bet · GZ01KU10 · 2012-01-10 00:00:00 — att principen om kollektivt beslutsfattande inte borde urholkas genom alltför vidsträckta bemyndiganden till enskilt statsråd, varför enskilt statsråd utom i vissa undantagsfall endast borde ges beslutanderätt i frågor som har samband med departementsadministrationen och beredningsarbetet i vid mening. Utskottet bedömde att de beslut som regeringen föreslogs få bemyndiga chefen för att fatta hade en rent administrativ prägel, och något hinder mot att medge undantag från principen om regeringens kollektiva beslutanderätt borde därmed inte föreligga. Utskottet tillstyrkte propositionen. följde utskottet (rskr. 2002/03:185). Genomgång av regeringskansliärenden i Den genomförda undersökningen har avsett beslut som fattats i regeringskansliärenden inom . En översiktlig genomgång har gjorts av beslut om föreskrifter som fattades , av vilka 11 av 16 beslut eller fattades av departementschefen samt återstående av expeditionschefen eller rättschefen. Vidare har det gjorts en översiktlig genomgång av beslut som gäller anställningar o.d. Övriga regeringskanslibeslut har varit föremål för en något mer detaljerad genomgång. Det rör sig om drygt 730 beslut. Beslutsfattare har varit departementschefen i av fallen och andra statsråd i av fallen. I var beslutsfattaren en tjänsteman; av besluten eller av tjänstemannabesluten hade fattats av biträdande enhetschefer. Av några beslut framgår inte vem som fattat beslutet. Genomgången har i första hand inriktats på frågan om beslutsfattandet har skett i enlighet med den konstitutionella praxis som tillåter att och inte regeringen fattar beslut i vissa typer av ärenden. Vidare har det under genomgången kontrollerats om beslut har fattats på formellt riktiga grunder i övrigt, och om det förekommer avvikelser som är iögonfallande. Vissa frågor om beslutens form, beslutsfattare samt grund för beslut o.d. har uppmärksammats. Beslut som gäller förhållanden inom och som tagits in i eller departementets protokoll bör i allmänhet expedieras genom ett protokollsutdrag, medan andra beslut som tagits in i eller departementets protokoll i regel bör expedieras genom särskilt uppsatta beslut. Detta framgår av Gula boken, avsnitt 4, och har behandlats mer utförligt ovan. Genomgången av regeringskansliärenden ger en bild av att besluten regelmässigt har protokollsform, även när besluten gäller annat än förhållanden i . Frågor angående beslutsfattare m.m. Behörighet för ett statsråd att fatta vissa beslut I ärende UF2010/21156/fattade statsrådet beslut om nominering av styrelse och revisor i Aktiebolaget () samt förslag till arvodering (§ 4) och om förordnande att föra talan och utöva rösträtt för staten som aktieägare i (§ 5). Vidare fattade statsrådet i ärende UF2010/46111/beslut om nominering av styrelseledamot i (§ 1) och om förordnande att föra talan och utöva rösträtt för staten (§ 2). I besluten hänvisas det till regeringens bemyndigande (UD2006/62312/EIM). I det nämnda regeringsbeslutet uppdrar regeringen åt handelsministern, eller den han sätter i sitt ställe, att föra talan och utöva rösträtt för staten som aktieägare vid bolagsstämma i AB . förordnades av statsminister att fr.o.m. den dagen vara statsråd (/6156; se bet. 2007/08:KU10 s. 85). förordnades enligt 7 kap. 5 § regeringsformen av statsminister att i chefen för ställe föredra vissa uppräknade ärenden. Statsministern beslutade då vidare att till statsrådet ansvarsområde skulle höra vissa myndigheter och organ, bl.a. AB (bet. 2008/09:KU10 s. 142144). Enligt uppgifter som publicerats på regeringens webbplats utsågs till handelsminister . Av vissa beslut framgår inte vem som är beslutsfattare. Detta gäller bl.a. beslutet § 4 i ärende UF2010/25424/om medel för främjandeinsatser inom gastronomin, beslutet § 4 om särskild insats avseende marknads- och sektorsanalys år 20102011 i ärende UF2010/73832/och beslutet § 7 i ärende UF2010/74483/UD/. Behörighet för en enhetschef att ingå ett avtal ingick genom ett beslut § 4 i ärende UF2010/27907/SP en överenskommelse med om stöd till genomförande av särskilda forskningsprogrammet. I avtalet förbinder sig att mellan och anslå medel för forskningsverksamhet. I beslut anges att beslut om finansiering fattas årsvis efter regeringens beslut om regleringsbrev. Beslutet har fattats och avtalet har undertecknats av chefen för enheten för säkerhetspolitik. Av en promemoria i akten framgår att ca av Utrikespolitiska institutets ramanslag vid tiden för ärendets handläggning gick till forskning. Därutöver finansierade UD det s.k. särskilda forskningsprogrammet vid ; har UD, via anslagsposten 1.6.7. för säkerhetspolitisk forskning, finansierat programmet med . Av regleringsbrevet för anslag 1:6 Forskning, utredningar och andra insatser rörande säkerhetspolitik och nedrustning för framgår att anslagspost 7, Säkerhetspolitisk forskning, disponeras av /. Enligt anslagsvillkoren får anslagsposten användas för forskning och studier av relevans för säkerhet och säkerhetspolitik, inklusive utbytestjänstgöring med , och seminarieverksamhet i samarbete med svenska och internationella forskningsinstitut (1). Vidare får av anslagsposten högst användas för forskargruppen vid enligt särskilt avtal mellan och staten (2). Behörighet för biträdande enhetschefer att fatta beslut En rad beslut om ersättningar och bidrag har fattats av biträdande enhetschefer. (Se t.ex. beslut , UF2010/48887/UP och UF2010/71585/UD/SP, UF2010/71586/UD/SP, UD2010/71587/UD/SP, UF2010/71588/UD/SP). De beslut som gäller dispositionsrätt i fråga om medel under vissa anslag som fattats och som genomgåtts i granskningen gäller, såvitt nu är i fråga, överlåtelse av beslutanderätt till enhetschefer i . Vidare förekommer ärenden som gäller uppdrag till honorärkonsulat att fullgöra uppgifter som passmyndighet, där beslut har fattats av en biträdande enhetschef (beslut §§ 34, UF2010/59596/KC och UF2010/59598/KC). Frågor om grund för beslut o.d. Förhållande mellan ett regeringsbeslut och ett regeringskanslibeslut fattade beslut (UF2010/46177/SP) om finansiering av sekondering av en svensk politisk rådgivare till FN:s generalsekreterares särskilda representant i . I beslutet hänvisas det, under rubriken , till att regeringen beslutat om ett uppdrag till (UF2010/46175/SP). Det nämnda regeringsbeslutet är daterat den dag som uppges i regeringskanslibeslutet. Ekonomiskt bidrag till GWPO för lokalkostnader I två beslut har beslutat om ekonomiskt bidrag till () för lokalkostnader, t.o.m. i ett beslut (UF2010/27804/UP) och för tiden junidecember 2010 i ett beslut (UF2010/52531/UP). Kostnaden skulle enligt besluten belasta anslaget 1:1 Biståndsverksamhet, anslagsposten 29:1 Organisations- och temastöd, under utgiftsområde 7 Internationellt bistånd för . I besluten anges det, under rubriken , att GWPO inkommit med en begäran om utbetalning enligt värdlandsavtalet (prop. 2001/02:155, bet. 2001/02:JuU21, rskr. 2001/02:248). Avtalet mellan och Organisationen för det globala nätverket för vattenfrågor om immunitet och privilegier för Organisationen för det globala nätverket för vattenfrågor och dess personal innehåller tio artiklar. I artikel I finns definitioner. Artikel II gäller immunitet mot rättsliga åtgärder mot organisationen, dess egendom och tillgångar, befrielse från vissa skatter, rätt att inneha penningmedel och valutor samt en bestämmelse som gäller förbud och restriktioner för in- och utförsel av vissa varor. Lokaler och tjänster regleras i artikel III, som behandlar okränkbarhet för organisationens lokaler och exekutivsekreterarens bostad, säkerhet och skydd för organisationens lokaler och dess personal, okränkbarhet för organisationens arkiv m.m. Vidare regleras i avtalet tillträde och viseringar (artikel IV), immunitet, okränkbarhet, befrielse från skatt m.m. för exekutivsekreteraren m.fl. (artikel V), socialförsäkringsskydd (artikel VI), okränkbarhet för kommunikationer m.m. (artikel VII), allmänna bestämmelser om skyldighet att följa svensk lag om det inte inkräktar på den immunitet och de privilegier som har beviljats (artikel VIII), tvister (artikel IX) samt slutbestämmelser om ändringar, uppsägning och godkännande av avtalet (artikel X). Beslut att belasta vissa anslagsposter m.m. beslutade (UF2010/10965/SP) att bidra med medel till (). Under rubriken uppges det bl.a. att DS är en icke vinstdrivande organisation som grundades och som har sin bas i . DS verkar för att bistå tvångsförflyttade personer och flyktingar med att nå fram till hållbara lösningar gällande rättigheter till bostad, land och egendom (housing, land and property, HLP). DS fokuserar på dessa HLP-rättigheter som viktiga komponenter i förhindrandet av, och vid lösningar av problem relaterade till, såväl interna som externa flyktingströmmar. Bidraget skulle enligt beslutet belasta ramanslaget 1:1 Biståndsverksamhet, anslagsposten 28 Konflikthantering, under utgiftsområde 7 Internationellt bistånd för . Vidare beslutade om bidrag till World (UF2010/50930/SP). Ärendet initierades genom en ansökan från WFUNA om medel avseende fortsatt stöd 2010. WFUNA avsåg att med dessa medel skapa bättre förståelse för FN-systemet samt stödja de 100 nationella som är verksamma runt om i världen. WFUNA inriktar sig, uppges det under rubriken , mot traditionella FN-frågor såsom klimat, nedrustning, mänskliga rättigheter, millenniemålen och FN-reformen. Vidare uppges det bl.a. att det finns ett mervärde i att bistå WFUNA eftersom därigenom bidrar till att hjälpa de nationella FN-förbunden. I beslutet angavs det att utgiften skulle belasta ramanslaget 1:1 Biståndsverksamhet, anslagsposten 28 Konflikthantering, under utgiftsområde 7 Internationellt bistånd för . Några regeringskanslibeslut gäller kostnader i samband med lansering, översättning m.m. I ett beslut (UF/2010/18231/UP) avsatte medel för kostnader i samband med lansering av regeringens skrivelse Att möta globala utmaningar skrivelse om samstämmighet för utveckling, och i beslutet (UF2010/27625/UP) avsatte medel för omkostnader i samband med tryck och översättning av policyn för ekonomisk tillväxt inom svenskt utvecklingssamarbete. I båda besluten angavs att kostnaden skulle belasta utgiftsområde 7 Internationellt bistånd, anslaget 1.1 Biståndsverksamhet, anslagsposten 29.2 Konferenser, seminarier, utredningar och projekt, . Enligt regleringsbrev för avseende anslagen 1:11 (utg.omr. 5), 1:1 och 2:1 (utg.omr. 7), disponeras anslag 1:1 Biståndsverksamhet (Ramanslag) av /. Under rubriken för anslaget 1:1 Biståndsverksamhet framgår följande. Medel under anslaget 1:1 Biståndsverksamhet får endast användas i enlighet med DAC:s riktlinjer för vad som kan klassificeras som utvecklingssamarbete. Stöd får lämnas endast till länder som av DAC definieras som utvecklingsländer (s.k. ODA-länder). Undantag får dock göras från denna regel i fråga om ap. 31.2 och , icke ODA-länder. Under rubriken 28 Konflikthantering framgår bl.a. följande. Medlen för konflikthantering inom ramen för främjande av den globala säkerheten får användas för finansiellt stöd till verksamhet och initiativ på området civil konflikthantering, underlättande av fredsprocesser, säkerhetsfrämjande insatser inklusive genom främjandet av de mänskliga rättigheterna, insatser för säkerhetssektorreformer samt genomförande av 1325 om kvinnor, fred och säkerhet och nationella handlingsplan på området. Särskild vikt ska läggas vid direkt och praktiskt arbete med konfliktlösning. Vidare får medlen användas till konfliktförebyggande insatser inom ramen för FN, EU, och andra regionala, mellanstatliga och enskilda organisationer eller andra institutioner och nätverk, samt metodutveckling. Medlen får även användas för vissa temporära verksamheter inom prioriterade områden, exempelvis finansiering av tillfällig förstärkning i samband med projekt, konferenser, internationella åtaganden och tillfälligt upprättande av internationella kommissioner. Inom ramen för de villkor som anges för anslagsposten får () ingå överenskommelser om det svenska bidragets inriktning och därtill relaterade projekt. Medlen får användas för att möjliggöra svenskt deltagande i insatser och verksamhet med anknytning till anslagsposten. Under , seminarier, utredningar och projekt framgår bl.a. följande. Medlen under anslagsposten får användas för vissa temporära verksamheter inom prioriterade områden, exempelvis finansiering av tillfällig förstärkning i samband med utredningar, seminarier, konferenser, information, projekt, uppdragsforskning, kompetensutveckling, internationella förhandlingar, tillfälligt upprättade internationella kommissioner, erfarenhets- och kompetensutbyte samt deltagande av personer från utvecklingsländerna. Medlen får även användas till kostnader avseende förberedelser av, deltagande i och uppföljning av svenska eller internationella konferenser och seminarier. Slutligen bör man i detta sammanhang nämna beslut (UF2010/75625/UD/) att lämna ett bidrag till för framtagande av en digital receptsamling för utlandsmyndigheterna. Av beslutet framgår inte viket anslag kostnaden skulle belasta. En fråga om politisk styrning av myndigheter I samband med granskningen har Svensk strategi för Multilateralt utvecklingssamarbete uppmärksammats som enligt uppgift i förordet beslutades av regeringen . I avsnittet Genomförande av strategin uttalar regeringen, under , bl.a. följande. UD har det övergripande ansvaret för arbetet med föreliggande strategi och dess genomförande. Liksom på andra områden bör svara för politiken och myndigheterna för genomförande. Tillgång till akter i granskningsärendet Enligt 13 kap. 1 § regeringsformen ska granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Utskottet har rätt att för granskningen få ut bl.a. regeringens övriga handlingar som utskottet finner nödvändiga för sin granskning. Genom den ändring som trädde i kraft förstärktes utskottets rätt att ta del av handlingar. Utskottet gavs bl.a. en uttrycklig rätt att för sin granskning få ut handlingar i regeringskansliärenden (SOU 2008:125 s. 298, prop. 2009/10:80 s. 115, bet. 2009/10:KU19, bet. 2010/11:KU4, rskr. 2009/10:304305, rskr. 2010/11:2122). I granskningen har begäran gjorts om att få ta del av akter avseende ca 150 beslut totalt. Därav överlämnades 3 akter , 79 akter mellan efter begäran, 20 akter mellan efter begäran, 21 akter mellan efter begäran, 18 akter mellan efter begäran samt 2 akter 2 månader efter begäran. Akter avseende 3 beslut hade inte överlämnats när genomgången av granskningsunderlaget övergick till den fas då utskottet ställde frågor med anledning av iakttagelser i handlingarna. Utskottet har genom skrivelser som sänts till begärt svar på vissa frågor. Som svar lämnades och promemorior som upprättats inom (bilaga 4.12). Av promemoriorna framgår bl.a. följande. Besluten i UD:s protokoll, serie 1, expedieras genomgående som protokollsutdrag. Bidragsbesluten, som utgör den stora mängden beslut som berör utomstående, gäller förhållanden inom i den meningen att de utgör dokumentation av en medelsdisposition. Mottagarna av beslutade medel är ofta utländska subjekt och kommuniceras innehållet i besluten genom andra handlingar än själva beslutet. Angående behörighet för ett statsråd att fatta vissa angivna beslut är statsråd i med ansvar för bl.a. utrikeshandel och handelspolitik (handelsminister). Hon har fattat besluten med stöd av regeringens bemyndigande till handelsministern. När ett nytt statsråd tillträder beslutar regeringen om nya bemyndiganden i de fall tidigare bemyndiganden inte kan utnyttjas. Det görs inte någon skillnad mellan departementschefer och andra statsråd. Med anledning av utskottets begäran om komplettering med kommentarer angående dels det förhållandet att bemyndigandet i regeringsbeslutet givits till ett statsråd med en viss benämning medan 7:5-förordnanden avser enskilda vid namn angivna statsråd (utan ministertitel), dels att bemyndigandet senare har ansetts gälla för statsrådet , har följande kommentarer lämnats. Regeringens olika individuella bemyndiganden till statsråd kan riktas till ett statsråd som utpekas inte med namn utan med ansvarsområde, om bemyndigandet kan antas komma att vara aktuellt . För bemyndiganden att tillkalla och anställa personer i kommittéer och liknande organ är en sådan utformning den som allmänt används. Om bemyndigandet kan sägas att det använder titeln handelsministern i stället för benämningen det statsråd som har till uppgift att föredra ärenden om statsstödda exportkrediter och exportkreditgarantier. Den senare lydelsen används i statsrådet förordnande enligt 7 kap. 5 § regeringsformen. Någon oklarhet om att bemyndigandet gäller statsrådet kan dock inte föreligga. Angående behörighet för en enhetschef att ingå ett visst avtal Den överenskommelse mellan och som för undertecknades av chefen för enheten för säkerhetspolitik gäller bidrag till . De medel som lämnas disponeras av denna enhetschef. Sedan utskottet med hänvisning till bl.a. 17 § RK-instruktionen och det förhållandet att beslutet om disposition av medel under vissa anslag avsåg dispositionsrätt 2010 medan i avtalet med förbundit sig att mellan och anslå medel för forskningsverksamhet begärt en redogörelse för enhetschefens behörighet att ingå avtalet, har följande uppgifter lämnats. Grunden för chefens för enheten för säkerhetspolitik behörighet att besluta att ingå överenskommelse är 65 § arbetsordning. Överenskommelsen innebär en utfästelse från om bidrag efter utgången av 2010. Överenskommelsen nämns i regleringsbrevet för anslaget 1:6 Forskning, utredningar och andra insatser rörande säkerhetspolitik och nedrustning för . Det har inte funnits något bemyndigande för att för anslaget ingå åtaganden som medför behov av medel efter det aktuella budgetåret. Överenskommelsen utgör dock inte och har inte heller av parterna avsetts utgöra grund för någon medelstilldelning, utan beslut om bidrag har avsetts fattas efter det att anslagsmedel anvisats för de aktuella budgetåren. I beslutet att ingå överenskommelsen, som ställdes till i samband med att överenskommelsen ingicks, anges vidare att beslut om finansiering fattas årsvis efter regeringens beslut om regleringsbrev. Detta kunde ha tydliggjorts i överenskommelsen, t.ex. genom att det angavs att lämnandet av bidrag var villkorat av att och regeringen beslutat om medel. Bidragen som nämnts i överenskommelsen är dock inte till beloppet bestämda och det kan därför ifrågasättas om överenskommelsen i denna del är så konkretiserad att den kan sägas utgöra något bindande åtagande från statens sida. Angående behörighet för biträdande kanslichefer att fatta vissa beslut Enligt 65 § andra stycket arbetsordningen för UD gäller att enhetschefen får delegera sin beslutanderätt till en annan tjänsteman inom enheten. I de fall beslut har fattats av biträdande enhetschefer har detta skett med stöd av sådan delegation. Sedan utskottet med hänvisning till bl.a. 17 § RK-instruktionen och det förhållandet att någon behörighet att överlåta sin beslutanderätt vidare inte givits till enhetscheferna i beslutet om disposition av medel under vissa anslag återkommit med sin fråga och även efterfrågat information om eventuella jämförbara bestämmelser i andra departements arbetsordningar och dessas tillämpning, har följande uppgifter lämnats. Innebörden av bestämmelsen i 17 § instruktionen för är att den vidare fördelningen inom myndigheten av de medel som enligt regeringens beslut i regleringsbrev för inte, som normalt är fallet för andra myndigheter, fördelas av myndigheten själv utan av regeringen. Bestämmelsen i 17 § instruktionen för har således ingen betydelse för bestämmelsen i 65 § arbetsordning om delegation inom departementet. De anslagsmedel som enligt regeringens beslut i skilda regleringsbrev ställts till disposition fördelas mellan departementen i ett beslut av chefen för där dispositionsrätten delegeras till respektive departementschef; denna dispositionsrätt kan därefter delegeras vidare. De särskilda besluten om delegering av dispositionsrätt inom till enhetschefer har inte den effekten att de upphäver 65 § andra stycket arbetsordningen. Syftet med de särskilda besluten är inte att ingripa i den vanliga beslutsordningen utan att fördela dispositionsrätten till olika sakanslag mellan enheter. De biträdande enhetschefer som avses är alla i likhet med enhetscheferna av regeringen anställda som departementsråd i . Några negativa effekter av den delegering som förekommer har inte kunnat noteras. Besluten att delegera attesträtten dokumenteras. Besluten att delegera enhetschefens beslutanderätt synes inte dokumenteras. Det kan tilläggas att ordningen att biträdande enhetschefer fattar beslut tillämpas uteslutande på en enhet den som har det största antalet regeringskanslibeslut. I övrigt har i flera fall förekommit att beslutsfattaren, som har angivits med beteckningen biträdande enhetschef i beslutet, också varit tillförordnad enhetschef vid tillfället. En sådan delegationsordning som den i finns i endast inom . Enligt 25 § Förvaltningsavdelningens arbetsordning får den som är enhetschef eller huvudman överlåta rätten att fatta beslut inom sakområdet respektive enheten till en tjänsteman eller grupp av tjänstemän i sådana frågor där ansvaret för verksamheten beslutas i verksamhetsplan eller av förvaltningschefen i särskild ordning. Överlåtelsen får dock inte avse frågor som för enheten är av principiell betydelse eller som i övrigt är av större vikt. Angående förhållandet mellan ett regeringsbeslut och ett regeringskanslibeslut Regeringskanslibeslutet har genom en misskrivning blivit feldaterat. Grunden för regeringskanslibeslutet , som expedierades , är regeringsbeslutet . Angående ekonomiskt bidrag till GWPO för lokalkostnader Beslutstexten utbetalning enligt värdlandsavtalet antyder att värdlandsavtalet innehåller en förpliktelse gällande lokalkostnader, och är i den meningen missvisande. Det rätta förhållandet är att värdlandsåtagande som värdlandsavtalet är ett uttryck för utgör en implicit grund för dessa bidrag. Denna uppfattning har bekräftats förutom av genom besluten om bidragen av regeringen bl.a. genom regleringsbrevet för avseende anslagen 1:11 (utg.omr. 5), 1:1 och 2:1 (utg.omr. 7), vari det anges att högst avser stöd till GWPO. Angående beslut att belasta vissa anslagsposter m.m. Medelsdispositioner genom besluten har bedömts som förenliga med OECD-Dacs riktlinjer och därmed med det generella villkoret för ramanslaget 1:1, och med de specifika villkoren för anslagsposterna 28 respektive 29.2. Sedan utskottet återkommit med en begäran om en redogörelse för den analys som gjorts i förhållande till anslagsvillkoren och hur analysen lett fram till att medelsdispositioner genom besluten bedömts som förenliga med de nämnda villkoren, har följande uppgifter lämnats. I villkoren i regleringsbrevet som avser anslagsposten 28 Konflikthantering anges att medlen får användas för bl.a. finansiellt stöd till verksamhet och initiativ på området civil konflikthantering, underlättande av fredsprocesser, säkerhetsfrämjande insatser inklusive främjandet av de mänskliga rättigheterna, insatser för säkerhetssektorreformer samt genomförande av 1325 om kvinnor, fred och säkerhet och nationella handlingsplan på området. Organisationens arbete har bedömts bidra till kapacitetsuppbyggnad i utvecklingsländer genom bevakning och dialog kring frågor relaterade till mänskliga rättigheter och staters skyldigheter. Det är regeringens uttalade bedömning att respekten för medborgerliga och politiska rättigheter tillsammans med rättsstatsprincipen är avgörande för att bygga fungerande demokratier och bidra till att minska fattigdomen i alla dess dimensioner (Policy för demokratisk utveckling och mänskliga rättigheter inom svenskt utvecklingsarbete 20102014, beslut av regeringen , UF2009/33076/UD/UP). Av betydelse är även organisationens påverkansarbete och arbete för att medvetandegöra allmänheten i olika länder kring dessa frågor.