frsrdg · H004JO1 · 2012-11-07 00:00:00 — Den ökade inspektionsverksamheten har naturligtvis bidragit till den ökade ärendebalansen. Trots den nackdelen anser jag att inspektionerna har varit av stort värde. De har bekräftat det intryck som förmedlas såväl genom klago- målsärendena som i den allmänna debatten, nämligen att kraven både på den enskilde och på myndigheterna skärpts i olika avseenden. Detta märks för min 2 012 /1 3:JO1 del givetvis tydligast inom socialtjänstområdet och där inte minst när det gäller ärenden rörande bistånd till enskilda, men även inom andra ärende- grupper. Det är uppenbart att trycket på socialförvaltningarna är hårt, att ar- betstakten är uppdriven och att den enskilde ofta upplever sig illa bemött. Under inspektionerna har jag sett tecken på brister i respekten för vissa av de lagreglerade skyldigheter som socialnämnderna har. Jag återkommer till detta under . Utöver inspektionerna genomförde jag även två informa- tionsbesök hos myndigheter, och . Det sistnämnda besöket föranleddes av inkomna klagomål, och uppmärksamheten i medierna, på hantering av ärenden rörande utfärdande av lärarlegitimatio- ner. Vid besöket deltog jag själv, en byråchef och en handläggare. Efter att ha tagit del av vissa avtal och andra handlingar samt efter den information om verksamheten som lämnades vid mötet fann jag inte anledning att vidta ytter- ligare åtgärder med anledning av klagomålen. Dessa avskrevs därför. Syftet med besöket hos , där hela avdelningen deltog, var att få en allmän information om tillsynsverksamheten efter det att Socialsty- relsen övertog tillsynsansvaret för från länsstyrelserna respektive hantering av patienters klagomål i samband med att patientsäkerhetslagen (2010:659) infördes . Presen- tationen vid besöket gav en god bild av de svårigheter som myndigheten har haft att brottas med för att skapa en effektiv och fungerande organisation omfattande dels den tidigare egna tillsynsverksamheten, dels de verksamheter som övertagits från länsstyrelserna och . Jag har under verksamhetsåret tagit emot många anmälningar mot avseende långsam hand- läggning, men även rörande svårigheter att komma i kontakt med ansvariga handläggare och att få svar på ställda frågor. Jag har inhämtat yttrande från i några ärenden och i något fall uttryckt förståelse för Social- styrelsens ansträngda arbetssituation, men uttalat kritik, i ett ärende allvarlig kritik, mot myndigheten för bristerna i handläggningen. NPM-enheten har genomfört fyra besök på institutioner inom mina till- synsområden. Under verksamhetsåret har ett av besöken föranlett ett initiativ- ärende. Bland socialtjänstärendena, som efter klagomål mot kriminalvården är den största ärendegruppen hos ämbetet, dominerar ärenden som på ett eller annat sätt rör barn, t.ex. frågor om tillämpningen av lagen med särskilda bestäm- melser om vård av unga, LVU. Barnärendena har ökat, från 520 under förra verksamhetsåret till ca 580 under detta år. Klagomålen som rör frågor om bistånd har ökat från ca 320 till 370 ärenden. Den procentuellt sett största ökningen, , avser klagomål rörande lagstiftningen om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS. Det är dock fortfarande en förhål- landevis liten ärendegrupp, ca 100 klagomål detta år mot ca 80 . Den minsta ärendegruppen, klagomål kopplade till lagstiftningen om vård av missbrukare i vissa fall, LVM, har minskat ytterligare. Endast ett 25-tal ären- 2 012 /1 3:JO1 den kan hänföras till den gruppen, en minskning från föregå- ende år. Det är vanskligt att uttala sig om orsaken eftersom det är en så mar- ginell ärendegrupp. De som omfattas av lagstiftningen tillhör dock de allra svagaste i samhället, och jag har svårt att tro att det ringa antalet klagomål skulle bero på att de berörda genomgående är helt nöjda med hanteringen av deras ärenden. Bland de beslut inom gruppen Socialtjänst som redovisas i ämbetsberättel- sen vill jag särskilt lyfta fram följande. Vid inspektion av socialnämnderna i , kommun och kommun uppmärk- sammades att vård som gavs med stöd av 3 § LVU i vissa fall inte hade om- prövats i rätt tid. Enligt 13 § tredje stycket LVU ska sådan vård omprövas för verkställighet av vårdbeslutet och därefter fortlöpande från senaste prövning. Ett beslut om ompröv- ning kan överklagas till domstol. Jag utredde saken närmare i två initiativärenden, dels mot (dnr 2422-2011), dels mot kommun (dnr 5941-2011). I ett beslut avseende konstaterade jag att vården av en pojke som hade varit omhändertagen med stöd av 3 § LVU , och placerad på ett särskilt ungdomshem, inte kom att omprövas förrän jag vid inspektionen hade upplyst nämnden om bristen. Jag konstaterade vidare att underlåtenhet att ompröva vård som ges med stöd av 3 § LVU kan föranleda ansvar för tjänstefel, men jag bedömde att det inte var möjligt att i detta fall utpeka någon eller några enskilda perso- ner som ansvariga för bristerna. Jag nöjde mig därför med att rikta allvarlig kritik mot nämnden. I ett beslut avseende kommun konstaterade jag att nämnden i fråga om tre omhändertagna ungdomar hade övervägt vården när vården rätteligen skulle ha omprövats. Detta innebar att det i tre olika fall inte hade fattats överklagbara beslut. Även om det föreföll ha varit fråga om förbiseenden rörde det sig om flera misstag, varför jag an- såg att det fanns skäl att se allvarligt på det inträffade. Vid inspektionen av socialnämnden i kommun fann jag att det förelåg stora brister när det gällde nämndens skyldighet att ompröva vård som ges med stöd av 3 § LVU, men även omfattande brister i skyldigheten att regelbundet överväga vård som ges med stöd av 2 § LVU. Tidsfristerna för omprövning överskreds i ett flertal fall med någon eller några månader, men det fanns även exempel på väsentligt längre dröjsmål. När det gällde övervä- gandena gav det besked som förvaltningen lämnade under inspektionen vid handen att det var fråga om en medveten nedprioritering av dessa på grund av handläggarnas arbetsbelastning. Jag har mot den bakgrunden i ett särskilt ärende begärt en redovisning från nämnden beträffande vilka åtgärder nämn- den avser att vidta för att komma till rätta med bristerna. I fråga om och var det främst okunskap om reglerna re- spektive bristande noggrannhet som ledde till en felaktig hantering av ärende- na. När det gäller förefaller bristerna kunna hänföras till det hårda tryck på socialförvaltningen som jag nämnde inledningsvis, den ansträngda personalsituationen och, måhända, en bristande förståelse från den politiska 2 012 /1 3:JO1 ledningens sida för de villkor som förvaltningen har att arbeta under. Detta är oroande, inte minst ur ett rättssäkerhetsperspektiv, eftersom den enskilde även i en fungerande organisation oftast befinner sig i ett underläge gentemot myndigheten och att sådana brister som jag nu har påtalat ytterligare försvårar för den enskilde att ta sin rätt tillvara. Ärende 6481-2010 rörde frågan om motivering av ett beslut om ekono- miskt bistånd. Kammarrätten hade i en dom förklarat en kvinna berättigad till bistånd för hela sin boendekostnad för bl.a. perioden januari . Efter kammarrättens dom ansökte kvinnan om bistånd för bl.a. hyra för . betalade socialnämnden ut ett kompletterande bistånd i enlighet med vad domstolen beslutat. Dagen därpå avslog nämnden delvis hennes ansökan avseende hyran för september med motiveringen att hyran inte kunde anses skälig. I ett beslut konstaterade jag att nämnden givetvis varit formellt bunden av kammar- rättens dom endast vad gällde den tidsperiod som domen omfattade. Eftersom nämnden lät domen vinna laga kraft ansåg jag det emellertid naturligt att, om inga nya omständigheter kommit fram, lägga kammarrättens bedömning till grund för kommande beslut. Nämnden skulle annars lätt kunna misstänkas för att mer eller mindre medvetet tillämpa socialtjänstlagen felaktigt och därige- nom tvinga den biståndssökande att varje gång ett nytt beslut hade fattats överklaga beslutet till domstol för att få sin rätt tillgodosedd. Av nämndens motivering gick det i detta fall inte att utläsa hur beslutet förhöll sig till kam- marrättens dom. Det var därför inte möjligt för kvinnan att förstå varför nämnden gjorde en annan bedömning än den som domstolen hade gjort. Nämnden kritiserades för de uppenbara bristerna i motiveringen av beslutet. Ärende 714-2011 rörde handläggningen av ett ärende enligt LSS. En per- son som var god man för en kvinna hade hjälpt kvinnan att ansöka om insat- ser enligt LSS. Båda kallades till ett möte med handläggaren i ärendet. Vid mötet informerades kvinnan om att ansökan inte skulle beviljas och hon upp- manades därför att ta tillbaka ansökan, vilket också skedde. Hon informerades inte om att hon kunde få ett formellt avslagsbeslut och att hon hade rätt att överklaga ett sådant beslut. I beslut framhöll jag att det inte finns något hinder mot att den som handlägger ett ärende om en insats informerar den enskilde om förutsättningarna för att insatsen ska beviljas. Förvaltningen måste dock vara mycket försiktig under diskussionen med den enskilde så att denne inte känner sig pressad att återta ansökan eller får upp- fattningen att saken redan är avgjord. Nämnden kritiserades för handlägg- ningen av ärendet. Klagomålen inom detta område har ökat från 250 föregående verksamhetsår till knappt 300 detta år. Ökningen kan främst hänföras till att klagomålen mot för myndighetens hantering av ärenden inom hälso- och sjuk- vårdsområdet har ökat, både när det gäller tillsynen över hälso- och sjukvår- den och i fråga om myndighetens handläggning av ärenden om utfärdande av bevis avseende olika slags specialistkompetens. 2 012 /1 3:JO1 Av de beslut som ingår i ämbetsberättelsen vill jag särskilt nämna följande. Initiativärendet 6808-2010 rörde en man som hade omhändertagits ome- delbart med stöd av lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, LVM. Mannen hade förts till en psykiatrisk klinik för bedömning och eventu- ell vård. När mannen uppträdde hotfullt och ville lämna sjukhuset skrev klini- ken ut honom trots att verksamhetschefen, enligt 24 § LVM, ska besluta att missbrukaren ska hindras från att lämna sjukhuset som behövs för att säkerställa att han kan föras över till ett LVM-hem. I ett beslut uttalade jag att det enligt min mening ankom på verksamhetsche- fen att begära omedelbar polishandräckning och att, om det behövdes, vidta nödvändiga åtgärder för att hindra mannen från att lämna sjukhuset innan polisen kom dit. Jag bedömde därvid att kliniken haft utrymme att agera inom de ramar som nödvärns- och nödrätten medger. beslutet att skriva ut mannen under pågående LVM-vård. I ärendet 4663-2010 var förhållandena så att säga de motsatta. En man hade remitterats till en psykiatrisk akutmottagning för att genomgå en under- sökning för vårdintyg. Mannen uttryckte, både innan han träffat en läkare och efter att så hade skett, att han ville lämna mottagningen. Omvård- nadspersonalen nekade honom att göra detta. Jag konstaterade i beslut att det inte fanns ett vårdintyg när mannen kom till mottagning- en, och eftersom det inte heller hade utfärdats något sådant fanns det inga förutsättningar för att besluta att kvarhålla honom enligt 6 § första stycket lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, LPT. Eftersom det, såvitt kun- de utläsas av det ingivna remissvaret, inte heller hade fattats något beslut om omhändertagande för undersökning enligt 4 § andra stycket LPT saknades det laglig grund för att hindra mannen från att lämna mottagningen. Jag kritisera- de därför mottagningen för att så hade skett. Det har inom utbildningsområdet inte skett annat än en marginell minskning av antalet klagomål. Bland besluten i ämbetsberättelsen vill jag lyfta fram följande. Ärende 5142-2010 rörde en gymnasieskola, som förbjöd ett politiskt partis ungdomsförbund att under en informationsdag i skolan sprida ett flygblad. Beslutet hade motiverats med att budskapet i skriften stod i strid med skolans värdegrund samt att spridningen inte var möjlig av ordningsskäl. Av utred- ningen i ärendet framgick att skolan förhandsgranskat de skrifter som de deltagande partierna avsåg att sprida under informationsdagen. Jag bedömde i beslut att skolans agerande stod i strid med objektivitetsprin- cipen i 1 kap. 9 § regeringsformen. Skolan kritiserades såväl för beslutet att förbjuda spridningen av flygbladet som för rutinen att förhandsgranska mate- rial. I ärende 977-2010 behandlades frågan om det är tillåtet för en student att återkalla en inlämnad tentamen. Av utredningen i ärendet framgick att vissa universitet tillät detta medan andra inte gjorde det. Jag konstaterade i beslut att det inte finns några författningsregler på området. 2 012 /1 3:JO1 Jag ansåg att det inte är acceptabelt att frågan om huruvida återkallelse är tillåten eller inte är avhängig av var studierna bedrivs utan menade att samma regler bör gälla för alla. Enligt min uppfattning borde frågan regleras i hög- skoleförordningen varför jag, utan eget ställningstagande i sakfrågan, över- lämnade en kopia av beslutet till . Ärende 1098-2010 rörde tillämpningen av språklagen (2009:600), närmare bestämt frågan om huruvida det är tillåtet att kräva att ansökningar om an- ställning och befordran ska vara skrivna på engelska. Jag uttryckte i ett beslut förståelse för att det, med hänsyn till den ökade interna- tionalisering som skett av den svenska högskoleutbildningen, i många fall kunde finnas stora fördelar med att en sökande skriver sin ansökan på engels- ka. Att uppställa krav på att så ska ske är emellertid inte tillåtet enligt språk- lagen. Jag var därför kritisk till att det förekom att svenska universitet angav att ansökningar om anställning och befordran ska vara skrivna på engelska. Eftersom det i förarbetena till språklagen angetts att regeringen överväger ändringar i bl.a. högskoleförordningen för att förtydliga möjligheten att an- vända andra språk än svenska inom forskning och högre utbildning översände jag en kopia av beslutet till och Kulturdepartemen- tet. 3.4 JO (ansvarsområde 4) Ansvarsområde 4 omfattar dels en byrå med polis-, åklagar- och tullärenden, dels en allmän förvaltningsrättslig byrå med bl.a. utlännings- och arbetsmarknadsären- den samt vissa frågor som rör och verksamhet. Prövningen av klagomål från enskilda har fortsatt prioriterats. Totalt har 1 679 ärenden avgjorts ; 133 fanns i balans vid dess slut. Med undantag för en mer omfattande utredning är inget av dessa ärenden gammalt. Inspektioner har företagits vid i och Arbetsförmedlingens kontor i . Därutöver har NPM-enheten anlitats för inspektioner hos polismyndigheterna i , , , , , , , och . 31 beslut redovisas i ämbetsberättelsen. I det följande beskrivs vad dessa i stora drag handlar om. 2 012 /1 3:JO1 Polis- och åklagarväsendena m.m. Merparten av de redovisade besluten gäller polis- och åklagarväsendena. Från JO:s synpunkt är de anmälningar som görs på detta område jämte utlän- ningsärendena, se nedan generellt sett av allvarligare slag än de som görs på avdelningens andra områden; vi skulle utan vidare kunna vara fullt sysselsatta enbart med dessa ärenden. Det innebär att en hel del anmälningar särskilt rörande polisen måste skrivas av trots att de i och för sig skulle kunna motive- ra viss utredning. Svensk polis har praktiserat närmast experimenterat med en avancerad under cover-verksamhet, som går ut på att polismän med hjälp av konstruerade identiteter infiltrerar civila miljöer i syfte att utreda brott. Infiltrationerna kan pågå . Det finns inget uttalat lagstöd för dessa arbetsmetoder, och de kan innehålla för rättskänslan utma- nande inslag. Ett sådant fall utreddes . Det gällde en i anlagd brand, som hade åstadkommit mycket stora materiella skador. Den vanliga brottsutredningen körde fast, i stället inleddes en infiltration riktad mot en person som misstänktes vara gärningsman. Infiltrationen trängde djupt in i den misstänktes enskilda liv och pågick under . Den var dock professionellt utförd och ledde till att brottet klarades upp. Slutsatsen av min granskning var att förfarandet innebar att den infiltrerades rättigheter som misstänkt avsiktligt hade kringgåtts och att de samlade åtgärderna utgjorde ett ingrepp i rätten till respekt för privatlivet enligt artikel 8 i Europakonventio- nen (s. 62, dnr 731-2010, Användning av okonventionella utredningsmetoder för att förmå en brottsmisstänkt att lämna uppgifter om egen brottslighet). Polisen synes tills vidare, redan före denna granskning, ha avbrutit arbetet med metoder av detta slag. Om de ska förekomma fortsättningsvis krävs i alla händelser att de stöds på rättssäker lagstiftning som klargör vad som gäller. Polisens utredningsmetoder granskades även i ett ärende som gällde ett s.k. cold case utredning av ett gammalt ouppklarat brott. Anmälaren ansåg att en telefonavlyssning hade samordnats med en annan utredningsåtgärd på ett sätt som liknade en s.k. bevisprovokation. Jag ansåg dock inte att förfarandet var otillåtet. Däremot borde det ha redovisats öppet i förundersökningen, vilket inte skett, se s. 88, dnr 2874-2011. Åtgärder av de slag som granskades i dessa bägge ärenden har utretts av . JO:s remissvar redovisas på s. 82, dnr 1610-2011. Uppgifts- och ansvarsfördelning mellan polis och åklagare En övergripande iakttagelse som kan göras är att den brottsutredande verk- samhetens uppdelning mellan polis och åklagare leder till bristande effektivi- tet och även till att det inte sällan är svårt att klara ut vem som bör hållas ansvarig för uppkomna fel och brister. Jag har i några beslut sökt tydliggöra vem som har ansvar för vad. I ett sådant ärende riktade jag allvarlig kritik mot 2 012 /1 3:JO1 i , som inte hade verkställt en åklagares utredningsdi- rektiv, vilket fick till följd att bevismaterial i en våldtäktsutredning förstördes, något som fick stora konsekvenser för målsäganden (s. 94, dnr 4217-2010). Ett annat ärende där målsäganden led skada gällde i , som utredde en brottsmisstanke så långsamt att brottet hann pre- skriberas innan utredningen slutförts (s. 98, dnr 3148-2011), detta trots upp- repade påminnelser från åklagaren. Frågor om förhållandet mellan åklagaren som förundersökningsledare och polisen som brottsutredande myndighet behandlas även i JO:s remissvar över betän- kande (s. 101, dnr 3275-2011). Samma typ av frågeställningar aktualiserades i en omfattande granskning av hur unga brottsmisstänktas rätt till försvarare hanterats i en utredning om förtal och övergrepp i rättssak (s. 106, dnr 4608-2010, Kritik mot en åklagare, som var ansvarig för att en underårig misstänkt hördes utan biträde av för- svarare, samt mot en polismyndighet och en förhörsledare, för felaktigheter i samband med förhören. Det tydligaste exemplet på ett illa fungerande samspel mellan polis och åklagare gällde en kvinna som mördats av sin före detta man, sedan hon kväl- len vänt sig till polisen med anledning av att han hotat henne och deras gemensamma barn (s. 131, dnr 1703-2011). i kritiserades för att inte ha skaffat sig ett bättre underlag för sin bedömning av allvaret i hotet och en jouråklagare för sitt passiva sätt att leda utredningen sedan hon inträtt som förundersökningsledare. De brottsutredan- de myndigheternas ovilja att ta på sig något som helst ansvar för den på flera sätt sällsynt tragiska händelsen var nedslående. Enskildas rättigheter i samband med brottsutredningar och polis genomförde en razzia mot flygresenärer från för att söka efter barnpornografi. En journalist anmälde att han i det samman- hanget fått datorer omhändertagna och undersökta utan att han fått närvara. I datorerna fanns känsligt material som omfattades av källskydd. kritiserades för sitt sätt att genomföra insatsen (s. 169, dnr 1724-2011). Lag- stiftningen medger att datorer m.m. som hör till en resandes bagage undersöks till kontrollerande av att de inte innehåller barnpornografi. Men vid en sådan kontroll har den berörde en principiell rätt att närvara. Om det material som granskas kan antas innehålla sådant som tullen inte har rätt att ta del av, ex- empelvis sådant som omfattas av tryckfrihetsförordningens regler om käll- skydd, är denna rätt i det närmaste ovillkorlig. Enskildas rättigheter i samband med att de misstänks för brott berörs även i ett flertal andra beslut: s. 124, dnr 3551-2011 (en anhållen person hindrades från att samtala ostört med en offentlig försvarare), s. 140, dnr 2726-2010 (en person hämtades till förhör utan att det fanns lagstöd för detta), s. 144, dnr 5834-2010 (felaktig husrannsakan i en dopningsmisstänkts bostad), s. 150, dnr 697-2011 (skriftliga frågor i stället för förhör i en brottsutredning), s. 163, dnr 3541-2011 (en häktad bereddes inte möjlighet att kontakta sin mor) och s. 165, dnr 3682-2011 (utebliven underrättelse till en anhållens närstående). 2 012 /1 3:JO1 Hur personer som är kraftigt berusade bör tas om hand är en återkommande tvistefråga. Det är inte alltid lätt att avgöra vilket slags vård en person som ter sig berusad är i behov av. Det har förekommit allvarliga incidenter, även dödsfall, på grund av felbedömningar. Det beslut som återges på s. 158 (dnr 5244-2011) gällde en till synes berusad kvinna som omhändertogs av polis. Det framgick att hon led av insulinbehandlad diabetes. Trots detta företogs ingen närmare kontroll av hennes tillstånd. i kritiserades för detta. ledning erinrades om att den har ett rättsligt ansvar för att tjänstgörande personal har rätt kompetens och för de rutiner som tillämpas. En annan återkommande fråga är i vad mån polisen kan skydda uppgifts- lämnares identitet. En person som hade lämnat tips till polisen ville vara ano- nym. Trots detta blev han sedermera tvungen att vittna. Det gick i och för sig inte att klarlägga vad han utlovats. Klart stod dock att polisen på sin webb- plats reservationslöst erbjöd tipslämnare anonymitetsskydd. Beskrivningen var missvisande, eftersom det inte är rättsligt möjligt att garantera uppgifts- lämnares anonymitet. Polisen kritiserades för detta (s. 154, dnr 1238-2011). Till de grannlaga uppgifterna inom polisens verksamhet hör även hur sig- nalementsuppgifter bör utformas. Det bör i vart fall inte ske på det sätt som förekom i det ärende som refereras på s. 156 (dnr 3210-2011). Polisen hade där distribuerat ett varningsutskick inom ett brottsförebyggande projekt. Personer av vissa nationaliteter utpekades som misstänkta för brott. Jag erin- rade om att uttalanden från myndigheter måste göras med respekt för alla människors lika värde samt att polisen ska uppträda på ett sätt som inger förtroende och aktning. Formuleringarna i detta utskick, som var generalise- rande och svepande, gav ett fördomsfullt intryck. Ett uppmärksammat rättsfall gällde Högsta domstolens prövning i ett mål om s.k. mangateckningar som innehöll barnpornografi. I ett ärende hos JO prövades om åklagaren i det målet hade förfarit oriktigt när hon i det förundersökningsprotokoll som gavs in till rätten, där det delvis blev offent- ligt, inkluderade förhör som gällde även andra brottsmisstankar (grov våldtäkt mot barn). Även om det måste anses klart otillfredsställande att en del av de uppgifter som ingick i materialet kunde bli offentliga ansåg jag inte att det fanns grund för kritik mot åklagaren, eftersom förhören var av betydelse även för bedömningen av åtalet för barnpornografi (s. 126, dnr 2773-2010). Quick-ärendet, än mer uppmärksammat, föranledde en anmälan till JO från den åklagare som drivit de ursprungliga målen. Han kritiserade de kolle- gor som ansvarat för åklagarhandläggningen av resningsärendena för att de förenklat uttryckt lagt sig platt utan att i tillräcklig utsträckning försvara de fällande domarna. Utöver en granskning av de aktuella resningsärendena föranledde anmälan inte någon utredning. I beslutet konstateras att en mer allmän utvärdering av de rättsliga förfarandena gentemot /i och för sig ter sig angelägen. Den för JO centrala uppgiften är emellertid att övervaka att enskildas grundläggande fri- och rättigheter re- spekteras.