frsrdg · GZ04RR5 · 2012-06-01 00:00:00 — INNEHåLLSFöRTECKNING 2011/12:RR5 16.42 2011/12:RR5 INNEHåLLSFöRTECKNING 16.42 16.42 redogörelse för riksrevisorernas årliga rapport Riksrevisorernas årliga rapport ska enligt tilläggsbestämmelse 3.8a.2 till 3 kap. 8 § riksdagsordningen lämnas som en redogörelse till . Bilagt finns den av riksrevisorerna beslutade årliga rapporten . INNEHåLLSFöRTECKNING 2011/12:RR5 16.42 2011/12:RR5 INNEHåLLSFöRTECKNING 16.42 Innehållsförteckning 2 Inledning 7 och den internationella finans- och statsskuldskrisen nya utmaningar för redovisning och revision 8 Förändringar för redovisning och revision 8 Effektivitetsrevision 10 internationella verksamhet 12 Riksrevisorernas bedömning 13 Regeringens skrivelser till med anledning av våra granskningar 15 Skrivelsernas innehåll 15 behandling av regeringens skrivelser 16 Riksrevisorernas bedömning 17 Den årliga revisionen våra viktigaste iakttagelser 19 Revisionen av årsredovisningar 19 Myndigheter med modifierat uttalande 20 Avvikande mening 20 Havs- och vattenmyndigheten 20 Sameskolstyrelsen 20 Reservation 21 för arbetsliv och socialvetenskap 21 för arbetstagares uppfinningar 21 Myndigheter med upplysning i revisionsberättelsen 21 Särskild upplysning 22 Försvarsmakten och 22 Sida 22 Övrig upplysning 22 22 Kompletteringar 22 Myndigheternas tillämpning av lagen om offentlig upphandling 23 Varor och tjänster 23 Byggnationer 23 Riksrevisorernas bedömning 25 Myndigheternas beskrivning av arbetet med intern styrning och kontroll 26 Vilka riskområden tar myndigheterna upp? 26 Hur beskriver myndigheterna sitt arbete? 27 Riksrevisorernas bedömning 28 Effektivitetsrevisionens strategier 29 Avslutade strategier Rättsväsendets samlade effektivitet 29 Statens roll i utbildningssystemet 29 Pågående strategier 30 Offentliga finanser 30 Infrastruktur på nya villkor 30 Försvarets förmåga 30 Hållbar utveckling Klimat 30 Staten på marknaden 31 Etablering och integration 31 Staten och vården 31 Statens insatser på skolområdet 32 Effektivitetsrevisionens rapporter våra viktigaste iakttagelser 33 (FiU) 33 Statliga myndigheters tjänsteexport (RiR 2011:24) 33 Stabilitetsfonden Gör den skäl för namnet? (RiR 2011:26) 33 Miljökrav i offentlig upphandling är styrningen mot klimatmålet effektiv? (RiR 2011:29) 34 Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket Regeringens redovisning i budgetpropositionen (RiR 2011:30) 34 (SkU) 35 Klimatrelaterade skatter Vem betalar? (RiR 2012:1) 35 (JuU) 36 It-stödet i rättskedjan (RiR 2011:25) 36 Att hantera brottmål effektivt En utmaning för regeringen och rättsväsendet (RiR 2011:27) 36 (FöU) 37 Besparingar i försvarets materielförsörjning regeringens genomförandegrupp 2008 (RiR 2012:5) 37 Den nordiska stridsgruppen Nordic Battlegroup 2011 (RiR 2012:11) 37 (SfU) 38 Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? (RiR 2011:20) 38 (SoU) 39 Statens försäljningar av apotek (RiR 2012:10) 39 Tandvårdsreformen 2008 når den alla? (RiR 2012:12) 39 (UbU) 40 Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning (RiR 2011:21) 40 Lika betyg, lika kunskap? En uppföljning av statens styrning mot en likvärdig betygssättning i (RiR 2011:23) 40 Svensk klimatforskning Vad kostar den och vad har den gett? (RiR 2012:2) 41 Att styra självständiga lärosäten (RiR 2012:4) 41 () 42 och järnvägen längs hur har det blivit och vad har det kostat? (RiR 2011:22) 42 Medfinansiering av statlig infrastruktur (RiR 2011:28) 43 Infrastrukturplanering på väg mot klimatmålen? (RiR 2012:4) 43 regionala medfinansiering (RiR 2012:8) 44 () 44 Regelförenkling för företag regeringen är fortfarande långt från målet (RiR 2012:6) 44 () 45 DO och diskrimineringsfrågorna (RiR 2012:3) 45 Effektivitetsmätning som metod för att jämföra arbetsförmedlingskontor (RiR 2012:9) 45 INNEHåLLSFöRTECKNING 2011/12:RR5 16.42 2011/12:RR5 INNEHåLLSFöRTECKNING 16.42 Dnr: 30-2012-0360 Riksrevisorernas årliga rapport Enligt 12 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. ska de viktigaste iakttagelserna från effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen samlas i en årlig rapport som överlämnas till . Rapporten har tagits fram av (projektledare) och . Den årliga rapporten ger, tillsammans med granskningsplanen, en sammanhållen redovisning av granskning. granskar statliga myndigheter och verksamheter. Genom vår oberoende ställning undersöker vi hur statliga medel används, rapporterar om eventuella brister och ger rekommendationer på lösningar för förbättrad effektivitet. Vi vill att resultatet av vår granskning ska vara ett underlag för debatt, beslut och förändring. INNEHåLLSFöRTECKNING 2011/12:RR5 16.42 2011/12:RR5 INNEHåLLSFöRTECKNING 16.42 Riksrevisorernas årliga rapport lämnas till varje vår och syftar till att ge en aktuell och samlad information om resultatet från granskning. Rapporten bygger på granskningsresultat från både den årliga revisionen och effektivitetsrevisionen. Inom den årliga revisionen granskar och bedömer vi om myndigheternas redovisning med underliggande räkenskaper är rättvisande. Granskningen av årsredovisningen avrapporteras i en revisionsberättelse. Identifierade fel och brister kan också avrapporteras i en revisionsrapport. Genom effektivitetsrevision granskar vi effektiviteten i den statliga verksamheten. Resultatet presenteras i granskningsrapporter. INNEHåLLSFöRTECKNING 2011/12:RR5 16.42 2011/12:RR5 INNEHåLLSFöRTECKNING 16.42 Riksrevisorernas årliga rapport ger en bild av våra viktigaste iakttagelser från det senaste årets granskningar inom effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen. Rapporten inleds med ett kapitel som behandlar hur den internationella finans- och statsskuldskrisen påverkat kraven på offentlig redovisning och revision. Detta följs av ett avsnitt om de skrivelser som regeringen lämnar till med anledning av våra granskningar. Vi presenterar också resultaten av och gör några särskilda iakttagelser från vår granskning av myndigheternas årsredovisningar. Detta följs av ett avsnitt om myndigheternas beskrivning av arbetet med intern styrning och kontroll. Avslutningsvis gör vi en kort genomgång av våra granskningsstrategier samt redogör för de viktigaste iakttagelserna från effektivitetsrevisionens rapporter ordnade per riksdagsutskott. och den internationella finans- och statsskuldskrisen nya utmaningar för redovisning och revision OCH DEN INTERNATIONELLA FINANS- OCH STATSSKULDSKRISEN NYA UTMANINGAR FöR REDOVISNING OCH REVISION 2011/12:RR5 16.42 2011/12:RR5 OCH DEN INTERNATIONELLA FINANS- OCH STATSSKULDSKRISEN NYA UTMANINGAR FöR REDOVISNING OCH REVISION 16.42 har gått sedan finanskrisen startade med problemen i den amerikanska bostadsmarknaden. Effekterna av krisen har blivit mångfalt större än vad någon inledningsvis kunde förutspå. har klarat sig förhållandevis väl, men krisens kostnader och effekter är och har varit ansenliga. Krisen har tydliggjort nya risker för den ekonomiska utvecklingen och de statliga åtagandena, men även tidigare ignorerade risker har blivit uppenbarade. Exempelvis blev de statsfinansiella utmaningarna i Europeiska unionen generellt och inom euroområdet i synnerhet akuta på grund av den finansiella krisen och den ekonomiska lågkonjunkturen, men de underliggande problemen fanns där . Det är nu viktigt att dra lärdomar från den senaste tidens utveckling. Stora förändringar i regelverken kring finansmarknaderna och finanspolitiken håller på att genomföras. Vikten av att dessa nya regelverk är effektiva och ändamålsenliga kan inte nog betonas. Mycket av utvecklingsarbetet på internationell och mellanstatlig nivå får konsekvenser för enskilda stater, även för . Det är uppenbart att en så mångfasetterad institutionell struktur för finansiell tillsyn och reglering, både internationellt och på den inhemska arenan, skapar utmaningar för offentlig redovisning och revision. Det ligger i allmänhetens intresse att ett starkare övervakningssystem skapas, bestående av myndigheter som har uppdrag, resurser och förtroende att agera för att skapa en mer stabil finansiell sektor. Men det är också i allmänhetens intresse att det finns en offentlig granskning av detta nya övervaknings- och tillsynssystem en granskning som kan säkerställa att uppgifterna utförs effektivt samt att det finns en tydlig ansvarsstruktur och därmed möjlighet för ansvarsutkrävande. Att främja transparens och effektivitet i de nya systemen är därför tydliga utmaningar för nationella revisionsorgan. Lärdomarna från den finansiella krisen berör hela . Utvecklingen av nya standarder, främjandet av en transparent redovisning och en internationell harmonisering är trender som skapar nya förutsättningar för arbete. I det följande redogör vi för den utveckling som har skett inom redovisning och revision samt det arbete som utfört med anledning av den ekonomiska utvecklingen. Förändringar för redovisning och revision Finanskrisen har medfört ett stort intresse för revision och hur den fungerar. Detta blev inte minst tydligt genom om revisionspolitik . ledde till en värdefull diskussion om hur revisionen hade fungerat under finanskrisen och ett förslag om en förordning om lagstadgad revision i företag av allmänt intresse och ändringar av det så kallade revisorsdirektivet. I yttrande över förslaget pekade vi på det positiva i att förslaget i sig syftade till att höja kvaliteten i lagstadgad revision, men att det i ökad utsträckning kunde betona de redovisningsskyldigas odelade ansvar för sin finansiella rapportering och vilken betydelse redovisningsföreskrifternas utformning har för den finansiella rapporteringens upplevda kvalitet. Vi pekade också på det positiva i att förslagen syftade till en harmonisering av revisionsstandarder inom EU genom en anpassning till International Standards on Auditing (). För hade detta ett särskilt intresse eftersom införde som god revisionssed . Riksrevisorerna beslutade i linje med detta att , kompletterad med vägledningar för revision i staten, ska tillämpas i årliga revision från och med . I och med granskningen av årsredovisningarna för är anpassningen till genomförd. För årlig revision innebär förändringen bland annat att större vikt läggs på granskning av att myndighetsledningarna tar ett tydligt ansvar för redovisning och förvaltning, och för att tillämpade redovisningsprinciper är så utformade att de ger en rättvisande bild vid en korrekt tillämpning. Det senare kom att bli en fråga i granskningen av årsredovisningen för staten avseende . reglerades årsredovisningen för staten i lagen om statsbudgeten (1996:1959). Lagen var enligt bedömning inte ett ramverk primärt upprättat för att den finansiella rapporteringen skulle ge en rättvisande bild, och den ställde få konkreta krav på redovisningens innehåll och utformning. valde därför, i enlighet med , att begränsa sitt uttalande till att årsredovisningen upprättats enligt lagen om statsbudgeten och inte lämna ett uttalande om rättvisande bild. Detta innebar dock inte att funnit väsentliga fel i sin granskning. Regeringen har med anledning av revisionsberättelsen gett () i uppdrag att jämföra redovisningsreglerna för årsredovisningen för staten med internationellt accepterade ramverk för redovisning och vid behov föreslå förändringar. Uppdraget ska vara genomfört till . Vi riksrevisorer ser positivt på uppdraget, inte minst mot bakgrund av att en djupare analys av skillnader mellan svensk statlig redovisningsnormering och internationella standarder inte gjorts på . Det är också viktigt för förtroendet för statlig redovisning att redovisningen uppfyller högt ställda krav på kvalitet och är i nivå med internationellt accepterade ramverk för redovisning. Den tidigare lagen om statsbudgeten ersattes med en ny budgetlag. Den nya budgetlagen (2011:203) innebär en tydligare reglering av årsredovisningen för staten, bland annat avseende årsredovisningens innehåll, avgränsning och uppställningsform. Delar av årsredovisningen som inte var obligatoriska blir nu lagreglerade, vilket påverkar granskning av årsredovisningen. Från att tidigare bara ha avsett de finansiella delarna kommer granskningen nu att avse hela årsredovisningen. Revisionsberättelsen avseende årsredovisningen för staten lämnades . Granskningen har inte resulterat i att några väsentliga fel identifierats. har vi avstått från att uttala oss om huruvida årsredovisningen ger en rättvisande bild, utan istället framgår att den i allt väsentligt är upprättad i enlighet med paragraferna 510 i budgetlagen. Redovisningsnormering har också aktualiserats i anslutning till granskning Medfinansiering av statlig infrastruktur (RiR 2011:28). I syfte att underlätta medfinansiering, utan att denna skulle komma i konflikt med det kommunala balanskravet, genomfördes ändringar i lagen om redovisning. Ändringarna innebar att kommunen kunde tillgångsföra lämnade bidrag till staten trots att tillgången inte var i deras ägo och kontroll. Flera remissinstanser, däribland ESV, , och Rådet för redovisning, hade i remissvar invänt mot förändringen med motiveringen att den stred mot god redovisningssed. I regionala medfinansiering (RiR 2012:8) granskas en investering som också har väsentliga inslag av medfinansiering. Där bekräftas den oro som remissinstanserna reste i behandlingen av lagen. Granskningen visar att den nya lagen tillåter dubbelredovisning av tillgångar, att detta kräver särskilda rutiner för eliminering i nationalräkenskaperna och att tydligare föreskrifter behövs för redovisning av erhållna bidrag. Med tanke på att den kommunala medfinansieringen har ökat och kan förväntas öka har rekommenderat regeringen att utreda konsekvenserna av medfinansiering i den offentliga redovisningen och särskilt klarlägga konsekvenserna av det avsteg från god redovisningssed i den kommunala redovisningen som den nya lagstiftningen medger. Effektivitetsrevision Finanskrisen har även skapat nya utmaningar för effektivitetsrevisionen. bevakar aktivt, inom ramen för granskningsstrategin Offentliga finanser, den finansmarknadspolitiska utvecklingen och har genomfört tre effektivitetsgranskningar på området. presenterades en granskning över regeringens program för statliga garantier till banker och exportindustrin under finanskrisen, Statens garantier i finanskrisen (RiR 2009:26). Granskningen visade att de villkor regeringen och EU ställt upp för garantierna bidrog till att hålla nere statens kostnader för dessa och öka möjligheten till återvinning av gjorda förluster. Av rapporten framgår dock att regeringen inte säkerställt ett tillfredsställande underlag för bedömning av statens risker för framtida kostnader för givna garantier. Regeringen hade inte heller lämnat en samlad och tydlig återrapportering till . I enlighet med granskningsrapportens rekommendationer har regeringen initierat analyser om de ekonomiska riskerna för staten som är förknippade med garantierna. Regeringens redovisning har också förbättrats i och med den samlade analys som görs av . Det är svårt att uppskatta denna typ av risker, varför detta är ett fortlöpande arbete som kan komma att förbättras över tiden i takt med att modeller för riskerna i garantisystemen utvecklas. I början på 2011 presenterades granskningen Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet Lärdomar i ljuset av utvecklingen i 20052007 (RiR 2011:9). granskade där och arbete med finansiell stabilitet i ljuset av den risk som de svenska bankernas expansion i innebar. Granskningen visade att båda myndigheterna underskattade riskerna i det finansiella systemet, i synnerhet likviditetsriskerna, och att deras mandat för att hantera riskerna var otydliga. Därutöver baserades de stresstester som genomfördes före finanskrisen på väl försiktiga antaganden, till exempel var effekterna av en konjunkturnedgång isolerade till . rekommenderade bland annat att regeringen bör se över och mandat och verktyg för att säkerställa finansiell stabilitet och att ett regelverk för makrotillsyn bör utredas. Därutöver konstaterade vi att om det institutionella upplägget kvarstår, med två separata myndigheter som båda har ansvar för att upprätthålla finansiell stabilitet, bör och fortsätta det nära samarbetet om att upprätthålla finansiell stabilitet. Sedan granskningen publicerades har och bildat ett samverkansråd för att hantera frågor rörande de makrofinansiella riskerna. Därutöver kommer att presentera sitt betänkande . I uppdrag ingår flera av de problemområden granskningen belyste. har också återkommande anordnat öppna utfrågningar rörande olika aspekter av finansiell stabilitet. Sammantaget kan vi notera att utvecklingsarbetet kring hanteringen av risker för det finansiella systemet och minimeringen av dessa riskers effekter för den reala ekonomin har intensifierats och förbättrats sedan krisen. innebär storleken på den svenska finansiella sektorn, i förhållande till den svenska ekonomin, att detta bör förbli ett prioriterat område. Den tredje granskningen, Stabilitetsfonden Gör den skäl för namnet? (RiR 2011:26), avsåg Stabilitetsfonden som inrättades för att finansiera framtida räddningsinsatser för systemviktiga finansiella institut. Granskningen rörde två aspekter. För det första huruvida fonden organiserades på ett effektivt sätt för att hantera de direkta kostnaderna av stödinsatser till finansiella institut på ett för skattbetalarna ekonomiskt förmånligt vis. För det andra om användningen av Stabilitetsfonden för att finansiera statens egen del av nyemissionen i Nordea faller inom ramen för vad fonden är avsedd att användas till. poängterade bland annat att det inte är rimligt att knyta ett mål för storleken på fonden till storleken på den svenska ekonomin. är målet att fonden ska uppgå till av BNP 2025, men erfarenheten visar att riskerna i det finansiella systemet tenderar att öka när systemet växer snabbare än ekonomin i stort. Storleken på fonden bör därför kopplas till ett mer relevant mått på de systemviktiga institutens balansräkningar. Granskningen pekade också på den risk det innebär för skattebetalarna att medlen i Stabilitetsfonden inte fonderas utan används till att finansiera statens löpande utgifter. Det vill säga, om fonden ska användas till att finansiera stödåtgärder för en fallerande bank så måste staten ge ut nya statsobligationer för att finansiera åtgärden. Lärdomar från både den svenska krisen och från den senaste globala finansiella krisen ger vid handen att lånekostnaderna för stater som behöver rädda sitt finansiella system kan öka dramatiskt. Det vore därför önskvärt att undersöka möjligheten att placera fondens tillgångar i likvida riskfria tillgångar som snabbt skulle kunna avyttras i händelse av att fonden måste användas. noterade dessutom att det är tveksamt om regeringen hade bemyndigande att använda sig av Stabilitetsfonden för att finansiera statens del i den nyemission som Nordea genomförde 2009. Nordea befann sig inte i någon krissituation och nyemissionen gjordes för att försöka öka bankens marknadsandelar. Effekten av beslutet blev att staten använde Stabilitetsfonden för att förvara sin egen ägarandel i banken utan att beslutet behövde genomgå den gängse riksdagsprövningen. Regeringen har inkommit med sin skrivelse med anledning av rapporten (skr. 2011/12:71). Skrivelsen har i skrivande stund ännu inte slutbehandlats i . Regeringen delar dock i skrivelsen bedömning att det finns skäl att se över storleken på fonden och placeringen av dess medel. Vidare påpekar att beslutet att överföra teckningsrätterna i Nordea borde ha underställts . har även fått i uppdrag att utvärdera Stabilitetsfondens storlek och utformningen av de avgifter som bankerna betalar. internationella verksamhet Finanskrisen har även påverkat internationella verksamhet. Vi deltar aktivt i flera internationella samarbeten om vilka lärdomar som kan dras från finanskrisen för revisionsarbetet. Bland annat har lett arbetet inom en av undergrupperna i de nationella revisionsorganens samarbetsorganisation . En rapport om lärdomar från finanskrisen färdigställdes och presenterades vid i . Arbetet inom denna undergrupp fortsätter under nationella revisionsorgan GAO:s ledning fram till nästa kongress i . På europeisk nivå har drivit ett nätverk för granskning av finanspolitiska ramverk och offentliga finanser tillsammans med i . Efter ett från början svalt intresse för dessa frågor från övriga medlemsstater har deltagandet i nätverket utvidgats markant . Vid ett seminarium i behandlades bland annat frågan om den offentliga revisionens roll i de räddningsmekanismer som inrättats av euroområdets stater. Dessa medlemsländer har inlett ett samarbete för att försäkra att den offentliga revisionen blir representerad vid revisionsarbetet med Europeiska Stabilitetsmekanismen. Utvecklingen här visar på vikten av samarbete mellan nationella revisionsorgan för att säkerställa en meningsfull offentlig revision då lösningarna i allt större utsträckning sker på mellanstatlig och överstatlig nivå. Riksrevisorernas bedömning Den globala finanskrisen har blottlagt många svagheter i de offentliga finanserna i stora delar av den industrialiserade världen. Ökningen i offentlig skuldsättning är den högsta sedan , och omstruktureringen av statsskuld innebar i praktiken den första statskonkursen i västvärlden . har visserligen klarat sig förhållandevis väl genom krisen, men det är nu viktigt att dra lärdomar för finans- och budgetpolitik samt redovisning, såväl inom EU som i . En sådan lärdom från krisen är vikten av en effektiv och ändamålsenlig övervakning och reglering av de finansiella marknaderna, liksom behovet av att göra konsekvensanalyser av de åtgärder som vidtas. Utvecklingen mot ett nytt och internationellt mer harmoniserat system för finansiell övervakning är på god väg. Med tanke på de stora kostnader för skattebetalarna som brister i regleringen av de finansiella marknaderna kan medföra, har anledning att fortsätta att granska detta område även . En annan lärdom från krisen är att brister i statistik och redovisning gjorde att såväl politiker och medborgare som marknaden underskattade den verkliga svagheten i många västländers statsfinanser. Bristen på transparens gjorde att finanspolitiken kunde drivas i en alltför expansiv riktning utan att den verkliga kostnaden kom upp till ytan. Sammantaget handlar utvecklingen av offentlig statistik och redovisning om att förbättra möjligheterna att upptäcka risker för den långsiktiga stabiliteten i statsfinanserna. Det är viktigt att de verktyg som har ställts till regeringens förfogande för att upprätthålla den finansiella stabiliteten och för att hantera eventuella finansiella kriser är effektiva. välkomnar därför regeringens initiativ att se över delar av Stabilitetsfondens utformning men noterar vikten av att återkommande analysera arbetet med finansiell stabilitet generellt och utvärdera de lärdomar som dragits från den senaste finansiella krisen. Kapitlet bygger på iakttagelser i följande granskningar och underlag: Statens garantier i finanskrisen ( RiR 2009:26 ) Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet Lärdomar i ljuset av utvecklingen i 2007 (RiR 2011:9) Stabilitetsfonden Gör den skäl för namnet? ( RiR 2011:26) Medfinans i ering av statlig infrastruktur ( RiR 2011:28 ) regionala medfinansiering (RiR 2012:8) Regeringens skrivelser till med anledning av våra granskningar REGERINGENS SKRIVELSER TILL MED ANLEDNING AV VåRA GRANSKNINGAR 2011/12:RR5 16.42 2011/12:RR5 REGERINGENS SKRIVELSER TILL MED ANLEDNING AV VåRA GRANSKNINGAR 16.42 gäller nya förhållanden för behandlingen av granskningsrapporter. överlämnar numera samtliga granskningsrapporter inom effektivitetsrevisionen till som i sin tur lämnar den vidare till regeringen för yttrande. Regeringen ska (undantagna) lämna en skrivelse till med anledning av varje rapport. I skrivelsen ska regeringen redogöra för vidtagna och planerade åtgärder som granskningsrapporten gett anledning till. Därefter bereds skrivelsen i berört utskott, varefter kammaren tar ställning till utskottets förslag.