rir · H0B521 · 2012-12-07 00:00:00 — Den andra investeringen som studerats i fallstudien är utbyggnaden av höghastighetsbanor. Detta är en planerad och mycket omfattande utbyggnad av banor för höghastighetståg i , från till och från vidare ner till . Projektet är ännu inte beslutat, men det har utretts . utretts på uppdrag av regeringen i (SOU 2009:74) och därefter i kapacitetsutredning. har identifierat tre huvudsakliga ändamål som politikerna satt upp med en utbyggnad av höghastighetsbanor. Höghastighetsbanorna ska bidra med kortare restider, främst mellan de tre största städerna i , för att därmed öka tågets konkurrenskraft gentemot flyg- och biltrafik. Genom sin dragning i nya korridorer ska höghastighetsbanorna ge snabbare järnvägsanknytning mellan relativt stora svenska städer som tidigare legat utanför de större transportstråken.127 Detta möjliggör exempelvis utvidgande av arbetsmarknadsregioner genom de snabba regionaltågsförbindelser som kan uppnås. Höghastighetsbanorna förväntas ge ett stort tillskott av ny kapacitet i järnvägsnätet. Detta uppnås genom att nya spår anläggs, men också genom att trafiken genom detta kan separeras så att långsamtgående och snabbgående tåg inte behöver blandas på samma spår. får särskilt godstrafiken ett stort tillskott av kapacitet på de befintliga stambanorna. har valts ut att ingå i fallstudien på grund av sin stora omfattning, och den därigenom ökade vikten av att underlaget är rättvisande. Projektet är också unikt på flera andra sätt än sin omfattning. Bland annat skulle projektet innebära att ny teknik för höghastighetståg introducerades på svensk järnväg. Osäkra kostnadsberäkningar som delvis inte bygger på successivprincipen har identifierat ett antal olika typer av risker och brister i underlaget om höghastighetsbanor som tog fram i En första iakttagelse är att kostnadsberäkningarna för detta mycket omfattande projekt, i storleksordningen , är osäkra. Inga detaljerade studier har gjorts av merparten av de tilltänkta banorna och kostnadskalkylerna har inte gjorts om, endast 127 T.ex. och . GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR uppdaterats något, i förhållande till de kostnadsuppgifter som togs fram i samband med (SOU 2009:74). har inte heller uppdaterat prisnivån i sina kostnadsberäkningar, och projektet i dagens pengavärde kostar snarare i storleksordningen . uttrycker själva i kapacitetsutredningen att kostnadsuppgifterna ska ses som indikativa. En annan iakttagelse är att underlaget endast delvis har utgått från kostnadsbedömningar som bygger på successivmetoden, vilket står i strid med de riktlinjer som gäller för stora investeringsobjekt. Hela Europabanan128 saknar exempelvis successivkalkyl och dess dragning i landskapet är inte studerad inom den fysiska planeringsprocessen. Europabanans kostnadsbedömning bygger i stället på interpolering utifrån Ostlänkens129 successivkalkyl, men trots det är slutsats att Europabanan ska vara billigare per kilometer än Ostlänken. Mot bakgrund av det bristande underlaget till denna bedömning är det uppenbart att det föreligger en risk för att kostnaden har underskattats. Kostnader för sannolikt behov av kompletterande investeringar har inte omnämnts För Höghastighetsbanorna, liksom för Västlänken, kan konstatera att projektavgränsningarna är snäva. i kapacitetsutredningen att det inte finns något kapacitetsbehov i omkringliggande järnvägsnätet till följd av den tillkommande trafiken från höghastighetsbanorna. har tagit del av beräkningar som ligger till grund för denna bedömning och anser att bedömningen är riskabel och att det istället är mycket möjligt att det uppstår ett behov för kompletterande investeringar för att uppnå ändamålen med höghastighetsbanorna. drar denna slutsats utifrån flera typer av kompletterande underlag och beräkningar, bland annat kapacitetsberäkningar med generella kapacitetsberäkningsformler. Exempelvis skulle belastningen på bansträckan som söderifrån leder in till när höghastighetstågen är i trafik bli så hög att kapacitetsutnyttjandet skulle hamna någonstans i intervallet som dygnsvärde. Enligt redovisningar i andra sammanhang innebär ett nyttjande på mellan att känsligheten för störningar blir hög, medelhastigheten låg och att det råder stora problem att finna tid för att underhålla banan. I dagens järnvägsnät byggs kapaciteten 128Europabanan är en planerad järnväg mellan och för vidare anslutning mot . 129Ostlänken är en dubbelspårig järnväg som planeras mellan och . STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? på denna typ av tungt belastade sträckor generellt sett ut. Ett sådant exempel är genom . Det kan också tilläggas att kraven från allmänheten på att höghastighetstågen ska hålla sin tidtabell sannolikt är höga. delar inte syn på behovet av kompletterande investeringar till höghastighetsbanorna.130 anser ändå att ovanstående och andra starka argument (som redovisas i elektronisk bilaga 1) gör att det är sannolikt att det finns ett behov av kompletterande investeringar om höghastighetsbanor byggs. Kostnaden för tillkommande investeringar enbart i överstiger troligen enligt indikativa kostnadsbedömningar. Om investeringar också behövs i , eller över kan detta kosta flera till. menar att det hade varit lämpligt att i underlaget rapportera och diskutera möjliga behov av framtida kringinvesteringar. Brister i de samhällsekonomiska bedömningarna av höghastighetsbanorna I kapacitetsutredningens samhällsekonomiska bedömning av höghastighetsbanorna har viktiga externa effekter inte tagits med. Det handlar om sådant som ska tas upp och åtminstone beskrivas kvalitativt om det inte kan värderas i kronor, till exempel intrångseffekter i naturlandskap och buller. Dessa externa effekter kan ses som särskilt relevanta för höghastighetsprojektet eftersom höghastighetsbanorna planeras att dras i helt nya korridorer. Att inkludera dessa effekter skulle påverka bedömningen av projektets lönsamhet negativt. En annan iakttagelse är att i grundkalkylen förutsätter samma nivå på biljettpriserna för höghastighetstågen som för andra tåg. Detta trots att verket skriver att de bedömer det som sannolikt att tågoperatörer kommer att välja att ta ut ett högre biljettpris för en resa med höghastighetståg eftersom det är en bättre produkt. Effekten av ett högre biljettpris studeras istället i en känslighetsanalys som kommer fram till att ett högre biljettpris på höghastighetståg minskar nyttan med investeringen i storleksordningen . Eftersom det av bedöms som sannolikt att biljettpriset kommer att höjas om höghastighetståg introduceras anser att effekten av detta borde ha inkluderats i grundbedömningen av projektets lönsamhet. 130 Uppgift från vid faktagranskning av denna rapport. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR gör också bedömningen att nyttan som genereras av förbättrade förutsättningar för godstrafiken har överskattats i underlaget. har i kapacitetsuppdraget använt nyttouppskattningen som redovisades i den statliga utredningen , utan hänsyn till att de förutsättningar som förelåg för att denna skattade nytta skulle kunna uppnås inte gäller . (Utredningen förutsatte exempelvis ökad axellast, byggandet av industrispår och utökad kapacitet för godstransporter.) Godsnyttan i den statliga utredningen byggde på en ökning av godstransportarbetet på järnväg som uppgick . har i kapacitetsuppdraget endast antagit en ökning av godstransportarbetet med , men har ändå ansett att godsnyttan blir lika hög som den som kunde härledas från den avsevärt mer omfattande ökningen av transportarbetet som den statliga utredningen antog. rekommenderar en etapputbyggnad som inte analyserats i kapacitetsutredningen kan konstatera att i sin utredning av höghastighetsbanorna kommer fram till slutsatsen att det endast är i ett av de analyserade scenariona som nyttan bedöms vara i samma storleksordning som anläggningskostnaderna. I de övriga scenarierna är höghastighetsbanorna klart olönsamma, enligt uppskattningar. I stället för att rekommendera något av höghastighetsalternativen för utbyggnad rekommenderar i kapacitetsutredningen en etapputbyggnad av höghastighetsbanor, med start i Ostlänken och en deletapp mellan och (sträckan MölnlyckeBollebygd). Denna etapputbyggnad, eller konsekvenserna av en etapputbyggnad, har dock inte analyserats i kapacitetsutredningen. konstaterar först att de båda ovan nämnda sträckorna har en negativ nettonuvärdeskvot (-0,2 i båda fallen) och att sträckorna inte har några tillkommande, icke-värderade, nyttor som väger upp kostnaderna. Ändå rekommenderar båda sträckorna för fortsatt utredning och byggstart , med hänvisning till att sträckorna har stor potential att minska nuvarande och framtida kapacitets- och effektivitetsproblem längs de aktuella stråken. Detta är dock effekter som kan konstatera till stor del redan ingår i den samhällsekonomiska kalkylen.131 Effekterna påverkar alltså inte den samlade bedömningen att sträckorna är olönsamma. 131Nyttan av minskade förseningar ingår inte i kalkylen då de är svåra att värdera. Storleken på dessa nyttor har bedömts till ca för hela höghastighetsprojektet. Nyttan av minskade förseningar på enbart Ostlänken bör således vara betydligt lägre än så. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? Fattas välmotiverade och transparenta beslut? I fallstudien analyserade också om regeringens motiv till beslut om investeringar är tillräckligt väl beskrivna så att skälen för besluten framgår. Västlänken, med en beräknad kostnad på , är det enskilt största projektet i det västsvenska infrastrukturpaketet som sammanlagt omfattar . Västlänken fanns inte med i förslaget till nationell plan som trafikverken lämnade in . Regeringen beslutade trots detta att projektet skulle ingå i plan i fastställelsebeslutet våren . Beslutsunderlaget för Västlänken (och för det västsvenska infrastrukturpaketet som helhet) var för beslutet mycket begränsat. Regeringens motiv för det västsvenska paketet och övriga ändringar i förhållande till planförslaget Regeringen anger i beslutet om att fastställa den nationella planen inga motiv för de enskilda åtgärder där regeringens beslut avvikit från trafikverkens förslag. Däremot motiverar regeringen i korta ordalag satsningen på det västsvenska infrastrukturpaketet. Paketet förväntas enligt regeringen minska trängseln, ge bättre förutsättning för kollektivtrafik och regionförstoring, ge bättre tillgänglighet till viktiga målpunkter i regionen samt effektivisera nationella och internationella godsflöden. Det är förväntningar, som åtminstone när det gäller de fyra första förväntningarna, enligt tolkning är tydligt kopplade till de ändamål om ökad kapacitet och tillgänglighet som ställts upp för Västlänken. Regeringen motiverar vidare att man frångick trafikverkens förslag med att den fastställda planen på ett mer effektivt sätt bidrar till uppfyllandet av de transportspolitiska målen, både funktionsmålet och hänsynsmålet. I beslutet poängterar regeringen att den fastställda planen viker mer utrymme till järnvägsinvesteringar än trafikverkens förslag, bland annat genom helhetslösningen i . Detta ska enligt regeringen bidra till bättre förutsättningar för regionförstoring och kollektivtrafik. kan konstatera att regeringens motiv för att ta med det västsvenska infrastrukturpaketet är mycket knapphändiga. De skäl som framförs och som redogörs för ovan handlar om en bättre måluppfyllelse utan att det specificeras hur eller hur mycket bättre denna måluppfyllelse blir genom de förändringar regeringen gjort jämfört med trafikverkens förslag. har i en tidigare granskning tvärtom konstaterat att regeringens förändringar av innehållet i åtgärdsplanen ledde till en kraftig minskning av planens samhällsekonomiska nytta, något som inte regeringen nämner GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR i beslutet, trots att samhällsekonomi är en central del av det övergripande transportpolitiska målet. Regeringen anger också att det västsvenska paketet ska vara en effektiv helhetslösning. Det finns dock inget underlag som visar hur effektiv den valda lösningen är i förhållande till andra tänkbara paketlösningar i . Detta har inte utretts, och förhandlingarna skedde och beslut togs således utan att något sådant underlag fanns tillgängligt. har konstaterat det inte heller framgick av underlaget att det skulle krävas ytterligare stora investeringar för att uppnå ändamålen för Västlänken. Kostnadsuppgifterna för dessa omkringliggande investeringar är än mycket osäkra och indikativa. Regeringen anger inte i sitt ställningstagande om och hur de utbyggnader som är en förutsättning för Västlänkens framtida trafikering ska förverkligas. Regeringen tycks därmed inte ha tagit ställning till om det fanns förutsättningar för att uppnå ändamålen med Västlänken, när beslutet togs. Regeringen begärde inte heller in något underlag som analyserade Västlänken utifrån ett system- eller helhetsperspektiv. Regeringsbeslutets motiv och uppföljbarhet Motiven till att inkludera det Västsvenska infrastrukturpaketet innehåller information om vilka förbättringar som förväntas, men ingenting om omfattningen på dessa förbättringar. Att enbart förbättra inom de angivna områdena skulle kunna uppnås med avsevärt mindre kostsamma lösningar än de som ingår i det västsvenska infrastrukturpaketet. Det kommer därför inte att gå att följa upp om det västsvenska infrastrukturpaketet blivit framgångsrikt utifrån regeringens perspektiv. Detta innebär också att regeringen inte har fastställt sina förväntningar i någon konkret form gentemot , som har ansvaret att planera och genomföra utbyggnaden. Regeringen har ännu inte fattat beslut om att bygga ett system med höghastighetsbanor. Höghastighetsbanor utreddes i en statlig utredning (SOU 2009:74) som kom fram till att höghastighetsbanorna antagligen är samhällsekonomiskt lönsamma (men att ytterligare analyser bör göras) och att de är ett bättre alternativ än att bygga ut befintliga banor. När utredningen presenterades beslöt regeringen att inte gå vidare med utbyggnad av höghastighetsbanor med hänvisning till tveksamheter i beräkningen av den samhällsekonomiska lönsamheten samt kvarstående osäkerheter. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? I kapacitetsuppdraget fick sedan i uppdrag att även utreda förutsättningarna för höghastighetsbanor. kan identifiera ett antal risker och brister i underlaget om höghastighetsbanorna som levererade till regeringen. I sin utredning landar i en rekommendation av en etapputbyggnad av höghastighetsbanor, med start av Ostlänken och en deletapp mellan och . Dessa etapper har inte analyserats i särskild ordning i kapacitetsutredningen. konsekvenserna av en etapputbyggnad har analyserats. Trots att båda objekten i tidigare underlag har visat på ett negativt utfall i en samlad samhällsekonomisk analys rekommenderas alltså en utbyggnad, och dessutom rekommenderas denna utbyggnad ske i etapper. Regeringen bedömer infrastrukturproposition att en ny stambana för snabbtåg bör byggas. De första delsträckorna bör byggas . Dessa delsträckor är Ostlänken mellan och samt första delen mellan och , sträckan MölnlyckeBollebygd. Regeringen bedömer att förslaget till i huvudsak överensstämmer med vad som föreslogs av i kapacitetsutredningen. I detta fall, liksom i fallet Västlänken, fattar regeringen beslut om objekt som inte har utretts specifikt i den föregående planeringsprocessen. utredde aldrig Ostlänken eller delen MölnlyckeBollebygd i Projekten fick således varken någon genomlysning som självständiga objekt eller utifrån vad konsekvenserna blir av att bygga dessa delsträckor som de första delarna i en etapputbyggnad av ett höghastighetsnät. Regeringens beslut skiljer sig även på ett avgörande sätt från förslag i kapacitetsutredningen. Regeringens förslag innebär inte en utbyggnad som möjliggör trafikering med framtida höghastighetståg ( Det som regeringen föreslår är de första etapperna av en ny stambana för snabbtåg (definieras som max ). Detta har stor inverkan på utfallet i en samhällsekonomisk kalkyl av projektets lönsamhet. En lägre hastighet förlänger restiderna, vilket kan leda till att restiden mellan och eller blir för lång för att arbetspendlingstiden ska uppfattas som överkomlig, trots ett bygge av Ostlänken. Om Ostlänken dessutom skall anpassas för godstrafik kommer kostnaden öka avsevärt till följd av att godstågen inte klarar lika kraftiga lutningar som persontrafiktåg. Detta ökar behovet av broar och tunnlar på sträckan. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR På ett övergripande plan har regeringen motiverat satsningen på Ostlänken och sträckan MölnlyckeBollebygd på ett avsevärt mer utförligt och transparent sätt än vad som var fallet med det Västsvenska infrastrukturpaketet. Regeringens motiv liknar de som anger i kapacitetsutredningen. Regeringen anger att sträckorna är angelägna ur kapacitetssynpunkt, för godstrafiken, för arbetspendling och ur ett regionalt utvecklingsperspektiv. Det kan dock noteras att de positiva effekter som regeringen anger som skäl i huvudsak redan ingår i den samlade effektbedömningen av objekten som alltså sammantaget ger som resultat att objekten inte är samhällsekonomiskt lönsamma. Det kan också noteras att den lösning som regeringen pekar ut för Ostlänken saknar tillhörande kostnadsuppgift och lönsamhetsanalys, vilket gör utpekandet av denna sträcka riskfyllt. Sammanfattande iakttagelser och slutsatser kan konstatera att de stora brister i hur nödvändiga tilläggsinvesteringar hanteras i beslutsunderlagen som vi iakttagit i tidigare granskningar upprepas i de två projekt som ingått i fallstudien som genomförts som del av slutgranskningen. I beslutsunderlagen för både Västlänken och höghastighetsprojektet framgår det inte att det antagligen kommer att krävas ytterligare mycket stora investeringar för att uppnå ändamålen som är uppsatta för projekten. I fallet Västlänken uppgår tilläggsinvesteringarna enligt senare genomförda egna beräkningar till . För höghastighetsprojektet gör bedömningen att kostnaden för tillkommande investeringar enbart i sannolikt överstiger . Om tilläggsinvesteringar också behövs i , eller över kan de tillkommande kostnaderna uppgå till flera . menar att det hade varit lämpligt att i underlaget rapportera och diskutera möjliga behov av framtida kringinvesteringar. I båda fallen är dessutom kostnadsuppgifterna som används osäkra och inte uppdaterade, och de samhällsekonomiska analyser som genomförts har brister. I fallet Västlänken gäller det framför allt system- eller helhetssynen och projektavgränsningen som anser är för snäv i förhållande till de ändamål som anges. I fallet höghastighetsprojektet gäller det främst överskattade nyttor och underskattade eller utelämnade kostnader. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? Regeringen lyfte in Västlänken i den nationella planen samband med att regeringen fattade beslut om den nationella planen för 20102021. Det tillgängliga beslutsunderlaget var då mycket begränsat. I beslutet anger regeringen inga motiv för enskilda objekt där regeringens beslut avvikit från trafikverkens förslag, som i fallet Västlänken. I budgetpropositionen för , och därefter i infrastrukturpropositionen som regeringen lämnade till , har regeringen meddelat sin avsikt att inleda en etappvis utbyggnad av en ny stambanan för snabbtåg i nästkommande nationella plan. Även i detta fall utan att den lösning regeringen förslår är analyserad i beslutsunderlagen. Regeringens motiv till dessa satsningar får i båda fallen anses som mycket knapphändiga, och i viss mån även motsägelsefulla och missvisande. samlade slutsats från fallstudierapporten är att såväl som regeringen på ett selektivt sätt lyfter fram information från beslutsunderlagen som stödjer den satsning som man redan bestämt sig för. Detta innebär att allmänheten och inte får rättvisande information. En konsekvens av den bristande systemheller helhetssynen i de två studerade fallen är att framtida beslutsfattares handlingsfrihet kringskärs eftersom ytterligare stora investeringar sannolikt måste tillföras för att uppnå de ändamål som satts upp för de två studerade investeringsprojekten. Alternativt är att framtida beslutsfattare får de acceptera att dessa stora projekt inte fungerar som avsett. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Finns förutsättningar för ett effektivt genomförande av infrastrukturåtgärder? Problembild utifrån tidigare granskningar Kostnadskontrollen har varit svag, för såväl vägsom järnvägsinvesteringar. Incitamentsstrukturen är kostnadsdrivande. Stora problem med förseningar och fördyringar i genomförandet av åtgärder, och infrastrukturplaner som blir inaktuella . Användningen av branschindex har lett till missvisande redovisning av kostnadsökningar. Produktivitet mäts inte och redovisas inte. Konkurrensen bedöms som svag och det finns indikationer på dålig innovationskraft och låg produktivitet. Upphandlingar utvärderas inte. Regeringens och satsning på totalentreprenader är inte underbyggd, och således riskfylld. Fysiska utfallsdata (mängden väg och järnväg) är inte centralt tillgängliga. Detta gör att kvantitativa och systematiska analyser, till exempel upphandlingsparametrar mot mängden väg och järnväg för pengarna, inte är möjliga. Har förutsättningarna för ett effektivt genomförande av åtgärderna förbättrats? I syfte att komma tillrätta med de problem som konstaterat har flera förbättringsaktiviteter startats. Framför allt har regeringen ställt krav på införandet av en ny styrmodell för stora infrastrukturprojekt. Den nya styrmodellen ska ge en bättre kostnadskontroll. har också beslutat om ett nytt planeringssystem för såväl den ekonomiska som den fysiska planeringen. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? Regeringen har låtit en produktivitetskommitté följa upp och analysera de statliga beställarnas åtgärder för att förbättra produktiviteten och innovationsgraden inom anläggningsbranschen. har påbörjat ett effektivitetsarbete som både riktar sig mot den interna effektiviteten och effektiviteten i anläggningsbranschen. redovisar i detta avsnitt även en granskning av den fysiska planeringsprocessen och hur de statliga intressena hanteras i processen. Mot bakgrund av de konflikter som alltid uppstår mellan olika intressen i väg- och järnvägsprojekt, och de prioriteringar som måste göras med anledning av detta, är det viktigt att de statliga insatserna i detta skede kan hanteras effektivt. Kostnadskontroll i stora investeringar har begärt in uppgifter från om den aktuella statusen för de kostnadskalkyler som tagits fram för investeringsobjekt i den nationella planen. De uppgifter som efterfrågats är uppgifter om vilken fas objekten befinner sig, senaste plankostnad (fastställd ), aktuell slutkostnadsprognos, uppgifter om senaste successiv kalkyl samt kommentarer till kostnadsavvikelser eller revideringar mot successiv kalkyl. En del av de begärda uppgifterna fanns inte att hämta i centrala system, bland annat uppgifterna om successiv kalkyl. Det var med viss möda som uppgifterna inhämtades från regionala kontaktpersoner, som är tungt belastade med arbetsuppgifter. Totalt redovisas uppgifter för cirka 175 projekt, se tabell 4 nedan. Det finns många exempel på projekt där den aktuella kostnadsprognosen är både lägre och högre än plankostnaden. Som mest var den aktuella prognosen jämfört med plankostnaden och som minst av För lite drygt hälften av projekten ligger den aktuella prognosen i spannet mellan , jämfört med senaste plankostnaden. Av dessa projekt pågår det ännu inte någon verksamhet i 37 av projekten och plankostnaden är därför oreviderad. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Investeringsobjekt i nationell plan fördelade efter prognostiserat kostnadsutfall i förhållande till plankostnad. Aktuell kostnadsprognos/Plankostnad Andel av totala antalet objekt För sex vägobjekt och fyra järnvägsobjekt anger att nya successiva kalkyler har genomförts efter att planen fastställdes.