rir · H0B55 · 2012-03-15 00:00:00 — Försvarsmakten har till viss del formellt kommenterat effekten av de besparingar som genomförandegruppen föreslog och som sedan beslutades av regering efter bifall från . Någon utförligare redogörelse rör det sig emellertid inte om. I Försvarsmaktens budgetunderlag anges exempelvis att behov av större materiell förnyelse som vid en samlad avvägning och prioritering inte inrymts i en balanserad plan i perioden är [] luftvärnsrobotsystem till korvett typ , det operativa behovet kvarstår.144 Längre fram i underlaget anges även att taktisk UAV (TUAV) anskaffas.145 I Försvarsmaktens öppna årsredovisning berörs inte genomförandegruppens besparingar, med undantag för Visbykorvetterna. Där anges att Två Visbykorvetter version 4 har levererats till tredje sjöstridsflottiljen. Korvetterna har, relativt gällande materielmålsättningar, begränsningar avseende vapensystemen.146 I Försvarsmaktens underlag för regeringens försvarspolitiska inriktningsproposition 2009 tar myndigheten upp ett urval av viktigare materielprojekt som ska avbrytas eller reduceras enligt regleringsbrevet (det vill säga de besparingar som denna granskning avser). Nedanstående tabell med analys av operativa konsekvenser och alternativa lösningar för att nå nödvändig förmåga redovisas i underlaget. 143Utdrag ur Försvarsmaktens materielplan . 144Försvarsmaktens budgetunderlag , s. 18. 145Försvarsmaktens budgetunderlag , s. 29. 146Försvarsmaktens årsredovisning , s. 18. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Analys av ett urval viktigare materiel som avbryts eller reduceras, ur Försvarsmaktens underlag till inriktningspropositionen 2009 Materiel (verksamhet) Påverkan på operativ förmåga Viktig del i ISTAR-konceptet147, skydd av insatta förband. med tilläggsenhet för strid i av nytt fartyg. (nivå) mellan olika förband. system Bataljon (SLB) av fartyg typ Koster. Källa: Försvarsmakten Högkvarteret, 23 383:51503, , Bilaga 1, s. 29. Utöver ovanstående redovisning anges i samma dokument, under inriktning arméförband, ett antal materielprojekt som inte kommer att anskaffas som planerat. Exempel på sådana projekt är Aktivt pansar (AAC), och . Däremot anges att taktisk UAV kommer att anskaffas.148 För inriktning marinförband anges att någon anskaffning av luftvärnsrobotar för korvett inte kommer att göras.149 Sammanfattningsvis noterar att Försvarsmakten i sina öppna skriftliga underlag och redovisningar till regeringen i allmänhet uttrycker sig försiktigt om effekterna av regeringens besparingar. Detta utesluter dock inte att Försvarsmakten kan ha lämnat muntliga bedömningar om besparingarnas konsekvenser. 147ISTAR är en engelsk förkortning för Intelligence, Surveillance, Target Acquisition and Reconnaissance. 148Försvarsmaktens underlag för regeringens försvarspolitiska proposition 2009, HKV-beteckning 23 383:51503, Bilaga 1, s. 18. 149Försvarsmaktens underlag för regeringens försvarspolitiska proposition 2009, HKV-beteckning 23 383:51503 Bilaga 1, s. 19. BESPARINGAR I FÖRSVARETS MATERIELFÖRSÖRJNING konstaterar att när hänsyn tagits till prisuppräkningar och samtliga anslag jämförs utifrån års prisläge, är den totala minskningen av materielanslaget . Ett flertal av de materielprojekt som genomförandegruppen föreslog skulle avbrytas, alternativt reduceras, har återkommit. Totalt rör det sig om 15 av 32 projekt som kommit tillbaka, eller är på väg att komma tillbaka, i någon form. Detta har skett utan tillförda medel, inom det sänkta materielanslaget. För flera av projekten fanns det upparbetade kostnader vid tiden för avbrytande eller reduktion. Detta är så kallade sunk costs som inte kan återvinnas. upparbetade när projektet avbröts. En del av dessa upparbetade medel kan eventuellt användas i andra projekt. De faktiska besparingarna, uppskattade utifrån materielplanen, som kunnat göras på de materielprojekt som regeringen valde ut är i nivå med, eller något lägre , vad regeringen planerade i budgetpropositionen . Den faktiska besparingen sjunker dock, och 2014 är den avsevärt lägre. Utvecklingsprojekt stod för en mindre del av besparingarna. Granskningen visar att 9 av 32 projekt var utvecklingsprojekt och de stod för av de faktiska besparingarna. Det har uppstått alternativa kostnader för ett antal projekt, och i vissa fall har andra, dyrare, anskaffningar blivit nödvändiga. De förmågemässiga konsekvenserna av genomförandegruppens förslag återfinns, enligt Försvarsmakten, främst inom arméstridskrafterna, försvarets internationella insatser och marinstridskrafterna. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA I det följande redogörs kort för riksdagsledamöternas roll och uppdrag i genomförandegruppen. Vidare diskuteras den information som har fått gällande regeringens förslag till besparingar inom försvarets materielförsörjning 2008 och konsekvenser av dessa. 5.1Partiföreträdarnas roll i genomförandegruppen Företrädare för tre av regeringspartierna (fp, c och kd) deltog i genomförandegruppen, varav två var riksdagsledamöter och en före detta riksdagsledamot.150 Härigenom skilde sig genomförandegruppen från andra, liknande grupper som upprättats inom , där vanligtvis endast tjänstemän deltar. Skälet till att man valde att även inkludera politiker i genomförandegruppen var att de önskade besparingarna behövde åstadkommas snabbt. Genom att företrädare från regeringspartierna deltog i gruppen var avsikten att frågorna skulle förankras inom respektive parti, och på så vis underlätta beslutsfattandet. De politiker som deltog i genomförandegruppen var djupt förankrade i sina partier och kunniga om partiernas ställning i de aktuella frågorna, och hade till sin hjälp politiska sekreterare. Informanter i granskningen framhåller att genomförandegruppen kan betraktas som i första hand en politisk grupp. Den politiska avdömningen att det skulle göras en besparing hade gjorts i förväg, och frågan som återstod var egentligen bara hur besparingarna skulle gå till.151 Förutom partiföreträdarna deltog även statssekreterare från tre departement (försvars-, närings- och ). En deltagare i genomförandegruppen framhåller att besluten fattades av politikerna i genomförandegruppen, det vill säga partiföreträdarna och statssekreterarna.152 Flera av deltagarna i gruppen påpekar vidare att hade en stark roll i genomförandegruppen.153 150Även en representant för deltog till en början i genomförandegruppen, men avgick . 151Intervju med deltagare i genomförandegruppen, samt . 152Intervju med deltagare i genomförandegruppen, . 153Intervju med deltagare i genomförandegruppen, , samt . BESPARINGAR I FÖRSVARETS MATERIELFÖRSÖRJNING De båda riksdagsledamöterna i genomförandegruppen påpekar att deltagandet i gruppen inte diskuterades med andra ledamöter i , utan främst med den egna partiledningen. Genomförandegruppens arbete diskuterades inte heller med Försvarsberedningen, vars arbete bedrevs parallellt.154 En av ledamöterna uppfattade det som att genomförandegruppen ändå ville ha förankring i , och det var därför regeringen bjöd in företrädare från vart och ett av regeringspartierna.155 En av dessa var dock, som nämnts, inte riksdagsledamot vid tiden för genomförandegruppen. Sammanfattningsvis kan konstateras att det politiska inslaget i genomförandegruppen främst syftade till att nå enighet inom regeringspartierna kring de förslag till besparingar som utarbetades av gruppen, snarare än som återkoppling till . I det följande diskuteras hur konsekvenserna för försvarets förmåga av de föreslagna besparingarna omhändertogs av genomförandegruppen. 5.2Riksdagens inblick i konsekvenser av besparingarna Överlag tycks det ha funnits ett brett stöd i att genomföra besparingar inom försvarets materielförsörjning . Från sida kan dock, i motioner som presenterades på försvarsområdet, noteras kritik rörande genomförandegruppens arbetsmetoder och brist på insyn.156 I budgetpropositionen redogör regeringen för genomförandegruppen och dess arbete under rubriken jämfört med tidigare inriktning. Där nämns att gruppen hade i uppdrag att ta fram beslutsunderlag för en fortsatt effektivisering av försvaret, bland annat genom att lämna förslag till hur en ändamålsenlig materielförsörjning anpassad till insatsförsvarets behov skulle kunna åstadkommas. Vidare anges att en viktig utgångspunkt för gruppens arbete med att reducera materielanslaget var att bidra till implementeringen av regeringens inriktning för materielförsörjningsstrategin. Detta skulle göras genom att skapa en tyngdpunktsförskjutning, från utvecklingssatsningar till anskaffning av färdigutvecklad försvarsmateriel.157 Detta är i princip samma formuleringar som användes i budgetpropositionen när regeringen informerade om att den avsåg att tillsätta genomförandegruppen. 154Intervju med deltagare i genomförandegruppen, , samt , 155Intervju med deltagare i genomförandegruppen . 156Motion till 2008/09:Fö294 av m.fl. (s), motion till 2008/09:Fö295 av m.fl. (mp), motion till 2008/09:Fö270 av m.fl. (mp), motion till 2008/09:Fö265 av m.fl. (mp). 2008/09:1, s. 58, bet. 2008/09:FöU1, rskr. 2008/09:119, 2008/09:120, 2008/09:121. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Därutöver anger regeringen att utgångspunkten för gruppens arbete varit att i så liten utsträckning som möjligt påverka förmågebredden.158 Vidare anges i budgetpropositionen att genomförandegruppen identifierat ett antal verksamheter som bedöms som möjliga att avbryta, reducera eller inte påbörja, och att regeringen med gruppens överväganden som utgångspunkt tagit fram ett förslag på hur en anslagsminskning bör genomföras. Regeringen anger också att de eventuella alternativkostnader som kan komma att uppstå med anledning av förslaget ryms inom det ökade handlingsutrymme som uppstår . Under regeringens överväganden redovisar regeringen sitt förslag till anslagsreduceringar. Regeringen påpekar i budgetpropositionen att förslaget innebär att vissa verksamheter som har gett regeringen bemyndigande att beställa nu omprövas, men vill framhålla att det med anledning av den kommande inriktningen för försvaret kan finnas skäl att senare göra en förnyad bedömning av materielplaneringen. En lista över de materielprojekt som föreslås avbrytas eller reduceras presenteras också i budgetpropositionen. Kostnaderna för respektive materielsystem redovisas inte. Någon närmare beskrivning av vad materielsystemen innebär, eller vilka tänkbara konsekvenser förändringarna kan innebära berörs inte heller i budgetpropositionen. Utöver den formella informationen i budgetpropositionen presenterades förändringarna i materielförsörjningen i ett pressmeddelande, med en förteckning över de projekt som föreslås avbrytas alternativt reduceras. har vid ett flertal tillfällen påtalat att den önskar ett större inflytande över försvarets materielförsörjning, och att det behövs en tydligare redovisning från regeringen för att ska kunna utöva sin finansmakt. Denna problematik har tidigare behandlats i 2011:13, och regeringen har i samband med rapporten, och även i tidigare skrivelser, redovisat att den arbetar för att förbättra redovisningen.159 I granskningens intervjuer med företrädare för försvarsutskottets kansli kan man inte erinra sig att det har hållits någon muntlig föredragning gällande genomförandegruppens besparingar inom materielförsörjningen.160 Företrädare för Försvarsdepartementet har framfört att inte har efterfrågat någon fördjupad dragning gällande genomförandegruppens besparingar.161 Den enda information som har nått är den som 2008/09:1, s. 58, bet. 2008/09:FöU1, rskr. 2008/09:119, 2008/09:120, 2008/09:121. 159Regeringens skrivelse: om försvarets internationella materielsamarbeten Försvarsdepartementet, Skrivelse 2011/12:14, . 160Intervju med företrädare för , . 161Möte med representanter för Försvarsdepartementet . BESPARINGAR I FÖRSVARETS MATERIELFÖRSÖRJNING återfinns i budgetpropositionerna . Genomförandegruppens slutrapport, där konsekvenserna av att avbryta eller reducera materielsystem berörs, är hemligstämplad. Den sparsamma dokumentationen av genomförandegruppens arbete, som föranledde regeringens beslut, försvårar insynen i besparingarna. Inom fanns det konsensus angående att genomföra besparingar, men det har förekommit kritik avseende hur besparingarna togs fram. har informerats om genomförandegruppen och dess arbete med besparingarna via budgetpropositionerna . Enligt budgetpropositionen hade gruppen i uppdrag att ta fram beslutsunderlag för en fortsatt effektivisering av försvaret, bland annat genom att lämna förslag till en ändamålsenlig materielförsörjning anpassad till insatsförsvarets behov. I budgetpropositionen anges att utgångspunkter i arbetet med att ta fram besparingar varit att skapa en tyngdpunktsförskjutning från utvecklingssatsningar till anskaffning av färdigutvecklad försvarsmateriel, samt att i så liten utsträckning som möjligt påverka förmågebredden. fick, i budgetpropositionen , ta del av en lista över projekt som föreslås avbrytas eller reduceras. Konsekvenserna av besluten har inte beskrivits närmare för . GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA 6 Slutsatser och rekommendationer Syftet med granskning har varit att undersöka regeringens reduceringar av materielprojekt inom försvaret och analysera ekonomiska och verksamhetsmässiga konsekvenser av dessa förändringar. Syftet med granskningen har också varit att undersöka om regeringens förändringar i försvarets materielförsörjning har redovisats till på ett transparent sätt. sammanfattande bedömning utifrån granskningen är att regeringen inte har skapat förutsättningar för effektiv resurshållning. Både regeringen och Försvarsmakten hade kunnat säkerställa att besparingarna togs ut på ett effektivare sätt, genom ett mer utvecklat samarbete i framtagandet av besparingarna. Regeringen ansåg sig tvungen att ta ansvaret över besparingar inom försvarets materielförsörjning för att skapa balans i budgeten. ser att detta val av styrsätt skapar problem med hur ansvaret kan utkrävas. Dokumentationen i arbetet med besparingarna har dessutom varit bristfällig. Viktiga styrsignaler från regeringen till Försvarsmakten har kommunicerats informellt och inte dokumenterats, vilket skapat otydlighet i styrningen och försvårar uppföljning. Utifrån granskningens iakttagelser kan också konstatera att inte har fått tillräckliga underlag gällande besparingarna. 6.1Varierande resultat av besparingarna Regeringen gav genomförandegruppen i uppdrag att ta fram förslag till snabba besparingar inom försvarets materielförsörjning. Enligt regeringen var viktiga utgångspunkter för besparingarna dels att tillämpa regeringens materielförsörjningsstrategi, dels att behålla Försvarsmaktens förmåga och påverka förmågebredden så lite som möjligt. granskning visar dock att förmågan, enligt Försvarsmaktens bedömning, har påverkats av besparingarna. Dessutom framgår att materielförsörjningsstrategin har tillämpats i begränsad utsträckning. Istället har ekonomin och möjligheterna till utgiftsminskningar varit dominerande. Detta kan vara rimligt eftersom besparingar i första hand handlar om ekonomi och regeringens uttalade syfte var att åstadkomma utgiftsminskningar inom försvarets materielförsörjning. Men menar att detta i sådana fall också BESPARINGAR I FÖRSVARETS MATERIELFÖRSÖRJNING borde ha kommunicerats tydligare till . En utförligare diskussion om redovisningen till följer i avsnitt 6.3. När det görs besparingar av den här storleken (cirka 2,8 miljarder ) är påverkan på verksamheten sannolikt oundviklig. Det är rimligt att förvänta sig att besparingarna kan påverka Försvarsmaktens verksamhet och därmed i förlängningen dess operativa förmåga. De materielsystem som enligt plan ska anskaffas bör man kunna anta behövs för Försvarsmaktens verksamhet, och större förändringar får därmed konsekvenser. Frågan är dock hur stora dessa konsekvenser behöver bli, och om de tydliggjorts. 6.1.1Besparingarna har i vissa fall inneburit kostnader och resursslöseri Granskningen visar att flera av de materielprojekt som regeringen beslutade skulle avbrytas, alternativt reduceras, är återtagna i någon form. Totalt rör det sig om 15 av 32 projekt som helt eller delvis har kommit tillbaka i planeringen. Återtagandet av materielprojekten har skett trots att materielanslaget sänkts. Det är i sig inte konstigt att materielprojekt som avbryts för att åstadkomma besparingar kan återkomma i planeringen , när ekonomin tillåter det. menar dock att det inte kan betraktas som effektivt resursutnyttjande när verksamhet först läggs ned för att därpå återupptas igen, ibland förknippat med nya kostnader och pengar i sjön. Besparingarna hade då sannolikt kunnat göras på ett effektivare sätt. Granskningen innehåller exempel där avbrytandet av materielprojekt har inneburit nya kostnader. Det rör sig exempelvis om kostnader för avveckling, ökat vidmakthållande eller ökade driftskostnader. I vissa fall har det rört sig om nya kostnader för att uppfylla arbetsmiljökrav, för att säkerställa en säker arbetsmiljö för de anställda. Avbrytandet av halvtidsmodifieringen av spaningsfartyg är ett tydligt exempel på när ökade kostnader har uppstått som resultat av besparingarna. Spaningsfartyget var i behov av modernisering för att kunna leva upp till bland annat sjösäkerhetskrav och arbetsmiljökrav. För att uppfylla de krav som ställs anskaffar Försvarsmakten nu ett nytt spaningsfartyg. Kostnaden för detta är cirka fyra gånger så stor som kostnaden för den planerade halvtidsmodifieringen. Det är möjligt att Försvarsmakten hade behövt köpa ett nytt spaningsfartyg även om halvtidsmodifieringen genomförts enligt plan, men då troligen . , året efter genomförandegruppen, bedömde regeringen det som mest kostnadseffektivt att anskaffa ett nytt spaningsfartyg för att ersätta det gamla. GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA Det har således uppstått nya kostnader i samband med avbrytande och reducering av de utvalda materielprojekten, och det kan konstateras att det kan vara kostsamt att avveckla materielprojekt. I granskningens analys av materielprojekten i materielplanen framgår att besparingarna , 2010 och 2011 är i nivå med de anslagsminskningar som regeringen föreslog i budgetpropositionen . Granskningen visar dock att det förekommer tillkommande kostnader kopplade till vissa av de aktuella materielprojekten, och har inte kunnat identifiera hur stora dessa är. I genomförandegruppens förslag till besparingar fanns utrymme för alternativkostnader som antogs kunna uppstå på grund av besparingarna. Enligt uppskattning av den faktiska besparingen var detta utrymme i princip tillräckligt stort. Eftersom inte har kunnat identifiera samtliga alternativkostnader finns det dock vissa osäkerheter i uppgifterna kopplade till besparingarnas storlek. Utöver att alternativkostnader uppstått i samband med besparingarna visar granskningen exempel på när regeringens besparingar inneburit bristande hushållning med resurser. Avbrytandet av anskaffningen av granatkastarbandvagn är ett exempel på när det fanns mycket upparbetade kostnader vid tiden för avbrytande. När projektet avbröts hade redan spenderats, och en kostnad för avveckling av projektet på tillkom också. Detta överstiger den förväntade besparingspotentialen avsevärt. Bland annat hade redan chassin anskaffats när projektet avbröts, och de är nu förrådsställda med oklart användningsområde, vilket får anses som resursslöseri. Sådana resultat kan dock i viss utsträckning anses vara oundvikligt vid större besparingar; redan spenderade pengar kan inte återfås, och en del av de upparbetade medlen kan eventuellt användas till annat. Med god planering och konsekvensanalyser av de projekt man planerade att avbryta, alternativt reducera, borde sådant resursslöseri dock kunna undvikas i stor utsträckning. Kostnadseffektiv materielförsörjning underlättas av långsiktighet i planeringen. Anskaffningen av TUAV är ytterligare ett exempel då besparingarna inte har inneburit god hushållning med statens medel. Anskaffningen av TUAV avbröts i ett sent skede för att återkomma i materielplaneringen, efter beslut av regeringen, eftersom behovet, framförallt i , ansågs stort. Redan när regeringen beslutade att avbryta anskaffningen av TUAV fanns ett känt behov, som Försvarsmakten kommunicerade. När TUAV nu slutligen har anskaffats är kostnaden något högre än den var enligt den ursprungliga planen. Trots att flera av materielprojekten har kommit tillbaka i materielplaneringen i närtid, är alltså besparingens storlek i princip enligt plan på kort sikt. BESPARINGAR I FÖRSVARETS MATERIELFÖRSÖRJNING besparingarna analyseras på framkommer dock att besparingarna kopplade till de utvalda materielprojekten inte är lika hållbara. har den faktiska besparingen kopplad till de aktuella materielprojekten minskat avsevärt enligt analys. Detta tyder på att det i stor utsträckning rör sig om uppskjutna kostnader. Enligt uppgift från Försvarsmakten gjordes också, efter muntlig avstämning med Försvarsdepartementet, ett antagande att beslutet om avbrytande och reduceringar av materielprojekt skulle gälla . Detta framgick dock inte av regeringens styrning, och det är oklart om det verkligen var regeringens intention att projekten skulle återkomma . Det framgick inte heller i redovisningen till att intentionen var att materielprojekten skulle återkomma in om kort. 6.1.2 Ambitionsminskningar krävdes för att nå besparingarna Regeringens syfte med besparingarna var att uppnå utgiftsminskningar och effektiviseringar inom försvarets materielförsörjning. bedömning är att besparingarna i stor utsträckning gjordes genom ambitionsminskningar snarare än effektiviseringar. Brobandvagn, splitterskyddat terrängfordon Galten och TUAV är exempel på besparingar som utgjordes av medvetna ambitionsminskningar, och i vissa fall även risktagningar. Regeringen borde ha gjort detta tydligt i rapporteringen till (exempelvis i budgetpropositionen). Till angav regeringen att utgångspunkten för gruppens arbete varit att behålla Försvarsmaktens operativa förmåga och påverka förmågebredden i så liten utsträckning som möjligt. har inte gjort någon självständig bedömning av konsekvenserna för Försvarsmaktens operativa förmåga, utan istället låtit myndigheten göra denna bedömning. Försvarsmaktens bedömning är att besparingarna har gett negativa konsekvenser för möjligheterna att upprätthålla vissa delförmågor som myndigheten bedömt som viktiga för myndighetens operativa förmåga. De förmågemässiga konsekvenserna återfinns enligt Försvarsmakten främst inom arméstridskrafterna, försvarets internationella insatser och marinstridskrafterna. Försvarsmaktens insatsförmågor påverkas av andra faktorer än vilka materielsystem som finns att tillgå, men i vissa fall är tillgången till materiel i det närmaste avgörande för hur en uppgift, och därmed en delförmåga, kan lösas. I Försvarsmaktens underlag till genomförandegruppen påpekas att det är svårt att avgöra på vilket sätt Försvarsmaktens operativa förmåga påverkas av besparingar på specifika materielsystem, eftersom Försvarsmaktens olika förmågor representerar ett system av system med inbördes beroendeförhållanden (detta utvecklas vidare i avsnitt 6.2.3 nedan). Denna problematik aktualiseras även i granskning, och det GRANSKAR: FÖRSVARETS FÖRMÅGA har delvis försvårat granskningen av besparingarnas konsekvenser för förmågan. Huruvida ett materielsystem har tagits tillbaka eller ej framgår i materielplanen. Det är svårare att förstå motiveringen till detta och få en helhetssyn på vilka materiel som behövs för olika förmågor. information om besparingarnas påverkan på myndighetens operativa förmåga har varit hänvisad till intervjuer och underlag särskilt framtaget inom ramen för granskningen. I genomförandegruppens slutrapport, som är den enda dokumentation av gruppens arbete som finns sparad, framgår korta beskrivningar av de olika materielprojekten. Konsekvenser för försvarets operativa förmåga berörs, liksom näringspolitiska konsekvenser och potentiell besparing. Beskrivningarna av påverkan på den operativa förmågan är som regel kortfattade.