rfr · GZ0WRFR6d2 · 2012-05-28 00:00:00 — I kan en enskild riksdagsledamot välja mellan att på egen hand framställa skriftliga eller muntliga frågor till en minister och att tillsammans med andra framställa interpellationer till regeringen eller en minister. Rätten att framställa interpellationer och frågor slås fast i grundlagen, och de närmare bestämmelserna om exempelvis svarstider och debattregler ges i arbetsordning. Frågorna och interpellationerna ska avse angelägenheter inom regeringens respektive ministerns ansvarsområde. Talmannen och centralkansli fyller en central funktion i administrationen kring frågor och interpellationer en skriftlig fråga ska exempelvis lämnas till talmannen för vidarebefordran till berörd minister, och talmannen fördelar efter eget övervägande ordet i den debatt som kan följa efter ett frågesvar men har inte något inflytande över vilka frågor eller interpellationer som ställs. Talmannens eller kammarens godkännande beslut krävs således inte för att en fråga eller interpellation ska få framställas. En skriftlig fråga ska vara exakt i sak och ska lämnas till talman, som vidarebefordrar den till den berörda ministern. Frågan ska besvaras skriftligen . En skriftlig fråga kan ställas också under ett avbrott i . kan, om det finns särskilda skäl, besluta att en ledamot får ställa endast ett visst antal skriftliga frågor under ett eller en del av ett . De muntliga frågorna framställs och besvaras direkt vid en frågestund i . De är sålunda inte kända i förväg. Det är talmannen som bestämmer vilka ledamöter som ska få framställa sina frågor. Svaret kan följas av en debatt, där den ledamot som framställde frågan får lämna minst ett inlägg och där även övriga riksdagsledamöter kan ges rätt att delta. Varje inlägg måste begränsas till en minut, och det är talmannen som avgör vem som ska få ordet och för hur många inlägg och repliker. När talmannen anser att saken har debatterats tillräckligt förklarar han eller hon debatten avslutad. Härutöver kan en grupp om minst 20 riksdagsledamöter framställa en interpellation till regeringen eller till en enskild minister. Interpellationen ska besvaras i kammaren . Svaret kan följas av en debatt, som inte är närmare reglerad. Det finns sålunda inga begränsningar när det gäller inläggens antal eller längd. Om så yrkas under debatten ska efter debatten rösta om förtroendet för regeringen eller ministern. kan besluta att först remittera denna fråga till ett utskott, som ska lämna ett förslag på riksdagsbeslut. har med dessa regler, som enda nordiska land, därmed en motsvarighet till det dagordningsinstitut som länge var föremål för diskussion och utredning i och som berörts ovan. Frågor och interpellationer är i främst och formellt en del av den parlamentariska kontrollen. Muntliga frågor och interpellationer används 17 EN INTERNATIONELL UTBLICK emellertid också i hög utsträckning för att skapa debatt i aktuella politiska frågor. Denna funktion förstärks av det faktum att debatterna ofta direktsänds i radio och tv. De skriftliga frågorna används också för inhämtande av information. framställdes drygt 4 000 skriftliga och drygt 800 muntliga frågor samt 13 interpellationer. Siffrorna visar främst att interpellationer har en annan karaktär än i och att de används mycket mer sällan och för frågor av betydligt mer principiell och parlamentariskt avgörande slag. Detta hänger sannolikt samman med det dagordningsinstitut som är kopplat till interpellationsdebatterna. I finns skriftliga frågor för muntliga eller skriftliga svar. Med talmannens tillstånd kan en ledamot dessutom få framställa en s.k. oförberedd fråga, dvs. en muntlig fråga för ett direkt muntligt svar. Rätten att ställa frågor är reglerad i Alltingets arbetsordning. Enskilda ledamöter av Alltinget kan framställa skriftliga frågor till ministrar i regeringen, som sedan ska besvaras skriftligen eller muntligen. Frågorna ska först godkännas av talmannen, som sedan vidarebefordrar frågan till den berörda ministern. För att bli godkänd ska frågan vara tydligt avgränsad till en angelägenhet inom ministerns ansvarsområde och den ska vara formulerad så att den kan besvaras kortfattat. Det finns ingen begränsning i hur många frågor en ledamot får ställa. Svaret lämnas i enlighet med frågeställarens begäran antingen muntligen vid en frågestund som hålls i Alltinget , eller skriftligen . Ett svar som lämnas muntligen vid en frågestund kan följas av en debatt i vilken även andra Alltingsledamöter kan delta. Debatten avslutas inte med någon votering eller något annat uttryck för Alltingets inställning till svaret eller förtroende för ministern. En Alltingsledamot kan innan frågestunden börjar dessutom begära tillstånd att vid frågestunden framställa en muntlig fråga som ska besvaras muntligen av ministern direkt vid frågestunden, en s.k. oförberedd fråga. När ett sådant svar har lämnats av ministern är den efterföljande debatten bara öppen för frågeställaren och ministern. I finns skriftliga och muntliga frågor, där de senare i sin tur kan delas in i muntliga frågor för muntliga svar och skriftliga frågor för muntliga svar, samt interpellationer. Frågeinstituten är reglerade i arbetsordning. talman har ett relativt stort inflytande över vilka frågor som ska få framställas och hur debatter ska genomföras. De olika frågeinstituten är tillgängliga för alla enskilda Stortingsledamöter. Härutöver kan ett utskott under vissa förutsättningar ställa frågor till en minister. 17 EN INTERNATIONELL UTBLICK Skriftliga frågor (för skriftliga svar) ska vara relativt korta de ska rymmas på högst en A4-sida. Om talmannen anser att frågan faller utanför regeringens ansvarsområde ska han eller hon avvisa frågan. Annars vidarebefordras den till berörd minister som har rätt att vägra svara men som annars ska svara . Ett svar får omfatta högst två A4-sidor. En enskild ledamot får framställa högst två skriftliga frågor, med vilket här avses både frågor för skriftligt och för muntligt svar. Med muntliga frågor avses som sagt frågor för muntliga svar, som framställts antingen skriftligen eller muntligen. Muntliga frågor besvaras vid en frågestund som normalt äger rum i förmiddag. Först hålls en muntlig frågestund med muntliga frågor för muntliga svar, där den ledamot som önskar framställa en fråga till en minister har anmält detta, men inte frågans innehåll, i förväg till talmannen. Talmannen avgör vilka ledamöter som ska få ställa sina frågor och fördelar ordet i den efterföljande debatten. Frågan och svaret får ta högst var, och inlägg i den efterföljande debatten, där även övriga Stortingsledamöter får delta, får tahögst en minut var. Härefter följer vad som kallas den vanliga frågestunden (den ordinære spørretimen), där ministrarna muntligen besvarar sådana skriftliga frågor som har framställts senast veckan innan. Den debatt som följer är inte öppen för övriga Stortingsledamöter. Skillnaden mellan de två olika typerna av frågestund är sålunda att frågan i det ena fallet framställs muntligen först i samband med debatten och i det andra har framställts skriftligen i förväg. Interpellationer får framställas av enskilda ledamöter. En interpellation får inte röra en angelägenhet som faller utanför regeringens ansvarsområde eller som är under behandling av ett utskott. Frågor som redan har framställts, antingen som interpellationer eller som muntliga frågor, men ännu inte har besvarats får inte framställas på nytt. Om en interpellation inte avvisas av talmannen på grund av dessa bestämmelser ska den vidarebefordras till vederbörande minister, som ska besvara interpellationen i , dock senast inom en månad. När interpellationen ska besvaras får interpellanten inleda med ett anförande om högst . Ministern kan härefter lämna ett svar i ett anförande som får ta högst . Statsministern och eventuella andra ministrar som berörs av interpellationen kan också ges rätt att yttra sig och deras inlägg får också pågå i högst . Sedan följer en debatt i vilken interpellanten och ministern först får varsin replik och övriga Stortingsledamöter sedan får tala en gång om högst . Sammanlagt får debatten med anledning av en interpellation ta högst . Varken interpellations- eller frågedebatter avslutas med någon form av ställningstagande om förtroende för regeringen. Utöver den möjlighet som finns för alla Stortingsledamöter att framställa interpellationer och frågor kan ett utskott, vid behandlingen av en proposition eller motion framställa frågor till berörd minister. 17 EN INTERNATIONELL UTBLICK Ledamöter av det franska parlamentet Nationalförsamlingen kan ställa skriftliga eller två olika varianter av muntliga frågor (muntliga frågor utan debatt respektive frågor till regeringen) till ett statsråd. Frågeinstituten ses primärt som ett kontrollinstrument, även om svaren på frågorna givetvis också förser ledamöterna med information. Tv-sändningar av vissa debatter är föremål för ett stort massmedialt intresse, och frågeinstrumenten uppfattas som en viktig del i det parlamentariska arbetet. Användningen av framför allt de skriftliga frågorna ökar markant . Enligt uppgift på Nationalförsamlingens hemsida ställdes 2009/10 nästan 30 000 skriftliga frågor, vilket kan jämföras med ca 12 000 /95. Ledamöters skriftliga frågor publiceras i den franska republikens officiella tidning och ska besvaras av berörd minister genom att svaret på motsvarande sätt publiceras . I tidningen publiceras vidare en förteckning över de frågor som inte har besvarats inom tidsfristen. Efter denna påminnelse har ministern på sig att besvara frågan innan ledamoten kan ta initiativ till att förnya frågan. Dessutom har parlamentets partigrupper möjlighet att välja ut ett antal av de frågor som inte har besvarats inom tvåmånadersfristen; dessa frågor måste då besvaras . Under /10 togs 624 frågor (av knappt 30 000) upp av partigrupperna. Att en partigrupp väljer att ta upp en fråga kan möjligen ses som en markering, och den proceduren med den särskilda svarstiden respekteras med endast några få undantag av regeringen. Den skriftliga frågan ska före publicering godkännas i en övervägande formell granskning som utförs av motsvarigheten till den svenska kammarkansli. De granskar bl.a. att frågan är ställd till rätt minister och att den inte innehåller anklagelser mot utomstående. Nationalförsamlingen håller två särskilda sammanträden för s.k. muntliga frågor utan debatt. Sådana frågor framställs skriftligen och överlämnas till regeringen före sammanträdet. Frågan förutsätter inget godkännande i förväg. Vid varje sammanträde får högst 32 muntliga frågor framställas och dessa fördelas mellan partigrupperna. Sedan frågeställaren muntligen vid sammanträdet framställt sin fråga lämnar ministern ett muntligt svar. Behandlingen av varje fråga får ta högst ; finns tid över efter fråga och svar kan ett visst replikskifte äga rum mellan frågeställaren och ministern. Ytterligare två sammanträden ägnas åt s.k. frågor till regeringen. Vid detta sammanträde närvarar regeringens samtliga ministrar och besvarar direkta muntliga frågor från parlamentsledamöterna. Dessa sammanträden direktsänds i radio och tv och väcker ofta stort intresse. Högst 15 frågor får ställas under ett sammanträde, och en fördelning sker mellan partigrupperna på samma sätt som för muntliga frågor utan debatt. Det finns inga andra begränsningar vad gäller frågornas innehåll än att de inte får utgöra förolämpningar eller hot. När ministern har besvarat frågan kan vare sig frågeställaren 17 EN INTERNATIONELL UTBLICK eller någon annan ledamot få ordet för ytterligare repliker i samma ämne; det förekommer således ingen debatt. Namnen på de ledamöter som kommer att ställa frågor redovisas före sammanträdet, men frågan är inte känd i förväg och kan därmed heller inte granskas eller godkännas. Den tyska Förbundsdagens arbetsordning utgår från stora och små frågor, som kan lämnas av en partigrupp eller av av förbundsdagens ledamöter, samt skriftliga och muntliga enskilda frågor, som varje enskild ledamot kan ställa. Syftet med stora frågor är främst att få information om grundläggande problem medan små frågor används för att få information i bestämda frågor. När det gäller de enskilda frågorna rör det sig främst om snävt definierade frågeställningar för ett konkret informationsinhämtande. Vid sidan av detta har varje ledamot möjlighet att ställa aktuella frågor inom ramen för utfrågning av , ofta gällande det senaste regeringssammanträdet. Sådana frågor framställs muntligen och utan föregående skriftlig inlämning. Slutligen står det ledamöterna eller grupperna fritt att vid sidan av de här beskrivna formella frågeformerna vända sig till eller direkt till vederbörande departement med s.k. informella frågor. De olika frågeinstrumenten används flitigt och är en betydelsefull del både av den parlamentariska kontrollen och i den politiska debatten. Parlamentsledamöternas rätt att ställa frågor till regeringen är inte uttryckligen reglerad i grundlagen. Den tyska författningsdomstolen har dock hänfört den parlamentariska rätten att ställa frågor, och regeringens skyldighet att svara, till förbundsdagsledamöternas konstitutionella ställning som har sin grund i den artikel i grundlagen som slår fast att ledamöterna är företrädare för hela folket, obundna av uppdrag och instruktioner och bara underkastade sitt samvete (artikel 38). Frågeinstituten är i stället uttryckligen reglerade i förbundsdagens arbetsordning. Alla typer av frågor ställs till som helhet, inte till en enskild minister. Regeringen fördelar sedan själv frågorna mellan de olika ministerierna. Frågorna ska hänföra sig till områden som regeringen är ansvarig för, och domstolarnas, och oberoende ställning måste beaktas. Frågorna får inte heller avse förbundsländernas egna ansvarsområden eller andra staters angelägenheter. Om talmannen anser att frågan är otillåten kommer han eller hon ofta informellt överens med frågeställaren om en omformulering. Annars avvisas frågan av talmannen. Det finns ingen begränsning i hur många stora frågor som får ställas. Inte heller är det uttryckligen reglerat hur omfångsrik frågan får vara; arbetsordningen anger dock att de ska vara kortfattade och konkreta. Det har utvecklats en praxis som innebär att ledamöterna självmant försöker begränsa frågornas omfång. Frågan ska besvaras muntligen och regeringen meddelar när den avser att besvara frågan det finns således ingen reglerad svarstid, annat än 2011/12:RFR6 18 SAMMANFATTNING att om regeringen meddelar att frågan kommer att besvaras senare än , kan en grupp om av parlamentsledamöterna begära att frågan sätts upp på dagordningen för debatt. Små frågor besvaras skriftligen av regeringen . De enskilda frågorna ska lämnas in skriftligen. Frågor för muntliga svar ska besvaras vid en frågestund, som hålls en gång , om de har lämnats senast veckan . Frågan ska vara kortfattad och möjliggöra ett kortfattat svar. Varje ledamot har rätt att ställa högst två frågor . När svaret har lämnats vid frågestunden kan frågeställaren få ställa två kompletterande frågor. Även andra ledamöter kan få ordet och får då ställa en kompletterande fråga var. Talmannen kan även ge tillstånd till brådskande frågor, dvs. frågor med ett uppenbart brådskande intresse, som ska lämnas in dagen före debatten. Varje parlamentsledamot har rätt att härutöver ställa fyra frågor för skriftliga svar . Frågor för skriftliga svar ska besvaras inom . Om frågan inte är besvarad kan frågeställaren begära att frågan i stället ska besvaras muntligen vid nästa frågestund. Ingen av de debatter som hålls med anledning av en fråga avslutas med att Förbundsdagen beslutar om någon form av ställningstagande eller på annat sätt uttrycker sitt förtroende för regeringen. Den historiska genomgången i denna rapport beskriver den svenska utvecklingen av frågeinstituten, från de första försöken , till och med innan ståndsriksdagen var avskaffad, till den utformning de har kommit att få . Av denna beskrivning framgår att skillnaderna, trots den långa tid som har gått, är relativt små mellan dagens och dåtidens frågeinstitut och att debatten om vilka problem frågeinstituten tampas med i mångt och mycket är densamma . Så har exempelvis kritiken gällande försenade interpellationssvar återkommit för att än vara mycket aktuell och stark. Detsamma gäller frågan om skillnaderna mellan de olika frågeinstituten och vad som upplevs som en oklar gränsdragning mellan interpellationer och frågor, vilket leder till att de olika instituten inte alltid används för den typ av frågor de var avsedda för. Så återkommer ofta kritiken att frågor som hade passat bättre i interpellationens form i stället framställs som en skriftlig fråga, och vice versa. Ytterligare en kritisk synpunkt som ofta har återkommit , framför allt under den första halvan av den tidsperiod som redovisas i denna rapport, är den att debatterna med anledning av svar på interpellationer eller frågor är tråkiga, långsamma och oinspirerande. Måhända orsakades dessa kritiska synpunkter delvis på en alltför optimistisk snegling mot frågestunderna i det brittiska underhuset, och vid en sådan jämförelse framstår onekligen en uppläsning av ett långt och på förhand skrivet manus som mindre intresse- 18 SAMMANFATTNING 2011/12:RFR6 I arbetet med att finna lösningar på detta problem innebar också samma fråga särskilt till en början den största återkommande utmaningen, nämligen den om hur debattrestriktioner ska kunna anses förenliga med riksdagsledamöternas yttrandefrihet i kammaren. Ytterligare ett vanligt förekommande problem i början, som dock på ett markant sätt skiljer sig från förhållandena , var att antalet frågor och interpellationer var alldeles för begränsat. Med alltför få frågor fick inte frågeinstituten, som ett verktyg främst i kontrollmakt, den tyngd och uppmärksamhet man hade hoppats på, och för att få till stånd en rapp och livlig debatt krävdes inte bara kortare och mer koncisa svar utan även fler frågor. gäller i stället kritiken i fråga om antalet interpellationer och frågor att det är alldeles för stort, att frågeinstituten missbrukas och att det omfattande arbete som måste läggas ned vid inför besvarandet av en interpellation eller fråga stjäl resurser från annat viktigt arbete där. Kanske dock frågeinstitutens flitiga användning i vart fall kan tas till intäkt för deras numera starka ställning som kontrollinstrument och källa till information. Vid eventuella önskemål om ytterligare reformer kan måhända inslag i utformningen av frågeinstituten i andra länder tjäna som inspiration. Även om regleringen i de olika länder som beskrivs i denna rapport uppvisar påtagliga likheter med varandra och med den svenska ordningen finns det också tydliga skillnader i vissa aspekter. Att överväga i ett svenskt sammanhang kan då vara exempelvis införandet av en begränsning i det antal frågor eller interpellationer en ledamot får ställa , att endast en grupp om minst ett visst antal ledamöter gemensamt kan framställa en interpellation, att koppla en interpellationsdebatt till en förtroendeomröstning eller en annan form av ställningstagande i eller att införa tydligare sanktioner vid fördröjda interpellationssvar efter fransk modell. Vill man i de svenska reformdiskussionerna dessutom inspireras av de förslag som väckts i under frågeinstitutens utveckling, kan här erinras exempelvis om förslagen om införandet av en svarsplikt för statsråden och klargörande gränsdragningar mellan de olika frågeinstituten. Många andra av de förslag som diskuterats har ju däremot redan införts, såsom frågestunder, särskilt avsatta tider för interpellationsdebatter, debattrestriktioner och utvidgningen av det område som alls fick göras föremål för frågor och interpellationer till att omfatta statsrådens hela tjänsteutövning. Användningen av interpellationer och skriftliga frågor under enkammarriksdagen Vid sammanträdet beslutade att en utredare skulle ges i uppdrag att genomföra en brett upplagd utvärdering av frågeinstituten i syfte att analysera dessa från konstitutionell synpunkt. Ut- skottet beslutade också om direktiv för uppdraget och utsåg f.d. kanslichefen i utskottet till utredare (fortsättningsvis benämnd utredaren) (). I utredarens projektplan från redovisades tre delprojekt som skulle genomföras under utredarens ledning för att utgöra underlag för dennes utvärdering av frågeinstituten. Utredningstjänsten fick i uppdrag att genomföra delprojekt 2 som behandlar frågeinstitutens omfattning och användning . syfte är att beskriva och analysera omfattningen och användningen av interpellationer och skriftliga frågor och att mer ingående undersöka användningen av frågeinstituten . I enlighet med direktiven ska särskild vikt läggas vid hur frågeinstituten fungerar som instrument för kontroll av regeringen, men även deras betydelse i ledamöternas arbete på andra sätt ska beaktas. Inom ramen för delprojektet ska vidare undersökas hur statsrådens sätt att besvara interpellationer och frågor påverkar möjligheten till kontroll av regeringen, konsekvenserna av frågeinstitutens antalsmässiga utveckling och hur frågeinstituten förhåller sig till varandra (). har genomförts av . Projektgruppen har bestått av utredarna (projektledare), , och , utredningsrådet och sektionschefen . Det huvudsakliga arbetet har bedrivits januariaugusti 2011. Initialt hölls ett antal samrådsmöten mellan projektgruppen och utredaren samt den ansvarige för ärendet vid (, bitr. kanslichef) kring undersökningens utformning och metodologiska frågor. Beslut därvidlag har fattats av utredaren inom ramen för de resursmässiga begränsningar som framförts av utredningstjänsten. Löpande avstämningar har därefter gjorts mellan utredaren och projektgruppen. it-enhet har bistått projektgruppen med uttag av registerdata70 och vid utredningstjänsten har bistått med visst administ- 70 Avser de data som hämtats från databaserna i Rixlex och uRix. och vid har varit behjälpliga i samband med de statistiska beräkningarna. Föreliggande delprojekt är indelat i en översiktlig del och en fördjupande del. I den förra görs en kvantitativ studie av frågeinstitutens antalsmässiga utveckling under . Denna studie utformas som en totalundersökning och syftar främst till att beskriva och diskutera trender och variationer . Den fördjupande delen, som syftar till att få en tydligare bild av ledamöternas användning av frågeinstituten och deras rollorientering därvidlag, baseras dels på en urvalsundersökning av ett stort antal interpellationer och skriftliga frågor, dels på en enkätundersökning riktad till ett urval aktuella interpellanter och frågeställare. Undersökningen är ett av flera delprojekt inom ramen för utredning om frågeinstituten. Med detta följer vissa avgränsningar: De frågeinstitut som omfattas av undersökningen är interpellationer och skriftliga frågor (fortsättningsvis används benämningen frågeinstituten eller spörsmålen då båda instituten avses). En separat studie av de muntliga frågorna har genomförts vid (). En beskrivning av och historisk översikt över de olika frågeinstituten görs inom ramen för delprojekt 1 vid () och berörs därför inte särskilt här. Vissa uppgifter som tas fram inom ramen för föreliggande delprojekt redovisas inom ramen för delprojekt 3 som avser arbetet med frågeinstituten i (2012). Valet av analysenhet i undersökningen interpellationer och skriftliga frågor innebär att det endast är användarna av frågeinstituten som beaktas i delprojektet.71 Undersökningen är en empirisk studie baserad på de primär- och sekundärdata som sammanställts inom ramen för de olika undersökningarna. Analysen i de olika delarna tar dock sin utgångspunkt i resultat och hypoteser från tidigare studier och forskning på området. Utformningen och omfattningen av de olika delarna av undersökningen beskrivs närmare nedan.72