rfr · GZ0WRFR6 · 2012-01-01 00:00:00 — En skriftlig fråga besvaras skriftligen av ett statsråd (6:4 st. 2). Det skriftliga svaret lämnas till kammarkansliet som överlämnar svaret till den ledamot som ställt frågan (RO 6.4.1 st. 2). Olika aspekter på innehållet i statsrådens svar på interpellationer och skriftliga frågor belyses i RUT:s urvalsundersökning som täcker riksmötena /952009/10. Det ska påpekas att undersökningen inte omfattar innehållet i statsrådens anföranden i de efterföljande interpellationsdebatterna. De allra flesta interpellationer och frågor avslutas med en eller, när det gäller interpellationerna, ofta flera frågor om vad statsrådet avser att göra åt ett problem. Av undersökningen framgår att av statsrådens svar på spörsmålen innehåller en hänvisning till redan vidtagna eller pågående åtgärder. Denna andel är relativt över hela den undersökta perioden och är oberoende av om interpellanten/frågeställaren hör hemma i ett regeringsparti eller ett oppositionsparti.85 Det förekommer att statsråden gör utfästelser i svaren. Med utfästelser avses i undersökningen att statsrådet aviserar ännu inte påbörjade åtgärder. Även förhållandevis vaga utfästelser såsom att regeringen avser att återkomma, planerar att tillsätta en utredning eller kommer att se över frågan inkluderas. Dock innefattas inte sådana uttalanden som bedömts vara till intet förpliktigande, t.ex. att statsrådet lovar att följa utvecklingen. 85 i 2012 s. 114. 4 SPÖRSMÅLSSVAREN OCH INTERPELLATIONSDEBATTERNA att av statsrådens svar, sett över hela tidsperioden, innehåller utfästelser om framtida åtgärder. Utfästelser är betydligt vanligare i interpellationssvar än i frågesvar. av interpellationssvaren innehåller utfästelser jämfört av frågesvaren. Skillnaden är intressant och har säker flera förklaringar. En förklaring av mer teknisk karaktär är att interpellationerna i allmänhet behandlar flera frågeställningar eller berör större politikområden. Men skillnaden hänger också ihop med att statsråden engagerar sig mer i interpellationssvaren än i frågesvaren. Svaren måste vara mer innehållsrika om de ska kunna försvaras i det publika forum som debatten i kammaren är. Förklaringen till att utfästelser är vanligare i svar på interpellationer och frågor från ledamöter av regeringspartier () än från ledamöter av oppositionspartier () är av mer politisk art. Som sägs i RUT:s rapport är regeringen rimligen mer positivt inställd till förslag från de egna partierna. Inte heller kan det uteslutas att frågor planteras av statsråden hos de egna ledamöterna för att ge regeringen tillfälle att lansera nya förslag och statsråden möjlighet att visa handlingskraft.86 Motsatsen till att göra utfästelser i ett interpellations- eller frågesvar är att statsrådet säger sig inte ha för avsikt att vidta några åtgärder alls, exempelvis på grund av att inget problem anses föreligga. Statsrådet kan också hänvisa till att det problem som diskuteras i interpellationen eller frågan inte kan anses vara regeringens bord. Alla negativa svar på interpellationer eller frågor betecknas i RUT:s undersökning som avslag, vilket kan vara helt eller delvis. Undersökningen visar att statsråden i omkring hälften av alla svar ger besked om helt eller delvis avslag (). Ett avslag är inte nödvändigtvis ett negativt svar för interpellanten eller frågeställaren. Det kan innebära att en åtgärd som interpellanten eller frågeställaren fruktat att regeringen skulle vidta inte blir av eller aldrig ens övervägts. Detta förekommer dock endast undantagsvis. Det finns också här en tydlig skillnad mellan interpellationer och frågor. Interpellationerna får mer sällan än frågorna helt avslag (). Förklaringarna torde vara desamma som angavs ovan för skillnaderna mellan utfästelser i interpellationer och frågor.87 I enkäterna undersöktes ledamöternas tillfredsställelse med svaren med hjälp av två frågor om hur de bedömde svarets relevans och utförlighet på en fyrgradig skala från mycket relevant/utförligt via ganska relevant/utförligt och inte särskilt relevant/utförligt till inte alls relevant/utförligt. Vid bedömningen ombads de svarande att försöka bortse från politiska synpunkter. Trots denna uppmaning finns det anledning att dela upp svaren på oppositionsledamöter och regeringsledamöter. Den senare gruppen av spörsmål är dock för liten för att kunna redovisas, varför redovisningen begränsar sig till oppositionsledamöternas spörsmål. Av svaren på dessa bedömdes vara mycket relevanta, vara ganska relevanta, vara inte särskilt relevanta och vara inte alls relevanta. När det gäller utförlighet var svaren än mer negativa. 86RUT Frågeinstituten i 2012 s. 114. 87RUT Frågeinstituten i 2012 s. 115. 4 SPÖRSMÅLSSVAREN OCH INTERPELLATIONSDEBATTERNA 2011/12:RFR6 ren ansågs vara mycket utförliga, ganska utförliga, inte särskilt utförliga och inte alls utförliga. Om man jämför interpellationssvaren och frågesvaren kan man konstatera att oppositionsledamöterna är något mer nöjda med interpellationssvaren än med frågesvaren.88 RUT:s undersökning visar att interpellationsdebatternas genomsnittliga längd, mätt i tecken, har ökat något sett över hela den studerade perioden /95 2009/10. Till en början sjunker den dock något från ca 17 900 tecken till drygt 15 000 tecken under den första halvan av perioden. Därefter ökar det genomsnittliga antalet tecken till ca 20 000 /07 2009/10. Utvecklingen är ganska anmärkningsvärd mot bakgrund av att tiden för statsrådens, interpellantens och andra ledamöters anföranden förkortades vid reformen 1995. Men förklaringen till förändringen ligger för det första i att interpellationerna i ökad utsträckning besvaras tillsammans. Andelen interpellationer som besvarades tre eller flera åt gången ökade från /951997/98 till /072009/10. För det andra deltar andra ledamöter än interpellanten (interpellanterna) i debatten i större utsträckning . /072009/10 deltog fem eller fler andra ledamöter i av interpellationsdebatterna jämfört med i av debatterna tidigare. Det är sannolikt att denna ökning av antalet debattörer beror på att ledamöter från regeringspartierna i större utsträckning har gett sig in i interpellationsdebatter av intresse för dem i stället för att ställa egna interpellationer. Ytterligare en förändring av betydelse för interpellationsdebatternas längd är att statsrådens utnyttjande av sin rätt till tre inlägg först sjönk mellan mandatperioderna 1994/951997/98 och 1998/992001/02 från men sedan steg kraftigt till drygt 86 procent.89 Denna utveckling hänger troligen samman med att ledamöter från regeringspartierna ställer allt färre interpellationer. Någon längre debatt äger nämligen sällan rum om svaren på deras interpellationer. 4.5 Överväganden och förslag Interpellationerna och frågorna medför för tjänstemännen krav på omedelbara arbetsinsatser. De får lägga andra uppgifter åt sidan och ägna arbetstiden, ibland också övertid, åt att skriva utkast till svar för att kunna klara tidsramarna. Särskilt den tidsram som gäller för besvarande av skriftliga frågor är knappt tilltagen och kan upplevas som stressande. När det gäller interpellationssvaren har man lite mer tid till förfogande. Tjänstemännen uppger också samstämmigt i intervjuerna att det som regel inte är några 88RUT Frågeinstituten i 2012 s. 124125. 89RUT Frågeinstituten i 2012 s. 116119. 4 SPÖRSMÅLSSVAREN OCH INTERPELLATIONSDEBATTERNA problem med att iaktta tidsfristerna för interpellationerna. De anser därför att ingen skuld kan läggas på dem för förseningarna av interpellationssvaren. När det gäller frågesvaren kan olika förändringar tänkas för att förbättra arbetssituationen för tjänstemännen. En möjlighet som bör prövas är att förlänga svarstiden antingen i början eller i slutet. Man kan sätta stopptiden till , dvs. för inlämnande av frågor som bör besvaras veckan därefter, eller man kan behålla tiden för inlämnandet och sträcka ut tiden för svaret till efter. Vilket av dessa alternativ som bör prövas får avgöras efter diskussion med . När det gäller de försenade interpellationssvaren är problemet inte i allmänhet arbetssituationen på departementen eller samordningen mellan departementen utan statsrådens kalendrar. Statsråden är redan till stora delar uppbokade genom resor och andra engagemang som är svåra att ändra på. Trots upprepad kritik från KU har förseningarna ökat.90 Som visades ovan finns det, med något undantag, ett positivt samband mellan antalet interpellationer och andelen försenade svar. När antalet interpellationer ökar eller minskar från ett till nästa ökar respektive minskar andelen försenade svar. Den förändring som ägde rum under det senast avslutade bekräftar detta samband. Andelen försenade interpellationssvar var /den lägsta /. Men ändå måste man säga att förseningarna är alltför omfattande när bortåt hälften av svaren kommer för sent och av svaren lämnas senare än efter svarstidens utgång. Kan det finnas någon lösning på detta nästan eviga problem? Om man skulle förlänga svarstiden med en eller annan vecka skulle förmodligen andelen försenade svar minska men inte lika mycket som en mekanisk framräkning av antalet svar som lämnats historiskt en eller skulle visa. Den nuvarande tvåveckorsgränsen sätter ett tryck på statsråden att försöka hitta tider i sin almanacka. Det trycket skulle försvinna vid en förlängning av tidsfristen. Detta skulle också kunna innebära en förskjutning av svaren från till tredje eller fjärde veckan. Sammantaget skulle en förlängning av tidsfristen medföra att den genomsnittliga svarstiden blev längre och att svaren i större utsträckning är inaktuella när de lämnas. En helt annan metod för att komma ifrån de många förseningarna skulle kunna prövas. Den innebär att statsråden reserverar tid i sina kalendrar för att besvara interpellationer i de veckor kammaren sammanträder under ett kommande , uppdelat på tre perioder: från starten till jul, från starten t.o.m. mars, fr.o.m. april till sammanträdesperiodens slut . I princip bör alla statsråd reservera som sammanträder. De kammartider som ska vara tillgängliga för statsrådens reservationer ska vara desamma som , dvs. i första hand efter kl. 90 Se bet. 2001/02:KU10 s. 30 f., bet. 2005/06:KU20 s. 40 f., bet. 2009/10:KU10 s. 148 f. samt bet. 2010/11:KU20 s. 61 f. 4 SPÖRSMÅLSSVAREN OCH INTERPELLATIONSDEBATTERNA 2011/12:RFR6 13 (med undantag för tiden mellan och 18 för partigruppsmöten) och i andra hand fr.o.m. kl. 9. Även efter (med undantag för den muntliga frågestunden kl. 1415) kan vara aktuella för interpellationsdebatter. När statsråden har anmält vilka tider som de önskar få reserverade för interpellationssvar får kammarkansliet pussla ihop ett schema. Detta schema annonseras ut på lämpligt sätt så att informationen når alla ledamöter. En interpellation som en ledamot vill få besvarad av ett visst statsråd en viss reserverad dag ska väckas dagar före . Om inga interpellationer ställts till ett visst statsråd en viss reserverad dag vet statsrådet om det i förväg och kan planera om sin kalender. Naturligtvis kommer det att inträffa att ett statsråd får förhinder och med kortare eller längre varsel måste ställa in en interpellationsdebatt. I sådana fall får kammarkansliet kontakta interpellanten och höra efter om han eller hon kan acceptera att ta emot svaret vid ett senare svarstillfälle som statsrådet reserverat. Annars får man ordna ett annat tillfälle då både statsrådet och interpellanten kan. Metoden skulle efter en överenskommelse mellan och regeringen kunna prövas under något eller några riksmöten. Tillämpningen av metoden får diskuteras närmare mellan kammarkansliet och . Till de mer intresseväckande resultaten i undersökningarna av svaren hör de skillnader som finns mellan interpellationer och skriftliga frågor. Svaren på interpellationerna innehåller oftare än svaren på frågorna utfästelser om åtgärder och innebär mer sällan ett rent avslag på propåer som finns i spörsmålet. Även om oppositionsledamöterna är kritiska till en stor andel av svaren är de mindre missnöjda med svaren på interpellationerna än med svaren på frågorna. Dessa skillnader kan tolkas så att statsråden är mer angelägna om att oftare presentera substantiella svar på interpellationerna än på frågorna. Denna effekt på svaren torde vara följden av att förberedelsetiden för svaren är längre och att svaren diskuteras mer ingående mellan statsrådet och hans eller hennes politiska och opolitiska tjänstemän. Statsråden är, genom att en interpellation oftast ger dem tillfälle att debattera frågan med politiska motståndare i , mer motiverade att argumentera på ett konstruktivt sätt och på så vis framstå i bättre politisk dager. I interpellationsdebatterna har det blivit vanligare att andra ledamöter än interpellanten deltar. Sedan ledamöterna för regeringspartierna mer eller mindre slutat ställa egna interpellationer har de i stället börjat delta allt flitigare i interpellationsdebatterna. Någon kritik kan inte riktas mot detta. Interpellationsdebatterna kan till och med upplevas som intressantare ju fler partier som deltar. Möjligen kan man invända att interpellationsinstitutets karaktär av kontrollmedel försvagas om debatterna i ökad utsträckning förs mellan ledamöter från oppositions- och regeringspartierna i i stället för mellan statsrådet och ledamöter av oavsett parti. Talmannen får naturligtvis se till att debatten håller sig till interpellationens ämne. Om man vill ge möjlighet till frågedebatter där bara statsrådet och frågeställaren får delta kan man överväga att återinföra det institut som avskaffades 1995, nämligen skriftliga frågor för muntliga svar med möjlighet för frågeställaren att ställa kompletterande frågor. 5 De muntliga frågestunderna 5.1 Hur används de muntliga frågestunderna? En muntlig fråga framställs vid en frågestund som anordnas i kammaren. Frågan besvaras av ett statsråd. Talmannen beslutar om vem som ska få ordet och får besluta om begränsning av anförandena till längst en minut (RO 6:3). En frågestund anordnas som kammaren sammanträder för annat än bordläggning av ärenden. Talmannen får besluta att en frågestund inställs eller flyttas till en annan dag , om arbetsförhållandena i kräver det. Senast före frågestunden anmäler vilka statsråd som kommer att vara närvarande vid frågestunden (RO 6.3.1). Enligt praxis anmäls fem statsråd till statsrådens frågestund; ett av dem svarar på allmänpolitiska frågor. Vid statsministerns frågestund som normalt ska anordnas en gång var fjärde eller femte vecka ska frågorna vara av övergripande allmänpolitiskt slag. Enligt anvisningarna ska en fråga antingen vara av övergripande allmänpolitiskt slag eller avse ett ämne som faller inom ett av de närvarande statsrådens ansvarsområden och gäller statsrådets tjänsteutövning. En ledamot som vill ställa en fråga anmäler sig i kammaren eller förhandsanmäler sig till kammarkansliet den dag frågestunden äger rum. Förhandsanmälan ska inte omfatta frågans innebörd utan enbart vilket statsråd som frågan riktar sig till. Förhandsanmälan innebär inte någon garanti för att få ordet.91 Vid statsministerns frågestund har en partigrupp för ett oppositionsparti rätt att anmäla en ledamot som ska företräda partiet (partiföreträdare). Övriga partigrupper har rätt att anmäla en prioriterad talare. Partiföreträdare för ett oppositionsparti kan normalt räkna med att få ordet för minst en följdfråga eller kommentar. Normalt får statsministern det sista inlägget i ett replikskifte men talmannen kan när han finner det befogat ge frågeställaren ordet för ett avslutande inlägg om en halv minut. Övriga frågeställare kan normalt räkna med att få ordet endast en gång.92 Vid statsrådens frågestund har varje partigrupp rätt att anmäla en prioriterad frågeställare. Varje frågeställare kan normalt räkna med att få ordet för minst en följdfråga eller kommentar. Vanligen får statsrådet det sista inlägget i ett replikskifte men talmannen kan om det finns skäl ge frågeställaren ordet för ett avslutande inlägg.93 91Debattregler för frågestund . interna nät, Helgonät. 92Debattregler för statsministerns frågestund . 93Debattregler för frågestund . interna nät, Helgonät. 2011/12:RFR6 5 DE MUNTLIGA FRÅGESTUNDERNA Frågor och svar ska vara korta och i princip inte överstiga en minut. I stort sett samtliga frågeställare förhandsanmäler sig till kammarkansliet. Omkring 1725 ledamöter anmäler sig till varje frågestund, varav ca 17 kan få ordet. Talmannen måste således göra ett urval av frågeställare på basis av ett antal kriterier. I första hand får varje partigrupps företrädare eller prioriterade talare ordet. En annan riktlinje är att oppositionspartierna ska få ställa av frågorna. Vidare prioriteras ledamöter som ställt få eller inga frågor framför ledamöter som ställt många frågor vid tidigare frågestunder. Talmannen strävar också efter att uppnå balans när det gäller kön och geografisk spridning. Slutligen får de anmälda ledamöterna ordet så att frågorna fördelas någorlunda jämnt mellan de deltagande statsråden vid statsrådens frågestund.94 Användningen av de muntliga frågestunderna och betydelsen av dem har för utredningens räkning undersökts av . Basen för undersökningen är en genomgång av de frågor och följdfrågor till dessa som ställdes vid frågestunderna /. Under detta anordnades 20 frågestunder med statsråd och fyra frågestunder med statsministern. Antalet frågestunder med statsministern var osedvanligt lågt vid detta . Normalt har varit att en frågestund med statsministern anordnats vid sex till åtta tillfällen under ett . En kompletterande undersökning av deltagandet vid statsministerns frågestunder sedan tillkomsten har gjorts av utredaren. Vid de frågestunder som ingår i undersökning ställdes 380 frågor inklusive följdfrågor fördelade med 313 på statsrådens frågestunder och 67 på statsministerns frågestunder. Alla frågor har analyserats med avseende på frågeställarnas egenskaper men endast de 286 som ställdes med avseende på innehållet. Under /10 ställde 166 av ledamöter () en eller flera frågor under statsrådens frågestunder. Statsministerns fyra frågestunder utnyttjades av 55 ledamöter (). Man ska komma ihåg att alla ledamöter som velat ställa en fråga vid en viss frågestund inte alltid har fått komma till tals. Men eftersom talmannen varje gång prioriterar nya frågeställare kan man enligt undersökningen anta att siffran relativt väl avspeglar det verkliga antal ledamöter som velat ställa en fråga.95 Som talmannen eftersträvat är könsfördelningen mellan frågeställarna relativt jämn. Talmannens mål att av frågorna ska ställas av oppositionsledamöter uppnåddes inte riktigt vid detta . av frågorna vid statsrådens frågestunder och av frågorna vid statsministerns frågestunder ställdes av ledamöter från S, V och MP. S och MP ställde fler frågor än som motsvarade deras mandatantal medan V ställde ungefär 94Maria s. 154. 95Maria s. 160162. 5 DE MUNTLIGA FRÅGESTUNDERNA 2011/12:RFR6 På regeringssidan ställde M en mindre andel av frågorna än partiets andel av mandaten utgjorde. De tre övriga regeringspartierna ställde samma andel av frågorna som partiernas andel av mandaten utgjorde. Om man delar in ledamöterna efter hierarkisk position i kan man konstatera att de centralt placerade ledamöterna ställde av frågorna vid statsrådens frågestunder, de i medelposition och de i perifer ställning . Motsvarande siffror för statsministerns frågestunder är , och . Fördelningen av frågorna vid statsrådens frågestunder svarar tämligen väl mot mandatens fördelning mellan dessa tre grupper. Däremot avviker fördelningen vid statsministerns frågestunder på det sättet som var meningen. Centralt placerade ledamöter ställde väsentligt större andel av frågorna än deras andel av mandaten motiverade. Motsatsen gällde för ledamöter i medelposition och perifer position.96 Till vilka statsråd ställde ledamöterna frågor vid statsrådens frågestunder? Här ska man minnas att endast fem statsråd deltar vid varje frågestund enligt ett roterande schema. Det kan konstateras att regeringspartiernas ledamöter ställer en relativt stor andel av sina frågor till statsråd från det egna partiet. Resultatet kan enligt undersökningen förmodligen förklaras med att ledamöterna vill väga upp oppositionens kritiska frågor med positiva frågor och ge det egna partiet en chans att presentera en fördelaktig bild av dess arbete inom regeringen. S-ledamöter ställde majoriteten av sina frågor till M-statsråd, en lika stor andel till M-statsråd som till KD- statsråd och MP-ledamöter en lika stor andel till M-statsråd som till C- statsråd. Trots att M-statsråden får en majoritet eller en delad majoritet av oppositionens frågor understiger andelen frågor riktade till M-statsråd partiets andel av de svarande statsråden. Men så tillkommer förstås statsministerns frågestund.97 Även innehållet i frågorna har undersökts. Av undersökningen framgår att av frågorna vid statsrådens frågestunder har en innehållsmässig koppling till det utskott som frågeställaren tillhör. Oppositionspartierna ställde en större andel frågor med utskottskoppling än regeringspartierna (mot ). Utskottskoppling är mindre vanligt förekommande i frågorna till statsministern, vilket är naturligt med tanke på att frågorna till statsministern ska ha ett allmänpolitiskt innehåll.98 De siffror som redovisas för statsrådens frågestunder ligger ganska nära motsvarande andelar utskottskopplade interpellationer och skriftliga frågor (se ovan avsnitt 3.2). En annan aspekt på de muntliga frågornas innehåll är deras aktualitet. En tredjedel av de muntliga frågorna vid statsrådens frågestunder behandlar en händelse eller ett initiativ som ska inträffa inom eller har inträffat inom tidigare. Majoriteten av de muntliga frågorna () behandlar dock frågor som inte är att klassa som aktuella. Det föreligger inte någon skillnad mellan statsrådens och statsministerns frågestunder i detta 96Maria s. 162164. 97Maria s. 167168. 98Maria s. 169. 2011/12:RFR6 5 DE MUNTLIGA FRÅGESTUNDERNA Däremot ställer ledamöter från oppositionen i större utsträckning än ledamöter från regeringspartierna frågor om aktuella händelser.99 Här kan en jämförelse göras med interpellationer och frågor (se ovan avsnitt 3.2).100 Andelen av det sammanlagda antalet interpellationer och skriftliga frågor som har aktualitetsinslag () är betydligt större än motsvarande andel av de muntliga frågorna. Närmast de muntliga frågorna ligger interpellationerna. Högst aktualitetsinslag av de tre frågeformerna har alltså de skriftliga frågorna () och lägst, något överraskande, de muntliga frågorna. Frågestunderna som är en tämligen fri form av parlamentariskt arbete skulle kunna ge ledamöterna tillfälle att visa upp engagemang och intresse i frågor som är viktiga för valkretsen. Men undersökningen visar att av frågorna vid statsrådens frågestunder och av frågorna vid statsministerns frågestunder har valkretskoppling. Någon större skillnad finns inte mellan oppositionspartier och regeringspartier.101 Andelen av det sammanlagda antalet interpellationer och skriftliga frågor med valkretskoppling är något högre, (se ovan 3.2). Inte heller här är skillnaderna stora mellan oppositionspartier och regeringspartier. Ledamöterna kan skapa positiv eller negativ opinion för regeringen genom att under en frågestund berömma eller kritisera regeringen. Föga överraskande är skillnaden mellan frågor från ledamöter av regeringspartier och oppositionspartier i detta hänseende slående. En majoritet av oppositionens frågor innehåller kritiska synpunkter på regeringen medan endast ett fåtal av regeringspartiernas frågor innehåller kritik (för statsrådens frågestunder och 60 mot 0 för statsministerns frågestunder). När det gäller beröm är förhållandet det omvända: regeringspartierna berömmer statsråden i mycket större utsträckning än vad oppositionen gör (för statsrådens frågestunder och för statsministerns frågestunder). kan det konstateras att det är betydligt vanligare att regeringen får kritik än beröm.