frsrdg · H004JO1 · 2012-11-07 00:00:00 — Ett uttryckligt lagstöd för omedelbara verkställighet av beslutet om återbetalning förutsätter en tolkning av 4 kap. 9 § lagen om statlig tandvård (i då gällande lydelse) som uteslutande baseras på det faktum att 20 kap. 13 § AFL, vars tredje stycke medger att beslut direkt effektueras, uttryckligen utpekas som gällande även för ärenden om statligt tandvårdsstöd. Man får då bortse från det ovan påpekade tillägget i hänvisningsbestämmel- sen om att det är fråga om regler om överklagande. Det synes i och för sig inte helt orimligt att se detta tillägg mera som en allmän upplysning om det ämne som de utpekade reglerna huvudsakligen avhandlar både 13 § och 11 12 §§, som inkluderas i samma hänvisning, handlar väsentligen om överkla- gande än som en precisering av vilka bestämda delar av paragraferna som ska tillämpas också i tandvårdsärenden. Även om lagstiftningen brister i tydlighet, framstår det antydda tolknings- alternativet som något djärvt. har inte heller i sitt remissvar hävdat att man med ett sådant resonemang kunnat uppbringa lagstöd för en omedelbar verkställighet av det aktuella återkravsbeslutet. Mot en sådan tolk- ning kan också tala den omständigheten att lagstiftaren i samband med den justering av lagen om statligt tandvårdsstöd som föranleddes av SFB:s ikraft- trädande valt att inte inkludera en hänvisning till verkställbarhetsbestämmel- sen i 112 kap. 5 § SFB. Jag utgår därför i det fortsatta resonemanget från att frågan om den tid- punkt då beslut enligt lagen om statligt tandvårdsstöd får verkställas lämnats oreglerad. Som ovan påpekats får huvudregeln under sådant förhållande anses vara, att ett beslut inte får effektueras förrän det vunnit laga kraft. Att ett be- slut av förevarande slag bör hanteras på det sättet stöds även av litteraturen på området där det bl.a. uttalas att ett beslut om återbetalning, som utgått enligt en författning som saknar uttryckliga regler om verkställighet, inte bör kunna verkställas innan det vunnit laga kraft (se Lavin, Återbetalning av social er- sättning, 1986, s. 182). Frågan är då om särskilda skäl talar för att i den aktu- ella situationen medge avsteg från huvudregeln. har i sitt ovan återgivna remissvar redovisat hur ersätt- ningssystemet är konstruerat och hur det praktiskt hanteras. Kassans resone- mang till stöd för det tillämpade förfarandet vid verkställandet av återbetal- ningskrav framstår enligt min mening inte som orimligt. 2 012 /1 3:JO1 Med hänsyn till att ersättning på begäran av vårdgivaren per automatik be- talas ut omgående utan föregående kontroll, kan det synas systemenligt att man om det vid en efterhandsgranskning visar sig att ett belopp inte skulle ha betalats ut kan återföra beloppet genom kvittning mot andra fordringar på tandvårdsersättning som samma vårdgivare kan ha. Det faktum att det inte finns någon möjlighet för att kräva ränta vid återbetalningskrav mot en vårdgivare, vilket i förarbetena motiverats med att kvittning förutsätts ske relativt omgående, kan också anses tala för att det automatiserade statliga tandvårdsstödet bygger på förutsättningen att laga kraft inte behöver inväntas innan ett återkrav verkställs. Tilläggas kan att den direkta mottagaren av stödet, och därmed den som kan sägas missgynnas av en omedelbar verkställighet, här inte, som ofta vid sociala insatser, är en per- sonligt eller ekonomiskt utsatt individ, utan en näringsidkare, som genom ekonomiskt stöd stimuleras att medverka i ett program för god tandvård. Verkställbarhetsfrågan bör också ses i det perspektivet. Som framgått bygger min förståelse för uppfattning i den aktuella frågan främst på ett resonemang kring stödsystemets logik och lagstiftarens förutsatta syfte med detta. Det rent rättsliga stödet för att tillåta en omedelbar verkställighet av återkravsbeslut får emellertid betraktas som något bräckligt. Den rådande oklarheten i frågan bör enligt min uppfattning avhjälpas av lagstiftaren. Verkställigheten av förvaltningsrättens dom Av utredningen i ärendet framgår att förvaltningsrättens dom kom in till För- säkringskassan . Dagen därpå skickades domen med post till en annan enhet inom kassan för verkställighet. Försändelsen nådde emel- lertid inte fram till adressaten. Verkställigheten försenades därför. Sedan domen inkom till har det ålegat myn- digheten att bevaka verkställighetsärendet. Myndigheten förtjänar därför kritik för det uppkomna dröjsmålet, oavsett av vilken anledning och i vilket skede därefter som domen förkom. Att frågan om verkställighet av beslut enligt lagen om statligt tandvårdsstöd är oreglerad medför, som anförts ovan, vissa oklarheter. Jag har därför enligt 4 § lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän och efter där föreskrivet samråd beslutat väcka fråga om sådan författningsändring som kan undanröja oklarheterna i frågan. Jag överlämnar i samband därmed en kopia av detta beslut till (). 2 012 /1 3:JO1 Kritik mot handläggning av ett uppdrag att följa upp sjukförsäkringsreformerna (Dnr 6613-2010) Beslutet i korthet: I detta beslut behandlas möjligheter att via privata företag genomföra telefonundersökningar med uppgifter som omfattas av sekretess enligt 28 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (OSL) och som lämnats ut till dessa företag med stöd av 10 kap. 2 § samma lag. I beslutet behandlas även frågan om omfattningen av sekretesskyddet i 2 kap. 1 § OSL. kritiseras för att ha ingått personuppgiftsbi- trädesavtal enligt 30 § andra stycket personuppgiftslagen enbart med den aktuella leverantören och inte även med dess underleverantör. I beslutet konstateras slutligen att kassan har ett ansvar för att korrekt information om tillämpliga regler lämnas till ett företag som anlitas för ett uppdrag. I en anmälan, som kom in till JO , anförde M.Q. i huvudsak följande. Hon erhöll ett brev från () där hon informerades om att hon var en av 2 250 personer som uppbär sjukersätt- ning som valts ut att ingå i en undersökning. Det framgick att hade erhållit uppdraget från , som i sin tur hade fått uppdraget från regeringen. har således lämnat ut uppgift till Demo- skop om att hon uppbär sjukersättning trots att kassan har tystnadsplikt avse- ende försäkringstagares personliga förhållanden. yttrade sig efter remiss. kommenterade remissva- ret. I ett beslut anförde chefsJO följande. Offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL Förbud att röja eller utnyttja en uppgift enligt denna lag eller en lag eller för- ordning som denna lag hänvisar till gäller för myndigheter. Ett sådant förbud gäller också för en person som fått kännedom om uppgiften genom att för det allmännas räkning delta i en myndighets verksamhet på grund av anställning eller uppdrag hos myndigheten, på grund av tjänsteplikt eller på annan lik- nande grund (2 kap. 1 §). Av 10 kap. 2 § följer att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en enskild eller till en annan myndighet, om det är nödvändigt för att den utläm- nade myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet. Enligt 24 kap. 8 § första stycket gäller sekretess i sådan särskild verksam- het hos en myndighet som avser framställning av statistik för uppgift som avser en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden och som kan hän- föras till den enskilde. Enligt 28 kap. 1 § första stycket gäller sekretess hos för uppgifter om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer i ärende enligt lagstiftningen om allmän försäkring. 2 012 /1 3:JO1 Personuppgiftslagen (1998:204), PUL Enligt 3 § är personuppgiftsansvarig den som ensam eller tillsammans med andra bestämmer ändamålen med och medlen för behandling av personupp- gifter. Personuppgiftsbiträde är den som behandlar personuppgifter för den personuppgiftsansvariges räkning. Av 30 § första stycket framgår att ett personuppgiftsbiträde och den eller de personer som arbetar under biträdets eller den personuppgiftsansvariges ledning får behandla personuppgifter bara i enlighet med instruktioner från den personuppgiftsansvarige. Enligt andra stycket ska det finnas ett skriftligt avtal om personuppgiftsbiträdets behandling av personuppgifter för den per- sonuppgiftsansvariges räkning. I regleringsbrevet för avseende angavs ett återrapporteringskrav att kassan skulle redovisa måluppfyllelsen för målet att berörda försäkrade och samarbetspartner ska ha god kännedom om de nya reglerna inom sjukförsäkringen. I regleringsbrevet fick även i uppdrag att följa upp sjuk- försäkringsreformerna. I detta uppdrag ingick att redovisa antalet personer med sjukersättning som arbetar ideellt eller studerar med stöd av bestämmel- serna om steglös avräkning. Kassan skulle även redogöra för vilka faktorer som har betydelse för om en person inom den aktuella gruppen börjar för- värvsarbeta, arbeta ideellt, studerar eller avstår från detta. De uppgifter som var nödvändiga för att redovisa måluppfyllelsen och be- svara uppdraget i regleringsbrevet fanns inte i databaser, utan det var endast de försäkrade som kunde ge kassan de efterfrågade upp- gifterna. valde intervjuer som metod för att få in uppgifterna. In- tervjuerna genomfördes i form av en muntlig enkät riktad till den berörda gruppen av försäkrade. Kassan anlitade ett externt företag för att genomföra telefonundersökning- en. Anledningen till att ett externt företag anlitades var att de resurser i form av personal som krävdes för uppdraget inte fanns tillgängliga som uppdraget skulle genomföras. I ett ramavtal mellan och , som tecknades 2008, finns en uttrycklig sekretessklausul som innebär att anställda hos företaget har samma tystnadsplikt som alla anställa inom kassan har. Det tecknades även ett personuppgiftsbiträdesavtal mellan kassan som per- sonuppgiftsansvarig och som personuppgiftsbiträde. Om Demo- skop anlitar en underleverantör för att behandla personuppgifter med anled- ning av uppdragsavtalet är enligt personuppgiftsbiträdesavtalet även ansvarigt för den behandling som underleverantören utför och för att den utförs i enlighet med de instruktioner som framgår av avtalet. Vidare anges att det ankommer på att se till att de leverantörer som behandlar per- 2 012 /1 3:JO1 sonuppgifter hos eller en underleverantör informeras om att per- sonuppgifterna endast får behandlas enligt personuppgiftsbiträdesavtalet. Av reviderat anbud Kvantitativa marknadsundersökningar Sjukförsäkringen framgår att avsåg att anlita företaget för att genomföra intervjuerna. I ramavtalet som tecknades mellan och De- moskop 2008 anges de underleverantörer som kan anlita vid ut- förande av uppdrag åt kassan. Bland dessa finns uppräknat. I underleverantörsavtalet mellan och finns en sekretess- klausul med följande innehåll. Part förbinder sig att inte för tredje man utan den andra partens i förväg in- hämtade skriftliga godkännande lämna ut handlingar eller på annat sätt lämna uppgifter i annan utsträckning än vad som erfordras för detta avtals genomfö- rande. Sekretesskyldigheten gäller inte för sådan information som part kan visa har blivit allmänt känd för honom eller på annat sätt än genom fullgöran- det av detta avtal. förbinder sig att tillse att anställda eller konsulter åtar sig ett lika långtgående sekretessansvar. Enligt uppgift från undertecknade de anställda som deltog i upp- draget en sekretessförbindelse avseende uppgifter som de fick del av vid uppdragets genomförande. tog fram vilka försäkrade som skulle intervjuas genom att göra ett slumpmässigt urval och lämnade de uppgifter till som var nödvändiga för att uppdraget skulle kunna utföras. De uppgifter som lämna- des ut var namn, adress, personnummer, handläggande lokalt försäkringscen- ter och grad av ersättning. skickade ett informationsbrev till samtliga utvalda försäkrade. Brevet innehöll information om bl.a. syftet med studien. Vidare framhölls att statistiksekretess gällde för uppdraget. lämnade i sin tur kontaktuppgifter till intervjupersonerna samt uppgift om att det handlade om personer som var berättigade till sjukersätt- ning till . kontaktade de försäkrade, utförde intervjuerna och redovisade re- sultatet till . redovisade uppdraget i en rapport till . Rap- porten innehöll inte några individrelaterade uppgifter utan endast en statistisk sammanställning och tillhörande analyser. utlämnande av uppgifter till Av utredningen framgår att hade behov av att anlita ett externt företag för att kunna utföra det uppdrag som regeringen hade gett myndigheten i regleringsbrevet för och som avsåg återrap- 2 012 /1 3:JO1 porteringen avseende de berörda försäkrades och samarbetspartners känne- dom om de nya reglerna inom sjukförsäkringen. anlitades för att antingen i egen regi eller genom ett annat företag utföra intervjuer med ett större antal försäkrade. tog fram vilka försäkrade som skulle intervjuas genom att göra ett slumpmässigt urval och lämnade de uppgifter till som var nödvändiga för att uppdraget skulle kunna utföras. De uppgifter som läm- nades ut var namn, adress, personnummer, handläggande lokalt försäkrings- center och grad av ersättning. Uppgifterna som lämnades till häm- tades från socialförsäkringsdatabas och omfattas av sekre- tess enligt 28 kap. 1 § OSL. har uppgett att anledningen till att ett externt företag an- litades var att de resurser i form av personal som krävdes för uppdraget inte fanns tillgängliga som uppdraget skulle genomföras. Efter- som det var nödvändigt för att kassan skulle kunna utföra sitt uppdrag enligt regleringsbrevet skedde utlämnandet av uppgifter till med stöd av 10 kap. 2 § OSL. I kommentaren till denna paragraf uttalas att bestämmelsen innebär att sek- retess inte hindrar att en myndighet lämnar ut uppgifter till andra myndigheter eller till enskilda, om det är nödvändigt för att myndigheten ska kunna fullgö- ra sin verksamhet. Syftet med bestämmelsen är alltså att förhindra att sekre- tessregleringen gör det omöjligt för en myndighet och dess personal att sköta de uppgifter som åvilar myndigheten. Bestämmelsen ska tillämpas restriktivt (se prop. 1979/80:2 del A s. 465 och 494). Sekretessen får efterges bara i sådana fall då ett utlämnande av sekretessbelagda uppgifter är en nödvändig förutsättning för att en myndighet ska kunna fullgöra ett visst åliggande. En- bart en bedömning att effektiviteten i myndighetens handlande nedsätts ge- nom en föreskriven sekretess får alltså inte leda till att sekretessen åsidosätts (Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen, En kommentar, , Zeteo internetutgåva, kommentaren till 10 kap. 2 §). JO brukar inte ta ställning till om en myndighets beslut är riktigt i sak. Jag tar därför inte ställning till om det var nödvändigt att överlämna uppgifterna till för att skulle kunna fullgöra sitt uppdrag. Sekretesskyddet för de utlämnade uppgifterna hos och I 2 kap. 1 § OSL föreskrivs att förbud att röja eller utnyttja uppgifter enligt OSL gäller för myndigheter. I bestämmelsen anges vidare vilka personer som omfattas av sekretessregleringen. I kommentaren uttalas att det är mer tveksamt i vad mån lagen omfattar uppdragstagare och likställda som har någon begränsad form av anknytning till en myndighet. Gränsdragningsproblem är oundvikliga. JO har tidigare tagit upp principfrågan om det är lagligt och i så fall lämp- ligt att dåvarande skattemyndigheterna lämnade ut sekretessbelagda uppgifter (deklarationer, kontrolluppgifter, arbetsgivaravgifter) till privata dataföretag, s.k. servicebyråer, för registrering (se JO 1982/83 s. 238). Slutsatsen i det beslutet var att lagstiftaren knappats avsett att servicebyråerna och deras per- 2 012 /1 3:JO1 sonal i en sådan funktion ska omfattas av 1 kap. 6 § sekretesslagen (numera 2 kap. 1 § OSL). JO fann emellertid, bl.a. med hänvisning till 1 kap. 5 § sek- retesslagen (numera 10 kap. 2 § OSL), att man inte kunde rikta några avgö- rande invändningar mot den ordning som kommit till användning. Av bety- delse i sammanhanget torde ha varit att myndigheterna försett sina avtal med klausuler om tystnadsplikt och att skyddsintresset när det gäller uppgifter om fysiska personer på ett i huvudsak tillfredsställande sätt tillgodosågs genom tystnadspliktsregeln i dåvarande 13 § datalagen (1973:289) (Lenberg m.fl., Offentlighets- och sekretesslagen, En kommentar, , Zeteo internetutgåva, kommentaren till 2 kap. 1 §). I remissvaret uppger att myndigheten är medveten om svårigheterna att tolka räckvidden av bestämmelsen i 2 kap. 1 § OSL. Om anställda hos och kan anses delta i myndighetens verk- samhet på grund av uppdrag hos myndigheten omfattas dessa personer av förbudet i 2 kap. 1 § OSL. Som har medgett är det oklart om den typ av uppdrag som och även fick i det aktuella fallet kan anses vara av sådan karaktär att det omfattas av bestämmelserna i 2 kap. 1 § OSL. Mot den bakgrunden tog kassan i avtalet med in såväl en hän- visning till 2 kap. 1 § OSL som en klausul om att sekretess skulle gälla för uppgifter som fick från och att uppgifterna inte fick lämnas till tredje man utan samtycke. En motsvaran- de bestämmelse finns i underleverantörsavtalet mellan och . Under förutsättning att det var nödvändigt att utlämna uppgifterna till De- moskop för att skulle kunna fullgöra sitt uppdrag anser jag att det saknas tillräckliga skäl att kritisera agerande. Jag vill dock poängtera att skyddet för sekretessbelagda uppgifter som lämnas ut till privata företag i praktiken försvagas beroende på antal kontrakterade leve- rantörer och underleverantörer. En viss försiktighet bör därmed iakttas. I personuppgiftsbiträdesavtalet mellan och anges att leverantören är ansvarig även för behandling av personuppgifter som utförs av en underleverantör. Av kommentaren till 30 § andra stycket PUL framgår bl.a. följande. Redan av första stycket i denna paragraf torde följa att ett personuppgiftsbiträde inte utan instruktion därom från den personuppgiftsansvarige helt eller delvis får lägga ut personuppgiftsbehandlingen på ett annat företag såsom en underent- reprenör. Om den personuppgiftsansvariges instruktioner till personuppgifts- biträdet, som de framgår i avtalet med denne eller på annat sätt, tillåter det och personuppgiftsbiträdet skulle välja att anlita ett annat företag såsom un- derentreprenör för någon viss behandling av personuppgifterna, torde även underentreprenören vara att betrakta som personuppgiftsbiträde till den per- sonuppgiftsansvarige, eftersom även denne behandlar personuppgifter för den 2 012 /1 3:JO1 personuppgiftsansvariges räkning (m.fl., Personuppgiftslagen, En kommentar, , Zeteo internetutgåva, 30 §). Det sagda innebär att i egenskap av personuppgiftsan- svarig skulle ha ingått ett sådant skriftligt avtal som avses i 30 § andra stycket PUL med båda personuppgiftsbiträdena, dvs. med både och . Jag är kritisk till att så inte skedde. I informationsbrevet som skickade till intervjupersonerna anges att de uppgifter som den försäkrade lämnar skyddas hos av den s.k. statistiksekretessen i 9 kap. 4 § sekretesslagen (1980:100). Brevet är daterat . Offentlighets- och sekretesslagen trädde i kraft , då sekre- tesslagen upphörde att gälla. Hänvisningen till 9 kap. 4 § sekretesslagen är således felaktig. Som uppgivit i remissvaret är emellertid inte heller motsvarande bestämmelse i 24 kap. 8 § OSL tillämplig eftersom redovisningen till kassan skett i en rapport med uppgifter som inte kan hänfö- ras till de intervjuade personerna. har ett ansvar för att korrekt information om bl.a. tillämpliga regler lämnas till ett företag som anlitas för ett uppdrag. Jag är kritisk till att så inte skett i detta fall. kritiseras för att av misstag ha skickat ut ett besked med annat innehåll än det avsedda samt för att ha agerat felaktigt då misstaget upptäcktes (Dnr 6733-2010) Beslutet i korthet: beslutade att en försäk- rad inte hade rätt till sjukersättning. Beslutet antecknades i journalen. I det besked som därefter sändes ut till den försäkrade angavs emellertid att ansö- kan hade bifallits. När misstaget upptäcktes skickade ut ett nytt besked och meddelade att ansökan hade avslagits. I förevarande be- slut uttalas att saknade möjlighet att formlöst återta be- skedet om bifall. I beslutet uttalas också att journalanteckningen blir att betrakta som beslutsdokument om antecknar både att beslut har fattats och beslutets innebörd. Det leder till att ändringsmöjlighe- terna begränsas. I en anmälan, som kom in till JO , anförde A.G. hade fått ett beslut, daterat , av vilket framgick att hon hade beviljats sjukersättning. När hon ringde till och efterlyste sin ersättning fick hon beskedet att hennes ansökan om sjukersättning inte alls hade beviljats. Omkring fick hon ett nytt beslut, daterat som det första, med beskedet att 2 012 /1 3:JO1 hennes ansökan om sjukersättning hade avslagits. ifrågasätter om kan fatta två motstridiga beslut om samma sak. Ärendet remitterades till som anmodades att yttra sig över det som anförts om att A.G. först erhållit ett beslut om bifall och därefter ett beslut om avslag gällande en och samma ansökan om sjukersättning. I ett remissvar anförde följande. Beslut om sjukersättning handläggs av i en särskild be- slutsordning. Beslut fattas av en särskilt utsedd beslutsfattare efter föredrag- ning. Av interna anvisningar för handläggning av ansökan om sjukersättning, som var aktuella 2010 (Processen för att tillhandahålla sjukersättning och aktivitetsersättning), framgår bl.a. följande. Ärendet handläggs av en personlig handläggare. En beräkningshandlägga- re gör den beloppsmässiga beräkningen av sjukersättningens storlek. Ärendet kvalitetssäkras av en föredragande som också är den som bestämmer vilket förslag till beslut som ska läggas fram för beslutsfattaren. I och med beslut dokumenterar både föredragande och beslutsfattare i den elektroniska journa- len att beslut fattats. Ärendet lämnas till beräkningshandläggare som dels i beslutet fyller i exakt belopp (t.ex. om beslutet avser retroaktiv tid anges vil- ket exakt belopp som kommer att betalas ut efter avdrag för skatt) och dels verkställer själva utbetalningen. Även vid avslag lämnas ärendet till beräk- ningshandläggare för vissa registreringsåtgärder. Därefter är det beslutsfatta- ren som kontrollerar, skrivskyddar och skickar ut beslutet till den försäkrade. Enligt metodstöd Handläggning av sjukersättning och aktivitetsersättning dateras beslutsbrevet med det datum då beslut fattas av beslutsfattaren. ansökte om en fjärdedels sjukersättning . Den personliga handläggaren som utredde A.G:s ansökan bedömde att A.G. skulle beviljas en fjärdedels sjukersättning. Handläggaren lade, i det elektroniska ärendehanteringssystemet ÄHS, upp ett beslutsdokument med förslag till beviljande. Ärendet lämnades till föredragande . Föredraganden be- dömde att A.G. inte hade rätt till sjukersättning och lämnade ärendet åter till handläggaren för att denne, i A.G:s akt i ÄHS, skulle ta fram ett dokument med förslag till beslut om avslag. Handläggaren lämnade tillbaka ärendet till föredraganden utan att ha lagt upp ett nytt utkast till beslutsbrev i ÄHS. föredrogs ärendet för beslutsfattaren, som i journalen do- kumenterade att han beslutade att avslå ansökan och lämnade ärendet åter för erforderlig handläggning. lade handläggaren upp ett nytt beslutsbrev i ÄHS med innehållet att A.G:s ansökan skulle avslås. Utkastet till beslutsbrevet gällande bifall låg alltjämt kvar i A.G:s akt i ÄHS. Besluts- brevet gällande avslag granskades av beslutsfattaren . Ärendet lämnades till en beräknare som gjorde en registrering om avslags- beslutet och skickade ut det beslutsbrev i ÄHS som angav att Försäkringskas- san beviljat A.G. en fjärdedels sjukersättning. Detta misstag upptäcktes inte av någon hos . 2 012 /1 3:JO1 och undrade över sin ersättning. upptäcktes det att fel beslutsbrev blivit utsänt. En beslutsfattare vid det aktuella kontoret tog då kontakt med jurist vid Juridik- staben på huvudkontoret.