rir · H0B527 · 2012-12-21 00:00:00 — GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT Utsläppshandel för att begränsa klimatförändringen UTSLÄPPSHANDEL FÖR ATT BEGRÄNSA KLIMATFÖRÄNDRINGEN FUNGERAR DET? GRANSKAR: HÅLLBAR UTVECKLING KLIMAT Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: Utsläppshandel för att begränsa klimatförändringen har i samarbete med andra nationella revisionsorgan granskat den europeiska handeln med utsläppsrätter i sju stater, inklusive . Den gemensamma granskningen fokuserar på genomförandet och tillämpningen av EU:s handelssystem för utsläppsrätter samt Kyotoprotokollets flexibla mekanismer CDM och JI. Den har bedrivits inom ramen för en av EUROSAI:s arbetsgrupper, EUROSAI WGEA, som är inriktad mot granskning inom miljöområdet. Granskningen grundas på gemensamma revisionsfrågor och iakttagelser och slutsatser från 13 nationella rapporter från de deltagande nationella revisionsorganen. Resultatet av den gemensamma granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Varje deltagande nationellt revisionsorgan svarar för iakttagelsernas tillämplighet för det egna landet. För rapportens slutsatser och rekommendationer svarar de sju deltagande revisionsorganen gemensamt. Rapporten har undertecknats av de sju ländernas riksrevisorer. Granskningen bygger för del på främst följande granskningsrapporter som har överlämnat till enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet: -Vad är utsläppsrätter värda? Hanteringen och rapporteringen av Kyotoenheter (RiR 2009:21) -Klimatinsatser utomlands statens köp av utsläppskrediter (RiR 2011:8) -Klimatrelaterade skatter Vem betalar? (RiR 2012:1) Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Programansvarig har varit föredragande. Revisionsdirektörerna har medverkat vid den slutliga handläggningen. Regeringen, , , INFRASTRUKTURPLANERING PÅ VÄG MOT KLIMATMÅLEN? Utsläppshandel för att Begränsa klimatförändringen: Sju nationella revisionsorgan har deltagit i denna gemensamma granskning av handeln med utsläppsrätter: State Audit Office of the Republic of National Audit Office of Polish Supreme Audit Office Granskare av den gemensamma rapporten: National Audit Office of Estonia Budskap från de nationella revisionsorganen...................................... De nationella revisionsorganen har till uppgift att utföra oberoende granskning av myndigheternas verksamhet. Dessa granskningar förser de nationella parlamenten med objektiv information om myndigheternas offentliga utgifter och prestationer. Den internationella organisationen för nationella revisionsorgan (INTOSAI) är de nationella revisionsorganens paraplyorganisation. Syftet med det institutionaliserade ramverket är att främja utveckling och överföring av kunskaper, förbättra revisionen av myndigheter i världen och stärka INTOSAI- medlemmarnas yrkeskunnande, ställning och inflytande i sina respektive länder (INTOSAI, 2012). Den regionala organisationen för nationella revisionsorgan på europeisk nivå är EUROSAI. En av dess arbetsgrupper är EUROSAIs arbetsgrupp för miljörevision (EUROSAI WGEA). Syftet med arbetsgruppen är att bidra till att öka de nationella revisionsorganens kapacitet att granska myndigheternas miljöpolitik, främja samarbete och utbyta kunskaper och erfarenheter på området. Budskap från de nationella revisionsorganen State Audit Office of National Audit Office of De nationella revisionsorganen spelar en viktig roll för ansvars utkrävande genom att rapportera till parlamenten om huruvida bland annat miljö- och energipolitiken genomförts effektivt, verkningsfullt och kostnadseffektivt. Såväl FN som EU betraktar klimatförändringen som en av de största miljömässiga, ekonomiska och sociala utmaningarna och inser att frågan kräver samordnade insatser på internationell nivå. Handeln med utsläppsrätter är ett centralt politiskt instrument för att uppfylla nationella utsläppsmål och utsläppsmålen i Kyotoprotokollet på ett kostnadseffektivt sätt. Införandet av EU:s utsläppshandelssystem och de projektbaserade mekanismerna i Kyotoprotokollet (mekanismen för ren utveckling (CDM) och gemensamt genomförande (JI)) har inneburit ett stort administrativt åtagande och nya uppgifter och roller för myndigheter och företag. Det finns också potentiella risker i samband med tillämpningen av dessa system och deras effektivitet. Dessutom har det förekommit omfattande momsbedrägerier i samband med handeln med utsläppsrätter, vilket innebär en utmaning för systemets trovärdighet och resulterar i förlorade inkomster för staten. Syftet med den gemensamma granskningen har varit att undersöka tillförlitligheten, stabiliteten och effektiviteten hos EU:s utsläppshandelssystem och de projektbaserade mekanismerna enligt Kyotoprotokollet. Denna rapport bygger på resultaten från individuella gransknings rapporter från sju länder . Den gemensamma granskningen har visat att regeringarna i de granskade länderna har tillämpat EU:s utsläppshandelssystem i enlighet med gällande EU-lagstiftning och bestämmelserna i om klimatförändring. Däremot är systemets effektivitet när det gäller att bidra till långsiktiga utsläppsminskningar en stor utmaning eftersom ett allmänt överskott av utsläppsrätter i systemet har medfört sänkta priser på utsläppsrätter. Vidare har de potentiella möjligheterna i JI- och CDM-mekanismerna inte utnyttjats. De viktigaste orsakerna till detta är långsamma godkännande- och kontrollprocesser. Den gemensamma granskningen har också påvisat svagheter i riskhanteringen hos köparländerna. Vissa länder har infört tillfälliga åtgärder mot momsbedrägerier i samband med handeln med utsläppsrätter, men en heltäckande och långsiktig lösning saknas . På grundval av dessa slutsatser vill vi rekommendera att följande beaktas: För att garantera adekvat stimulans för långsiktiga utsläpps minskningar måste instrument för att begränsa förekomsten av alltför stora mängder utsläppsrätter eller krediter finnas på plats och utnyttjas under nästa period för utsläppshandel. Regeringarna bör överväga att fullt ut utnyttja sitt nationella handlingsutrymme enligt för att förbättra effektiviteten i EU ETS. Vaksamhet krävs fortfarande när det gäller momsbedrägerier. Samarbete mellan skattemyndigheterna och de organ som förval tar EU:s system är fortfarande viktigt, liksom gränsöverskridande samarbete. För att påskynda projektprocessen bör förenklade förfaranden övervägas för mekanismen för ren utveckling (CDM) utan att göra avkall på de strikta kraven på kontroll och verifiering. Det är också viktigt att köparländerna utför riskanalyser för att upptäcka och lösa problem i ett tidigt skede. Riksrevisor / Ordförande för Den gemensamma nordisk-baltisk-polska granskningen av utsläppshandeln genomfördes och involverade de nationella revisionsorganen i , , , , , och Sverige1. Rapporten bygger på 13 individuella nationella granskningsrapporter. Syftet med den gemensamma granskningen var att granska effektiviteten i EU:s utsläppshandelssystem när det gäller att minska de natio nella utsläppen av växthusgaser och främja teknisk utveckling, om EU:s utsläppshandelssystem fungerar korrekt: nationella register, tillstånd för utsläpp av växthusgaser och utsläppsrapportering införande och administrering av mekanismen för ren utveckling (CDM) och programmen för gemensamt genomförande (JI). Av den gemensamma granskningen framgår tydligt att de utsläppsmål som anges i Kyotoprotokollet eller i EU:s överenskommelse om bördefördelning förmodligen kommer att uppnås i samtliga sju länder mot slutet av Kyotoprotokollets första åtagandeperiod (slutet av 2012). Länderna har tillämpat EU:s utsläppshandelssystem i linje med gällande EUlagstiftning och bestämmelserna i om klimatförändring. Systemets effektivitet när det gäller att minska utsläppen är emellertid en stor utmaning. Priset på utsläppsrätter har varit lågt på grund av ett allmänt överskott av utsläppsrätter i systemet . För de nordiska länderna gav EU:s utsläppshandelssystem därför ringa stimulans till långsiktiga minskningar av koldioxidutsläppen. Den ekonomiska tillväxten har varit långsammare än beräknat och därmed erbjöd utsläppshandeln inte en kraftfull marknadsmekanism för att öka kostnaderna för utsläppen från produktionen genom att ge renare produktion en konkurrensfördel. Granskningarna för , och har visat att utsläppen har ökat i långsammare takt än den ekonomiska tillväxten. I denna granskning har det emellertid inte varit möjligt att mäta om detta kan tillskrivas effekterna av EU:s utsläppshandelssystem. 1 deltog som observatör. De flesta regeringar har inte använt sitt nationella handlingsutrymme enligt EUlagstiftningen att auktionera ut av utsläppsrätterna eller begränsa användningen av företagens intäkter från försäljningen av utsläppsrätter. Båda dessa faktorer har lett till minskad kontroll över systemet. Det har varit komplicerat att införa EU:s utsläppshandelssystem, men på det hela taget har systemet tillämpats korrekt. Förfaranden för att kontrollera företagens övervakning och rapportering av utsläppen är på plats. Datasäkerheten i de nationella registren har emellertid utmanats av brottslighet. Viktiga problem i samband med ITsäkerhet har bemötts med nationella initiativ och systemförändringar. En centralisering av registret förväntas stärka säkerheten ytterligare. Omfattande fall av gränsöverskridande momsbedrägerier har förekommit i samband med utsläppshandeln. Orsaken var bristande identitetskontroll av enskilda individer och brottslingar som missbrukade normala förfaranden för momsåterbetalning. Identifieringsproblemen löstes och en tillfällig övergång till omvänd debitering av moms i flera länder har minskat risken för bedrägerier, även om långsiktiga och mer heltäckande lösningar ännu inte har införts. Samtliga nordiska länder har infört program för CDM- och JIprojekt. Leverans av krediter har i regel tagit än planerat. I granskningen från ett värdland konstaterades att JI-projektens potentiella möjligheter ännu inte har förverkligats fullt ut. Enligt granskningar i de nordiska länderna kan dessutom bättre riskbedömningar öka effektiviteten. AAU: Assigned Amount Unit, tilldelad utsläppsenhet, är en enhet enligt Kyotoprotokollet som motsvarar ett ton koldioxidekvivalenter. De industrialiserade länderna i bilaga I till om klimatförändring utfärdar AAU:er upp till den mängd länderna tilldelats. AAU:er kan handlas genom internationell utsläppshandel. Anläggning: Exempelvis en fabrik som omfattas av EU:s utsläppshandelssystem. CDM: Clean Development Mechanism. Mekanismen för ren utveckling är en mekanism enligt Kyotoprotokollet genom vilken utvecklade länder finansierar projekt för att minska eller avlägsna utsläppen av växthusgaser i utvecklingsländer. CER: Certified Emission Reductions. Certifierade utsläppsminskningar är en enhet enligt Kyotoprotokollet som motsvarar ett ton koldioxidekvivalenter. Certifierade utsläppsminskningar utfärdas för utsläppsminskningar som är resultatet av CDM- projekt. CO2: Koldioxid, en gas som produceras genom förbränning av kol och organiska föreningar. Det är den viktigaste antropogena växthusgas som påverkar jordens strålningsbalans. Effekt: I vilken utsträckning mål uppnås. Effektivitet: Relationen mellan resultatet i fråga om varor, tjänster eller andra resultat och de resurser som används för att producera dem. ERU: Emission Reduction Unit. Utsläppsminskningsenhet, en enhet i Kyotoprotokollet motsvarande ett ton koldioxidekvivalenter. ERU:er genereras för utsläppsminskningar från JI-projekt. Systemet för handel med utsläppsrätter. Ett klimatpolitiskt instrument som bygger på ett utsläppstak och handel med utsläppsrätter och som syftar till att minska utsläppen av växthusgaser genom att tillhandahålla ekonomiska incitament. EU:s bördefördelning: Enligt Kyotoprotokollet har de 15 medlemsstaterna i EU gjort ett gemensamt åtagande att minska utsläppen i genomsnitt , jämfört med utsläppen ett gemensamt överenskommet basår (i regel 1990). Inom ramen för detta allmänna mål har olika mål för utsläppsbegränsning eller minskning överenskommits för var och en av de 15 medlemsstaterna i EU enligt en överenskommelse som kallas bördefördelningen. EU ETS: EU:s utsläppshandelssystem. Europeiska unionens transaktionsförteckning: Ett system som automatiskt kontrollerar, registrerar och godkänner alla transaktioner som sker mellan olika konton i unionsregistret. Europeisk organisation för nationella revisionsorgan. EUROSAI WGEA: on Environmental Auditing. EUROSAIs arbetsgrupp för miljörevision. Flexibla mekanismer: Genom Kyotoprotokollet infördes tre marknadsbaserade mekanismer som skapade vad som kallas koldioxidmarknaden. Kyotomekanismerna är utsläppshandel, mekanismen för ren utveckling (CDM) och gemensamt införande (JI). Gemenskapens oberoende transaktionsförteckning: Ett system för att övervaka, registrera och kontrollera alla transaktioner med utsläpp av växthusgaser mellan konton i de nationella registren. Ska ersättas av Europeiska unionens transaktionsförteckning när unionsregistret har aktiverats. Hackning: Icke auktoriserade försök att ta sig förbi säkerhetsmekanismerna i ett elektroniskt system. Internationell transaktionsförteckning: i om klimat förändringar. Har till uppgift att kontrollera transaktioner som föreslås av nationella register för att se till att de överensstämmer med reglerna i Kyotoprotokollet. Internationell organisation för nationella revisionsorgan. IPCC: Mellanstatliga panelen för klimatförändringar inrättades 1988 för att tillhanda hålla tillförlitliga bedömningar av klimatförändringen. JI: Joint Implementation. Gemensamt genomförande, en mekanism enligt Kyotoprotokollet genom vilken ett land, som har åtagande om utsläppsreduktioner enligt Kyotoprotokollet, kan erhålla utsläppsminskningsenheter när det hjälper till att finansiera projekt som minskar nettoutsläppen av växthusgaser i ett annat land med åtaganden. Koldioxidekvivalent: En enhet för att mäta utsläppen av växthusgaser som anger mängden av en viss växthusgas uttryckt som den mängd koldioxid som ger samma miljöpåverkan. Effekten av ett kilo metan motsvarar till exempel koldioxid. Koldioxidläckage: Utsläppen ökar utanför ett visst land eller en viss region som ett direkt resultat av politiken att minska utsläppen exempelvis i form av ett tak för eller en skatt på utsläpp. Kostnadseffektivitet: Anger att vissa mål uppnås till lägsta möjliga kostnad. Kredit: Se Utsläppsrätt. Kyotoprotokollet: Kyotoprotokollet antogs i enlighet med om klimatförändringar 1997 och innehåller bindande mål för industriländernas minskning av utsläppen av växthusgaser. LULUCF: Land Use, Land Use-Change and Forestry. Markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk. Nationell fördelningsplan: Varje medlem av EU:s system för utsläppshandel måste utveckla en nationell fördelningsplan. I planen anges det totala antalet utsläppsrätter för och hur landet tänker fördela dem bland anläggningarna som ingår i systemet. Nätfiske: Ett försök att få tillgång till hemlig information genom att uppge sig vara en pålitlig part i det aktuella elektroniska systemet. : och utveckling. Omvänd momsskyldighet: Ett momssystem där köparen istället för säljaren ansvarar för att beräkna och betala mervärdesskatten för försäljningen, vilket är den allmänna regeln. Principen om utsläppstak och handel med utsläppsrätter: Cap and Trade principle. Ett tak sätts för den totala mängden växthusgaser som får släppas ut av anläggningar i systemet. Företagen tilldelas utsläppsrätter inom en viss fastställd gräns som de sedan kan använda för att kompensera för sina utsläpp, sälja eller köpa. Begränsningen av det totala antalet utsläppsrätter som finns tillgängliga garanterar att utsläpps rätterna har ett ekonomiskt värde. Projektbaserade mekanismer: Mekanismer som upprättats enligt Kyotoprotokollet, se JI och CDM. : Nationellt revisionsorgan. UNFCCC: om klimatförändring. Utsläppsrätt: Rätten att släppa ut ett ton koldioxidekvivalenter . Utsläppsrätterna är en del av EU:s utsläppshandelssystem och kan överlåtas. En utsläppsrätt från de projektbaserade mekanismerna (mekanismen för ren utveckling (CDM) och gemensamt genomförande (JI)) kallas ofta en utsläppskredit. VAT: Mervärdesskatt. Växthusgas: Ett samlingsbegrepp för växthusgaserna koldioxid, metan, dikväveoxid (lustgas), svavelhexafluorid, fluorkarboner och fluorkolväten. 1.2 Mekanismen för ren utveckling (CDM) och gemensam utveckling (JI).............................................................................. 1.3 Syftet med den gemensamma granskningen......................... 2.1 Effektiviteten för EU:s utsläppshandelssystem när det gäller att minska utsläppen av växthusgaser........................... 2.2 Nationella register, tillstånd för utsläpp av växthusgaser och kontroll av utsläppsrapportering....................................... 2.3 Genomförande och förvaltning av CDM- och JIprogram..... 3 Slutsatser och rekommendationer.................................................... 5 Tack till alla som bidragit.................................................................... 6 Nationella sammanfattningar............................................................. 9.1 Berörda bestämmelser i om klimatförändringar (UNFCCC) och i EU:s lagstiftning 9.2 Bestämmelser i om klimatförändringar (UNFCCC)................................................................................... I Kyotoprotokollet till om klimatförändringar (UNFCCC) beskrivs så kallade flexibla mekanismer för att bidra till att uppfylla nationella utsläppsmål. Mekanismerna är utsläppshandelssystem (ETS), mekanismen för ren utveckling (CDM) och gemensamt genomförande (JI). I Kyotoprotokollet anges nationella mål för utsläppen av växthusgaser.2 Inom ramen för Kyotoprotokollet har EU inrättat ett utsläppshandelssystem (EU ETS) som ett centralt policyinstrument för att minska utsläppen av växthusgaser. I figur 1 visas relationen mellan EU:s utsläppshandelssystem och övriga sektorer och de olika mekanismerna i Kyotoprotokollet. Figur 1: Förhållandet mellan den handlande och den icke handlande sektorn. (JI, CDM) EU:s utsläppshandelssystem är en av hörnstenarna i EU:s energi- och klimatmål 20-20-20. Syftet är att minska utsläppen av växthusgaser på ett kostnadseffektivt 2De 15 medlemsstaterna i EU har åtagit sig att minska sina genomsnittliga utsläpp med jämfört med nivåerna . För att EU ska kunna nå sina reduktionsmål ingicks 1998 en politisk överenskommelse mellan medlemsstaterna om att fördela bördorna för att nå detta mål. och ekonomiskt verkningsfullt sätt. Systemet bygger på principen om utsläppstak och handel med utsläppsrätter. Utsläppstaket är den totala mängden tillåtna utsläpp för systemet som helhet och för varje anläggning som släpper ut växthusgaser. Det innebär att systemet ska säkerställa att utsläppsminskningarna inte överskrider utsläppstaket. En utsläppskredit, eller utsläppsrätt, är detsamma som rätten att släppa ut ett ton koldioxidekvivalenter. EU införde sitt första utsläppshandelssystem . EU:s utsläppshandelssystem tillämpas nu i 30 länder (de 27 EUmedlemsstaterna, , och ). Systemet omfattar utsläppen av växthusgaser från anläggningar såsom kraftverk, förbränningsanläggningar, oljeraffinaderier och järn- och stålverk samt fabriker som tillverkar cement, glas, keramik, pappersmassa, papper och papp. De anläggningar som omfattas av systemet svarar för nästan hälften av EU:s koldioxidutsläpp och av samtliga utsläpp av växthusgaser i EU. Om en anläggning har för få utsläppsrätter i förhållande till sina utsläpp kan fler utsläppsrätter köpas på marknaden. Om anläggningen har ett överskott av utsläppsrätter kan överskottet säljas. Meningen är att kostnaden för att köpa utsläppsrätter ska skapa incitament till investeringar som minskar utsläppen eller minskar efterfrågan på koldioxidintensiva produkter. Priset på utsläppsrätter bestäms av marknaden (utbud och efterfrågan). Mängden utsläppsrätter i utsläppshandelssystemet är med andra ord en viktig faktor för att det ska fungera effektivt. I nationella fördelningsplaner () anges den totala mängd utsläppsrätter som respektive lands regering beviljar anläggningar under första (20052007) och andra (20082012) handelsperioden. Innan varje period inleds måste varje land föreslå hur många utsläppsrätter som ska fördelas totalt och den mängd som varje anläggning ska erhålla. Planerna godkänns eller avslås av Europeiska kommissionen eller Eftas övervakningsmyndighet. För handelsperioden 20082012 motsvarar utsläppstaket summan av utsläppsrätterna i de godkända nationella fördelningsplanerna. Det totala antalet utsläppsrätter i EU:s utsläppshandelssystem kan bara förändras om utsläppstaket i EU:s utsläppshandelssystem förändras. Företagen kan emellertid köpa CDM- och JI-krediter upp till en viss gräns, och på så vis ökas det faktiska antalet utsläppsrätter i EU:s utsläppshandelssystem över utsläppstaket. omfattar EU:s utsläppshandelssystem även flygbolag. När den tredje handelsperioden (fas III, 20132020) startar, kommer systemet att utsträckas till att omfatta fler sektorer, petrokemisk industri och företag för framställning av ammoniak och aluminium samt ytterligare gaser. EU anger dessutom utsläppstaket för varje enskild medlemsstat och tilldelar medlemsstaterna gratis utsläppsrätter. I fas III har EU infört ett gemensamt europeiskt utsläppstak för utsläppshandelssystemet. Europeiska kommissionen har föreslagit ändringar av direktivet om utsläppshandel så att några av utsläppsrätterna tilldelas under en senare del av fas III för att höja priserna för utsläppsrätter under första delen av fas III genom en begränsning av utbudet.3 3Kommissionen förbereder förändringar av tidsplanerna för utauktionering av utsläppsrätter. Under fas II kunde anläggningarna få sina utsläppsrätter gratis från staten eller i vissa länder köpa av sitt behov. För handelsperioden 20082012 måste av utsläppsrätterna tilldelas gratis. Återstående utsläppsrätter kunde säljas, till exempel genom att auktioneras ut. Inom EU har sex medlemsstater informerat Europeiska kommissionen om att de kommer att auktionera ut utsläppsrätter. Under fas III planerar EU för att dela ut hälften av utsläppsrätterna gratis och för att den andra hälften ska auktioneras ut. Anläggningarna måste ha tillstånd att släppa ut växthusgaser och en övervakningsplan som anger metoderna för att mäta eller beräkna utsläppen. En grundlig utvärdering av företagens ansökningar om tillstånd att släppa ut växthusgaser är viktig för att lägga en fast grund för den kommande utsläppsrapporteringen. Korrekt utsläppsövervakning och rapportering är en förutsättning för beslut om anläggningarnas årliga tilldelning, men också för framtida tilldelningsperioder på aggregerad lands- och anläggningsnivå. En adekvat kontroll av utsläppsövervakningen och rapporteringen är därför av avgörande betydelse. Kommissionen har antagit riktlinjer för rapportering av utsläppen av växthusgaser inom ramen för direktivet om utsläppshandelssystemet. Enligt artikel 14 i direktivet ska regeringarna se till att den som driver olika anläggningar övervakar och rapporterar sina utsläpp av växthusgaser i enlighet med riktlinjerna. Anläggningarna måste skicka in utsläppsrapporter elektroniskt inom en viss bestämd tidsfrist. Den behöriga myndigheten för utsläpp av växthusgaser ska sedan kontrollera rapporterna och godkänna mängden rapporterade utsläpp. Anläggningarna måste lämna in motsvarande antal utsläppsrätter . Varje stat som deltar i EU:s utsläppshandelssystem måste föra ett nationellt utsläppshandelsregister. Registersystemet påminner om ett banksystem som håller ordning på vem som äger pengarna på olika konton, men utan att undersöka de affärer som leder till att pengar byter ägare. För att få delta i EU:s utsläppshandelssystem måste ett företag eller en fysisk person öppna ett konto i något av de nationella registren. Registren är databaser online som omfattar: