rfr · H00WRFR4 · 2012-12-05 00:00:00 — Uppföljning av vissa frågor inom landsbygdsprogrammet Riksdagstryckeriet, , 2012 Landsbygder med en stark utvecklingskraft är en resurs för hela utveckling och tillväxt. Landsbygdsprogrammet är ett viktigt verktyg för att åstadkomma en utveckling på landsbygden som är ekonomiskt, ekologiskt och socialt hållbar. Det svenska landsbygdsprogrammet finansieras av både och EU och omfattar sammanlagt ca . Det pågående landsbygdsprogrammet är mycket brett och omfattar frågor som berör flera av utskott. De statliga anslagen för programmet finns främst inom statsbudgetens utgiftsområde 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel, vilket inom bereds av miljö- och jordbruksutskottet. Landsbygdsprogrammet har dessutom tydliga kopplingar till utgiftsområdena 19 Regional tillväxt och 24 Näringsliv, vilka bereds av näringsutskottet. Miljö- och jordbruksutskottet och näringsutskottet beslutade att genomföra en gemensam uppföljning av vissa frågor inom landsbygdsprogrammet. Uppföljningen har inriktats på tre delar av programmet: Stöd till mikroföretag, grundläggande tjänster (t.ex. dagligvaruhandel och bredbandsutbyggnad) och stöd till biogasproduktion. Uppföljningen har genomförts av miljö- och jordbruksutskottets och näringsutskottets gemensamma uppföljnings- och utvärderingsgrupp. Underlagen till uppföljningen har tagits fram av utvärderaren och utredaren vid utskottsavdelningens utvärderings- och forskningssekretariat samt föredraganden vid näringsutskottets kansli i samarbete med uppföljnings- och utvärderingsgruppens sekreterare, föredraganden vid miljö- och jordbruksutskottets kansli. Uppföljnings- och utvärderingsgruppen överlämnar härmed sin rapport där resultaten av uppföljningen redovisas. (KD), ordförande Det ..............................svenska landsbygdsprogrammet 20072013 2.3Åtgärder för att främja företagande och sysselsättning på Mål och inriktning för axlarna ................................................... Prioriterade områden och målgrupper........................................ Utvecklingen på landsbygden.................................................... Landsbygdsprogrammets inriktning och upplägg...................... Information om landsbygdsprogrammet.................................... Myndigheternas handläggning av landsbygdsprogrammet........ Regelförenkling och administrativa kostnader........................... Medfinansiering och likviditetskrav .......................................... Affärsutveckling ............................i mikroföretag (åtgärd 312) Mål, budget och villkor Erfarenheter från de tre länen 4.3Grundläggande tjänster för ekonomin och befolkningen på landsbygden (åtgärd 321) ........................................................ Mål och villkor ........................................................ Iakttagelser från halvtidsutvärderingen.................... Omorientering mot bredbandsutbyggnad................. Fördelningen av medel till åtgärd 321 ..................... 4.3.5Andra stöd till serviceutveckling på Några centrala aktörer om åtgärd 321...................... Erfarenheter från de tre länen................................... Biogas (åtgärderna 121, 311 och 312) ..................................... Allmänt om biogas ................................................... Mål och villkor ......................................................... Medel och klimatnytta .............................................. Erfarenheter från de tre länen ................................... Samordning och samverkan............................................................ Departementen och landsbygdsfrågorna .................................. Centrala myndigheters arbete med landsbygdsprogrammet ..... Regionala myndigheters arbete med landsbygdsfrågor ............ Lokala myndigheter och andra aktörer ..................................... Samordning mellan olika stöd .................................................. Uppföljning, utvärdering och revision ............................................ Uppföljning och utvärdering av landsbygdsprogrammet ......... Uppföljnings- och utvärderingsgruppens bedömningar .................. Bilaga 1 Landsbygdsprogrammets sammansättning och ungefärlig Bilaga 2 Halvtidsutvärderingen ...................av landsbygdsprogrammet Bilaga 3 .............................Mål och strategier för olika politikområden Bilaga 4 .......................................Biogasstöd i och Bilaga 5 ........................Landsbygdsprogrammet i EU:s medlemsstater Bilaga 6 ......................Stöd till serviceutveckling på landsbygden m.m Bilaga 7 Användning av åtgärd 321 i , och Bilaga 8 Användning av åtgärd 312 i , och Bilaga 9 .........................Budgeterade, beviljade och utbetalade medel Uppföljnings- och utvärderingsgruppens bedömningar i korthet: Landsbygden är en resurs för hela utveckling. Det är viktigt med ett långsiktigt, uthålligt och kontinuerligt arbete för landsbygdsutveckling. Landsbygdsprogrammet är ett av statens viktigaste verktyg för detta. Det är viktigt med lokalt deltagande och engagemang, regional anpassning och en bred inriktning på landsbygdsprogrammet. Det är bra att staten har en bred syn på landsbygdsutveckling och att insatserna kan se olika ut i olika län. Landsbygdsprogrammet har gjort att landsbygdsfrågor uppmärksammas på olika sätt. Det behövs också i fortsättningen insatser för att åstadkomma en positiv utveckling på landsbygden. Det är viktigt att landsbygdsprogrammet används för att aktivt motverka en negativ utveckling på landsbygden. Landsbygdsprogrammet kan förenklas och antalet åtgärder minskas. Myndigheternas handläggning kan vidareutvecklas och det administrativa krånglet minskas. Det är ännu för tidigt att slå fast vilka resultat som landsbygdsprogrammet har haft. Utifrån de fallstudier som har genomförts upplevs dock resultaten som positiva för landsbygdens utveckling, även om programmet antagligen inte kommer att nå ända fram när det gäller målkriterierna. Det är viktigt att uppmärksamma resultat som inte är enkelt mätbara. Det är viktigt att regeringen till redovisar och bedömer landsbygdsprogrammets resultat. Det är angeläget att landsbygdsprogrammet stöder näringslivets fortsatta utveckling. Mikroföretagsstödet är viktigt för företagsutvecklingen på landsbygden, men det är svårt att peka på kvantifierbara resultat. Det var inledningsvis svårt att få in ansökningar som passade in i stödet till grundläggande tjänster. Omorienteringen mot bredbandsutbyggnad bidrog till ökat intresse. Det är positivt att stödet till biogas har fått en viktig roll i landsbygdsprogrammet. Många län prioriterar biogassatsningen, och intresset för biogasinvesteringar är på uppgång. Biogasstödet är i flera fall avgörande för investeringsbeslut, men det finns problem med lönsamheten. Landsbygdsfrågor är komplexa och breda, varför det finns behov av samverkan och samordning mellan myndigheternas insatser för landsbygden. Det kan vara svårt att få en överblick över de stöd som kan gå till landsbygden. Samordningen mellan de olika stöden till landsbygden måste förbättras. som gränsdragningen mellan åtgärderna ska vara tydlig måste möjligheter till synergieffekter lyftas fram. Det är viktigt med uppföljning och utvärdering av landsbygdsprogrammets resultat. Kunskap och lärdomar bör tas till vara och föras vidare. 2012/13:RFR4 SAMMANFATTNING Revision och kontroll spelar en framträdande roll och påverkar myndigheternas arbete. Det är viktigt att de finansiella felen minskar när det gäller beviljade stöd. Det är dyrt att göra fel eftersom det leder till stora återbetalningsbelopp för som förtroendet påverkas för denna stödform. Det är viktigt att dels förenkla ansökningsförfarandet så att risken minskar för att den sökande ska göra fel, dels att och länsstyrelserna vidtar åtgärder för att förbättra myndigheternas hantering av stöden. Landsbygder med en stark utvecklingskraft är en resurs för utveckling och tillväxt. Statens insatser för landsbygden har inriktats mot en hållbar förvaltning av resurser samt en ökad tillväxt och sysselsättning på landsbygden. Ett viktigt verktyg i detta sammanhang är landsbygdsprogrammet för , vilket innehåller satsningar i form av stöd och ersättningar för att utveckla landsbygden. Åtgärderna i programmet finansieras gemensamt av och EU, och totalt omfattar det . De statliga anslagen för programmet finns framför allt inom utgiftsområde 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel. Miljö- och jordbruksutskottet och näringsutskottet har genomfört en gemensam uppföljning av landsbygdsprogrammet. Syftet med uppföljningen har varit att ge de båda utskotten ett fördjupat kunskapsunderlag i frågor som rör sysselsättning och utveckling på landsbygden, vilket sedan kan användas vid beredning av ärenden. Utskotten har valt att genomföra denna uppföljning för att i första hand studera kvalitativa resultat i några fallstudier som ett komplement till de uppföljningar och utvärderingar som tas fram genom den ordinarie uppföljnings- och utvärderingsstrukturen för landsbygdsprogrammet. Uppföljningen har inriktats på tre delar av programmet, huvudsakligen inom axel 3: Stöd till mikroföretag, grundläggande tjänster och stöd till biogasproduktion. Fallstudier har genomförts i , och . Det svenska landsbygdsprogrammet 20072013 Det svenska landsbygdsprogrammet för perioden 20072013 är det tredje i ordningen för . Insatserna ska stödja en allmän utveckling av landsbygden, bl.a. vad gäller företagande och sysselsättning. Från EU har tilldelats totalt ca för landsbygdsprogrammet för perioden 20072013. Programmet är uppdelat på fyra områden, s.k. axlar, vars mål och inriktning är gemensamma för EU-länderna. Inom varje axel kan bidrag beviljas till olika åtgärder i form av företagsstöd, projektstöd eller miljöersättningar. Det övergripande målet för axel 3 är att skapa ett mer diversifierat och konkurrenskraftigt näringsliv och en bättre livskvalitet på landsbygden. SAMMANFATTNING 2012/13:RFR4 Programmet har breddats i förhållande till den tidigare programperioden i syfte att främja ett diversifierat näringsliv, en god livsmiljö, lokal service och infrastruktur. Det pågående landsbygdsprogrammet riktas mot en bredare målgrupp än det förra miljö- och landsbygdsprogrammet, framför allt i de delar som syftar till en diversifierad ekonomi och god livskvalitet på landsbygden, dvs. EU:s landsbygdsprogram för 20072013 skiljer sig från tidigare program inom jordbrukspolitikens område såtillvida att programmet innehåller relativt stora delar där bidrag inte utgår enligt strikt definierade kriterier. Landsbygdsdepartementet har huvudansvaret för landsbygdsprogrammet i . har det nationella ansvaret för genomförandeplanering, administration, genomförande och uppföljning samt utbetalning. Handläggning av ansökningar, kontroll, beslut om stöd och beslut om utbetalning har huvudsakligen delegerats till länsstyrelserna. beviljar stöd till nationella projekt. , samt , har utarbetat strategier för hur programmet ska genomföras inom respektive region. Utvecklingen på landsbygden ser olika ut i olika delar av , och näringslivet på landsbygden förändras. När det gäller offentliga insatser påverkas utvecklingen av många olika åtgärder inom skilda politikområden, där landsbygdsprogrammet är en bland flera insatser. Företagande på landsbygden kan främjas på olika sätt, och mycket av det som styr utvecklingen på landsbygden ligger utanför landsbygdsprogrammets kontroll. I uppföljningen pekar de flesta aktörer på vikten av insatser inom ett flertal politikområden för att landsbygden ska utvecklas, t.ex. skola och infrastruktur. Flera aktörer lyfter fram kommunernas roll i arbetet med landsbygdsutvecklingsfrågor. De flesta menar att det är bra att det finns en frihet för länen att lägga upp landsbygdsprogrammet på olika sätt, eftersom behoven ser olika ut i olika delar av landsbygder. Skillnader mellan länens sätt att arbeta med landsbygdsutveckling beror inte enbart på skillnader i länens strategier. Landsbygdsprogrammet är mycket brett, vilket av flera uppfattas som en styrka, medan några ser det som en svaghet. En del aktörer har ställt sig frågande till om satsningar på t.ex. bredband och biogas ska ingå i landsbygdsprogrammet. Flertalet menar att det är bra att staten har en bred syn på landsbygdsutveckling. Det finns olika inställningar bland de intervjuade aktörerna vad gäller frågan om vilken typ av insatser som ska få stöd från landsbygdsprogrammet. Många aktörer lyfter fram underifrånperspektivet. I början var det svårt att få i gång åtgärderna inom axel 3, vilket bl.a. berodde på förekomsten av nya typer av verksamheter jämfört med tidigare landsbygdsprogram. Programmet förknippas fortfarande med jordbruk, och 2012/13:RFR4 SAMMANFATTNING det har varit svårt att informera om programmet och att det inte enbart vänder sig till jordbrukare. Länsstyrelserna har upparbetade kanaler för att nå jordbrukare men inte alltid för att nå andra företagare på landsbygden. Det finns många utvecklingsidéer på landsbygden och aktörerna anser att det är viktigt att staten hjälper till med att locka fram idéerna. Länsstyrelsernas fokus ligger på att handlägga ärenden, inte att arbeta proaktivt med landsbygdsutveckling. Handläggningstiderna är ofta långa, vilket minskar entusiasmen hos dem som arbetar i de projekt eller företag som ska genomföra en investering. Landsbygdsprogrammet har sitt ursprung inom jordbruksadministrationen. Det finns en skillnad i arbetssätt gentemot arbetet med regionalpolitiska och näringspolitiska insatser där det handlar mer om rådgivning och sammanhangsskapande insatser. Flera aktörer har pekat på behovet av coachning för företag på landsbygden. Det kan vara svårt att se skillnaderna mellan en del av dagens åtgärder, och flera menar att det skulle vara bra med mer generella åtgärder. Uppdelningen på åtgärder är ett problem för myndigheterna, inte för de sökande som bara behöver bestämma om de söker företagsstöd eller projektstöd. undersöker vilken som är den mest lämpliga åtgärden. För länsstyrelsernas del kan uppdelningen på ett flertal olika åtgärder innebära att inlåsningseffekter uppstår, dvs. budgeterade medel kan bli kvar i vissa åtgärder. En del menar att det är bra att landsbygdsprogrammet är inriktat på lite större investeringar och projekt, medan andra betonar vikten av mindre investeringar och projekt. Flera aktörer menar att det finns viss projekttrötthet och betonar att det är viktigt med långsiktighet och varaktighet i arbetet med landsbygdsutveckling. Det har rått en viss oklarhet kring frågan om vad som gäller för annan offentlig medfinansiering när det gäller åtgärder inom axel 3. Det har ibland varit svårt att hitta medfinansiering, och olika medfinansiärer kan ställa olika krav, t.ex. på återrapportering. Att bidrag betalas ut i efterskott ställer stora krav på likviditet. Det är svårt för i synnerhet små företag och projekt att delta i landsbygdsprogrammet om de inte har god likviditet. Det finns en ambition att förenkla landsbygdsprogrammets genomförande. De flesta menar dock att landsbygdsprogrammet är administrativt krångligt, för både stödmottagare och myndigheter. Programmet präglas av rutinerna för jordbruksstöden. En del företag menar att det inte är värt besväret att ansöka om bidrag. Flera pekar också på att den som har fyllt i ansökningsblanketten fel kan bli återbetalningsskyldig efter en revision, även om har godkänt ansökan. Flera aktörer menar att det är viktigt att förenkla administrationen kring bidragen. Ungdoms-, integrations- och jämställdhetsperspektiven har uppmärksammats till begränsad del i arbetet med landsbygdsprogrammet. Det konstateras att det finns både fördelar och nackdelar med Leadermetoden. SAMMANFATTNING 2012/13:RFR4 Uppföljnings- och utvärderingsgruppens bedömningar Mot bakgrund av vad som har framkommit i uppföljningen gör gruppen följande bedömningar när det gäller landsbygdsprogrammets genomförande. -Landsbygdsprogrammet har gjort att landsbygdsfrågor uppmärksammas på olika sätt. Det behövs också i fortsättningen insatser för att åstadkomma en positiv utveckling på landsbygden. Det är viktigt att landsbygdsprogrammet används för att aktivt motverka en negativ utveckling på landsbygden. -Landsbygden är en resurs för hela utveckling och det är viktigt att statliga aktörer inom olika samhällsområden tar sitt ansvar för landsbygdens fortsatta utveckling. Landsbygdsprogrammet är ett av statens viktigaste verktyg för att arbeta med landsbygdsutveckling, men ligger mycket av det som påverkar utvecklingen på landsbygden utanför landsbygdsprogrammets ram. Det är viktigt att statlig verksamhet inom alla politikområden bidrar till att utveckla landsbygden och att de resultat som uppnås genom landsbygdsprogrammet inte motverkas genom beslut inom andra politikområden. Det är viktigt att följa resultaten av arbete med att landsbygdssäkra beslut. -Det är viktigt att arbetet med landsbygdsutveckling från statens sida präglas av långsiktighet, uthållighet och kontinuitet, inte minst för att uppnå avsedda effekter. -Det är positivt att de förändringar som har skett inom näringslivet på landsbygden återspeglas även i landsbygdsprogrammet och dess genomförande. Det finns många utvecklingsidéer och entreprenörer på landsbygden och det är viktigt att staten stöder arbetet med att locka fram idéerna så att de kan omsättas till konkreta och framgångsrika utvecklingsinsatser. -Det är positivt att landsbygdsprogrammet har utformats så att det når nya målgrupper. har det varit svårt för myndigheterna att nå ut till de nya målgrupperna och att informationsarbetet inte har nått ända fram i alla delar av . Inför kommande landsbygdsprogram är det viktigt att ytterligare förbättra informationsinsatserna, inte minst gentemot de nya målgrupperna. -Det lokala deltagandet och engagemanget är helt avgörande för om utvecklingsinsatserna ska ge ett långsiktigt hållbart resultat. Oavsett vilket arbetssätt som väljs är det viktigt att uppmuntra lokalt samarbete mellan olika aktörer på landsbygden. Det är viktigt att kommunernas roll i arbetet med landsbygdsutvecklingsfrågor uppmärksammas. -Ungdoms-, integrations- och jämställdhetsperspektiven har endast till begränsad del uppmärksammats i arbetet med landsbygdsprogrammet i de tre län som har ingått i denna uppföljning. Det är viktigt att betona det angelägna i att dessa aspekter får ökad uppmärksamhet i det fortsatta utvecklingsarbetet, inte minst för att ge långsiktigt hållbara resultat. 2012/13:RFR4 SAMMANFATTNING -Det är bra att det finns en frihet för länen att lägga upp genomförandet av landsbygdsprogrammet på olika sätt, eftersom behoven ser olika ut i olika delar av landsbygder. En ökad regional anpassning leder till ökat regionalt och lokalt engagemang och därmed ett utökat underifrånperspektiv, vilket är positivt. Det är viktigt att länsstyrelserna kan förklara för och kommunicera med aktörerna om hur prioriteringarna ser ut i de skilda länen och orsakerna till detta. -Eftersom verkligheten ser olika ut i skilda delar av landet är det ofrånkomligt att insatserna kan behöva variera mellan olika län. är det viktigt att det nationella regelverket följs på ett likartat sätt i de olika länen. Lokala och regionala aktörer är nöjda med den regionala anpassningen. För aktörer som arbetar med t.ex. länsövergripande projekt har den regionala anpassningen och skillnader i prioriteringar mellan länen dock lett till en del svårigheter. Det är viktigt att länsstyrelserna och andra myndigheter arbetar för att underlätta länsövergripande insatser utan att den regionala anpassningen åsidosätts. -Det är bra att staten har en bred syn på landsbygdsutveckling och att landsbygdsprogrammet är brett upplagt. är det viktigt att programmet koncentreras till insatser som är centrala för landsbygdens utveckling. -Det är viktigt att det finns en bredd i insatserna och en inriktning på både landsbygdens näringsliv och på mer allmänna utvecklingsinsatser som är till gagn för både företag och de boende på landsbygden. Det finns t.ex. behov av coachning för och rådgivning till företag på landsbygden, liksom av stöd till samarbete mellan företagare på landsbygden. -Det är svårt att se skillnaderna mellan en del av landsbygdsprogrammets åtgärder. Dessutom innebär uppdelningen på åtgärder ett problem för myndigheterna. Färre och mer generella åtgärder skulle kunna effektivisera myndigheternas arbete. -Upplägget av landsbygdsprogrammet innebär att bidrag betalas ut i efterskott, vilket ställer krav på likviditet hos företag och projekt. Detta innebär problem i synnerhet för små företag och projekt, och det kan vara svårt för dem att delta i landsbygdsprogrammet om de inte har god likviditet. Detta är en fråga som bör uppmärksammas i det fortsatta arbetet med landsbygdsprogrammet. -Det finns en ambition att förenkla genomförandet av landsbygdsprogrammet, men detta till trots är landsbygdsprogrammet administrativt krångligt, för både stödmottagare och myndigheter. Det är viktigt att fortsätta arbetet med att förenkla administrationen kring bidragen. -Det är viktigt att ytterligare försöka minska handläggningstiderna, inte minst för att inte äventyra entusiasmen hos dem som arbetar i utvecklingsprojekt och i landsbygdsföretag som vill utvecklas. är det också viktigt att ökade krav på myndigheterna inte går ut över myndighetshandläggarnas möjligheter att närmare bedöma ansökningarna och de planer som de sökande har. SAMMANFATTNING 2012/13:RFR4 -Det är viktigt att myndigheterna i kommande landsbygdsprogram ges utrymme att arbeta mer med information och kvalitetssäkring. I det fortsatta utvecklingsarbetet skulle fler inslag av ökat lärande mellan olika myndigheters administration av bidragsansökningar och utbetalningar kunna ingå, både inom jordbruksadministrationen och exempelvis det arbete som görs inom ramen för regional- och näringspolitiken. Det vore bra om hanteringen inom olika fonder kunde jämföras och goda exempel kunde tas fram. Uppföljningen visar att det ännu är för tidigt att slå fast vilka resultat det nuvarande landsbygdsprogrammet har haft. Flertalet aktörer menar dock att landsbygdsprogrammet leder till tillväxt, sysselsättning och ökad lönsamhet, men det har varit svårt för aktörerna att kvantifiera resultaten. Utan stöd från landsbygdsprogrammet hade de flesta företagsinvesteringar genomförts ändå, men hade kanske blivit mindre och tagit att genomföra. Flera av projekten hade däremot inte blivit verklighet utan stöd. Vissa aktörer ifrågasätter att konkurrenskraftiga verksamheter ska få stöd. Flertalet aktörer anser att landsbygdsprogrammet är viktigt och har möjliggjort arbete med landsbygdsutveckling. Flera anser att stöden är små men psykologiskt viktiga, och flertalet aktörer menar att landsbygdsprogrammet gör mer nytta än vad halvtidsutvärderingen visade. Det handlar mycket om andra värden än ekonomi och arbetstillfällen. Landsbygdsprogrammet kan stödja initiativ från gräsrotsnivå och har lett till att mycket har hänt på landsbygden, t.ex. har mötesplatser skapats. Det finns exempel på att arbetet med landsbygdsprogrammet har bidragit till sammanhållning och framtidstro i bygden. Flera intervjuade menar att det är svårt att uttala sig om varaktigheten i uppnådda resultat. En del arbetstillfällen är mer långsiktiga medan andra är mer kortsiktiga. Aktörerna påpekar dessutom att företag på landsbygden måste kunna överleva även utan stöd. När det gäller åtgärd 312 Affärsutveckling i mikroföretag visade halvtidsutvärderingen att stödet har lett till en gynnsam utveckling, men från ett ekonomiskt perspektiv framförs att grunden för stödet är tveksam. senaste årsrapport visar att målen om ökat bruttoförädlingsvärde och ökat antal arbetstillfällen antagligen inte kommer att uppnås. I de tre undersökta länen ses åtgärd 312 som viktig för företagsutveckling, men det har varit svårt att peka på konkreta resultat.