rir · H0B521 · 2012-12-07 00:00:00 — Regeringen ger exempel på sådana riktade styrmedel men specificerar inte mer än så. 80Trafikverket (2012e). 81Aktörer kan exempelvis vara , kommuner, näringsliv eller Trafikhuvudmän. 82Odhage, (2012). 2012/13:25. 2012/13:25. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Sammanfattande iakttagelser och slutsatser kan konstatera att trots att marginalkostnadsprincipen lyfts fram som en viktig princip i svensk transportpolitik under ett halvt sekel, är det ett stort avstånd mellan prissättning enligt denna princip och faktisk prissättning inom transportsektorn. En grundläggande förutsättning för ett effektivt användande av resurserna till infrastrukturåtgärder är således inte Vi kan konstatera att det finns kunskapsluckor som gör det svårt att beräkna fullständiga marginalkostnadsskattningar. Trots att detta faktum har uppmärksammats under ett flertal år har heltäckande kostnadsskattningar inte kunnat redovisas för någon typ av trafik. En grundläggande osäkerhet finns därmed som försvårar genomförandet av analyser av vad avgifts- och prisförändringar har för effekter, eftersom kunskaperna om sambanden mellan priser och efterfrågan är otillräckliga. Att trafiken enligt nu tillgängliga underlag är underprissatt innebär att en höjning av skatter och avgifter för de trafikslag som ligger längst ifrån att täcka sina marginalkostnader skulle vara en effektiv åtgärd för att nå mot de transportpolitiska målen, givet att höjningen genomförs på konkurrensneutralt sätt och att hänsyn kan tas till de skillnader i marginalkostnad som råder mellan olika fordon, tider och var i landet transporten sker. En sådan höjning skulle ha efterfrågepåverkande effekt och därmed påverka behovet av underhålls- och investeringsåtgärder. Principen om marginalkostnadsprissättning påverkar fyrstegsprincipen eftersom den senare förutsätter att lösningar som ekonomiska styrmedel prövas och analyseras i ett första steg i processen mot att hitta kostnadseffektiva åtgärder. kan konstatera att även fyrstegsprincipen, som visat sig mer omskriven än tillämpad, inte heller tillämpats som avsett i den senaste planeringsomgången. Regeringen har minskat möjligheten för att genomföra analyser som bygger på fyrstegsprincipen genom att i stor utsträckning redan i direktiven peka ut åtgärder, företrädelsevis nyinvesteringar, som ska ingå i planen och därigenom låsa stora delar av planeringsramen. kan också konstatera att de ändringar som regeringen gör i förhållande till planförslaget vid fastställelsen bland annat innebär en neddragning av mindre åtgärder, i fyrstegsprincipens steg 2 och 3, åtgärder med hög samhällsekonomisk lönsamhet och kostnadseffektivitet. Det finns också en mottsägelse mellan regeringens styrning mot att främja medfinansiering och en effektiv användning av fyrstegsprincipen som inte analyserats. STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? har genomfört analyser av alternativa lösningar, men de har koncentrerats till åtgärder i fyrstegsprincipens tredje och fjärde steg: förbättringsåtgärder och nybyggnadsåtgärder. föreslår visserligen åtgärder som kan kategoriseras in i steg 1 och 2, till exempel införandet av trafiksäkerhetskameror, men har inte tydligt visat vilken omfattning och inriktning på investeringarna som skulle vara aktuell om prissättningen skulle anpassades till den gällande principen om marginalkostnadsprissättning. Regeringen har inte heller efterfrågat ett sådant underlag eller gett vägledning om hur fyrstegsprincipen ska tillämpas för styrmedel som saknar rådighet över. Att sådana åtgärder därmed inte ingår och inte heller ligger till grund för planeringsunderlaget är inget som verket är tydligt med. anger att planeringsunderlaget är framtaget i enlighet med fyrstegsprincipen. Det är inte heller någon annan som har i uppdrag att genomföra förutsättningslösa analyser av effekter av styrmedel och liknande åtgärder (steg 1- och steg 2-åtgärder). Regeringen anger att fyrstegsprincipen ska följas och skriver också att så har gjorts. minskar regeringen drastiskt möjligheterna att genomföra analyser enligt fyrstegsprincipen genom att peka ut ett stort antal investeringsobjekt som ska ingå i planen och låsa fördelningen mellan olika typer av åtgärder. Vid fastställelsen av planen gjorde slutligen regeringen omprioriteringar som är tvärt emot fyrstegsprincipens innebörd. kan konstatera att ett stort ansvar för att fyrstegsprincipen lyfts fram som en i planeringen men inte tillämpas så, faller på regeringen. Det är regeringen som ger planeringsmyndigheterna motsägelsefulla direktiv utan att ge någon vägledning om hur detta dilemma ska lösas. har även ett ansvar att inför och allmänheten redovisa vilka faktiska förutsättningar som gällt för planeringen. Myndigheten bör tydligt redovisa praktiska svårigheter med att följa fyrstegsprincipen och andra eventuella krav som regeringens direktiv innehåller som myndigheten uppfattar som oförenliga. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Hur tas beslutsunderlag fram? Problembild utifrån tidigare granskningar Kostnader har systematiskt underskattats i beslutsunderlagen, medan nyttor har överskattats. Orsaker till bristerna har funnit i såväl incitamentsstruktur som i faktisk kunskapsbrist. Det har saknats tillförlitliga beslutsunderlag för att säkerställa ett effektivt underhåll. Underlagen gav inte möjlighet att avgöra om nivån på underhållsinsatserna var rimlig. Det har funnits brister i information om järnvägarnas faktiska tillstånd. Detta hängde samman med att de viktigaste informationssystemen för underhållsplaneringen hade svagheter i fråga om funktionalitet och rutiner för inrapportering av underhållsåtgärder. Förvaltningen av modeller etc. för olika prognoser och kalkyler som ingår i beslutsunderlagen brister. Bristerna medför osäkerhet om de samhällsekonomiska analysernas kvalitet och jämförbarhet. Effekterna av alternativa finansieringslösningar analyseras eller redovisas inte. tycks också förhandlingar om medfinansiering ha fått ersätta underlagen. Har beslutsunderlagens kvalitet förbättrats? I det här avsnittet beskriver och analyserar de förändringar som regeringen och genomfört i syfte att komma tillrätta med ovanstående brister i beslutsunderlagen. Regeringen har instämt i tidigare slutsatser om granskade investeringskostnader: det finns risker för kostnadsökningar i investeringsprojekt, kostnaderna för ett objekt som öppnats för trafik kan vara betydligt högre än vad kalkylerna från det tidigaste planeringsskedet visade och riskbedömningarna som genomfördes för projekten under den granskade STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? perioden har varit osäkra. 85 Regeringen anser dock att redan vidtagna och aviserade åtgärder är tillräckliga för att förbättra uppföljningen och har framfört att slutsatser och rekommendationer speglar hanteringen tillbaka i tiden och är inte relevanta i dagsläget.86 Den styrmodell för stora investeringsprojekt som regeringen hänvisar till infördes som ett uppdrag till och år 2008.87 Modellen omfattar successiv kalkyleringsmetod för kostnader, krav på styrgrupper, tätare återrapportering till , utförliga objektsbeskrivningar i planerings- och byggskeden samt utvecklade rutiner för val av entreprenad och ersättningsformer. Uppdraget har tagits över av efter myndighetssammanslagningen och integrerats i verkets övergripande styrsystem. Successiv kalkylmetod är en standardiserad kalkylmetod som jämfört med traditionell kalkylmetodik lägger större fokus på att identifiera, analysera och värdera osäkerheter i ett projekt som påverkar kostnadskalkylen. Osäkerhetsanalysen kan ske i två nivåer. Fullständig osäkerhetsanalys sker i en tvärsammansatt analysgrupp med bred kompetens, och förenklad osäkerhetsanalys genomförs i en mindre grupp på kortare tid.88 I och med införandet av successiv kalkylmetoden har systematiken i riskhanteringen ökat, och kalkylernas precision bör därmed ha förutsättningar att förbättras.89 Forskning visar emellertid att bruket av en alternativ metod, utfallsbaserad kalkylering, är det mest effektiva sättet att kompensera för strategisk underkalkylering. Anledningen är att den successiva kalkylmetoden inte påverkar incitamentsstrukturerna och problemen med så kallade nålsögefenomen eller optimism bias. Med nålsögefenomenet avses att då ett objekt väl passerat nålsögat och kommit med i plan så omprövas objektet sällan. Med optimism bias avses att det är naturligt att vara optimistiskt inställd till objekt som man själv är involverad i, vilket leder till att man tenderar att överskatta de positiva effekterna av objektet och underskatta dess kostnader. 2010/11:139, s.5. 86Trafikverket (2011a). 87Regeringen (2008). 88Vägverket och (2008.) 89Flyvbjerg (2006). GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Med anledning av detta har därför förordat att regeringen, alternativt , gör en utredning med syfte att bedöma om utfallsbaserad kalkylering kan innebära en förbättrad kostnadskontroll. kan dock konstatera att regeringen och har valt att förlita sig på successiv kalkylmetod utan att parallellt utreda andra eller kompletterande metoder. anser att det finns goda möjligheter till utvärdering av den successiva kalkylmetoden förutsatt att den används planperioden ut.90 Varken regeringen eller har emellertid genomfört eller börjat planera för någon uppföljning eller utvärdering av hur styrmodellen eller successiv kalkylering påverkar kostnadsutfallet i projekten. bedömer att det är för tidigt eftersom inte tillräckligt många projekt där metoden har tillämpats är avslutade. Inte heller har någon utredning startats för att undersöka behovet av alternativa eller kompletterande metoder. Om det ska vara möjligt att utvärdera om kostnadsutfallet blir bättre med den successiva kalkylmetoden, när regeringen och anser att tiden är mogen, måste data om tillämpningen sparas. Det behövs data om hur metoden har använts i projekten, till exempel när projektet genomförde successiva kalkyler, om det var fullständiga analyser som genomfördes eller förenklade analyser samt om resultat från analyserna sedan fick utgöra kostnadsprognosen för projektet. Därutöver krävs data som går att koppla till de successiva kalkylerna om hur de faktiska kostnaderna har utvecklats i projektet och orsaker till eventuella kostnadsavvikelser. ske med hjälp av prisnivåomräkningar som ofta inkluderar olika branschindex. Varken uppgifter om de olika successiva kalkylernas status och resultat eller uppgifter om kostnadsavvikelser sparas dock per projekt i något centralt system hos . För att en kommande utvärdering över huvud taget skall vara möjlig krävs att dessa data finns lagrade i respektive projekts egen dokumentation på ett jämförbart och transparent sätt. För att kunna bedöma om metoden leder till säkrare resultat är det också viktigt att veta i hur stor utsträckning metoden faktiskt tillämpas. och lät efter den senaste åtgärdsplaneringen genomföra en uppföljning av hur den successiva kalkylmetoden har tillämpats i planeringsarbetet.91 Av de totalt flera hundra projekten valdes cirka sjuttio projekt ut för granskning i en första omgång och cirka hälften av dessa i en andra omgång. Uppföljningen kom fram till att successivmetoden belyser osäkerheter på ett mer strukturerat och utförligt sätt jämfört med tidigare kalkylmetoder samt att projektledarna tror att det resultat som kommit ut efter 90Trafikverket (2011a). 91Cap Gemini (2009). STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? genomförd osäkerhetsanalys är bättre än om den traditionella kalkylmetodiken hade använts. Många projektledare ansåg att hur arbetet med åtgärdsplanerna anpassats till arbetet med den successiva kalkylmetodiken var problematiskt. Av uppföljningen framgår att projektledarna i flera fall (tre av tio i första uppföljningen, sex av tio i andra) har reviderat resultatet från osäkerhetsanalysen innan det lämnats vidare till åtgärdsplanen. Skälen anges vara att projektledarna fått anpassa sig till olika intressenters önskemål, att den fysiska utformningen ändrats eller att storleken på osäkerhet eller totalkalkyl ansågs för stora. anser det oroande om resultaten från den successiva kalkylen justeras ner för att det upplevs som om osäkerheterna då de analyseras ger för hög kostnad som uppger att tillämpningen av metoden är tillräcklig för att motverka framtida fördyringar. Efter åtgärdsplaneringen uppger i den fastställda planen: Trafikverken har för de namngivna investeringarna tillämpat den successiva analysprincipen med osäkerhetsbedömningar, där både ett medelvärde och en standardavvikelse beräknats.92 Av denna beskrivning framgår dock inte att det i många fall inte är resultatet av den successiva kalkylmetoden som redovisas som kostnadsprognos utan en i efterhand justerad kostnad. har infört riktlinjer för hur successiv kalkylering ska genomföras i projekten. Det finns dock det ingen sammanställning över hur många projekt eller vilka projekt som har genomgått fullständig eller förenklad analys enligt successiv kalkylmetod. Enligt företrädare för Trafikverket93 är det fortfarande vanligt att resultatet från den successiva analysen revideras innan prognosen över totalkostnaden för projekten rapporteras vidare. Hur tas kostnadskalkyler fram i aktuella tillämpningar? Enligt genomfördes flera av de successiva kalkyler som togs fram i förra åtgärdsplaneringen i stor hast och inte alltid med högsta kvalitet. En stor mängd kalkyler togs fram och många av dessa har inte setts över utan gäller fortfarande. uppger dock att arbetet med metoden har utvecklats mycket sedan förra åtgärdsplaneringen. Personalen som deltar i analyserna har blivit mer erfaren och klarar att genomföra fullständiga analyser . Efter åtgärdsplaneringen genomfördes kapacitetsutredningen där ett stort antal åtgärder utreddes. Uppdraget genomfördes och några nya successiva 92Trafikverket (2011d). GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR kalkyler togs inte fram. lämnade regeringen ett nytt uppdrag till om att kvalitetssäkra den gällande nationella planen.94 Med kvalitetssäkring avses, enligt uppdraget, att uppdatera kostnadskalkyler, samhällsekonomiska kalkyler samt effektbedömningar och trafikprognoser. Kvalitetssäkringen är en förberedelse inför kommande åtgärdsplanering som regeringen beräknas ge direktiv för . Enligt uppgift från kommer inte alla objekt att uppdateras med ny successiv kalkyl i samband med den nya planeringsomgången eftersom regeringens tidsplan inte medger detta.95 För ett antal objekt genomförs istället enklare prisnivåomräkningar eller så kallad grov kostnadsindikation om objektet är i tidigt skede och svårbedömt. Sammanfattningsvis innebär det att beslutsunderlag om kostnader inför kommande planbeslut för många objekt fortfarande inte bygger på en aktuell successiv kalkyl. Metoder och förvaltning. Av instruktion framgår att ska utveckla och förvalta metoder och modeller för samhällsekonomiska analyser inom transportområdet.96 Trafikanalys har enligt sin instruktion i uppdrag att kontinuerligt följa och till regeringen rapportera om arbete.97 granskning av förvaltningen av de samhällsekonomiska metoderna ledde till att regeringen gav i uppdrag att redovisa hur verket arbetar med utveckling och förvaltning av metoder och modeller för samhällsekonomiska analyser.98 Regeringen anger i uppdraget att man vill markera att de samhällsekonomiska kalkylerna utgör viktiga instrument. redovisade att arbetet hade påbörjats och kommit en bit på väg. Då hade en rapport tagits fram med riktlinjer för hur en prognos inom trafikområdet bör tas fram, förvaltas och revideras.99 hade även beslutat om en generell förvaltningsstyrningsmodell. Arbetet med att implementera och tillämpa denna modell på området samhällsekonomiska metoder och prognos- och analysverktyg pågår. 94Regeringen (2012b). 95Intervju med , , samt objektslista . 962 § 4 Förordning (2010:185) med instruktion för . 972 § 5 Förordning (2010:186) med instruktion för Trafikanalys. 98Regeringen (2011e). 99Trafikverket (2012a). STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? beslutsordning för samhällsekonomiskt beslutsunderlag har införts med syftet att tydliggöra ansvaret mellan olika organisatoriska delar i som ska se till att samhällsekonomiska analyser av eller åt görs enligt samma förutsättningar, med samma metoder och så vidare. Trafikanalys redovisade en uppföljning av arbete under år 2011.100 Trafikanalys övergripande slutsats i denna uppföljning var att sänkt ambitionsnivån för sitt arbete med modell- och metodutveckling inom området. Även kan konstatera att arbetet med att utveckla modeller och metoder har gått långsammare än vad bedömde i sin redovisning . På flera områden har tidsplanen inte kunnat hållas. Enligt skulle alla verktyg anpassas efter bland annat uppdaterade rekommendationer från ASEK.101, 102 Verktygen skulle vara uppdaterade men arbetet har fortgått inpå hösten , parallellt med att underlag för nästa planeringsomgång tas fram. En av de viktigaste bristerna är att det saknas en validerad prognosmodell för godstransporter. En annan brist är att det till stor del saknas metoder för att räkna samhällsekonomi på underhållsåtgärder i järnvägssystemet, även om det finns en fel- och förseningsmodell för järnväg som används i En orsak att sådana beräkningar inte kan göras är att det på järnvägssidan i stort sett saknas kunskap om effektsamband. För att åtgärda detta har några utvecklingsprojekt startats, men det kommer att ta tid innan dessa ger resultat.103 Anledningen till att arbetet inte har gått framåt som beräknat beror till stor del på att inte reserverar resurser för att förvaltningen och metodutvecklingen ska kunna genomföras med kontinuitet. I granskning av förvaltningen av metoderna framkom att detta mönster funnits även tidigare. En konsekvens blir att de brister som finns i underlagen kvarstår i utredning efter utredning. I sitt remissvar till granskning av förvaltningen av de samhällsekonomiska metoderna bifogade en handlingsplan för förvaltningsarbete men skriver : möjligheterna att genomföra handlingsplanen enligt angivna tidpunkter kan dock påverkas av andra regeringsuppdrag.104 Sedan handlingsplanen togs fram har 100Trafikanalys (2011a). 102ASEK står för Arbetsgruppen för samhällsekonomiska kalkyl- och analysmetoder inom transportområdet. ASEK är en myndighetsgemensam arbetsgrupp som leds av . 104Trafikverket (2011e). GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR prioriterat arbetet med kapacitetsutredningen och förberedelserna till kommande åtgärdsplanering medan metodutvecklings- och förvaltningsarbetet har fått stå tillbaka. Trots de egna skrivningarna om det samhällsekonomiska beslutsunderlagets betydelse har regeringen inte kommenterat prioritering av resurser till detta område. 2012 ställs höga krav på kvaliteten på prognoser som underlag för planeringen. Regeringen konstaterar att data om ekonomisk utveckling saknas, men ger inga förslag till hur det problemet ska lösas. Detta trots att det påtalats att behöver stöd från en myndighet med mer relevant kompetens på området. Den så kallade Trafikverksutredningen105 föreslog att skulle få i uppdrag av regeringen att ta fram och fastställa ingångsvärden för den samhällsekonomiska kalkylen som regeringen närmare definierar. Utredningen ansåg att det finns parametervärden som är av generell natur och som en annan instans än bör besluta om: Val av diskonteringsränta, skattefaktorer, kostnad för koldioxid, tillväxt- och befolkningsprognoser etcetera är av sådan art att de borde bestämmas av annan än . Något annat som regeringen konstaterar saknas i infrastrukturpropositionen är ekonomiska grunddata och tillförlitliga skattningar av olika ekonomiska värden för att förbättra kunskapsläget om trafikens samhällsekonomiska kostnader. Detta som underlag för analyser av effektiv marginalkostnadsbaserad prissättning. Hur tas samhällsekonomiska kalkyler fram i aktuella tillämpningar? Enligt det gällande planeringssystemet ska samhällsekonomiska bedömningar tas fram i varje fas av den fysiska planeringen och i samband med att nya långsiktsplaner ska tas fram. Regeringen skärpte kraven på det samhällsekonomiska underlaget och dess betydelse i samband med den förra I direktiven till trafikverken om att inleda åtgärdsplanering (N2008/243/IR) skrev regeringen att En utgångspunkt för den nya planeringsomgången är att samhällsekonomiska analyser ska spela en tydligare roll vid prioriteringen av infrastrukturinvesteringar. Vidare anges att Det är också av vikt att det samhällsekonomiska beslutsunderlaget utvecklas. I den förra åtgärdsplaneringen togs samhällsekonomiska kalkyler fram för i stort sett alla så kallade namngivna objekt som prioriterades in i de nationella och regionala planerna. Det var första gången som planen, på regeringens uppdrag, togs fram gemensamt av de dåvarande trafikverken. Verken lade ner mycket arbete på att förbättra jämförbarheten mellan trafikslagen och på att presentera underlagen på ett mer enhetligt sätt . 105 SOU 2009:31, s.183 STATENS SATSNINGAR PÅ TRANSPORTINFRASTRUKTUR VALUTA FÖR PENGARNA? metodutveckling och fastställande av mallar och riktlinjer pågick dock långt in i det faktiska kalkylarbetet. Detta, i kombination med att uppdragstiden som fick till sitt förfogande var förhållandevis kort, gjorde att det samhällsekonomiska beslutsunderlaget till stora delar inte var färdigt när trafikverken gjorde sin prioritering av åtgärderna. Underlaget spelade därmed inte den roll i trafikverkens sammanställning av planförslaget som var avsett. Inför de senaste planeringsomgångarna har regeringen i flera fall i förväg pekat ut objekt som ska ingå i planförslaget och inte vara föremål för omprövning. Det kan gälla objekt som har kommit långt i byggskedet och som regeringen avser ska färdigställas, men det har även gällt objekt i tidiga planeringsskeden. I förra planeringsomgången pekades också ett stort antal projekt ut av regeringen. För dessa projekt togs inget nytt samhällsekonomiskt beslutsunderlag fram under åtgärdsplaneringen av de dåvarande trafikverken. I direktiven till kapacitetsutredningen fick i uppdrag att göra samhällsekonomiska bedömningar av de förslag som utredningen skulle lägga fram. I kapacitetsutredningen anges, om beräkningar av underhållsåtgärder på väg, att effekten för varje ambitionsnivå har beräknats i förhållande till NPT (jämförelsealternativet). Den samhällsekonomiska effekten varierar mellan 22 och beroende på nivå () Beräkningarna för belagd väg (inklusive bärighet) har genomförts genom simulering av vägnätet i HDM4. Hur övriga beräkningar är genomförda framgår inte av utredningen men företrädare för uppger att överslagsberäkningar som bygger på bedömningar och antaganden gjordes i ett kalkylprogram. avsåg att försöka göra beräkningsmässiga systemanalyser för de åtgärdspaket som föreslog i kapacitetsuppdraget i efterhand men detta hanns inte med eftersom man istället fick prioritera analyser av höghastighetsbanor. För den kommande åtgärdsplaneringen finns ännu inte något regeringsuppdrag till . För att verket ska kunna hålla regeringens aviserade tidsplan är dock arbetet med att ta fram beslutsunderlagen för planförslaget är i full gång, parallellt med arbetet med regeringens uppdrag om kvalitetssäkring av den gällande planen.106 Övergripande principer att arbeta utefter återfinns i regeringens infrastrukturproposition från år 2012.107 Regeringen har i infrastrukturpropositionen aviserat att regeringen avser ge i uppdrag att inleda förberedelser för åtgärdsplaneringen för i samband med att infrastrukturpropositionen 106Regeringen (2012b). 2012/13:25. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR I övrigt styrs arbetet genom muntliga dialoger mellan och . till infrastrukturpropositionen skulle innebära att de preliminära planeringsförutsättningarna som arbetar efter skulle ändras, innebär detta att det kommer att krävas stora omtag i arbetet.