rfr · GZ0WRFR6d2 · 2012-05-28 00:00:00 — I andra kammaren framställdes något fler interpellationer, men även här var det i början endast fråga om en handfull , aldrig fler än sju . Som en jämförelse till dessa siffror kan nämnas att det under /10 framställdes 498 interpellationer och 1 036 skriftliga frågor, vilket dessutom innebar en tydlig minskning jämfört med de närmast föregående åren. märks en tydlig ök- 5 SOU 1972:15 s. 208. 5 DISKUSSIONERNA KRING INFÖRANDET AV ETT DAGORDNINGSINSTITUT ning i antalet framställda interpellationer i andra kammaren: från att ha legat på en nivå om 47 framställdes som minst fem och som mest 21 interpellationer . framställdes som minst 16 och som mest 42 interpellationer . 5 Diskussionerna kring införandet av ett dagordningsinstitut Den påtagliga förändringen i antalet interpellationer brukar förklaras med en ökad politisk kamp mellan konservativa och liberaler. Särskilt från liberalt håll framhölls interpellationsinstitutet som ett parlamentariskt kontrollinstrument, och som sådant fick det ytterligare betydelse i och med den praxis som utvecklades med s.k. massinstämmanden. För att ge uttryck för sitt stöd till exempelvis något som hade yttrats i en debatt i kammaren, kunde en ledamot ställa sig upp och därigenom markera ett instämmande. När många ledamöter gjorde detta talade man om massinstämmanden. Detta skedde i anslutning till inlägg i interpellationsdebatter. Som ett exempel kan nämnas när 70 ledamöter instämde i ett par starkt kritiska inlägg under en interpellationsdebatt med statsminister 1906. Året därpå avslutades en debatt med att interpellanten beklagade att debatten inte kunde avslutas med en votering, men han sade sig våga hoppas på att om en sådan kunde företagas, skulle andra kammaren med överväldigande majoritet dela hans åsikt. Detta inlägg följdes av 46 instämmanden. På detta sätt kom man att skapa ett alternativ till det s.k. dagordningsinstitut som många hade velat ha i men som aldrig infördes. , som fanns i bl.a. , innebar att parlamentet avslutade en interpellationsdebatt med att ge uttryck för någon form av ställningstagande. Namnet kommer sig av att besvarandet av interpellationer låg utanför parlamentets dagordningar, dvs. När en debatt med anledning av en interpellation ansågs avslutad, beslutade kammaren att återgå till dagordningen. Detta beslut kunde vara enkelt, dvs. endast ett konstaterande av att man återgick till föredragningslistan, eller motiverat, där kammaren gav uttryck för ett ställningstagande eller en uppfattning i anslutning till interpellationen. De motiverade dagordningarna innehöll ofta uttalanden om regeringens eller en enskild ministers handlande. Dessa uttalanden kunde både avse handläggningen av den fråga som interpellationen hade gällt och innebära ett önskemål om den framtida politiken. Särskilt betydelsefulla var de dagordningar som uttryckte förtroende för eller misstroende mot regeringen eller en minister. Dagordningsbegreppet kom bl.a. i att utvecklas så att det avsåg rätten att fälla omdömen om regeringen eller en minister, oavsett om det förelegat ett samband med en interpellation eller inte. I fördes länge en diskussion om att införa ett dagordningsinstitut, och flera motioner om detta väcktes i . Det bör i detta sammanhang också erinras om att möjligheten för att uttala en misstroendeför- 5 DISKUSSIONERNA KRING INFÖRANDET AV ETT DAGORDNINGSINSTITUT mot regeringen då ännu inte fanns; den infördes först . En utredning tillsattes 1934, sedan 1931 bifallit en motion om detta.6 Ett svenskt dagordningsinstitut hade redan begärts i motioner. hade avstyrkt dessa med motiveringen att ett dagordningsinstitut stod i strid med regeringsformens övriga bestämmelser om ansvarsutkrävande och inskränkningar i vad överläggningar och beslut fick omfatta. Utskottet hade dessutom konstaterat att det visserligen inte bara fanns negativa erfarenheter från de länder som hade ett dagordningsinstitut, men att de länder där institutet medfört en del goda verkningar beträffande gestaltningen av de parlamentariska förhållandena hade andra förutsättningar med avseende på författningens allmänna karaktär, de politiska traditionerna, partiförhållandena och folklynnet (!). I utlåtandet gav utskottet uttryck för en fortsatt skeptisk hållning, men ansåg att eftersom det inte kunde bestridas att ett dagordningsinstitut kunde bidra till bättre klarhet i frågan om förhållandet mellan och regeringen, borde frågan förutsättningslöst utredas. Utredningen utfördes av professorn i statsvetenskap , som i betänkandet Utredning angående införande av ett dagordningsinstitut m.m. (SOU 1935:21) dock stannade för att avstyrka ett införande av ett sådant institut i . Utredningens resonemang kan sammanfattas på i huvudsak följande sätt. Grundmotivet för införandet av ett dagordningsinstitut är att det anses finnas ett behov av att kunna klargöra det allmänna förhållandet mellan och regeringen genom ett ställningstagande från , som inte behöver vara kopplat till en viss sakfråga. Dagordningsomröstningen blir ett medel att fastställa om regeringen har majoritetens förtroende; om så inte är fallet ska den avgå. Ett sådant resonemang förutsätter enligt att förhållandena motsvarar vad han kallar en klassisk parlamentarisk teori. I brukar det dock normalt inte vara fråga om en fixerad majoritet respektive minoritet i , som denna teori utgår ifrån. Regeringsmakten innehas ofta av en eller flera partier i minoritetsställning. Förhållandet mellan regeringen och kan vidare förete fler nyanser än enbart förtroende eller bristande förtroende, såsom avvaktande neutralitet eller tolerans. Själva resonemanget om allmänna inställning till regeringen blir därför oklar. hållning till regeringen skiftar oavbrutet, allteftersom denna vidtar åtgärder och lämnar förslag. Med förhållandet mellan och regeringen måste därför enligt avses relationen mellan riksdagsmajoritetens och regeringens uppfattningar i aktuella sakfrågor. Om dessa sakfrågor, exempelvis förslagen i en proposition, accepteras kan regeringen fungera. Om åsiktsskillnaderna blir för stora avgår regeringen. Det gjordes ibland gällande att dagordningsinstitutet skulle innebära en förändring av parlamentarismen, i riktning mot den klassiska teorins idealbild. Det var dock, enligt , föga sannolikt att införandet av en viss 6 Motion FK 209 och KU:s utlåtande nr 13. 5 DISKUSSIONERNA KRING INFÖRANDET AV ETT DAGORDNINGSINSTITUT form för viljeyttringar gentemot regeringen skulle kunna tvinga partierna till fasta koalitioner och därmed skapa förutsättningar för en förändring av det parlamentariska systemet. Utländska erfarenheter talade heller inte för att detta blir effekten av ett dagordningsinstitut. Tvärtom hade dagordningsinstitutet inte visat sig spela någon avsevärd roll för parlamentarismens allmänna inriktning i fråga om exempelvis framtvingandet av klara ställningstaganden eller bildandet av majoritetsregeringar. Sammanfattningsvis kunde det enligt utredningen antas att införandet av ett dagordningsinstitut skulle öka friktionen mellan och regeringen. kan avslå eller ändra ett regeringsförslag utan att regeringen för den skull behöver se sig tvungen att avgå, men en motiverad dagordning med kritik av regeringen skulle kunna uppfattas som en kvalificerad form av parlamentariskt ansvarsutkrävande som framkallar en regeringskris. Ett dagordningsinstitut skulle kunna ge upphov till ett taktiskt parlamentariskt beteende som enligt utredningen inte skulle stärka förtroendet för regimen. Utredningens slutsats blev att avstyrka ett svenskt införande av ett dagordningsinstitut. Trots att ett dagordningsinstitut aldrig infördes i hade det alltså utvecklats en praxis som innebar att man i främst andra kammaren i praktiken kom mycket nära ett sådant institut. I anslutning till en interpellationsdebatt kunde en ledamot konstatera att det visserligen inte var möjligt med en votering i den fråga som hade debatterats. Om det hade varit möjligt skulle ledamoten dock ha föreslagit det ena eller andra ställningstagandet. Om detta inlägg åtföljdes av massinstämmanden åstadkomma vad som brukar kallas ett hypotetiskt dagordningsinstitut. Detta kunde givetvis användas av båda sidor i kammaren, och för att visa både stöd och kritik. Andra kammaren hade 1908 debatterat regeringens politik i Ålandsfrågan, och kammaren önskade avsluta debatten med en parlamentarisk demonstration. framställde ett hypotetiskt dagordningsförslag där han uttryckte sin och vad han menade var kammarens tillfredsställelse med regeringens politik, och detta stöddes av 143 ledamöter i instämmanden. Ett likartat inlägg från högersidan med motsatt innebörd stöddes av 44 instämmanden. Tekniskt sett innebar inte dessa instämmanden någon votering, men väl i praktiken en möjlighet att göra en politisk markering för att demonstrera ett stöd eller bristande stöd för regeringens politik. På liknande sätt användes s.k. partiledardeklarationer som ett verktyg för att framföra en opinionsyttring i samband med debatter i olika frågor, inte bara vid behandlingen av interpellationer. Även partiledardeklarationer kunde kombineras med massinstämmanden och fick därmed i praktiken närmast formen av förtroende- eller misstroendeförklaringar i viktiga frågor. På detta sätt markerades främst under olika uppfattningar, eller enighet, i konstitutionella respektive utrikespolitiska frågor. Användningen av det hypotetiska dagordningsinstitutet avstannade därefter, för att på nytt alltså aktualiseras , då främst i debatten om förändringar i det parlamentariska systemet, vilket resulterade i utredning. Frågan återkom i betänkanden inför den partiella 6 KRITIK OCH REFORMDISKUSSIONER 2011/12:RFR6 Utredningen föreslog dock i stället att man skulle införa möjligheten till misstroendeförklaring.7 6 Kritik och reformdiskussioner kom på detta sätt att utvecklas kring det , och antalet framställda interpellationer ökade något. blev det dock föremål för kritik och reformförslag. Man ansåg att institutet var för byråkratiskt, långsamt och ineffektivt. För den riksdagsledamot som ville ha snabba upplysningar från regeringen eller skapa debatt och parlamentarisk kontroll i en dagsaktuell fråga erbjöd inte interpellationsinstitutet ett effektivt verktyg, främst på grund av de långa svarstiderna eller, ännu värre, att svar helt kunde utebli. Debatterna som följde när ett svar väl lämnades var dessutom väldigt långa och upplevdes som tråkiga och oinspirerande, särskilt som statsråden ofta bara läste upp långa svar från ett skriftligt manus. Två motioner väcktes med förslag på reformer och grundlagsfästande av interpellationsinstitutet. I den ena motionen, av föreslogs att interpellationsinstitutet skulle kompletteras med en variant av frågestund på så sätt att man avsatte tid en viss dag då frågor kunde ställas till och besvaras av statsråden. I den andra motionen, av ledamöterna ,9 föreslogs att det skulle införas en skyldighet för ett statsråd att besvara en interpellation . Detta var en av de nämnda motionerna som också begärde införandet av ett dagordningsinstitut i (se ovan). Ingen av motionerna bifölls dock. ansåg att det inte fanns något behov av att grundlagsfästa interpellationsinstitutet. Jämförelser med andra länder, där en sådan grundlagsreglering fanns, var heller inte rättvisande. Utskottet pekade bl.a. på att ett interpellationssvar i länder utan motsvarighet till vår offentlighetsprincip kunde vara det enda sättet för parlamentsledamöter att få information och att institutet därmed fyllde en annan funktion än hos oss.10 En intressant aspekt med dessa två motioner , vilket dessutom representerade en uppfattning och debatt som rådde , är att de båda syftade till att genom ett reformerat och utbyggt interpellationsinstitut stärka regeringens ställning i förhållande till . I regel syftar ju parlamentariska kontrollmedel tvärtom till att stärka folkrepresentationen i förhållande till regeringen, och både ett dagordnings- och ett interpellationsinstitut kan göra det möjligt för missnöjda riksdagsledamöter att tydligt markera kritik mot regeringen. Men den kan också göra det möjligt för regeringen och dess anhängare att presentera sin politik 7SOU 1967:26 s. 174 f. 8Motion AK 1928:421. 9Motion FK 1928:245. 10KU:s utlåtande 1928:18, s. 3. 2011/12:RFR6 7 1938 ÅRS REFORM INFÖRANDET AV ENKLA FRÅGOR eller att föreslå en förtroendeomröstning man tror sig vinna, som på motsvarande sätt skulle markera ett stöd för regeringens politik. låg tillsammans med , båda från , också bakom en motion 1938 som kom att leda till den reform som bl.a. innebar en utvidgning av spörsmålsinstitutet med enkla frågor. Reformen berörs nedan. Motionärerna kritiserade även interpellationsväsendets ineffektiva funktionssätt och de långa svarstiderna. De efterlyste snabba, raka upplysningar om statsrådens uppfattning i omdiskuterade frågor eller deras avsikter och planer i övrigt och föreslog som en lösning att ett system med enkla frågor skulle införas. Vidare föreslogs på nytt att interpellationsinstitutet skulle regleras i grundlagen.11 majoritet12 förordade i och för sig den föreslagna reformen i sak, men tog även nu avstånd från en reglering i grundlag. I stället hänvisade utskottet till respektive kammares ordningsstadga, där interpellationsinstitutet dittills var reglerat. hade emellertid inte behörighet att bereda frågor om ändringar i ordningsstadgorna. För detta måste kamrarna i stället tillsätta enskilda utskott. En minoritet bestående av fyra socialdemokrater reserverade sig mot en utbyggnad av interpellationssystemet på det sätt som hade föreslagits. De ansåg att systemet med enkla frågor innebar ett komplicerat inslag i det parlamentariska arbetet, och de såg framför allt svårigheter med frågan om ledamöters rätt att yttra sig efter ett svar på en enkel fråga. 7 reform införandet av enkla frågor ställningstagande innebar att kamrarna endast kunde lägga utlåtandet till handlingarna. Det ledde emellertid till att nya motioner väcktes där det begärdes att enskilda kammarutskott skulle tillsättas i båda kamrarna, med uppgift att utvidga spörsmålsinstitutet genom nödvändiga ändringar och tillägg i ordningsstadgorna. Motionerna byggde till stor del på den utredning som hade bifogats utlåtande och innehöll förslag till reglering av en ordning med enkla frågor som i allt väsentligt kom att motsvaras av kammarbesluten.13 hade dittills reglerats i de båda kamrarnas ordningsstadgor med marginellt olika lydelser. Eftersom framställandet av en interpellation ansågs vara varje kammares enskilda angelägenhet, och inte gemensamma, ansåg man att föreskrifterna inte heller därefter skulle få finnas i de regler som var gemensamma för båda kamrarna utan i respektive kammares ordningsstadga. De fick nu emellertid identisk utformning. Den gemensamma benämningen för interpellationer och det nya institutet enkla frågor blev spörsmål i ämne utom föredragningslistan. Uttrycket spörsmål hade enbart avsett interpellationer, ett begrepp som 11Motion AK 1938, nr 233. 1938 nr 10. motion FK 1938 nr 299 och AK 1938 nr 433. 7 1938 ÅRS REFORM INFÖRANDET AV ENKLA FRÅGOR 2011/12:RFR6 först nu uttryckligen fördes in i ordningsstadgorna. I fråga om interpellationerna gjordes bara den ändringen att det uttryckligen föreskrevs att dessa skulle vara försedda med en särskild motivering. Härutöver kodifierades den praxis som gällde kammarens beslut i frågan om en interpellation skulle få framställas eller inte. Den stora nyheten var i stället att systemet med enkla frågor (enkla frågor för upplysningars inhämtande) infördes. En sådan fråga skulle vara skriftligen uppställd av bestämt innehåll utan att vara försedd med motivering. Frågan skulle lämnas till talmannen som, utan att kammaren tog ställning till frågans tillåtlighet, omgående skulle låta vederbörande statsråd få del av den. Talmannen skulle sedan i samråd med statsrådet, om denne meddelade att han avsåg att besvara frågan, bestämma då svaret skulle avlämnasi kammaren. Skillnaden mellan interpellationer och enkla frågor beskrevs i korthet så att frågornas syfte var att få information medan interpellationernas syfte var politiskt14, dvs. snarare att skapa debatt i en politiskt laddad fråga. I motionerna hade det föreslagits att man skulle införa en slags frågedag, dvs. en viss dag varje eller till vilken svaren på de enkla frågorna kunde koncentreras. Detta förslag kan också kopplas till det missnöje som rådde med att interpellationer besvarades alltför sent av regeringen, ibland så sent att frågan hade hunnit bli inaktuell när svaret väl lämnades och ibland t.o.m. inte besvarades alls. Införandet av enkla frågor motiverades ju just med behovet av att skapa möjligheter för att snabbt och effektivt få svar och upplysningar. För att med de enkla frågorna i viss mån råda bot på detta föreslogs dels att man skulle införa ett särskilt tillfälle för svarslämnande, dels att man skulle införa en skyldighet för regeringen att svara inom . Varken utskotten eller kamrarna tog i sak ställning till frågan om en viss svarsdag utan hänvisade till att talmannen hade en möjlighet att verka för en sådan koncentration om det ansågs vara en fördel, när han i samråd med statsråden bestämde tid för besvarande.15 Det förutsattes också vid de enkla frågornas införande att de skulle besvaras med största möjliga skyndsamhet. Regeringen lät meddela att den avsåg att tillmötesgå önskemålet om snabba svar genom att besvara de frågor som hade lämnats in till kamrarnas kanslier . Så blev det också som regel. kunde svaret dröja något, exempelvis på grund av att vederbörande statsråd var bortrest eller att svaret krävde en mer omfattande utredning, men som regel lämnades svaren utan något större dröjsmål. I andra kammaren gjordes 1943 en genomgång som visade att svaren i genomsnitt hade lämnats efter det att frågan ställdes. Däremot fortsatte interpellationssvaren att vara fördröjda. Regeringen menade att dröjsmålen ofta berodde på att frågan krävde en noggrann utredning inom ett departement eller en myndighet och att skulle vara mer betjänt av ett klarläggande svar än ett innehållslöst.16 Vid en motsvarande genomgång av interpellationssvaren 1943, 14Konstitutionsutskottets utlåtande , nr 10, pm bilagd utlåtandet, s. 12. 15FK:s respektive AK:s enskilda utskotts utlåtande nr 1, s. 7. 16FK 1941:51, s. 8 f. 2011/12:RFR6 8 SÄRSKILT OM FRÅGAN OM SVARSPLIKT FÖR STATSRÅDEN konstaterades att svaren lämnades i genomsnitt efter det att interpellationen framställdes. Det förekom dock också, exempelvis med interpellationer som framställts med anledning av viktiga, dagsaktuella händelser, att svaret lämnades relativt omgående. 8 Särskilt om frågan om svarsplikt för statsråden En omdebatterad fråga, både tidigare och senare, var om det skulle föreskrivas en skyldighet för regeringen att besvara interpellationer och frågor och att göra detta inom . Detta hade begärts i en av motionerna , och när den nya ordningen med bl.a. enkla frågor skulle genomföras framfördes detta i både motioner och interpellationer.17 I samband med att de nya bestämmelserna infördes konstaterade de båda kamrarnas enskilda utskott att en svarsplikt, oberoende av om detta ansågs lämpligt, inte kunde föreskrivas utan en grundlagsändring. som följde på reformen till och med ökade andelen interpellationer som inte besvarades alls. Detta kan ha berott på att regeringen under det kritiska läget under inte öppet ville diskutera frågor av utrikespolitisk natur, som just detta läge möjligen gav upphov till att fler frågor än vanligt framställdes av . Antalet framställda interpellationer ökade ; 1943 framställdes exempelvis 105 interpellationer, mot 46 . Statsminister var emot en formaliserad svarsplikt.18 Han menade att eftersom de enkla frågorna inte först godkändes av kammaren och interpellationerna godkändes efter vad han menade endast en slentrianmässig prövning, skulle en svarsplikt för regeringen förutsätta att det först skapades garantier mot att olämpliga frågor framställdes. Dessutom kunde det enligt Per ofta finnas en anledning till att en fråga lämnades obesvarad; frågan kanske exempelvis fick sitt svar i en proposition eller så kunde utrikespolitiska hänsyn göra det olämpligt och kanske till och med skadligt för landets intressen att diskutera ämnet i kammaren. Med dessa reservationer ansåg han att frågor och interpellationer skulle besvaras, och han rent av uppmanade ledamöterna att framställa spörsmål: Fråga gärna. Jag skall gärna svara, så långt det kan svaras. Det är icke på allt som det kan svaras.19 En praxis utvecklades som innebar att om regeringen avsåg att inte besvara en fråga eller interpellation, skulle den frågande ledamoten informeras om anledningen. 17FK 1941 nr 306 och 332. FK 1938:37, s. 150 och FK 1941:51, s. 10. 19AK 1940 B:18, s. 17. 9 BEHOVET AV EN KORTARE OCH MER KONCENTRERAD DEBATT 2011/12:RFR6 9 Behovet av en kortare och mer koncentrerad debatt En annan särskilt omdiskuterad fråga var vad som skulle gälla för den debatt som kunde uppstå när ett statsråd hade lämnat sitt svar på en interpellation eller enkel fråga. Denna fråga var föremål för många diskussioner under utvecklingen och framväxten av spörsmålsinstituten. Ett av problemen med den dåvarande interpellationsordningen var ju, vid sidan av att svaren ofta uteblev eller dröjde, att debatten när ett svar väl lämnades blev väldigt lång och upplevdes som otillgänglig och föga inspirerande. Förslag väcktes ofta om att införa begränsningar i debattreglerna för att förkorta och koncentrera debatterna, så också när det gällde de nyinförda enkla frågorna. Eftersom detta av många ansågs innebära inskränkningar i riksdagsledamöternas grundlagsskyddade rätt att yttra sig i kammaren, var diskussionerna kring möjligheten och lämpligheten i att utan grundlagsändring införa debattbegränsningar långvariga och livliga. Vad gäller interpellationerna gällde redan en ordning som innebar att det inte fick bli debatt i frågan om en interpellation fick framställas eller inte, men däremot en oinskränkt rätt för ledamöter, även andra än interpellanten, att yttra sig efter interpellationssvaret. Någon ändring i detta avseende genomfördes inte reform. Inte heller när det gällde den nya ordningen med enkla frågor togs det i ordningsstadgorna in några föreskrifter som begränsade riksdagsledamöternas yttranderätt, varför några formella debattregler inte infördes. Det förekom också att det blev ett replikskifte efter frågesvaret och även att andra än frågeställaren ingrep i debatten. I praktiken innebar en sådan situation att en enkel fråga kunde ge upphov till en debatt som i omfattning motsvarade en interpellationsdebatt. De enskilda utskott som i respektive kammare beredde ärendet uttalade att det skulle vara önskvärt med en viss återhållsamhet i yttranderättens begagnande när en fråga besvarades som haft som sitt enda eller huvudsakliga syfte att inhämta ren information.20 Motsatsvis kan detta läsas så att utskotten ansåg att debatten med anledning av andra typer av frågor skulle få vara mer fri. Många ledamöter avstod också från att göra inlägg i debatter med anledning av ett svar på en enkel fråga. Debatten kom därmed att inskränka sig till ett replikskifte mellan endast frågeställaren och statsrådet. Det var som sagt dock inte alldeles ovanligt att även andra ledamöter än frågeställaren begärde ordet. Vid en debatt i andra kammaren 1939, när frågeställaren lämnade ett mycket långt svar till det svarande statsrådet, anförde ledamoten att ordningen med de enkla frågorna hade byggt på lojalitet och gott omdöme hos kammarledamöterna och att han inte tvivlade på att kammaren tämligen enhälligt skulle bifalla en motion om de enkla frågornas avskaffande, om yttrandefriheten skulle utnyttjas på ett liknande sätt i framtiden.21 Vid ytterligare 20FK:s respektive AK:s enskilda utskotts utlåtande nr 1, 1938. 21AK 1939:8, s. 7. 2011/12:RFR6 9 BEHOVET AV EN KORTARE OCH MER KONCENTRERAD DEBATT