rfr · H00WRFR2 · 2012-10-17 00:00:00 — Utfrågningsprotokoll EU, euron och krisen Riksdagstryckeriet, , 2012 EU, euron och krisen........................................................................................ Datum: kl 9.3011.50 Professor i internationell ekonomi , , ordförande i Vice riksbankschef , , (M), finansutskottets ordförande Per (MP) EU, euron och krisen ordföranden : har klockan faktiskt med lite råge passerat 9.30 och jag vill hälsa alla välkomna. Det var länge sedan vi hade så fullsatt i salen. Från finansutskottets presidium och för europapolitiska studier vill vi hälsa välkomna till denna öppna hearing, detta seminarium, om EU, euron och krisen. Vi har naturligtvis i finansutskott alltid till uppgift att följa aktuella ekonomisk-politiska händelser i och utanför . Vi är som bekant en liten, öppen ekonomi som påverkas i allra högsta grad av det som händer runt omkring oss. Mot den bakgrunden var det planerat att ha ett seminarium om det här ämnet, och man får onekligen säga att det är högaktuellt. kan jag som politiker säga på en gång att man under en sådan här hearing ofta har för avsikt att få bestämda och slutgiltiga svar på ett antal frågor för att sedan kunna göra skarpa och definitiva politiska ställningstaganden. Det är kanske svårare . Vi kommer att ha en politisk diskussion i slutet av det här seminariet och onekligen kommer vi att lära oss mycket om hur komplext läget är inom eurozonen . Det är viktigt i sig. Vi har som politiker stor nytta av och bör naturligtvis ha tillgång till forskarnas bedömningar och spaningar på vad som händer i omvärlden för att sedan kunna fatta relevanta beslut. Jag vill även hälsa er välkomna som följer detta utifrån, inte bara på läktaren. Såvitt jag förstår sänds också detta seminarium i . Det stenograferas också, vilket möjliggör att följa uppteckningarna i efterhand. Vi kommer att ha en agenda med olika talare som kommer att få ordet en i taget. ska få ordet för Sieps räkning först. Sedan har vi inbjudna experter som ska ge sina perspektiv på det aktuella läget, och den sista timmen i detta seminarium har vi allokerat till diskussion och frågor från i första hand ledamöterna i finansutskott som kommer att få ordet då. Låt mig med det hälsa välkomna återigen och lämna ordet till . , Sieps: Det är ett nöje att hälsa välkommen även å Sieps vägnar. Som många av er vet är Sieps en statlig myndighet med uppdrag att ta fram forskning och analys i EU-frågor som är relevanta för . Vi har ett unikt forskningsnätverk med forskare i statsvetenskap, juridik och nationalekonomi, forskare från svenska universitet och högskolor, men också forskare från europeiska och utomeuropeiska universitet och institut. Med hjälp av det här nätverket tar vi fram forskningsresultat i frågor där EU-dimensionen är central. Det kan handla om EU som utrikespolitisk aktör, EU:s roll i världen. Det kan handla om den sociala dimensionen i EU blir EU mer socialt i och med Lissabonfördraget? Och det kan handla om framtida utvidgningar. 2012/13:RFR2 EU, EURON OCH KRISEN Fokus är de akuta statsskuldkriserna i EU. Vi ser alla rubrikerna om krisens bredd och krisens djup. Vi ser också hur skuldtyngda länder får sänkta kreditbetyg. Och vi ser hur åtstramningar och reformpaket möter starkt folkligt motstånd. Men själva lösningarna, vägarna ut ur krisen är svåra att se. Är de akuta räddningsinsatserna de rätta eller är det kanske så att EU i praktiken sätter in insatser som gör de långsiktiga, mer hållbara lösningarna svårare att nå? Finns det en motsättning mellan vad EU gör och vad EU strävar efter mer långsiktigt? Hur ser i så fall de här långsiktiga lösningarna ut? Vi kommer att höra flera analyser som har tagits fram för Sieps just för dagens seminarium. och kommer att presentera sina analyser, som sade, och vi kommer också att höra anföranden av och . Låt mig tacka finansutskottets ordförande och vice ordförande för att Sieps har fått möjligheten att bidra till en välinformerad saklig debatt, stödd på vetenskapliga argument. Det är så vi ser vår myndighets uppdrag. är vår förste talare . är professor i internationell rätt vid . Du har ordet kring hur eurokrisen bör hanteras, för- och nackdelar med olika strategier. , professor i internationell ekonomi. : Eurokrisen är faktiskt ett svårt ämne att tala om. För det första har det sagts och skrivits så mycket att det är svårt att vara originell. För det andra är krisen av en sådan dignitet att det inte finns några riktigt bra lösningar. För det tredje är det svårt att lösa problemen . Det jag ska försöka göra är att ge en översikt över för- och nackdelar med olika strategier. Det pågår två parallella beslutsprocesser i EU. Den ena är att skärpa regelsystemet för att förhindra nya kriser. Det är den europeiska terminen, tuffare stabilitetspakt, bättre statistik, bredare makroekonomisk övervakning och skarpare tillsyn av finansmarknaderna. Det är förändringar som har potential att få valutaunionen att fungera bättre. Den andra processen är, som vi har hört, den akuta krishanteringen, där nya beslut improviseras fram. Problemet är att de här två processerna samspelar. Den akuta krishanteringen kommer att bestämma hur de nya reglerna fungerar och riskerar enligt min mening, om den görs på fel sätt, att sätta dem ur spel. Låt mig börja med frågan om när man bör ge stöd till krisländer. Teorin ger där ett väldigt enkelt svar. Man ska skilja mellan solvens- och likviditetsproblem. Om ett land är insolvent bör man låta landet gå i konkurs. Är det däremot fråga om likviditetsproblem bör man ge stöd. Det argumentet bygger på det ekonomer kallar för multipla jämvikter. Ogrundade marknadsförväntningar kan driva upp statsskuldräntorna därmed ökar budgetunderskotten och just göra ett land insolvent så att förväntningarna blir självuppfyllande. EU, EURON OCH KRISEN 2012/13:RFR2 Det kan man undvika genom tillfälliga stöd, som då inte heller kommer att kosta någonting . Tyvärr är inte de här slutsatserna till särskilt stor hjälp i praktiken eftersom det är så svårt att skilja mellan just solvens- och likviditetsproblem. Vi vet att krisländernas situation ser väldigt olika ut. skuld är av BNP och budgetunderskottet av BNP. har en skuld på av BNP och ungefär lika stort underskott som , men man har sänkt sina kostnader kraftigt, vilket ger förutsättningar för tillväxt, och statsskuldräntorna har börjat falla. har euroområdets näst högsta skuldkvot, , men ett budgetunderskott på , som faktiskt är mindre än genomsnittet i euroområdet. har man ett vacklande politiskt ledarskap. Man har låg tillväxt. Sedan är problemet att landet är så stort att det absoluta värdet av skulden blir väldigt stort, uppåt . skuld är av BNP och underskottet av BNP, men man har av låg tillväxt. Lägst skuld har , mindre än hälften av i procent av BNP och ett budgetunderskott som har minskat. Men stor osäkerhet råder om bankproblemen är lösta. Vilka länder är insolventa? Varje bedömning är subjektiv. Det här skulle vara mina svar på frågan: helt klart ja. Det går förstås alltid att undvika statsbankrutt med tillräckligt stora stöd. Problemet är att man då riskerar att glida in i ett långsiktigt ohållbart system där man ger obegränsade stöd. Och man bryter i praktiken mot förbud mot stöd till krisländer, mot the no bailout . Den blir i stället raka motsatsen, en garanti för stöd. Det här riskerar att underminera hela det skärpta regelverket. Varför ska man i ett euroland vara rädd för böter om man kan låna till dem och i slutändan få andra länder att betala dem? ges visserligen stödlånen med hårda villkor, men villkorligheten har ändå aldrig riktigt testats och det är fullt möjligt att man i slutändan, även om villkoren inte uppfylls, betalar ut stöden därför att man är rädd för konsekvenserna, de spridningseffekter som annars kan uppstå. Det finns ett växande politiskt motstånd mot ytterligare stöd. Det gör det troligt att stöden i stället kommer att ges via eurosystemet, alltså ECB och de nationella centralbankerna. kan säkert ge bättre siffror än jag, men eurosystemet har redan stödköpt statsobligationer från krisländerna för . Man har lånat krisländernas banker, ofta mot dåliga säkerheter, kanske , kanske mer. Det är insatser som vida överstiger utbetalningarna från räddningsfonden. menar många att ECB bör öka sina insatser kraftigt, antingen direkt i egen regi eller indirekt genom att man gör om räddningsfonden, EFSF, till en bank så att den kan låna i ECB. Den främsta motiveringen här är att eurosystemet har obegränsade resurser. Man har ett eget kapital på . Sedan kan en centralbank mycket väl förlora hela sitt eget kapital. Man kan operera med negativt eget kapital, eftersom funktionen att tillhanda- 2012/13:RFR2 EU, EURON OCH KRISEN hålla betalningsmedel innebär att man har rätt till fria lån från allmänheten. En centralbank kan alltid ensidigt öka den upplåningen genom att trycka pengar. Problemet är då att det kan skapa inflation. Det finns också ett allvarligt demokratiproblem om ECB skulle göra ännu mycket större räddningsinsatser i egen regi. Då tar ju tjänstemän över beslut om skattebetalarnas pengar. Det är ju de som i slutändan äger ECB och de nationella centralbankerna. Sedan blir det svårt för väljarna att förstå omfattningen av stöden och åtagandena. Om man i stället ger ECB-stöd genom att räddningsfonden lånar i ECB blir demokratiproblemet mindre därför att ett EFSF-beslut kräver enhällighet bland regeringarna. Men fortfarande kvarstår, såvitt jag förstår, problemet att man begår ytterligare fördragsbrott om ECB direkt eller indirekt lånar till medlemsstaternas regeringar. Enligt fördraget är det ju förbjudet för ECB att ge lån både till EU-institutioner och till offentliga organ i medlemsländerna. har man hävdat att man kan gå runt det om man gör om EFSF till en bank. Det finns ett undantag som tillåter lån även till offentligägda banker. Men det måste rimligen vara ren brännvinsadvokatyr. Undantaget är bara till för att offentligägda normala banker och privatägda banker ska behandlas lika. är inte räddningsfonden en vanlig bank utan den är i första hand en stödfond för just krisande stater. har jag varit inne på juridik. Det är ganska oklokt av en ekonom. Po- ängen är den att begår man ytterligare fördragsbrott för att hantera den akuta krisen måste man rimligen äventyra trovärdigheten för alla andra regler, inklusive trovärdigheten för det skärpta finanspolitiska regelverket. Några ord om en annan idé, euroobligationer. Innebörden är att gemensamt ska garantera varandras statsupplåning, vilket egentligen är ekvivalent med obegränsade stöd till krisländerna, men det är ett tydligare sådant system. Det är en oerhört långtgående integration. Den går längre än vad som gäller för amerikanska delstater. De lånar upp var för sig. Ett trovärdigt sådant system skulle utjämna statsskuldräntorna mellan . Det är ju meningen, men det är också det som är problemet, därför att då får budgetunderskottet i ett enskilt land väldigt liten effekt på den gemensamma räntan. Det kommer då att försvaga drivkrafterna för budgetdisciplin i alla euroländer. Många menar också att euroobligationer bara kan fungera om det blir ett i verklig mening gemensamt europeiskt beslutsfattande om hur stora budgetunderskott enskilda länder får ha, något som skulle gå långt utöver vad som gäller om man bryter mot de gemensamma regler och sanktioner som har satts upp. Det är helt enkelt den formella beslutsmakten som måste flyttas. Hur är det då med alternativet skuldnedskrivning? Jag tror att en rejäl sådan, , är helt oundviklig för . Historiskt har skuldnedskrivningar underlättat för länder i statsskuldkris att ta sig ur den. är det ingen gratislunch, därför att förmodligen skulle utestängas från den internationella kapitalmarknaden. EU, EURON OCH KRISEN 2012/13:RFR2 finansiera alla utgifter med löpande intäkter. På kort sikt kan kraven på budgetsanering faktiskt öka. Nackdelen med skuldnedskrivning är förstås följdverkningarna. Banker kommer att gå omkull utan stöd. I varje fall krisländerna kan inte klara det själva. Då borde den europeiska räddningsfonden kunna fungera som en bankakut, antingen direkt genom att ta över och rekapitalisera banker eller indirekt genom lån till regeringarna som får göra det. Det menar jag borde vara fondens huvuduppgift, men det kräver mycket större resurser än fonden har . Sedan är en vanlig och rimlig synpunkt att man också måste upprätta en brandvägg för de länder som är solventa. Då är problemet var man ska dra gränsen. Fel beslut kan få svåra konsekvenser. Drar man gränsen före ett land som sedan visar sig vara insolvent och som man får ge upp urholkar man trovärdigheten i krishanteringen ytterligare. Fortsätter man att ge stöd och sedan måste skriva ned fordringarna jag tänker främst på kan det bli oerhört dyrt. Kostnaderna i alla krisländerna har under stigit kraftigt i förhållande till genomsnittet för euroområdet. De behöver nu kraftiga kostnadssänkningar för att få fart på exporten, vilket skulle hålla uppe tillväxten, ungefär som i under vår budgetsanering, och göra det lättare att ta sig ur krisen. Problemet är att det måste åstadkommas genom interndevalvering, alltså genom lönesänkningar, vilket kräver av hög arbetslöshet. Då ställer man sig naturligtvis frågan: Skulle kunna lämna euron, återinföra en nationell valuta och låta den falla i värde? Jag tror faktiskt att det skulle vara bra för . Det skulle snabba på anpassningen, även om det skulle bli oerhört stökigt med frysning av banktillgångar, införande av valutakontroll och så vidare under själva konverteringen. Sedan skulle skulderna till utlandet öka i värde i förhållande till inkomsterna. Därför måste man kombinera det med en nedskrivning av statsskulden. Det skulle också bli en rad företagskonkurser som innebär just att företagens skulder skrivs ned. Men också här finns en målkonflikt. Ett grekiskt utträde skulle vara ytterligt problematiskt för andra krisländer. Vi vet att valutakriser i system med fasta växelkurser brukar smitta av sig. När ett land har devalverat riktas trycket mot andra. Jag tror att något liknande skulle hända här. Förväntningarna på att också andra länder kan lämna euron skulle driva upp deras statsskuldräntor och därmed försvåra deras problem. Vad är mina slutsatser av det här? Det är att det finns en grundläggande målkonflikt mellan akut krishantering och valutaunionens långsiktiga förmåga att fungera. Man kan hantera den akuta krisen genom större stödinsatser . Men det äventyrar faktiskt valutaunionens möjligheter att fungera därför att det urholkar trovärdigheten i de regelsystem som man bygger upp om man bryter mot reglerna. Jag tycker att problembeskrivningen ofta är fel. Skuldnedskrivningar i sig hotar inte euron. Det finns inget som säger att valutaunionen kommer att fungera sämre efter en skuldnedskrivning än före, är det tvärtom. 2012/13:RFR2 EU, EURON OCH KRISEN Däremot kan en skuldnedskrivning utlösa en akut finanskris igen. Men det är ett annat problem. Det är ett fortsatt allvarligt problem, men det är inte en fråga om eurons fortbestånd. Det allvarligaste problemet för euron tror jag är om man fortsätter att ge väldigt stora stöd och det i slutändan leder till stora förluster för skattebetalarna i de länder som ger stöden. Därmed kan en väljarrevolt uppstå i länderna som ger stöd, men också i länderna som tar emot stöd därför att de är förenade med så hårda villkor. Det behövs en rejäl grekisk skuldnedskrivning. Det kräver ytterligare stödinsatser för banksektorn, vilket i sin tur kräver större resurser för den europeiska räddningsfonden. Den bör, som jag sade, i första hand fungera som en europeisk bankakut. Men då krävs det snabba politiska beslut, som verkar svåra att få till stånd. Jag tror att det vore bra för att lämna euron, men det vore katastrofalt för det övriga euroområdet eller för övriga krisländer. Huvudslutsats: Det finns inga enkla lösningar. Det är genuint svårt att veta vilken lösning som är minst dålig. Det finns, skulle jag vilja säga, en enda säker slutsats. Det är att man inte får försätta sig i den situation som man har gjort. Det är ingen originell slutsats och den är inte heller till särskilt stor hjälp. Ordföranden: Det är precis sådant här som är syftet med de här inledningarna. Jag antar att vi når något slags problematisering på ytterligare en nivå utöver den vi redan hade uppe när vi satt med detta i utskottet så sent som i förrgår. Vi ska gå vidare på den linjen, närmast till , ny ordförande i och med gedigen EU-bakgrund naturligtvis. Han är också professor i nationalekonomi vid i . har utlovat en analys av hur erfarenheter från fem federala stater kan hjälpa eurosamarbetet . : och jag har en arbetsfördelning. tar hand om den akuta krisen i det korta perspektivet och jag tar hand om det långa perspektivet, hur man ska undvika att hamna i en akut kris. har den svåra uppgiften, jag har den lätta. Jag ska börja med frågan: Hur bör finanspolitiken samordnas inom det europeiska valutaområdet? Den här frågan har diskuterats , ända sedan de första förslagen till en gemensam valuta lanserades. Skuldkrisen har gjort frågan brännande aktuell. skulle man kunna tycka att det skulle finnas ett svar på frågan hur ramverket bör se ut. Men det saknas bland forskarna en enhetlig syn på det finanspolitiska ramverket. Man frågar sig då: Varför finns inte denna samsyn? Vad är det som gör att vi samlas så här många för att diskutera någonting som ekonomerna och politikerna borde ha löst ? EU, EURON OCH KRISEN 2012/13:RFR2 Svaret är att euron är något nytt. Det är en unik valutaunion. Det är den första valutaunionen där vi har centraliserat penningpolitiken till en centralbank i och decentraliserat finanspolitiken. Det finns många typer av valutaunioner i historien, men det finns ingen som liknar euroområdets. Det innebär också att vi saknar empirisk erfarenhet. Vi saknar stöd i historien för att kunna dra fasta slutsatser. Ett annat skäl till att vi har en sådan spridning i åsikterna om hur valutaunionen ska hanteras finanspolitiskt är att det finns stora skillnader mellan . Dessa skillnader i ekonomiska och politiska förutsättningar bidrar till skillnaderna. Om du frågar en tysk ekonom vad som är orsaken till eurokrisen kommer han att säga: Det är grekerna. De är alldeles för spendersamma. De borde spara mer och konsumera mindre. Frågar du en grekisk ekonom vad som är problemet med euroområdet svarar han: Det är tyskarna. De sparar för mycket och konsumerar för lite. Frågar man sedan en svensk ekonom är vi neutrala. Vi säger att det är både grekernas och tyskarnas fel. Vad kan sägas som inte har sagts tidigare? påpekade att det är mycket svårt att vara originell. Jag håller helt med honom. Jag ska försöka fuska i branschen. Jag ställer frågan: Vilket system av fiskal federalism vore mest lämpligt för EU att döma av erfarenheterna från den finanspolitiska utväxlingen i stater som är organiserade som federation? Jag tror att man kan lära sig för euroområdet genom att se på andra stater som har en federal struktur. Låt mig börja med att definiera vad som är fiskal federalism. Det handlar om arrangemanget mellan federal och delstatlig nivå rörande de offentliga finanserna. Hur har man organiserat det bland maktcentrum på unionsnivå och på lokal nivå hos delstater och provinser? Jag har tittat på fyra federationer: , , och . Det finns många fler federationer man kan granska, , , , , och så vidare, men jag tror att de slutsatser jag kommer fram till här i stort sett är opåverkade av hur många federationer vi tittar på. Utgångspunkten här är att EU är en typ av federation. EU och de här länderna har en gemensam struktur. För det första är de alla valutaunioner. De har en gemensam centralbank, det vill säga en centraliserad penningpolitik. För det andra är de alla finanspolitiska unioner med en federal uppbyggnad. Det innebär två nivåer, unionsnivån, det vill säga eller , och delstatsnivån, nationalstaterna. Bägge nivåerna bestämmer över offentliga utgifter och över skatter. Det finns naturligtvis en viss skillnad. har en svagare finanspolitisk makt än den federala nivån i en typisk federation. ECB har en starkare penningpolitisk makt än den federala i en typisk federation. Sedan har vi också fri rörlighet av arbetskraft, kapital och varor inom alla federationerna. Det har vi också inom EU. Vi har också en fiskal konkurrens, det vill säga en konkurrens när det gäller skatter och offentliga utgifter på medlemsnivå. 2012/13:RFR2 EU, EURON OCH KRISEN I den tabell som visas kan ni se kärnan för de olika slutsatserna. Den visar inflationstakten i , , och . Vi kan börja med den första kolumnen, inflationstakten. har en inflationstakt på i genomsnitt. har 3,8. har 294,9. Jag ber om ursäkt för ,9. Den siffran är naturligtvis helt tagen ur luften. Det finns ingen sådan exakthet när det gäller att beräkna inflationen i ett land som har hyperinflation, i ett land där man dessutom systematiskt fuskar med konsumentprisindex. , kanske är mer korrekt. ligger också på . Det innebär också att räntorna blir väldigt höga. Det går inte att finna någon uppgift på hur hög statsobligationsräntan är i för den här perioden. I ligger räntan på medan räntenivåerna i och är betydligt lägre. Då frågar man sig: Vad är det som förklarar skillnaden i inflationsbeteende? Det är delstaternas budgetdisciplin som är nyckeln. Det vill säga att bristen på budgetdisciplin på delstatsnivå leder till finanspolitisk instabilitet på den federala nivån. Finanspolitisk instabilitet på lokal nivå leder till penningpolitisk instabilitet och därmed till hög inflation och hög statsskuld. Med ekonomjargong: Den finanspolitiska regimen dominerar över den penningpolitiska regimen, det vill säga att inte kan fokusera på den viktiga uppgiften för en centralbank, att hålla låg inflation. Den måste ta hänsyn till andra förhållanden. Det är det som har hänt i och . Ni kommer senare i anförande att höra att ECB är på väg in i den situationen genom att den tar över en stor del av finanspolitikens effekter i euroområdet. Hur ska man förklara skillnaden i delstatlig budgetdisciplin mellan och å ena sidan och och å andra sidan? Låt oss titta på den ekonomiska historien för fiskal federalism i dessa fyra länder. Vi kommer fram till att det är förekomsten av explicita eller implicita no bailoutregler som är den främsta förklaringen. Det finns tyvärr ingen bra översättning av no bailout till svenska; icke räddnings-klausul, icke undsättnings-klausul. Delstater i och har tvingats till finanspolitisk disciplin därför att det inte har funnits någon räddare i nöden. och befinner sig däremot i ett läge där den centrala makten gång på gång har ingripit för att rädda delstaterna, provinserna. I nästa steg kan man diskutera hur det kan komma sig att vissa federationer har bindande bailout-regler när andra federationer inte har kunnat utveckla ett sådant system. Det är en fråga som statsvetare, historieekonomer och nationalekonomer får besvara. Jag tror att nyckeln till svaret ligger i den typen av konstitution, en kombination av proportionerliga val, majoritetsval och presidentstyre, som har utvecklats i jämfört med . Vad drar vi för lärdomar av detta för euroområdet? Den första och viktigaste lärdomen är att en trovärdig no bailout-regel är den centrala förutsätt- EU, EURON OCH KRISEN 2012/13:RFR2 ningen för finanspolitisk disciplin hos de enskilda medlemsstaterna i euroområdet. Med en sådan strikt no bailout-regel kan också de finansiella marknaderna fungera som finanspolitiska vakthundar. Det här är inget nytt egentligen. De som konstruerade euroområdet insåg redan från början problemet med decentraliserad finanspolitik på nationell nivå. De konstruerade en . Tänkandet fanns med. Men politikerna följde inte det. Marknaden trodde inte heller på en no bailout-regel. Ansvariga EU- politiker reagerade först när krisen bröt ut som marknaden förväntade sig. De började med bailout. De har kommit in på bailout-vägen.