frsrdg · H004JO1 · 2012-11-07 00:00:00 — I journalanteckning angavs: Kontroll har gjorts med juridikstaben och det är det formella beslutet med avslag som gäller. som innehöll avslag på ansökan om sjukersättning skickades till A.G. begärde omprövning av beslutet. beslöt För- säkringskassan att inte ändra sitt beslut att avslå A.G:s ansö- kan om en fjärdedels sjukersättning. beslöt att tillstyrka bifall till över- klagandet. beslöt Förvaltningsrätten i att bevilja A.G. en fjärdedels sjukersättning. Att beräknaren skickat ut fel beslutsbrev är ett misstag som måste hänföras till den mänskliga faktorn. Det är inte desto mindre ett misstag som Försäkrings- kassan djupt beklagar. Naturligtvis skulle det felaktiga utkastet till beslutsbrev ha tagits bort från ÄHS i och med att ett nytt utkast lades upp. Det noteras också att hanteringen inte var i enlighet med den ordning som anges i Proces- sen för att tillhandahålla sjukersättning och aktivitetsersättning, att det är beslutsfattaren och inte beräknaren som slutligen ska kontrollera, skrivskydda och skicka ut beslutet. Processen för att tillhandahålla sjukersättning och aktivitetsersättning har numera ersatts av den nya processen Processen för att utreda och besluta om rätten till sjukersättning och aktivitetsersättning, beräkna och besluta om ersättningen samt samordna rehabilitering under tid med ersättning. gäller ordningen att just vid avslag skickar beslutsfattaren ut beslutsbrevet utan att det först hanterats av beräknare för vissa registreringsåt- gärder. Detta för att undanröja risken för att liknande misstag begås i framti- den. När det gäller frågan om agerande när A.G. kontaktade och efterfrågade sin ersättning måste följande beaktas. Det följer av fast praxis att myndigheter formlöst anses kunna ändra såda- na beslut som ännu inte meddelats. Ett beslut som beslutsfattare fattat och noterat i journal kan således ändras formlöst så länge som det inte har medde- lats. I det aktuella ärendet var det därför möjligt för att, fram till dess beslutsbrevet skickades ut, ändra avslagsbeslutet till ett bifalls- beslut. beslut om sjukersättning skickas ut genom central utskrift. Sådana beslut innehåller beslutsfattarens och föredragandens namn men saknar signaturer. Det beslutsbrev som först skickades ut var behäftat med fel eftersom det avvek från det avslagsbeslut som beslutsfattaren fattat, och det var inte ändrat i den bemärkelsen att den behörige beslutsfattaren ändrat beslutet till ett bi- fall, utan det var en annan handläggare som av misstag skickade ut bifallsbe- slutsbrevet. Det var dock ett beslutsbrev som innehöll behörig beslutsfattares namn och som i övrigt var formellt riktigt och sakligt och inte på något sätt anmärkningsvärt. Med hänsyn till detta anser att detta beslutsbrev inte är behäftat med sådana grova brister som strider mot författ- ning varken vad avser förfarandet eller det materiella innehållet att det kan anses vara en nullitet. borde därmed, med hänsyn till den allmänna rättsgrund- satsen om gynnande förvaltningsbesluts bindande verkan, varit förhindrad att skicka ut ett nytt beslutsbrev i form av ett avslag. borde i stället i den uppkomna situationen ha verkställt bifallsbeslutet i den del som det förfallit till betalning och för tid därefter tagit ställning till om beslutet 2 012 /1 3:JO1 kunde ändras med stöd av dåvarande 20 kap. 10 a § lagen (1962:381) om allmän försäkring. Det inträffade är djupt beklagligt. Vid aktuellt kontor har chefen tagit upp det inträffade med berörda och understrukit vikten av att process och metod- stöd följs för att säkerställa att rätt beslut skickas. gavs tillfälle att kommentera remissvaret. I ett beslut anförde chefsJO följande. Enligt 2 kap. 3 § första stycket tryckfrihetsförordningen, TF, är en handling allmän, om den förvaras hos myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndighet. I 2 kap. 7 § TF föreskrivs följande. Handling anses upprättad hos myndighet, när den har expedierats. Handling som ej har expedierats anses upprättad när det ärende till vilket den hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten eller, om handlingen ej hänför sig till visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdig- ställts. I stället för vad som föreskrives i första stycket gäller att handling anses upprättad, 1.diarium, journal samt sådant register eller annan förteckning som föres fortlöpande, när handlingen har färdigställts för anteckning eller införing, 2.dom och annat beslut, som enligt vad därom är föreskrivet skall avkunnas eller expedieras, samt protokoll och annan handling i vad den hänför sig till sådant beslut, när beslutet har avkunnats eller expedierats, 3. annat myndighets protokoll och därmed jämförliga anteckningar, när hand- lingen har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts, dock ej protokoll hos utskott, kommuns revisorer eller statliga kommittéer eller hos myndighet i ärende som denna endast bereder till avgö- rande. Av 6 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, framgår att en myndighet på begäran av en enskild ska lämna uppgift ur en allmän hand- ling som förvaras hos myndigheten, om inte uppgiften är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång. Av dåvarande 20 kap. 10 a § lagen (1962:381) om allmän försäkring, AFL, framgår följande. skall ändra ett beslut i ett ärende om försäkring enligt denna lag, som har fattats av och inte har prövats av dom- stol, 1.om beslutet på grund av skrivfel, räknefel eller annat sådant förbiseende innehåller uppenbar oriktighet, 2.om beslutet har blivit oriktigt på grund av att det har fattats på uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag, 3.om beslutet har blivit oriktigt på grund av uppenbart felaktig rättstillämp- ning eller annan liknande orsak. Ändring skall göras även om begäran om omprövning inte har framställts enligt 10 §. Ändring behöver inte göras om oriktigheten är av ringa betydelse. 2 012 /1 3:JO1 Ett beslut får ej ändras till den försäkrades nackdel såvitt gäller förmån som har förfallit till betalning och ej heller i annat fall om det finns synnerliga skäl mot det. En fråga om ändring enligt denna paragraf får ej tagas upp förflutit från den dag då beslutet meddelades. Ändring får dock ske även efter utgången av , om det först därefter har kommit fram att beslutet har fattats på uppenbart felaktigt eller ofullständigt underlag eller om det finns andra synnerliga skäl. Motsvarande bestämmelser finns numera i 113 kap. 3 § och 56 §§ socialför- säkringsbalken. I förevarande ärende väcks bl.a. frågan om när ett förvaltningsbeslut blir orubbligt. En utgångspunkt för den bedömningen är tidpunkten då ett besluts- dokument blir allmän handling. Från och med den tidpunkten gäller att myn- digheten, enligt 6 kap. 4 § OSL, på begäran av enskild ska lämna uppgifter ur handlingen såvida inte uppgiften är sekretessbelagd eller utlämnandet skulle hindra arbetets behöriga gång. Det finns, som JO Pennlöv tidigare konstaterat i ett beslut rörande frågor liknande dessa, inte några föreskrifter som anger att be- slut ska expedieras (se JO 1997/98 s. 375). Bestämmelsen i 2 kap. 7 § andra stycket punkten 2 TF av vilken följer att en myndighets beslut blir allmän handling när det har expedierats blir därför inte tillämplig. Vilken regel i TF som i stället styr när beslut ska anses upprättat, och där- med få statusen allmän handling, beror på vilken handling som anses utgöra beslutsdokumentet. beslut i ärenden om sjuk- och aktivitetsersättning fattas av en särskilt utsedd beslutsfattare efter att ha föredragits av en annan tjäns- teman. Myndigheten har utarbetat interna anvisningar som beskriver hand- läggningen i samband med att ett beslut fattas. Jag har tagit del av dokumentet Processen för att utreda och besluta om rätten till sjukersättning och aktivi- tetsersättning, beräkna och besluta om ersättningen samt samordna rehabili- tering under tid med ersättning som refererar till i sitt remissvar. Av dokumentet framgår bl.a. att anser att det är den handling som skickas ut till den försäkrade som utgör beslutsdokumentet. Under förutsättning att beslutets innebörd inte har återgivits i journalen de- lar jag uppfattningen att det är den handling som skickas ut till den försäkra- de som är beslutsdokumentet. beslut expedieras regelmäs- sigt och får därför, enligt i huvudregeln i 2 kap. 7 § första stycket TF, status som allmän handling vid expedieringstillfället. Om , som i förevarande fall, i sina journalanteckningar inte bara noterar att ett beslut har fattats utan även återger beslutets innebörd blir, enligt min mening, journalanteckningen att betrakta som ett beslutsdo- kument. Av 2 kap. 7 § andra stycket punkten 1 TF följer nämligen att en jour- nalanteckning anses vara upprättad och därmed bli allmän handling när den har färdigställts för anteckning eller införing. 2 012 /1 3:JO1 Det är emellertid inte bara frågan om beslutsdokumentets status som varande allmän handling eller inte, som har betydelse för myndighetens änd- ringsmöjligheter. Huruvida en återkallelse eller ändring är tillåten beror fram- för allt på beslutets innebörd. Ett avslagsbeslut kan myndigheten normalt ändra. Med gynnande beslut förhåller det sig annorlunda. Ett gynnande beslut anses av hänsyn till den enskildes behov av trygghet endast kunna återkallas eller ändras om tvingande säkerhetsskäl föreligger, om beslutet har grundats på vilseledande uppgifter från den enskilde eller om det finns ett återkallelse- förbehåll. har också vissa i 20 kap. 10 a § AFL föreskrivna möjligheter att på eget initiativ ändra ett redan meddelat beslut. Av utredningen framgår att beslutsfattaren i ärendet fann att A.G:s ansökan om sjukersättning skulle avslås. Beslutet och motivering därtill antecknades i journalen. Därefter skickade en annan tjänsteman ut ett besked till A.G. i vilket angavs att ansökan hade bifallits. När det kom till kännedom att A.G. hade fått ett felaktigt besked skickade myndigheten ut ett nytt besked vari angavs att ansökan hade avslagits. Det besked om bifall som skickades ut till A.G. efter det att kassan hade beslutat om avslag föregicks inte av något ändrat ställningstagande från myn- dighetens sida utan var ett misstag. Av de skäl som ligger bakom principen om gynnande förvaltningsbeslut borde situationen emellertid ha hanterats på samma sätt som om det hade varit fråga om ett ändrat ställningstagande. Det innebär att kassan saknade möjlighet att formlöst återta beskedet om bifall. Som anförs i remissvaret skulle myndigheten i stället ha tillämpat 20 kap. 10 a § AFL. förtjänar kritik för det slarv som föranledde det felaktiga utskicket samt för sitt agerande i samband med att felaktigheten upptäcktes. kritiseras för att ha lämnat ut sekretess- belagda uppgifter till förvaltningsrätten samt för att ha brustit i sin dokumentations- och kommuniceringsskyldighet (Dnr 754-2011) Beslutet i korthet: I detta beslut behandlas möjligheter att vid handläggningen av en försäkrads ärende använda sig av och till dom- stol lämna ut uppgifter ur en annan försäkrads ärende. I fråga om tillämp- ningen av den sekretessbrytande regeln i 10 kap. 16 § offentlighets- och sek- retesslagen (2009:400), OSL, uttalas bl.a. att då en domstol inte har specifi- cerat sin begäran om uppgifter får det ankomma på den utlämnande myndig- heten att bedöma vilka uppgifter domstolen behöver. I förevarande fall kriti- seras bl.a. för att ha lämnat ut obehövliga uppgifter till förvaltningsrätten. I en anmälan till JO klagade förbundsjuristen på Försäk- ringskassans handläggning av ett ärende om sjukersättning som hon drev för 2 012 /1 3:JO1 klienten N.N:s räkning. anförde bl.a. att , i samband med sin prövning av N.N:s ansökan om hel sjukersättning, hämtat in och använt sig av uppgifter ur N.N:s vuxna dotters ärende om handikapper- sättning. Uppgifterna, bl.a. ett personligt brev från dottern ställt till Försäk- ringskassan, lämnades sedan ut till förvaltningsrätten. ställer sig frågande till om har lagstöd för att använda uppgifter ur en myndig persons ärende och tillföra dem till en annan persons ärende. Hon undrar särskilt om myndigheten har lagstöd för att till domstol lämna ut känslig information om en person som inte är part i målet. Ärendet remitterades till som anmodades att yttra sig över det som hade anfört. Anmälan avser vad som förekommit i handläggningen av N.N:s sjukersätt- ningsärende. I anmälan ifrågasätts om haft stöd för att använda uppgifter från en myndig persons handikappersättningsärende i en annan persons sjukersättningsärende. I N.N:s sjukersättningsärende kom det bl.a. in ett läkarutlåtande daterat . Av läkarutlåtandet framgick bl.a. Långvarig psykiat- risk behandling med individuell samtalsterapi, antidepr medicinering och familjesamtal utifrån den sjuka dotterns behov. Vidare framgick det att: Komplext tillstånd med långdragen depressivitet och värk utlöst av förluster men vidmakthållet av mycket påfrestande psykosocial situation där patienten inte kunnat få återhämtning och läkning. I samband med prövningen av rätten till sjukersättning bad Försäkrings- kassan N.N. att redogöra för sina arbetsinsatser i hemmet. kom det in ett brev från N.N. där hon bl.a. skrev Är väldigt trött och vilar mycket. Jag skjutsar min dotter till på behandling . Hon klarar inte att åka kollektivt. Med anledning av dessa impulser hämtades uppgifter in från N.N:s dotters handikappersättningsärende. bifogades inte några dokument till N.N:s sjukersättningsärende och någon anteckning om att dessa uppgifter hämtats in gjordes inte i ärendejournalen. Uppgifterna kommunicerades inte heller med N.N. I föredragningsmissivet daterat antecknades följande: Dotter född har behov av stöd vid resor till behandling då hon inte klarar av att åka kommunalt. Det framkommer i dotterns handikappersättningsärende att N.N. är ett stöd till dottern i externa kontakter och genom att hon är närvaran- de i hemmet som stöd. Det finns en bundenhet mellan dottern och N.N. men hon ger henne ingen personlig omvårdnad, det klarar dottern själv och hon hjälper även till i hemmet med vissa sysslor. Genom beslut beviljade N.N. begärde omprövning av beslutet. Genom omprövningsbeslut ändrades beslutet på så sätt att N.N. beviljades halv sjukersättning , dvs. totalt 18 månader. överklagade beslutet till Förvaltningsrätten i . I överklagandet ifrågasatte hon bl.a. att hämtat uppgifter från hennes vuxna dotters ärende om handikappersättning. Hon menade att dessa uppgifter använts utan närmare förklaring till vilken betydelse de an- sågs ha för bedömningen av i vilken omfattning hennes arbetsförmåga var nedsatt. 2 012 /1 3:JO1 förelades att yttra sig över vad N.N. I yttrande till Förvaltningsrätten redogjorde Försäk- ringskassan för betydelsen av uppgifterna från dotterns handikappersättnings- ärende vid handläggningen av N.N:s sjukersättningsärende. Till detta yttrande bifogades kopior av följande handlingar från dotterns handikappersättnings- ärende. En skrivelse från dottern där hon beskriver sin situation och vilken hjälp hon får av modern. beslut i dotterns handikappersätt- ningsärende där det anges vad dottern uppgett om moderns insatser för henne och att den hjälp hon är beroende av att få från annan ges särskilt av modern. journalanteckning rörande ett telefonsamtal från N.N. i dotterns ärende. beskriver i detta hur dot- tern är helt beroende av hjälp från annan, särskilt modern. Användning av uppgifter från ett annat ärende Med undantag för statistiksekretess råder inte någon sekretess mellan olika delar av organisation eller mellan olika ärendeslag. Ären- dehandläggningen inom är organiserad på olika sätt för olika ärendeslag. För vissa ärendeslag är handläggningen koncentrerad till en eller några få orter i landet. De flesta ärendeslag handläggs dock på kontor som är spridda över hela landet. Både sjukersättning och handikappersättning är sådana förmåner som handläggs inom avdelningen Lokala försäkringscen- ter och på kontor som finns över hela landet. Omprövningen sker i regel på den omprövningsenhet som är geografiskt närmast det kontor som ursprung- ligen ansvarade för handläggningen av ansökan. JO har tidigare uttalat sig om hur den bestämmelse som finns i 8 kap. 2 § OSL, och som reglerar sekretess mellan olika verksamhetsgrenar är tillämplig inom en allmän försäkringskassa (dnr 3159-1994). I det fallet hand- lade det om överföring av uppgifter mellan olika kontor och i ärenden av olika slag (livränta och underhållsbidrag). JO uttalade att olika kontor inom en allmän försäkringskassa inte var att betrakta som självständiga i förhållan- de till varandra och att den ovan nämnda bestämmelsen inte var tillämplig vid överföring av uppgifter om enskilda mellan olika kontor. De allmänna försäkringskassorna har därefter slagits ihop med Riksförsäk- ringsverket och bildat en ny myndighet, , med verksamhet och kontorsnät över hela landet. Den omständigheten föranleder enligt För- säkringskassan inte en annan bedömning än vad JO uttalade i det refererade ärendet. verksamhet består således inte av olika verksam- hetsgrenar i OSL:s mening och sekretessbestämmelserna utgör därför inte något hinder för överföring av uppgifter mellan olika ärenden och olika kon- tor. Vid en bedömning av om uppgifterna i dotterns handikappersättningsären- de behövdes vid handläggningen av N.N:s ansökan om sjukersättning får en utgångspunkt vara att utredningar i den typen av ärenden ska utgöra underlag för en samlad bedömning om den sökandes arbetsförmåga. Det huvudsakliga underlaget utgörs av den medicinska dokumentation som finns i ärendet. En diagnostiserad sjukdom är oftast inte tillräckligt underlag för bedömningen. Enligt de bestämmelser som var tillämpliga vid tiden för beslut (7 kap. 3 § lagen om allmän försäkring) skulle vid bedömningen av arbetsförmågan beaktas den försäkrades förmåga att försörja sig genom ett sådant förvärvsarbete som är normalt förekommande på arbetsmarknaden. Förmågan till och faktiskt utfört arbete i hemmet kan bland annat beaktas vid bedömningen av arbetsförmågan (allmänna råd 2002:17). 2 012 /1 3:JO1 Under handläggningen av N.N:s ansökan om sjukersättning framkom upp- gifter som tydde på att familjesituationen och dotterns behov av stöd skulle kunna ha betydelse för bedömningen av N.N:s arbetsförmåga. Av den anled- ningen hämtades uppgifterna in från dotterns ärende om handikappersättning. Av de uppgifter som hämtades in från dotterns ärende framgår att N.N. hjäl- per sin dotter framför allt genom regelbundet samtalsstöd och genom att skjutsa henne eftersom dottern inte klarar av att färdas kommunalt. För att beviljas handikappersättning för hjälp i den dagliga livsföringen krävs enligt praxis ett hjälpbehov av minst två timmars arbetstid . Enligt förarbetena till aktuell lagstiftning anges vidare att utöver den effektiva arbetstiden ska även vårdarens bundenhet samt eventuella behov av tillsyn beaktas (prop. 1977/78:100 bilaga 8 s. 53). Eftersom det framkommer i N.N:s vuxna dotters handikappersättningsärende att det är modern som utför den hjälp som den vuxna dottern är i behov av innebär detta att det arbete som N.N. utför motsvarar minst 14 timmars arbete . Arbetet i sig måste anses vara av sådant slag att det anses normalt förekommande då det hade kunnat utföras av annan stöd- eller kontaktperson. Därför är uppgifter som inhämtats från dotterns handikappersättningsärende enligt bedömning av betydelse för bedömningen av N.N:s arbetsförmåga. Överföring av uppgifter till Förvaltningsrätten I de handlingar som lämnade in till Förvaltningsrätten finns uppgifter som normalt sett omfattas av sekretess enligt 28 kap. 1 § OSL. Enligt 10 kap. 16 § OSL hindrar dock inte sekretess att en uppgift lämnas till en myndighet, om uppgiften behövs där för omprövning av beslut eller åtgärd av den myndighet där uppgiften förekommer. Bestämmelsen tillämpas bland annat vid överklagande till förvaltningsdomstolar. Den sekretessbrytande bestämmelsen omfattar enligt sin ordalydelse uppgifter som förekommer hos den myndighet vars beslut ska omprövas och är inte begränsad till uppgifter som förekommer i ett visst ärende eller på annat sätt. Det är således avgöran- de om uppgifterna behövs, i detta fall hos Förvaltningsrätten, för omprövning av beslut. I förevarande ärende hade förelagts att yttra sig över vad N.N. anfört i sitt överklagande i ett mål angående rätt till sjukersättning. Mot bakgrund av hur det överklagade beslutet var formulerat och vad N.N. anfört i sitt överklagande behövde inför Förvaltningsrätten utveckla på vilket sätt uppgifter i dotterns handikappersättningsärende hade betydelse i hennes sjukersättningsärende. Detta är i yttrandet beskrivet så att de faktiska förhållandena visar att arbetsförmågan inte är nedsatt till minst tre fjärdedelar eller mer vilket är en förutsättning för att sjukersättningen ska kunna beviljas till en högre grad. Mot denna bakgrund anser Försäkringskas- san att de uppgifter från dotterns handikappersättningsärende som lämnats till Förvaltningsrätten behövs för Förvaltningsrättens omprövning av Försäk- ringskassans beslut rörande N.N:s rätt till sjukersättning. Även om JO-anmälan i detta ärende inte avser frågan om dokumentations- och kommuniceringsskyldighet enligt 15 och 17 §§ förvaltningslagen (1986:223), FL, kan konstatera att handläggning av N.N:s sjukersättningsärende brustit i det avseendet. De upp- gifter som inhämtats från dotterns handikappersättningsärende har inte doku- menterats på annat sätt än i föredragningsmissivet och uppgifterna har inte kommunicerats med N.N. Yttrandet har beretts i samråd med LFC och Processjuridiska enheten i . kommenterade yttrandet och påpekade att det JO-ärende med dnr 3159-1994 (se JO 1996/97 s. 474) som hänvisar till, rörde uppgifter som förekom i olika ärendeslag om en och samma försäkrad. 2 012 /1 3:JO1 I ett beslut anförde chefsJO följande. Överföring av uppgifter inom En uppgift som omfattas av sekretess får som huvudregel inte röjas för en- skilda eller för andra myndigheter. Detsamma gäller mellan olika verksam- hetsgrenar inom en myndighet när de är att betrakta som självständiga i för- hållande till varandra (8 kap. 12 §§ OSL). JO har tidigare uttalat att en allmän försäkringskassas centralkontor inte kunde anses ha en sådan självständig ställning i förhållande till ett lokalkontor inom samma allmänna försäkringskassa att den regel som finns i 8 kap. 2 § OSL skulle tillämpas i fråga om överföring av uppgifter om enskil- da mellan lokalkontoret och centralkontoret. JO fann vidare att det inte före- låg hinder för utbyte av uppgifter om enskilda inom eller mellan de allmänna försäkringskassorna (se JO 1996/97 s. 474). inrättades myndigheten och ersatte därmed de allmänna försäkringskassorna och (). I frågan om det skulle komma att finnas några sekretessgränser inom Försäk- ringskassan anfördes följande i förarbetena. Den första förutsättningen som måste vara uppfylld för att en sekretessgräns skall uppstå inom en myndighet är således att det finns olika verksamhetsgre- nar inom myndigheten. Först om så är fallet finns det anledning att pröva om de olika verksamhetsgrenarna också är självständiga i förhållande till var- andra. I den verksamhet som och de allmänna försäk- ringskassorna bedriver har myndigheterna i princip bara att tillämpa 7 kap. 7 § sekretesslagen (numera ersatt av 28 kap. 13 och 6 §§ OSL, JO:s an- märkning). Bestämmelsen i 9 kap. 25 § sekretesslagen (numera ersatt av 28 kap. 5 och 7 §§, JO:s anmärkning) får anses ha marginell betydelse i detta sammanhang eftersom den bara innebär en förstärkning av sekretesskyddet för vissa uppgifter i ärenden enligt lagstiftningen om inkomstgrundad ålders- pension. När nämnda myndigheter slås ihop till kommer 7 kap. 7 § och 9 kap. 25 § att bli tillämpliga hos den nya myndigheten.