rir · H0B55 · 2012-03-15 00:00:00 — GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Besparingar i försvarets materielförsörjning BESPARINGAR I FÖRSVARETS MATERIELFÖRSÖRJNING GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Besparingar i försvarets materielförsörjning har granskat regeringens besparingar inom försvarets materielförsörjning som beslutades . Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för Försvarsdepartementet, Försvarsmakten och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och Försvarsmakten. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. har varit föredragande. Revisionsledare och revisionsdirektör har medverkat vid den slutliga handläggningen. BESPARINGAR I FÖRSVARETS MATERIELFÖRSÖRJNING GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Styrningen av försvarets materielförsörjning styrning av försvarets materielförsörjning Regeringens styrning av försvarets materielförsörjning Hur besparingarna togs fram Genomförandegruppen tillsattes för att ta fram besparingsförslag Hur utarbetades förslagen till besparingar? Gruppens förslag och regeringens beslut om besparingarna Vad har hänt med materielprojekten? Försvarsmaktens redovisning av besparingarna Partiföreträdarnas roll i genomförandegruppen inblick i konsekvenser av besparingarna Varierande resultat av besparingarna Arbetssättet påverkar möjligheterna till insyn och ansvarsutkrävande har inte fått en tydlig bild av vad besparingarna innebar BESPARINGAR I FÖRSVARETS MATERIELFÖRSÖRJNING GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA har granskat besparingar inom försvarets materielförsörjning som gjordes efter förslag från den av regeringen tillsatta så kallade genomförandegruppen . Genomförandegruppen bestod av tjänstemän från samt partiföreträdare för regeringspartierna. Det fanns ett behov av att göra besparingar i statsbudgeten, och regeringen ansåg att det borde kunna göras besparingar inom försvaret. Genomförandegruppen hade i uppdrag att utarbeta förslag till utgiftsminskningar och effektiviseringar inom försvarets materielförsörjning. Utifrån förslag från genomförandegruppen, om att avbryta eller och reducera ett antal materielprojekt, beslutade regeringen, efter bifall från , om besparingar på , med start . har i granskningen undersökt konsekvenserna av de besparingar som regeringen beslutade, liksom vilken information som har nått . Motiv: Att upprätta en genomförandegrupp inom för att åstadkomma besparingar inom försvarets materielförsörjning är en avvikelse från den vanliga fördelning av ansvar och uppgifter som råder mellan regering och myndighet. Statskontoret har tidigare konstaterat att regeringens detaljstyrning av försvaret är relativt omfattande, och genomförandegruppen utgör ett tydligt exempel på sådan detaljstyrning. Snabba besparingar som påverkar Försvarsmaktens materielanskaffning kan innebära konsekvenser för Försvarsmaktens operativa verksamhet. Försvarsmakten har också vid olika tillfällen påpekat att kortsiktiga besparingar riskerar att försvåra Försvarsmaktens långsiktiga verksamhet och planering. förstudie visade indikationer på att förändringarna som gjordes i materielförsörjningen har medfört vissa negativa konsekvenser, dels för ekonomin, dels för försvarets insatsförmågor. Det är därför relevant att granska dessa besparingar för att se om detta var ett effektivt sätt att styra Försvarsmakten. Granskningen är också motiverad för att undersöka i vilken utsträckning informerades om konsekvenserna av regeringens förändringar i Försvarsmaktens materielförsörjning. Syftet: med granskningen är att undersöka regeringens reduceringar av materielprojekt inom försvaret och analysera ekonomiska och verksamhetsmässiga konsekvenser av dessa förändringar. Syftet med granskningen är också att undersöka om regeringens förändringar i försvarets materielförsörjning har redovisats till på ett transparent sätt. BESPARINGAR I FÖRSVARETS MATERIELFÖRSÖRJNING Genomförande: har i granskningen använt kvalitativa analysmetoder. För att kartlägga genomförandegruppens bakgrund, uppdrag och arbetsmetoder har majoriteten av medlemmarna i genomförandegruppen intervjuats. representanter för Försvarsmakten och () som var aktiva under genomförandegruppens arbete har intervjuats. Utöver nämnda intervjuer har dokumentstudier genomförts, dels av genomförandegruppens slutrapport, dels av de underlag som lämnats till Försvarsdepartementet från Försvarsmakten. Intervjuer med representanter för försvarsmyndigheterna har också gjorts för att spåra konsekvenserna av besparingarna. har granskat underlag från Försvarsmakten och FMV för att analysera de ekonomiska och förmågemässiga konsekvenserna av besparingarna. Det rör sig bland annat om utdrag ur Försvarsmaktens materielplan. har inte självständigt bedömt hur besparingarna har påverkat Försvarsmaktens förmåga, utan låtit Försvarsmakten stå för denna bedömning. I samband med faktagranskningen av rapporten har Försvarsdepartementet inte framfört några synpunkter i sak på de förmågebedömningar som redovisas i rapporten, men påpekar att bedömningarna är kopplade till Försvarsmaktens tolkning av vilka delförmågor som behövs för att lösa den övergripande uppgiften. Vidare har offentligt tryck som årsredovisningar, budgetunderlag och styrdokument studerats. Representanter för har intervjuats för att få en bild av vad fått för information om de genomförda besparingarna. Varierande resultat av besparingarna Genomförandegruppen valde ut 32 materielsystem som skulle avbrytas alternativt reduceras för att skapa möjligheter till utgiftsminskning inom försvarets materielförsörjning. Därutöver identifierade genomförandegruppen bland annat effektiviseringspotential i stödverksamheten i försvaret och rekommenderade vidare utredning av detta. Vissa av de medel som frigjordes från materielanslaget skulle, enligt regeringen, överföras till förbandsanslaget. Viktiga utgångspunkter för besparingarna var dels att tillämpa regeringens då nya materielförsörjningsstrategi och minska andelen utvecklingsprojekt, dels att påverka Försvarsmaktens operativa förmåga så lite som möjligt. bedömning är att dessa faktorer dock har fått begränsad påverkan på valen av materielprojekt som skulle avbrytas eller reduceras. Besparingarna har haft en negativ påverkan på Försvarsmaktens möjligheter att upprätthålla vissa delförmågor som myndigheten bedömt som viktiga för myndighetens operativa förmåga. bedömning är att regeringen tog medvetna risker vad gäller Försvarsmaktens förmåga i samband med besparingarna. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA konstaterar också att de genomförda besparingarna inte helt överensstämmer med principerna i regeringens materielförsörjningsstrategi, eftersom en mindre del av de avbrutna eller reducerade projekten utgörs av utvecklingsprojekt. För att uppnå besparingarna har även materielprojekt som rör direktanskaffning av materiel avbrutits. Granskningen visar också att regeringens besparingar i vissa fall har inneburit nya kostnader och bristande hushållning med resurser. Det finns exempel på när avbrytandet av materielprojekt lett till ökade kostnader på grund av att nyanskaffningar behövt göras istället, eller för att kostnaderna för underhåll har ökat. Anskaffningen av taktisk obemannad farkost (TUAV) är ett tydligt exempel där förändringarna inte blivit långvariga. Projektet avbröts i enlighet med regeringens beslut , men startade om igen , efter nytt beslut av regeringen. Kostnaden för TUAV blev något högre än den skulle ha blivit enligt ursprunglig plan. Arbetssättet påverkar möjligheterna till insyn och ansvarsutkrävande Granskningen visar att en orsak till regeringens val av arbetssätt var att man ville försäkra sig om att frigjorda medel skulle bli tillgängliga snabbt. Regeringen ville ta kontroll över materielförsörjningen och bedömde att Försvarsmakten själv inte skulle lyckas göra tillräckligt stora besparingar på den korta tid som fanns till förfogande. Regeringen hade tidigare beslutat om kostnadsreduktioner för att åstadkomma omfördelning av resurser inom försvaret. I budgetpropositionen påpekade regeringen att det återstod arbete inom materielprocessen för att Försvarsmakten skulle kunna nå de uppställda kostnadsreduktionerna. Det är möjligt att regeringens val av arbetssätt var motiverat, och att bristande förtroende för myndigheten gjorde att regeringen fann sig tvingad att lösa uppgiften själv. menar dock att styrformen och tillvägagångssättet för att ta fram besparingarna har påverkat möjligheterna till insyn och ansvarsutkrävande. Arbetet med att ta fram besparingarna präglas av bristande dokumentation, och grundläggande krav på dokumentation har inte följts. konstaterar att viktiga styrsignaler från regeringen till Försvarsmakten har kommunicerats informellt och inte dokumenterats, vilket har skapat otydligheter i styrningen och försvårar uppföljningen. Något skriftligt direktiv finns inte upprättat för genomförandegruppen, och det går således inte i efterhand att utläsa vad gruppens ställning och uppdrag var. Detta försvårar ytterligare uppföljningen av gruppens arbete. Försvarsmyndigheterna ingick inte i genomförandegruppen, men fick svara på frågor och lämna underlag om ett antal specifika materielprojekt. ifrågasätter dock huruvida myndigheternas sakkunskap togs tillvara tillräckligt genom det sätt regeringen valde att arbeta. bedömning är att regeringen inte har gjort tillräckliga konsekvensanalyser i samband med besparingarna. har inte heller funnit att Försvarsmakten tagit egna initiativ för att tidigt påverka de aktuella BESPARINGAR I FÖRSVARETS MATERIELFÖRSÖRJNING besparingarna, trots att Försvarsmaktens ledning har ansvaret för verksamheten, exempelvis vad gäller personal, ekonomi och operativ förmåga. Granskningen visar även att Försvarsmakten inte på ett enkelt sätt kan beskriva hur specifika materielsystem påverkar Försvarsmaktens operativa förmåga. menar att detta belyser en förbättringspotential i Försvarsmaktens materielplanering. Både regeringen och Försvarsmakten hade kunnat säkerställa att besparingarna togs ut på ett effektivare sätt, genom ett mer utvecklat samarbete i framtagandet av besparingarna. bedömning är att regeringen inte har skapat förutsättningar för effektiv resurshållning. uppfattning är att regeringens val av arbetssätt, att själva ta fram besparingarna, medför problem med hur ansvaret kan utkrävas i efterhand. Eftersom det är regeringen som beslutat om besparingarna, blir regeringen också ansvarig för de brister som uppstår till följd av besparingarna. Detta är en avvikelse från den rådande rollfördelningen och försvårar ansvarsutkrävandet. har inte fått en tydlig bild av vad besparingarna innebar Regeringen informerade om besparingarna inom försvarets materielförsörjning i budgetpropositionen . Regeringen föreslår där en anslagsminskning och anger de materielsystem som ska avbrytas alternativt reduceras för att uppnå besparingarna. Som utgångspunkter för valet av materielsystem anges materielförsörjningsstrategins tyngdpunktsförskjutning mot färre utvecklingsprojekt samt att Försvarsmaktens förmåga ska påverkas i så liten utsträckning som möjligt. Utifrån granskningens iakttagelser är bedömning att den information som nått om besparingarna och deras fullständiga innebörd inte är tillfredsställande. Med anledning av granskningen lämnar ett antal rekommendationer till regeringen. Materielplaneringen är långsiktig till sin natur och det är därför svårt att hitta snabba besparingar inom materielförsörjningen. För att skapa en kostnadseffektiv materielförsörjning behövs långsiktighet i planeringen. Ansvaret för att uppnå detta vilar på både regering och försvarsmyndigheter (Försvarsmakten och FMV). viktigt att i möjligaste mån undvika ekonomiska lägen som kräver snabba besparingar liknande de som genomförandegruppen fick ta fram. Om det uppstår ett ekonomiskt läge som kräver snabba besparingar bör formerna för genomförandet av dessa noga GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Avsteg från de vanliga rutinerna kan, som granskningen visar, försvåra ansvarsutkrävandet. anser också att kraven på dokumentation måste uppfyllas för att säkerställa spårbarhet. är medveten om att regeringen arbetar på att utveckla sin redovisning till , men vill ändå påpeka vikten av att regeringen ser till att känner till vilka konsekvenser anslagsminskningar kan få, så att den kan fatta välgrundade och medvetna beslut. rekommenderar därför regeringen att säkerställa spårbarhet och uppföljning i styrningen genom tillfredsställande dokumentation se till att konsekvensanalyser görs vid större förändringar i materielförsörjningen säkerställa att myndigheternas sakkunskap tillvaratas vid viktiga förändringar i materielförsörjningen säkerställa att får den information den behöver för att fatta beslut. BESPARINGAR I FÖRSVARETS MATERIELFÖRSÖRJNING GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA fanns ett behov av att göra besparingar i statsbudgeten. Regeringen ansåg att försvaret, precis som andra utgiftsområden, borde kunna genomföra besparingar. om kostnadsreduktioner för att åstadkomma omfördelning av resurser inom försvaret. I budgetpropositionen påpekade regeringen att det återstod arbete inom materielprocessen för att Försvarsmakten skulle kunna nå de uppställda kostnadsreduktionerna.1 Under Almedalsveckan 2007 presenterade finansministern underlaget för regeringens kommande höstbudget, och angav att försvaret skulle minska den årliga budgeten med fyra miljarder till 2010. Det motsvarade av försvarsbudgeten. Nyheten orsakade oro i försvarspolitiken, vilket bland annat resulterade i den dåvarande försvarsministerns avgång. tillsatte regeringen den så kallade genomförandegruppen för att åstadkomma besparingar och omfördelningar av anslaget inom försvarsområdet. Genomförandegruppen bestod av statssekreterare från Försvarsdepartementet, och , chefer och handläggare från samt partiföreträdare för tre av de fyra allianspartierna i regeringen (fp, c och kd), varav två var riksdagsledamöter och den tredje före detta riksdagsledamot. representanter för försvarsmyndigheterna ingick i gruppen. Gruppen skulle föreslå besparingar inom försvarets materielförsörjning genom att avbryta, inte påbörja eller sänka ambitionen för ett antal verksamheter kopplade till Försvarsmaktens materielanskaffning. Genomförandegruppen arbetade fram . Genomförandegruppen utarbetade förslag på avbrytande av 16 materielprojekt samt en sänkt ambitionsnivå för ytterligare 16 materielprojekt. Därutöver identifierade genomförandegruppen bland annat en effektiviseringspotential i stödverksamheten i försvaret, vilket bidrog till stödutredningen2 samt 2007/08:1, Utgiftsområde 6, s. 15, bet. 2007/08:FöU1, rskr. 2007/08:47, 2007/08:48, 2007/08:49, 2007/08:50, 2007/08:51. 2Ett användbart och tillgängligt försvar Stödet till Försvarsmakten, Fö 2009:A. BESPARINGAR I FÖRSVARETS MATERIELFÖRSÖRJNING Regeringen beslutade (efter bifall från ) i enlighet med genomförandegruppens förslag att anslagsramen för materielförsörjningen skulle reduceras med 2009, 2010 och . Totalt rörde det sig därmed om besparingar inom materielförsörjningen på . Försvarsmakten har i sina budgetunderlag framhållit att kortsiktiga besparingar riskerar att försvåra myndighetens långsiktiga verksamhet. När det uppstår behov av besparingar i statsbudgeten kan försvaret, precis som andra verksamhetsområden, komma att omfattas av förändringar. I vissa avseenden skiljer sig dock försvaret från andra verksamhetsområden, bland annat när det gäller de långa ledtiderna Den långsiktiga planeringshorisonten innebär att det är svårt att genomföra omställningar inom försvarets materielanskaffning. Det har också konstaterats att regeringen bedriver en relativt omfattande detaljstyrning av försvaret, jämfört med andra myndighetsområden.4 Förfarandet med genomförandegruppen är exempel på detaljerad styrning från regeringens sida. Regeringens besparingar inom försvarets materielförsörjning är en avvikelse från den vanliga fördelningen av ansvar och uppgifter som råder mellan regering och myndighet. Detaljstyrning förekommer som nämnts generellt inom försvarsområdet, men metoden att tillsätta en genomförandegrupp för att ta fram besparingarna är ovanligt. förstudie visade indikationer på att de förändringar som gjordes i materielförsörjningen kan ha medfört vissa negativa konsekvenser, dels för ekonomin, dels för försvarets insatsförmågor. Det är därför relevant att granska dessa besparingar för att se om detta var ett effektivt sätt att styra Försvarsmakten. En granskning av de aktuella besparingarna är också motiverad för att kartlägga i vilken utsträckning informerades om konsekvenserna av de beslutade förändringarna i försvarets materielförsörjning. 3Forskning och utveckling samt försvarslogistik i det reformerade försvaret, SOU 2011:36. 4Statskontoret, 2005:7, och regeringens styrning av försvaret. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Syftet med granskningen är att undersöka regeringens reduceringar av materielprojekt inom försvaret och analysera ekonomiska och verksamhetsmässiga konsekvenser av dessa förändringar. Syftet med granskningen är också att undersöka om regeringens förändringar i försvarets materielförsörjning har redovisats till på ett transparent sätt. Revisionsfrågor för granskningen: Vad har de genomförda besparingarna fått för konsekvenser? Har regeringens redovisning till rörande besparingarna i materielförsörjningen varit tillfredsställande? Nedan beskrivs de utgångspunkter som använts i granskningen, redovisade utifrån de två revisionsfrågorna. Utöver dessa utgångspunkter utgör också och regeringens löpande styrning av försvaret en viktig utgångspunkt i granskningen. Styrningen av försvaret beskrivs utförligare i kapitel 2. 1.3.1Vad har de genomförda besparingarna fått för konsekvenser? En grundläggande utgångspunkt för granskningen är principen om god och effektiv hushållning med offentliga medel. Lagen (1996:1059) om statsbudgeten (budgetlagen) anger att hög effektivitet ska eftersträvas och god hushållning iakttas.5 I förarbeten till den lagen angavs att Hög effektivitet och god hushållning med resurserna är grundläggande krav som kan ställa på regeringens ledning samt på genomförande av statens verksamhet.6 Därutöver anger myndighetsförordningen (2007:515) krav om effektivitet och hushållning med statens medel, myndighetens ledning ansvarar inför regeringen för myndighetens verksamhet och ska se till att den bedrivs effektivt och att myndigheten hushåller med statens medel. Dessutom ansvarar ledningen för att verksamheten redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt.7 Vidare anges i myndighetsförordningen att myndigheten fortlöpande ska utveckla verksamheten.8 51 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten. gäller den nya budgetlagen (SFS 2011:203), men vid tiden för genomförandegruppen gällde den tidigare lagen. Den nya lagen innehåller samma krav om hög effektivitet och god hushållning som den gamla (3 §). 1995/95:220 (avsnitt 5.1), bet. 1996/97:KU3. 72 § myndighetsförordningen (2007:515). 86 § myndighetsförordningen (2007:515). BESPARINGAR I FÖRSVARETS MATERIELFÖRSÖRJNING I granskningen handlar effektivitet och hushållning mer konkret om huruvida de avbrutna och reducerade projekten har lett till långsiktigt hållbara utgiftsminskningar eller om det inneburit uppskjutna eller till och med ökade kostnader, samt oönskade brister i Försvarsmaktens verksamhet. menar att det inte kan betraktas som effektivt resursutnyttjande att först lägga ned verksamhet för att sedan relativt snart återuppta den och istället lägga ned annan verksamhet. Frågan är då om det inte hade gått att göra besparingarna på ett enklare och effektivare sätt. och förändringarna i materielplanen inneburit pengar i sjön och onödiga kostnader har uppstått kan det även ifrågasättas om det grundläggande kravet om god hushållning kan anses uppfyllt. Stora besparingar på materielområdet kan leda till att planeringsförändringar eller andra åtgärder måste vidtas, vilket i sig kan bli kostsamt. Det kan också röra sig om att projekt som läggs ner redan har dragit vissa kostnader. Detta kan vara oundvikligt för att uppnå den större besparingen, men om dessa utgifter är stora kan nyttan av den totala besparingen eventuellt ifrågasättas. I förlängningen kan besparingarna innebära att ytterligare verksamheter måste skäras ner för att finansiera de uppkomna kostnaderna. Konsekvenserna av besparingarna bedöms även mot vad som var regeringens syfte med besparingarna. I budgetpropositionen informerade regeringen om att den avsåg att tillsätta en genomförandegrupp som skulle redovisa hur utgiftsminskningar inom försvaret kunde åstadkommas. Syftet var att åstadkomma besparingar och effektiviseringar inom Försvarsmaktens materielförsörjning. typer av projekt i materielförsörjningen skulle ses över så att andelen egna utvecklingsprojekt kunde minskas. Minskningarna av materielanslaget skulle göras på ett sätt som var förenligt med försvarspolitiska inriktningsbeslut.9 Genomförandegruppens uppdrag och syftet med besparingarna beskrivs utförligare i kapitel 3. Besparingarnas konsekvenser ska också ses i ljuset av vilka förmågekrav som fanns på Försvarsmakten vid tiden för besparingarna. Kraven på Försvarsmaktens operativa förmåga uttrycks övergripande i mål för Försvarsmakten. Eftersom de aktuella besparingarna beslutades före det senaste försvarspolitiska inriktningsbeslutet som kom 2009 är det föregående beslut som här är aktuellt. beslutade då att det militära försvaret skulle dimensioneras av viljan att upprätthålla en grundläggande försvarsförmåga och kompetens samt kraven på att hävda territoriella 2007/08:1, s. 44, bet. 2007/08:FöU1, rskr. 2007/08:47, 2007/08:48, 2007/08:49, 2007/08:50, 2007/08:51. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA integritet och bidra till internationell fred och säkerhet.10 De operativa kraven på Försvarsmakten preciseras också i regeringens regleringsbrev till myndigheten. Därutöver gör Försvarsmakten en tolkning av hur myndigheten ska lösa sina uppgifter och preciserar vilka delförmågor som behövs. 1.3.2Har regeringens redovisning till varit tillfredsställande? behöver underlag från regeringen för att kunna bilda sig en uppfattning om Försvarsmakten och dess verksamhet, exempelvis avseende vilka förmågor som är önskvärda och vad som krävs för att insatsorganisationen ska ha dessa förmågor. Budgetlagen anger att regeringen ska redovisa resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de av beslutade målen.11 Vid ett flertal tillfällen har påtalat att den vill ha tydligare redovisning av materielprocessen.12 framhöll exempelvis försvarsutskottet att man vid olika tillfällen begärt ett förbättrat underlag för sina ställningstaganden om materielprocessen.13 I ett betänkande 2010 påpekas detta igen: framhåller betydelsen av att regeringen fortsätter det påbörjade arbetet med att förbättra sin ekonomiska redovisning till , särskilt i fråga om materielförsörjning. Utskottet påpekar att detta är av vikt för möjlighet att utöva sin finansmakt.14 I en granskning konstaterade att den redovisning som regeringen ger till gällande materielförsörjningen är otillräcklig och behöver vidareutvecklas.15 Regeringen har i en skrivelse angett att den har för avsikt att förbättra den fortsatta redovisningen till riksdagen.16 För att skapa tydlighet bör det framgå vad de beslutade kostnadsbesparingarna innebär mer konkret, så att vet vad den tar ställning till. kan exempelvis ske genom att regeringen tydliggör om besparingarna är rationaliseringar (effektiviseringar) eller ambitionsminskningar. När regeringen hanterar en fråga är det också viktigt att vissa grundläggande principer efterlevs för att uppnå god styrning och transparens gentemot 2004/05:5, bet. 2004/05:FöU4, bet. 2004/05:FöU5, rskr. 2004/05:143. 1110 kap. 3 § Budgetlagen (2011:203).