rir · H0B522 · 2012-12-11 00:00:00 — Syftet med intervjuerna var att få en förståelse för administrationen i socialfondsprojekt och att undersöka vilka moment projekten lägger ned mest resurser på samt vilka problem de administrativa kraven kan ge upphov till i genomförandet av projekten. har även intervjuat tjänstemän på , , , , , kommissionens generaldirektorat för sysselsättning, socialpolitik och inkludering, kommissionens generaldirektorat för regionalpolitik och stadspolitik samt utvärderare av socialfondsprojekt. 15Europeiska kommissionen, Meddelande från kommissionen till rådet, , Europeiska ekonomiska och sociala kommittén samt Åtgärdsprogram för minskning av administrativa bördor i Europeiska unionen, KOM(2007) 23 slutlig, , . 1.6.2Enkät till socialfondsprojekten och data om socialfondsprojektens kostnader har skickat ut en enkät till 674 socialfondsprojekt. Enkätundersökningen besvarades av 455 socialfondsprojekt vilket ger en svarsfrekvens på . Syftet med enkäten var att kartlägga projektens upplevda erfarenhet av administrationen och hur denna påverkar deras förutsättningar för att kunna genomföra projekten på ett effektivt sätt, samt att identifiera de administrativa moment där det enligt projekten finns problem och behov av förenkling. Enkäten togs fram utifrån intervjuerna med representanter för projekt och handläggare. Mer information om enkäten finns i bilaga 1. I granskningen har även använt data om socialfondsprojektens kostnader. Dessa uppgifter kommer från . Inom ramen för granskningen har genomfört en rättslig analys. Syftet har varit att bedöma det nationella handlingsutrymmet på strukturfondsområdet. , professor i europeisk integrationsrätt vid , har kvalitetssäkrat den EU-rättsliga delen av analysen i rapporten. Rapporter och andra dokument har använts för att besvara granskningens frågeställningar. har tagit del av underlag från de granskade departementen och myndigheterna som belyser olika beslutsprocesser. Dessa underlag har varit av betydelse för bedömningen av hur regeringen och myndigheterna har implementerat EU:s förenklingsåtgärder och hur man i övrigt har utnyttjat det nationella handlingsutrymmet. har också tagit del av dokument från kommissionen och revisionsrätten som har analyserats i syfte att förstå hur kan tolkas. I samband med intervjuerna med projekt har studerat handlingar som rör projektredovisningen i syfte att kartlägga de olika administrativa momenten. För att öka förståelsen för strukturfondsområdet har fört samtal med ett antal aktörer som har kunskap och erfarenhet på området, såsom Kommuner och Landsting, utvärderare av strukturfonderna i , myndigheten och . MER ATT FÖRENKLA! deltar också i en internationell parallellgranskning av förenklingsarbetet för strukturfonderna. Det har gett möjlighet att utbyta erfarenheter på området med revisionsmyndigheter från 15 medlemsstater.16 I kapitel 2 presenteras strukturfondernas syfte och mål. Här beskrivs också systemet för nationell medfinansiering av strukturfonderna och systemet för förvaltning och kontroll av medlen i . I kapitel 3 ges en bild av socialfondsprojektens administration och projektens upplevelse av densamma. I kapitel 4 analyserar det nationella handlingsutrymmet för att förenkla socialfondsprojektens administration för de administrativa moment som projekten pekat ut som mest resurskrävande. Kapitel 5 utreder hur regeringen och de förvaltande myndigheterna har implementerat och tillämpat EU:s förenklingsåtgärder. slutsatser och rekommendationer presenteras i kapitel 6. 16Med revisionsmyndigheter avses här Supreme Audit Institutionsmotsvarande svenska . I detta kapitel beskrivs syfte och mål med strukturfonderna och förvaltningsstrukturen för hanteringen av medlen i . Beskrivningen är mer utförlig för Socialfonden eftersom granskningen i högre grad berör denna fond. 2.1Syfte och mål med strukturfonderna Den europeiska sammanhållningspolitiken syftar till att minska de ekonomiska och sociala skillnaderna inom EU och öka sammanhållningen mellan länderna i unionen. De fonder som ingår i sammanhållningspolitiken är de två strukturfonderna Socialfonden och Regionalfonden, samt Sammanhållningsfonden. får medel från de två förstnämnda fonderna. Strukturfonderna från EU:s budget till svenskt genomförande EU:s budget: jordbruksstöd sammanhållningspolitik m.m. Sammanhållningspolitikens mål: bidra till ekonomisk och social sammanhållning får ca 8,4 mdkr från Regionalfonden under 20072013 får ca 6,2 mdkr från Socialfonden under 20072013 MER ATT FÖRENKLA! Som framgår av figur 2.1 får ungefär 6,2 mdkr från Socialfonden och cirka 8,4 mdkr från Regionalfonden . Dessa belopp matchas av med motsvarande belopp i nationell offentlig medfinansiering. Den övergripande inriktningen på den verksamhet som Socialfonden och Regionalfonden finansierar i fastställs i en strategisk referensram. Inriktningen för de två fonderna specificeras sedan i operativa program. Medlemsstaterna har ett stort utrymme att fastställa nationella prioriteringar och utforma de operativa programmen. Regeringen har identifierat följande nationella prioriteringar för Socialfonden och Regionalfonden:17 2.kompetensförsörjning och ökat arbetskraftsutbud Sammanhållningspolitiken i ska genomföras i ett nationellt strukturfondsprogram med åtta regionala planer (Socialfonden) och åtta regionala strukturfondsprogram (Regionalfonden). Verksamheten bedrivs i projektform. Totalt beräknas drygt 2 000 nationella projekt med minst 315 000 deltagare ta del av stödet från Socialfonden 2013.18 Från Regionalfonden har cirka 1 400 projekt beviljats medel . Uppskattningsvis kommer omkring 27 000 nya arbetstillfällen att skapas av verksamheten som finansieras av Regionalfonden.19 2.1.1Syfte och mål med Socialfonden i Det nationella strukturfondsprogrammet för programperioden 20072013 (Socialfondsprogrammet) anger inriktning och innehåll för Socialfonden i Sverige.20 Programmet är uppdelat i programområdena kompetensförsörjning och ökat arbetskraftsutbud. Socialfonden utgör en del av den svenska arbetsmarknadspolitiken och verksamheten i programmet ska inriktas på innovativa och otraditionella insatser. Detta gäller speciellt programområdet för ökat arbetskraftsutbud. Att Socialfonden ska stödja innovativ verksamhet för att nå målen med medlen slås även fast i förordning (EG) nr 1081/2006.21 Enligt en intervju med 17Regeringskansliet (2007) En nationell strategi för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning 20072013. 18Svenska (2012) Socialfonden i siffror 2012: Projektens deltagare och nytta. 19Tillväxtverket, Årsredovisning 2011, s.2. 20Nationellt strukturfondsprogram för regional konkurrenskraft och sysselsättning (ESF) 2007 2013, CCI 2007SE052P0001. 21Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1081/2006 av om Europeiska socialfonden och om upphävande av förordning (EG) nr 1784/1999 artikel 3.5. ligger socialfondsprojektens mervärde i att de ska komplettera de redan befintliga arbetsmarknadspolitiska insatserna. Departementet framhåller att socialfondsprojekten inom programområdet för kompetensförsörjning fyller en viktig funktion eftersom det finns relativt små resurser för kompetensutvecklingsinsatser inom den ordinarie politiken. Vidare menar departementet att mervärdet inom programområdet för ökat arbetskraftsutbud finns i möjligheten att nå personer som inte fångas upp av ordinarie arbetsmarknadspolitiska insatser. Nya samarbetsformer förväntas uppstå inom socialfondsprojekten, vilket bör leda till att ideella organisationer och företag får möjlighet att verka inom arbetsmarknadspolitiken. Dessa aktörer kan anpassa sig mer till individen och arbeta med individualiserade experimentella projekt. Projekt inom programområdet för kompetensförsörjning ska vara inriktade på att vidareutbilda redan sysselsatta inom privat, offentlig och ideell verksamhet för att de ska fortsätta att vara attraktiva på arbetsmarknaden och ha rätt kompetens. Syftet med projekten kan också vara att motverka och förebygga diskriminering eller långtidssjukskrivningar. av socialfondsmedlen går till programområdet för kompetensförsörjning. Programområdet för ökat arbetskraftsutbud får av socialfondsmedlen under nuvarande programperiod. Projekt inom detta programområde syftar till att hjälpa individer att komma i arbete eller att komma närmare arbetsmarknaden. Fokus är på individer som står långt från arbetsmarknaden. Särskilda grupper som prioriteras är unga, personer med utländsk bakgrund och långtidssjukskrivna.22 Deltagarna rekryteras ofta via Arbetsförmedlingen eller . Resterande socialfondsmedel, , är så kallat tekniskt stöd som finansierar en del av administrationen på myndighetsnivå. 2.1.2Syfte och mål med Regionalfonden i Regionalfonden i är organiserad i åtta regionala program. Regionalfondsprojekten syftar huvudsakligen till att skapa nya arbetstillfällen och nya företag. De nationella prioriteringarna som berör Regionalfonden är innovation och förnyelse och tillgänglighet. För innovation och förnyelse har regeringen lyft fram innovativa miljöer och entreprenörskap som särskilt viktiga områden. Miljöer som är gynnsamma för innovation kan enligt regeringen både förbättra förutsättningarna för förnyelse och konkurrenskraft i svenska företag och dra till sig utländska investeringar. Det handlar till exempel om att stimulera kunskapsutbyte och samarbete mellan universitet och 22Nationellt strukturfondsprogram för regional konkurrenskraft och sysselsättning (ESF) 2007 2013, CCI 2007SE052P0001, s. 36-40. MER ATT FÖRENKLA! högskolor och näringsliv. När det gäller entreprenörskap ska Regionalfonden bland annat finansiera insatser för att underlätta nyföretagande och stödja företagens kapitalförsörjning. När det gäller tillgänglighet anser regeringen att insatser som rör regionförstoring och ett utvecklat informationssamhälle är särskilt viktiga. På området regionförstoring kan insatserna till exempel handla om att öka samordningen mellan olika transportslag för att öka tillgängligheten. Ett utvecklat informationssamhälle handlar både om IT-användningen i företag och om tillgängligheten till IT för medborgare.23 2.2Systemet för nationell medfinansiering av strukturfonderna Varje medlemsstat måste säkerställa nationell medfinansiering för att kunna få medel från Socialfonden och Regionalfonden. I får EU-medlen som högst täcka av de totala utgifterna för strukturfondsverksamheten.24 Resterande del ska alltså utgöras av den nationella medfinansieringen. Den nationella medfinansieringen kan bestå av statliga, regionala och/eller lokala medel. En medlemsstat kan tillåta att privata medel räknas in i den nationella medfinansieringen,25 men den har valt att inte göra detta . De finansiella ramarna för medfinansieringen av strukturfonderna bestäms av statsbudgeten som läggs fast av . Utifrån de förutsättningarna lägger regeringen fast medfinansieringssystemets utformning i strukturfondsprogrammen som beslutas nationellt av regeringen och godkänns av kommissionen. 2.2.1Nationell medfinansiering av Socialfonden Den nationella medfinansieringen för socialfondsmedlen ser olika ut för programområdet för kompetensförsörjning och programområdet för ökat arbetskraftsutbud. Inom programområdet för kompetensförsörjning finansieras den nationella medfinansieringen via statsbudgeten. Det innebär att utbetalningarna från till projekt inom detta programområde innehåller både 23Regeringskansliet (2007) En nationell strategi för regional konkurrenskraft, entreprenörskap och sysselsättning 2007-2013, kapitel 2. 24Rådets förordning (EG) nr 1083/2006, se Bilaga III. 25Rådets förordning (EG) nr 1083/2006, artikel 53.1. socialfondsmedel och nationell medfinansiering. Medfinansieringen finns inräknad i anslaget för Socialfonden på statsbudgeten. Programområdet för ökat arbetskraftsutbud Inom programområdet för ökat arbetskraftsutbud betalar endast ut socialfondsmedel till projekten. Det finns tre olika möjligheter för dessa projekt att själva ordna den nationella medfinansieringen. Den första möjligheten är att räkna in arbetsmarknadspolitiska och socialförsäkringspolitiska stöd för projektdeltagarnas individuella försörjning, till exempel aktivitetsstöd, försörjningsstöd eller sjukersättning som medfinansiering. Det är medel som utbetalas till projektdeltagaren och projekten kan inte använda dessa medel för att finansiera projektverksamheten. Projekten tillgodoräknar sig endast ersättningarna i en administrativ mening som nationell medfinansiering i sin redovisning till . Hur stor ersättning varje projekt får tillgodoräkna sig beror på i vilken omfattning deltagaren medverkar i projektet och på hur mycket varje individuell deltagare får i ersättning. Den andra möjligheten är att projekten räknar in faktiska insatser från offentliga aktörer som medfinansiering. Det kan till exempel handla om arbetsinsatser eller tillhandahållande av lokal. Den sista möjligheten är att en offentlig aktör gör utbetalningar till projektet. Inom ett och samma projekt är en kombination av de tre olika typerna av medfinansiering möjlig. Den övervägande delen av projektens medfinansiering inom programområdet för ökat arbetskraftsutbud bygger på deltagarnas individuella ersättningar.26 2.2.2Nationell medfinansiering av Regionalfonden Den nationella medfinansieringen i regionalfondsprojekt består av medel från statliga, regionala eller lokala myndigheter eller andra offentliga aktörer. Medfinansieringen kan utgöras av utbetalningar av medel från dessa aktörer, men också av arbetsinsatser i form av exempelvis arbetstid eller utrustning. Till skillnad från Socialfonden finns det för Regionalfonden ingen medfinansiering som bygger på projektdeltagares individuella ersättning. Det finns inte heller några medel i statsbudgeten som är avsatta specifikt för att medfinansiera Regionalfonden. Regionalfondsprojekt kan även ha privat medfinansiering, men den kan inte ersätta kravet på att offentlig finansiering ska matcha medel som kommer från Regionalfonden. Sju av åtta regionala program ställer dock 26Svenska , Årsredovisning 2011, s. 13; Nationellt strukturfondsprogram för regional konkurrenskraft och sysselsättning (ESF) 20072013, CCI 2007SE052P0001, s. 55. MER ATT FÖRENKLA! krav på att näringslivet ska vara involverat i projekten och en femtedel av de regionalfondsprojekt som blev beviljade stöd fram får medfinansiering från privata företag. 2.3Förvaltning och kontroll av strukturfonderna i Strukturfonderna faller under så kallad delad förvaltning. Det innebär att kommissionen har det övergripande ansvaret för strukturfondernas budget som medlemsstaten ansvarar för den dagliga förvaltningen och kontrollen av strukturfondsmedlen. Varje medlemsstat är ansvarig för att bygga upp ett nationellt förvaltnings- och kontrollsystem som garanterar en sund ekonomisk förvaltning av EU:s medel. Förvaltningen och kontrollen ska ske i enlighet med bestämmelser som fastställts av EU. Rådets förordning (EG) nr 1083/2006 med allmänna bestämmelser för både Socialfonden och Regionalfonden innehåller övergripande regler för nationella förvaltnings- och kontrollsystem. Förordning (EG) nr 1081/2006 och förordning (EG) nr 1080/2006 innehåller sektorsspecifika bestämmelser för Socialfonden och Regionalfonden. Kommissionen har specificerat reglerna för förvaltning och kontroll i förordning (EG) nr 1828/2006, och även tagit fram ett antal vägledningar för de förvaltande myndigheternas och den nationella revisionsmyndighetens arbete.27 Regeringen beslutar om de mest grundläggande delarna i det nationella förvaltnings- och kontrollsystemet, exempelvis när det gäller organisationsstruktur och att utse förvaltande myndigheter, samt antar nationella förordningar som är relevanta för strukturfondsområdet. I den nationella förordningen (2007:14) om förvaltning av har regeringen angett övergripande bestämmelser om hur strukturfonderna ska implementeras i . Regler om vad som utgör stödberättigande utgifter finns både i den nationella förordningen28 och i de förvaltande myndigheternas föreskrifter.29 27Se till exempel: Europeiska kommissionen, Guidance document on management verifications to be carried out by Member States on operations co-financed by the and the for the 2007-2013 programming period, COCOCF 08/0020/04-EN, 2008-06- 05; Europeiska kommissionen, Guidance on a common methodology for the assessment of management and control systems in the Member States (20072013 programming period), COCOCF 08/0019/00-EN, . 28Se §§ 1525. 29Se §§ 1124 i Svenska föreskrifter och allmänna råd om stöd från Europeiska socialfonden (ESF) inom ramen för nationellt strukturfondsprogram för regional konkurrenskraft och sysselsättning i 20072013 och §§ 9, 11, 1519, 21 i Verket för näringslivsutvecklings föreskrifter och allmänna råd om stöd från Europeiska regionala utvecklingsfonden inom ramen för regionala strukturfondsprogram för regional konkurrenskraft och sysselsättning i 20072013. Det är de förvaltande myndigheterna som arbetar operativt med strukturfondsprogrammen. Regeringens roll i genomförandet består främst av att styra myndigheterna och försäkra sig om att myndigheterna fullgör sina uppgifter på ett tillfredsställande sätt. Eftersom strukturfondsmedlen faller under delad förvaltning sker revision och kontroll av medlen på olika nivåer. Detta innebär att ett strukturfondsprojekt både under och efter projektperioden kan bli föremål för revision och kontroller av förvaltande myndighet, ESV, kommissionen och revisionsrätten. Systemet för revision och kontroll illustreras i figur 2.2. Revision och kontroll av strukturfondsmedel Den förvaltande myndighetens kontroller Den förvaltande myndigheten står för kontrollen av projekten på den första nationella kontrollnivån. De förvaltande myndigheterna i är ESF- rådet för Socialfonden och för Regionalfonden. Den förvaltande myndighetens huvudsakliga ansvar är att se till att det operativa programmet genomförs i enlighet med principen om sund ekonomisk förvaltning.30 Detta innebär bland annat att myndigheten ska se till att projekt som får EU-medel uppfyller kraven i tillämpliga gemenskapsregler och nationella regler.31 30Rådets förordning (EG) nr 1083/2006, artikel 60. 31Rådets förordning (EG) nr 1083/2006, artikel 60(a). MER ATT FÖRENKLA! Myndigheten ska försäkra sig om att de utgifter som projekten deklarerar verkligen har funnits, att produkterna och tjänsterna har levererats i enlighet med beslutet om stöd och att projektens ansökningar om utbetalningar är korrekta.32 Den attesterande myndighetens kontroller Den andra nationella kontrollnivån utgörs av den attesterande myndigheten. och är också utsedda att vara attesterande myndigheter för respektive program. Denna uppgift är skild från uppgiften att vara förvaltande myndighet. Den attesterande myndighetens ansvar är att överlämna ansökningar om utbetalningar av EU-stöd till kommissionen. Den ska intyga att de utgifter som den förvaltande myndigheten redovisar och som ligger till grund för ersättning är korrekta, har utarbetats med hjälp av tillförlitliga bokföringssystem och grundar sig på kontrollerbara verifikationer.33 Den nationella revisionsmyndighetens kontroller Den nationella revisionsmyndigheten för strukturfondsmedlen i är ESV. Myndigheten gör två slags revisioner: system- och projektgranskning.34 ESV:s arbete grundas på en revisionsstrategi som myndigheten utarbetar och som kommissionen godkänner i början av programperioden.35 ESV lägger fram en kontrollrapport och ett yttrande för kommissionen.36 Rapporten ska innehålla resultaten av de revisioner som genomförts och ange de brister som konstaterats i programmets förvaltnings- och kontrollsystem. På EU-nivå är det kommissionen som ansvarar för övervakningen av att kontrollsystemen i medlemsstaterna inrättas och fungerar effektivt.37 Tanken är att kommissionen ska kunna förlita sig på ESV:s revision och inte själv behöva revidera strukturfondsmedlen i . I detta syfte granskar kommissionens revisorer , strukturfondsprojekt, samt förvaltande och attesterande myndigheter.38 meddelade kommissionen att de förlitar sig på ESV:s revision av Regionalfonden för programperioden 20072013. det gäller Socialfonden är kommissionens granskning ännu inte avslutad. 32Kommissionens förordning (EG) nr 1828/2006, artikel 13. 33Rådets förordning 1083/2006, artikel 61. 34Ekonomistyrningsverket () EU-revision. 35Rådets förordning (EG) nr 1083/2006, artikel 62. 36Rådets förordning (EG) nr 1083/2006, artikel 62(d). 37Rådets förordning (EG) nr 1083/2006, artikel 72. Kommissionens klartecken att de förlitar sig på ESV:s revision kommer alltså relativt sent i programperioden. Kommissionen kan besluta om en finansiell korrigering om kommissionens revisorer upptäcker felaktigheter i hanteringen av medlen i Sverige.39 En ytterligare aktör som är av betydelse för kontrollsystemet är revisionsrätten. Revisionsrätten är EU:s externa revisionsorgan som bedömer hur kommissionen har fullgjort sin uppgift att förvalta EU-budgeten korrekt.40 Revisionsrätten ska pröva om samtliga inkomster och utgifter varit lagliga och korrekta och om den ekonomiska förvaltningen varit sund. För att göra denna bedömning besöker revisionsrätten medlemsstaterna och granskar ett urval av transaktioner. Det innebär att revisionsrätten genomför revisioner hos nationella myndigheter och enskilda projekt. Eftersom revisionsrättens revisionsobjekt är kommissionen riktar den däremot sin kritik mot kommissionen i de fall brister i de nationella kontrollsystemen upptäcks. Även fel som revisionsrätten konstaterar kan i förlängningen ge upphov till att kommissionen beslutar om en finansiell korrigering.41 39Rådets förordning (EG) nr 1083/2006, artiklar 99102. 40Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, artiklar 285287. Se Rådets förordning (EG) nr 1083/2006, artikel 99 om när kommissionen kan göra finansiella korrigeringar genom att helt eller delvis dra in EU- stödet till ett operativt program. MER ATT FÖRENKLA! Syftet med detta kapitel är att beskriva socialfondsprojektens administration som berör kontroll och uppföljning och hur den påverkar förutsättningarna för en effektiv användning av socialfondsmedlen. har undersökt vilka huvudsakliga administrativa moment som ingår i ett socialfondsprojekt. Vidare analyseras hur resurskrävande projekten upplever administrationen, vilka moment som är mest betungande, samt hur den påverkar förutsättningarna för att arbeta med målgrupperna på ett effektivt sätt. I kapitlet undersöks även vilken information som finns tillgänglig om projektens kostnader för administrationen. 3.1Socialfondsprojektens upplevelse av administrationen Administrationen i ett socialfondsprojekt handlar om att projekten sammanställer och rapporterar information i syfte att verksamheten ska kunna följas upp och för att kontrollera att medlen används i enlighet med de regler och krav som gäller för socialfondsprojekt. Dessa regler och krav kan komma både från EU-nivå och från nationell nivå. I intervjuer med projekt och ESF-handläggare har identifierat vilka moment som ingår i denna administration. De huvudsakliga administrativa momenten som har identifierat är följande: rapportera tid- och löneredovisning för projektets personal till styrka betalda utgifter till (till exempel fakturor och betalningsbekräftelser) upprätta en rapport till om projektets genomförda aktiviteter som ansökan om utbetalning avser ta fram underlag och rapportera deltagarredovisning till () ta fram underlag och redovisa medfinansiering i form av offentlig ersättning för projektdeltagare och/eller medfinansiering i annat än pengar från offentliga aktörer till dokumentera upphandling och köp av varor och tjänster. MER ATT FÖRENKLA! I intervjuerna och enkäten har bett företrädare för projekten att besvara frågor om hur resurskrävande de upplever de olika administrativa momenten. De moment som projekten upplever som mest resurskrävande är att redovisa projektdeltagare och att redovisa medfinansiering.