bet · GZ01KU5 · 2012-01-10 00:00:00 — 2011/12:KU5 Förbindelserna mellan Europeiska kommissionen och de nationella parlamenten Förbindelserna mellan Europeiska kommissionen och de nationella parlamenten Utskottet behandlar i detta utlåtande kommissionens sjätte årsrapport om förbindelserna mellan Europeiska kommissionen och de nationella parlamenten, KOM(2011) 345. Rapporten innehåller bl.a. en redovisning av de viktigaste ämnen som föranlett yttranden från de nationella parlamenten till kommissionen med anledning av det s.k. Barrosoinitiativet. I rapporten återges även en första lägesrapport över hur den nya subsidiaritetskontrollmekanismen fungerar och kommissionens syn på utvecklingen av sina förbindelser med de nationella parlamenten under den närmaste framtiden. påminner om att den politiska dialogen mellan kommissionen och under de rådande svenska konstitutionella förhållandena sker genom regeringen som är ansvarig inför . Det är inom ramen för de befogenheter som gällande fördrag tilldelat som den ges möjlighet att på det sätt som föreskrivs i riksdagsordningen kommunicera direkt med bl.a. kommissionen vad gäller tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. Mot bakgrund av utskottets andra årliga uppföljning av subsidiaritetsprincipens tillämpning framhåller utskottet att ofullständiga eller uteblivna subsidiaritetsmotiveringar utgör en allvarlig brist i unionens lagstiftningsprocess. Vidare förutsätter utskottet att kommissionen på lämpligt sätt klargör de otydligheter om subsidiaritetskontrollmekanismens tillämpningsområde som framhålls i utlåtandet. Utskottet anser att den granskning av unionsdokument som de nationella parlamenten gör och som föregår lagstiftningsarbetet kan bidra till en tidig fördjupad debatt inom medlemsstaterna om unionssamarbetets utveckling och till att parlamentens synpunkter blir kända. Dessutom kommenterar utskottet vissa aspekter av subsidiaritetsprotokollets tillämpning. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Förbindelserna mellan Europeiska kommissionen och de nationella parlamenten lägger utlåtandet till handlingarna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (MP), Per (M), (S), (M), i (S), (M), (S), (M), (S), (FP), (S), (C), (S), Skånberg (KD), (SD), (V) och (M). Ärendet och dess beredning I detta utlåtande behandlas kommissionens årsrapport om förbindelserna mellan Europeiska kommissionen och de nationella parlamenten KOM(2011) 345. Rapporten sändes på svenska till . Efter beslut från talmannen hänvisade kammaren (se 5 § prot. 2011/12:10) rapporten till för granskning i enlighet med 10 kap. 5 § riksdagsordningen. tog kommissionen initiativ till en förstärkning av den politiska dialogen mellan kommissionen och de nationella parlamenten, det s.k. Barrosoinitiativet. I meddelandet En agenda för EU-medborgaren skall visa resultat (KOM(2006) 211) framhöll kommissionen att det är av särskild vikt att de nationella parlamenten närmare involveras i arbetet med att utarbeta och genomföra EU:s politik. Detta gäller enligt kommissionen inte minst eftersom ett ökat deltagande från de nationella parlamenten kan bidra till att EU-politiken lättare kan anpassas till skiftande omständigheter och genomföras på ett effektivare sätt. Kommissionen beslutade att nya lagförslag och samrådsdokument skulle översändas snabbt och direkt till de nationella parlamenten. Kommissionen anförde vidare att om de nationella parlamenten får större möjligheter att yttra sig, kan detta förbättra arbetet med att utforma politiken. Kommissionens rapport är uppdelad i tre huvudsakliga avsnitt som behandlar Lissabonfördragets subsidiaritetskontrollmekanism, den politiska dialogen och kommissionens syn på framtidsutsikterna för dess förbindelser med de nationella parlamenten. I rapporten återfinns även förteckningar över motiverade yttranden och övriga yttranden (inom ramen för den politiska dialogen) som lämnats in till kommissionen. I rapporten anges att kommissionen sände ut 82 förslag till lagstiftningsakter som omfattas av mekanismen till de nationella parlamenten och tog emot sammanlagt 211 yttranden som rörde dessa förslag. Ungefär tre fjärdedelar av dessa yttranden skickades in . Av dessa 211 yttranden var 34 () motiverade yttranden1[ Av årsrapporten framgår att fyra av dessa motiverade yttranden kom in efter utgången av tidsfristen , eller hade antagits på ett sätt som var oförenligt med den berörda kammarens arbetsordning. ], i vilka slutsatsen drogs att ett förslag, eller någon del av ett förslag, stod i strid med subsidiaritetsprincipen. De flesta av de yttranden där kritiska synpunkter uttrycktes avseende subsidiaritetsprincipen rörde förslag till lagstiftning på områdena jordbruk (13 st.), inrikes frågor (9 st.) och den inre marknaden och tjänster (7 st.). I rapporten anges att det kommissionsförslag som har föranlett flest motiverade yttranden är direktivet om villkor för tredjelandsmedborgares inresa och vistelse för säsongsanställning där nio kamrar pekade på problem som rör förenligheten med subsidiaritetsprincipen. De kamrar som kommit med flest invändningar som rör subsidiariteten var (4 st.). riksdag, , och deputeradekammare lämnade 3 motiverade yttranden var. När det gäller innehållet i de nationella parlamentens motiverade yttranden ger de utöver synpunkter av mycket specifik karaktär uttryck för farhågor i vissa övergripande eller institutionella frågor. De rör bl.a. brist på eller otillräckligt underlag i fråga om subsidiariteten i motiveringarna till de berörda lagförslagen (som följer av artikel 5 i protokollet [nr. 2] om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, nedan benämnd subsidiaritetsprotokollet), vilket vissa nationella parlament ser som en formell överträdelse av subsidiaritetsprincipen. Vidare framhålls i rapporten att vissa nationella parlament lägger fram motiverade yttranden bara i de fall där de anser att det finns ett brott mot subsidiaritetsprincipen (t.ex. under- och överhus, riksdag, och deputeradekammare samt ). Andra parlament (i rapporten nämns de portugisiska och rumänska parlamenten samt och deputeradekammare) meddelar också kommissionen sina positiva yttranden. Vad gäller subsidiaritetskontrollmekanismens räckvidd anges i rapporten bl.a. att kommissionen i sina svar på specifika frågor från de nationella parlamenten kunde klargöra att mekanismen endast omfattar utkast till lagstiftningsakter, dvs. förslag som omfattas av antingen det ordinarie eller det särskilda lagstiftningsförfarandet2[ I enlighet med artikel 289 fördraget om EU:s funktionssätt (härefter EUF-fördraget). ], förutsatt att de inte faller inom ramen för unionens exklusiva befogenheter3[ I enlighet med artikel 3 EUF-fördraget.]. Denna tolkning delas av och rådet. Dock har kommissionen klargjort att den inom ramen för den politiska dialogen naturligtvis också beaktar yttranden om förslag som inte är utkast till lagstiftningsakter, samt även gör en politisk bedömning av dem och besvarar dem. Överlappning mellan subsidiaritetskontrollmekanismen och den politiska dialogen Av rapporten framgår att erfarenheterna av mekanismen visar att kraven i fördraget för när de nationella parlamenten kan utlösa förfarandena med s.k. gult eller kort4[ Förutsättningarna för s.k. gult och kort beskrivs i protokollets artikel 7.2 (gula kortet) respektive artikel 7.3 (orangea kortet). Se även /09:URF2 (s. 3031).] som fastställs i subsidiaritetsprotokollet är tämligen stränga. Detta bekräftar enligt kommissionen vad som redan har konstaterats , dvs. att en relativt liten andel av de yttranden som läggs fram för kommissionen rör problem beträffande subsidiariteten och att de nationella parlamenten fortsätter att framför allt vara intresserade av att föra en dialog med kommissionen om innehållet i kommissionens förslag och initiativ. Av kommissionens rapport framgår att detta klart visar på betydelsen av och mervärdet i att fortsätta den politiska dialogen och att så länge de gränser som anges i subsidiaritetsprotokollet inte överskrids och den formella mekanismen för omprövning av förslag inte utlöses utgör dialogen den viktigaste ramen för utbyte av synpunkter mellan kommissionen och de nationella parlamenten. I rapporten behandlas deltagandet i, räckvidden av och viktiga ämnen för den politiska dialogen mellan kommissionen och de nationella parlamenten samt besök och kontakter mellan kommissionen och parlamenten. Vad gäller deltagandet konstateras att det sammanlagda antalet yttranden (inbegripet motiverade yttranden) som sändes in från de nationella parlamenten uppgick till 387 (en ökning jämfört med ). Bland de initiativ som kommenterades mest fanns de som också föranledde det största antalet motiverade yttranden, dvs. direktivet om tredjelandsmedborgares inresa för säsongsarbete5[ KOM(2010) 379. ], direktivet om insättningsgarantisystem6[ KOM(2010) 368. ], grönboken7[ KOM(2009) 622.] och förordningen8[ KOM(2010) 119.] om medborgarinitiativet, grönboken om pensionssystem i EU9[ KOM(2010) 365.] och 202010[ KOM(2009) 647 och KOM(2010) 2020. De politikområden där de flesta yttranden från de nationella parlamenten lades fram inom ramen för den politiska dialogen var rättsliga och inrikes frågor, inre marknaden och tjänster samt jordbruk. I rapporten noteras att de nationella parlamenten förefaller att ägna lagstiftningshandlingar större uppmärksamhet efter det att Lissabonfördraget trätt i kraft. Vissa kamrar lämnar dock fortfarande oftare synpunkter på andra handlingar än lagstiftningshandlingar. Det gäller tjeckiska senaten, den italienska deputeradekammaren, den tyska förbundsdagen och förbundsrådet, det , den svenska och det danska . Kommissionen anser att detta är ett särskilt effektivt sätt att lämna ett konstruktivt och positivt bidrag till utformningen av framtida initiativ och unionslagstiftning och uppmanar därför uttryckligen de nationella parlamenten att även kommentera dokument som föregår lagstiftningsarbetet samt att delta aktivt i öppna samråd. Vad gäller viktiga ämnen för den politiska dialogen ges i rapporten en översiktlig inriktad redogörelse av utvalda viktigare initiativ och politikområden som särskilt uppmärksammades av de nationella parlamenten , dvs. europeiska medborgarinitiativet, förslaget till direktiv om säsongsanställning, grönboken om pensioner samt systemet med delegerade akter. Vad gäller besök och kontakter mellan kommissionen och parlamenten anges att kommissionen har fortsatt sin praxis att bl.a. på begäran höras av nationella parlamentsutskott och att regelbundet träffa nätverket av de nationella parlamentens ständiga representanter i för att diskutera kommande initiativ eller ärenden som är under behandling. Den ansvarige kommissionären träffade nätverket två gånger . Vidare framgår av rapporten att kontakterna mellan kommissionen och IPEX (som står för och innebär ett utbyte av EU-relaterad information mellan parlament genom en egen webbplats) är nära och konstruktiva och att kommissionen accepterade en formell inbjudan att bli permanent observatör i . Vad gäller kommissionens syn på framtidsutsikterna för dess förbindelser med de nationella parlamenten anförs i rapporten att de nationella parlamenten spelar en allt större roll i de europeiska interinstitutionella förbindelserna och att detta innebär bl.a. en förstärkning av EU:s demokratiska dimension och en bättre tillämpning av unionslagstiftningen. Dessutom framhålls i rapporten att kommissionens ordförande och ansvarige vice ordförande lade fram ett antal konkreta förslag om ämnen som skulle kunna bli föremål för regelbundna och ingående diskussioner mellan kommissionen och de nationella parlamenten och om en mer systematisk och strukturerad uppföljning, bl.a. frågan om ekonomisk styrning, den europeiska planeringsterminen och 2020 samt kommissionens arbetsprogram. Av rapporten framgår även att kommissionen fortsätter att räkna med de nationella parlamentens stöd när det gäller införlivandet av EU-direktiv i nationell lagstiftning och har i detta sammanhang börjat uppmärksamma dem på betydelsen av ett korrekt införlivande av EU-lagstiftningen. Enligt rapporten är målet att de rättigheter och skyldigheter som fastställs i ett direktiv ska kunna genomföras på ett enhetligt sätt i hela EU. Slutligen omnämns även de framtida diskussionerna och kontakterna mellan kommissionen och de nationella parlamenten om genomförandet av Lissabonfördraget när det gäller bestämmelserna om Europol och Eurojust. I frågan återfinns mer eller mindre långtgångna planer (se t.ex. KOM(2010) 776) och överväganden om lagstiftningsåtgärder hos kommissionen. Regeringen skrev en faktapromemoria (2010/11:FPM154) med anledning av bl.a. den aktuella årsrapporten från kommissionen.1[ Faktapromemorian behandlar även kommissionens artonde rapport om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, den s.k. bättre lagstiftning-rapporten, se KOM(2011) 344.] Av faktapromemorian framgår att regeringen anser att frågan om subsidiaritetsprövning är mycket viktig och välkomnar den nya roll de nationella parlamenten har i det arbetet. Vidare påpekar regeringen att den har noterat det samarbete som de nationella parlamenten har på detta område genom bl.a. databasen . Regeringen har även tagit del av de bedömningar som har överlämnat till kommissionen. Enligt artikel 5.3 första stycket i fördraget om Europeiska unionen () ska unionen enligt subsidiaritetsprincipen på de områden där den inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, vare sig på central nivå eller på regional och lokal nivå, och åtgärden därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå.2[ Se EUT C 83, 30.3.2010, s. Enligt artikelns andra stycke ska dels unionens institutioner tillämpa subsidiaritetsprincipen i enlighet med protokoll nr. 2 om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna (nedan subsidiaritetsprotokollet), dels de nationella parlamenten se till att subsidiaritetsprincipen följs i enlighet med det förfarande som anges i subsidiaritetsprotokollet. Enligt artikel 3.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) ska unionen ha exklusiv befogenhet på följande områden: tullunionen, fastställandet av de konkurrensregler som är nödvändiga för den inre marknadens funktion, den monetära politiken för de medlemsstater som har euron som valuta, bevarandet av havets biologiska resurser inom ramen för den gemensamma fiskeripolitiken och den gemensamma handelspolitiken. Av artikel 4.2 framgår att unionen och medlemsstaterna ska ha delade befogenheter på bl.a. området med frihet, säkerhet och rättvisa. Av EUF-fördraget framgår att detta område omfattar artiklarna 67100 i samma fördrag, nämligen frågor om gränskontroll, asyl och invandring, civil- och straffrättsligt samarbete samt polissamarbete och transporter. Av artikel 1 i subsidiaritetsprotokollet framgår att varje unionsinstitution fortlöpande ska se till att subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna enligt definitionerna i artikel 5 i följs. Enligt artikel 4 gäller bl.a. att kommissionen ska översända sina utkast till lagstiftningsakter och sina ändrade utkast till de nationella parlamenten som de översänds till unionslagstiftaren (dvs. i de flesta fallen rådet och ). I artikel 5 anges det bl.a. att utkasten till lagstiftningsakter ska motiveras med avseende på subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Vidare anges det i artikeln att varje utkast till lagstiftningsakt bör innehålla ett formulär med underlag som gör det möjligt att bedöma dels om subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna har följts, dels dess finansiella konsekvenser, dels, om det gäller ett direktiv, dess konsekvenser för de bestämmelser som medlemsstaterna ska genomföra. Det framgår även av artikeln att skäl som visar att något av unionens mål bättre kan uppnås på unionsnivån ska bygga på kvalitativa indikatorer och, varje gång det är möjligt, på kvantitativa sådana. Av artikel 6 framgår att varje nationellt parlament får, från den dag då ett utkast till lagstiftningsakt på unionens officiella språk översänds, lämna ett motiverat yttrande med skälen till att man anser att det aktuella utkastet inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen till , rådets och kommissionens ordförande. Riksdagsordningens bestämmelser om behandling av EU-dokument Enligt 10 kap. 5 § första stycket riksdagsordningen gäller att ska behandla de grönböcker och vitböcker som överlämnas till på det sätt som anges i denna paragraf. Talmannen får efter samråd med de särskilda företrädarna för partigrupperna bestämma att även andra dokument från Europeiska unionen, med undantag för utkast till lagstiftningsakter, ska behandlas på samma sätt. Enligt tredje stycket gäller dels att vid utskottets granskning av dokumentet är 4 kap. 8 § tillämplig, dvs. att det granskande utskottet får bereda ett annat utskott tillfälle att yttra sig i ett ärende eller en fråga som berör detta utskotts beredningsområde, dels att utskotten ska inhämta behövliga upplysningar från regeringen. Utskottet ska enligt fjärde stycket redovisa sin granskning i ett utlåtande till kammaren (nedan benämnt granskningsutlåtande). Vid utskottets beslut om utlåtandet är 4 kap. 15 och 16 §§ tillämpliga, dvs. ledamöter har rätt att begära öppen omröstning inom utskottet och att bifoga reservationer eller särskilda yttranden till utlåtandet. Enligt femte stycket gäller att kammaren beslutar om utlåtandet. Riksdagsordningens bestämmelser om subsidiaritetskontroll Enligt 10 kap. 6 § första stycket riksdagsordningen gäller att ska pröva om ett utkast till en lagstiftningsakt strider mot subsidiaritetsprincipen. Enligt tredje stycket ska regeringen från den dag då utskottet begär det informera om sin bedömning av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen i det aktuella utkastet. Av fjärde stycket följer att om utskottet anser att utkastet strider mot subsidiaritetsprincipen ska utskottet avge ett utlåtande till kammaren med förslag om att ska avge ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande, dels att utskottet också ska avge ett utlåtande till kammaren (nedan benämnt prövningsutlåtande) om minst fem ledamöter av utskottet begär det. I annat fall ska utskottet genom protokollsutdrag anmäla till kammaren att utkastet inte strider mot subsidiaritetsprincipen. Beslutet om behandling av EU-dokument Riksdagsordningens bestämmelser om behandling av grön- och vitböcker och andra strategiska EU-dokument tillkom genom beslut (framst. 2005/06:RS3, bet. 2005/06:KU21 och 2006/07:KU3). framhöll i sitt betänkande (2005/06:KU21 s. 2829) att för hanteringen av ett utskotts utlåtande i kammaren innebär förslaget att ärendet avslutas med att kammaren lägger utskottets utlåtande till handlingarna men att det blir möjligt för kammaren att votera mellan alternativa skrivningar i utlåtandet, som således inte kan innehålla något förslag till tillkännagivande avseende regeringens agerande. Utskottet markerade särskilt att ett kammarbeslut i anslutning till behandlingen av de aktuella EU-dokumenten inte i någon rättslig mening binder regeringen eller eller något av organ. Utskottet anförde vidare att ett riksdagsbeslut i dessa frågor kan betraktas som preliminära synpunkter av konstitutionellt oförbindande karaktär, men att sådana meningsyttringar dock kan ses som uttryck för rådande åsiktsförhållanden i och därmed erbjuda en möjlighet för regeringen att stämma av om dess ståndpunkter är förankrade i . Utskottet framhöll vidare att endast kammare kan uttala sig på vägnar. Uttalanden av utskott eller eller deras ledamöter är således inte bindande för hela . Sådana meningsyttringar kan dock i likhet med ett kammarbeslut enligt den då föreslagna och sedermera införda ordningen för hanteringen av grön- och vitböcker vara uttryck för rådande åsiktsförhållanden i . biföll utskottets förslag och ställningstagande i denna del (rskr. 2005/06:334 och 2006/07:25). Riksdagsordningens bestämmelser om prövning av subsidiaritetsprincipens tillämpning tillkom genom beslut (framst. 2008/09:RS4, bet. 2009/10:KU2) om tillämpningen av Lissabonfördraget i . Riksdagsstyrelsens framställning (framst. 2008/09:RS4) innebar att en utrednings lagförslag (2008/09:URF2) överlämnades till för ställningstagande. anförde i sitt betänkande (2009/10:KU2 s. 1315) bl.a. att den delade utredningens bedömning att subsidiaritetsprövningen i huvudsak är en lämplighetsprövning och att denna därför ska utföras av det utskott som innehar sakkunskapen på området i fråga. Utskottet underströk att prövningen handlar om att fastställa på vilken nivå unionsnivå eller någon nationell nivå den föreslagna åtgärden ska ske, inte huruvida den föreslagna åtgärden ska företas eller inte, samt att utskotten vid prövningen bör hämta vägledning från de riktlinjer3[ Protokoll (nr 30) om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna (1997) fogat till fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen och som var tillämpligt t.o.m. , jfr EUT C 321 E, 29.12.2006, s. som alltsedan subsidiaritetsprincipen infördes i varit vägledande vid tillämpningen av subsidiaritetsprincipen, och som utredningen hänvisat till. Vidare noterade utskottet att utredningen hade föreslagit att ett utskottsförslag om att avge ett motiverat yttrande borde benämnas utlåtande. Utskottet noterade att denna term härigenom får en något vidare innebörd är vad som varit fallet . Även om utskottet ansåg att en fördel med att använda samma benämning som när det gäller utlåtanden med anledning av den granskning av EU-dokument som görs i tidigare skeden av beslutsprocessen är att det i båda fallen handlar om yttranden som relaterar till EU, så noterade utskottet att det även finns skillnader exempelvis avseende hur ärendet avslutas i kammaren och den slutliga adressaten. Utskottet beslutade att tillstyrka utredningens förslag (jfr utskottets lagförslag i bet. 2009/10:KU2 s. 31). biföll utskottets förslag (rskr. 2009/10:4041). Av ställningstagande i ärendet framgår att genom både den då införda ordningen för subsidiaritetskontroll (dvs. 10 kap. 6 § riksdagsordningen) och de regler som redan fanns om utlåtanden om olika EU-dokument (dvs. 10 kap. 5 § riksdagsordningen) kommer utskotten att kunna utföra olika former av subsidiaritetsgranskning i EU-beslutsprocessens olika faser. I processens inledande fas när utskotten i enlighet med 10 kap. 5 § riksdagsordningen granskar grön- och vitböcker samt andra EU-dokument kan subsidiaritetsperspektiv aktualiseras i samband med att utskotten lämnar utlåtanden om olika EU-dokument. I en av processens senare faser, dvs. när ett utkast till lagstiftningsakt lämnas, görs den egentliga subsidiaritetskontrollen i enlighet med 10 kap. 6 § riksdagsordningen från det att utkastet lagts fram. hantering av olika EU-dokument Sammanfattningsvis följer av den nu gällande ordningen för hantering av olika EU-dokument under EU:s beslutsprocess följande. I processens inledande fas gäller att utskotten och dels ska granska grön- och vitböcker, dels kan granska övriga EU-dokument med undantag för utkast till lagstiftningsakter. Inom ramen för denna granskning kan subsidiaritetsaspekter aktualiseras i den utsträckning som utskottens granskning ger anledning till sådana. Utskottens granskning leder till s.k. granskningsutlåtanden enligt 10 kap. 5 § riksdagsordningen. I en av processens senare faser och i enlighet med regleringen i 10 kap. 6 § riksdagsordningen ska utskotten och i vissa fall kammaren och pröva tillämpningen av subsidiaritetsprincipen i vissa utkast till lagstiftningsakter. Inom ramen för denna prövning kan lämna ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande med skälen till att anser att utkastet strider mot subsidiaritetsprincipen.