rfr · GZ0WRFR13 · 2012-05-28 00:00:00 — och är de länder som har den lägsta skattesatsen, nämligen . Normalskattesatsen i är . Skillnaden mellan den högsta och den lägsta normalskattesatsen inom EU är . Denna skillnad bör inte öka enligt det protokollsuttalande som medlemsländerna har kommit överens om. De vid första anblicken harmoniserade mervärdesskattereglerna visar sig vid en närmare analys alltså divergera kraftigt mellan medlemsländerna. Den komplexa situationen beror på den breda flora av tillåtna skattereduktioner på olika varor och tjänster, samt nationellt framförhandlade undantag. Enligt en studie från Economics70 gäller normalskattesatsen endast för cirka två tredjedelar av den totala konsumtionen inom EU. Reducerade skattesatser eller total skattebefrielse gäller sålunda för en tredjedel av konsumtionen. Europeiska kommissionen beskriver situationen på följande sätt: Den nuvarande strukturen för mervärdesbeskattning som inte följer någon tydlig logik är uppenbart ineffektiv från inre marknadsperspektiv och EU-företagens konkurrenskrafts perspektiv. Den är helt enkelt ett resultat av forna tiders politiska förhandlingar.71 Kommissionen anser att tillämpningen av en enda mervärdesskattesats, för alla varor och tjänster, är att föredra ur en ekonomisk synvinkel, men medger att politiska överväganden omöjliggör detta.72 Tillämpningen av reducerade skattesatser leder till betydande subventioner av olika varor och tjänster. Enligt en analys av kommissionen utgör dessa subventioner mellan och i nio medlemsländer. Införandet av en enhetlig mervärdesskattesats skulle innebära att normalskattesatsen skulle kunna sänkas med mellan 1,9 och 7,5 procentenheter.73 är det endast som i princip använder sig av en enhetlig mervärdesskattesats och därmed inte utnyttjar de nedsättningsmöjligheter som momsdirektivet medger. Det bör emellertid framhållas att ett 70Copenhagen Economics är en oberoende konsultorganisation. 71Europeiska kommissionen (2007a), s. 10, fritt översatt. 73Europeiska kommissionen (2011b). 4 MERVÄRDESSKATTEN I ETT INTERNATIONELLT PERSPEKTIV fåtal produkter och tjänster är undantagna från skatteplikt. Detta gäller t.ex. tillträde till djurparker och stora delar av området för personbefordran. Erfarenheter från det danska momsskattesystemet berörs i nästa avsnitt. Frånvaron av särregler och andra trösklar innebär en hög kvot mellan faktiska och potentiella mervärdesskatteintäkter, dvs. ett högt VRR-mått. Den tjeckiska regeringen överväger att införa en enhetlig mervärdesskatt på som ska gälla för alla varor och tjänster fr.o.m. . Preliminärt kommer den reducerade skattesatsen att höjas till , varefter nedsättningen helt slopas senare.74 Andra länder som har infört få särregler är , , och . Som redogjordes för ovan har ett VRR-mått som ligger nära OECD-genomsnittet. Denna bild förefaller vara densamma när EU-länderna jämförs med varandra när det gäller hur vanligt förekommande det är att införa reducerade mervärdesskattesatser. Momsdirektivets bilaga III ger EU:s medlemsländer möjlighet att reducera mervärdesskattesatsen för ett stort urval varor och tjänster. Trots att regeringen har varit utsatt för påtryckningar att reducera skattesatsen i linje med den politik som gäller i andra EU-länder tillämpar som i princip enda EU 15-medlemsland en enhetlig skattesats. studerade på grund av att landet i fråga också för utredningens genomförande drev en sådan politik.75 Detta förhållande väcker ett antal frågor av intresse för denna studie. Hur resonerade när det beslutades att endast tillämpa en mervärdesskattesats? Vilka argument låg till grund för beslutet? Kvarstår den breda politiska enigheten till förmån för ett sådant mervärdesskattesystem? Enligt studie ansåg representanter för i att ett mervärdesskattesystem med en enhetlig skattesats hade flera fördelar: Ett sådant system innebar lägre administrationskostnader och var svårare att fuska med. Det var ineffektivt att nyttja mervärdesskattesatsen för att subventionera specifika sektorer eller för att styra konsumtionen i en bestämd riktning. I studien framkom att man i ansåg att det var mer lämpligt att lämna stöd via direkta bidrag. Vidare fanns en skepticism över huruvida en sänkning av en skattesats i ett längre tidsperspektiv de facto återspeglades i priset på en vara eller tjänst. Vissa gränshandelsproblem för framför allt kapitalvaror, t.ex. vitvaror, och båtar, förelåg . Så kallade fjärrköp innebar att vissa varor i princip inte alls längre såldes med dansk moms. Trots det hot mot skattebasen som detta innebar fanns för genomförande inga planer på att förändra skattesatsstrukturen.76 74http://ip-online2.ibfd.org/data/tns/docs/html/tns__cz_2.html. 4 MERVÄRDESSKATTEN I ETT INTERNATIONELLT PERSPEKTIV En hypotes som hade var att medgav undantag från beskattning i betydligt högre utsträckning än . Utredningens slutsats var att tillämpade undantag från beskattning var relativt snarlika mellan och . Som framgick av tabell 6 föreligger skillnader mellan och avseende i vilken utsträckning länderna har valt att utnyttja de nedsättningsmöjligheter av momssatsen som momsdirektivet medger. I princip alla varor och tjänster som har en reducerad skattesats i beskattas i med en normalskattesats. Ett undantag av intresse för denna studie är att tillträde till djurparker undantas från mervärdesbeskattning i . I studie kunde inte beläggas att verksamheter som i beskattades med reducerad skattesats fick stöd via andra ekonomiska instrument, även om representanter för olika departement i menade att direkta stöd var att föredra framför momsnedsättningar. Inom ramen för denna studie besöktes återigen i . Syftet med besöket var att undersöka huruvida den bild som förmedlades av alltjämnt gäller.77 Näringslivsföreträdare inom olika områden återkommer, enligt , regelbundet till regeringen med propåer om att momsskattesatsen ska reduceras. Huvudargumentet för att momsskattesatsen ska sänkas är den konkurrensnackdel som de upplever att deras näringslivssektorer har jämfört med konkurrenter verksamma inom övriga EU-länder med en mer fördelaktig skattesats. Företrädare för betonar betydelsen av det breda politiska stöd som alltjämnt finns kvar till förmån för en enhetlig momsskattesats. Samsynen mellan de politiska partierna innebär att man har kunnat hålla fast vid en enhetlig skattesats även då en ny regering har tillträtt. Den nuvarande trenden, att länder har tvingats höja momsskattesatserna för att hantera den statsfinansiella kris som många europeiska länder brottas med, underlättar för regeringen att hålla fast vid denna ståndpunkt. Representanter för menar att det är troligt att länder kommer tvingas att höja momsskattesatserna ytterligare . Detta är ytterligare ett argument för att hålla fast vid den nuvarande politiken. De argument som framfördes när undersökta de danska förhållandena visar sig alltjämnt gälla. Tjänstemännen betonade att reducerade momsskattesatser inte är ett fördelningspolitiskt effektivt instrument för att gynna specifika grupper i samhället. Stor risk föreligger att fel grupper gynnas, men framför allt att marginalerna i slutänden hamnar hos företagen och inte konsumenterna. Man betonade att det i stället var mer effektivt att använda sig av riktade stöd i form av bidrag till t.ex. barnfamiljer. Det största hotet mot den danska skattebasen, enligt , är risken att momsskatteintäkterna minskar på grund av gränshandel och fjärrköp. betonar emellertid att det är den totala prisnivån som är avgörande för i vilken utsträckning som danska konsumenter försöker finna 77 Intervju med tjänstemän vid i . 4 MERVÄRDESSKATTEN I ETT INTERNATIONELLT PERSPEKTIV alternativa inköpsvägar för olika produkter. konstaterade att den omfattande gränshandeln med medförde att tvingades att sänka punktskattesatserna på t.ex. alkohol och tobak. menar att för många produkter är det sannolikt så att prisnivån alltjämnt är högre för produkter som införskaffas i även om momsskattesatsen skulle sänkas, dvs. incitamentet för danskar att åka till framför allt för att handla diverse kapitalvaror skulle kvarstå. 4.2.3 om mervärdesskattens framtid Europeiska kommissionen har inlett ett omfattande samråd med berörda aktörer om hur det nuvarande mervärdesskattesystemet fungerar, samt inte minst hur det kan förändras så att det fungerar mer effektivt i framtiden.78 Intresserade aktörer skulle inkomma med synpunkter på de frågeställningar som tas upp i grönboken. Europeiska kommissionen menar att ett flertal faktorer talar för att en översyn av systemet är motiverad: Det nuvarande systemet är alltför administrativt komplext för företagen. Den inre marknadens funktionssätt bör förbättras eftersom inhemska och EU-interna transaktioner behandlas olika. Därtill har medlemsländerna, i enlighet med momsdirektivet, infört reducerade skattesatser, vilket ytterligare komplicerar situationen. Det är vanligt förekommande med undantag från normalskattesatsen inom EU. En översyn anses nödvändig i syfte att maximera medlemsländernas inkomster. Därtill lyfts behovet av att komma till rätta med det nuvarande systemets känslighet för bedrägeri fram. Gällande uppbördsmetoder är i princip oförändrade sedan mervärdesskatten infördes trots att den tekniska och ekonomiska miljön har genomgått betydande förändringar. Europeiska kommissionen tar i grönboken upp ett antal frågeställningar som kommissioen anser behöver behandlas närmare. Frågeställningarna berör bl.a. mervärdesskattens övergripande struktur, samhälleliga utmaningar, konkurrenskraft och administrativ börda. En av frågeställningarna som lyfts upp rör undantag från mervärdesskatteplikt. Undantag strider mot principen om mervärdesskatt som en brett baserad skatt. Det kan ifrågasättas om många av de befintliga undantagen är relevanta. En breddning av skattebasen genom att minska antalet undantag gör skatten mera effektiv och neutral och utgör ett rimligt alternativ till en höjning av mervärdesskattesatserna.79 Slutsatsen i grönboken är därför att de undantag av t.ex. sociala, utbildningsrelaterade och kulturella skäl, tekniska svårigheter att tillämpa mervärdesskatt 78Europeiska kommissionen (2010). 4 MERVÄRDESSKATTEN I ETT INTERNATIONELLT PERSPEKTIV på de underliggande transaktionerna samt konflikt med andra skatter, som lyfts fram i momsdirektivet behöver ses över. Översynen bör också inkludera de nationella undantag som medlemsländerna har beviljats vid anslutningen till EU. Sådana undantag är relativt frekvent förekommande, vilket redovisningen ovan indikerade. Av hänsyn till allmänintresset öppnar emellertid kommissionen för att det kan vara motiverat med undantag för offentliga organ. De specifika frågeställningar som kommissionen önskar synpunkter på i fråga om undantag från mervärdesskatteplikt är följande:80 Bör några av de nuvarande undantagen från mervärdesskatteplikt avskaffas? Av vilka skäl är de problematiska? Vilka undantag bör behållas och i så fall varför? Innebär det nuvarande systemet för beskattning av persontransporter problem avseende skatteneutralitet eller av andra skäl? Ska mervärdesskatt utgå på persontransporter oavsett transportmedel?81 På vilket sätt bör dessa problem lösas? Andra frågeställningar av intresse för denna studie rör vilken grad av harmonisering som krävs på den inre marknaden för att förbättra den inre marknadens funktionssätt. Mervärdesskattereglerna är delvis inkonsekventa på grund av att medlemsländerna inför rådsdirektiv i sin nationella lagstiftning. Europeiska kommissionen öppnar därför för att bestämmelser på mervärdesskatteområdet i stället ska anges i en rådsförordning. Vidare ställs frågan huruvida nationella avvikelser, vilket undergräver principen om lika villkor för företag inom EU och särskilt försvårar verksamheten för företag som är verksamma i flera medlemsländer, har skapat problem. Slutligen ställs ett antal frågor som rör mervärdesskattesatser:82 Innebär den nuvarande skattesatsstrukturen stora hinder för den inre marknadens funktionssätt (snedvridning av konkurrensen), olika behandling av likvärdiga produkter, särskilt tjänster online jämfört med produkter eller tjänster som ger liknande innehåll, eller orsakar den stora efterlevnadskostnader för företagen? I vilka situationer uppkommer problemen? Är det att föredra att inte ha någon differentierad mervärdesskattesatsstruktur (alternativt en mycket kort förteckning), vilket innebär att medlemsstaterna har möjlighet att tillämpa en lägre normalskattesats? Är alternativet med en obligatorisk och enhetligt tillämpad EU- förteckning över reducerade mervärdesskattesatser att föredra i syfte 80Ibid, s. 12. 81Chicagoavtalet reglerar det internationella luftrummet och omöjliggör införandet av miljöstyrande avgifter. Som en konsekvens av detta är internationellt flyg, samt inrikesflyg, befriat från moms och bränsleskatter. , vilket är för luftfartssamarbete, utfärdar internationella regler på luftfartsområdet, varefter dessa regler därefter införs nationellt. Samtliga avtalsslutande parter i , bl.a. EU:s medlemsstater, har kommit överens om att leverera skattebefriat bränsle. Frågan regleras i momsdirektivet som slår fast att medlemsstaterna ska undanta flygbränsle för internationella transporter från skatteplikt (, 2004). 82Europeiska kommissionen (2010). 4 MERVÄRDESSKATTEN I ETT INTERNATIONELLT PERSPEKTIV att uppnå specifika politiska mål som specificeras i 2020- strategin? Den ställer sig positiv till ansatsen i grönboken vad gäller en översyn av uttaget av mervärdesskatt, bl.a. betonas vikten att uppnå skattemässig neutralitet mellan offentliga organ och privata företag.83 Regeringen menar vidare att undantag från mervärdesskatt som utförs av offentliga företag inte bör tillåtas i de fall detta leder till betydande snedvridning av konkurrensen. har därefter skickats på remiss till svenska organisationer och myndigheter. Remissvaren visar att flera remissinstanser anser att en översyn och begränsning behöver göras avseende de nuvarande undantagen för mervärdesskatt och avvikelser från regelverket. poängterar vikten av att i princip ha en enhetlig skattesats, utan undantag för särskilda verksamheter. I de fall det är önskvärt att behålla vissa undantag betonar att dessa bör avgränsas så tydligt som möjligt, som de är gemensamma för medlemsländerna. Även och välkomnar en översyn av de befintliga undantagen och menar att antalet undantag behöver reduceras, bl.a. eftersom nuvarande undantag inte är anpassade till dagens samhälle utan tillkom i med lägre skattesatser. betonar i sitt remissvar att undantagens tillämpningsområde bör tydliggöras så att medlemsländerna så långt det är möjligt tillämpar undantagen på samma sätt. Detta skulle också minska de gränsdragningsproblem som dagens regelverk skapar. förordar att de undantag som avser verksamhet av allmänintresse, t.ex. vård, skola, omsorg m.m., bör slopas helt. Stöd till dessa verksamheter bör, enligt , i stället ske genom riktade bidrag. Intressant att notera för denna studie är att drar samma slutsats rörande de undantag som gäller för idrott och kultur, t.ex. transport i skidliftar och tillträde till djurparker.84 Företagarna betonar att det är viktigt att åstadkomma större neutralitet och enhetlighet i regelverket. Målsättningen med en översyn bör vara att antingen avveckla undantagen eller införa dem generellt för alla länder. Argumenten för en förändring av nuvarande regler är att dessa förorsakar konkurrenssnedvridning och medför administrativa kostnader för företagen. Av skatteutskottets behandling av grönboken framgår det att de välkomnar en bred översyn av det gemensamma mervärdesskattesystemet. Utskottet anför följande rörande förekomsten av undantag i det befintliga skattesystemet: Det utskottet anfört innebär att det finns goda skäl att sträva efter ett system med så få undantag (från skatteplikt) och så få områden med reducerade skattesatser som möjligt. kan önskemålen om enkla och lättillämpade skatteregler inte ses isolerat utan måste vägas mot andra samhälleliga behov. Det måste finnas en möjlighet till flexibi- 83Faktapromemoria 2010/11:FPM87, samt brev till kommissionen, generaldirektoratet för skatter och tullar (Fi 2011/2686). 84Skatteverket (2011b). 4 MERVÄRDESSKATTEN I ETT INTERNATIONELLT PERSPEKTIV litet för medlemsstaterna. Det kan finnas starka skäl för att i vissa sammanhang tillåta reducerade skattesatser för att kunna påverka konsumtion och sysselsättning. Enligt utskottets mening måste hänsyn också tas till politiska önskemål i medlemsstaterna om att kunna tillämpa låga reducerade skattesatser, bl.a. av sociala skäl. Olika nationella undantag och avvikelser bör dock löpande utvärderas för att motverka eventuell konkurrenssnedvridning, ökad komplexitet och administrativa bördor samt för att utröna om den förväntade effekten uppnåtts.85 Som ett led i skatteutskottets behandling av grönboken hölls en öppen utfrågning om mervärdesskattens framtid.86 Bland de inbjudna talarna kan nämnas representanter för , , , Företagarna och Kommuner och Landsting. uttalade starkt stöd för kommissionens arbete med en översyn av uttaget av moms och mer specifikt för den aviserade översyn av de undantag från momsbeskattning som finns . Även om det föreligger ett stort behov av att undanta viss verksamhet, t.ex. skillnader i momsuttag mellan offentliga organ och privata företag, kvarstår det faktum att mervärdesskatten blir mer effektiv och neutral ur skattehänseende om antalet undantag minskas. Inkomna synpunkter under samrådsprocessen Över 1 700 bidrag inkom på kommissionens inbjudan till samråd rörande de frågeställningar som lyftes fram i grönboken när det gäller EU:s mervärdesskattesystem.87 Det råder, enligt kommissionen, en samsyn bland flertalet intressenter om att den nuvarande fragmenteringen av EU:s gemensamma system för mervärdesskatt i 27 olika nationella system utgör det främsta hindret för en effektiv handel inom EU. De intressenter som omfattas av undantag, eller nedsatta skattesatser, är emellertid i allmänhet positiva till att behålla dem, alternativt argumenterade somliga intressenter för att också deras verksamhet ska få samma fördelaktiga behandling.88 Kommissionen betonar att ett mer effektivt momssystem främst är av intresse för medlemsländerna. Medlemsländerna förefaller emellertid endast vara beredda att överväga gradvisa förändringar av det nuvarande systemet, sannolikt för att reformarbetet inte ska hota den stabila skattebas som momsintäkterna utgör. Flera faktorer motiverar, enligt kommissionen, en översyn av strukturen av de nuvarande momssatserna. En sådan översyn bör baseras på en grundlig konsekvensanalys av följande vägledande principer: Slopande av de reducerade skattesatser som utgör ett hinder för en väl fungerande inre marknad, Slopande av reducerade skattesatser på varor och tjänster där konsumtionen motarbetas av andra regelverk 85Utlåtande 2010/11:SkU25, s. 11. 86Se bilaga 3 i Utl. 2010/11:SkU25 för en sammanfattning av utfrågningen. 87Europeiska kommissionen (2011b). 88Danmark lämnade inte några officiella synpunkter på grönboken. Detta gjordes delvis med anledning av att landet innehar ordförandeposten för EU . är i huvudsak positivt till kommissionens arbete och ställer sig bakom grönbokens intentioner, även om man väntar på konkreta förslag (intervju med ). 4 MERVÄRDESSKATTEN I ETT INTERNATIONELLT PERSPEKTIV Liknande varor och tjänster bör ha samma momssats. I syfte att öka effektiviteten i mervärdesskattesystemet förordar kommissionen en begränsad användning av reducerade momssatser. Kommissionen kommer att påbörja en utvärdering att det nuvarande momssystemet mot bakgrund av ovannämnda principer. Därefter kommer kommissionen efter samråd med intressenter och medlemsländer att lägga fram förslag i denna riktning . 4.2.4 Momshantering av posttjänster Enligt EU:s momsdirektiv är moms på tjänster som tillhandahålls av det offentliga postväsendet undantagna från skatteplikt.89 Kommissionen presenterade ett direktivförslag som gick ut på att detta undantag skulle upphävas och att medlemsländerna skulle ha tillåtelse att införa en reducerad mervärdesskattesats på posttjänster. påbörjade en avreglering av postmarknaden och öppnade för konkurrens från privata aktörer, även om Postens ställning alltjämnt är stark. Enligt en promemoria från Finansdepartementet90 har undantaget från moms på vissa posttjänster inte införts i den svenska mervärdesskattelagen, eftersom som en konsekvens av avmonopoliseringen inte kan anses ha endast ett offentligt postväsen. Alla aktörer som är verksamma på den svenska postmarknaden debiterar av den anledningen moms på samtliga posttjänster. påbörjade kommissionen ett överträdelseärende mot , och då lagstiftningen inte ansågs förenlig med momsdirektivet. Kommissionen menar att underlåter att tillämpa en momsbefrielse som föreskrivs i gemenskapslagstiftningen och därmed måste tilllämpas på ett harmoniserat sätt inom hela EU. Problemet med momsdirektivets tillämpning i och är, enligt kommissionen, att de tidigare postmonopolen i bägge länderna har befriats från att erlägga moms på flertalet posttjänster. Andra konkurrerande postoperatörer är skyldiga att ta ut moms på sina tjänster, vilket snedvrider konkurrensen mellan aktörer verksamma på samma marknad. I mitten av 2007 inleddes det andra steget i överträdelseförfarandet gentemot de tre länderna, enligt artikel 226 i det då tillämpade EG-fördraget, i form av ett s.k. motiverat yttrande.91 I det fall en medlemsstat inte ändrar den nationella lagstiftningen i enlighet med yttrandet kan kommissionen driva ärendet vidare till . Av intresse för frågan är att har fastslagit att även privata aktörer som har vissa speciella åtaganden ska anses fungera som en del av det offent- 89Rådets direktiv /112/EG, kap. 2 art. 132. 90Fi2011/1663. 91Pressmeddelande från Europeiska kommissionen, IP/07/1164. återfinns reglerna om s.k. motiverat yttrande i artikel 259; EUF-fördraget. 4 MERVÄRDESSKATTEN I ETT INTERNATIONELLT PERSPEKTIV liga postväsendet samt att vissa posttjänster som erbjuds av det offentliga postväsendet ska omfattas av undantaget.92 gör bedömningen att , utifall förslaget från kommissionen inte tas upp för förnyad förhandling i rådsarbetsgruppen, kan komma att vara tvunget att införa ett undantag från moms för vissa posttjänster som utförs av Posten. Vidare menar att utifall ett sådant undantag införs i den svenska mervärdesskattelagen skulle det medföra att de aktörer som är verksamma på den svenska postmarknaden skulle konkurrera på olika villkor. Bedömningen är att de svenska problemen kommer att aktualiseras för alla medlemsländer vartefter de nationella postmarknaderna avregleras.93 Frågan togs upp under det svenska ordförandeskapet 2009 i där finansministrarna kom överens om att utreda de problem som uppkom på grund av momshanteringen av posttjänster. Frågan diskuterades på nytt vid ett rådsarbetsgruppsmöte där flertalet medlemsstater ansåg att undantaget för mervärdesskatt för posttjänster skulle kvarstå Kommissionen arbetar inte med direktivförslaget.94 92Dom från (C-357/07 ). 93Fi2011/1663. 5 Differentierad mervärdesskatt i 5.1 Skattesatser för mervärdesskatt De svenska bestämmelserna, vilka baseras på det EU-gemensamma mervärdesskattedirektivet,95 regleras i mervärdesskattelagen (1994:200). Den svenska normalskattesatsen är . Därutöver används två reducerade momssatser för vissa varor och tjänster, nämligen 6 och 12 procent.96 Vid olika tillfällen har efter skattereformens ikraftträdande successivt nya områden för lägre mervärdesskatt beslutats. En viktig anledning till att införa reducerade skattesatser har varit att stärka olika sektorers konkurrenskraft.