rfr · H00WRFR4 · 2012-12-05 00:00:00 — det önskemål om att närmare kunna följa upp projekten medan de fortfaran- de pågår, dvs. inte bara kontrollera. De intervjuade tjänstemännen menar att 191 har i en kommentar framfört att återkoppling ges dels genom länsrap- porterna, dels genom besök i länen. 192 i , intervju , i län, intervju , och i län, intervju . 193 i , 2011b, 2011c och 2011d. UPPFÖLJNING, UTVÄRDERING OCH REVISION det vore bra att lära känna projektägarna, kunna följa projekten och vara ett stöd. Det skulle ge mer av utvecklingstänkande och vidga kunskapen om hur olika satsningar kan hänga ihop. Handläggarna anser att det är svårt att skaffa sig en uppfattning om projektens effekter och konsekvenser. anser att det borde finnas resurser till att mer aktivt stötta och följa projekten under projekttidens gång. i län har framfört att det är svårt att få fram uppföljningsrapporter från utifrån behov. efterlyser möjligheten att se vad som händer i andra län när det gäller landsbygdsprogrammet. noterar vidare att när det gäller förväntade resultat är de nationella indikatorerna i programmet inte specificerade per län, vilket innebär att länen inte kan utgå från dessa indikatorer i sitt arbete. På grundval av ett uppdrag från regeringen har () genomfört halvtidsutvärderingen av det nuvarande landsbygdsprogrammet i enlighet med gällande regler.194 Resultatet presenterades . I utvärderingen utgick man från åtgärder och insatser inom respektive axel. Ett stort antal frågor från kommissionen skulle besvaras. För varje åtgärd fanns ett antal specifika frågor och dessutom fanns ett antal programövergripande frågor. Halvtidsutvärderingen hade en tydlig kvantitativ ansats. Utvärderingar av en given åtgärd syftar till att besvara frågan om vad som har hänt på grund av åtgärden, dvs. vilket resultat åtgärden har fått och vilken effekt detta har haft. För att göra en sådan utvärdering har man inte enbart undersökt vad som har hänt efter att åtgärden har vidtagits, eftersom något som har inträffat efteråt inte nödvändigtvis betyder att det har inträffat på grund av åtgärden. I stället har man gjort en jämförelse med den hypotetiska situation som skulle ha uppstått om stödet inte hade funnits. I analysen har man vanligtvis jämfört de individer och företag som har fått stöd (stödgruppen) med en kontrollgrupp av individer och företag som inte har fått stöd. Resultatet av halvtidsutvärderingen har presenterats i form av fyra underlagsrapporter, en för vardera axel, och en sammanfattande rapport med svar på utvärderingsfrågorna. Rapporterna följer den struktur som kommissionen har fastställt. presenterade regeringen de ändringar av det pågående landsbygdsprogrammet som görs bl.a. med anledning av halvtidsutvärderingen i syfte att förbättra måluppfyllelsen i programmet som helhet. Tjänstemän på Landsbygdsdepartementet har i intervjuer betonat att det återstår av landsbygdsprogrammet och att regeringen vill kraftsamla där det går bra. Ändringarna innebar bl.a. att två åtgärder stängdes. 194 Rådets förordning (EG) nr 1698/2005. UPPFÖLJNING, UTVÄRDERING OCH REVISION I denna uppföljning har flera aktörer kommenterat halvtidsutvärderingen. Ett exempel på hur aktörerna ser på halvtidsutvärderingen kan hämtas från LRF: SLU:s halvtidsutvärdering fångade en del av landsbygdsprogrammets resultat men inte allt. SLU utgick från det kontrafaktiska perspektivet, men utvärderingsupplägget skiljde sig åt mellan åtgärderna. SLU frågade t.ex. inte dem som fick investeringsstöd hur de upplevde stödet, medan de som fick bidrag via Leader blev tillfrågade.195 i menar att halvtidsutvärderingen inte gav samma bild av utvecklingen som de egna utvärderingarna i gjort. i menar att halvtidsutvärderingen kändes negativ och uppfattades som alltför akademisk, och man kände inte igen sig i den bild som den gav: Utvärderingen gjordes utifrån de indikatorer som man valt för att följa landsbygdsprogrammet, så är det något man bör fundera på är det vilka indikatorer man sätter för programmet. Innan bör man ju ha klart för sig vad det är man vill mäta. Utvärderingen gav inte heller utrymme för att mäta regionala skillnader när det gäller förutsättningarna t.ex. för att driva företag. Man bör även analysera hur det hade sett ut utan stöd även om en trend är negativ kan det ju vara så att den varit än mer negativ om stöden inte funnits.196 Tillväxtanalys deltog i för halvtidsutvärderingen och menar att det i halvtidsutvärderingen borde ha ingått mer av varför-frågor. De intervjuade tjänstemännen menar att halvtidsutvärderingen blev mycket akademiskt inriktad och att den inte såg på frågorna från myndighets- eller politikerperspektiv. har framfört att det kan vara missvisande att utgå enbart från jordbruksekonomiska resonemang när man ska utvärdera landsbygdsutveckling inom landsbygdsprogrammets axel 3. menar att halvtidsutvärderingen gav ett värdefullt underlag inför den kommande perioden av landsbygdsprogrammet. Förbundet betonar dock att man i utvärderingar och redovisningar även bör kunna ta med sekundära effekter av en åtgärd, även om dessa ibland är svårare att mäta än de direkta, som är de som främst redovisas. Coompanion har framfört att man delar många av de ibland obekväma synpunkter som framfördes i halvtidsutvärderingen. Viktigt med uppföljning och utvärdering av resultat Flertalet aktörer har betonat att det är viktigt att följa upp och utvärdera landsbygdsprogrammets resultat. Exempelvis LRF menar att det är viktigt att korrigera om det behövs. Det är viktigt att ta fram volymmål som går att följa upp. ser det som positivt att det ställs krav på kontroll och uppföljning, även om man anser att kraven är i högsta laget. Kravet på uppföljningsbara indikatorer är positivt eftersom det tvingar fram 195Lantbrukarnas riksförbund (LRF), intervju . 196Länsstyrelsen i , intervju . UPPFÖLJNING, UTVÄRDERING OCH REVISION en medvetenhet om och ett fokus på effekter av olika åtgärder. Däremot är det svårt att få till bra indikatorer som avspeglar de effekter man vill uppnå med åtgärderna. menar att det också kan ta innan effekterna blir mätbara, och det finns en risk att uppföljningssystemet driver fram åtgärder med enbart kortsiktiga mätbara effekter vilket kanske inte är det bästa på . konstaterar att som för så många andra stöd lägger myndigheterna ner mycket tid på att kontrollera och följa upp redovisningar men mindre tid att följa upp effekterna av utförda insatser. Flera aktörer, bl.a. Tillväxtanalys, har pekat på att det är viktigt att redan nu lyfta upp frågan om hur uppföljningssystemet för nästa landsbygdsprogram ska se ut. Svårt att mäta effekter av landsbygdsprogrammet och flera andra aktörer menar att det i praktiken är svårt att mäta effekter av landsbygdsprogrammet. har haft diskussioner med kommissionen om hur resultat för landsbygdsprogrammet ska mätas. Kommissionens definitioner är inte alltid tydliga och ibland ger de olika svar. pekar bl.a. på att det är svårt att fånga upp sysselsättningseffekter och att det inte är entydigt vad som menas med t.ex. skapade arbetstillfällen. Bevarade arbetstillfällen följs inte upp. har uppgifter om sysselsättningseffekter, men dessa kan vara svåra att tolka. Arbetsmarknaden är dessutom till sin natur i hög grad dynamisk; tillkommer nya jobb som andra försvinner. Ännu större tolkningssvårigheter gäller enligt för de ekonomiska indikatorerna, t.ex. bruttoförädlingsvärdet. Förutom mätsvårigheter är det också problem att få fram klara definitioner på vad de olika begreppen avser. Flera aktörer konstaterar att företagsstöden har fått kritik för att investeringarna skulle ha genomförts även utan stöd från landsbygdsprogrammet (s.k. dödviktseffekter). LRF och flera andra aktörer menar att detta antagligen är sant, men betonar att det vore mer intressant att undersöka hur utvecklingen för företagen hade sett ut om de inte hade fått stöd. LRF menar att investeringsstödet bara kan utvärderas på och att den mjuka utvecklingen, t.ex. kompetensutveckling, också är viktig men svår att mäta. menar att det är mycket svårt att göra kontrafaktiska analyser. Problemet är att det som regel är svårt att identifiera en jämförelsegrupp. I de fall man kan identifiera en sådan är det ofta mycket svårt att få fram relevant information om denna. En annan fråga är som resultatet av en insats ska mätas. har betonat att det i vissa fall kan ta innan effekter kan ses och att effekterna kan vara olika för olika åtgärder. Resultaten kan se olika ut vid olika tillfällen och gå upp och ned över tiden. I vissa fall kan resultat av stöd förväntas uppstå efter att projekten har avslutats. Från tidpunkten då en investering är genomförd till dess att den ger effekt kan det gå . Enligt kan det för en del former av stöd ta två till innan effekterna har växt sig starka. UPPFÖLJNING, UTVÄRDERING OCH REVISION menar att det är svårt att ta ställning till som resultat ska mätas och vad som kan betraktas som det slutliga resultatet. uppger att man inte har någon möjlighet att följa upp de olika ärendena . i menar att när det sista av bidraget har betalats ut till en bidragsmottagare har inte längre någon kontroll över hur verksamheten utvecklas och vilka resultat som bidraget får. uppger att det har diskuterats om man skulle kunna ställa krav på att företag som har fått stöd skickar in årsbokslut efter det att stödet har betalats ut eftersom indikatorer som sysselsättning kan mätas först . betonar att det inom de skogliga åtgärderna kan vara svårt att se effekter på kort sikt, vilket försvårar effektuppföljningen. Som exempel nämns att det är svårt att visa på några mätbara direkta effekter i skogen när man följer upp kompetensutveckling. Däremot skapar kompetensutveckling förutsättningar för en fortsatt utveckling i önskad riktning. Enkätstudier visar också att sökande upplever en positiv effekt av kompetensutvecklingen, att den leder till ändrat beteende, och menar att den upplevda effekten är minst lika viktig att följa upp som den faktiskt mätbara effekten eftersom denna är svår att ringa in på ett bra sätt. En del aktörer har också varit kritiska till det sätt som resultaten redovisas på, bl.a. hur sysselsättning och arbetstillfällen räknas. Hela ska leva konstaterar att landsbygdsfrågor har ett rykte om sig att vara flummiga och svåra att utvärdera. i betonar att landsbygdsprogrammet ger många olika typer av resultat: Det är inte viktigast att räkna resultat i form av årsarbeten. Insatserna kan ge så många andra resultat. Personer kan ha gått från deltid till heltid, några kan ha fått sommarjobb etc. Detta är resultat som inte fångas genom dagens uppföljningssystem, men arbetar med att förbättra detta.197 Följeforskning i stället för halvtidsutvärdering Det är svårt att utvärdera resultaten i förhållande till målen under en pågående programperiod. Flera aktörer menar att det därför vore bra att i stället följa utvecklingen av stödens resultat som insatserna pågår med hjälp av s.k. följeforskning. i menar att det borde finnas utrymme inom landsbygdsprogrammet, i form av särskilda medel, för att mer aktivt följa upp projektens resultat genom följeforskning liknande den som finns för strukturfonderna. Det borde ingå mer lärande och överföring av erfarenheter inför nya projekt. finns inget utrymme för detta eftersom måste lägga alla resurser på handläggning av bidragen. Bland andra har redovisat att halvtidsutvärderingar inte längre används inom strukturfonderna. 197 i , intervju . UPPFÖLJNING, UTVÄRDERING OCH REVISION menar att ett problem var att de resultat som framkom i halvtidsutvärderingarna av strukturfondsprogrammen kom för sent och kunde därmed inte användas som underlag för beslutsfattandet inför den kommande programperioden. I stället används numera följeforskning. På uppdrag av regeringen upphandlar programutvärderare för de åtta regionala programmen samt för projekt . Utvärderarna skriver löpande rapporter som lämnas till övervakningskommittéerna som behandlar dem. Revision av landsbygdsprogrammet utförs av flera olika aktörer:198 Revisionsrätten (både årlig revision och effektivitetsrevision) och dess EU-revision (huvudsakligen årlig revision) olika kontrollfunktioner vid berörda myndigheter. () är den nationella revisionsmyndigheten för EU:s fonder med delad förvaltning.199 ESV utför revisioner av olika EU-finansierade stöd och program, bl.a. landsbygdsprogrammet, och är attesterande organ för jordbruksfonderna. Fondernas EU- medel ska användas till rätt ändamål och på ett effektivt sätt, vilket styr ESV:s uppdrag som revisionsmyndighet. I uppdraget som revisionsmyndighet ingår även att granska den svenska medfinansieringen. ESV:s uppdrag syftar till att främja en korrekt och effektiv hantering i . ESV granskar hur den myndighet som ansvarar för förvaltningen i har genomfört sitt uppdrag.200 ESV:s revisorer deltar då Revisionsrätten och kommissionen kommer till för att genomföra granskningar. Revisionsrätten och kommissionen har kontakter med ESV i olika frågor, t.ex. i samband med årsrapporteringen.201 Europeiska revisionsrättens uppgift är att göra en oberoende granskning av EU:s utgifter och inkomster. Revisionsrätten kontrollerar även att förvaltningen av EU:s budget sköts på ett riktigt och effektivt sätt. Revisionsrätten gör revisioner i EU:s institutioner och åker även till medlemsländerna och granskar räkenskaperna på plats. 198ESV, intervju . 199Delad förvaltning innebär att kommissionen har det övergripande ansvaret för fonderna men att medlemsstaten ansvarar för genomförandet i . 201ESV, intervju . UPPFÖLJNING, UTVÄRDERING OCH REVISION har en internrevisionsenhet som har till uppgift att granska att inrättade rutiner garanterar överensstämmelse med gemenskaps- reglerna samt att redovisningen av räkenskaperna är korrekt. nen är oberoende i förhållande till de som ansvarar för genomförandet av ESV:s revisioner omfattar dels en systemgranskning av förvaltnings- och kontrollsystemen hos myndigheterna, dels en granskning av projekt- och Revisionerna omfattar såväl granskning av dokumenta- tion som besök på myndigheterna. ESV har för uppgiften med EU- revisioner byggt upp en avdelning med ca 30 medarbetare uppdelade i tre En enhet är inriktad på revision av landsbygds- och fiskerifonderna. ESV ansvarar för såväl planering som utförande av revisionerna och rappor- terar till , regeringen och den granskade myndigheten.203 ESV granskar och bedömer om utbetalningarna har gjorts enligt gällande regler för att säkerställa att myndigheternas förvaltning har varit effektiv. ESV rapporterar till Landsbygdsdepartementet och i form av ett intyg per fond, ett yttrande, en årsrapport och en revisorsrapport. ESV uppger att man har genomfört systemrevisioner i nästan alla län. , , , , och fick besök , och görs revision i , , , , och län samt vid . Löpande rapportering av revisioner görs till , Lands- bygdsdepartementet, och de reviderade myndigheterna när det gäller systemrevisioner. Kommissionen har tagit fram kriterier för hur resultatet från revisionerna ska bedömas. Om ESV i en revision av exem- pelvis en länsstyrelse gör bedömningen det handlar om uppenbara brott eller bristfällig överensstämmelse kan som ansvarigt utbetal- ningsorgan stoppa utbetalningarna och ska till ESV redovisa vilka planerade åtgärder som vidtas och därefter vad resultatet av dessa blir. använts för och två Leaderområden. kommentar betonat att beslut om utbetalningsstopp grun- dar sig på en utvärdering av . Vid en sådan utvärdering beaktar verket de iakttagelser som ESV har gjort. ESV menar att kommissionen har en mer strikt styrning av revisionen av jordbruksfonderna jämfört med revisionen av strukturfonderna. detta kan vara att jordbruksfonderna omfattar mer pengar. Kommissionen aviserade att man inte kunde godkänna års- räkenskaperna för Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling 202 , e-brev . 203 SOU 2011:23. UPPFÖLJNING, UTVÄRDERING OCH REVISION (EJFLU) på grund av den stora mängden finansiella fel för den del av fonden som kallas EJFLU ej IAKS.204 efter det att EVS hade lämnat in sin rapport meddelade kommissionen verket att årsräkenskaperna inte kunde läggas fram för godkännande i den form de var i då, med en så hög felnivå. Kommissionen gav ESV i uppdrag att utföra kompletterande granskningar. Detta innebar att granskningen /11 utökades från 112 granskade ärenden till 203. Kommissionen meddelade även att konfidensnivån för urval skulle öka, vilket innebar att man inte satte någon tillit till systemet utan enbart förlitade sig på stickprovsurvalet. /12 innebar detta en ökning av ESV:s granskning med 70 ärenden. Den kompletterande granskningen var klar , och ESV rapporterade till kommissionen i . I de 112 projekt som granskades /11 fanns det finansiella fel i 12 fall. I det utökade urvalet var det 8 finansiella fel i de 91 granskade projekten. Totalt uppgick de finansiella felen till . Hur allvarligt felet är bedöms utifrån hur stor andel av de totala kostnaderna som felet utgör, inte utifrån beloppets nominella storlek. fattade kommissionen beslut om att godkänna årsräkenskaperna för . Detta gjordes vid ordinarie beslutstillfälle. Enligt ESV:s bedömning hade något beslut inte kunnat fattas om den kompletterande granskningen inte hade genomförts och rapporterats före . ESV menar att bristerna ligger i förvaltnings- och kontrollsystemet. Det är ingen särskild åtgärd eller något särskilt län som utmärker sig. Bland de åtgärder som ingår i denna uppföljning finns ett mikroföretagsstöd, där felet var att ett icke-stödberättigat belopp på hade räknats in. Exempel på andra typer av fel: Momsen har felaktigt räknats med som kostnad. Lagen om offentlig upphandling har inte följts vid upphandling. Underlag för löner saknas. Avdrag har gjorts för utgifter som uppstått och betalats ut innan angivet datum i beslutet. Lönekostnader för hustru har redovisats. Det saknas dokumentation om annonsering av upphandling.205 Revisioner inom Leader 2010/11 Under verksamhetsåret granskades 16 Leaderområden, varav 11 fick anmärkningar. Följande exempel på brister har redovisats av ESV: Flera dokument saknas i akterna, beslut har fattats ändå. Alla ansökningar ankomstregistreras inte. Ansökningar har inte undertecknats. Kvalitetskontroller har inte genomförts. 204IAKS är det integrerade administrations- och kontrollsystemet. IAKS reglerar alla areal- och djurbaserade stöd och ersättningar. Stöden i bl.a. axel 3 är ej IAKS. 205ESV, intervju och e-brev . UPPFÖLJNING, UTVÄRDERING OCH REVISION Kvalitetskontroller är bristfälliga. Dokumentation över utredningar och ställningstaganden är bristfällig. Det är svårt att följa handläggningskedjan eftersom dokumentationen brister. Riskanalys har inte upprättats. Bristfälliga rutiner för kontroll av ansökan. Bristande dokumentation av handläggningskontroller. Jävsproblematik och risk för otillbörlig påverkan. Intervjuade tjänstemän vid ESV har i uppföljningen konstaterat att många som arbetar för Leader inte har någon vana eller erfarenhet av administration eller av EU-projekt. De är ofta eldsjälar men ser inte de behov och krav på dokumentation och administration som reglerna kräver. Finansiella fel leder till kostnader för I uppföljningen har ESV betonat att det är dyrt att göra fel. De finansiella felen handlar ofta om små belopp, men leder enligt ESV till mycket stora återbetalningsbelopp för . Detta beror på hur återbetalningsbeloppen räknas ut. ESV har i uppföljningen uppgett att de felaktigt utbetalda beloppen för landsbygdsstöden uppgår till 105 /11 och efter felutvärdering anses det mest sannolika felet i populationen vara . Det är detta belopp som måste betalas tillbaka till kommissionen. ESV och har olika uppfattningar om finansiellt fel för två ärenden. menar därför att det är alldeles för tidigt att dra några slutsatser om beloppets storlek och betonar även att felet i frågan om EJFLU inte är väsentligt och att kommissionen nu har godkänt räkenskaperna för /11. ESV anser emellertid att utifrån den information som fanns tillgänglig vid granskningstillfället står det klart att det ska bedömas som finansiellt fel för båda ärendena. Kommissionen har ännu inte tagit ställning i ärendet, varför man ännu inte känner till det slutliga återbetalningsbeloppet. Enligt ESV brukar det som regel inte fastställas förrän kommissionen haft ett bilateralt möte. ESV menar att numera ligger högt upp på kommissionens riskskala efter att som EU-medlem inte ha reviderats i samma omfattning. ESV menar att detta kan bero på att de svenska myndigheterna inte har satt sig in i regelverket och varit för generösa i sina bedömningar. ESV menar att det inte är hållbart att ha en så hög andel finansiella fel som det har varit i . Den höga risken innebär att det blir många revisioner i . har i en kommentar betonat att resonemanget om placering på riskskalan är ren spekulation och att det inte stämmer. ESV konstaterar att beslut om bidrag från landsbygdsprogrammets axel 3 innebär att handläggarna på myndigheterna måste göra bedömningar. Det finns därmed risk att handläggarna missar vissa regler. På så sätt är det enligt ESV ofta den mänskliga faktorn som är orsaken till de finansiella felen. ESV har framfört att handläggarna på länsstyrelserna ofta inte är medvetna UPPFÖLJNING, UTVÄRDERING OCH REVISION om vilka konsekvenser som fel kan innebära. ESV menar att det är viktigt att myndigheterna blir medvetna om konsekvenserna av fel. Det är viktigt att veta vad ett procentuellt finansiellt fel kan innebära. Regeringen har i årets budgetproposition med anledning av ESV:s kritik framfört att åtgärder behöver vidtas för att förbättra styrningen och hanteringen av landsbygdsstöden. Regeringen konstaterar att har vidtagit åtgärder för att förbättra styrningen och hanteringen av stöden hos myndigheterna. Även regeringens uppdrag till och länsstyrelserna att göra en processgenomgång för landsbygdsstöden förväntas ge en bättre hantering av stöden. Regeringen uppger vidare att man arbetar för att få ett enklare regelverk i samband med reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken för att på så sätt minska risken för felaktig hantering. Risk för att myndigheterna blir alltför försiktiga I uppföljningen har man betonat vikten av att följa regelverket, men har flera aktörer pekat på att det finns en risk för att myndigheterna blir alltför försiktiga och håller tillbaka alltför mycket för att rädda pengar åt staten. konstaterar att det finns ett politiskt önskemål om att inte ska bli tvingat att betala sanktioner. betonar att målet är att ha ett korrekt och effektivt administrations- och kontrollsystem som är rättssäkert och kundvänligt. Detta gör att man kan undvika korrigeringar från EU:s sida. i menar att det på å ena sidan finns en välvilja att föra ut landsbygdsprogrammet och att medlen ska användas, men å andra sidan finns också en försiktighet när det gäller kostnader och en rädsla för revisorerna. menar att det är viktigt att landsbygdsprogrammet gör nytta och att människor vågar söka bidrag. Flera av de aktörer som har ingått i denna uppföljning konstaterar att det görs många kontroller. Exempelvis tjänstemän vid i upplever att man kontrolleras i allt större utsträckning och att det i stället borde vara mer av lärande: Med varje kontroll kommer nya pålagor med moment som ska genomföras, kontrolleras eller dokumenteras både ansökningsförfarande och handläggning blir mer och mer komplext.206 Bland andra ESV har framfört att det kan antas att och länsstyrelserna kommer att bli mer restriktiva nu när de finansiella felen har uppmärksammats och kommissionen inte godkände årsräkenskaperna förrän kompletterande granskningar hade gjorts av ytterligare ärenden.207 har med anledning av den höga felprocenten aviserat att de ska genomföra extra granskningar på länsstyrelserna för att försöka hålla nere de finansiella felen. 206Länsstyrelsen i , intervju . 207Kommissionen godkände räkenskaperna . UPPFÖLJNING, UTVÄRDERING OCH REVISION Risk för återbetalning efter revision