rfr · GZ0WRFR6d2 · 2012-05-28 00:00:00 — Den enskilt mest aktiva interpellanten respektive mandatperiod stod för mellan 53 och 142 interpellationer (motsvarande mellan av det totala antalet för mandatperioden) och den enskilt mest aktiva frågeställaren respektive mandatperiod stod för mellan 163 och 260 skriftliga frågor (motsvarande mellan av det totala antalet för mandatperioden). I figurerna 11 och 12 nedan redovisas fördelningen av interpellationer och skriftliga frågor bland de ledamöter som har använt respektive institut under hela den undersökta perioden. Eftersom vissa ledamöter har suttit flera mandatperioder baseras redovisningen på en beräkning av den genomsnittliga fördelningen av spörsmålen för de fyra mandatperioderna. Fördelningen är dock, både för interpellationerna och för de skriftliga frågorna, ungefär densamma under de fyra perioderna. Som illustreras av kurvans flacka inledning i figur 11 stod den minst aktiva hälften av interpellanterna i genomsnitt för mindre än en sjundedel av de väckta interpellationerna . I antal utgjordes den mindre aktiva delen av 314 ledamöter som framställde mellan en och sju interpellationer var. Den branta stigningen i slutet av kurvan illustrerar att den tiondel av interpellanterna som var mest aktiv i genomsnitt framställde av interpellationerna. Dessa interpellanter ställde mellan 28 och 152 interpellationer var. 3 ANVÄNDNINGEN AV FRÅGEINSTITUTEN 19942011 2011/12:RFR6 FIGUR 11 FÖRDELNING AV INTERPELLATIONER MELLAN LEDAMÖTER SOM FRAMSTÄLLT MINST EN INTERPELLATION, GENOMSNITT FÖR PERIO- DEN 1994/952009/10 Interpellanter (deciler) Vad avser de skriftliga frågorna är den antalsmässiga spridningen mellan användarna av institutet än mer ojämn, vilket illustreras av kurvan i figur 12 nedan. har de aktiva ledamöterna framställt mellan en och 630 skriftliga frågor. Den mest aktiva tiondelen bland frågeställarna stod för av det totala antalet skriftliga frågor medan den minst aktiva hälften stod för endast en tiondel av frågorna. FIGUR 12 FÖRDELNING AV SKRIFTLIGA FRÅGOR MELLAN LEDAMÖTER SOM FRAMSTÄLLT MINST EN FRÅGA, GENOMSNITT FÖR PERIODEN 1994/95 2009/10 Frågeställare (deciler) 2011/12:RFR6 3 ANVÄNDNINGEN AV FRÅGEINSTITUTEN 19942011 När de mest aktiva interpellanterna och frågeställarna undersökts närmare framkommer att de under de fyra mandatperioderna har svarat för mellan av det totala antalet interpellationer respektive mellan av de skriftliga frågorna (figur 13). Koncentrationen är, liksom kurvorna ovan illustrerar, högre för de skriftliga frågorna. I figuren nedan redovisas de mest aktiva ledamöternas andel av de framställda spörsmålen för respektive mandatperiod. De tre första mandatperioderna präglas av en svag minskning av koncentrationen, vilket eventuellt kan härledas till en spridning av användningen efter reformen i mitten av 1990- talet. Under den senaste mandatperioden ökade koncentrationen igen både inom gruppen interpellanter och inom gruppen frågeställare. Att fastställa orsakerna till koncentrationen kräver emellertid en mer ingående undersökning. Det kan t.ex. inte uteslutas att koncentrationen i någon mån kan härledas till en arbetsfördelning inom partierna, dvs. att vissa ledamöter fått i uppdrag att ansvara för framställningen av interpellationer och skriftliga frågor. I sammanhanget kan uppmärksammas att en studie av spridningen av användningen av skriftliga frågor för muntliga svar i det norska parlamentet87 uppvisar motsvarande koncentration som ovan. En tredjedel av ledamöterna nyttjade inte institutet alls medan den mest aktiva tiondelen av användarna stod för av frågorna (Rasch 2009, s. 209). Även i en studie av användningen av skriftliga frågor i det franska parlamentet uppträder samma mönster: hälften av ledamöterna svarar för en dryg tiondel av frågorna medan den mest aktiva tiondelen svarar för av frågorna (1993, s. 641 f.). FIGUR 13 ANDELEN SPÖRSMÅL SOM DE TIO PROCENT MEST AKTIVA INTERPEL- LANTERNA OCH FRÅGESTÄLLARNA HAR FRAMSTÄLLT PER MANDAT- PERIOD 1994/952006/10, PROCENT 87 S.k. vanliga frågor, jfr beskrivningen av det norska frågeinstitutet i delrapport 1. 3 ANVÄNDNINGEN AV FRÅGEINSTITUTEN 19942011 2011/12:RFR6 I linje med tidigare resonemang om att institutet utgör ett instrument för oppositionen framgår också av figur 13 ovan att de mest aktiva interpellanterna och frågeställarna företrädesvis representerar oppositionspartier, i synnerhet vad gäller de mest aktiva interpellanterna. Regering/opposition och partitillhörighet Frågeinstituten är, som framgått i det föregående, främst ett oppositionsverktyg, vilket också har förstärkts ytterligare under de senaste mandatperioderna. Att oppositionsledamöterna är mer frekventa användare är, som framhållits, naturligt mot bakgrund av att kontrollintresset för deras del sammanfaller med det partipolitiska intresset. I opposition har ledamöterna inte heller tillgång till information från regeringen i samma utsträckning som regeringspartiernas företrädare. I en studie av riksdagsledamöternas arbete framgår att de själva ansåg att den främsta fördelen med att vara i regeringsställning är just att man får tillgång till information på ett tidigare stadium och på ett annat sätt än när man är i opposition: Det är t.ex. bara att lyfta på luren och be att få tala med sitt statsråd eller någon medarbetare till honom/henne, sammanfattar (1986, s. 53). Som också lyfts fram ovan är det emellertid inte enbart om partiet är i oppositions- eller regeringsställning som har betydelse för ledamotens spörsmålsfrekvens utan också partiets storlek och avstånd till makten. För mindre partier, som med knapp marginal är representerade i utskotten och vars ledamöter saknar tillgång till de formella kanaler för inflytande och synlig aktivitet som står till buds för större partier, utgör spörsmålen en lättillgänglig kanal för ett löpande utbyte med regeringen, i syfte att granska, kritisera, utverka information eller lyfta frågor till agendan. Av figurerna 6 och 7 ovan har framgått att de mindre partiernas ledamöter generellt har en högre spörsmålsfrekvens. I figur 14 nedan redovisas spörsmålens fördelning per parti i relation till deras genomsnittliga andel av mandaten sett över hela tidsperioden 19942010. Fördelningen är i stort densamma för interpellationer och frågor. 2011/12:RFR6 3 ANVÄNDNINGEN AV FRÅGEINSTITUTEN 19942011 FIGUR 14 PARTIERNAS ANDELAR AV SPÖRSMÅLEN RESPEKTIVE RIKSDAGS- MANDATEN, GENOMSNITT 1994/952009/10, PROCENT Av redovisningen i figuren ovan framgår att S har varit det relativt sett mest underrepresenterade partiet vad gäller andelen spörsmål i förhållande till andelen riksdagsmandat. Delvis förklaras detta naturligtvis av att partiet under större delen av perioden suttit i regeringsställning. Ser man till framgår emellertid att partiets andel av spörsmålen, trots att under större delen av perioden varit i opposition, är proportionerlig till andelen mandat. Vidare framgår att FP, tätt följt av KD, uppvisar en större överrepresentation än C, V och MP. Som diskuterats ovan kan detta antas reflektera att frekvensen påverkas både av partistorlek och av avstånd till makten. Även regeringspartier nyttjar emellertid frågeinstituten, om än i långt mindre utsträckning. Varför ställer man då alls interpellationer och frågor till de egna statsråden? I studie av de nordiska parlamenten lyfts två möjliga förklaringar fram: (1) frågor planteras av statsråden själva för att få tillfälle att förklara sig eller presentera kommande åtgärder och (2) riksdagsledamoten agerar i rollen som lokal företrädare (1984, s. 344 f.). Att regeringspartier använder frågeinstituten mer frekvent i tider av koalitionsregeringar har vidare förklarats med att partierna utövar s.k. intrakoalitionskontroll genom att ställa spörsmål till statsråd från andra partier än det egna (1984, s. 97, 1994, s. 309 f., 2001, och 2011). Förekomsten av s.k. planterade frågor eller stödfrågor som ger regeringspartierna tillfälle att uttrycka sitt stöd för regeringen har inte kunnat kartläggas systematiskt på grund av svårigheten att identifiera en sådan fråga. Vi kan emellertid utifrån vår läsning av materialet sluta oss till att det förekommer. Detta har också konstaterats i tidigare forskning (1984, s. 93 f., och 1994, s. 206 f., 1995, s. 196). Som framgår av redovisningen nedan av förekomsten av valkretskoppling i spörsmålen finner vi 3 ANVÄNDNINGEN AV FRÅGEINSTITUTEN 19942011 2011/12:RFR6 dock inget stöd för att regeringspartiernas ledamöter i högre grad agerar i rollen som lokala företrädare då de ställer frågor och interpellationer till regeringen. Förekomsten av s.k. intrakoalitionskontroll i regeringspartiernas spörsmål diskuteras nedan i samband med en undersökning av vilka statsråd som adresserats. Av urvalsundersökningen framgår att kvinnorna är något överrepresenterade som användare av frågeinstituten sett över perioden som helhet. I genomsnitt har kvinnorna haft av riksdagsmandaten och svarat för av spörsmålen. En viss skillnad kan dock konstateras: från att ha varit relativt kraftigt överrepresenterade som användare av frågeinstituten under den första mandatperioden, då kvinnorna svarade för av spörsmålen jämfört av riksdagsmandaten, har deras andel under de följande mandatperioderna närmast motsvarat deras andel av mandaten. Vi kan också konstatera att könsfördelningen skiljer sig åt mellan frågeinstituten. över hela perioden svarar kvinnor för hälften av de skriftliga frågorna, dvs. de är något överrepresenterade som frågeställare, men bara för av interpellationerna, dvs. de är något underrepresenterade som interpellanter. En möjlig förklaring skulle kunna vara att kön sammanfaller med position då undersökningen också visar dels att ledamöter med mindre inflytelserika positioner i och partiet är något överrepresenterade bland dem som använder frågeinstituten, dels att position tycks ha betydelse för vilket frågeinstitut ledamoten använder (se vidare nedan angående position i och partiet). Position i och partiet central, medel och perifer position I forskningen har framhållits att frågeinstituten framför allt engagerar ledamöter med en perifer position i parlamentet, dvs. ledamöter som sannolikt i högre utsträckning är hänvisade till formella kanaler för inflytande och kontroll jämfört med ledamöter vars centrala position och bredare kontaktnät gör informella kanaler tillgängliga. Frågeinstituten kan vidare utgöra ett medel för ledamoten att marknadsföra sin person och sina frågor, något som i högre utsträckning borde vara angeläget för ledamöter med en mer perifer position. finner i sin forskning visst stöd för resonemanget att instituten främst är ett instrument för s.k. backbenchers, i synnerhet i jämförelse med det högsta ledargarnityret i (1994, s. 316 f.). Även Rasch finner stöd för en sådan tes i en studie av , men betonar att även partistorlek och oppositionsställning inverkar på de olika kategoriernas användning av frågeinstitutet (Rasch 1994, s. 262 f.). Operationalisering av inflytande eller position i har utförts på en rad olika vis i tidigare studier, med mer eller mindre elitistiska indelningar mellan s.k. frontbenchers och backbenchers. I föreliggande undersökning har interpellanterna och frågeställarna grupperats som perifera, medel eller centrala utifrån deras position i och partiet. Central position innebär att 2011/12:RFR6 3 ANVÄNDNINGEN AV FRÅGEINSTITUTEN 19942011 ledamoten tillhör partigruppernas ledning (gruppledare, vice gruppledare), är partiledare, utskottsordförande eller vice utskottsordförande. Att vara ordinarie ledamot av ett utskott eller betecknas som medelposition, medan ledamöter som varken har en ordinarie utskottsplats eller tillhör det centrala skiktet benämns perifera. Operationaliseringen tar inte hänsyn till ledamöternas positioner i den externa partiorganisationen; dessa kan dock i någon mån antas sammanfalla med riksdagshierarkin.88 I tabell 6 nedan redogörs för andelen spörsmål framställda av ledamöter med perifer, medel respektive central position samt de olika kategoriernas genomsnittliga andel av riksdagsmandaten . I linje med tidigare forskning visar undersökningen att ledamöter med en perifer position har en relativt sett högre spörsmålsfrekvens. Som framgår av tabellen har de i genomsnitt innehaft av mandaten och svarat för av spörsmålen. Ledamöter med centrala positioner svarar omvänt för en lägre andel av spörsmålen () än deras andel av riksdagsmandaten (). De olika kategoriernas andelar av spörsmålen varierar inte signifikant . TABELL 6 ANDEL SPÖRSMÅL OCH MANDAT UTIFRÅN POSITION I OCH PARTIET 1994/952009/10, PROCENT Anm. För kategorin centrala ledamöter kan enstaka ledamöter som har haft en plats både i utskottspresidiet och i gruppledningen ha räknats två gånger. I likhet med Rasch finner vi vidare att oppositionsställning inverkar på de olika kategoriernas användning av institutet. Av de spörsmål som framställs av ledamöter från oppositionspartier är andelen med en central position . Motsvarande andel i spörsmålen från regeringspartiernas ledamöter är . Vi finner också att position har betydelse för vilket frågeinstitut man väljer att använda. av spörsmålen framställda av centrala ledamöter var interpellationer, medan motsvarande andel för perifera ledamöter var (tabell 7). Resultaten visar sannolikt att perifera ledamöter i 88 En tänkbar operationalisering av inflytande i skulle även kunna inbegripa ledamöternas riksdagsålder. Undersökningen visar att hierarkin i i viss mån tycks sammanfalla med riksdagsåldern: av spörsmålen från perifera ledamöter kan härledas till kategorin debutanter och till kategorin veteraner (för definitioner av ålderskategorierna, se avsnittet om riksdagsålder). Av spörsmålen från centrala ledamöter är enbart väckta av debutanter i . Mellan grupperna av ledamöter med medel respektive centrala positioner finner vi dock inga signifikanta skillnader för gesäller och veteraner, vilket eventuellt kan förklaras av att det särskilt i de större partierna kan finnas ledamöter som har suttit i men primärt som företrädare för lokala intressen. Sammanfattningsvis är alltså sambandet mellan ålder och position inte helt entydigt. Ledamöternas riksdagsålder kan däremot inverka på riksdagsarbetet och användningen av spörsmålen, vilket behandlas i ett separat avsnitt. 3 ANVÄNDNINGEN AV FRÅGEINSTITUTEN 19942011 2011/12:RFR6 högre grad använder spörsmål för informationsinhämtning, medan ledamöter med en central position i och partiet i högre grad kan antas vilja få till stånd ett utbyte med en jämbördig motpart från regeringssidan. TABELL 7 ANDEL INTERPELLATIONER RESPEKTIVE SKRIFTLIGA FRÅGOR UT- IFRÅN FRÅGESTÄLLARENS HIERARKISKA POSITION 1994/952009/10, Utöver de skillnader i aktivitet som kan härledas till ledamöternas position i tycks även spörsmålens innehåll påverkas av frågeställarnas och interpellanternas hierarkiska placering. I synnerhet tycks de frågor som ställs av ledargarnityret skilja ut sig i förhållande till de frågor som ställs av övriga ledamöter (se vidare nedan angående förekomsten av utskottskoppling och valkretskoppling i spörsmålen). En annan aspekt av ledamöternas position som lyfts fram i forskningen om användningen av parlamentariska frågeinstitut är huruvida de har s.k. säkra eller osäkra mandat. Om användningen av frågeinstituten styrs av omvalsincitament borde ledamöter med mer osäkra mandat uppvisa en högre användarfrekvens (se t.ex. 1993, 1994, Rasch 2009). Som framgått av redovisningen ovan har vi inte kunnat fastställa någon tydlig valcykel på aggregerad nivå i den svenska kontexten, men det utesluter förstås inte att omvalsincitament kan påverka enskilda ledamöters nyttjande av spörsmålen. Det har inom ramen för föreliggande undersökning inte varit möjligt att närmare undersöka förekomsten av sådana incitament på individnivå, då det skulle kräva en omfattande datainsamling vad gäller uppgifter om ledamöternas listplacering, huruvida de avsett att ställa upp för omval osv. Emellertid framgår av vår undersökning att ledamöter med en s.k. perifer position står för en större andel av spörsmålen under valåren () jämfört med mandatperiodernas första år ().89 I urvalet framträder en successiv ökning av deras andel av spörsmålen under de mellanliggande åren som dock inte kan säkerställas statistiskt. Det är möjligt att detta avspeglar att de ledamöter som har mer osäkra mandat företrädesvis återfinns bland ledamöter med en s.k. perifer position och att det föreligger ett omvalsincitament i deras användning av frågeinstituten. Vissa skillnader i spörsmålens innehåll kan också utläsas i materialet beroende på vilket år i valcykeln som beaktas. Detta redovisas i förekommande fall i anslutning till respektive variabel nedan. 89 Analysen baseras på en sammanslagning av de undersökningsenheter från respektive mandatperiod som representerar ett visst år i valcykeln, dvs. samtliga spörsmål 1, år 2 och år 3 i respektive mandatperiod jämförs med samtliga spörsmål 4 i respektive mandatperioder. En undersökning av varje mandatperiod för sig har inte varit möjlig då underlaget blir alltför litet. 2011/12:RFR6 3 ANVÄNDNINGEN AV FRÅGEINSTITUTEN 19942011 Som nämnts har studier från andra parlament funnit att ledamöternas riksdagsålder, dvs. deras parlamentariska erfarenhet, påverkar användningen av olika frågeinstitut. I föreliggande undersökning baseras analysen i detta avseende på forskarna indelning av ledamöterna i tre grupper: debutanter (de som suttit mindre än en period, dvs. nya ledamöter), gesäller (de som suttit max två valperioder) och veteraner (de som suttit tre perioder eller mer) (och 1990, s. 143). Inledningsvis kan konstateras att resultaten visar att frågeinstituten är en angelägenhet för ledamöter oavsett riksdagsålder. Någon entydig tendens kan inte fastställas avseende riksdagsålderns inverkan på användningen av frågeinstituten. Andelen framställda spörsmål har varierat relativt kraftigt mellan de tre kategorierna. Som kan avläsas i figur 15 nedan står debutanterna initialt för av spörsmålen, vilket är avsevärt högre än deras andel av riksdagsmandaten. Under den sista mandatperioden i tidsserien är dock förhållandet det motsatta: debutanterna står då för av spörsmålen, vilket är betydligt lägre än deras andel av mandaten. En möjlig förklaring skulle kunna vara att det, som påtalats tidigare, är andra faktorer såsom partitillhörighet snarare än riksdagsålder som framför allt påverkar aktiviteten. Att debutanternas aktivitet är markant lägre under den fjärde mandatperioden kan eventuellt förklaras av att många nytillkomna ledamöter hör till regeringssidan och i synnerhet som kraftigt ökade sina mandat i valet . FIGUR 15 DEBUTANTERNAS ANDEL AV SPÖRSMÅLEN RESPEKTIVE MANDATEN PER MANDATPERIOD 19942010 Källa: Underlaget för beräkningen av debutanternas andel av mandaten är hämtat från m.fl. (2007), s. 37. Undersökningen visar vidare att veteranernas användarfrekvens har en närmast omvänd utveckling i förhållande till debutanterna. Inledningsvis är veteranernas andel av spörsmålen betydligt lägre än deras andel av mandaten i . Under den andra och tredje mandatperioden tycks dock användarfrekvensen öka något och under den fjärde mandatperioden är veteranernas 3 ANVÄNDNINGEN AV FRÅGEINSTITUTEN 19942011 2011/12:RFR6 andel av spörsmålen närmast dubbelt så hög som deras andel av mandaten. Utvecklingen redovisas i figur 16 nedan. FIGUR 16 VETERANERNAS ANDEL AV SPÖRSMÅLEN RESPEKTIVE MANDATEN PER MANDATPERIOD 19942010 Källa: Underlaget för beräkningen av veteranernas andel av mandaten är hämtat från m.fl. (2007), s. 37. Sammanfattningsvis kan således konstateras att tydliga förändringar har skett i fråga om i vilken utsträckning de olika grupperna använder sig av frågeinstituten.90 I ljuset av tidigare forskning som påvisat att mindre erfarna ledamöter tenderar att i högre utsträckning använda frågeinstitutet, kan den markanta ökningen av veteranernas användarfrekvens under den fjärde mandatperioden i tidsserien tyckas besynnerlig. Utvecklingen kan sannolikt härledas till de nya oppositionspartiernas användarfrekvens och i synnerhet de tidigare statsrådens nyttjande av interpellationsinstitutet. Enligt undersökningen väckte Socialdemokraterna den högsta andelen frågor , oavsett kategori av riksdagsålder. För kategorin veteraner var dock dominansen utmärkande: enligt undersökningen kan av spörsmålen framställda av veteraner tillskrivas Socialdemokraterna. Regeringsskiftet medförde alltså att en mycket aktiv grupp tidigare riksdagsledamöter återkom till . Analysen understryker återigen att det sannolikt finns bakomliggande variabler, såsom partitillhörighet, som i högre grad än riksdagsåldern förklarar aktiviteten. 3.3 Till vem och om vad? I följande avsnitt diskuteras vem som är mottagare av spörsmålen och vad de innehåller. Inledningsvis uppmärksammas några aspekter av vilka departe- 90 Avseende gruppen gesäller återfinns i huvudsak inga signifikanta skillnader i materialet mellan andelen framställda spörsmål och andelen mandat i . över hela perioden ligger deras andel av spörsmålen . En period skiljer dock ut sig: /032005/06 är nästan hälften av ledamöter gesäller och i förhållande till deras andel av mandaten är då andelen spörsmål betydligt lägre. 2011/12:RFR6 3 ANVÄNDNINGEN AV FRÅGEINSTITUTEN 19942011 ment som adresseras av interpellanterna och frågeställarna. Vidare diskuteras i vilken utsträckning spörsmålen är kopplade till ledamotens utskottsområde, till den egna valkretsen och till aktuella händelser och sådant som uppmärksammats i medier samt hur vanligt förekommande det är att ledamöterna lanserar egna förslag respektive kritiserar regeringen i spörsmålen. Adresserade departement och statsråd Mottagarna av spörsmålen är per definition alltid företrädare för regeringspartiet eller -partierna i deras egenskap av statsråd. Spörsmålens fördelning mellan de olika departementen och statsråden berörs inte närmare här då detta redovisas i delprojekt 3 baserat på det totala antalet spörsmål för de senaste mandatperioderna (2012). Det kan dock noteras att det framgår av vår urvalsundersökning att fördelningen mellan departementen skiljer sig åt i några avseenden beroende på om frågeställaren företräder ett regerings- eller ett oppositionsparti. Den mest markanta skillnaden avser andelen spörsmål adresserade till . av oppositionens spörsmål men av regeringspartiernas är adresserade till . Förklaringen torde vara att regeringens ekonomiska politik är en viktig måltavla för oppositionsledamöterna medan regeringspartiernas företrädare kan antas vara särskilt restriktiva med spörsmål på detta kärnområde. Det kan också noteras att undersökningen påvisar vissa skillnader frågeinstituten emellan i detta avseende. har tagit emot av interpellationerna, men bara hälften så stor andel av de skriftliga frågorna (). För är förhållandet det omvända: har av de skriftliga frågorna respektive av interpellationerna adresserats till . En tolkning av detta är att fördelningen avspeglar frågeinstitutens respektive politikområdenas tyngd i . Vad gäller adresserade statsråd uppmärksammas här endast en särskild aspekt av detta, nämligen hur förhållandena ser ut i samband med en koalitionsregering. Redovisningen ovan av antalet spörsmål per mandat fördelat på oppositionspartier och regeringspartier (figurerna 4 och 5) har visat, liksom tidigare forskning, att regeringspartier använder frågeinstituten mer frekvent i tider av koalitionsregeringar. En möjlig förklaring till detta är att ledamöter inom koalitionen ställer frågor och interpellationer till statsråd som företräder ett annat parti än det egna. Spörsmålen kan fungera som ett sätt för partierna inom koalitionen att värna och demonstrera den egna partiprofilen (1984, s. 97, 1994, s. 309 f.). Frågeinstituten kan också fylla ett slags underrättelse- eller kontrollfunktion inom koalitionen för att övervaka och förhindra eventuella glidningar från koalitionsöverenskommelser i statsrådens politiska ställningstaganden (2001, och 2011).