rir · H0B54 · 2012-03-13 00:00:00 — stödfunktioner bokförs som direkta kostnader eller att de gemensamma kostnadernas andel fallit något då den totala verksamheten har expanderat. Dock kvarstår incitament att hålla nere de gemensamma kostnader som belastar forskningen för att attrahera externa medel för forskning. I tider då lärosäten har mer att vinna på att expandera forskningen, kan det finnas risk för att grundutbildningen i konkurrensen om resurser kommer i andra hand. 4.6Risk för bristande forskningsanknytning Universitet och högskolor har två huvuduppdrag att anordna utbildning och att bedriva forskning eller konstnärligt utvecklingsarbete. Utifrån högskolelagen ska hög kvalitet uppnås genom ett nära samband mellan utbildning och forskning.90 Integrationen av de bägge uppdragen är tänkt att leda till forskning av god kvalitet och en forskningsanknuten grundutbildning över hela landet. Inom ramen för kvalitetsutvärderingar uppmärksammas andelen disputerade lärare. I fråga om utbildning på avancerad nivå och forskarnivå finns även en tydlig koppling mellan forskningsmiljön och beviljandet av examenstillstånd. Det ställs krav på en forskningsmiljö vid lärosätet där studenterna kan delta aktivt. Miljön ska vara tillräckligt stor för att tillgången på kompetenta lärare ska anses stabil och varaktig. Kraven har skärpts i och med att högskolornas examenstillstånd för forskarutbildning numera är avgränsade till särskilda områden och att även ett universitets examenstillstånd för utbildning på forskarnivå kan omprövas.91 Av intervjuer framgår att många lärosätesföreträdare anser att begreppet forskningsanknytning är vagt. De menar att varken regering eller den tillståndsprövande myndigheten har konkretiserat vad begreppet ska betyda i praktiken, möjligen med visst undantag för lärarutbildningen. Flera lärosätesföreträdare efterlyser en diskussion om begreppets närmare innebörd: Ska det ställas krav på en viss andel disputerade lärare? Ska lärare ha en viss minimitid för egen forskning, eller för att ta del av nya forskningsresultat? Ska det vara olika krav på utbildning på grundnivå respektive avancerad nivå? I vilken mån ska forskning bedrivas inom områden som har koppling till undervisningen?92 901 kap. 3, 3 a, 4 §§ högskolelagen (1992:1434). 91HSV, prövning av ansökan om tillstånd att utfärda masterexamen, vagledning-masterexamen.pdf, 111018. Följande sex aspekter behandlas i ansökan: område för examenstillstånd, nära anknytning till utbildning på forskarnivå, lärarkompetens och lärarkapacitet, utbildningens utformning, kvalitetssäkring samt infrastruktur. 92Bilaga 2, s. 118119. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Regeringen har inte tagit några initiativ för att närmare precisera begreppet forskningsanknytning. I forsknings- och innovationspropositionen betonades dock att alla lärosäten bör ha en basresurs för forskning relaterad till den volym ett lärosäte har på utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Varje lärosäte utom de konstnärliga högskolorna garanterades i propositionen en minimiresurs för forskning genom en basfinansiering om per helårsstudent.93 Detta innebar att några lärosäten erhöll forskningsresurser. För flertalet lärosäten översteg anslaget för forskning och forskarutbildning denna minimiresurs. Väsentligt för omfattningen av forskningsanknytningen är lärosätenas planering av personalens tid för forskning och kompetensutveckling inom ramen för de lokala arbetstidsavtalen.94 Av intervjuer och granskningar framgår att det i den dagliga verksamheten kan finnas hinder för att förena forskning och utbildning. Inom vissa områden finns krafter som leder till att viss personal nästan uteslutande undervisar, medan andra nästan uteslutande forskar. Behovet att söka externa medel samt meriteringssystemets logik är exempel på krafter som leder till att duktiga forskare endast i liten utsträckning eller inte alls deltar i undervisningen på grundnivå och avancerad nivå.95 Resurstilldelningssystemet för forskning och forskarutbildning bidrar också till drivkrafter som riskerar att dra i sär forskning och grundutbildning. Av lärosätesintervjuerna framgår att problem kan uppstå när de områden som får externa medel inte sammanfaller med områden där lärosätet bedriver undervisning. Inom vissa ämnen kan även större lärosäten ha problem att uppfylla målet om forskningsanknytning, vilket har visat sig i indragna examenstillstånd.96 93Vidare har anslagsmedel motsvarande per helårsstudent exkluderats i den omfördelning med hänsyn till resultatindikatorer som görs vid beräkningen av anslagen för forskning och forskarutbildning till lärosätena. 94Det bör noteras att ersattes med per student med anledning av medelstilldelning. 1992/93:170, s. 5657, betonas att resurser ska säkerställas för lärare vid de mindre och medelstora högskolorna genom att en viss del av de rörliga fakultetsmedlen reserveras för lärare vid dessa lärosäten. Om och hur stor andel av arbetstiden som en högskolelärare får använda till forskning styrs av lokala avtal och av den arbetsplanering som görs vid respektive lärosäte. 95Bilaga 2, avsnitt 3.6; RiR 2011:3, Oförbrukade forskningsbidrag, s. 56. Se även IVA, Väldigt få aktiva forskare undervisar på högskolan, Valdigt-fa-aktiva-forskare-undervisar-pa-hogskolan/#, 111205; , et al , Vem ska göra vad? En studie av kopplingen mellan forskning och utbildning. 96Bilaga 2, avsnitt 3.6. Se även 2011, Inledning. Humanisterna och framtidssamhället i et al. 2011, Humanisterna och framtidssamhället, . GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET granskning av anslagets användning visar att en del mindre lärosäten har begränsat utrymme för att forskningsanknyta grundutbildningen.97 En viktig anledning är att huvuddelen av anslaget används för att täcka forskarutbildning och samfinansiering av externa projekt. Det blir således inte några resurser kvar för etablerade forskare att bedriva egen forskning utan externa medel. Det finns drivkrafter inom resursfördelningssystemet för grundutbildning som motverkar profilering av utbildningsutbudet och detta äventyrar i viss mån målen om hög kvalitet och effektiv resursanvändning. Ur ett lärosätesperspektiv innebär breda och likriktade utbildningar med stabil efterfrågan från studenterna att lärosätet kan räkna med goda intäkter från grundutbildningsanslaget även framöver. I dagens system innebär beslut om profilering en hög risk om studenternas efterfrågan sviktar. Ett lärosäte som väljer ett smalare utbildningsutbud eller profilerade utbildningsinriktningar tar en betydande risk som inte premieras av resurstilldelningssystemet. Ett brett utbildningsutbud svarar också väl mot den omgivande regionens förväntningar. Dagens resurstilldelningssystem för grundutbildningen bygger på lärosätenas rapportering om antalet registrerade studenter och deras studieresultat. Detta accentuerar kraven på såväl intern som extern kvalitetssäkring för att motverka de risker för sänkta utbildningskrav som annars kan förekomma. Det finns även andra risker inbyggda i systemet som kan motverka målet om hög kvalitet i utbildningen. Olika utbildningsområden har olika ersättningsnivåer. Detta kan innebära att vissa ämnesområden har bristande resurser för undervisningen, vilket förstärks av att lärosätena är obenägna att göra omprioriteringar mellan olika områden. Lärosätenas redovisning säkrar inte att medel för grundutbildning aldrig används för forskning, vilket gör att utbildningen i vissa fall kan hamna i andra hand. En viktig kvalitetsaspekt av grundutbildningen är dess forskningsanknytning. Vad forskningsanknuten utbildning mer konkret innebär har emellertid inte preciserats. Vidare styrs högskolans undervisning och forskning i parallella system med olika logiker. Sammantaget innebär det att det finns tendenser i dagens högskola till ett ökat avstånd mellan de två huvuduppdragen snarare än ett väl fungerande samspel. 97 RiR 2011:21, kap 6 och 7. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Systemet för kvalitetssäkring är beroende av det akademiska samhällets medverkan. I likhet med de statliga forskningsrådens bidragsfinansiering av forskningen vilar utvärderingar i hög grad på bedömningar gjorda av meriterade forskare och lärare vid lärosätena. Med en ökad användning av kollegiala bedömningar i regeringens resurstilldelningssystem måste det finnas utrymme för insatser i bedömargrupper och lärosätets egen kvalitetssäkring så att inte andra uppdrag måste skjutas eller inte genomföras. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET Högskolereformen 1993 innebar att den tidigare detaljstyrningen av grundutbildningen ersattes med en omfattande delegering av ansvar till lärosätena för såväl utbildningsutbud som utbildningarnas innehåll och utformning. Vidare har lärosätena över åren successivt fått ökat beslutsansvar för inrättande av tjänster, inre organisation och användning av anslagen för forskning.98 Självständigheten lägger ett omfattande ansvar på lärosätenas styrelser, rektorer och andra ansvariga på olika nivåer inom lärosätet. I detta kapitel konstateras inledningsvis att lärosätena har en hög grad av självständighet och att de är stora organisationer med delegerat beslutsansvar. Därefter behandlas myndighetsdialogen med företrädare för samt hur ledamöter till lärosätenas styrelser introduceras. Avslutningsvis belyses lärosätenas ansvar för strategisk ledning och uppföljning av verksamheten. Kapitlet bygger på iakttagelser från tidigare granskningar, en enkät som ställt till ledamöterna i tio lärosätesstyrelser samt intervjuer med ledamöter i lärosätenas styrelser och andra företrädare för lärosätena.99 5.1Myndigheter med hög grad av självständighet En utgångspunkt för organisation och styrning av högskolan är att lärosätena ska ha en hög grad av självständighet. högskolereform lade fokus på studenternas rätt att fritt välja vad de ska läsa och på lärosätenas frihet att utforma utbildningen i enlighet med de mål som satts av riksdag och regering.100 För att ytterligare öka friheten för universitet och högskolor har fattat beslut om att lärosätena själva ska få bestämma om 98VR 2003, Forskning och forskarutbildning. 2008/09:50 gav lärosätena full frihet att omfördela mellan vetenskapsområden. 99I bilaga 2 redovisas intervjuer med företrädare för lärosätena samt och som gjort inom ramen för slutrapporten. I bilaga 3 redovisas en undersökning som gjort av lärosätenas styrelser. I undersökningen av styrelserna ingick intervjuer, en enkätundersökning samt genomgång av protokoll och andra dokument. 1992/93:1, Om universitet och högskolor frihet för kvalitet (bet. 1992/93:UbU3, rskr. 1992/93:103) och prop.1992/93:169 om högre utbildning för ökad kompetens (bet. 1992/93:UbU14, rskr. 1992/93:103). ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN sin organisation utöver styrelse och rektor. har den omfattande reglering av lärosätenas anställningsmöjligheter som tidigare ingick i högskoleförordningen reducerats.101 De beslut som fattas av lärosätets styrelse, rektor och andra ledningsansvariga har central betydelse för lärosätets uppfyllelse av de övergripande målen och kravet på effektiv resursanvändning. Lärosätenas självständighet innebär att det sammantagna utbud som erbjuds studenterna i blir summan av de beslut som fattas inom lärosätena. Likaledes blir inriktningen av den akademiska forskningen i resultatet av forskarnas och lärosätenas beslut tillsammans med beslut som fattas av externa forskningsfinansiärer. inramas lärosätenas självständighet av de styrsystem som riksdag och regering har beslutat om samt av tillgången på resurser från staten och andra finansiärer.102 beslutar vilka statliga högskolor som ska finnas.103 Vid varje lärosäte finns en styrelse som tillsammans med rektor svarar för ledningen av verksamheten. Regeringen fattar det formella beslutet om att utse rektor efter förslag från lärosätets styrelse. Innan styrelsen ger sitt förslag ska den ha hört lärare och andra anställda samt studenter i frågan. Regeringen utser också ordförande i högskolans styrelse samt övriga allmänrepresentanter i styrelsen. Lärare och studenter har rätt att vara representerade i styrelsen och de utses i valprocesser inom lärosätet.104 I högskolelagen och högskoleförordningen finns regler som ska säkra en hög grad av akademisk frihet hos universitet och högskolor. Enligt högskolelagen ska beslut som kräver en bedömning av uppläggning, genomförande eller kvalitet i utbildningen, respektive organisation av eller kvalitet i forskningen och det konstnärliga utvecklingsarbetet fattas av personer med vetenskaplig eller konstnärlig kompetens. Vidare följer av högskoleförordningen att rektor ska ha meriter som uppfyller behörighetskraven för professor eller lektor.105 Reglerna innebär att två principer bryts mot varandra inom högskolans ledning. Den ena principen är den kollegiala som vilar på diskussioner mellan akademiska kollegor och där friheten att styra forskningen och att 2009/10:149, En akademi i tiden ökad frihet för universitet och högskolor (bet. 2009/10:UbU23, rskr. 2008/09:160). Lärosätena beslutar om organisation och tjänstestruktur, inklusive regler och rutiner för den akademiska personalen. Detta innebär att ökade krav nu ställs på ledningen för universitet och högskolor. 102Dessa former behandlas i kap. 4 och 5. 103Regeringen kan ge enskilda utbildningsanordnare examenstillstånd som innebär rätt för dessa att bedriva högskoleutbildning och examinera. 1042 kap. 77a, 8 och 10 §§ högskoleförordningen (1993:100). 1052 kap. 6 § högskolelagen (1992:1434). GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET professionellt utforma undervisningen står i centrum. Den andra principen är den hierarkiska styrningen inom organisationen som utgår från styrelse och rektor. Sammantaget syftar regleringen av lärosätenas organisation till att skapa en ledning som bidrar till starka akademiska lärosäten med stor integritet.106 5.2Stora organisationer med delegerat beslutsansvar I linje med den grundläggande principen om akademisk frihet är beslut inom lärosätena om utbildningens och forskningens innehåll delegerade till dem som besitter den vetenskapliga kompetensen. Många andra verksamhetsbeslut har också delegerats långt ut i organisationen till enskilda institutioner eller forskargrupper. Därmed blir det prefekter och institutionsledningar som i praktiken får hantera de risker som hänger samman med att studenter i grundutbildningen eller externa medel för forskning uteblir. Den nya redovisningsmodell som införts inom högskolan medför dessutom att prefektens ansvar för indirekta kostnader som måste täckas med anslagsmedel blivit tydligare. Dessa omständigheter skapar starka incitament för varje institution att spara och därmed att bygga upp ekonomiska buffertar på institutionsnivån. Ett alternativ till denna ordning vore att lärosätet skulle dra nytta av sin storlek så att riskerna för att intäkter fluktuerar mellan åren hanteras på en mer central nivå. Dagens utspridda risktagande bidrar till uppkomst av ekonomiska buffertar på alla nivåer och därmed till att medel inte sätts i arbete.107 5.3Dialogen med regeringen kan förbättras En väl fungerande dialog mellan lärosätena och företrädare för regeringen är väsentlig för det självständiga ansvar som lagts på universitet och högskolor. I de årliga myndighetsdialogerna förs samtal mellan företrädare för regeringen och för myndigheten om myndighetens verksamhet. I dialogen behandlas resultat och måluppfyllelse som den framtida verksamheten diskuteras. I intervjuer med företrädare för lärosätena beskrivs myndighetsdialogen som ett bra tillfälle för lärosätet att presentera sin verksamhet för regeringen och departementet. 106För en diskussion av hur det kollegiala synsättet kan samspela med mer managementorienterade inslag i ledningen av ett lärosäte, se , 2010, lärdomsborgar eller politiska instrument? 107RiR 2011:3, Oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor. Både myndighetskapital och oförbrukade bidrag har ökat , vilket framkom ovan. Se vidare bilaga 2. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN Styrelseordföranden deltar vanligen inte i myndighetsdialogerna. Av intervjuer som gjorts med ledamöter i styrelserna framgår att flera styrelseledamöter vill ha mer kontakter med regeringen. I intervjuerna påpekas att lärosätenas autonomi inte bör betyda ett stort avstånd till departementet och det ansvariga statsrådet. En tätare kontakt med departementet underlättar för lärosätenas ledning att förbereda sig för de förändringar som är på gång samt ger möjlighet att informera om den egna verksamheten.108 Det finns en förståelse bland intervjuade företrädare för lärosätena att har ett stort antal myndigheter inom sitt ansvarsområde och att detta påverkar hur tät kontakt företrädare för departementet kan ha med respektive lärosäte. finns det en uppfattning, inte minst bland företrädare för mindre lärosäten, att avståndet till departementet är stort. Större lärosäten upplever inte samma problem, eftersom de oftare har möjlighet till mer eller mindre informella möten med tjänstemän och politiker i departementet.109 Inför reformer är det viktigt att regeringen tar in lärosätena i beredningsarbetet. Ett sätt att göra detta tidseffektivt är att samla flera lärosäten för synpunkter. Värdet av ett traditionellt remissförfarande för att kvalitetssäkra beslutsunderlag och bidra till bättre transparens understryks också.110 Vidare är det angeläget med en fungerande dialog när en fråga skär över flera departements ansvarsområden. Enligt intervjuerna har vissa departement liten förståelse för andra departements krav och synpunkter. Problem kan uppstå då departement organiserar kunskapsprocesserna på olika sätt. Flera intervjuade understryker att lärosätena skulle vara betjänta av en starkare samsyn mellan olika departement.111 Enligt mening är det viktigt att arbetet inom fungerar väl också när det gäller samband mellan olika samhällssektorer, till exempel goda förutsättningar för läkarutbildning och medicinsk forskning vid universitetssjukhusen som ligger inom ramen för landstingens ansvar för hälso- och sjukvården. 5.4Introduktionen till styrelseuppdrag behöver stärkas Lärosätenas styrelser är en viktig länk i den styrmodell som regeringen valt för högskolan. Styrelsen för en högskola ska ha inseende över högskolans alla angelägenheter och svara för att dess uppgifter fullgörs. 108Bilaga 3, s. 179180. 109Bilaga 2, s. 120123. 110Bilaga 2, s. 125127. 111Bilaga 2, s. 123124. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET annat besluta i viktigare frågor om verksamhetens övergripande inriktning och högskolans organisation, om den interna resursfördelningen och uppföljningen av denna samt andra frågor av principiell vikt. Vidare har styrelsen ansvar för årsredovisning, budgetunderlag, intern styrning och kontroll samt internrevision.112 Ledamöterna kommer in i styrelsen med olika perspektiv och erfarenheter, vilket bidrar till att styrelsen som helhet kan göra ett bra arbete. Nästan alla ledamöter har stor erfarenhet från styrelsearbete. menar flera intervjuade att det är svårt att förstå hur styrningen av högskolesektorn fungerar. upplever ledamöterna sig sakna tillräcklig kunskap om högskolans olika resurstilldelningssystem för att till fullo kunna följa lärosätets ekonomi. Introduktionen till styrelseuppdraget framstår i detta perspektiv som mycket viktig. Introduktionsutbildningar erbjuds ledamöterna både centralt i eller regi och lokalt vid lärosätet.113 Drygt hälften av de ledamöter som tillfrågats anser att de har fått tillräcklig introduktion till uppdraget. Övriga anser att de fått det i viss mån eller inte alls.114 En orsak till att vissa ledamöter inte fått tillräcklig introduktion är att det kan vara svårt att hinna med introduktionsutbildningar eller att viss introduktion bara erbjuds en gång per mandatperiod. Det behövs inte minst högskolespecifik introduktion, eftersom en sådan är ett viktigt tillfälle för ledamöterna i högskolestyrelsen att diskutera sig fram till en gemensam syn på vad styrelsen ska göra mot bakgrund av lärosätets faktiska förutsättningar. 5.5Strategisk ledning och uppföljning Den verksamhet som universitet och högskolor bedriver är mångskiftande och den ska tillgodose högt ställda krav på kvalitet och effektiv resursanvändning. Över hälften av lärosätena är stora organisationer med mer än 1 000 anställda. Detta ställer höga krav på strategisk ledning av lärosätena och en väl fungerande uppföljning. har lärosätenas ledningar på regeringens uppdrag upprättat kunskaps- och forskningsstrategier.115 Avsikten med strategierna är att de ska 1122 kap. 23 §§ högskolelagen (1992:1434) och 2 kap. 2§ högskoleförordningen (1993:100). 113Bilaga 3, s. 155158. 11454 av 92 anser att de fått tillräcklig introduktion, 28 svarar i viss mån och 10 inte alls. 1998/99:94 uppdrog regeringen åt universitet och högskolor att redovisa kunskaps- och forskningsstrategier. Inför den forskningspolitiska propositionen 2008 utvidgades uppdragen till att även avse innovationer. Inför den kommande forskningspolitiska propositionen 2012 har regeringen i stället för att ge ett uppdrag bjudit in lärosätena att lämna in strategier. U2011/776/ UH , Inbjudan om forskningsstrategier. ATT STYRA SJÄLVSTÄNDIGA LÄROSÄTEN ligga till grund för lärosätenas strategiska satsningar och utgöra underlag för regeringens beredning inför forskningspolitiska propositioner. Av granskning av tidigare forskningsstrategier framgår att de strategiska områden som anges i dessa dokument ofta är breda och att det saknas närmare beskrivningar av hur målen ska uppnås.116 Detta innebär att värdet av forskningsstrategierna kan vara relativt begränsat och att de blir svåra att följa upp. I flera av granskningar har det framkommit brister i lärosätenas uppföljning i relation till de mål som lagts fast av riksdag och regering. Av granskningarna har framgått att lärosätenas ledning inte alltid konkretiserat hur målen ska beaktas i den egna verksamheten. I de fall det gjorts, saknas ibland en mer systematisk uppföljning vid lärosätena. granskning av rekryteringen av internationella studenter till svenska lärosäten visade att även om mål om en ökad internationalisering uppfylldes i kvantitativa termer, så fanns det stora brister när det gällde lärosätets insikt om vilka prioriteringar som man gjort i verksamheten och hur dessa påverkat utbildningens kvalitet. Vidare var uppföljningen knapphändig när det gällde utbytet mellan internationella och svenska studenter i undervisningen samt hur detta kunde utvecklas.117 Granskningen av hur lärosätena arbetar med mål om samverkan och studenters anställningsbarhet pekade på problem både när det gäller operationalisering och uppföljning. För många utbildningsprogram saknades rutiner för att säkerställa arbetslivsanknytning i utbildningen. Även om lärosätena ofta hade formulerat övergripande mål för att främja sina studenters anställningsbarhet, förekom det mer sällan att lärosätesledningen följde upp hur målen implementeras eller vilket genomslag de fått i verksamheten.118 Granskningen av den högre utbildningens kvalitet visade att stora variationer i kvalitet kan förekomma inom en och samma utbildningsmiljö, vilket kan tyda på brister i den interna kvalitetssäkringen.119 Styrelserna för universitet och högskolor har en viktig roll att spela när det gäller uppföljning av lärosätets verksamhet. Som framgår av intervjuer och enkätsvar finns det en förhållandevis stor samsyn om uppdraget och rollen bland företrädare för styrelserna. Styrelsen ska ägna sig åt ärenden som har strategisk inverkan på lärosätets verksamhet eller ekonomi. Styrelserna är aktiva och ställer krav på återkoppling, något som det också ges goda 116RiR 2011:21, s. 3940. 117RiR 2008:22, Rekryteringen av internationella studenter till svenska lärosäten. 118RiR 2009:28, Studenternas anställningsbarhet regeringens och högskolans insatser. 119RiR 2008:19, Hög kvalitet i högre utbildning?. GRANSKAR: STATENS ROLL I UTBILDNINGSSYSTEMET