rir · H0B514 · 2012-06-28 00:00:00 — GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR upphandling av vägar och järnvägar leder den till hög produktivitet? TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: upphandling av vägar och järnvägar leder den till hög produktivitet? har granskat upphandling. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. revisionsledare och revisionsdirektör har medverkat vid den slutliga handläggningen. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Vilken entreprenadform har lett till högst produktivitet? Totalentreprenader har inte haft högre produktivitet Förklaringar och stöd till mätresultatet Har följt upp sina upphandlingar? Omfattande rutiner för erfarenhetsåterföring Långt kvar till systematiskt lärande Har uppnått konkurrens? Produktivitet och antal anbud Omfattande rutiner för att åstadkomma konkurrens Möjliga orsaker till bristen på anbud Bristande konkurrenstryck i genomförandefasen Har regeringen följt upp ändamålsenligt? Regeringens uppföljning har inte varit ändamålsenlig Bilaga 4 Mätningarna av konkurrens TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR har granskat upphandling av vägar och järnvägar. är en av största offentliga beställare och köper varor och tjänster för . Upphandling är en kärnverksamhet som upprepas ofta och regelbundet. har uppmanat regeringen att skapa förutsättningar för bättre fungerande konkurrens och högre produktivitet. Alternativa kontraktsformer förväntas vara ett sätt att uppnå högre produktivitet, det vill säga mer väg och järnväg för pengarna. Med en ökad frihet för entreprenören är syftet att skapa förutsättningar för ett effektivare resursutnyttjande och lägre kostnader. I sin nya upphandlingsstrategi satsar bland annat på en ökad användning av totalentreprenader i stället för utförandeentreprenader. Hur mycket högre produktivitet totalentreprenader har levererat är därför en relevant frågeställning. Syftet har varit att granska och regeringens insatser för att upphandling ska leda till hög produktivitet och konkurrens. Granskningen har delats upp i följande frågor: 1.Vilken entreprenadform har lett till högst produktivitet? 2.Har följt upp sina upphandlingar? 3.Har uppnått konkurrens? 4.Har regeringen följt upp ändamålsenligt? granskning ger inte stöd för att senaste upphandlingsstrategi är ändamålsenlig. mätningar tyder på att totalentreprenader inte har lett till högre produktivitet än Bättre erfarenhetsåterföring är nödvändig för att kunna ta ställning till hur upphandlingarna bör utvecklas för att leda till hög produktivitet och ökad konkurrens. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR Bristande stöd för att upphandlingsstrategin leder till mer väg och järnväg för pengarna har fastställt en upphandlingsstrategi för en mer renodlad beställarroll. Totalentreprenader ger entreprenören större frihet genom att inkludera både projektering och utförande i kontraktet. Men strategin att öka volymen totalentreprenader har bristande empiriskt stöd. har mätt produktiviteten i senast öppnade väg- och järnvägssträckor som byggts med totalentreprenad som entreprenadform. Dessa har jämförts med ett slumpmässigt val av utförandeentreprenader under samma Mätningen tyder på att mängden väg och järnväg inte har blivit större med totalentreprenader, trots de förhoppningar som , regeringen och har haft. På finns risker för ineffektivitet, eftersom kvaliteten kan befaras bli sämre och livscykelkostnaderna högre till följd av den ökade variantrikedom som totalentreprenader medger. Variationen kan förväntas leda till ett mindre homogent väg- och järnvägsnät med minskade möjligheter till standardisering. Denna risk för beställaren ska dock ställas mot entreprenörens möjligheter till innovation och industriell produktion, samt i vilken grad produktivitetshöjningar hos entreprenörer tillfaller beställaren. Vilken effekt som överväger kan endast fastställas med mätningar. mätning tyder inte heller på att uppnått stordriftsfördelar. Utan högre produktivitet i de stora kontrakten finns fördelar med små åtaganden, då fler företag har möjlighet att delta i sådana upphandlingar. Bristande uppföljning av upphandlingarna har höga ambitioner och ett antal system för att åstadkomma erfarenhetsåterföring. Men systemen används inte som avsett och har inte följt upp och analyserat de uppnådda slutresultaten i entreprenaderna ändamålsenligt. Framväxten av organisatorisk kunskap och samsyn kring bästa praxis har hämmats av detta och medför att även kommer att sakna kunskap om effektivaste upphandlingsstrategi. Det gäller vilken entreprenadform som ska väljas men också övriga faktorer som råder över och beslutar om inför varje upphandling. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR har inte uppnått tillräcklig konkurrens har omfattande rutiner för att åstadkomma hög konkurrens och förefaller följa upphandlingsregelverket väl. Särskilt mot bakgrund av den komplexa miljö som verkar i är detta positivt. Men den uppnådda konkurrensen är otillräcklig. Antalet anbudsgivare har varit färre än tre i nära hälften av upphandlingarna. har framfört att det beror på marknadsstrukturerna. menar emellertid att har bidragit till att konkurrensen blivit svag. Marknadsföring och åtaganden har till stor del varit orienterade mot fåtalet större företag. Antalet anbud riskerar att ha påverkats negativt av omfattande kontraktsvillkor och krav. Selektiva rutiner som begränsar det potentiella antalet anbudsgivare används, trots att för många anbud inte har varit vanligt. Standardavtal kan ha försvagat konkurrensen och bromsat utvecklingen av alternativa sätt att upphandla och genomföra entreprenader. Uppföljning av samarbetsklimatet mellan beställare och utförare, med stora inslag av självvärdering, har varit vanligare än mätningar av resultatet i termer av kvalitet och produktivitet. Tillämpade utvärderingskriterier och ersättningsformer innehåller risker för att konkurrenstrycket inte består efter att kontraktet tilldelats. Entreprenören har ofta möjligheter att kompensera ett lågt anbud med tilläggsersättningar. Kontrollen av att krav uppfylls och svårigheter att utvärdera konsulters kompetens vid upphandlingarna riskerar att ytterligare bidra till ett svagt konkurrenstryck i genomförandefasen. Kontrollsystemen för att upptäcka oegentligheter har brister som inte åtgärdats. Genom användandet av konsulter riskerar beställaren att successivt förlora kunskapen om sina anläggningar. Detta kan skapa privata kunskapsmonopol som blir svåra att konkurrensutsätta , då anläggningarna ska underhållas. Motsvarande riskerar att bli fallet med de entreprenörer som levererat totalentreprenader. Ovanliga reservdelar och kompetenskrav kan öka drift- och underhållskostnaderna och skapa ett beroende till den totalentreprenör som levererade den ursprungliga anläggningen. Regeringen har varit för passiv och okritisk Regeringen har uppmärksammat upphandlingsverksamhetens betydelse för effektivitet. Regeringen har lyft fram målet tre anbud för upphandlingar. Men regeringen har inte efterfrågat empiriskt stöd för att de åtgärder som upphandlingsstrategi förordar har lett till högre produktivitet. Rapporteringen till har därmed inte varit väl underbyggd och allsidig. Vidare riskerar den rapportering av konkurrensen med måttet genomsnittligt antal anbud som regeringen har tillämpat att innebära för litet fokus på det stora antalet upphandlingar med för få anbud. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR Den av regeringen tillsatta har inte heller genomfört egna mätningar. Detta trots att försök pågått med totalentreprenader och de andra stimulansmedel som föreslås. I en av kommitténs underlagsrapporter, den som behandlar internationella erfarenheter, nämns att det saknas objektiva kvantitativa undersökningar beträffande den ekonomiska besparingen. Utifrån ovanstående analys rekommenderar regeringen och att analysera faktorer som kan påverka produktiviteten, åstadkomma effektiv erfarenhetsåterföring, förbättra förutsättningarna för konkurrens och förbättra underlagen för beslut. Rekommendationerna konkretiseras nedan. Analysera faktorer som kan påverka produktiviteten bör fortsätta att utveckla sin beställarroll. bör utgå från mätresultat av hur upphandlingarnas produktivitet och effektivitet beror på olika omständigheter och särskilt på dem som kan påverka. mätresultat ger anledning att närmare undersöka varför totalentreprenaderna ofta inte har lett till högre produktivitet och när utförandeentreprenader och små kontrakt har varit effektivast. Regeringen bör följa upp att genomför mätningar systematiskt och objektivt samt komplettera med extern utvärdering och uppföljning. bör fortsätta med att utveckla sina system och rutiner för erfarenhetsåterföring. bör förbättra sina centrala databaser så att prestations-, kostnads- och upphandlingsdata samt annan erfarenhet registreras mer systematiskt, objektivt och kvalitetssäkert än . Sammanställda resultat och slutsatser bör placeras lätt tillgängligt för beslutsfattare, så att de kan väga samman dessa med de specifika förutsättningarna på lokal nivå i framtida entreprenader. Regeringen bör se till att utvecklar erfarenhetsåterföringssystem som används. De bör vara tillgängliga även för externa forskare och extern revision. Öppenhet minskar utrymmet för korruption och oegentligheter. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Förbättra förutsättningarna för konkurrens bör överväga hur annonsering och inbjudningsförfaranden till upphandlingar kan utvecklas så att fler och nya kategorier av leverantörer nås och uppmuntras leverera till . bör förenkla anbudsunderlagen och utveckla sina utvärderingsmodeller så att lägsta totalkostnad och hög kvalitet erhålls. bör säkerställa att kraven i upphandlingen är uppföljningsbara, att de blir kontrollerade och att de slutligen blir tillgodosedda utan extra kostnader, för att minska utrymmet för osund konkurrens. bör överväga att utveckla egna generella villkor för sina upphandlingar i stället för att åberopa standardvillkor som ägs och utvecklas av annan part. Regeringen bör följa upp att arbete med att förbättra konkurrensen ger resultat. Det kan vara nödvändigt att göra förändringar av förutsättningar som inte råder över. Förbättra underlagen för beslut Regeringen bör kräva empiriskt underlag från som motiverar strategier och beslut och komplettera med egna eller andra mätningar och analyser. Regeringen bör informera om konkurrenssituationen med tydligare mått, till exempel i hur stor andel av upphandlingsvolymen som effektiv konkurrens har uppnåtts. Regeringen bör även informera om uppnådd effektivitet med olika upphandlings- och kontraktsformer. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR har granskat om upphandling av vägar och järnvägar leder till hög produktivitet och konkurrens. Regeringen har yttersta ansvaret för att mesta möjliga infrastruktur av hög kvalitet levereras, i förhållande till de medel som anslås. ansvarar för genomförandet. är en stor statlig beställare. köper in varor och tjänster för cirka 40 miljarder, vilket innebär av statens totala utgifter. Upphandling är en kärnverksamhet som upprepas ofta och regelbundet. Den syftar bland annat till hög produktivitet genom konkurrens. Uppföljning och erfarenhetsåterföring är viktigt för att säkerställa att upphandlingen utvecklas så att syftena uppnås. Värdet av all offentlig upphandling i uppskattas till cirka 500 miljarder kronor.1 Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi uppskattar effektivitetsförlusten vid inköp utan effektiv upphandling till att kunna uppgå till cirka 20 procent.2 Det är i samma storleksordning som de prissänkningar som skett sedan avslöjade asfaltkartellen i början av 2000-talet.3 I granskningen Trafikverkens produktivitet (RiR 2011:7) uppmätte sjunkande produktivitet i och investeringsverksamheter. definierade produktivitet som mängden väg och järnväg för pengarna. Denna definition har tillämpats även i denna granskning. enligt På jakt efter den goda affären analys och erfarenheter av den offentliga upphandlingen. Delbetänkande från , SOU 2011:73. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR En tänkbar orsak till sjunkande produktivitet som framförts är de upphandlings- och kontraktsformer som tillämpats . Kontraktsformer är exempelvis entreprenadformer4 och ersättningsformer5. Mot denna bakgrund har funnit det angeläget att granska upphandling med fokus på kontraktsformernas påverkan på produktiviteten. 1.1.1Produktivitet ett mått på effektivitet Effektivitet avser myndigheternas uppfyllelse av de mål fastställt. Produktivitet avser myndighetens produktion i förhållande till de insatta resurserna. betraktar hög produktivitet som ett mål som alla myndigheter förväntas uppfylla inom ramen för budgetlagen, även då hög produktivitet inte återfinns bland uttryckta mål för den specifika verksamheten. I fall kan produktivitet definieras som mängden väg och järnväg för pengarna. Ur upphandlarens synvinkel kan hög produktivitet för som helhet betraktas som ett mål. Hela produktivitet blir då ett mått på upphandlingsverksamhetens effektivitet. Andra mål skulle kunna vara kvalitet, miljö och trafiksäkerhet. har avgränsat bort dessa i denna granskning. Analysmetoden som utvecklats i granskningen kan kompletteras genom att sådana mål tillförs modellen. Produktivitet kan allmänt definieras som utfallet (produktionen) i förhållande till mängden insatsvaror som har använts. har omvandlat såväl utfall som insatser till värden i kronor för att underlätta analyserna. Kontraktsformer inom anläggningsområdet har diskuterats i branschen, regeringen och även i . Entreprenadform är en av kontraktsformerna. Bland entreprenadformerna är de två huvudkategorierna utförandeentreprenad (specificerad beställning) och totalentreprenad (beställning som inkluderar viss projektering och därmed en större frihet för entreprenören att utforma anläggningen). Inslaget av projektering gör att totalentreprenaderna är lämpliga att specificera med funktionskrav. har allt tydligare uppmanat att pröva alternativa kontraktsformer, till exempel totalentreprenader och funktionskrav i stället för utförandeentreprenader. 4Entreprenadformer är till exempel totalentreprenader och utförandeentreprenader. 5Ersättningsformer är till exempel fast pris, mängdreglerat pris och löpande räkning. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Totalentreprenad innebär att beställaren överför ett större ansvar för anläggningens utformning till utföraren än i utförandeentreprenader. Detta innebär både möjligheter och risker. En möjlighet består i att utföraren kan påverka utformningen så att trafikanternas behov tillgodoses till lägre kostnad, det vill säga att högre produktivitet erhålls. En risk består i att kvaliteten blir lidande, till exempel för att beställaren inte lyckats specificera kvaliteten i funktionella termer på ett entydigt och rättssäkert sätt. Syftet har varit att granska och regeringens insatser för att upphandling ska leda till hög produktivitet och konkurrens. Granskningen har delats upp i följande frågor: 1.Vilken entreprenadform har lett till högst produktivitet? 2.Har följt upp sina upphandlingar? 3.Har uppnått konkurrens? 4.Har regeringen följt upp ändamålsenligt? Med den första frågan har vi undersökt entreprenadformens påverkan på produktiviteten, men även förekomsten av stordriftsfördelar. Den andra frågan utreder om har skapat sig förutsättningar för att bedöma hur upphandlingarna kan bli mer effektiva. Hypotesen har varit att kan ha lidit av den brist på erfarenhetsåterföring som tidigare rapporterat om i ett antal granskningar. Den tredje frågan utgår ifrån de indikationer på bristande konkurrens som hade inkommit till . Brist på konkurrens vid upphandlingen, och bristande konkurrenstryck under genomförandet, kan dessutom vara både orsak till och verkan av vald kontraktsform. Den fjärde frågan behandlar regeringens insatser för att säkerställa hög produktivitet och konkurrens i upphandlingarna. Varje delundersökning har tilldelats ett kapitel (36) i den fortsatta framställningen. Även analys och slutsatser har strukturerats och avgränsats på ett motsvarande sätt. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR Utgångspunkter i granskningen har varit lagar, förordningar och övriga statsmaktsuttalanden beträffande upphandling och upphandlingens syften. Dessa utgångspunkter har utvecklat till krav som är rimliga att ställa, krav som därefter utgör bedömningskriterier i denna granskning. 1.3.1Lagar och förordningar syftar till effektivitet genom konkurrens Enligt budgetlagen (2011:203) ska statlig verksamhet eftersträva hög effektivitet och god hushållning.6 Enligt myndighetsförordningen (2007:515) är myndighetens ledning ansvarig inför regeringen för verksamheten, för att den bedrivs effektivt och för att den redovisas tillförlitligt och rättvisande. Myndigheterna har även ett allmänt uppdrag att utveckla den verksamhet de är ansvariga för. Offentlig upphandling i regleras främst av två lagar: lagen (2007:1091) om offentlig upphandling () och lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUF). och bygger i huvudsak på två EU-direktiv som utgör del i arbetet med att förverkliga den inre marknaden.7 Viktiga syften är att främja den fria rörligheten för varor och tjänster inom EU genom att skapa konkurrens, ge leverantörerna möjlighet att tävla på lika villkor i varje upphandling och att motarbeta korruption. Innehållet i lagarna och skillnaden mellan dem återkommer i bilaga 2. av upphandlingen i beräknas ske enligt LUF. efterlevnad av upphandlingslagarna har betraktats som ett nödvändigt men inte tillräckligt krav för att uppnå effektiv konkurrens, och har därför endast granskats översiktligt. 61 kap. 3 § budgetlagen (2011:203). 7Direktivet 2004/18/EG av om samordning av förfaranden vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster och direktivet 2004/17/EG av om samordning av förfaranden vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR 1.3.2Riksdagens intentioner sök effektivaste entreprenadformerna Som den största köparen av investeringar och underhåll inom infrastrukturområdet kan staten enligt trafikutskottets mening i hög grad påverka hur anläggningsmarknaden utvecklas.8 Det är därför enligt utskottet angeläget att förutsättningar skapas för en bättre fungerande konkurrens och ett effektivare resursutnyttjande för byggande och underhåll av vägar och järnvägar.9 Överväg olika entreprenadformer inklusive funktionsupphandling berörde även konkurrensfrågor i samband med behandlingen av den senaste inriktningspropositionen. Utskottet instämde i regeringens bedömning att anläggningsbranschens produktivitetsutveckling varit bristfällig. Utskottet påminde om att överföringen av , och Projektering till av staten helägda bolag syftar till att bland annat nå en högre effektivitet liksom lägre priser på väg- och järnvägsanläggningar. Beträffande funktionsupphandling meddelade utskottet att med ett mer medvetet val av entreprenadform, ersättningsform och riskdelning bör fördyringar och förändringar i byggtid i större mån kunna undvikas. Utskottet utgick ifrån att trafikverken kommer att överväga funktionsupphandlingar liksom andra entreprenadformer i samband med genomförandet av framtida infrastruktursatsningar10. Ge nya leverantörer möjlighet att delta I samband med beslutet om bolagisering av anförde trafikutskottet att det behövs fler företag på anläggningsmarknaden för att öka konkurrensen. Genom en fungerande konkurrens skapas incitament att öka produktiviteten och effektiviteten i verksamheten. Utskottet påminde om att enligt upphandlingspolicy ska verket, för att upprätthålla en tillfredsställande konkurrenssituation, verka för att ge nya leverantörer möjlighet att delta i upphandlingar. Som anges i budgetpropositionen (prop. 2009/10 utg.omr. 22) kan till exempel marknadsinträdet för mindre företag underlättas genom en enklare anbudsgivning. Detta kan bland annat ske genom att i ökad utsträckning standardisera förfrågningsunderlagen. Givetvis ska vid all offentlig upphandling följa tillämpliga bestämmelser i och LUF.11 2010/11:TU14 Kostnadskontroll i stora väginvesteringar, rskr. 2010/11:192. 2008/09:TU4, rskr. 2008/09:76. 2008/09:35 Framtidens resor och transporter infrastruktur för hållbar tillväxt, bet. 2008/09:TU2, s. 76, rskr. 11Trafikutskottets betänkande 2009/10:TU5, s. 15. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR Mät systematiskt effekterna av olika kontraktsformer Utskottet påminde om att (dir. 2008:90) lämnade delbetänkandet De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden (SOU 2009:24). I delbetänkandet lämnas förslag till åtgärder för att utveckla beställarfunktionen hos de statliga trafikverken. Det är viktigt med en systematisk mätning av effekterna på produktivitet och produktkvalitet av olika typer av entreprenad-, ersättnings- och samverkansformer med mera inom anläggningsbranschen. välkomnade regeringens uttalande i budgetpropositionen om att det program för en ökad effektivisering av anläggningsmarknaden som föreslagit bör genomföras samt att detta blir en väsentlig uppgift för det nya . Utskottet noterade vidare med tillfredsställelse att regeringen tillsatt , en kommitté för uppföljning och analys av de statliga beställarnas agerande för att förbättra produktiviteten och innovationsgraden i anläggningsbranschen, till exempel genom ökad konkurrens.12 Ovanstående utgångspunkter har operationaliserat till följande fyra kriterier i denna granskning: 1.Trafikverket och regeringen bör kunna presentera ett underlag för de strategiska beslut som fattats. Underlaget bör utgöras av objektiva mätningar och analyser av tidigare erfarenheter. 2.En myndighet bör se till att erfarenheter löpande dokumenteras, sprids, granskas och kritiskt analyseras för att kunskap ska kunna utvecklas vidare ur empiribaserade slutsatser. En ökad offentlighet reducerar utrymmet för korruption och möjligheterna att hemlighålla ofördelaktiga resultat. 3.En myndighet bör fortlöpande utveckla sina arbetsformer tills tillräcklig konkurrens uppstår. och regeringen har uttryckt ett mål om minst tre anbud13. I lagstiftningen finns även stöd för att minst fem anbudsgivare bör bjudas in i en del fall14. har i granskningen utvärderat utifrån målet om minst tre anbud och att målet bör gälla varje upphandling och inte det genomsnittliga antalet. 2009/10: TU5 Ändrad verksamhetsform för enhet . 13Trafikverkets årsredovisning 2010, s.31, upprepat av regeringen i budgetpropositionen 2011. 1411 kap. 4 § . GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR 4.Regeringen ansvarar för de yttre förutsättningar som inte råder över för att ska ha rimliga förutsättningar för att uppnå de mål som fastställt. regeringen ett övergripande ansvar för all statlig verksamhet, inklusive upphandlingseffektivitet. I den uppgiften ingår att göra egna bedömningar och kritiskt granska underlag från sina myndigheter. har använt sig av flera undersökningar genomförda med olika metoder för att bilda sig en uppfattning om upphandlingseffektivitet. 1.4.1Fråga 1 Kontraktsformernas produktivitet totala produktivitet i entreprenadverksamheten antas vara den genomsnittliga produktiviteten i entreprenaderna. mätning omfattar drygt hundra entreprenadkontrakt som har valts ut slumpmässigt utifrån de förutsättningar som fanns.