rir · H0B515 · 2012-06-29 00:00:00 — I de sammanfattande slutsatserna uppges att man särskilt ska beakta risken för spelberoende inom hela sin verksamhet: spelutveckling, marknadsföring, distribution och försäljning. skriver bolaget att bolaget inte kan tolka sitt uppdrag på annat sätt än att bolaget ska fortsätta att utveckla och anpassa sina produkter, utveckla sin distribution, marknadsföring och försäljning, i takt med omvärldsförändringarna för att därigenom kunna vara det trovärdiga alternativ regeringens uppdrag uttrycker. Bolaget har också uppfattat att bolaget ska kanalisera spelandet från förbjuden verksamhet till tillåten och reglerad verksamhet. Regeringen ska emellertid i sina styrdokument inte ha varit tydlig med sitt uppdrag, framför allt när det gäller avvägningen mellan att säkerställa sociala skyddsintressen och ge överskott till ägaren.169 I sin tolkningspromemoria konstaterar bolaget att regeringens spelpolitik går ut på att begränsa spelandet. Men i ägarens uppdrag till ingår inte att bedriva verksamheten på ett sådant sätt att spelandet inte ökar. Bolaget skriver att bolaget tolkat uppdraget som att bolaget ska behålla de personer som redan spelar och fånga upp dem som kan tänkas börja. Bolagets åtgärder för att kanalisera spelandet ska inrikta sig på den verksamhet som enligt tillgänglig forskning är mest riskabel samt illegal verksamhet utom kontroll.170, 171 Inför årsstämman 2011 redogör bolaget för att bolaget har ett särskilt uppdrag och att bolagets agerande på marknaden ska uppfattas som positivt och trovärdigt utifrån kunders, och övriga intressenters perspektiv. Därefter konstaterar att: Svenska Spels spelupplevelse ska upplevas vara bättre än andra alternativ på marknaden, vilket innebär att vi skall utveckla verksamheten i takt med omvärldsförändringarna och vad konsumenterna efterfrågar, både avseende spelutbud och spelansvar. 168Tolkning av ägarens aktuella uppdrag till AB , . 169Tolkning av ägarens aktuella uppdrag till AB , . 170Tolkning av ägarens aktuella uppdrag till AB , . 171Tillsammans med att kanalisera nämns även ofta ambitionen att återta marknadsandelar såsom central. Tidningen citerar exempelvis ambition om att det handlar om att både gasa och bromsa, utveckla företaget och återta marknadsandelar.Nu vänder vi på alla stenar, , . Vi skall inte driva utvecklingen av spel med högre risk för spelproblem, men följa marknaden och agera för att få tillstånd till och utveckla de spel på marknaden som har ett etablerat och stort spelintresse. Svenska Spels speltjänster skall erbjuda bättre möjligheter till att kontrollera sitt spelande än övriga alternativ på marknaden. skall behålla sin ledande position på marknaden. Svenska Spels verksamhet skall bedrivas med hög kostnadseffektivitet och god lönsamhet. God lönsamhet innebär inte att vi skall vinstmaximera.172 Kopplingen mellan uppdraget att kanalisera och vinna marknadsandelar framgår även av bolagets tolkningspromemoria. Enligt denna ska bolaget följa marknadsutvecklingen, men inte styra sin verksamhet utifrån denna. Det finns enligt promemorian inte något i ägarens uppdrag som uttrycker att ska växa och öka sin marknadsandel utöver vad som följer av Svenska Spels uppgift att kanalisera spelandet enligt vad som närmare utvecklats ovan. Eftersom spelmarknaden präglas av en ständigt pågående kommersialisering måste bolaget ständigt ha produkter som är minst lika attraktiva som de som övriga spelbolag erbjuder. Detta för att kunna fortsätta att ha en positiv inverkan på marknaden, resonerar bolaget i sin tolkningspromemoria. Sammantaget kan konstateras att hänvisat till ett otydligt uppdrag från ägaren. har särskilt noterat att efterfrågat en tydligare avvägning från ägaren mellan olika delmängder i ägarens uppdrag. Bolaget har emellertid i sin promemoria gjort en egen tolkning. har noterat att uppfattat att det inte ingår i bolagets uppdrag att bedriva verksamheten på ett sådant sätt att spelandet inte ökar. Det betyder, menar , att bolaget menar att bolaget kan medverka till att spelandet ökar. Regeringens styrning av är splittrad och har varit otydlig. Av granskningen framgår att är av central betydelse i kanaliseringen av marknadens spel, från de aktörer som inte har svenskt tillstånd. Tolkningen att kanalisera utgår bland annat från regeringens vilja om att bolaget ska vara ett trovärdigt alternativ till illegal verksamhet och att bolaget ska ha en väl utbyggd service. Uppdraget att kanalisera ska emellertid inte gälla för de ideella organisationerna.173 Spelverksamheten hos de ideella organisationerna syftar till 173Intervju med ordföranden för , . GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN att finansiera organisationernas verksamhet och inte till att kanalisera spelande från oreglerad verksamhet.174 6.4.1Regeringens styrning sker genom flera enheter varav en styr samhällsuppdraget Av intervjuer med företrädare för framgår att finansdepartement förändrat sin organisation för förvaltningen av de 35 bolag med statligt ägande som ansvarar för. är ansvaret för frågor som rör förvaltningen av bolagen liksom frågor om en enhetlig ägarstyrning uppdelat på två enheter. Det är dels (Fi/SB), dels och Ägarstyrning (Fi/BÄ). och Ägarstyrning består av analytiker, affärsjurister och ansvariga för rekryteringen till de statliga bolagsstyrelserna.175 Enheten har även ansvar för statens agerande som ägare i hållbarhetsfrågor. På arbetar främst förvaltare, med ansvar som handläggare för bolagen och som även finns representerade i bolagens styrelser. är, enligt departementet, att genom en arbetsform med bolagsgrupper där förvaltare och specialistkompetenser (affärsjurister och analytiker) från båda enheterna samarbetar runt varje bolag, ska förvaltaren ha tillgång till bland annat ekonomiskt och juridiskt stöd. Förvaltningsmodellen innebär att förvaltaren sitter i styrelsen för det bolag som han eller hon förvaltar. Men själva ägarförvaltningen är skild från den myndighetsutövning som berör bolaget. Tanken är att undvika intressekonflikter. Därför har inte samma person ansvar för myndighetsutövning i sektorsfrågor, exempelvis tillståndsfrågor och lagstiftning, inom bolagets verksamhetsområde. lagstiftningsfrågor som berör handläggs av andra handläggare på och Spelreglering (Fi/KLS). KLS enheten är central för bolagets samhällsuppdrag medan de två andra enheterna ansvarar för en mer traditionell ägarstyrning och bolagsförvaltning. 174Skriftligt svar från vid faktagranskning, . 175Analytikern driver processer såsom exempelvis fastställandet av nya/förändrade ekonomiska mål samt bevakar bolagets utveckling och de branscher som bolaget verkar inom. Affärsjuristen utgör ett kvalificerat stöd i juridiska bedömningar av olika affärshändelser i bolagen samt driver processer kring exempelvis statens ägarpolicy och fastställandet av nya bolagsordningar i bolagen. Vidare kan bolagsgruppen dra nytta av expertis inom styrelsenominering, hållbarhet och kommunikation från nämnda enheter. I bolagsgruppen för ingår ingen analytiker (obearbetat ur anteckningar). Ägarmappen för svenska spel har utvecklats Ägarmappens ägaruppdrag har tidigare bestått av tio meningar. Av intervjuer med och av bolagets tolkningspromemoria framgår att dessa har gett utrymme för tolkningar. Företrädare för bolagets ledning konstaterar att de tio styrande punkterna har varit under diskussion med företrädare för . En orsak till att meningarna behövde ses över var att de har tillkommit successivt och att det fanns ett behov av en förutsättningslös omvärdering. Sammantaget har framförts att behöver ett tydligare uppdrag att arbeta mot, som innefattar delmål både avseende spelansvar och ekonomiska mål.176 Vid Svenska togs beslut om ett samhällsuppdrag och ett ekonomiskt effektivitetsmål för . Inom ramen för denna granskning har inte bolagets nya uppdrag diskuterats med eller med företrädare för regeringen. Av uppdraget framgår dock att vissa delar av föregående ägaruppdrag har stärkts medan andra har tonats ned. I det tidigare ägaruppdraget ingick att efter tillstånd av regeringen ska anordna spel och lotterier och att bolaget skulle beakta konsumenternas intresse av att bolaget ska vara ett trovärdigt alternativ till illegal spelverksamhet. Detta kan jämföras med det nya uppdraget i vilket ungefär motsvarande budskap uttrycks som att bolaget ska tillgodose konsumenternas efterfrågan på attraktiv spelverksamhet och att bolaget ska vara ett trovärdigt men attraktivt alternativ till i första hand okontrollerad verksamhet. Sammantaget menar att de nya sex punkterna anger en ökad tonvikt mot kanalisering. Se vidare elektronisk bilaga 6. Begränsad uppföljning av bolagets mål har ställt frågan om hur uppföljningen av Svenska Spels måluppfyllelse sker. Normalt sker en uppföljning av varje bolags ekonomiska mål av de så kallade bolagsgrupperna. Men har inte haft ett ekonomiskt mål och därför ska det enligt företrädare för således inte ha bedrivits något sådant arbete.177 Därutöver sker inom ägarenheten den för statligt ägda bolag tillämpade I detta arbete ingår en löpande utvärdering av bolagets styrelse. ska även följa upp hur bolaget lever upp till statens ägarpolicy.178 177Vid årsstämman 2012 fastställdes ett ekonomiskt effektivitetsmål. Detta mål är att rörelsemarginalen över en konjunkturcykel bör uppgå till . 178Minnesanteckningar från intervju med företrädare för , . GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Vidare sker en uppföljning av bolagets samhällsuppdrag delvis i samband med förnyade tillstånd. Denna bedömning görs emellertid inte av ägarenheten utan av KLS179. Men det rör sig inte om att KLS gör en prövning av hur väl bolaget löser sitt uppdrag. Istället fattas beslut utifrån den bedömning som Lotteriinspektionen respektive gör i rollen som remissinstanser. Bedömningen omfattar hur Lotteriinspektionen och ser på utvidgade eller förändrade tillstånd.180 Lotteriinspektionen respektive gör sina bedömningar med fokus på spelberoende respektive kanaliseringssyfte det vill säga de har olika utgångspunkter. I dessa remissyttranden sker dock inte någon egentlig och systematisk uppföljning av vad bolaget har vidtagit för åtgärder för att lösa sitt samhällsuppdrag. Sammantaget framgår det att måluppföljningen av sker i begränsad utsträckning. Svenska Spels genomförande av spelpolitiken är ett resultat av bolagets tolkning av sin dubbelroll att både ta sociala hänsyn och tillgodose efterfrågan på spel. har fokuserat på att kanalisera efterfrågan till det egna bolaget i syfte att staten ska få en ökad kontroll över spelandet och bolaget ska kunna uppfylla sitt uppdrag. Den rådande konkurrenssituationen har medfört att konkurrerar inte bara gentemot utländska spelbolag utan också mot inhemska legala aktörer med svenskt tillstånd. I hur hög grad kanaliseringen ger effekt i form av högre marknadsandel för är inte klarlagd. och är tveksamma till om kanaliseringen har någon effekt. Det är inte heller klarlagt om de spelare som kanaliserats till får en minskad risk att hamna i ett spelberoende. Det finns endast en utvärdering om bolagets vidtagna spelansvarsåtgärder har haft effekt. De har i granskningen inte framkommit huruvida resultaten från forskningsöversikten om Svenska Spels marknadsföring är aktuella. Men det har inte heller framkommit om det finns några nyare analyser. Vidare har regeringen inte utvärderat Svenska Spels marknadsföring för att kunna bedöma om bolaget går för långt i sin marknadsföring. 179Enligt är detta helt logiskt eftersom det är skillnad på bolagsstyrning och handläggning av spelreglering. Detta innebär att ägarenheten inte gör bedömningar av tillståndsgivningen och KLS inte prövar hur väl bolaget löser sitt uppdrag. (Synpunkter från i samband med faktagranskning, ). 180Minnesanteckningar från intervju med företrädare för , . konkurrenssituation innebär också en risk för att Svenska Spels utveckling av produkter, försäljningskanaler och marknadsföring är så likt utvecklingen på en vanlig konsumentmarknad så att det negativt påverkar spelberoendet i befolkningen och därmed inte är förenligt med mål. har genomfört en mängd frivilliga spelansvarsåtgärder men har inte kontroll över i hur hög grad dessa utnyttjas eller i hur hög grad de motverkar spelare att utveckla ett spelberoende. Bolaget har också avgränsat sitt uppdrag till att inte omfatta direkta kundkontakter eller kundkortregistreringar för att identifiera och få kontakt med personer med begynnande spelberoende. I PlayScan använder bolaget sig av kundkortregistreringar men detta leder inte till direkta kundkontakter. Sammantaget inverkar detta på bolagets roll som ett föredöme från spelansvarssynpunkt. har i begränsad utsträckning vidtagit särskilda åtgärder för att motverka ett ökat spelberoendet hos unga män eller äldre kvinnor. Den försäljningskanal där särskilda åtgärder vidtas mot unga personer är på kasinona. Vidare konstaterar bolaget i sina riktlinjer för marknadsföring att marknadsföringen kan leda till ett ökat spelande, men att det viktiga är att andelen som har spelproblem inte ökar. Bolagets val att vidta ett fåtal åtgärder mot dessa grupper reducerar förutsättningarna för att nå mål. Svenska Spels tolkning av sitt uppdrag har skrivit en promemoria och ledningen har i denna uttolkat hur de uppfattar sitt uppdrag. I promemorian konstaterar att bolaget ska beakta spelberoende i hela sin verksamhet, det vill säga i spelutveckling, marknadsföring, distribution och försäljning. uppger bolaget sig inte kunna tolka uppdraget på annat sätt än att i det ingår att anpassa sig efter marknaden och att kanalisera spelandet från förbjuden till tillåten och legal verksamhet. har uppfattat regeringens spelpolitik som att den handlar om att begränsa spelandet men uppfattar att det inte ingår i bolagets kanaliseringsuppdrag att förhindra en ökning av spelvolymen. bedömer att regeringen inte varit tydlig när det gäller avvägningen mellan sociala skyddsintressen och att ge överskott till ägaren. I nya uppdrag 2012 har regeringen gett bolaget ett ekonomiskt effektivitetsmål. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN Regeringen har enligt bedömning ett stort ansvar att styra bolaget så att bolaget kan prioritera och balansera de olika delarna i sitt uppdrag. Men bolaget har också ett eget ansvar att genomföra sitt uppdrag utifrån mål. I regeringens nya samhällsuppdrag till 2012, beslutad av årsstämman, framgår att vissa delar av föregående uppdrag har stärkts medan andra har tonats ned. Sammantaget anger de nya sex punkterna i uppdraget en ökad tonvikt mot kanalisering. Uppdraget att kanalisera kan dock innebära att marknadsföringens utformning kan betraktas som restriktiv och måttfull enligt . Svenska Spels samhällsuppdrag följs delvis upp i samband med förnyade tillstånd. Detta innebär dock inte att regeringen gör en prövning av hur väl bolaget löser sitt uppdrag. Beslut om tillstånd fattas utifrån den bedömning som Lotteriinspektionen respektive gör i rollen som remissinstanser. Dessa remissyttranden omfattar dock inte någon egentlig och systematisk uppföljning av vad bolaget har vidtagit för åtgärder för att lösa sitt uppdrag. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN 7Hanteras ansvaret att forska, motverka och behandla spelberoende på ett effektivt sätt? Ett framträdande delmål i spelpolitiken har varit att värna sociala skyddshänsyn för att motverka spelberoende. Detta har även uttryckts genom folkhälsopolitiken, i vilken det ingår som ett delmål att minska skadeverkningarna av överdrivet spelande. 7.1Bedömningskriterier för att forska, motverka och behandla spelberoende Forskning för att ge underlag till förebyggande åtgärder och behandling av spelberoende är enligt bedömning en viktig förutsättning för statens åtgärder att minska skadeverkningarna av överdrivet spelande ska kunna genomföras på ett effektivt sätt. I syfte att kunna nå mål behövs de rätta förutsättningarna för myndigheter och spelbolag att vidta förebyggande spelansvarsåtgärder som ger dokumenterade resultat. Det handlar även om ett statligt åtagande för behandling av spelberoende som är tydligt avgränsat från andra huvudmän (kommuner och landsting) och där staten har klartgjort huruvida behandlingsansvaret ligger hos huvudmännen. evidensbaserad forskning och metodutveckling för diagnos och behandling. 7.2Finns förutsättningar för forskning om förebyggande och behandlande åtgärder? 7.2.1En kunskapsöversyn har gjorts för att bygga upp kunskap om befintliga förebyggande åtgärder har det vidtagits ett antal åtgärder för att motverka spelberoende och det finns en ökad medvetenhet även bland spelmarknadens aktörer om riskerna med överdrivet spelande. lyder under och har tre övergripande huvuduppgifter. Institutet ska följa upp den nationella folkhälsopolitiken, vara nationellt för effektiva metoder och strategier för folkhälsa och bedriva tillsyn inom alkohol-, narkotika- och tobaksområdena. har institutet haft regeringens uppdrag att utveckla insatser mot sociala skadeverkningar av överdrivet spelande.181 Av granskningen har det framgått att det inte finns uppgifter om hur stor andel av Statens folkhälsoinstituts anslag på som går till forskning. Den största forskningsinsatsen som genomförs är Swelogsstudien. gör i sitt kunskapsunderlag en genomgång av åtgärder som har vidtagits för att motverka spelberoende under 2004-2010.182 Myndigheten tar i denna genomgång även upp förslag på åtgärder man anser borde vidtas för att stärka arbetet för att nå det folkhälsopolitiska målet om att minska skadeverkningarna mot spelberoende. Myndigheten hänvisar bland annat till att det har pågått samverkan inom Oberoende spelsamverkan (OSS), som har bidragit till ökad kunskap och medvetenhet om spelproblem. Det saknas emellertid, påpekar institutet, samverkan på nationell nivå. tar i sin genomgång upp flera områden inom vilka det har vidtagits åtgärder som har haft positiv effekt, men där det saknas en enhetlighet och överblick. Ett exempel gäller åldersgränser. Flera åtgärder har vidtagits som gjort att nästan hela den reglerade spelmarknaden har gräns.183 Företrädare för oreglerade spelbolag uppger också att vissa har infört 18 årsgräns och andra har en ambition om att verka för en gräns. Även när det gäller andra spelansvarsverktyg i spelmiljö vidtagna av spelbolagen saknas det en enhetlighet och överblick enligt Statens folkhälsoinstituts genomgång. Spelansvarsverktygen är i regel frivilliga och det saknas vetenskapliga utvärderingar av deras effekt. hänvisar också i genomgången till rådande riktlinjer för marknadsföring som ett område där det saknas enhetlighet och överblick. 1811999 uppgick anslaget för att göra detta till . 2009 var institutets anslag för insatser för att förebygga spelberoende och samma anslagspost tilldelades även , 2011 och 2012. Institutets tre huvuduppgifter inom spelområdet har varit att bedriva förebyggande åtgärder, kunskapsuppbyggnad och utveckling av behandlingsmetoder. Spel om pengar och spelproblem i /2009, s.30. 182Statens folkhälsoinstitut: Målområde 11 Spel Kunskapsunderlag för Folkhälsopolitisk rapport . 183Statens folkhälsoinstitut: Målområde 11 Spel Kunskapsunderlag för Folkhälsopolitisk rapport . GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN påpekar att när det gäller spelansvarsåtgärder i spelmiljö har kommit längst. Det handlar bland annat om frivillig avstängning, spelbudget som i vissa spel är obligatorisk, samt Spelkoll (PlayScan) som är en frivillig åtgärd. Även oreglerade aktörer använder olika former av spelansvarsåtgärder. Myndigheten har gjort en systematisk litteraturöversikt över den internationella forskningen där det framhålls att flera spelbolag har introducerat spelansvarsverktyg och olika tekniska inslag som ska minska risken för att personer utvecklar spelproblem. Få av dessa åtgärder är dock utvärderade av oberoende forskare.184 Institutet menar att det är viktigt med ett fortsatt arbete med frågan och påpekar att en stor brist är att det saknas samordning på central nivå. Det finns ingen överblick över vilka verksamheter, myndigheter och politikområden som berörs av frågan om att genom förebyggande arbete nå målet om att minska skadeverkningar av överdrivet spelande. 7.2.2Det saknas forskning om förebyggande arbete mot spelberoende och effektiva spelansvarsåtgärder Det finns ett stort behov av evidens för olika metoder att förebygga spelproblem. Detta kunskapsunderskott inbegriper också förebyggande spelansvarsåtgärder i spelmiljö och deras effekter. Forskning om spelmönster och spelproblem är en förhållandevis ny företeelse. Det var först som det började göras mer omfattande studier. gjordes studier i bland annat , , , , och USA.185 har det emellertid genomförts prevalensstudier som gjort att det går att få en relativt god bild av spelande och spelproblem. Bland annat har genomfört en longitudinell befolkningsstudie om spel och hälsa Swelogs. finns det betydligt mindre kunskap om risk- och skyddsfaktorer mot spelproblem.186 184Statens folkhälsoinstitut: Att förebygga spelproblem en kunskapsöversikt och en systematisk litteraturöversikt, sid. 154. 185Statens folkhälsoinstitut: Spel om pengar och spelproblem i /2009, Huvudresultat från Swelogs befolkningsstudie. 186Spelinstitutet, Sammanställning till . avsätter till Hjärnfonden. har bolaget också instiftat ett oberoende forskningsråd för att öka kunskapen om förebyggande arbete mot spelproblem. Rådet består av representanter från forskningsvärlden, och Kommuner och Landsting. Målet är att bidra med till rådets finansiering av forskning inom området. att bolaget inte kan påverka inriktningen på forskningen i sitt nyinrättade forskningsråd då syftet är att rådets företrädare fritt ska prioritera nödvändig forskning. har förhållandevis litet erfarenhetsutbyte eller samarbete med som på regeringens uppdrag har till uppgift att arbeta med breda förebyggande spelansvarsåtgärder. menar att bolaget aktivt sökt dialog med och att bolaget också har etablerade relationer på tjänstemannanivå. Bolagets och institutets olika roller medför dock att ett djupare samarbete inte är möjligt.187 7.3Finns ett tydligt ansvar för behandling av spelberoende? Frågan om samhällets möjligheter att erbjuda behandling för spelproblem har diskuterats tidigare.188 I utredningen framtida spelreglering ingick en genomgång av samhällets behandlingsmöjligheter för spelberoende. Enligt utredningen har vård och behandling för spelmissbrukare funnits , i form av privata initiativ såsom behandlingshem och Men det allmännas åtagande inom området är dock fortfarande i en utvecklingsfas.189 Det finns enligt tillgång till stöd och behandling men tillgången till denna är mycket ojämnt fördelad över landet. menar att spelberoende är klarlagt som problemområde och ingår i ett folkhälsoområde. Staten har emellertid inte ansvar för behandling av spelberoende, utan ett ansvar för att utveckla metoder för 187Minnesanteckningar från möte med ordföranden i , Svenska Spels synpunkter vid faktagranskning . 188I har frågan diskuterats. konstaterade i ett betänkande att det pågår ett omfattande arbete för att förebygga och motverka spelberoende på olika håll i samhället. Det gäller bland annat och pågående samarbete mellan de större aktörerna på spelmarknaden genom det så kallade , som bland annat lett till etiska riktlinjer för reklam och marknadsföring. Öppenvårdsbehandling för spelberoende erbjuds i regi på några platser. Vidare konstaterade utskottet att slutbetänkande bland annat innehöll förslag om att ska ha en särskild uppgift att stödja utveckling och utvärdering av vård- och behandlingsprogram för spelberoende. Med anledning av att frågan var i beredning ansåg att den inte skulle föregripa ärendet.(Bet. 2010/11:SoU16 Folkhälsofrågor). 189SOU 2008:124, s. 203. GRANSKAR: STATEN PÅ MARKNADEN När det finns metoder har kommuner och landsting ansvar för att behandla spelberoende precis som de har ansvar för att behandla andra sjukdomar, i enlighet med hälso- och sjukvårdslagen. Förhoppningen är därför att kommuner och landsting kommer ta till sig de metoder som har utvecklats.