rfr · GZ0WRFR6d2 · 2012-05-28 00:00:00 — en omfattande debatt i andra kammaren året därpå vädjade ledamoten till att ta initiativ till debattrestriktioner eftersom de långa debatterna enligt honom hade urartat till cirkus. Efter en omfattande debatt 1944 med anledning av en enkel fråga ansåg , som tidigare hade varit emot debattrestriktioner, att det knappast skulle gå att fortsätta med frågeinstitutet utan en reglering av rätten att yttra sig i debatten. Han påpekade också att institutet enkla frågor inte var avsett för frågor av allmänpolitiskt intresse.22 Talmannen kunde också ingripa för att försöka förhindra en omfattande debatt i anslutning till ett frågesvar. Det förekom att talmannen försökte förmå ledamöter som hade lämnat in en enkel fråga av vad som bedömdes vara alltför politisk karaktär att förändra den till en interpellation. Det ska även ha förekommit, i vart fall i andra kammaren, att talmannen, när många talare anmält sig efter ett frågesvar, erinrat om att det varit fråga om en enkel fråga och inte en interpellation, att han bett anmälda talare att frivilligt avstå från sitt inlägg eller rent av, att han valt att inte se eller höra när någon försökt begära ordet.23 En källa till inspiration när de enkla frågorna infördes hade givetvis varit de livliga och uppmärksammade frågetimmarna i det engelska underhuset. Ambitionen var nog aldrig att kopiera dessa till de svenska kamrarna, snarare att åstadkomma någon slags mellanform mellan de svenska interpellationsdebatterna och de engelska frågetimmarna. I en debatt 1939, när den första enkla frågan i andra kammaren besvarades, uppgav , som då var ledamot av och ordförande i det enskilda utskott som hade berett reformförslagen, att man hade tänkt sig att 2030 frågor skulle besvaras , vilket tyder på en förhoppning om ett livligt utnyttjat frågeinstitut. Statistiken efter att de enkla frågorna infördes visar emellertid att det som mest under ett och , det första efter reformen, framställdes drygt 50 enkla frågor totalt i de båda kamrarna. När de enkla frågorna introducerades sjönk antalet interpellationer. Antalet enkla frågor minskade dock markant . Som exempel kan nämnas att det års lagtima riksdag framställdes totalt 53 enkla frågor, varav 19 i första kammaren och 34 i andra. framställdes endast totalt 22 enkla frågor (10 i första kammaren och 12 i andra). Antalet steg något de närmast följande åren, men fortsatte att vara lägre än efter reformen. som antalet enkla frågor sjönk, ökade antalet framställda interpellationer tydligt åter. Jämförelsen med de engelska frågetimmarna återkom ett drygt decennium senare i bl.a. motioner, vilket berörs nedan. Sammanfattningsvis innebar det nya institutet enkla frågor att en möjlighet till snabbare och effektivare informationsinhämtning skapades för ledamöter. Man önskade ett forum för ett snabbt besvarande av korta, raka 22AK 1944:18, s. 13. 23Håstad, , Interpellationer och enkla frågor. Kring praxis reform, i Statsvetenskapliga studier, , 1944 (s. 357396), s. 380. 10 NYA ÖNSKEMÅL OM REFORMER 2011/12:RFR6 frågor som inte skulle behöva tyngas av den byråkratiska och omständliga ordning som kommit att gälla för interpellationerna. Formellt skilde sig de enkla frågorna från interpellationerna genom att de förra inte skulle vara försedda med en särskild motivering och inte skulle godkännas av kammaren innan de överlämnades till vederbörande statsråd. De enkla frågorna som infördes genom reformen kan alltså inledningsvis sägas ha fått ett förhållandevis positivt mottagande i och med att detta frågeinstitut relativt ofta valdes av ledamöterna . avtog dock de enkla frågorna i antal, som visats ovan. Det sätt på vilket både enkla frågor och interpellationer besvarades utsattes också för fortsatt kritik. Svaren, framför allt på interpellationer men i viss mån även på frågor, utgjordes ofta av långa skriftliga utläggningar som lästes upp i kammaren av det svarande statsrådet. Debatten blev på detta sätt enligt kritiken både långsam och tråkig att lyssna till och svår för andra än den lilla kretsen av redan insatta att intresseras av. Om interpellationssvaren dessutom, vilket var vanligt, lämnades vid ett arbetsplenum kunde de på grund av sin längd kraftigt försena behandlingen av kammarens övriga ärenden. Kritiken gällde också vad som ansågs vara en oklar gräns mellan interpellationer och enkla frågor. 10 Nya önskemål om reformer En utredning som tillsattes 1943, med uppdrag att se över vissa frågor om arbetsformer, lämnade året därpå vissa förslag på hur man kunde råda bot på de olägenheter som följde av de långa fråge- och interpellationsdebatterna.24 I första hand föreslogs att besvarandet av interpellationer och enkla frågor, i den mån detta kunde befaras dra ut och försena behandlingen av övriga ärenden, skulle förläggas till andra sammanträden i kamrarna än arbetsplenumen. Om man dessutom lade besvarandet av interpellationer respektive enkla frågor , kunde enligt utredningen möjligen en tydligare gränsdragning mellan dessa olika frågeinstitut underlättas. Det var vidare enligt utredningen angeläget att interpellationssvaren lämnades på ett sådant sätt och under sådana former att åhörarnas intresse för den behandlade frågan skulle väckas. Det angavs inte hur detta skulle ske men möjligen antyddes härigenom att den kritiserade uppläsningen av färdigskrivna långa svar borde upphöra. Slutligen ville utredningen understryka att svaret på en enkel fråga inte borde få ge upphov till en allmän debatt i frågan, eftersom detta enligt utredningen stred mot frågeinstitutets egentliga syfte. Utredningens förslag genomfördes aldrig, och de upplevda problemen togs på nytt upp av riksdagsarbetsutredning.25 En av de frågor som återkom var den om begränsningar i kammarledamöternas yttrandefrihet i kamrarna, både vad gäller allmänt för kammardebatter och specifikt för frågeinsti- 24SOU 1944:8 arbetsformer, s. 47. 25SOU 1947:79 Betänkande med förslag angående arbetsformer och därmed sammanhängande frågor. 2011/12:RFR6 10 NYA ÖNSKEMÅL OM REFORMER Vad gäller det senare konstaterade utredningen, som bl.a. hade i uppdrag att föreslå åtgärder för att komma till rätta med kamrarnas ökande arbetstid, att den svenska ledamöter i en internationell jämförelse hade en synnerligen fri yttranderätt och att det i många andra parlament förekom olika typer av debattrestriktioner. I vissa parlament var den tid under vilken en ledamot fick yttra sig begränsad till ett visst antal minuter, i andra fall är det redan från början bestämt att en och samma talare inte får yttra sig i samma fråga mer än ett visst antal gånger. Ytterligare exempel på debattrestriktioner var att en kammare i förväg kunde bestämma hur som totalt fick ägnas åt varje enskild fråga och att talmannen eller ett visst antal ledamöter kunde begära att en debatt tvångsavslutades. Utredningen ansåg inte att det i fanns något större behov av ingripande debattrestriktioner. Restriktioner i form av tvångsavslutande, beslut i förväg om hur lång en debatt skulle få vara eller begränsningar i antalet tillåtna anföranden från samma ledamot i en enskild fråga avfärdades eftersom man ansåg att de inte behövdes och att de dessutom stred mot den grundlagsfästa yttrandefriheten. Däremot fanns det enligt utredningen ett behov av att införa begränsningar i anförandenas längd. På talmannens förslag skulle därför kammaren mot slutet av en debatt som blivit långdragen, om det ansågs finnas behov av det, kunna besluta att alla anföranden därefter skulle begränsas till ett visst antal minuter. En sådan inskränkning ansågs av utredningen inte strida mot yttrandefriheten enligt 52 § riksdagsordningen; alla ledamöter skulle fortfarande ha rätt att yttra sig, även om begränsningar gjordes i hur länge de fick tala. När det särskilt gällde interpellationer konstaterade kommittén vilka förslag som hade lämnats beträffande bl.a. val av dag för interpellations- och frågedebatterna samt problemen med att interpellationssvaren gavs på ett så onjutbart och svårfattligt sätt. Kommittén föreslog att en särskild dag , primärt , skulle reserveras för svar på interpellationer och enkla frågor. Vidare rekommenderades att långa interpellationssvar inte skulle föredras i sin helhet utan som en muntlig sammanfattning av de viktigaste punkterna. Det fullständiga svaret skulle i tryckt form delas ut till kammarledamöterna före debatten till interpellanten före. Kommittén föreslog vidare att det skulle meddelas på anslagstavlor när en interpellation skulle besvaras. Kommittén föreslog även att en interpellationsdebatt formellt skulle förklaras avslutad av talmannen när alla anmälda talare haft ordet, detta för att undvika vad som beskrevs som en förbryllande övergång från en interpellationsdebatt till föredragningslistans efterföljande ärenden. När det gällde de enkla frågorna ville kommittén understryka att frågans svar inte borde följas av en debatt. Eftersom det ibland dock kunde vara önskvärt med ett meningsutbyte även efter att en enkel fråga besvarats ville man inte helt förbjuda debatter. Huvudregeln borde dock enligt kommittén vara att så länge inte talmannen eller kammaren beslutade något annat, skulle endast frågeställaren och det svarande statsrådet ha rätt att yttra sig efter svaret på en enkel fråga. Här kom alltså ett konkret förslag 11 FORTSATT KRITIK MOT FRÅGEINSTITUTENS FUNKTIONSSÄTT; ETT FÖRSTA STEG MOT EN FRÅGETIMME på inskränkningar i ledamöternas rätt att yttra sig i kammaren. För att detta skulle vara möjligt föreslog kommittén ändringar i 52 § riksdagsordningen som stadgade att alla ledamöter hade rätt att yttra sig i kammaren i frågor som under överläggning komma och om lagligheten av allt, som inom kammaren sig tilldrager som möjliggjorde för kamrarna att i sina ordningsstadgor föreskriva inskränkningar i yttranderätten i samband med interpellationer och enkla frågor.26 Slutligen föreslog kommittén att interpellations- och frågeinstitutet skulle grundlagsfästas genom en reglering i riksdagsordningen. 11 Fortsatt kritik mot frågeinstitutens funktionssätt; ett första steg mot en frågetimme Förslagen om begränsningar i debattreglerna för enkla frågor beslutades av 1949. tog dock andra kammarens talman upp de fortsatta problemen med det stora antalet interpellationer och den arbetsbelastning som dessa orsakade . Han ansåg att många av dessa interpellationer skulle kunna få ett mycket enklare och snabbare svar om det infördes en s.k. frågetimme efter engelsk eller norsk modell. Liknande tankar framfördes i några motioner 1950. De båda kamrarnas beredningsutskott höll med om problemen men ansåg inte att ändringar i ordningsstadgorna var nödvändiga. När det särskilt gällde de enkla frågorna ansåg utskotten att det viktigaste var att svaren lämnades snabbt; både talmän och statsråden borde medverka till att frågor som lämnades in senast skulle besvaras följande vecka. Statsminister åtog sig att medverka till den föreslagna ordningen, med reservation för att vissa frågor kunde göra noggrannare undersökningar nödvändiga. kvarstod dock fortfarande kritiken kring hur frågeinstituten fungerade i praktiken. Kritiken gällde främst att enkla frågor alltför ofta valdes för spörsmål som på grund av sin omfattning eller politiska karaktär hellre borde ha framställts som interpellationer. Även statsråden kritiserades för att lämna för omfattande svar även på de enkla frågorna, så att syftet med frågeinstitutet förfelades; meningen var ju att de enkla frågorna skulle användas för att få snabba och effektiva svar och att debatten skulle bli livaktigare och ge en snabbare belysning av aktuella frågor. Ett dilemma kan sägas ha legat i att ansåg debattrestriktioner var uteslutna utan grundlagsändringar. En livligare och mer intresseväckande debatt under frågornas besvarande förutsatte dock möjligen att ett stort antal frågor togs upp, vilket i sin tur hade krävt en effektiv tidsbegränsning för att inte debatterna skulle ta och därmed förlora i intresse. I en motion 1954 gjordes gällande att interpellations- och frågeinstituten hade kommit att missbrukas, att många av spörsmålen saknade allmänt intres- 26 SOU 1947:79 Angående arbetsformer, s. 52. 11 FORTSATT KRITIK MOT FRÅGEINSTITUTENS FUNKTIONSSÄTT; ETT FÖRSTA STEG MOT EN se och att besvarandet av interpellationer och frågor tog mycket tid i anspråk hos departement och ämbetsverk på bekostnad av bl.a. propositionsskrivande. Rätten att framställa interpellationer och enkla frågor borde enligt motionären inskränkas, och i vart fall borde möjligheten för förenklade svar utredas.27 höll visserligen med om att de utredningar som gjordes inom för att besvara interpellationer och enkla frå- gor kunde ta tid från annat viktigt arbete, men ansåg att rätten för ledamöter att framställa interpellationer eller frågor var av så stor betydelse för den parlamentariska kontrollen att den inte fick inskränkas.28 Däremot ansåg utskottet att det kunde gå att förenkla svaren genom att göra dem korta- re och mer direkta, och att ett muntligt svar, för att göra debatterna mer livful- la, lämpligen kunde lämnas endast i form av en sammanfattning av huvud- punkterna i det fullständiga, ofta skriftliga svaret. För att undvika att ett spör- smål som borde framställas som en enkel fråga i stället framställdes som en interpellation, och tvärtom, rekommenderade utskottet vidare att ledamöterna först samrådde under hand med talmannen i denna fråga. Utskottet övervägde också, när det gällde besvarandet av de enkla frågor- na, en viss anpassning till ett system med frågetimme enligt norsk och brittisk Systemet innebar att i regel skulle anslås till be- svarande av korta frågor utan motivering, som lämnats in skriftligen några dagar i förväg. Efter statsrådets svar skulle ledamoten ha rätt att ställa en Efter statsrådets svar på denna skulle dock replikskiftet med anledning av frågan vara avslutat. Utskottet konstaterade att frågetimmen i i regel sändes i radio och att den, kanske därför, hade vunnit stor publi- citet och popularitet. Utskottet menade att systemet i den svenska i vissa avseenden kunde anpassas efter denna modell och därmed också i viss mån efter vad som ursprungligen hade avsetts med de enkla frågorna. männen och statsråden kunde sålunda komma överens om att frågorna skulle besvaras efter att de framställts och dessutom på regel- bundet återkommande tider en viss veckodag. Vidare ansåg utskottet att både frågeställaren och det svarande statsrådet, för att öka intresset för debatterna, frivilligt borde begränsa sina inlägg till högst två eller . formell begränsning i ledamotens yttranderätt ansågs däremot inte önskvärd och inte heller förenlig med riksdagsordningen. Den ordning som utskottet förordade antogs kunna öka intresset för frågedebatterna och bättre motsvara vad som varit avsett för de enkla frågornas besvarande. rade frivilliga debattrestriktionerna inte skulle komma att iakttas meddelade utskottet i förväg att grundlagsändringar kunde komma att övervägas. förslag ledde till få förändringar i första kamma- ren, som under 1955 års riksdag endast hade åtta framställda och besvarade enkla frågor, inga alls. I andra kammaren gjordes vissa ansträngningar för att få till stånd en regelbunden frågestund, ofta vid veckans minst arbetstyngda Interpellationsdebatter förlades ofta till ett bordläggningsple- utlåtande nr 19, 1954, s. 24 f. 12 DE FÖRSTA EGENTLIGA FRÅGESTUNDERNA 2011/12:RFR6 num eller ett särskilt interpellationsplenum. Någon egentlig frågestund av norsk eller brittisk modell blev det dock knappast, främst på grund av det begränsade antalet frågor och av att inläggen, trots önskemål om återhållsamhet, var så långa att de snarare liknade inlägg i interpellationsdebatter. Eftersom även ett spörsmål som framställts i den enkla frågans form ofta kunde vara mer omfattande än en enkel fråga för upplysningars inhämtande kvarstod nog osäkerheten kring skillnaden mellan de olika spörsmålsinstituten.29 uttalanden aktualiserades på nytt när talmanskonferensen påminde om dem och underströk utskottets rekommendationer om frivilliga tidsbegränsningar så att varje inlägg bara skulle vara i två eller . Detta kan dock inte heller sägas ha fått någon egentlig effekt, vare sig på antalet frågor, som fortfarande var litet, eller på inläggens längd. Resultatet blev att antalet enkla frågor fortfarande inte räckte för att skapa en frågetimme av snabba och korta debatter samt att den debatt som uppstod efter de frågor som faktiskt framställdes var för långa och därigenom inte så intresseväckande som man sett framför sig. 12 De första egentliga frågestunderna behandlade på nytt frågeinstituten och behovet av reformer. Följande fyra krav måste enligt talmanskonferensen uppfyllas för att tankarna på en egentlig frågestund skulle kunna förverkligas: 1. frågorna skulle användas endast för att få upplysningar eller påkalla åtgärder, inte för principdiskussioner, 2. svaret skulle lämnas vid ett särskilt avsatt sammanträde, 3. alla frågor som hade lämnats in senast före detta sammanträde skulle besvaras, och 4. både frågeställaren och statsrådet skulle respektera önskemålet om en begränsning av inläggen . Med regeringen träffades sedan överenskommelser om formerna kring frågestunden som tog hänsyn till talmanskonferensens krav. De första frågestunderna hölls i båda kamrarna . Enligt överenskommelsen skulle frågestunderna ta högst och äga rum i båda kamrarna, dock inte , eftersom det ju kunde hända att ett statsråd skulle besvara frågor i både första och andra kammaren. Frågorna skulle lämnas till talmannen veckan innan och sättas upp på särskilda förteckningar andra kammarens förteckningar innehöll frågans lydelse, första kammarens endast frågans ämne som skulle anslås i senast . Kammarkanslierna skulle underrättas om ett statsråd inte avsåg att besvara en fråga, exempelvis för att svaret krävde en mer omfattande utredning eller för att statsrådet var förhindrad att närvara vid frågetimmen. Redan vid nästa års riksdag justerades överenskommelsen så, att frågorna för att besva- 29 , a.a., s. 228. 2011/12:RFR6 13 INFÖR ENKAMMARREFORMEN; DISKUSSIONER OM VILKA FRÅGOR SOM VAR TILLÅTNA ras på tisdagens frågestund skulle ha lämnats in senast . Det skapades också en möjlighet för talmännen att frångå den inbördes talarordning som annars gällde mellan statsråden, dels för att vid behov gruppera fråge- och interpellationssvar efter vilka frågor de berörde, dels för att möjliggöra för ett statsråd att lämna den ena kammaren för att bege sig till den andra. Frågestunderna i de båda kamrarna hade nu nämligen sådana starttider att andra kammarens frågestund började medan den första kammarens fortfarande pågick. Antalet framställda interpellationer och enkla frågor ökade i främst andra kammaren men livaktigheten i debatten kring frågornas svar blev inte vad förespråkarna hade hoppats. Vid avslutningen av vårsession, således ungefär efter den första frågestunden, sade talmannen följande i sitt avskedsord till andra kammaren, vilket kanske kan ses som en recension av hur reformen hade gått: Erfarenheterna av frågestunderna har varit övervägande goda, men debatternas karaktär av korta frågor och svar har stundom gått förlorad genom talarnas, i och för sig naturligtvis berömvärda, grundlighet i argumenteringen. 13 Inför enkammarreformen; diskussioner om vilka frågor som var tillåtna som frågeinstituten på detta sätt utvecklades genom en praxis med frågestunder pågick en annan diskussion som rörde interpellationer och enkla frågor. , som hade i uppdrag att göra en samlad översyn av demokratins funktionsproblem och genomföra en modernisering av författningen, behandlade frågan i sitt slutbetänkande.30 Frågan gällde förhållandet mellan den dåvarande bestämmelsen i § 90 regeringsformen och frågeinstituten och i vilken utsträckning regeringsformens bestämmelse hindrade ett fullständigt utnyttjande av frågeinstituten som en del i kontroll av regeringen. väcktes redan tidigare och byggde på uppfattningen att bestämmelsen i § 90 innebar ett ålderdomligt sätt att se på förhållandet mellan och regeringen som inte längre gällde. I bestämmelsen stadgades att det under , utskottens eller kamrarnas överläggning och prövning inte annat än som följde av grundlag fick komma frågor om tjänstetillsättningar, domstolsavgöranden, enskildas förhållanden m.m. Oenighet rådde visserligen om tolkningen av bestämmelsen och om hur stora inskränkningar i överläggningsfrihet den faktiskt innebar. Den strängaste tolkningen menade att förbudet mot överläggningar innebar ett förbud mot all diskussion i de ämnen som anges. Den motsatta tolkningen innebar att överläggningar och prövning måste läsas ihop, så att endast överläggningar inför beslut träffades av förbudet, vilket skulle innebära att överläggningar i frågor 30 SOU 1963:17, statsskick, del 2. 13 INFÖR ENKAMMARREFORMEN; DISKUSSIONER OM VILKA FRÅGOR SOM VAR TILLÅTNA 2011/12:RFR6 som inte skulle leda fram till ett beslut var tillåtna. I praxis hade bestämmelsen något kompromissartat kommit att tillämpas så, att exempelvis enskilda regeringsbeslut kunde användas som en belysande bakgrund till en interpellation eller fråga; däremot fick inte i frågan avkrävas ett svar om själva ärendet eller beslutet. I bl.a. två motioner 1956 gjordes gällande att bestämmelsen hindrade en utveckling av frågeinstituten och att det statsskick som utvecklats förutsatte att utan begränsningar kunde ta ställning till hur regeringsmakten utövades.31 I motionerna begärdes en ändring av § 90 regeringsformen så att gavs möjlighet att fritt överlägga om regeringsmaktens avgöranden och åtgärder samt om lagars och andra författningars tillämpning. I en annan motion samma år32 begärdes att § 90 helt upphävdes eftersom den alltför mycket inskränkte rätten att genom interpellationer och enkla frågor kritisera regeringens åtgärder. gav motionärerna rätt i sak och konstaterade att de hade visat exempel på att § 90 hindrat en sådan kritik av regeringens åtgärder som i ett parlamentariskt statskick bör vara tillåten. En revision av bestämmelsen var därför enligt utskottet påkallad. Den översyn av regeringsformen som då redan genomfördes av kunde enligt utskottet dock knappast kunna undgå att omfatta frågan om en revision av § 90 regeringsformen och borde inte föregripas, varför motionerna avstyrktes.33 behandlade som sagt mycket riktigt frågan i betänkandet . Utredningen ansåg att rätten för riksdagsledamöter att framställa interpellationer och enkla frågor, som man dock ansåg nu i stället borde heta spörsmål, skulle kvarstå och även i fortsättningen vara grundlagsreglerad. Utredningen konstaterade vidare att den moderna parlamentarismens syn på förhållandet mellan riksdag och regering bl.a. innebär att en av centrala uppgifter är att utöva kontroll över regeringen. Eftersom frågeinstituten är en del av denna kontrollmakt, låg det enligt utredningen i sakens natur att frågeinstituten skulle få avse regeringsmaktens åtgärder eller underlåtenhet att vidta åtgärder. Den enda begränsning som borde få finnas var enligt utredningen att frågorna inte fick avse ärenden som gäller enskild person eller enskild sammanslutning. Med hänsyn till frågeinstitutens karaktär av politiskt kontrollmedel borde frågorna bara få avse förhållanden som regeringen eller ett statsråd kan anses ansvara för eller där ett ingripande från regeringens sida kunde anses naturligt. Med tanke på den självständiga och oberoende ställning som domstolarna, och i viss mån även förvaltningsmyndigheterna, intar i förhållande till och regeringen, borde frågor enligt utredningen inte avse konkreta domstols- eller myndighetsavgöranden. Däremot skulle sådana konkreta fall även i fortsättningen kunna användas som belysande exempel och bakgrund, exempelvis till en 31Motion FK:57 och AK:81. 33Konstitutionsutskottets utlåtande nr 3, 1956, s. 14. 2011/12:RFR6 14 GRUNDLAGSREFORMEN 1974 fråga om regeringens allmänna praxis i liknande frågor eller statsrådets uppfattning i frågan om behovet av lagändringar.34