frsrdg · GZ04RR5 · 2012-06-01 00:00:00 — I denna nya ordning tar alltså ställning till skrivelser från regeringen om samtliga granskningsrapporter från . Regeringen ska dessutom, enligt budgetlagen, i årsredovisningen för staten ge en samlad redovisning av vilka åtgärder den vidtagit med anledning av våra iakttagelser. Enligt den tidigare ordningen lämnades våra granskningsrapporter formellt till regeringen som behandlade granskningarna i budgetpropositionen. kunde då överlämna framställningar och redogörelser till med anledning av våra granskningar. av rapporter blev under denna ordning behandlade av . Sedan den nya ordningen infördes har vi sammantaget lämnat 42 granskningsrapporter till . Vid färdigställandet av denna rapport har regeringen lämnat totalt 29 skrivelser avseende 30 av dessa rapporter. Skrivelsernas innehåll De skrivelser som regeringen lämnat har överlag samma struktur, och innehållet är generellt mer omfattande än den redovisning som regeringen tidigare gjorde i budgetpropositionen. Skrivelserna är normalt strukturerade så att det efter en sammanfattning av görs en bedömning av iakttagelser och rekommendationer, varefter vidtagna eller planerade åtgärder redovisas. I många fall har granskningsrapporten skickats på remiss till den eller de myndigheter som ingått i granskningen. I allmänhet redogörs då för myndigheternas synpunkter i skrivelserna. Vi bedömer att det generellt ges en korrekt bild av rapporternas innehåll i skrivelserna. Regeringens bedömningar är i allmänhet fylliga och relevanta. Regeringens bemötande av rapporterna är, liksom i den tidigare ordningen, blandad. För majoriteten av granskningsrapporterna presenterar regeringen åtgärder, men det är sällan samtliga rekommendationer i en granskningsrapport följs av att åtgärder aviseras från regeringen. I några få fall anges inga åtgärder alls, och det finns exempel på när regeringen utnyttjar skrivelsen för att föra fram en egen ståndpunkt, utan direkt koppling till granskning. , när våra granskningsrapporter formellt lämnades till regeringen, redogjorde regeringen för slutbehandlade granskningsärenden i en tabell i budgetpropositionen. I tabellen refererades också till det dokument där regeringen ansåg att ärendet slutligt hade behandlats. Vanligast var att regeringen refererade till budgetpropositionen eller till att ärendet lagts till handlingarna. I vissa fall avslutade regeringen ärenden innan hade behandlat en framställning eller en redogörelse från . påpekade 2009 i ett betänkande att regeringen borde avvakta med att lägga ett ärende till handlingarna innan behandlat en framställning eller redogörelse från . Regeringen har även nu i de flesta fall angett att ärendet är slutbehandlat i skrivelsen, 23 av 30 rapporter anges vara slutbehandlade i och med att skrivelsen lämnats. När det gäller de rapporter som inte är slutbehandlade aviserar regeringen ytterligare åtgärder utöver de som angetts i skrivelserna. Regeringen inväntar alltså oftast inte behandling av granskningarna. behandling av regeringens skrivelser granskningsrapporter lämnas till och talmannen överlämnar sedan rapporterna till regeringen. I samband med att rapporteringsvägarna för granskningsrapporter från vår effektivitetsrevision ändrades formulerade revisionsgrupp en översikt av hur granskningar och andra dokument från kan hanteras i utskotten. Den lämnar utrymme för variation i hur utskotten hanterar våra granskningar. Utskotten kan, om de vill, inleda sin beredning av ärendet direkt efter publiceringen av en granskningsrapport, parallellt med att regeringen bereder en granskning och arbetar på sin skrivelse. Utskotten kan också, vilket sker för majoriteten av våra granskningar, bjuda in ansvarig riksrevisor för att redovisa granskningens resultat för utskottet. Det kan ske efter publiceringen av en granskningsrapport, eller i samband med att regeringen lämnar sin skrivelse. Beredningen av ärendet följer i övrigt den ordning som normalt gäller för skrivelser till . Om utskottet bedömer att regeringens redogörelse är tillräcklig resulterar betänkandet i att skrivelsen läggs till handlingarna. I annat fall kan utskottet föreslå att ger regeringen till känna att särskilda åtgärder behöver vidtas. Av de 29 skrivelser som regeringen har lämnat till med anledning av granskningsrapporter har 24 behandlats i utskott och i kammaren. Ett flertal motioner har lämnats med anledning av skrivelserna (totalt 29 motioner avseende 14 skrivelser). har i tre fall lämnat tillkännagivanden med anledning av granskningar. Det första gäller granskningen av Försvarsmaktens stöd till samhället i samband med kriser (RiR 2011:15), då lämnade ett tillkännagivande utifrån en motion som hade identiska förslag jämfört med . har därmed gett regeringen i uppdrag att förtydliga Försvarsmaktens roll och tydligare följa upp Försvarsmaktens planering på området. Regeringen hade i sin skrivelse angett att den inte ansåg att det fanns behov av att förtydliga styrningen på det övergripande planet. Det andra tillkännagivandet rör granskningen Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning (RiR 2011:21). En motion lämnades mot bakgrund av granskning. biföll motionen, och en tillkännagivelse lämnades om att regeringen, i likhet med rekommendation, bör överväga om systemet för fördelning av basanslaget är väl avvägt. Det tredje fallet gäller granskningen Lika betyg, lika kunskap? En uppföljning av statens styrning mot en likvärdig betygssättning i (RiR 2011:23). Även i detta fall lämnades motion med förslag i linje med granskning. lämnade bifall till motionen och lämnade ett tillkännagivande till regeringen. Riksrevisorernas bedömning Efter ett drygt år med de gällande rapporteringsvägarna vill vi riksrevisorer göra en kort sammanfattande bedömning av de nya rutinerna. Den nya ordningen har generellt inneburit en mer omfattande och tydligare redovisning av regeringens synpunkter på, och åtgärder kopplade till granskningsrapporter. Detta skapar en högre grad av transparens, vilket vi ser positivt på. kan vi konstatera att omfattningen av och karaktären på de åtgärder som regeringen vidtagit eller aviserat inte har förändrats genom den nya ordningen. Regeringen anger också för majoriteten av våra granskningar att ärendet är slutbehandlat i skrivelsen, innan haft tillfälle att hantera ärendet. har tidigare påpekat att regeringen tydligare bör ange på vilka grunder en granskningsrapport är slutbehandlad. Vi vill än en gång påpeka vikten av detta. har lämnat tillkännagivanden med anledning av våra granskningar och då till viss del haft en avvikande syn jämfört med vad regeringen framfört i sina skrivelser. Vi blir ofta kallade till utskotten för att presentera våra granskningsrapporter. Att vi får tillfälle att ha täta kontakter och avstämningar med utskotten ser vi som mycket värdefullt. Vi kan konstatera att det i våra kontakter med utskotten har blivit tydligt att hanteringen av skrivelserna med anledning av våra granskningsrapporter varierar något mellan de olika utskotten. Det är dock inte enbart rapporteringsvägarna som har förändrats, utan har också utvecklats, och vi gör fler granskningar som sträcker sig över flera utskott. Detta innebär ett ökat behov av samordning mellan utskotten vid hantering av våra granskningar. Sammanfattningsvis är vi positiva till den ordning som råder . Samtliga våra rapporter behandlas nu i genom regeringens skrivelser. Behandlingen skapar tydlighet och transparens och underlättar vår uppföljning. får också lättare att värdera de åtgärder som regeringen presenterar i skrivelserna och kan direkt reagera på eller kommentera dessa. Den årliga revisionen våra viktigaste iakttagelser DEN åRLIGA REVISIONEN VåRA VIKTIGASTE IAKTTAGELSER 2011/12:RR5 16.42 2011/12:RR5 DEN åRLIGA REVISIONEN VåRA VIKTIGASTE IAKTTAGELSER 16.42 Revisionen av årsredovisningar Den årliga revisionen ska enligt revisionslagen bedrivas i enlighet med god revisionssed. I gäller International Standards on Auditing () som god revisionssed. Vi har beslutat att ska tillämpa kompletterad med vägledning för revision av offentlig sektor (ISSAI) från och med . Av revisionslagen framgår även att årlig revision ska ske med syftet att bedöma om redovisningen och underliggande redovisning är tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande. Med rättvisande menar vi att årsredovisningen som helhet ger en rättvisande bild och att ingående delar har upprättats enligt god redovisningssed. Årlig revision ska i enlighet med god revisionssed inriktas mot bedömda risker för väsentliga fel. ska arbeta förebyggande och kommunicera eventuella fel och brister till berörda parter . I detta arbete ska den samlade kompetensen inom utnyttjas. Relevant kunskap såväl inom övrig årlig revision som inom effektivitetsrevisionen ska användas i planering och genomförande av revisionen. Detta innebär också att verifierade iakttagelser från effektivitetsrevisionen kan användas som revisionsbevis inom årlig revision. Beslut om revisionsberättelse för respektive myndighet fattas av ansvarig revisor. Revisionsberättelser som avviker från standardutformningen benämns revisionsberättelse med modifierat uttalande som kan lämnas i form av reservation, avvikande mening eller att revisorn avstår från att uttala sig. Den ansvarige revisorn uttalar sig med reservation när det finns väsentliga fel, som inte är genomgripande för årsredovisningen. En reservation lämnas också när revisorn inte kunnat inhämta tillräckliga och ändamålsenliga revisionsbevis, men drar slutsatsen att möjliga fel inte är genomgripande. Ansvarig revisor uttalar sig med avvikande mening när det finns väsentliga och genomgripande fel som innebär att årsredovisningen som helhet inte ger en rättvisande bild. Den ansvarige revisorn avstår från att uttala sig bland annat när revisorn bedömer att det inte finns något ramverk för finansiell rapportering att granska mot. I likhet med tidigare kan revisorn också lyfta fram särskilt viktig information som lämnats i årsredovisningen genom att lämna en upplysning i revisionsberättelsen. En upplysning innebär dock inte en modifierad revisionsberättelse. har lämnat fyra revisionsberättelser med ett modifierat uttalande i revisionsberättelsen (det som tidigare kallades invändning). Som jämförelse lämnades två modifierade revisionsberättelser 2010 och tolv invändningar 2009. Samtliga revisionsrapporter kan läsas i sin helhet på . Myndigheter med modifierat uttalande Avvikande mening har lämnat modifierat uttalande i form av avvikande mening för två myndigheter 2011. Det innebär att vi bedömer att årsredovisningen inte ger en rättvisande bild för dessa två myndigheter. Havs- och vattenmyndigheten och vattenmyndighetens årsredovisning innehåller flera felaktigheter som sammantaget är både väsentliga och av avgörande betydelse för årsredovisningen. Av revisionen framgår ett antal väsentliga brister i redovisningen. Det framgår inte hur de i årsredovisningen redovisade bristerna avseende intern styrning och kontroll påverkat årsredovisningen. Underlag saknas för ledningens uttalande i årsredovisningen om den interna styrningen och kontrollen. Havs- och vattenmyndigheten redovisar immateriella tillgångar om , men dokumentation saknas som styrker att dessa tillgångar uppfyller kriterierna för att redovisas som immateriell tillgång i balansräkningen. oförbrukade bidrag i årsredovisningen, angiven till , är för högt redovisad med . Delar av posten ska avräknas mot upplupna bidragsintäkter och delar av posten utgör skuld till annan myndighet. Som framgår av årsredovisningen har tilldelad bemyndiganderam överskridits med . Sameskolstyrelsen bedömer att Sameskolstyrelsen skulle ha redovisat en avsättning med ett väsentligt belopp för lokalkostnader i sin årsredovisning. Om avsättningen hade redovisats så skulle flera delar i årsredovisningen ha påverkats väsentligt. Det gäller exempelvis resultaträkning, balansräkning, anslagsredovisning, noter och väsentliga uppgifter samt tabeller och annan information i resultatredovisningen. Sameskolstyrelsen hyr sammanlagt fem skolfastigheter. I hyresavtalet finns ett avtalsvillkor, som innebär att Sameskolstyrelsen ska betala en ersättning till hyresvärden när hyresperioden för någon av dessa lokaler inte längre förlängs. Enligt en sammanställning som myndigheten erhållit från hyresvärden så uppgår det sammanlagda beloppet för skolfastigheterna till . Avtalet och de effekter avtalet får för Sameskolstyrelsen framgår inte av årsredovisningen. Sameskolstyrelsen hade vid revisionsberättelsens avlämnande inte kvalitetssäkrat hyresvärdens sammanställning. Det föreligger därmed en viss osäkerhet om det totala beloppet. Trots osäkerheten så handlar det enligt uppfattning om ett väsentligt belopp som inte är redovisat i årsredovisningen, men som borde ha redovisats som en avsättning i myndighetens balansräkning. Reservation För två myndigheter har lämnat modifierat uttalande i form av reservation, vilket innebär att vi bedömer att årsredovisningen, utöver de brister som beskrivs nedan, ger en i alla väsentliga avseenden rättvisande bild. för arbetsliv och socialvetenskap för arbetsliv och socialvetenskap har felaktigt avräknat en anslagspost med ett för högt belopp om som i stället borde ha finansierats med bidrag. Om dessa kostnader inte hade avräknats anslaget hade det utgående överföringsbeloppet, årets anslagssparande, varit , vilket är över det, enligt regleringsbrevet, tillåtna anslagssparandet på . Detta påverkar därmed även poster i resultat- och balansräkningen. för arbetstagares uppfinningar Årsredovisningen lämnades till regeringen först , vilket är . Enligt förordning (2006:605) om årsredovisning och budgetunderlag ska myndigheten lämna en årsredovisning till regeringen. Nämnden kommer att upphöra och dess verksamhet kommer att ingå i Kammarkollegiet. Myndigheter med upplysning i revisionsberättelsen I revisionsberättelsen kan lämna en upplysning av särskild betydelse. I upplysningen hänvisar vi till vad myndigheten skrivit i sin årsredovisning för att särskilt uppmärksamma läsaren på detta. Upplysningen kan gälla sådant som vi bedömer är väsentlig information för att läsaren ska få en riktig förståelse för årsredovisningen. Det kan ibland även finnas anledning att, i en övrig upplysning, upplysa läsaren om särskilda förutsättningar för revisionen, exempelvis att viss information i årsredovisningen inte ingått i granskningen. I samband med en upplysning skriver vi i revisionsberättelsen att informationen i upplysningen inte påverkar vårt uttalande, det vill säga en upplysning är inte en modifierad revisionsberättelse. I årets granskning har upplysningar lämnats i fyra revisionsberättelser. Särskild upplysning Försvarsmakten och och Försvarsmakten har fått upplysningar i sina respektive revisionsberättelser. Upplysningarna syftar till att uppmärksamma läsaren på att justeringar har skett av vissa leveransplaner för försvarsmateriel i avtal mellan myndigheterna. Detta till följd av ändring av verksamhetsmässiga eller finansiella förutsättningar hos , Försvarsmakten eller extern leverantör. Sida Sida har fått en upplysning där i revisionsberättelsen vill fästa uppmärksamheten på att Sida i sin årsredovisning beskriver brister i den interna styrningen och kontrollen i hanteringen av biståndsinsatser. Dessutom vill uppmärksamma läsaren på att inte har gjort någon bedömning av den rättvisande bilden för de ekonomiska åtaganden som ingåtts av inom de anslagsposter som beslutar om, men som Sida administrerar utbetalningar för samt redovisar i sin årsredovisning. (Se vidare följande kapitel om myndigheternas beskrivning av arbetet med intern styrning och kontroll.) Övrig upplysning har fått en revisionsberättelse med två övriga upplysningar om förutsättningar för vår revision av årsredovisningen. Upplysningarna pekar dels på att myndigheten delvis tillämpar ett annat regelverk för årsredovisningen än övriga myndigheter, dels att årsredovisningen innehåller information från AP-fonderna som inte granskas av utan av privata revisionsbyråer. Kompletteringar har vidare granskat tolv årsredovisningar där myndigheterna har kompletterat tidigare inlämnad årsredovisning innan revisionsberättelsen avlämnats. För åtta av dessa myndigheter innebar kompletteringarna att myndigheterna därmed inte behövde få en revisionsberättelse med reservation. De övriga fyra kompletteringarna medförde ingen förändring i revisionshänseende. Myndigheternas tillämpning av lagen om offentlig upphandling kan konstatera att flera av revisionsrapporterna har handlat om frågor som rör upphandling. En generell iakttagelse gäller att många av myndigheterna har problem med att uppfylla kraven i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (). Detta gäller särskilt de krav som ställs för att en direktupphandling ska kunna göras. Varor och tjänster ändrades i några avseenden . Bland annat fastställdes det högsta tillåtna beloppet för när direktupphandling får göras. Direktupphandling avser inköp som görs utan att myndigheten inhämtar anbud från olika leverantörer. angav lagen att den upphandlande myndigheten bara fick tillämpa direktupphandling om kontraktets värde var lågt eller om det finns synnerliga skäl. Lagändringen innebär att det högsta tillåtna beloppet fastställs i lagen till högst av det tröskelvärde som gäller för kommuner och landsting vid upphandling av varor och tjänster (ca ), vilket motsvarar . granskningar av årsredovisningar för visar att ett flertal myndigheter inte gör någon samordning av inköpen för att fånga upp att gränsen för direktupphandling inte överskrids. Uppföljning av gjorda inköp och upphandlingar görs inte på ett systematiskt sätt. Sådana uppföljningar är nödvändiga för att säkerställa regelefterlevnad och en effektiv inköpsorganisation. Myndigheter saknar exempelvis rutiner för att följa upp hur mycket olika leverantörer har anlitats, om tröskelvärden för direktupphandling har överstigits och för att följa upp avrop från ramavtal eller annan typ av upphandling. Det är viktigt att kompetens inom upphandlingsområdet säkerställs hos den personal som ska göra inköp. Upphandlingsfrågor är mycket komplexa och förändringar sker fortlöpande i regelverket, vilket ställer stora krav på att den som genomför upphandlingen har rätt kompetens. Antalet personer med beställarbehörigheter bör begränsas till personer som har erhållit utbildning avseende . Byggnationer En stor andel av myndigheters förvaltningsanslag avser lokalkostnader. Även om kostnader för ny- och ombyggnationer inte belastar myndigheterna direkt så påverkas den hyra myndigheterna kommer att betala efter det att byggnationen färdigställts. Projekterings- och byggkostnader kan således indirekt utgöra en väsentlig andel av myndigheters totala lokalkostnader. Vid ny- eller ombyggnation saknar hyresvärden incitament att göra upphandlingar enligt eftersom ökade kostnader inklusive vinstmarginal tas ut av myndigheten i form av höjda hyror. I det fall en statlig myndighet, i egenskap av hyresgäst, beställer specialanpassade lokaler via hyresvärden utgör denna beställning byggnadsentreprenad enligt den definition som framgår av EU-direktiv (2004/18/EG). Det i sin tur leder till att ska tillämpas vid upphandling av byggnadsentreprenaden. Detta innebär att trots att inget rättsförhållande existerar mellan hyresgästen och de leverantörer som anlitats för att genomföra projektering och byggnation, blir hyresgästen ansvarig för att ska tillämpas. För att myndigheterna ska kunna säkerställa att det sker en konkurrensutsättning av framtida byggnationer, krävs det att myndigheten har en reell möjlighet att utöva inflytande på hyresvärdens upphandlingsprocess. Eftersom myndigheterna kan komma att kunna stå som part vid en eventuell överprövning är det viktigt att i avtal reglera att hyresvärden blir ekonomiskt ansvarig för det fall en förvaltningsdomstol skulle finna att upphandlingen inte skett i enlighet med . Det finns dock undantag från , till exempel i hyresundantaget. För att hyresundantaget ska gälla, måste byggnationen vara hänförlig till befintlig byggnad och avse ett hyresavtal i lagens mening och inte ett förtäckt byggentreprenadskontrakt, dvs. ett kontrakt som medför att en byggnad uppförs enligt en myndighets riktlinjer. har en likartad granskning genomförts på fyra myndigheter inom rättsområdet. Granskningen visar att avstegen från är större ju mer specifika krav myndigheten ställer på utformningen av sina lokaler. Graden av särskilda krav medför även att myndigheterna direktupphandlar konsulttjänster över gränsen för direktupphandling i samband med anskaffning av nya lokaler. En granskad ramavtalsupphandling avseende den här typen av tjänst visar på brister i själva upphandlingsförfarandet samt att leverantören efteråt debiterar timpriser som vida överstiger den i avtalet angivna nivån. Vid granskningen har noterat att dokumentation avseende upphandlingen i vissa fall formellt tillhör hyresvärden och således inte är tillgänglig för myndigheterna. Det ger upphov till ett problem ur offentlighetssynpunkt. innehåller rättsliga krav på hur dokumentation över en genomförd upphandling ska göras och vissa krav på att handlingar bevaras. Denna dokumentation är nödvändig bland annat för att myndigheten ska kunna lämna information vid en efterföljande överprövning, talan om ogiltigförklarande av ingånget avtal eller vid en skadeståndstalan. Om myndigheten inte kan styrka vad som gjorts i samband med en upphandling kan det få processrättsliga konsekvenser. Därutöver finns också allmänhetens krav på att få ta del av allmänna handlingar. Ytterligare skäl för att dokumentationen görs på rätt sätt och att myndigheten iakttar underrättelseskyldigheten är att leverantörerna ska kunna ta till vara sin rätt. Årets granskning visar även att vissa myndigheter tar väsentliga ekonomiska risker genom att sluta rentinghyresavtal, det vill säga räntebaserade avtal. kan dessa hyresavtal te sig ekonomiskt försvarbara men även en mycket liten räntehöjning kan få betydande ekonomiska konsekvenser för berörda myndigheter. Riksrevisorernas bedömning Vår generella bedömning är att de flesta myndigheters redovisning håller en hög kvalitet och ger en i allt väsentligt rättvisande bild av verksamheten. lämnades revisionsberättelse med modifierat uttalande, det vill säga avvikande mening eller reservation, för endast fyra myndigheter. Det är dock värt att notera att tolv myndigheter valde att komplettera redan beslutad årsredovisning. För åtta av dessa myndigheter rörde sig kompletteringen om förhållanden som hade föranlett en reservation i revisionsberättelsen om inte kompletteringen gjorts. Det finns således fortsatt behov av att tydliggöra myndigheternas ansvar för sin redovisning och att de ska lämna en fullt kvalitetssäkrad årsredovisning till regeringen . Granskningen av årsredovisningarna har också visat att många myndigheter har svårt att tillämpa . Ett särskilt problemområde är upphandling av lokaler, där bristen på kunskap är tydlig. Det kan därför finnas anledning för regeringen att särskilt följa detta område. Myndigheternas beskrivning av arbetet med intern styrning och kontroll MYNDIGHETERNAS BESKRIVNING AV ARBETET MED INTERN STYRNING OCH KONTROLL 2011/12:RR5 16.42 2011/12:RR5 MYNDIGHETERNAS BESKRIVNING AV ARBETET MED INTERN STYRNING OCH KONTROLL 16.42 Som ett led i arbetet med den årliga rapporten har vi gjort en särskild genomgång av årsredovisningarna för de myndigheter som ska följa förordningen om intern styrning och kontroll (FISK-myndigheterna). Genomgången har rört myndigheternas intyganden och beskrivningar av arbetet med intern styrning och kontroll. Vår analys har avsett vilka områden som myndigheterna tar upp som särskilt riskfyllda, samt hur man beskriver och motiverar sina bedömningar. Vilka riskområden tar myndigheterna upp? Genomgången visar att områden som upplevs som riskfyllda är kompetensförsörjning, IT och informationssäkerhet samt upphandling.