frsrdg · H004JO1 · 2012-11-07 00:00:00 — Det ter sig knappast möjligt för en person att förena ett sådant över- gripande ansvar med ett åliggande att kontrollera att enskilda utredningsåt- gärder blir genomförda. Rotelledningen synes därvid ha varit bristfälligt or- 2 012 /1 3:JO1 Det framgår ju också att arbetet vid roteln på grund av upprepade chefsbyten, brist på kompetent personal m.m. inte fungerade väl och att det senare fått struktureras om. Den sammantagna bilden av det som framkommit är att organisationen haft grundläggande brister. Att döma av de upplysningar som lämnats synes det närmast ha legat i farans riktning att misstag av det slag som inträffade i denna utredning skulle kunna uppkomma. Misstaget måste mot den bakgrun- den betraktas som ett resultat av hur verksamheten bedrevs. Ansvaret för detta åvilar i som sådan, ytterst dess ledning. Misstaget fick stora konsekvenser för framför allt målsäganden, som berö- vades rätten att få en anmälan om ett allvarligt brott korrekt utredd. Den kritik som måste riktas mot i är därför av allvarligt slag. Kritik mot i , som utrett en brottsmisstanke så långsamt att brottet hann preskriberas innan utredningen slutförts (Beslut av JO Axberger , dnr 3148-2011) Beslutet i korthet: Sedan en förundersökning angående skadegörelsebrott återupptagits, gav förundersökningsledaren polismyndigheten direktiv för den fortsatta utredningen. I stället för att skyndsamt slutföra arbetet bedrevs detta trots upprepade påminnelser från förundersökningsledaren på ett så bristfälligt sätt att preskription inträtt när förundersökningen slutligen redo- visades till åklagaren. Huvudansvaret faller på i , som därför kritiseras för att målsägandens anmälan inte blev ut- redd på det sätt denne haft rätt att kräva. Han och hans sambo utsattes under 20082009 för skadegörelse genom att däcken på deras bilar punkterades vid ett tjugotal tillfällen. Skadegörelserna hade orsakat dem stora kostnader. Det stod snart klart att det var sambons före detta fästman som ville hämnas. De gjorde ett flertal polisanmälningar, men någon förundersök- ning inleddes inte förrän de lyckades filma en skadegörelse. Förundersök- ningen lades ned men återupptogs sedan de överklagat beslutet. Därefter hände emellertid ingenting i ärendet. Åklagaren hänvisade till att polisen inte lämnade de uppgifter som krävdes, under det att polisen hävdade att utredningen var färdigställd. Till slut lade åklagaren åter ned förundersök- ningen, nu på grund av att preskription inträtt. Åklagaren borde ha bevakat preskriptionstiden. i (biträdande länspolismästaren ) lämnade följande redogörelse för handläggningen. och gjorde vid ett besök på polisstationen vid polisenheten en polisanmälan om ett brott begånget samma datum (ärende K59179-09). Anmälan avsåg en händelse där däcken på deras bilar blivit sönderskurna. Brottet rubricerades som skadegörelse och 2 012 /1 3:JO1 förundersökning inleddes efter beslut av polisinspektören . upprättades en tilläggsanmälan i ärendet. En av måls- ägandena lämnade bl.a. in ett USB-minne som innehöll en film. Enligt måls- äganden visade filmen hur den för brottet utpekade personen skar sönder däcken på målsägandens bil. lades ärendet i balans. Ärendet återupptogs varefter handläggaren, polisinspektören , bl.a. höll förhör med målsägande och misstänkt. delgavs den misstänkte utredningen och redovisades förundersökningen till åklagare. Förundersök- ningsprotokollet innehöll förutom ärende K59179-09 även ytterligare 12 anmälningar angående ofredande och skadegörelse. beslutade assistentåklagaren att inte väcka åtal. beslutade vice överåklagaren vid Utvecklingscentrum i att förun- dersökningen avseende skadegörelse, K59179-09, skulle återupptas. skickade kammaråklagaren ett e-post- meddelande till utredaren . I meddelandet upplyste att han hade övertagit förundersökningsledningen och att det i beslutet från Utvecklingscentrum i angetts vilka förundersökningsåtgärder som skulle vidtas. skrev vidare att han skickade beslutet med intern- post till och att de båda skulle ha kontakt efter det att tagit del av vad som angetts i beslutet. var registrerad som handläggare i ärendet mellan och . skickade en påminnelse, rubricerad Påmin- nelse 1, ställd till den utredare som då var handläggare i ärendet. Av påmin- framgår att det då hade gått sedan direktiv lämnades eller någon utredningsåtgärd senast vidtogs i ärendet. I påminnelsen önskade besked om när utredningsåtgärder kunde väntas vidtas i ären- det. skickade en ny påminnelse i ärendet, Påminnelse 2, ställd till utredaren och utredningsbefäl . Såvitt framkommit besvarades varken den första eller andra påminnelsen. Det vidtogs inga utredningsåtgärder i den återupptagna förundersökningen förrän . ajourfördes som ny handläggare och av anteckningar som hon förde i ärendet fram- går att hon mellan och försökte få kontakt med målsägandena och lämnade meddelade på en av målsägandenas telefonsvarare. höll biträdande handläggaren ett målsägandeförhör med den kvinnliga målsäganden. upprättade en promemoria i ärendet. hade förevisat den ovan nämnda filmen för den kvinnliga målsäganden och ett vittne. I samband med detta hölls förhör med målsägan- den och vittnet. I ärendet finns vidare antecknat att sökte målsäganden på telefon utan att få kontakt. ajourfördes som ny handläggare i ären- det. mottog chefen för polisområde en påmin- nelse från avdelningschefen vid åklagarkammare. I påminnelsen, som rubricerades Påminnelse 4, önskade avdelningschefen besked om vilka åtgärder som avsåg att vidta för att förun- dersökningen skulle kunna slutföras i ärendet. Påminnelsen hänvisade till fel diarienummer i och det krävdes viss efterforskning av polisområdet innan den kunde hänföras till rätt ärende. I Påminnelse 4 fanns inget antecknat om förestående preskription. Till Påminnelse 4 bifogades bl.a. en påminnelse från kammaråklagaren rubricerad Påminnelse 3. 2 012 /1 3:JO1 Påminnelse 3 hade samma diarienummer som den första och andra påminnelsen i nu aktuellt ärende, men var ställd till utred- ningsbefälet vid en annan polisenhet i polisområdet och hänvisade till ett annat diarienummer i än K59179-09. Varken vid tidpunk- ten för polisområdets mottagande av Påminnelse 4 eller senare har det kunnat utredas om Påminnelse 3 över huvud taget hade nått ansvarig handläggare eller ansvarigt utredningsbefäl för det aktuella ärendet, K59179-09. efter det att preskription hade inträtt, lämnade che- fen för polisområde skriftligt svar till avdelningschefen ang. påminnelsen i ärendet. I svaret angavs att det aktuella ärendet då handlades av vid utredningsenheten, att det återstod att höra ett vittne samt att det hade varit vissa svårigheter att få tag i vittnet. I svaret angavs också att ledningen för utredningsenheten var underrättade om att se till att ärendet handlades omgående. [ ] överläm- nade utredningen till kammaråklagaren för beslut. gjorde följande bedömning. Såvitt avser tiden efter vice överåklagaren beslut att åter- uppta förundersökningen vidtogs inte några utredningsåtgärder i ärendet för- rän . Det kan också konstateras att brottet som utredningen avsåg preskriberades . hade polisområ- det mottagit i vart fall tre skriftliga påminnelser i ärendet. Det var emellertid först sedan påminnelsen från avdelningschefen vid åklagarkamma- re inkom som det med visshet kan sägas att en påminnelse diarie- fördes och besvarades. Det kan i det sammanhanget noteras att den sista på- minnelsen skickades från innan brottet preskriberades, dock utan att det påpekades någonting om preskription i påminnelsen. Naturligtvis borde åtgärder ha vidtagits i polisområdet senast efter den andra påminnelsen i ärendet. Det har inte framkommit någon godtagbar för- till varför så inte har skett. Polisområdet genomgår en omfattande omorganisation av utredningsverksamheten. Som ett led i omorganisationen har ledningsstruktu- ren förändrats och ett flertal befattningar har tillsatts i polisområdet för att förbättra ledning och uppföljning av verksamheten. Därutöver har det ovan nämnda beslutet i myndighetens utredningsråd gällande bevakning av påmin- nelser från åklagare varit en särskild åtgärd i syfte att åstadkomma kortare handläggningstider och förhindra att det skyndsamhetskrav som gäller enligt 23 kap. 4 § andra stycket RB inte följs. Trots dessa åtgärder måste myndighe- ten nu konstatera att den aktuella brottsutredningen inte har slutförts innan preskription inträtt. Skyndsamhetskravet enligt RB har åsidosatts i polisområ- dets handläggning av ärendet och det inträffade är naturligtvis inte accepta- belt. Polisområde kommer att särskilt se över hur befattnings- havare på polisområdets stab ska involveras för bevakning och uppföljning i pågående förundersökningar i polisområdet redan efter andra påminnelsen från åklagare. tillsätter också en särskild utredare i myn- digheten för att se över rutinerna för hur påminnelser från åklagare hanteras i i stort. Översynen kommer att genomföras i samråd med och innefatta förslag till åtgärder som erfordras för att undvika liknande situationer . yttrade sig över remissvaret. Han ifrågasatte bl.a. att han skulle ha varit svår att få tag på. Han hade ett publikt arbete där det ingick att vara anträffbar. Polisens påstående att han inte gått att nå verkade därför väldigt konstigt. 2 012 /1 3:JO1 En förundersökning ska bedrivas så skyndsamt som omständigheterna med- ger. Om det inte längre finns skäl att fullfölja den ska den läggas ned. (Se 23 kap. 4 § andra stycket .) Förundersökningsledaren ansva- rar för förundersökningen i dess helhet, och ska bl.a. se till att utredningen bedrivs effektivt samt ge den som biträder honom eller henne behövliga di- rektiv för arbetet (1 a § andra stycket förundersökningskungörelsen). När förundersökningen leds av en åklagare är polismyndigheten, under förutsättning att den har erforderliga resurser, skyldig att biträda vid utred- ningen. Åklagaren styr därvid arbetet genom direktiv till polismyndigheten; jfr 23 kap. 3 § andra stycket . ska se till att de utredningsdirektiv som åklagaren ger leder till adekvata åtgärder. Ansvaret för att polismyndigheten fullgör dessa skyldigheter åvilar myndigheten som sådan, ytterst dess ledning. (Jfr JO:s beslut , dnr 4217-2010.) Sedan förundersökningen angående skadegörelse åter- upptagits, gav förundersökningsledaren polismyndigheten direktiv för den fortsatta utredningen. Trots upprepade påminnelser från för- undersökningsledaren tog det över innan polismyndigheten i no- vember 2010 vidtog någon åtgärd. I stället för att därefter skyndsamt slutföra utredningen bedrevs arbetet på ett så bristfälligt sätt att brottet var preskribe- rat när förundersökningen slutligen redovisades till åklagaren. Även om det hade varit på sin plats att från åklagarens sida påminna om preskriptionstiden faller huvudansvaret för att brottet inte utreddes i enlighet med skyndsamhetskrav på polismyndigheten, särskilt med beaktande av de upprepade påminnelser som utfärdades från förundersök- ningsledningen. Det är därför i som ska kritiseras för att anmälan inte blev utredd på det sätt som denne haft rätt att kräva. Uttalanden om förundersökningsledaransvar (remissyttrande över betänkandet Förundersökning objektivitet, beslag, dokumentation m.m., SOU 2011:45) (Beslut av JO Axberger , dnr 3275-2011) [ ] Brottsutredning hör till de verksamheter där det allmänna har störst befogen- heter att gripa in i människors liv. Vikten av att de ansvarsförhållanden som därvid råder är tydliga kan inte nog betonas. Utredningen synes ha förbisett detta när den föreslår att den som leder enskilda brottsutredningar förunder- sökningsledaren inte ska ha annat än ett slags övergripande principiellt riktlinjeansvar för det som förekommer i utredningen. Förundersökningsledarskapet är från regleringssynpunkt svårfångat. Det beror på att det kan utövas under olika betingelser. När det utövas av åklagare 2 012 /1 3:JO1 är ledarskapet personligt; när det utövas av polisen är det ett myndighetsan- svar. (Även andra myndigheter kan utöva förundersökningsledning. Här talas för enkelhetens skull endast om polisen.) När det utövas av åklagare innebär det att företrädare för en myndighet ansvarar för verksamhet vid en annan myndighet utan att förfoga över dess resurser. När det utövas av polisen är det myndighetsinternt med full tillgång till utredningsresurser, men utan de rätts- liga befogenheter som är förbehållna åklagare. Till detta kommer att medan åklagarna är enhetligt organiserade i en myndighet är polisen uppdelad på ett stort antal myndigheter med sinsemellan varierande syn på hur det polisiära förundersökningsledarskapet ska skötas. Trots dessa grundläggande skillnader asymmetrier är reglerna om för- undersökningsledarskapets innebörd i princip gemensamma; som Åklagarut- redningen -90 påpekade har regelverket varit i stort sett oförändrat sedan den tid då polis och åklagare hörde till samma organisation (SOU 1992:61 s. 322). Idealiskt sett borde de regler som styr polisiärt förundersökningsledarskap vara åtskilda från de regler som styr åklagares förundersökningsledarskap, eftersom det delvis är olika saker som behöver regleras. Så länge de inte är det kommer det att finnas oklarheter inbyggda i regleringen. (Se även den genomgång som gjordes av Beredningen för rättsväsendets utveckling i SOU 2005:84, inklusive förslagen om en ny uppgifts- och ansvarsfördelning mellan polis och åklagare.) Även om samspelet mellan polis och åklagare på papperet ter sig kompli- cerat fungerar det emellertid i praktiken på ett godtagbart sätt. Ett skäl till det är att myndigheter och befattningshavare haft på sig att inrätta sig efter de förhållanden som råder. Ett annat är att området ingående belysts av flera utredningar, varvid de förutsättningar som bör gälla i mångt och mycket har kunnat klargöras. Särskilt -90 bör här framhållas (se SOU 1992:61 s. 261389). Ett av den utredningens förslag var att förunder- sökningsledarens ansvar skulle författningsregleras. Det ledde till den nuva- rande regeln i 1 a § andra stycket förundersökningskungörelsen, FUK: Undersökningsledaren har ansvar för förundersökningen i dess helhet. Han skall se till att utredningen bedrivs effektivt och att den enskildes rättssäker- hetsintressen tas till vara. Undersökningsledaren skall också ge dem som biträder honom behövliga direktiv för arbetet. föreslår nu en ändring i den bestämmelsen; ansvaret ska bli övergripande. Enligt utredningen saknas det förarbetsutta- landen som klargör ansvarets innebörd. Därför bör man enligt utredningen söka ledning i de förhållanden som ledde till att en annan bestämmelse, 23 kap. 3 § RB, ändrades. Efter ett resonemang kring detta drar utredningen slutsatsen att syftet med bestämmelsen om helhetsansvaret i 1 a § andra stycket FUK egentligen är att ge uttryck för principen om det odelbara förun- dersökningsledarskapet. Ansvarsbestämmelsen bör därför enligt utredningen tolkas så, att det är förundersökningsledarens övergripande arbetsuppgift att driva förundersökningen med ett helhetsperspektiv, vilket förutsätter att le- darskapet undantagslöst måste utövas av endast en person. Enligt utredning skulle det få orimliga konsekvenser om begreppet ansvar kunde läggas till grund för bedömningen i ett tjänstefelsärende, eftersom det då skulle bli fråga 2 012 /1 3:JO1 om ett slags strikt straffrättsligt ansvar för förundersökningsledaren (betän- kandet, s. 167 f.). Utredningen sammanfattar sin bedömning på följande sätt: Sammanfattningsvis är det utredningens uppfattning att förundersökningsle- darens ansvar som det uttrycks i 1 a § andra stycket FUK bör förstås som en övergripande principiell riktlinje för brottsutredningens bedrivande, som i första hand mer handlar om roll- och arbetsfördelning än om ansvar i straff- rättslig bemärkelse. Utredningens tolkning är enligt min mening svår att förena med bestämmel- sens lydelse. Inte heller har den stöd i betänkandet (se SOU 1992:61 s. 340, se även SOU 2005:84 s. 121). Även andra invändningar inställer sig. En rättslig reglering av roll- och arbetsfördelning kan sålunda inte avskil- jas från en ansvarsreglering; med en rättsligt anvisad roll följer ett motsvaran- de ansvar. Det som sägs om att bestämmelsen i sin nuvarande lydelse pekar mot ett strikt ansvar är inte övertygande. För att 1 a § FUK ska kunna läggas till grund för ett påstående om tjänstefel krävs att de rekvisit som uppställts i 20 kap. 1 § BrB är uppfyllda. Något strikt ansvar kan det därvid inte bli tal om. Utredningen synes ha haft en alltför snäv syn på hur ordet ansvar ska för- stås i ett sammanhang som detta. Ansvarsbestämmelsens funktion är inte i första hand att knäsätta ett straffrättsligt ansvar utan att klargöra att förunder- sökningsledaren är chef för brottsutredningen. Därav följer inte att han eller hon kan göras slutligt ansvarig för varje fel som begås inom denna, men väl att vederbörande har att svara för sådana fel, dvs. redogöra för hur de upp- kommit, reda ut vad och vem som brustit, vidta rättelser och åtgärder så att felet inte upprepas etc. Frågor om ansvar i denna mening aktualiseras regel- mässigt i myndigheters reguljära uppföljning och utvärdering av den egna verksamheten, liksom vid extern tillsyn och kontroll, t.ex. från JO:s eller JK:s sida. För att en sådan granskande verksamhet ska kunna bedrivas krävs an- svarsregler av det slag som uppställs i 1 a § andra stycket FUK. Det är svårt att slå fast om ansvaret för brister som uppdagas i brottsutredande arbete ska skrivas på en åklagares eller en polismyndighets konto. Från den synpunkten sett behöver ansvarsfördelningen ytterligare förtydligas, inte luckras upp. När bestämmelsen infördes var det ett led i stärkandet av åklagarens roll som förundersökningsledare, inte minst mot bakgrund av den obstruktion som i det hänseendet förekommit från polisens sida under utredningen av mordet på statsminister . Utvecklingen härefter torde ha befäst åklagarens auktoritet som förundersökningsledare. Om man nu tar ett steg tillbaka, och vattnar ur förundersökningsledarens ansvar genom att beskriva detta på det sätt utredningen gör, innebär det inte bara att ansvaret blir otydligare utan också att åklagarens auktoritet som förundersökningsledare äventyras. Med hänvisning till utredningens resonemang kan det från polisens sida hävdas att det inte är åklagarens sak att besluta om sådant som polisen gör med stöd i egna befogenheter; det man inte har ansvar för ska man inte heller bestämma över. Det skulle i värsta fall kunna bädda för nya kompetenskonflikter. 2 012 /1 3:JO1 En central del i utredningens överväganden är att förundersökningsleda- rens ansvar inte omfattar åtgärder som polisens befattningshavare vidtar med stöd i sin egen behörighet, även när detta sker inom ramen för en förunder- sökning. Det är inte helt klart vad utredningen avser med detta. När det gäller åklagarledda förundersökningar kan frågan enligt min mening inte ses isole- rad från vilka direktiv åklagaren gett eller inte gett. Förundersökningsledarens direktiv måste därvid anses överordnade, dvs. en polismyndighet kan inte med stöd i sin formella behörighet agera i strid med förundersökningsledarens direktiv. Om det ändå sker kan förundersökningsledaren i princip inte hållas ansvarig för åtgärden. När en polismyndighet däremot utför åtgärder enligt åklagarens direktiv är åklagaren rimligen ansvarig för dessa, oavsett om poli- sen skulle äga självständig behörighet att utföra dem. De från ansvarssynpunkt oklara situationerna uppkommer när uttryckliga eller detaljerade direktiv saknas. Om utredningens ställningstagande ska för- stås så att en åklagare som förundersökningsledare därvid inte kan hållas ansvarig för polisiära bedömningar och åtgärder som han eller hon inte alls varit inblandad i t.ex. beroende på att de gällt sådant som faller inom poli- sens exklusiva kompetensområde finns det givetvis inget att invända. I frånvaro av andra ansvarsbestämmelser får bedömningarna göras utifrån prin- cipen om förundersökningsledarens helhetsansvar enligt 1 a § andra stycket FUK, som självfallet måste tolkas i ljuset av den kompetensfördelning mellan åklagare och polis som brottsutredningsförfarandet bygger på. De närmare exempel som utredningen anför föranleder därvid följande kommentarer från min sida. Exemplet på s. 169: En förundersökningsledare i det följande utgår jag från att det är en åklagare har gett direktiv om en husrannsakan, utan närma- re anvisningar i övrigt. Åtgärden utförs av polis, men det sker mitt , vilket är i strid med 28 kap. 6 § RB. En polismyndighet ska se till att en åkla- gares direktiv leder till adekvata åtgärder, utförda på ett korrekt sätt av kom- petent personal (jfr JO:s beslut , dnr 4217-2010). Till polismyn- dighetens ansvar hör enligt min mening att iaktta de grundläggande regler som gäller för användande av regler om tvångsmedel. Re- geln om att husrannsakan inte utan särskilda skäl får verkställas mellan och 06 är av sådant grundläggande slag att den ska iakttas av en polismyndig- het även om detta inte är angivet i åklagarens direktiv. Om polismyndigheten verkställer en husrannsakan mitt utan att det finns särskilda skäl för detta är det alltså myndigheten och inte åklagaren som är ansvarig för regel- brottet. Om åklagaren däremot uttryckligen beslutar att åtgärden ska ske oav- sett tidpunkt kan polisen inte hållas ansvarig för att direktivet följs. Exemplet på s. 170: En åklagare beslutar att en misstänkt ska höras och underrättas om misstanken. Förhöret hålls, men i strid med sin skyldighet enligt 12 § FUK upplyser inte förhörsledaren den misstänkte om rätten till biträde av försvarare. På samma sätt som ovan är det polismyndighetens skyl- dighet och ansvar att se till att förhöret genomförs i enlighet med de grund- läggande regler som gäller. En upplysning om rätten till försvarare är ett ele- mentärt inslag i rättsprocessen. En åklagare är därför inte skyldig att i direktiv 2 012 /1 3:JO1 om att en misstänkt ska höras påminna om detta utan äger förlita sig på att detta sker rutinmässigt (jfr JO:s beslut , dnr 4608-2010). Exemplet på s. 171: En förhörsledare beslutar enligt 6 § FUK om att en person som ska höras under en förundersökning ska hämtas till förhöret. I detta fall tillämpar förhörsledaren en särskilt författningsreglerad befogenhet, som ger honom eller henne rätt att med undantag från huvudregeln fatta hämt- ningsbeslutet själv. Med detta följer ett ansvar för att befogenheten används i enlighet med de rättsliga förutsättningar som bestämmelsen ställer upp. Ett hämtningsbeslut som grundas på denna bestämmelse genomförs alltså på förhörsledarens ansvar. Utredningen tar slutligen med hänvisning till JO 2003/04 s. 82 upp att JO kritiserat åklagare som förundersökningsledare för att de inte varit tillräckligt pådrivande i utredningar som inte bedrivits enligt gällande skyndsamhetskrav. Utredningen anser att detta kan uppfattas så att åklagaren som förundersök- ningsledare i vart fall indirekt ställs till svars för hur polisen använder sina resurser, dvs. för något han eller hon inte kan påverka. Av det anförda beslu- tet framgår enligt min mening dock klart att den kritik som där uttalades ska förstås så att en åklagare som förundersökningsledare måste tydliggöra för polismyndigheten och även för sina egna överordnade att handläggningen riskerar att komma i strid med gällande skyndsamhetskrav. Åklagaren kan med andra ord inte slå sig till ro med att det är polisens bekymmer om den inte klarar sina prioriteringar. En kritik av liknande slag riktades mot åklaga- ren som förundersökningsledare i den s.k. ; åklaga- ren kritiserades för att han inte drivit utredningen med tillräcklig kraft (se SOU 2002:37 s. 76 ff.). Att det finns en sådan skyldighet framgår uttryckligen i 1 a § andra stycket FUK, där det anges att förundersökningsledaren ska se till att utredningen bedrivs effektivt. Sammanfattningsvis finns det brister i den analys utredningen gjort av för- undersökningsledaransvaret.