rfr · GZ0WRFR6d2 · 2012-05-28 00:00:00 — Spörsmålen, som till skillnad från motioner och debatter kan initieras när som helst och utan koppling till de ärenden som behandlar, nyttjas för 5 SAMMANFATTANDE DISKUSSION OCH SLUTSATSER 2011/12:RFR6 att lyfta aktuella frågor och introducera nya frågor på den politiska dagordningen. Att tyngdpunkten ofta ligger vid en politikskapande och framåtsyftande funktion snarare än vid uppföljning och efterhandsgranskning kommer till uttryck bl.a. i det starka aktualitetsinslaget, i förekomsten av politiska initiativ i spörsmålen och i ledamöternas egna svar på frågan om det viktigaste skälet för ställandet av spörsmålet, där möjligheten att påverka och utöva inflytande betonas. Att grilla regeringen eller enskilda statsråd framstår inte som det primära syftet med spörsmålen, även om interpellationsinstrumentet tycks fungera som en kanal för oppositionens ledande företrädare att initiera kritiska debatter i frågor av mer generell politisk betydelse. Vidare utgör frågeinstituten av allt att döma ett viktigt instrument för kopplingen mellan den enskilde ledamoten och väljararenan, men också för kopplingen mellan väljarna och regeringsmakten. Den enskilde ledamoten bereds genom spörsmålen tillfälle att driva sina egna eller valkretsens hjärtefrågor och skapa uppmärksamhet kring sin egen politiska profil, men fungerar också som ett redskap för kommunikationen mellan medborgarna och regeringsmakten. Av urvalsundersökningen framgår att explicit valkretskoppling är ett relativt vanligt förekommande om än inte dominerande inslag i spörsmålen. Vidare framgår att spörsmålens användning i vissa avseenden tycks relatera till valcykeln och individuella omvalsincitament. Den externa arenan framträder också i andra hänseenden som viktig både som avsändare och mottagare av spörsmålen. Ledamöternas svar i enkätundersökningen understryker spörsmålens betydelse som instrument för att kanalisera frågor från den externa arenan. Uppslagen till spörsmålen uppges företrädesvis komma från kontakter med väljare, organisationer och grupper samt från medier, medan riksdagsarbetet och det interna partiarbetet hamnar längre ned på listan. Att nyttja spörsmålen för att utverka information, vinna inflytande och påverka pågående beslutsprocesser kan visserligen antas vara en viktig funktion för vissa kategorier av ledamöter som saknar tillgång till informella kanaler för information och formella kanaler för inflytande. Det faktum att svaren oftast innehåller information som är sökbar på annat sätt och att spörsmålen sällan översätts i ett reellt politiskt inflytande stärker emellertid bilden av att de också fungerar som en viktig kanal för att kommunicera med den externa arenan väljarkåren i allmänhet och valkretsen i synnerhet. innehåller svaren en hänvisning till redan vidtagna eller pågående åtgärder och i den mån utfästelser förekommer är de ofta vaga, exempelvis i form av en avsikt att återkomma i frågan. Det är också relativt vanligt förekommande, i synnerhet vad gäller de skriftliga frågorna, att spörsmålet helt avslås, dvs. att statsrådet hänvisar till att regeringen inte har för avsikt att vidta några åtgärder med anledning av spörsmålet. Den höga spörsmålsfrekvensen tyder på att själva framställandet av spörsmålet och ledamotens egen fortsatta användning av det tycks viktigt oavsett möjligheten att vinna reellt inflytande i meningen att medgivanden eller löften om åtgärder utverkas från regeringen. I enkäten uppger en majori- 2011/12:RFR6 5 SAMMANFATTANDE DISKUSSION OCH SLUTSATSER tet av användarna att de i samband med framställningen av spörsmålet också publicerat det offentligt och en helt överväldigande majoritet uppger att de avser att använda spörsmålet, med eller utan svaret, på något annat sätt, företrädesvis i ett offentligt sammanhang. I sammanhanget kan också noteras att en dryg tredjedel av ledamöterna uppger att de tidigare tagit upp samma ämne och att två tredjedelar uppger att de avser att ta upp samma fråga på nytt. Det kan rimligen antas att den upprepning av frågor som förekommer snarare handlar om att demonstrera frågans politiska vikt och ledamotens engagemang än om att ledamoten väntar sig ett mer gynnsamt svar vid nästa tillfälle. Sammantaget kan konstateras att frågeinstituten utgör en lättillgänglig kanal för att löpande utverka information från regeringen, föra upp frågor på den politiska dagordningen, debattera aktuella skeenden, ställa regeringen till svars i olika frågor och kommunicera med väljararenan. De fyller på så vis, som lyfts fram i tidigare forskning, olika funktioner på olika nivåer och för olika kategorier av ledamöter. Att ledamöterna inte i första hand har kontroll av regeringsmakten för ögonen då de initierar en interpellation eller skriftlig fråga utesluter inte att spörsmålen också fyller en kontrollfunktion. Även om det inte kan hävdas att spörsmålens kraftiga antalsmässiga ökning medfört en motsvarande ökning av kontroll av regeringen kan spörsmålen antas innebära att en kontinuerlig kontroll om än oavsiktlig utövas såtillvida att regeringen löpande måste delge och väljarna information om vidtagna och pågående åtgärder och sina bevekelsegrunder och avsikter i olika hänseenden. Som hävdats i forskningen på området kan också själva kontrollinstrumentens existens antas fylla en preventiv kontrollfunktion. Det kan emellertid betraktas som problematiskt att kontrollinstrumenten i allt högre grad utgör ett oppositionsverktyg. Att oppositionens företrädare i högre grad nyttjar frågeinstituten är i någon mån naturligt mot bakgrund av att kontrollintresset för deras del sammanfaller med det partipolitiska intresset och att de inte har tillgång till information från regeringen i samma utsträckning som regeringspartiernas företrädare. Utvecklingen rymmer emellertid en risk för en ökad politisering av instrumenten som ytterligare försvårar för regeringspartiernas företrädare att nyttja dem och som motverkar frågeinstitutens funktion som oberoende kontrollinstrument. Frågeinstitutens ställning som oberoende kontrollinstrument för som helhet riskerar också att urholkas av den starka koncentrationen av spörsmål inom gruppen av användare. Att ett fåtal ledamöter svarar för en oproportionerligt stor andel spörsmål medan den stora majoriteten ledamöter sällan eller aldrig använder instrumenten kan föranleda misstankar om att de nyttjas i andra, mer personliga eller partipolitiska syften än granskningen av regeringsmakten. En potentiell risk för en urholkning av instrumentens kontrollfunktion ryms också i det faktum att det stora och växande antalet spörsmål på olika sätt kan leda till en försämrad kvalitet i regeringens hantering av dem. Tidigare undersökningar har pekat på ett samband mellan antalet interpellationer och ande- 5 SAMMANFATTANDE DISKUSSION OCH SLUTSATSER 2011/12:RFR6 len fördröjda interpellationssvar och graden av fördröjning. Resultaten från föreliggande undersökning visar att allt färre interpellationer besvarats enskilt medan antalet interpellationer som besvarats tre eller fler åt gången ökat. Om detta beror på att statsråden på grund av ökad arbetsbelastning försöker effektivisera tiden i kammaren eller på att det blivit mer vanligt förekommande att likartade eller till och med samma interpellationer framställs från flera olika ledamöter är emellertid oklart. , , , J. och Wängnerud, L. (2007) Exit , Liber, . (2009) På väg mot publikdemokrati, Framtider 2/2009. Arter, D. (1984) The Nordic Parliaments. A Comparative Analysis, Hurst, . (1986) Mäktiga massmedier. Studier i politisk opinionsbildning. Bailer, S. (2009) Parliamentary Playground or the Peoples Voice? On the Reasons for Parliamentary Questions in the Parliament, papper presenterat vid . (2006) Vem leder mot framtiden? Om förutsättningarna för strategiskt politiskt beslutsfattande, , . 1971:KU38 betänkande angående regleringen för /72 av till utskottet hänvisade utgifter under huvudtiteln och dess verk m.m. 1995/96:KU18 Reform av spörsmålsinstituten. 1997/98:KU27 arbetsformer. 1999/00:KU1 Utgiftsområde 1 . 2002/03:KU30 Granskningsbetänkande. 2009/10:KU10 Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Bremdal, P. (2011) kontroll av regeringsmakten, , . (2002) I kontakt med omvärlden. Riksdagsledamöter och internationaliseringen, studies in politics, 75, , . , M. och , M. (2006) Mellanvalsdemokrati, i , H. och , M. (red.) Valets mekanismer, Liber, . , T. och Sterzel, F. (2010) Regeringsformen. En kommentar, , . Dai, X. och , P. (2008) The Internet and parliamentary democracy in Europe: a comparative study of the ethics of political communication in the digital age, Routledge, . (1994) Parliamentary Questions and Control in , I , M. (ed.) Parliamentary Control in the Nordic Countries. Forms of Questioning and Behavioural Trends, , . (1996) Käbblar politikerna? Om skryt, attacker och bortförklaringar i partiernas valbudskap, i , B. och , B. (red.) Vetenskapen om politik, , . , P. och , S. (1990) Makten i , Statsvetenskaplig 93:137147. 2000/01:RS1 inför 2000-talet. 2005/06:RS3 i en ny tid. Gidlund, G. (2008) Inflytande över stöd till riksdagsledamöternas och partigruppernas arbete i . Utredningar från riksdagsförvaltningen 2007/08:URF1. Grusell, M. och Nord, L. (2011) Small Talk, Huge Impact? The Role of Twitter in the National Election Campaign in in 2010, papper presenterat vid IAMCR, , . , J. och , A. (red.) (2009) Informationskompetenser: Om lärande i informationspraktiker och informationssökning i lärandepraktiker, , . Hegeland, H. (2006) Nationell EU-parlamentarism. arbete med EU-frågorna, Santérus Förlag, . , och , G-E. (1994) Interpellations in i , M. (red.) Parliamentary Control in the Nordic Countries. Forms of Questioning and Behavioural Trends, , Jy- väskylä. (1993) Les Questions Écrites des Députés. Analyse des usages dune procedure parlementaire, Revue Française de Science Politique, vol. 1993/43/4, s. 635-654. (1978) Det mediavridde samfunn, i , G. (red.) Forhandlingsekonomi og blandningsadministrasjon, Universitetsforlaget, Bergen. , och , H. (2004) Väljare. Svenskt väljarbeteende under , , . (1999) Valretorik: Om politiskt språk i partipropagandan, , . (1984) roll , Akademilitteratur, . (2012) frågestunder. Om användningen av institutet muntliga frågor. Finns i denna volym. , Direktiv till utvärdering av frågeinstituten, 2010-10- 14. , Projektplan för utredningen om frågeinstituten, Ut- redning om frågeinstituten, . (1986) Att vara riksdagsledamot i 1986:27 Folkets främsta företrädare. Tre undersökningar av riksdagsledamöters arbete i och utanför . (Det är denna intervjuundersökning som refereras i studie ). Lazardeux, S. (2005) , Pour Quoi Faire? The Causes of the Production of Written Questions in the French Assemblée Nationale, French Politics (2005) 3, 258281. och Vanberg, G. (2011, kommande) Parliaments and Coalitions: The Role of Legislative Institutions in Multiparty Governance, , . (2011a) Parliamentary Questions, the Behaviour of Legislators, and the Function of Legislatures: An Introduction, , Vol. 17, No. (2011b) Using Parliamentary Questions to Measure Constituency Focus: An Application to the Irish Case, Political Studies, kommande. (1994) Parliamentary Questioning in the Swedish Riksdag i , M. (ed.) Parliamentary Control in the Nordic Countries. Forms of Questioning and Behavioural Trends, , . (2009) Parliamentary Organisational Design for Governmental Accountability in Parliamentary Democracies: The Case of i Ganghof, S., Hönnige, C., och Stecker, C. (red) Parlamente, Agendasetzung und Vetospieler: Festschrift für , für Sozialwissenschaften, . , och , M. (2009) PM till statsministern om vikten av effektiva politiska institutioner i globaliseringens tid, Underlagsrapport nr 29 till . Nord, L. och Strömbäck, J. (red.) (2009) Väljarna, partierna och medierna. En studie av politisk kommunikation i valrörelsen . (1996) , Bad Governance i , K (red.) The Media and Politics, The of Political and Social Science, , Thousand Oaks. , och , I. (1990) Makten över tanken. En bok om det svenska massmediesamhället, , . 1999/00:1 Budgetpropositionen . Rapporter från 2005/06:RFR4 Regeringsmakt och kontrollmakt, offentligt seminarium anordnat av . Rasch, B. (1994) Question Time in the Norwegian Storting Theoretical and Empirical Considerations i , M. (red.) the Nordic Countries. Forms of Questioning and Behavioural Trends, , . Rasch, B. (2009) Opposition Parties, Electoral Incentives and the Control of Government Ministers: Parliamentary Questioning in i Ganghof, S., Hönnige, C., och Stecker, C. (red.) Parlamente, Agendasetzung und Vetospieler: Festschrift für , für Sozialwissenschaften, . Rommetvedt, H. (1992) : From concensual majority parliamentarism to dissensual minority parliamentarism, i , E. (red.) Parliamentary Change in the Nordic Countries, , . Rozenberg, O. och , S. (2011, kommande) The Role and Function of Parliamentary Questions: An Assessment, , Vol. 17, No. , F. (2009) The constituency as a focus of representation: studying the Italian case trough the analysis of parliamentary questions, papper presenterat vid . , och , M. (2010) Parliamentary Questioning in 17 European Parliaments: Some Steps towards Comparison, , (2010) 16(2): 215232. Saalfeld, T. (2000) Members of Parliament and Governments in Western Europe: Agency Relations and Problems of Oversight, , 37 (3), s. 353376. SOU 2008:125 En reformerad grundlag, betänkande, del 1. (2001) on Partners: , , 45(3): 580- 98. (2012) Kontrollens konsekvenser. Om användningen av frågeinstitut och arbetsbelastning. Finns i denna volym. , protokoll från riksdagsvalen 1994, 1998, 2002 och 2006. , M., red. (1994) Parliamentary Control in the Nordic Countries. Forms of Questioning and Behavioural Trends, , . , M. och Koura, A. (1994) The Logic of Parliamentary Questioning i , M. (red.) Parliamentary Control in the Nordic Countries. Forms of Questioning and Behavioural Trends, , . (1995) Parliamentary Questioning. Control by Communication i Döring, H., (red.) Parliaments and Majority Rule in Western Europe, , . (1995) Nykomlingar i En undersökning av debuterande riksdagsledamöters agerande , Statsvetenskaplig 1995, årg. 98 nr 2. , fil.dr konstitutionell rätt, , . Per , biträdande kammarsekreterare, . Kommentarer, definitioner, A Grunddata interpellation/fråga Uppgifter om interpellanten/frågeställaren 2011/12:RFR6 KODNINGSMANUAL (N.B. Av källmaterialet framgår Ordförande/gruppledare, inkl. vice inte alltid om suppleanter ingår i redovisningen eller inte. Övrig medlem, inkl. suppleanter = tid och kan skilja sig åt mellan nens/frågansin-lämning. KODNINGSMANUAL 2011/12:RFR6 C Interpellationens/frågans innehåll Kommunikation(981231)=K Utbildning(041231,070101)=U Arbetsmarknad(981231,070101 Kultur(041231,070101)=Ku Civil(960630)=C Miljö(041231,070101)=M Inrikes(960701981231)=I Näring(960630,990101)=N (050101061231)=MS (070101101231)=IJ handlar ett område som hör till Inkluderar även de fall då en omnämnande av: val- kommun, ort, tion, företag, evenemang i val- ler en explicit hänvisning till EU. Hänvisningen kan t.ex. avse någon av EU:s institutioner eller regel- verk, om regeringen avser driva en viss fråga i EU eller regering- ens syn på myndigheters tillämp- frågor som rör t.ex. andra länder med att fråga vad regeringen avser göra inom EU med anled- ej frågor där hänvisningen bara avser en jämförelse med andra EU-länder i allmänhet (Hegeland 2006,s.239). sig i internationella förhållanden och rör t.ex. agerande land/länder eller i internationella organisationer/forum. inte frågor som rör nationella en otvetydig hänvisning till medier, t.ex.namngiventidning,nyhetsbyrå, radio- eller tv-program eller formu- leringar såsom enligt pressuppgif- ter, av massmedia har framgått ter, problemet har väckt stor inte heller hänvisningar till press- Carlberg1990,s.148f. refererar till ett aktuellt initiativ (t.ex. beslut, uttalande, agerande, förslag, rapport) från regeringen, Ja, övrigt (annan aktör/händelse) annan aktör (t.ex. riksdag, kom- mun, EU, företag) eller till en aktuell händelse (t.ex. brott, na- turkatastrof etc.) som kan antas ha styrt valet av tidpunkt för frågan/interpellationen. tionen av myndighet baseras på riktar explicit kritik mot regering- en eller mot ett förslag, uttalande, åtgärd (t.ex. besparingar) eller explicit brist på åtgärd som otvetydigt kan kopplas till reger- riktar explicit kritik mot uttalan- de/agerande från specifikt stats- Ja,myndighet/statligtbolag=1 riktar explicit kritik mot ageran- eller förslag från en myndig- ning, annat lands regering, inter- Ja, från partiet eller grupp inom slag/linje. Innefattar inte de fall som i huvudsak bedömts vara utan att innehålla ett utarbetat alternativ eller lösning. grupp inom partiet då detta ut- trycks explicit (Vi, Socialdemo- hänvisar till att frågan tagits upp (fråga, interpellation, rapport från granskningsbetänkande från KU) Nej, med hänvisning till statsrå- utifrån det datum då interpella- tionen/frågan lämnats in, vilket innebär att eventuella ändring- Kommunikation(981231)=K ar i ansvarsfördelningen mellan Utbildning(041231,070101)= ombildningar etc. som inträffat ning och tidpunkten för besva- Arbetsmarknad(981231, Kultur(041231,070101)=Ku Civil(960630)=C Miljö(041231,070101)=M Inrikes(960701981231)=I Näring(960630,990101)=N (050101061231)=MS (070101101231)=IJ dande svar, inte den efterföl- grund av att inget problem det inte anses vara regeringens na/genomfördaåtgärder(ex:ny lagstiftning införd) eller pågå- (ex: regeringen har lagt en proposition, utred- under beredning i RK, imple- vaga utfästelser, dvs. Ex: regeringen avser återkom- tillsätta en utredning; kommer att ses över; regering- en har för avsikt att avsätta t.ex. att statsrådet hänvisar till att man ska följa utvecklingen. Innefattar inte heller de fall då det framgår av statsrådets svar att utfästelsen aviserats i tidiga- Statsrådet hänvisar till tidigare motion,debatt). Inkl. statsrådets inledande svar. Avser även ev. ersättare för 1 Varifrån hämtade du uppslaget till frågan/interpellationen? Flera alternativ kan markeras. från arbetet i partigruppen från kontakter i den centrala partiorganisationen från kontakter i den lokala partiorganisationen från kontakter i företag från kontakter i förvaltningen lokalt eller centralt från kontakter i organisationer och grupper från uppgifter i riksmedierna från uppgifter i lokala medier från det egna utskottsarbetet från en rapport av från ett beslut av JO från annat håll, nämligen . 2 Vilket var det viktigaste skälet till att du ställde frågan/interpellationen? Markera endast ett alternativ. att få mer information att följa upp ett riksdagsbeslut att göra regeringens politik eller åtgärder synliga att få fram ett ställningstagande från regeringen att påverka regeringens politik eller åtgärder att framföra kritik mot regeringen 3 Hur utarbetades frågan/interpellationen? Flera alternativ kan markeras. Jag gjorde det i samarbete med en tjänsteman på gruppkansliet Jag fick hjälp med underlaget från () Jag fick hjälp med underlaget från utomstående Jag gjorde det själv 4 Har du tidigare tagit upp samma ämne som i denna interpellation/fråga? Flera alternativ kan markeras. Ja i en muntlig frågestund Ja i en skriftlig fråga Ja i en interpellation Ja i en motion Ja i en granskningsanmälan till KU ENKÄTFRÅGOR 2011/12:RFR6 5 Hade du i förväg förankrat frågan/interpellationen i partigruppen? 6 Har du publicerat frågan/interpellationen? Flera alternativ kan markeras. Ja genom att skicka frågan/interpellationen till ett nyhetsmedium? Ja genom att lägga ut frågan/interpellationen på ett socialt medium? Ja på något annat vis, nämligen 7 Om du bortser från politiska synpunkter, vilken är din åsikt om relevansen i svaret som du fått på din fråga/interpellation genom statsrådets anföranden i kammaren? 8 Om du bortser från politiska synpunkter, vilken är din åsikt om utförligheten i svaret som du fått på din fråga/interpellation genom statsrådets anföranden i kammaren? 9 Avser du att använda frågan/interpellationen (med eller utan svaret) på något annat sätt? Flera alternativ kan markeras. Ja i ett offentligt anförande i eller utanför Ja i information internt i partiet Ja i ett svar på en fråga från väljare Ja i en artikel i en tidning eller tidskrift Ja i ett socialt medium Ja på något annat vis, nämligen. 10 Anser du att du med hänsyn till svaret på frågan/interpellationen vill ta upp problemet på nytt och i så fall i vilken form? Flera alternativ kan markeras. Ja i en muntlig frågestund Ja i en skriftlig fråga Ja i en interpellation Ja i en motion Ja i en granskningsanmälan till KU Om användningen av institutet muntliga frågor Vid sammanträdet beslutade att en utredare skulle ges i uppdrag att genomföra en brett upplagd utvärdering av frågeinstituten i syfte att analysera dem från konstitutionell synpunkt. Utskottet beslutade om direktiv till uppdraget och utsåg f.d. kanslichefen i utskottet till utredare (). I projektplanen för utredningen om frågeinstituten från redovisades tre delprojekt, vilka skulle utgöra underlaget för utredarens utvärdering av frågeinstituten. Författaren till denna delrapport, som var stipendiat i under /11, blev tillfrågad att genomföra en separat studie av de muntliga frågornas användning, vilken skulle ingå i en fördjupande del av delprojekt 2 som behandlar frågeinstitutens omfattning och användning . Enligt projektplanen är syftet med delprojekt 2 att beskriva omfattningen av interpellationer och frågor samt att analysera frågornas användning och vilken betydelse de kan sägas ha i olika hänseenden. I enlighet med direktiven ska särskild vikt läggas vid hur frågeinstituten fungerar som instrument för kontroll av regeringen, men även deras betydelse på andra sätt i ledamöternas arbete ska beaktas. Det ska också undersökas hur statsrådens sätt att besvara interpellationer och frågor påverkar möjligheten till kontroll av regeringen, konsekvenserna av ökningen av antalet interpellationer och frågor samt hur frågeinstituten förhåller sig till varandra. Enligt projektplanen ska den fördjupande delen bestå av en mer ingående undersökning av användningen av frågeinstituten . Som centrala frågeställningar anges bl.a. om frågorna har en valkrets- eller utskottskoppling, om frågorna innehåller kritik mot regeringens politik och om svaren innehåller löften om åtgärder. I samråd med utredaren har undersökningen av de muntliga frågorna begränsats till att framför allt omfatta frågornas användning med särskild vikt vid hur frågorna fungerar som kontrollinstrument. Undersökningen har begränsats tidsmässigt till 2009/. interpellationer samt muntliga och skriftliga frågor utgör enligt regeringsformens 13 kap. 5 § en del av kontrollmakt.105 I offentligt tryck har frågeinstituten beskrivits som ett viktigt 105 Övriga instrument varigenom kontrollmakt utövas är granskning, misstroendeförklaring, ombudsmän () och . instrument för information om, insyn i och kontroll av regeringens politiska arbete (se t.ex. bet. KU 1954:19, bet. KU 1979/80:50, bet. 2001/02:KU10, bet. 2009/10:KU10). I den vetenskapliga litteraturen framträder en delvis annorlunda bild av frågeinstituten. Kontrollfunktionen framställs som en oavsiktlig konsekvens av ett beteende som snarare syftar till att utöva inflytande, skapa opinion och bygga upp en personlig profil (1994, Rasch 1994, och 1994). Det har även hävdats att ledamöternas strävan efter att få medialt genomslag leder till ett missbruk av frågeinstituten med negativa följder för bl.a. regeringsarbetets effektivitet (och 2009). Riksdagsledamöter som vill ställa frågor till regeringen har tre olika frågeinstitut att välja mellan: interpellationer, skriftliga frågor och muntliga frågor. Den här studien behandlar de muntliga frågorna, vilka tidigare inte varit föremål för någon undersökning. De muntliga frågorna ställs vid en frågestund som ordnas i kammaren.