rfr · GZ0WRFR6 · 2012-01-01 00:00:00 — En annan svaghet med spörsmålsinstituten är avsaknaden av direkta sanktioner både vad gäller försenade och undermåliga svar. Det är bara de spörsmålsinstitut som avslutas med en omröstning som kan få konsekvenser för statsrådets ställning i regeringen. 2.1 Vad får en interpellation eller fråga handla om? Innebörden av begreppet statsrådets tjänsteutövning Interpellationer och frågor ska enligt RF avse angelägenheter som rör statsrådens tjänsteutövning (RF 13:5). Enligt förarbetena ska statsråden svara inför för hela sin tjänsteutövning. Något hinder att ta upp enskilda regeringsärenden till granskning finns därför inte. Däremot får inte andra myndigheters åtgärder och deras avgöranden av särskilda ärenden göras till föremål för en interpellation eller fråga. Den får gälla endast den befattning som statsrådet har tagit eller borde ha tagit med ärendena eller med de föreskrifter som reglerar handläggningen av dem. Begreppet statsrådens tjänsteutövning förekommer också i andra bestämmelser i kapitel om kontrollmakten, och i förarbeten och kommentarer till dessa bestämmelser finns ytterligare diskussioner om innebörden av begreppet. Enligt 3 § får den som är eller har varit statsråd dömas för brott i utövningen av statsrådstjänsten. Med detta uttryck avses enligt grundlagskommentaren9 främst utövning av de befogenheter som ett statsråd har som ledamot av regeringen, bl.a. det sätt på vilket statsrådet utformar sina förslag som föredragande i regeringen. Även tjänsteutövningen vid sidan av regeringssammanträdena omfattas av beskrivningen: ställningstagande i kommandomål, i Regeringskansliärenden eller i andra ärenden delegerade från regeringen, fullgörande av uppdrag att föra förhandling med en annan stat eller med en organisation, liksom statsrådens informella kontakter med statliga förvaltningsmyndigheter. Grundlagberedningen talade om statsrådens handlande i de lägen där de uppträder med den auktoritet som följer av deras medlemskap av regeringen. I RF 13:1 anges föremålet för KU:s granskning vara statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. I grundlagskommentaren påpekas att uttrycket statsrådens tjänsteutövning inte är begränsat till statsrådens positioner som medlemmar av regeringen utan också som statsminister, departementschef eller statsråd. Däremot ingår givetvis inte statsrådens handlande utanför tjänsten. Det påpekas i kommentaren att det här föreligger gränsdragningsproblem främst i förhållande till ett statsråds roll som partipolitiker.10 Som föredragande i regeringen anges ett statsråds ansvarsområden i första hand i förordningen (1996:1515) med instruktion för , kompletterad med de s.k. § 5-förordnanden som statsministern beslutar om. 9Holmberg m.fl. 2006 s. 533. 10Holmberg m.fl. 2006 s. 527528. 2011/12:RFR6 2 RÄTTSLIGA FRÅGOR förordningens bilaga anges de förvaltningsärenden, lagstiftningsärenden och myndigheter som hör till de olika departementen och Statsrådsberedningen (SB). Är departementschefen ensamt statsråd inom sitt departement svarar han eller hon för alla uppgifter som hör till detta departement. Detsamma gäller för statsministern om inget annat statsråd finns inom SB. Men statsministern kan förordna att ett ärende eller en grupp av ärenden, som hör till ett visst departement eller SB, ska föredras i regeringen av ett annat statsråd än departementschefen (statsministern). Denna bestämmelse finns i 7 kap. 5 § RF, därav uttrycket § 5-förordnanden. Ett specialfall är de s.k. kommandomålen inom Försvarsmakten som visserligen är regeringsärenden men som beslutas av försvarsministern under statsministerns överinseende (RF 7:3). En annan typ av ärenden där statsministern och andra statsråd har befogenhet att besluta är Regeringskansliärenden. Att ett ärende ska avgöras som ett Regeringskansliärende framgår oftast av bestämmelser i lag eller annan författning. I de flesta fall pekas då ut som beslutande myndighet, men det förekommer även att ett departement, en departementschef eller någon annan enskild befattningshavare har egen beslutanderätt. Chef för myndigheten är statsministern, men beslutanderätten som myndighetschef delegerar statsministern ofta till enskilda statsråd som i sin tur kan delegera den vidare till anställda på departementen. Vilka frågor som enligt författning avgörs som Regeringskansliärenden finns inte samlade i något enda dokument. Men instruktionen för innehåller flera olika slags ärenden som avgörs som Regeringskansliärenden av departementschefer och andra enskilda statsråd. I en bilaga till KU:s granskningsbetänkande 2006/07:10 finns en förteckning över bestämmelser publicerade i () som bemyndigar , departementschef eller annat enskilt statsråd att fatta vissa beslut. Vidare förekommer det att regeringen bemyndigar , ett departement eller ett statsråd att fatta beslut i vissa bestämda fall. Ett exempel är bemyndiganden i regleringsbrev som ger rätt att disponera anslag eller anslagsposter. Det är också vanligt att regeringen bemyndigar ett statsråd att tillkalla särskilda utredare och ledamöter i kommitté- er och att besluta om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren eller kommittén. Sedan blev medlem av EU 1995 ingår i ett statsråds tjänsteutövning att företräda i Rådet i de olika förekommande uppsättningarna. Statsministern företräder i . Granskning av tillämpningen att interpellationer och frågor rör statsrådens tjänsteutövning Reglerna för att framställa en interpellation och en skriftlig fråga är desamma. Den ska ges in till kammarkansliet och talmannen avgör om den får framställas. Om talmannen anser att en interpellation eller en skriftlig fråga strider mot grundlag eller RO ska talmannen vägra tillstånd och ange skäl för detta beslut. Talmannens beslut att tillåta eller inte tillåta en interpellation eller fråga ska utan dröjsmål anmälas vid ett kammarsammanträde. Om talmannen inte vill tillåta interpellationen eller frågan kan kammaren ändå begära genom vanligt majoritetsbeslut att den ska få framställas. Om så sker får tvisten mellan talmannen och kammaren lösas av KU. Om KU förklarar att interpellationen eller frågan inte strider mot grundlag eller RO får talmannen inte vägra tillstånd (RO 6:1 st.1, 6:4 st. 2). När beslut fattats om att interpellationen eller frågan får framställas överlämnas den utan dröjsmål till det berörda statsrådet (6.1.1 st. 1, 6.4.1 st. 1). Kontrollen av att en interpellation eller skriftlig fråga håller sig inom ramen för ett statsråds tjänsteutövning sker i första hand i kammarkansliet i samband med att spörsmålet lämnas in. Det är inte ovanligt att en fråga eller interpellation får formuleras om. 2.2 Vilket statsråd ska besvara en interpellation eller en skriftlig fråga? Något tvång för ett statsråd att besvara en interpellation eller skriftlig fråga finns inte stadgat vare sig i RF eller RO. Men om ett statsråd inte avser att besvara en interpellation eller en fråga måste han eller hon lämna ett meddelande om detta. En interpellation som inte har besvarats under det då den väcktes har fallit (RO 6:1 st. 4). Det förekommer vid praktiskt taget varje att en eller annan interpellation eller skriftlig fråga faller. Det torde i allmänhet bero på att statsrådet avgått efter det att spörsmålet ställts. KU har som sin bestämda uppfattning uttalat att ett statsråd endast i undantagsfall och om synnerliga skäl föreligger bör kunna avstå från att besvara en interpellation. En aviserad avgång räcker inte som ursäkt för att inte svara.11 Till ledning för bedömningen av vilket statsråds ansvarsområde en interpellation eller skriftlig fråga faller inom finns främst bilagan till instruktionen för och § 5-förordnandena (se ovan 2.1). Statsministerns ansvarsområde beskrivs närmare i nästa avsnitt. Interpellanten eller frågeställaren har inte sällan en uppfattning om vilket statsråd som ska besvara en interpellation eller en fråga. Är inte det fallet är det en uppgift för kammarkansliet att ta reda på vilket statsråd som har ansvaret inom det aktuella området. Det är naturligtvis också en sak för kammarkansliet att kontrollera att det statsråd som interpellanten eller frågeställaren vill ställa sitt spörsmål till verkligen har ansvaret inom området. Utgångspunkten för denna bedömning är den eller de frågor som interpellanten eller frågeställaren vill ställa, inte motivtexten. är det dock inte klart vilken åtgärd som aktualiseras av frågan och därmed vilket statsråd som är ansvarigt. 11 Se bet. 2001/02:KU20 s. 31. 2011/12:RFR6 2 RÄTTSLIGA FRÅGOR I rapporten beskrivs handläggningen av interpellationer och skriftliga frågor på tre departement. När interpellationen eller den skriftliga frågan når departementet är det första som händer att tjänstemännen prövar om den är ställd till rätt statsråd. I den bedömningen deltar vanligen såväl en representant från den politiska staben (stabschefen eller statssekreteraren) som närmast berörd enhetschef och expeditionschefen. Om den samlade bedömningen är att det adresserade statsrådet inte bör besvara spörsmålet påbörjas en process för att få den överlämnad till ett annat statsråd. För detta krävs att departementet kommer överens med det mottagande departementet om överlämnande. Överenskommelsen sker vanligen mellan expeditionscheferna på respektive departement men det förekommer att frågan diskuteras mellan berörda enhetschefer och ibland även på politisk ledningsnivå. Processen kan ta i anspråk och det innebär, som det uttrycks i rapporten, att tiden rullar iväg och handläggningstiden blir kortare och kortare för den tjänsteman som ska skriva svaret. När det gäller skriftliga frågor är det i allmänhet omöjligt att hinna bli klar om man inte omgående kommer överens om vem som ska svara.12 Andelen interpellationer som överlämnats till annat statsråd uppgick /032005/06 till . /072009/10 var denna andel något mindre, . Variationerna mellan riksmötena var förhållandevis små under båda mandatperioderna.13 Någon sammanställning av uppgifter om antalet skriftliga frågor som överlämnats finns inte tillgänglig. I intervjuundersökningen kommer det fram olika skäl till att ett spörsmål som ställts till ett visst statsråd besvaras av ett annat. Spörsmålet kan röra ett nytt område eller uppmärksamma en fråga från ett nytt perspektiv. Områden kan gå in i varandra och föranleda en annan bedömning på departementet än i . Regeringsombildningar och ändringar i statsrådens portföljer kan föranleda att ett spörsmål hamnar fel. Enligt uppgift i intervjuerna ställs ofta spörsmål till ett statsråd som tidigare ansvarat för frågan, även när det gått förhållandevis sedan förändringen genomfördes. Det förekommer också att en och samma interpellation eller fråga innehåller flera frågeställningar som rör olika statsråds ansvarsområden. Även detta komplicerar arbetet i eftersom det då kan vara svårt att avgöra vilket statsråd som bör svara på spörsmålet.14 I flertalet intervjuer framkommer kritik mot bedömningar av vilket statsråd som ska svara på skriftliga frågor och interpellationer. Det finns också i departementen en bild av att riksdagsledamöter ibland insisterar på att ställa en fråga till ett statsråd som inte ansvarar för sakområdet.15 Det framgår av inledningen till svaret på en interpellation eller en skriftlig fråga om den överlämnats från ett statsråd till ett annat statsråd. 12 2012 s. 241243. 2009/10:KU10 s. 159 Tabell 11.1 , riksmötena /03 2008/09. Kompletterad av utredningen. 14 2012 s. 243246. 15.Ullström 2012 s. 245. ringar förekommer i det sammanhanget. I den ena anges att arbetet inom regeringen är så fördelat att interpellationen eller frågan ska besvaras av ett annat statsråd än det statsråd som fått den. I den andra formuleringen anges utan motivering att interpellationen eller frågan har överlämnats. Den senare formuleringen får uppfattas så att ett annat statsråd än det tillfrågade har ansetts lämpligare att svara på interpellationen eller frågan. 2.3 Vilka interpellationer och frågor ska statsministern besvara? Frågan som ställs i rubriken har kommit upp till diskussion i , dels i KU:s granskning , dels i kammaren med anledning av interpellationssvar under riksmötena /03, 2006/07 och 2007/08.17 Bakgrunden har varit att statsministern endast besvarat ett litet antal av de interpellationer som ställts till honom. Flertalet har överlämnats till något annat statsråd för besvarande. besvarade statsminister sex av de 57 interpellationer som ställdes till honom. Motsvarande siffror för statsminister under den följande mandatperioden var sex besvarade av 52 ställda. Skillnaden i svarsfrekvens mellan de båda statsministrarna är alltså obetydlig. Men när det gäller innehållet i de interpellationer som besvarades är som strax ska framgå skillnaderna stora. En genomgång har gjorts av de 109 interpellationer som ställdes till statsministern under riksmötena /032009/10. Syftet har varit att undersöka om det finns någon fast praxis i statsministerns besvarande av interpellationer. Av de sex interpellationer som besvarade handlade fyra om vad som skulle kunna kallas för övergripande eller ideologiska frågeställningar ställda av framträdande företrädare för den politiska oppositionen. I två av fallen rörde det sig om partiledare.18 De övriga två interpellationerna rörde ämnen där det kan ifrågasättas om interpellationerna över huvud taget hade bort få ställas.19 De sex interpellationer som besvarade handlade om helt andra ämnen. 2002/03:KU10 s. 1416. 17Riksdagen protokoll 2002/03:43, 2006/07:73, 2007/08:135. 18Interpellationerna 2002/03:122 av (M) om Arbete och företagande, 2003/04:171 av (C) om Politik för tillväxt i hela landet, 2003/04:172 av (M) om Försvarsberedningen och NATO samt 2003/04:217 av . (FP) om Alliansfrihetens ändrade innebörd. 19Interpellationerna 2002/03:193 av (M) om Regeringens samarbetspartier och 2002/03:270 av (FP) om Politikens anseende. 2011/12:RFR6 2 RÄTTSLIGA FRÅGOR handlade om formerna för regeringens och särskilt statsministerns arbete.20 Den sjätte interpellationen handlade om ett ämne där det kan råda tvekan om interpellationen föll inom området för statsrådens tjänsteutövning.21 Uppenbarligen har de båda statsministrarna gjort skilda bedömningar av vilken typ av interpellationer som de ansett sig böra besvara. Vilka bedömningskriterier som används borde framgå av svaren på de fyra interpellationer där statsministerns benägenhet att svara på interpellationer behandlas.22 Interpellationssvaren ger dock ingen tydlig förklaring till varför statsministern svarar på vissa interpellationer och inte på andra. I samtliga svar betonas att oavsett vem som svarar på en interpellation står hela regeringen bakom svaret. Svaret ska alltså inte ses som ett uttryck för ett individuellt statsråds uppfattning utan för hela regeringens. I svar på Per Bills (M) interpellation under /03 sägs också att det i första hand är interpellationens innehåll och arbetsfördelningen inom regeringen som blir avgörande för vem av statsråden som svarar på interpellationen. Vem interpellanten anger som mottagare är däremot inte avgörande.23 svar har senare av åberopats som urmodern till hur man ska se på statsministerns närvaro och hur han eller hon ska ta interpellationsdebatter24. Enligt är själva grunden för interpellationsinstitutet inte att vissa statsråd ska infinna sig i kammaren utan att ska ges en möjlighet att få svar från regeringen på sina frågor. Svaren är inte något som statsrådet enskilt står för, utan är föremål för beredning och samråd inom regeringen. Detta sker precis på samma sätt som inför regeringens beslut.25 Ett viktigt påpekande görs i dessa interpellationssvar. Det är att svaren på interpellationer och frågor, efter en beredning i som i princip är densamma som inför ett regeringsbeslut, utgör regeringens uppfattning. Spörsmålen ska enligt röra statsrådens tjänsteutövning men svaret representerar enligt praxis i hela regeringens uppfattning. På grund av sina befogenheter att tillsätta och avsätta statsråd och genom § 5- förordnanden ange deras ansvarsområden har statsministern en särställning i regeringen. Detta skulle kunna motivera att statsministern tar över besvarandet av politiskt särskilt viktiga interpellationer. I ett extremfall skulle det 20Interpellationerna 2006/07:323 av (S) om Etikarbetet i regeringen, 2006/07:354 av (S) om Interpellationsinstrumentet som en del av kontrollmakten, 2007/08:394 av (S) om Regeringens arbetsformer, 2007/08:631 av (S) om Statsministerns synpunkter på interna arbete samt 2007/08:825 av (S) om Statsministerns besvarande av interpellationer. 21Interpellation 2008/09:61 av (S) om och regeringsfrågan. 22 Interpellationerna 2002/03:88 av Per (M) om kontrollmakt, besvarad av statsrådet 2002/03:43, 2006/07:354 av (S) om Interpellationsinstrumentet som en del av kontrollmakten, besvarad av statsminister 2006/07:73, 2007/08:544 av (S) om Regeringens arbetsformer, besvarad av statsminister 2007/08:100 samt 2007/08:796 av (S) om Statsministerns besvarande av interpellationer, besvarad av statsminister 2007/08:135. 23 protokoll 2002/03:43 anf. 24 protokoll 2007/08:100 anf. 25 protokoll 2006/07:73 anf. kunna röra sig om interpellationer som gäller frågor där det råder så starka motsättningar inom regeringen att regeringens överlevnad är beroende av svaret. Om det också skulle motivera att statsministern besvarar interpellationer som ställs av särskilt tunga företrädare för oppositionen kan diskuteras mot bakgrund av att uppenbarligen har gjort den bedömningen men inte . Det är emellertid naturligt att statsministern i första hand besvarar de interpellationer och skriftliga frågor som rör hans tjänsteutövning. KU uttalade med anledning av en granskningsanmälan om interpellationer ställda till statsministern att det är väsentligt att det statsråd vars tjänsteutövning interpellationen angår också besvarar interpellationen. Detta gäller enligt utskottet självfallet också statsministern när frågan gäller övergripande överväganden för regeringens arbete26. Vad ingår i statsministerns tjänsteutövning? I statsministerns tjänsteutövning ingår i första hand de uppgifter han eller hon är ålagd enligt RF. Statsministern ska tillsätta övriga statsråd och får entlediga statsråd utan att statsrådet självt bett om det eller riktat en misstroendeförklaring mot statsrådet (6:1,8). Statsministern utser också departementschefer bland statsråden (7:1). Statsministern kan också förordna att ett ärende eller en grupp av ärenden, som hör till ett visst departement, ska föredras av ett annat statsråd (7:5). Regeringen beslutar om reglerna för fördelningen av ärendena mellan departementen men statsministern är föredragande vid regeringens beslut. Vidare framgår av RF att statsministern kallar övriga statsråd till regeringssammanträde och är ordförande vid regeringssammanträdet (RF 7:4). Statsministern ska också hålla statschefen underrättad om rikets angelägenheter (RF 5:3). Vissa ytterligare uppgifter anges i 6 kap. 6 §, 7 kap. 3 och 7 §§, 10 kap. 12 § och 15 kap. 2 § RF. Statsministern behöver inte själv svara för dessa uppgifter om han eller hon har förhinder. Statsministern kan bland de övriga statsråden utse någon att i egenskap av ställföreträdare för statsministern fullgöra hans eller hennes uppgifter (RF 6:10). Uppgifter för statsministern anges också i andra författningar. Enligt RO ska statsministern avge regeringsförklaring inför (RO 1:4). Av förordningen (1996:1515) med instruktion för framgår att statsministern är chef för . Statsministern utser bland statsråden en ersättare som tjänstgör som chef när statsministern har förhinder. Ersättaren inträder även i övrigt som chef i den utsträckning som statsministern bestämmer (5 §). Statsministern är också chef för (7 §). Enligt instruktionen och dess bilaga är statsministern föredragande i regeringen i förvaltningsärenden som gäller bl.a. regeringen, , kommittéväsendet samt i förvaltnings- och lagstiftningsärenden som rör europeiska integrationsfrågor av 2002/03:KU30 s. 16. 2011/12:RFR6 2 RÄTTSLIGA FRÅGOR horisontell karaktär, med undantag av frågor om Europeiska unionens utvidgning. Statsministern kan överlämna en ärendegrupp till något annat statsråd. Som framgått tidigare kan statsministern utse en ställföreträdare (vice statsminister) som vid förhinder för statsministern tillfälligt kan fullgöra hans eller hennes uppgifter. Det gäller också besvarandet av interpellationer och frågor. Genom § 5-förordnanden kan statsministern mer permanent överlämna ansvaret att vara föredragande i regeringen i vissa ärendegrupper till ett annat statsråd. Den nuvarande statsministern har överlämnat de europeiska integrationsfrågorna av horisontell karaktär till statsrådet . Därmed är det också hennes uppgift att svara på interpellationer och frågor på detta område. Svarar statsministern på interpellationer om sin tjänsteutövning? Ett försök har gjorts att bedöma vilka av statsministerns interpellationer som faller inom området för hans tjänsteutövning. Undersökningen är begränsad till de interpellationer som ställdes till statsministrarna under riksmötena /032005/06 och under riksmötena /072009/10. Av de 57 interpellationer som ställdes till har 12 () bedömts falla inom statsministerns ansvarsområde. Motsvarande siffror för är 52 och 20 (). En mycket större andel av interpellationerna till än till handlade således om frågor som statsministern ansvarar för. De flesta av de övriga interpellationerna har, utan att man kan invända något mot detta, överlämnats till ett annat statsråd för besvarande. kan själv ha bidragit till att så många felaktiga interpellationer ställts till honom genom att svara på några av dem. Av de sex interpellationer som svarade på rörde bara två hans tjänsteutövning. Härtill kommer sju interpellationer om statsministerns tjänsteutövning som besvarades av vice statsministrarna (1) och (6). svarade också på sex interpellationer. Fem av dessa har bedömts gälla statsministerns tjänsteutövning. Men de ytterligare 14 interpellationer som ställts om statsministerns tjänsteutövning har besvarats av något annat statsråd. Ingen har besvarats av statsministerns ställföreträdare, näringsminister . Fyra interpellationer har besvarats av statsrådet som var knuten till SB som föredragande i europeiska integrationsfrågor av horisontell karaktär. Dessa interpellationer berör dock inte sådana frågor utan Europeiska rådets möten där bara statsministern själv deltar. Någon motsvarande genomgång av de skriftliga frågorna till statsministrarna har inte gjorts. Här ska bara lämnas några grundläggande statistiska uppgifter. Till statsminister ställdes under riksmötena /032005/06 sammanlagt 123 skriftliga frågor, varav statsministern besvarade sju. fick under riksmötena /072009/10 68 skriftliga frågor och besvarade åtta. Minskningen av frågor under det senare följer den allmänt neråtgående utvecklingen när det gäller de skrift- Förhållandet att statsministrarna överlämnar sina spörsmål till andra statsråd för besvarande gäller än tydligare för frågorna än för interpellationerna. Det kan dock antas att ämnena för frågorna till statsministern i liknande utsträckning som för interpellationerna rör andra statsråds tjänsteutövning än statsministerns. 2.4 Överväganden och förslag Trots den kontroll som görs i kammarkansliet förekommer det då och då att interpellationer eller skriftliga frågor som ligger utanför statsrådens tjänsteutövning slinker igenom. De klaraste fallen handlar om frågor som direkt rör något eller några av de politiska partierna. Typiska exempel är frågor om etablerat eller tänkbart partisamarbete. Från senare år kan noteras interpellationerna 2002/03:193 om regeringens samarbetspartier och 2008/09:61 om och regeringsfrågan. En annan interpellation som får sägas ligga utanför området för statsrådens tjänsteutövning gällde politikens anseende (2002/03:270).