bet · GZ01SfU6 · 2012-03-14 00:00:00 — 2011/12:SfU6 Genomförande av återvändandedirektivet I betänkandet behandlar utskottet proposition 2011/12:60 Genomförande av återvändandedirektivet och elva motionsyrkanden som väckts med anledning av propositionen samt tre motionsyrkanden från den allmänna motionstiden . I propositionen lämnas förslag till genomförande av och rådets direktiv /115/EG av om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (återvändandedirektivet). Det föreslås att ett beslut om avvisning eller utvisning som huvudregel ska innehålla en tidsfrist för frivillig avresa. Tidsfristen ska bestämmas vid avvisning och vid utvisning. Finns det inte förutsättningar att meddela en tidsfrist för frivillig avresa ska ett beslut om avvisning eller utvisning normalt åtföljas av ett återreseförbud för av högst . Återreseförbud ska i normalfallet även meddelas en utlänning som har beviljats en tidsfrist för frivillig avresa om han eller hon inte har lämnat landet när tidsfristen har löpt ut. Tiden för återreseförbudet ska då bestämmas till . Ett återreseförbud får upphävas om det finns särskilda skäl för att förbudet inte längre ska gälla. Vidare föreslås att reglerna om s.k. verkställighetsförvar anpassas till direktivets ordalydelse. Det föreslås också att en utlänning som hålls i förvar och placeras i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest ska hållas avskild från övriga intagna, om utlänningen inte har utvisats på grund av brott. En utlänning får inte hållas i verkställighetsförvar än om det inte finns synnerliga skäl för . Om det finns sådana synnerliga skäl ska utlänningen inte få hållas i förvar än . Vidare föreslås att om det vid sådana synnerliga skäl är sannolikt att verkställigheten kommer att ta på grund av att utlänningen inte samarbetar eller om det tar tid att införskaffa nödvändiga handlingar ska utlänningen inte få hållas i förvar än . Utskottet noterar särskilt att de föreslagna tiderna för förvarstagande innebär att ligger långt under EU-snittet för förvarstider. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Propositionen bygger på en överenskommelse mellan regeringen och de gröna. Utskottet tillstyrker regeringens förslag och avstyrker motionerna. I ärendet finns åtta reservationer (S, SD, V). Utskottets förslag till riksdagsbeslut 2011/12:Sf241 av m.fl. (V) yrkande 18. Reservation 1 (V) 2011/12:Sf2 av m.fl. (V) yrkandena 14 och 6, 2011/12:Sf241 av m.fl. (V) yrkande 42 och 2011/12:Sf311 av m.fl. (S) yrkande 11. Reservation 2 (S) Reservation 3 (V) 2011/12:Sf2 av m.fl. (V) yrkande 7 och 2011/12:Sf3 av (SD) yrkande 1. Reservation 4 (SD) Reservation 5 (V) Utformning av beslut m.m. 2011/12:Sf2 av m.fl. (V) yrkande 8. Reservation 6 (V) 2011/12:Sf2 av m.fl. (V) yrkande 9 och 2011/12:Sf3 av (SD) yrkandena 2 och 3. Reservation 7 (SD) Reservation 8 (V) antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i utlänningslagen (2005:716). 2. lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Därmed bifaller proposition 2011/12:60 punkterna 1 och 2. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (M), (M), (S), Finn (M), (S), (FP), Shadiye Heydari (S), (C), (S), (KD), (SD), (S), (M), (MP) och (V). och Europeiska unionens råd antog direktiv /115/EG om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (återvändandedirektivet). överlämnade delbetänkandet Återvändandedirektivet i svensk rätt (SOU 2009:60). I detta betänkande behandlas proposition 2011/12:60 Genomförande av återvändandedirektivet och elva motionsyrkanden som väckts med anledning av propositionen. Vidare behandlas tre motionsyrkanden som väckts under den allmänna motionstiden . Propositionen bygger på en överenskommelse mellan regeringen och de gröna. Lagrådet har yttrat sig över förslagen i propositionen. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2, och de motionsyrkanden som behandlas i ärendet finns i bilaga 1. och rådet antog återvändandedirektivet . Syftet med direktivet är att medlemsstaterna ska införa gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna. Direktivet ska inte påverka tillämpningen av förmånligare bestämmelser i bilaterala eller multilaterala avtal och förmånligare bestämmelser för tredjelandsmedborgare i gemenskapens regelverk om invandring och asyl. Vidare ska direktivet inte påverka medlemsstaternas rätt att anta eller behålla bestämmelser som är förmånligare för de personer som det är tillämpligt på, förutsatt att dessa bestämmelser är förenliga med direktivet. Utskottets förslag i korthet bifaller regeringens förslag att direktivets bestämmelser inte ska tillämpas på utlänningar som är föremål för utlämnings- eller överlämnandeförfarande. avslår ett motionsyrkande om att upphäva och ersätta återvändandedirektivet. Jämför reservation 1 (V). Återvändandedirektivet ska tillämpas på tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på en medlemsstats territorium. Direktivet behöver inte tillämpas på utlänningar som är föremål för utlämningsförfaranden. Vidare ska utlänningar som grips eller hejdas i samband med att de olagligen passerar en yttre gräns och utlänningar som utvisats på grund av brott i vissa fall undantas från direktivets tillämpningsområde. Direktivet ska inte tillämpas på personer som har rätt till fri rörlighet enligt gemenskapslagstiftningen. Regeringen framhåller att i svensk rätt finns inte någon uttrycklig reglering av vad som utgör en olaglig vistelse. Med laglig vistelse avses att en utlänning antingen har tillstånd att vistas här eller får vistas här medan en ansökan om uppehållstillstånd prövas. Regeringen bedömer att någon definition av olaglig vistelse inte bör införas i svensk rätt. Direktivets bestämmelser ska tillämpas på en utlänning som saknar rätt att vistas i . Regeringen föreslår att direktivets bestämmelser inte ska tillämpas på utlänningar som är föremål för utlämnings- eller överlämnandeförfarande. I kommittémotion 2011/12:Sf241 av m.fl. (V) begärs i yrkande 18 ett tillkännagivande om att regeringen i EU bör ta initiativ till att upphäva återvändandedirektivet och ersätta det med ett nytt direktiv vars innehåll står i överensstämmelse med grundläggande humanitära principer, respekten för människors lika värde och EU-ländernas internationella åtaganden. Utskottet anser i likhet med regeringen att återvändandedirektivet ska genomföras i svensk rätt och ser ingen anledning att ta initiativ till att upphäva direktivet och ersätta det med ett annat. Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag om direktivets tillämpningsområde. Mot bakgrund av det anförda tillstyrker utskottet regeringens förslag i denna del och avstyrker motion 2011/12:Sf241 (V) yrkande 18. Utskottets förslag i korthet bifaller regeringens förslag om återvändande, bl.a. om tidsfrister för frivillig avresa och om bedömning av om det finns en risk för avvikande. avslår motionsyrkanden om bl.a. stöd vid återvändande, tidsfrist för frivilligt återvändande och övervakningssystem vid återvändande. Jämför reservationerna 2 (S) och 3 (V). Medlemsstaterna ska enligt direktivet utfärda beslut om återvändande för de tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på deras territorium. I propositionen anges att ett beslut om återvändande i svensk rätt motsvaras av ett beslut om avvisning eller utvisning (8 kap. utlänningslagen (2005:716), UtlL). Ett beslut om avvisning eller utvisning meddelas om en ansökan om uppehållstillstånd avslås eller ett sådant tillstånd återkallas. Mot bakgrund av direktivets bestämmelser föreslår regeringen att ett beslut om avvisning eller utvisning som huvudregel ska innehålla en tidsfrist för frivillig avresa. Tidsfristen ska bestämmas för den som avvisas och för den som utvisas. eller en polismyndighet får förlänga tidsfristen om det av särskilda skäl finns behov av en längre tidsfrist för frivillig avresa. I vissa fall ska en tidsfrist för frivillig avresa inte meddelas. Det gäller om det finns en risk för att utlänningen avviker, om utlänningen utgör en risk för allmän ordning och säkerhet, om utlänningen genom ett avvisningsbeslut nekas inresa i landet, om utlänningen hejdas i samband med att han eller hon olagligen passerar en yttre gräns och då avvisas, om utlänningen avvisas av med omedelbar verkställighet eller om utlänningen utvisas av allmän domstol på grund av brott. Den särreglering som gäller för EES-medborgare och deras familjemedlemmar ska fortsätta att gälla. Ett beslut om avvisning eller utvisning får verkställas tidigast från den dag EES-medborgaren eller familjemedlemmen fick del av beslutet, om det inte finns synnerliga skäl för att verkställa beslutet tidigare. Den myndighet som är ansvarig för verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning får upphäva ett beslut om tidsfrist för frivillig avresa. Det får ske om det under tidsfristen uppstår en risk för att utlänningen avviker eller om utlänningen utgör en risk för allmän ordning och säkerhet. Ett beslut att upphäva ett beslut om tidsfrist för frivillig avresa ska gälla . Regeringen föreslår att beslut om avvisning och utvisning som inte innehåller någon tidsfrist för frivillig avresa ska verkställas möjligt. I andra fall ska en utlänning lämna landet senast när tidsfristen för frivillig avresa löper ut. Om utlänningen inte har lämnat landet inom den föreskrivna tiden, eller om tidsfristen för frivillig avresa har upphävts, ska beslutet om avvisning eller utvisning verkställas möjligt därefter. Regeringen framhåller att begreppet risk för avvikande är centralt i återvändandedirektivet. Begreppet definieras som skäl i det enskilda fallet och på grundval av objektiva kriterier fastställda genom lag att anta att en tredjelandsmedborgare som är föremål för förfaranden för återvändande kan komma att avvika. Begreppet har betydelse för reglerna om såväl frivillig avresa som avlägsnande, återreseförbud och förvar. Regeringen föreslår att det införs en ny bestämmelse i utlänningslagen där det anges vilka överväganden som ska göras vid bedömningen av om det finns en risk för avvikande. Vid bedömningen får hänsyn endast tas till om utlänningen 1. har hållit sig undan, 2. har uppgett att han eller hon inte har för avsikt att lämna landet efter ett beslut om avvisning eller utvisning, 3. har uppträtt under olika identiteter, 4. inte har medverkat till att klarlägga sin identitet och därigenom försvårat prövningen av sin ansökan om uppehållstillstånd, 5. medvetet har lämnat oriktiga uppgifter eller undanhållit väsentlig information, 6. har överträtt ett meddelat återreseförbud, 7. har dömts för ett brott som kan leda till fängelse eller 8. har utvisats av allmän domstol på grund av brott. Om en tredjelandsmedborgare motsätter sig att bli avlägsnad och en medlemsstat som en sista utväg använder tvångsmedel vid avlägsnandet ska dessa åtgärder enligt direktivet vara proportionerliga och inte innebära mer tvång än skäligt. De ska genomföras enligt nationell lagstiftning i överensstämmelse med grundläggande rättigheter och med vederbörlig respekt för tredjelandsmedborgarens värdighet och fysiska integritet. Regeringen konstaterar att det i svensk rätt finns flera bestämmelser som begränsar befogenheterna att använda våld vid tvångsvis verkställighet, exempelvis bestämmelserna om laga befogenhet i och bestämmelser i utlänningslagen om möjligheter att begränsa en förvarstagen utlännings frihet. Det våld som får användas av en polisman ska vara proportionerligt och försvarligt. I portalbestämmelsen i 1 kap. 8 § UtlL betonas även vikten av att en utlänning inte tillfogas onödiga frihetsinskränkningar. När ett avlägsnande genomförs med flyg ska en medlemsstat enligt direktivet ta hänsyn till vissa gemensamma riktlinjer för säkerhetsbestämmelser i samband med gemensamma återsändanden med flyg. I riktlinjerna anges bl.a. hur tvångsåtgärder får användas vid gemensamma flygningar. När det gäller direktivets krav på ett effektivt övervakningssystem för påtvingade återvändanden anför regeringen att det i finns flera olika instanser som övervakar att utlänningars rättigheter upprätthålls, bl.a. förvaltningsdomstolarna, JO och JK. JO och JK har tillsyn över myndigheter och deras tjänstemän. JO kan inte ompröva beslut som andra myndigheter har fattat men kan bl.a. göra uttalanden som är kritiska eller vägledande. JK har en mer övergripande tillsyn som främst är inriktad på att upptäcka systematiska fel i den offentliga verksamheten. En enskild kan även vända sig till en sökandeombudsman hos om han eller hon anser sig ha blivit illa behandlad av någon anställd på . Vidare utövar tillsyn av polismyndigheterna, bl.a. när det gäller handläggningen av utlänningsärenden, genom inspektioner. Utlänningars rättigheter övervakas även av frivilligorganisationer som regelbundet besöker förvarsenheter. Ett beslut om att avlägsna ett ensamkommande barn får enligt direktivet inte verkställas om inte den verkställande myndigheten försäkrat sig om att barnet kommer att överlämnas till en familjemedlem, en utsedd förmyndare eller en lämplig mottagningsenhet i mottagarlandet. Regeringen framhåller att för att tillförsäkra ensamkommande barn den rätt de har enligt direktivet vid ett återvändande bör det införas en ny bestämmelse i utlänningslagen. Det bör klargöras att det endast är sådana enheter för mottagande som är väl lämpade att ta hand om ett barn som kan komma i fråga. Liksom när det gäller övriga bestämmelser i utlänningslagen ska den nya bestämmelsen tolkas med beaktande av portalstadgandet om barnets bästa i 1 kap. 10 § UtlL. I kommittémotion 2011/12:Sf311 av m.fl. (S) begärs i yrkande 11 ett tillkännagivande om stöd för ett värdigt återvändande. Motionärerna framhåller att det är av största vikt att genom ett bra motivationsarbete vid avslagsbeslut kan motivera till och verka för ett värdigt återvändande. De etiska regler som finns inom och polisen måste följas och eventuella avsteg måste utredas och hanteras utifrån uppställda regelsystem. Nationella och EU:s återtagandeavtal kan vara en möjlighet för att finna värdiga och hanterbara former för återvändande. I kommittémotion 2011/12:Sf2 av m.fl. (V) begärs i yrkande 1 ett tillkännagivande om att regeringen bör anpassa lagen efter artikel 6.4 i direktivet som anger att medlemsstaterna när som helst av ömmande skäl eller humanitära eller andra skäl får bevilja uppehållstillstånd. Direktivets bestämmelse är således enligt motionärerna förmånligare för tredjelandsmedborgarna än utlänningslagens bestämmelser som därför bör anpassas till artikeln. I motionens yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om att samma regler som gäller för EES-medborgare om bestämmande av tidsfrist för att frivilligt lämna landet även bör gälla för icke EES-medborgare. Det blir nästan omöjligt för tredjelandsmedborgare att kunna resa ut inom den ålagda tidsfristen. I kommittémotion 2011/12:Sf241 av m.fl. (V) begärs i yrkande 42 ett tillkännagivande om att en utlänning som avvisas alltid ska beredas skälig tid för att förbereda sin avresa. I kommittémotion 2011/12:Sf2 (V) yrkande 3 begärs ett tillkännagivande om att en precisering av vilka brott som avses ligga till grund för att utlänningen ska kunna tas i förvar bör göras. Motionärerna anför att begreppet risk för avvikande har betydelse för flera regler, bl.a. regler om förvar. Ett av de föreslagna kriterierna för vad som ska beaktas vid bedömningen av om det finns en risk för avvikande lyder: har dömts för ett brott som kan leda till fängelse. Som kriteriet är formulerat innebär det att en dom som rör snatteri ett brott som kan föranleda ett maximalt fängelsestraff kan läggas till grund för förvar, vilket enligt motionärerna är orimligt. Vidare begärs i yrkande 4 ett tillkännagivande om att det bör införas ett särskilt övervakningssystem, med resurser och kompetens, som övervakar att individers rättigheter tillgodoses i samband med avlägsnandebeslut. Motionärerna framhåller bl.a. att JO och JK är speciella granskningsorgan och att de varken har tid eller resurser att fungera som ett allmänt övervakningsorgan. Slutligen begärs i yrkande 6 ett tillkännagivande om att barnhem inte bör anses vara en lämplig mottagningsenhet. Utskottet kan konstatera att det i svensk rätt finns flera olika instanser som kan övervaka att utlänningars rättigheter upprätthålls, exempelvis JO, JK, och . Vidare kan myndigheternas beslut överklagas till förvaltningsdomstol. Övervakning av utlänningars rättigheter sker även av frivilligorganisationer som besöker förvarsenheter. har ett fristående etiskt råd som bistår med etiska överväganden när det gäller myndighetens verksamhet. Polisen har ett motsvarande forum. Utskottet instämmer i regeringens bedömning att några författningsändringar inte behöver göras när det gäller direktivets bestämmelser om effektiva övervakningssystem. arbetar med att stödja och motivera dem som vill återvända självmant, och regeringen införde ett återetableringsstöd i syfte att underlätta för dem som ska återvända till hemlandet. Vidare är många organisationer, både i och utomlands, engagerade i olika typer av stöd till människor som står i begrepp att återvända. Bland annat pågår ett projekt som medfinansieras av Europeiska återvändandefonden där Svenska Röda korset erbjuder stöd till den som fått ett beslut om avvisning eller utvisning. Projektet arbetar för att återvändandet ska ske under värdiga och säkra former. Den som återvänder till , och kan få ett utökat stöd för att underlätta återvändandet och förbättra förutsättningarna för social reintegration. Grunden för en reglerad invandring är att en asylsökande som har fått avslag på sin asylansökan lämnar landet. Utskottet vill dock understryka vad som anges i motion 2011/12:Sf311 att i de fall ett återvändande inte sker frivilligt måste det genomföras under värdiga former. I svensk rätt tas ett beslut om återvändande, dvs. ett beslut om avvisning eller utvisning, i samband med prövningen av frågan om rätt till uppehållstillstånd. Vidare finns bestämmelser om att avlägsnandebeslut ska upphöra att gälla eller inte verkställas om ett uppehållstillstånd beviljas. Även vid s.k. verkställighetshinder kan uppehållstillstånd beviljas. Utskottet delar regeringens bedömning att direktivets bestämmelse om avvisning och utvisning (artikel 6) är uppfyllda genom gällande rätt. Någon reglering i utlänningslagen i enlighet med direktivets artikel 6.4, som inte innehåller några som helst begränsningar för när uppehållstillstånd kan beviljas, bör således inte införas. Ett beslut om avvisning eller utvisning ska som huvudregel innehålla en tidsfrist inom vilken personen frivilligt ska lämna landet. När beslutet delges är personen således medveten om att han eller hon kan komma att behöva lämna landet inom , t.ex. vid avvisning efter det att beslutet har vunnit laga kraft. Om beslutet inte har överklagats vinner det laga kraft från delgivningen. Tidsfristen kan också förlängas om det finns särskilda skäl. För en utlänning som befinner sig på en förläggning för flyktingmottagning och som därför inte har något behov av att avveckla sin vistelse i kan, enligt utskottets mening, vara tillräcklig. Utskottet noterar även att tidsfristen för den som utvisas är . Under sådana omständigheter anser utskottet att den nu aktuella tidsfristen vid beslut om avvisning kan anses rimlig. Vid bedömningen av om det finns risk för att en utlänning avviker får enligt regeringens förslag hänsyn endast tas till vissa angivna omständigheter varav ett är att utlänningen har dömts för ett brott som kan leda till fängelse. Detta innebär att dessa omständigheter är de enda som får beaktas vid en sammantagen bedömning i det enskilda ärendet. Förslaget innebär inte att det automatiskt ska anses finnas en risk för avvikande om en av omständigheterna föreligger. Utskottet delar regeringens bedömning att ett beslut om avvisning eller utvisning av ett ensamkommande barn endast får verkställas om den verkställande myndigheten har försäkrat sig om att barnet kommer att tas emot av en mottagningsenhet väl lämpad för att ta hand om barn. Utskottet tillstyrker regeringens förslag i denna del och avstyrker motionerna 2011/12:Sf2 yrkandena 14 och 6, 2011/12:Sf241 yrkande 42 och 2011/12:Sf311 yrkande 11. Utskottets förslag i korthet bifaller regeringens förslag bl.a. om längden av ett återreseförbud och återreseförbud för tredjelandsmedborgare som fallit offer för människohandel. avslår motionsyrkanden om tidsgränser för återreseförbud och undantag för offer för människohandel. Jämför reservationerna 4 (SD) och 5 (V). Mot bakgrund av direktivets regler om återreseförbud föreslår regeringen bl.a. att ett beslut om avvisning eller utvisning som inte innehåller någon tidsfrist för frivillig avresa ska förenas med ett återreseförbud, om inte särskilda skäl hänförliga till utlänningens personliga förhållanden talar mot att ett sådant förbud meddelas. Ett avvisningsbeslut varigenom en tredjelandsmedborgare nekas att resa in i landet ska dock inte förenas med återreseförbud. Regeringen föreslår att ett beslut om avvisning eller utvisning av en utlänning som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 5 kap. 15 § UtlL ska få förenas med ett återreseförbud endast om beslutet har fattats av hänsyn till allmän ordning och säkerhet. Tredjelandsmedborgare som fallit offer för människohandel eller som fått hjälp till olaglig invandring och som samarbetar med de behöriga myndigheterna kan enligt 5 kap. 15 § UtlL få tidsbegränsat uppehållstillstånd i . Bestämmelsen är tillämplig också på utlänningar som utsatts för eller bevittnat annan brottslighet. För att skapa enhetliga regler bör samtliga utlänningar som avses i lagrummet omfattas av den nya bestämmelsen. Regeringen föreslår att ett återreseförbud i samband med ett avlägsnandebeslut som inte avser en utlänning som utvisats på grund av brott, ska bestämmas till högst . Om utlänningen utgör ett allvarligt hot mot allmän ordning och säkerhet får dock bestämmas. Längden av ett förbud ska fastställas med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet, och någon ändring av praxis i dessa fall är inte avsedd. Att en utlänning som inte lämnar landet inom föreskriven tid ska meddelas ett återreseförbud innebär en nyordning i svensk rätt. Regeringen anser att tiden för ett återreseförbud som meddelas i dessa fall bör vara kortare än tiden för ett återreseförbud som meddelas i samband med ett avlägsnandebeslut. Återreseförbudet är dessutom enbart en konsekvens av att utlänningen inte har lämnat landet när en tidsfrist för frivillig avresa har löpt ut. Det finns därför i praktiken inte något utrymme att beakta andra omständigheter vid fastställandet av återreseförbudets längd. På grund härav anser regeringen att återreseförbudet i samtliga fall när utlänningen inte lämnat landet när tidsfristen löpt ut bör bestämmas till . Ett beslut om återreseförbud som har meddelats enligt utlänningslagen och som inte avser en utlänning som utvisats på grund av brott får helt eller delvis upphävas av , en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen om det finns särskilda skäl för att förbudet inte längre ska gälla. I motion 2011/12:Sf3 av (SD) begärs i yrkande 1 ett tillkännagivande om att återreseförbudet ska vara . Motionären framhåller att ett återreseförbud är synnerligen milt för den som vägrar lämna landet inom den ålagda tidsfristen och innebär att utmärker sig som ett av de länder i EU som har kortast återreseförbud. Det behövs hårdare regler. I kommittémotion 2011/12:Sf2 av m.fl. (V) begärs i yrkande 7 ett tillkännagivande om att införa en bestämmelse i utlänningslagen som undantar offer för människohandel från krav på återreseförbud. Utskottet delar regeringens bedömning att ett beslut om avvisning eller utvisning som inte innehåller någon tidsfrist för frivillig avresa ska förenas med ett återreseförbud, om inte särskilda skäl talar mot att ett sådant förbud meddelas.