendet under och efter asyltiden bör främja arbetslinjen Asylsökande som inte kan ordna eget boende kan få hjälp av med plats i anläggningsboende. Med några få undantag finns anläggningsboenden inte i storstadsområdena utan huvudsakligen på mindre orter. asylsökande hamnar beror i stor utsträckning på var det för tillfället finns lediga platser i anläggningsboende. som är väl medveten om det stora trycket på mottagningssystemet och den svåra bostadssituation som generellt råder är det viktigt att man i så stor utsträckning som möjligt har ett längre perspektiv och tar hänsyn till den lokala och regionala arbetsmarknaden redan när den asylsökande erbjuds Många asylsökande som senare beviljas uppehållstillstånd väljer att stanna kvar på den ort där de först har kommit att bo och barn hinner i många fall påbörja förskola och skola. Ett tidigt fokus på möjligheterna till arbete underlättar för Arbetsförmedlingen som senare ska verka för att den nyanlände vid kommunplaceringen får möjlighet att bosätta sig på en ort där den kan finna ett arbete. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Arbetslinjen i mottagandet behöver stärkas Regeringen har i sin rapportering till och i regleringsbreven till betonat vikten av att asylsökande kommer i kontakt med arbetsmarknaden. Av granskning framgår emellertid att relativt få asylsökande har ett registrerat arbete eller en praktikplats. Av granskningen framgår att det i mottagningssystemet erbjuds få insatser som främjar arbete och egenförsörjning. Asylsökande som kan, eller medverkar till att, styrka sin identitet har möjlighet att arbeta i utan krav på arbetstillstånd. Asylsökande som vill praktisera får ordna sin praktikplats själva. Därutöver är Arbetsförmedlingens möjligheter att erbjuda insatser för asylsökande begränsade. För att fler nyanlända ska få möjlighet till arbete eller praktik behöver samordningen och informationsöverföringen mellan och Arbetsförmedlingen utvecklas. Det gäller både kartläggningen av yrkes- och utbildningsbakgrund som alla vuxna asylsökande ska få och samordningen av den lokala samverkan med näringsliv och organisationer. Tidiga insatser ska möta olika behov Alla asylsökande behöver få viss grundläggande information om hur det svenska samhället fungerar. Asylsökande som väntar på beslut från eller migrationsdomstolarna kan därutöver ha behov av andra insatser som gör tiden i mottagningssystemet meningsfull. Den som har fått uppehållstillstånd och som väntar på att tas emot i en kommun behöver komma igång med de etableringsinsatser som sedan ska fortsätta i kommunen. Det är således olika behov som och Arbetsförmedlingen ska möta för att kunna ge den enskilde som vistas i mottagningssystemet möjlighet att använda tiden på ett meningsfullt sätt som syftar till tidig etablering för dem som ska stanna i landet. Introduktion i svenska språket Enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. ska i lämplig omfattning erbjuda asylsökande sysselsättning i form av bland annat svenskundervisning. Såväl riksdag som regering har uttryckt att kunskaper i svenska är viktiga för en väl fungerande integration. upphandlar inte längre någon svenskundervisning för asylsökande inom mottagningssystemet. Granskningen visar att det är vanligt att asylsökande efterfrågar någon form av enklare språkintroduktion för att lättare klara av olika vardagssituationer. Det har också framförts att kunskaper i svenska språket är viktiga för att det ska fungera med arbete eller praktik hos andra än den asylsökandes landsmän. BÖRJAN PÅ NÅGOT NYTT ETABLERINGSFÖRBEREDANDE INSATSER FÖR ASYLSÖKANDE Det är värdefullt att frivilligorganisationer erbjuder språkstöd. är det viktigt att betona att fram till beslut om uppehållstillstånd har ett ansvar för att alla asylsökande erbjuds möjlighet att få språkstöd utifrån behov och vistelsetid i mottagningssystemet oavsett var i landet de är inskrivna och oavsett om de bor i eget boende eller i anläggningsboende. De som har beviljats uppehållstillstånd ska erbjudas undervisning i svenska som ett led i etableringen. Det förhållandet att kommunplaceringen kan dröja så att den enskilde av det skälet är kvar i mottagningssystemet kan enligt inte innebära någon förändring av vilka insatser som ska erbjudas den nyanlände inom ramen för etableringssystemet. Enligt riktlinjer är målsättningen att erbjuda alla vuxna asylsökande en introduktion med samhällsinformation inom efter asylansökan. Insatsen omfattar två block som oftast ges . Drygt hälften av de asylsökande tar del av insatsen , men för tar det innan insatsen påbörjas. Enligt årsredovisning slutförde endast drygt var tredje vuxen asylsökande sin introduktion . Granskningen visar också att det inom finns en osäkerhet om informationens omfattning och innehåll. Enligt mening innebär detta sammantaget att de asylsökande inte får likvärdiga förutsättningar att skaffa sig kunskap om vilka rättigheter, skyldigheter och möjligheter de har i . Ett viktigt sätt att få del av hur det svenska samhället fungerar är kontakter med människor som redan bor och lever i . Även om varje nyanländ individ tar ett eget ansvar att aktivera sig och skapa kontakter kan den som är ny i utan nätverk och kunskaper i svenska behöva särskilda insatser . bör tillsammans med kommuner och frivilligorganisationer verka för att det på de orter där har mottagningsenheter finns lokala mötesplatser dit asylsökande kan vända sig för att knyta kontakter och för att på olika sätt få möjlighet att sätta sig in i hur det svenska samhället fungerar. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION För att skapa förutsättningar för en snabbare arbetsmarknadsetablering för de asylsökande som beviljas uppehållstillstånd bör regeringen: Följa upp att ansvarsfördelningen och informationsöverföringen mellan och Arbetsförmedlingen fungerar på ett ändamålsenligt sätt i syfte att underlätta och påskynda etableringen på arbetsmarknaden för den som har beviljats uppehållstillstånd. Följa upp att asylsökande får likvärdig tillgång till information och att asylsökande som inte har arbete eller praktikplats ges möjlighet att knyta kontakter och på annat sätt introduceras i samhället. Följa upp att introduktion i svenska språket erbjuds och anpassas efter den asylsökandes behov och vistelsetid i mottagningssystemet. bör verka för att stärka arbetslinjen i mottagandet genom att underlätta för fler asylsökande, som uppfyller villkoren, att praktisera eller arbeta i mottagningssystemet. bör ge asylsökande som inte har ett arbete eller praktikplats språkstöd och andra insatser utifrån den enskildes förutsättningar och tid i mottagningssystemet. bör i ökad utsträckning följa upp att de insatser som ges i mottagningssystemet är likvärdiga och tillgängliga för alla asylsökande oavsett språktillhörighet, bostadsort, boendeform eller vid vilken mottagningsenhet de är inskrivna. bör stärka de sociala aspekterna av mottagandet genom att verka för att fler mötesplatser mellan asylsökande och lokalbefolkning skapas, mer information om boende och lokalsamhälle ges samt utveckla möjligheterna att i större utsträckning erbjuda sociala samtal som komplement till mottagningens utredningssamtal. BÖRJAN PÅ NÅGOT NYTT ETABLERINGSFÖRBEREDANDE INSATSER FÖR ASYLSÖKANDE En person som ansöker om asyl i blir inskriven i mottagningssystem som regleras av lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. ska erbjuda plats i anläggningsboende för den som inte kan ordna eget boende samt i lämplig omfattning erbjuda organiserad sysselsättning asylärendet prövas. Därutöver ansvarar för att betala ut dagersättning till asylsökande. Arbetsförmedlingen har ansvar för att anvisa en person som beviljats uppehållstillstånd, och omfattas av etableringslagen, till en kommun för bosättning, samt att erbjuda etableringsinsatser för att underlätta och påskynda etableringen i arbets- och samhällslivet. Kommunerna ansvarar för bland annat svenskundervisning och samhällsorientering samt barnomsorg och skola för asylsökande barn och ungdomar medan landstingen ska tillhandahålla hälso- och sjukvård. Drygt 29 600 personer sökte asyl i . Prognosen är 44 000. beviljades cirka 12 300 personer uppehållstillstånd av genomsnittliga handläggningstid för asylärenden var 2011. var drygt 40 000 personer inskrivna i mottagningssystem. För de asylsökande som kommunplacerades efter beviljat uppehållstillstånd var den genomsnittliga vistelsetiden i mottagningssystemet 10 månader () för personer i anläggningsboende (ABO) från det att ansökan lämnades in till kommunplacering. totala kostnader för mottagandet av asylsökande uppgick till 2011, varav hälften utgjordes av ersättningar till kommuner och landsting för mottagande av asylsökande (i detta ingår inte kostnaderna för mottagandet av ensamkommande barn). Kostnaderna för mottagandet har ökat med , framför allt beroende på ökade kostnader för asylsökandes boende. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION I likhet med många andra länder i genomgår stora demografiska förändringar. Allt färre ska försörja allt fler som det pågår en generationsväxling på arbetsmarknaden. försörjningsbördan och en förväntad arbetskraftsbrist inom vissa sektorer behöver bättre ta tillvara kompetensen hos de människor som kommer till landet. Människor kommer till av många olika anledningar. En del kommer för att arbeta, studera eller återförenas med sin familj medan andra flyr undan våld och förföljelse. En immigrants skäl att komma till påverkar vilka myndigheter och insatser hon eller han får kontakt med. För asylsökande, som ofta har större utmaningar än andra migranter, är det särskilt viktigt att både asylprocessen och de statliga insatserna för en tidig etablering är ändamålsenliga och effektiva. En lång etableringstid innebär stora utmaningar såväl för den enskilde som för samhället. Därför är det viktigt att integrationsförberedande insatser kan påbörjas redan under den asylsökandes tid i mottagningssystemet. Riksdag och regering har uttalat att fokus för dessa insatser ska vara att asylsökande som beviljas uppehållstillstånd och som ska etableras och integreras i samhället snabbt ska komma i arbete och egenförsörjning. Flera myndigheter ska samverka i mottagandet av asylsökande. Det förutsätter att det finns en fungerande samverkan och samordning av olika verksamheter. Det är som har huvudansvaret för mottagandet av asylsökande och som först ska möta de asylsökandes behov av etableringsstöd genom att erbjuda organiserad sysselsättning de är inskrivna i mottagningssystemet.1 Ansvaret gäller fram till dess att fattar beslut i asylärendet och personen skrivs ut från mottagningssystemet. Därefter övergår ansvaret till Arbetsförmedlingen för de personer som beviljats uppehållstillstånd och omfattas av etableringslagen. som har kortat handläggningstiderna för asylärenden innebär en Lag (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. BÖRJAN PÅ NÅGOT NYTT ETABLERINGSFÖRBEREDANDE INSATSER FÖR ASYLSÖKANDE lång väntan på lediga bostäder i kommunerna att asylsökande som beviljats permanent uppehållstillstånd ändå kan bli kvar i mottagningssystemet. Sammantaget gör detta att det är ett angeläget område att granska utifrån såväl ett integrationssom effektivitetsperspektiv. Syftet har varit att granska de statliga insatserna vid mottagandet och introduktionen av asylsökande utifrån ett integrationsperspektiv. Det innebär att granskningen har inriktats mot hur mottagningssystemet för asylsökande samt regeringens styrning och uppföljning av systemet fungerar utifrån ambitionen om tidiga insatser för integration. och regeringen omfattar granskningen även Arbetsförmedlingen som har uppdraget att bistå personer som har beviljats uppehållstillstånd, och som omfattas av regeringens etableringsreform, så att de kan bosätta sig i en kommun. Granskningen har utgått ifrån följande övergripande revisionsfråga: Är statens insatser för mottagande och introduktion av asylsökande effektiva för att underlätta och påskynda deras etablering och integration i ? Granskningen avser mottagningssystemet för asylsökande med inriktning på dess integrationsförberedande insatser. Det innebär att granskningen inte omfattar uppdrag att pröva ansökningar om asyl. Inte heller förvarsrespektive återvändandeverksamheten eller mottagandet av ensamkommande barn och ungdomar ingår i granskningen, även om dessa områden ingår i mottagningssystemet. Migrationsdomstolarnas och Migrationsöverdomstolens prövning ingår inte i granskningen, inte heller eller Kriminalvårdens transporttjänsts verkställighet av beslut om avvisningsrespektive utvisningsärenden. Starttidpunkt för de insatser som har granskats är från det datum då en asylsökande blivit inskriven i mottagningssystem och sluttidpunkt det datum då den asylsökande fått ett lagakraftvunnet beslut (om antingen uppehållstillstånd eller avvisning/utvisning), fått ett beslut om kommunplacering alternativt avvisats/utvisats och blivit utskriven från Den granskade verksamheten omfattas av lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Granskningen har avgränsats till att omfatta statliga insatser genomförda huvudsakligen . De insatser som har granskats berörs i huvudsak inte av beslut om lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare, som trädde i kraft . Undantaget är insatser för personer som har beviljats uppehållstillstånd men är inskrivna i mottagningssystemet i väntan på kommunplacering. Dessa omfattas av etableringslagens insatser. Flera olika begrepp används i denna granskning. Med asyl avses enligt utlänningslagen (2005:716) ett uppehållstillstånd som beviljas en utlänning därför att personen är flykting eller alternativt skyddsbehövande (1 kap. 3 §). En person som ansöker om asyl benämns asylsökande. Enligt 1 kap. 12 § ska även en ansökan som grundar sig på att personen är övrig skyddsbehövande handläggas som en ansökan om asyl. Med uppehållstillstånd (UT) avses ett tillstånd att vistas i (tidsbegränsat uppehållstillstånd (TUT)) eller utan tidsbegränsning (permanent uppehållstillstånd (PUT) (2 kap. 4-6 §§). Med nyanländ avses en person som har beviljats uppehållstillstånd, bosatt sig i en kommun och blivit folkbokförd i den kommunen. Som nyanländ kan också räknas en person bosatt i anläggningsboende som ännu inte kommunplacerats, om personen har beviljats uppehållstillstånd och omfattas av etableringslagen. Med ABO avses plats i anläggningsboende (vanligtvis lägenheter med självhushåll) som har ansvar att ordna för asylsökande som inte kan ordna eget boende (EBO). Därutöver kan vid behov även upphandla platser i tillfälligt anläggningsboende (ABT).2 Med tillfälligt anläggningsboende (ABT) avses upphandlade platser i till exempel stugbyar m.m. BÖRJAN PÅ NÅGOT NYTT ETABLERINGSFÖRBEREDANDE INSATSER FÖR ASYLSÖKANDE fastställda mål för integrationspolitiken är: Lika rättigheter, skyldigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk och kulturell bakgrund.3 Av budgetlagen (2011:203) framgår av 1 kap. 3 § att det i statens verksamhet ska eftersträvas hög effektivitet och iakttas god hushållning. En utgångspunkt för granskningen är regeringens övergripande politik för att förstärka arbetslinjen, där arbete och egenförsörjning står i fokus för regeringens integrationspolitiska insatser.4 har uttalat att en lyckad och väl fungerande integration är en av vår tids stora utmaningar. Enligt mening är det svenska språket och en förbättrad etablering nyckeln till att ta vara på den resurs som nyanlända utgör på den svenska arbetsmarknaden, inte minst mot bakgrund av den demografiska utveckling som står inför.5 har även uttalat att integrationspolitikens genomförande förutsätter insatser inom många politikområden och av ett stort antal aktörer på både nationell, regional och lokal nivå, samt att detta ställer höga krav på samsyn och samverkan mellan berörda myndigheter.6 Vidare har betonat att människor som söker asyl ska få ett humant och värdigt mottagande7 och att det också i fortsättningen är viktigt att handläggningstiderna i alla instanser inte i onödan fördröjer att de personer som beviljas uppehållstillstånd så snabbt som möjligt kan påbörja etableringsprocessen i Sverige8. Av lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. framgår att i lämplig omfattning ska ge sysselsättning till personer som har ansökt om uppehållstillstånd i som flyktingar, alternativt skyddsbehövande eller övrig skyddsbehövande eller som har beviljats uppehållstillstånd med eller efter tillfälligt skydd. Sysselsättningen ska ges genom att de får tillfälle att delta i svenskundervisning, i skötseln av förläggningar och i annan verksamhet som bidrar till att göra vistelsen 2008/09:1, bet. 2008/09:AU1, skr. 2008/09:155. betänkande 2008/09:AU1, utgiftsområde 13, s. 9. 2011/12:1, utgiftsområde 13 Integration och jämställdhet, s. 26. 2011/12:1, bet. 2011/12:AU1, skr. 2011/12:66. betänkande 2011/12:AU1, utgiftsområde 13, s. 1216. 2011/12:1, bet. 2011/12:AU1, skr. 2011/12:66. betänkande 2011/12:AU1, utgiftsområde 13, s. 3233. 2006/07:1, bet. 2006/07:SfU2, skr. 2006/07:33. betänkande 2006/07:SfU2, s. 78. 2011/12:1, bet. 2011/12:SfU2, skr. 2011/12:79. betänkande 2011/12:SfU2, utgiftsområde 8, s. GRANSKAR: ETABLERING OCH INTEGRATION Av regeringens budgetproposition framgår att insatserna inom mottagandet ska främja de asylsökandes framtid såväl vid ett eventuellt beviljande av uppehållstillstånd som vid ett eventuellt återvändande. Vidare framgår att insatserna främst ska ske inom den organiserade sysselsättningen genom exempelvis svenskundervisning, introduktion, kartläggning av den enskildes utbildnings- och yrkesbakgrund samt genom olika former av sysselsättning.9 I förordningen (2007:996) med instruktion för framgår att verket ska samverka med andra ansvariga myndigheter inom området så att förutsättningar skapas för ett effektivt genomförande av de verksamheter som följer av de uppgifter som har.10 I förordningen (1986:856) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av integrationspolitiken betonas att samtliga myndigheter ska verka för lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett etnisk eller kulturell bakgrund.11 Europeiska unionens råd antog direktiv om miniminormer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna.12 Direktivets syfte är att garantera asylsökande som tas emot inom EU en värdig levnadsstandard och jämförbara levnadsvillkor. Direktivet fastslår miniminormer för bland annat information, dokumentation, bosättning och rörelsefrihet, familjer, hälsoundersökningar och hälso- och sjukvård, skolgång och utbildning, sysselsättning, yrkesutbildning och andra materiella mottagningsvillkor.