rir · H0B514 · 2012-06-28 00:00:00 — har översiktligt granskat hur ofta löpande räkning förekommer i aktuella upphandlingar (). I fem slumpmässigt utvalda upphandlingar påträffades inte någon som verkade ha löpande räkning som huvudsaklig ersättningsform. definierade i denna undersökning löpande räkning som ett förfrågningsunderlag utan mängdförteckning och med det procentuella arvodet som utvärderingsgrund. Kontraktsformen löpande räkning förefaller därmed vara under utfasning. För att motverka att entreprenören söker dyra lösningar i kontrakt med löpande räkning har beställaren erbjudit vinstdelning till entreprenören på besparingen mellan det så kallade riktpriset och slutlig kostnad. Riktpriset har dock successivt höjts allt eftersom entreprenörens ändringar och tillägg godkänts. Vinstdelning riskerar i så fall att inte ha någon effekt och kan till och med ha en verkan som är motsatsen till den avsedda. Entreprenörens incitament att hålla nere kostnaderna kommer att upphöra om riktpriset nås. Det kan i sin tur innebära att beställarna godkänner att tilläggsarbeten höjer riktpriset. 5.5.3Egen utveckling kan bli dyrare I upphandlingen av ett avancerat elektroniskt system har enligt en av de utslagna i upphandlingen anpassat specifikationen till en lösning som det vinnande företaget hade utvecklat tillsammans med . Detta trots att det finns väl utvecklade standardsystem för behovet till lägre kostnad på den internationella marknaden. Som en följd av detta har stora internationella aktörer inte kunnat delta med konkurrenskraftiga erbjudanden. Dessutom innebär den valda lösningen att utvecklingstjänster kommer att tillkomma. Cirka hälften av totalbudgeten har avsatt till att avropa utveckling på löpande räkning enligt ramavtal med den som utvecklat systemet med. Mycket av denna utveckling hade, enligt konkurrenten, inte behövts med en standardlösning. Mycket av denna utveckling hade, enligt konkurrenten, inte behövts med en standardlösning. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR Fallet exemplifierar att har problem med att skapa förutsättningar för standardlösningar vilket även broentreprenörer framfört. Genom att välja egenutveckling av unika produkter riskerar framtida underhåll bli dyrt och svårt att konkurrensutsätta. I samarbetet mellan beställare och utförare kring egenutveckling uppstår risk för att tilläggsbeställningar utan konkurrenstryck kommer att bli nödvändiga. 5.5.4Svårt att värdera kompetens Några av de större konsultbyråerna har framfört att deras kompetens inte värderas i upphandlingarna på grund av att utvärdering främst sker på basis av en timkostnad. För att göra en egen översiktlig bedömning av sakförhållandet har analyserat de sju senaste pågående konsultupphandlingarna en slumpvis vald dag . Fem av upphandlingarna hämtades ur det generella upphandlingssystemet CTM och två hämtades ur kvalificeringssystemet på järnvägssidan, Trans Q. I alla dessa upphandlingar hade med ska-krav eller mervärden vägt in konsulternas tidigare erfarenheter och kompetens. Kompetenskraven formulerades i första hand som krav på erfarenhet av arbete med berörda uppgifter ett visst antal år, i ett visst antal uppdrag eller med viss utbildning. I det sjunde fallet var kompetensbeskrivningen begränsad till i rollen, utan ytterligare krav och med lägsta pris som enda tilldelningskriterium. Risk för att kvaliteten blir allt sämre bedömer utifrån detta underlag att beställaren i viss mån har vägt in kompetens i samtliga undersökta fall. Antalet år i en roll och utbildning är dock trubbiga mått på kompetens. Ur rättssäkerhetssynpunkt finns fördelar med enkla utvärderingskriterier. De minskar risken för överprövning. Men de riskerar att vara ineffektiva. De framtida kostnaderna för en dålig projektering kan bli mycket stora. Det är också svårt att kontrollera antalet timmar som konsulten lägger ner på uppdraget. Det ger incitament till att överdriva antalet timmar, vilket kan missgynna eller helt utestänga företag som har rimliga timpriser och liten tidsåtgång tack vare kompetens och korrekt debitering. Modellerna bör utvecklas och utvärderas Kravet på ett visst antal uppdrag försvårar för nystartade företag, men utestänger även dem som arbetat med samma uppdrag. Det senare förefaller ineffektivt, eftersom det kan vara deras kompetens som är anledningen till det långvariga uppdraget. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR bedömning är att förefaller väga in kompetens vid upphandling av konsulttjänster men att kraven och utvärderingsmodellerna bör utvecklas. Modellerna bör sträva efter att parametrar som återspeglar resultatet av konsultens arbete utvärderas, till exempel slutkostnaden och kvaliteten på den färdigställda anläggningen. Modellernas effektivitet när det gäller att uppnå deras syften bör utvärderas med både kvalitativa och kvantitativa metoder. De flesta infrastrukturkontrakt är mängdreglerade. Det innebär att beställaren har fastställt mängder som anbudsgivarna ska utgå ifrån, men att ersättningen senare regleras med de verkliga mängderna. Detta öppnar möjligheter för anbudsgivarna till så kallad strategisk prissättning. Inom entreprenadområdet innebär strategisk prissättning till exempel att anbudsgivare offererar låga styckpriser för mängder som de bedömer kommer att minska eller förbli oförändrade och höga priser för mängder som troligen kommer att öka. har entreprenören även möjlighet att i viss mån påverka vilka mängder som kommer att minska respektive öka. På detta sätt kan den totalt utbetalda ersättningen till entreprenören bli betydligt högre än det totalbelopp som upphandlingen utvisat. Konsulterna har en motsvarande möjlighet att genom strategisk prissättning av olika konsultkategorier utkvittera större belopp än det totalbelopp som blivit utsatt för konkurrens enligt upphandlingsprotokollet. Konsulterna kan till exempel prissätta någon av de konsultkategorier som vägs in med stor volym i upphandlingen lågt och sedan hävda att dessa inte finns att tillgå vid ett avrop. De kan också inkludera en mycket kvalificerad anställds CV vid upphandlingstillfället, för att få full poäng i detta avseende vid anbudsutvärderingen, utan att denna person senare deltar med i uppdraget. noterade i sitt stickprov på sju konsultupphandlingar att i en upphandling efterfrågade en omfattande mix av olika specialister och kompetenser. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR Några metoder för att förhindra strategisk prissättning Mindre bolag hade haft större möjligheter att delta, och hade kunnat minska risken för strategisk prissättning, om myndigheten hade delat upp sin förfrågan. Andra åtgärder för att stävja strategisk prissättning kan inkludera att upphandlingarna endast är giltiga för avrop upp till angiven mängd av varje position i anbudet, att beställaren alltid har rätt att avropa mindre, och att beställaren skapar sig rätten och möjligheter att anlita vilken entreprenör som helst vid behov av ytterligare mängder. Det sistnämnda begränsas dock i viss mån av standardavtalen. 5.5.6 Standardavtal gynnar de etablerade Avtalen i den svenska bygg- och anläggningsbranschen präglas av allmänt accepterade och väl kända standardavtal. De bygger på principen om en rimlig riskfördelning mellan beställare och entreprenör. Om beställaren ensidigt lägger över för stora risker på entreprenörerna kan det resultera i en ineffektivt hög riskpremie i anbuden, vilket fördyrar för beställaren, eller också att inget anbud lämnas. De etablerade företagens vana vid standardvillkoren kan vara en fördel för produktiviteten i projekten. har påpekat att i synnerhet mindre svenska företag föredrar standardavtalen och branschpraxis. Men nya entreprenörer, såsom utländska företag, kommer inledningsvis missgynnas av att de inte har erfarenhet av de svenska standardavtalen. Det handlar om den bokstavliga förståelsen av de relativt komplicerade standardavtalen, men framför allt om svårigheter i att få insyn i tillämpning och delvis oskriven praxis. De svenska entreprenörerna vet vilka delar av avtalen som inte behöver följas i praktiken. Nytillkomna anbudsgivare riskerar att sätta ett för högt pris för att vinna upphandlingen. Entreprenören är, om inte annat följer av författning, berättigad och skyldig att utföra sådana tilläggsarbeten som föreskrivs av beställaren.51 Att tilläggsarbeten inte alltid kan konkurrensutsättas indikerar att standardavtalen i denna del kan strida mot upphandlingslagarna och försämra beställarens förhandlingsläge. Befintlig entreprenör har en stor konkurrensfördel även om beställaren formellt skulle ha rätten att beställa tilläggsarbeten från annan entreprenör. 51 ABT 06 kap. 2, 3§. AB 04 kap. 2, 3 §. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Utomlands används ofta villkor som beställaren tagit fram med beställarens ensidiga intressen som utgångspunkt. Så länge lika villkor tillämpas gentemot alla anbudsgivare kan detta vara effektivare än mer leverantörsvänliga villkor. Konkurrens och innovationsgrad i andra branscher har gynnats av att det ansetts som självklart att kunden bestämmer. menar att det dessutom kan finnas fördelar med att beställaren äger avtalstexterna för att lättare och smidigare kunna anpassa dem till objektet och behoven. kan inte alltid bilägga standardavtalen till förfrågningsunderlagen av upphovsrättsliga skäl, trots att de gäller och har stor betydelse för anbuden. borde pröva och utvärdera ändamålsenligheten med de branschgemensamma standardavtalen på samma sätt som de prövar och utvärderar andra former av utveckling av upphandlings- och kontraktsformer. 5.5.7Risk för bristande kontroll av att kontrakten uppfylls internrevision har funnit att det förekommer brister i uppföljning och kontroll av entreprenaderna. Internrevisionen hänvisar till att sådana uppgifter inkommit från entreprenörerna. Utan systematiserade kontroller och uppföljningar finns en risk för att kravnivån sjunker i förhållande till den ursprungliga ambitionsnivån. Detta är inte förenligt med och likabehandlingsprincipen. Det saknas ett gemensamt synsätt inom för hur och i vilken omfattning kontroller ska genomföras och hur resultatet av kontrollerna ska dokumenteras.52 har, enligt internrevisionen, upprättat handlingsplaner med anledning av observationerna.53 har framfört att de anser att kontrollen av upparbetade mängder, framdriften och kvaliteten är bra. Kontrollen sker dels fortlöpande () genom beställarens byggledare, dels genom avstämning vid månatliga byggmöten samt genom kvalitetsrevisioner. Att har ambitiösa rutiner och processer utesluter inte att det åsyftade resultatet uteblir. Eftersom kritiken mot kontrollerna kommer dels från egen internrevision och dels från entreprenörerna, som inte har något starkt egenintresse av att klaga, kan inte utesluta att det finns en relevant grund för kritiken. 52Revisionsrapport /Väg Internrevisionen TRV 2011/15364 A. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR 5.5.8Risk för svagt framtida konkurrenstryck Konkurrenstrycket i den framtida drift- och underhållsfasen riskerar att försämras av att beställaren i allt större utsträckning använder konsulter, och därmed successivt kan förlora kunskapen om sina anläggningar. Detta kan skapa privata kunskapsmonopol som blir svåra att konkurrensutsätta då underhåll blir aktuellt. Motsvarande riskerar att bli fallet med de entreprenörer som levererat totalentreprenader. Mångfald och platsspecifika lösningar, reservdelar och kompetenskrav kan öka drift- och underhållskostnaderna och skapa ett beroende till den totalentreprenör som levererade den ursprungliga anläggningen. 5.5.9 Bristfälliga kontrollsystem för att upptäcka oegentligheter bedömde 2005 att inte i tillräcklig utsträckning hade skyddat sig mot de risker som den aktuella verksamheten innebär när det gäller mutor och annan otillbörlig påverkan. ledning hade underskattat riskerna i verksamheten som den överskattat effektiviteten i de åtgärder som man vidtagit för att skydda verksamheten. rekommenderades att vidta ett antal åtgärder för att skapa balans mellan risk och kontrollorganisation i verksamheten. gjorde även bedömningen att hade organiserat verksamheten på ett sätt som föreföll olämpligt i de riskutsatta delar som gäller upphandling. Myndigheten hade använt konsulter som upphandlare i förhållandevis stor utsträckning. bemannades de upphandlade projekten ofta med projektledare, delprojektledare och byggledare som underkonsulter. Någon möjlighet till kontroll av de underliggande nivåerna av inhyrda konsulter fanns i praktiken inte med de rutiner och organisationsformer som användes.54 internrevision publicerade en uppföljning av granskning av . Internrevisionen utgick ifrån att granskningen var av betydelse även för verksamhet. Internrevisionens rapport visar att och inte åtgärdat bristerna . Tveksamt om mer information behövs har lagt stora resurser på att informera sin personal om vad som betraktas som jäv, korruption och andra oegentligheter (5.3.4). Däremot verkar kontroller inte genomföras systematiskt som en del i den ordinarie verksamheten, för att säkerställa att riktlinjerna om korruption efterlevs. 54Det finns ett beslut om att upphandlingskonsulter inte får anlitas utan godkännande av ledningen. Inte heller detta löser dock de problem påpekat. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR saknar liksom 2005 åtgärder utöver information och utbildning. Det kan krävas insatser för att se till att styrdokumenten efterlevs, att utrymmet för oegentligheter ständigt är litet, att kontrollmiljön är sådan att oegentligheter inte kan passera utan upptäckt och att kontroller genomförs. har noterat att det finns kontroller med i internrevisionens granskningsplan.55 Men i de intervjuer som inkluderats i granskningen har inte spontant nämnt kontroller och kontrollmiljön som del av sin strategi mot oegentligheter. Förutom konsekvenserna för kunskapsutvecklingen bidrar den bristande uppföljning som beskrivits i kapitel 4 till att eventuella oegentligheter inte upptäcks. träffade under förstudien motsvarigheter i och . I dessa länder används ofta offentlig-privat eller helt privat finansiering. Det utökade ansvar för entreprenören som finansieringen innebär föreföll dock vara ett politiskt och pragmatiskt val, snarare än ett val som skett efter noggrann analys av effektiviteten. Den brittiska revisionen hade granskat en stor upphandling av breddning av motorvägsringen runt och hade konstaterat stora fördyringar på grund av brister i beställarens styrning. Den brittiska vägförvaltaren har haft projekt för att mäta produktivitet i infrastrukturprojekt men har inte hittat någon modell som kunnat hantera alla de komplikationer som finns. Både den brittiska och den nederländska vägmyndigheten tillämpade ofta selektiv upphandling. I förekom att förlorande anbudsgivare erhöll viss kompensation för nedlagda anbudskostnader. I begärs ett intyg från entreprenören om att korruption, jäv och oegentligheter inte förekommer. När det gällde produktivitetsmätning och uppföljning av upphandlingarnas effektivitet verkade de inte ha kommit längre än har gjort. Vi bjöd in båda länderna att inkludera sina fem senaste investeringskontrakt i jämförande undersökning. Inget av länderna återkom med några värden på de efterfrågade variablerna för sina investeringar. angav motiveringen att det var alltför detaljerad information att ta fram. 55Samtal med , e-post , Granskningsprogram för etik, internrevisionens arbetspapper, . TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR 6Har regeringen följt upp ändamålsenligt? Har regeringen på ett ändamålsenligt sätt följt upp upphandlingsverksamhet? För att besvara denna fråga har intervjuat företrädare för och . Vidare har vi studerat regeringens styrdokument och rapportering till . Regeringen har uppmärksammat upphandlingsverksamhetens betydelse för effektiviteten. Regeringen har lyft fram både kvantitativa och innehållsmässiga mål för konkurrensen och upphandlingarna. har större frihetsgrader beträffande anslagens användning och periodisering än det normala i statsförvaltningen. Regeringens uppföljning har dock brustit. Regeringen kunde ha formulerat mål tidigare och tydligare, för att vid avstämning mot dessa ha vidtagit åtgärder för att förbättra eller hantera bristande konkurrens. Regeringen har inte efterfrågat resultat av uppföljning av upphandlingarna, trots att beloppen är avsevärda och att det är en repetitiv verksamhet. Även i regeringens egna utredningar saknas empirisk dokumentation. Med tanke på den långa tid som entreprenadformerna funnits och prövats, borde regeringen ha efterfrågat ett empiriskt underlag från . Den hade då också haft möjlighet att ge stöd att ta fram ett sådant. Den rapportering till som skett har inte varit allsidig eftersom det bristande empiriska stödet för olika kontraktsformers produktivitet inte har kommenterats. Redovisningen av genomsnittligt antal anbud har i viss mån dolt att antalet anbud är ännu färre i en stor del av upphandlingarna. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR Regeringens insatser med påverkan på upphandling omfattar finansiering, styrning, uppföljning av rapportering samt hantering av överklaganden. Vidare styr regeringen upphandling indirekt med budget- och infrastrukturpropositioner, instruktioner, regleringsbrev samt tillsättning av utredningar. 6.2.1 Propositioner har uppmärksammat upphandlingarnas betydelse I infrastrukturpropositionen 2008:35 aviserade regeringen initiativ för att utveckla beställarfunktionen hos myndigheterna inom transportsektorn i syfte att uppnå en bättre fungerande anläggningsmarknad och en högre effektivitet. I budgetpropositionen noterar regeringen att prisutvecklingen inom entreprenadbranschen varit väsentligt högre än utvecklingen av nettoprisindex. Regeringen ser detta förhållande som ett viktigt motiv till effektivisering av anläggningsbranschen och ett effektivt upphandlingsarbete. I budgetpropositionen redovisar regeringen att den gett och i uppdrag att införa en ny styrmodell för stora projekt inklusive val av entreprenadform.56 6.2.2 Regeringen har lyft fram ett mål för konkurrensen Regeringen redovisade i budgetpropositionen 2012 att några projekt försenats på grund av överklagade upphandlingar. I de 6 upphandlingar av drift och underhåll av järnväg som genomförts hade det i genomsnitt inkommit 2,2 anbud, vilket är under målet på 3 anbud.57 Vad gäller väg redovisade regeringen att 22 kontrakt upphandlades med i genomsnitt 3,9 anbud. Regeringen redovisade därutöver att tagit initiativ till en kartläggning av utländska erfarenheter av innovativa upphandlingsformer av transportinfrastruktur och strategi för att effektivisera sin verksamhet.58 Tre anbud rekommenderas även i Kammarkollegiets Upphandlingsprocessen steg för steg, Vägledning för upphandlare, Publicerad , Version 2011:9.2 (reviderad ) för upphandlingar under tröskelvärdena, och ingår som krav för selektiva och förhandlade upphandlingar enligt 11 kap. 4 § . menar att den eventuella effektivitetsvinst som kan uppstå tack vare ett mycket stort antal anbud i enstaka upphandlingar inte kan förväntas kompensera förlusterna i ett större antal upphandlingar med mycket få 2009/10:1, Utgiftsområde 22, s. 44. 57Trafikverkets eget mål för underhållsverksamheten enligt årsredovisningen . 2011/12:1 Utgiftsområde 22, s. 32, 35, 39. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR Om målet sätts till minst tre anbud, så bör det gälla som krav i varje upphandling. Det relevanta måttet blir andelen upphandlingar där målet nås eller ej nås, snarare än det genomsnittliga antalet anbud i upphandlingarna. 6.2.3 Instruktion och regleringsbrev fokuserar på mål I 2 § förordning (2010:185) med instruktion för anges att i sin roll som beställare särskilt ska verka för att produktiviteten och effektiviteten på marknaderna för investeringar, drift och underhåll ökar och att ska redovisa produktiviteten för drift-, underhålls- och byggåtgärder inom det egna ansvarsområdet till regeringen. Uppdragen preciseras i regleringsbreven för 20102012. Där anger regeringen som första mål och återrapporteringskrav att ska redovisa vidtagna åtgärder för att mäta och öka produktiviteten i anläggningsbranschen och förbättra anläggningsmarknadens funktionssätt. 6.2.4 Direktiven till kommittéer och utredningar betonar funktionalitet Utredningar och den rapportering till som skett i budget- och infrastrukturpropositioner har inte varit allsidig eftersom empiriskt stöd för olika kontraktsformers produktivitet har saknats. Regeringen tillsatte (Dir. 2009:92). I sin slutrapport publicerad anför att andelen totalentreprenader måste öka, att anläggningsbyggandet måste bli mer industriellt och att beställaren måste ha bättre framförhållning vad gäller planering och upphandling av projekt. Dessa rekommendationer bygger främst på intervjuer med deltagare i totalentreprenadprojekt samt och branschens synpunkter.59 Kommittén skulle utgå från de förslag till handlingsprogram som lämnats av i delbetänkandet De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden (SOU 2009:24). Enligt detta ska beställarna ställa krav på anläggningarnas funktionalitet, egenskaper och pris och normalt låta utförarna ansvara för produktion och insatsvaror. Vidare ska trafikverken med början 1/7 2009 och därefter återrapportera till regeringen om hur det förändringsarbete som delbetänkandet i sin helhet innebär fortskrider och utarbeta indikatorer som gör det möjligt att följa upp och utvärdera förändringsarbetet.60 59Vägar till förbättrad produktivitet och innovationsgrad i anläggningsbranschen, Betänkande av (SOU 2012:39). 60De statliga beställarfunktionerna och anläggningsmarknaden (SOU 2009:24), avsnitt 7.1 och 8. TRAFIKVERKETS UPPHANDLING AV VÄGAR OCH JÄRNVÄGAR Regeringen har accepterat förslag genom att hänvisa till dessa i direktiven till . Den har också omnämnt resultat i sin egen rapportering till . I denna rapportering framgår inte att det saknas empiri för olika upphandlings- och kontraktsformers produktivitet. 6.2.5 anslag är flexibelt Regeringens kortfristiga tilldelning av extra anslag upplevs av berörda inom ha präglats av för liten insikt i den fleråriga framförhållning som infrastrukturinvesteringar och upphandling kräver. Till exempel behöver underhållsåtgärder i järnvägsnätet planeras in i förväg. har noterat att transportområdet har större flexibilitet beträffande anslagstilldelning än det normala i statsförvaltningen. Det är möjligt att inte har uppmärksammat frihetsgraderna. De stora infrastrukturmedlen i budgeten är uppdelade på två anslag: väghållning respektive banhållning. Respektive anslag rymmer medel för investeringar respektive drift och underhåll. När det är ett svagt konjunkturläge erhåller relativt ofta extra medel för att motverka konjunkturnedgång. Det motsatta, mindre medel i högkonjunkturer, skulle däremot resultera i stora styrningsproblem enligt . har maximal anslagskredit, det vill säga av anslaget. kan dessutom spara resterande anslag till nästkommande år, vilket varit möjligt . Även bemyndiganderamen har höjts. Detta ger förutsättningar för planering, projektering och byggande med tillhörande framförhållning för upphandlingarna. Regeringen noterade i budgetpropositionen att det behövdes viss flexibilitet i anslagstilldelningen för att underlätta möjligheterna att upphandla och därmed också bygga infrastruktur på ett effektivt sätt. Exempelvis kan det annars bli nödvändigt att skjuta upp avslutet av en upphandling för att inte överskrida det innevarande årets tilldelning, vilket kan försena och fördyra projektet.61 Liknande motiv anfördes i budgetpropositionen 2011 men inte i föregående års budgetpropositioner. 2011/12:1 Utgiftsområde 22, s. 53, 59. GRANSKAR: INFRASTRUKTUR PÅ NYA VILLKOR 6.3Regeringens uppföljning har inte varit ändamålsenlig