bet · GZ01FöU3 · 2012-02-22 00:00:00 — 2011/12:FöU3 Vissa frågor om Försvarsmaktens materielförsörjning Vissa frågor om Försvarsmaktens materielförsörjning I betänkandet behandlar utskottet en skrivelse från regeringen (skr. 2011/12:14) med anledning av den granskning som genomfört av försvarets internationella materielsamarbeten (RiR 2011:13). Utskottet behandlar också följdmotioner till skrivelsen. Utskottet behandlar vidare motionsyrkanden från den allmänna motionstiden om försvarsindustristrategier. Utskottet förutsätter att regeringen definierar de nationella säkerhetsin-tressena och inleder ett utvecklingsarbete. Därmed behöver motionsyrkandena från Socialdemokraterna inte bifallas. Motionsyrkandena från avstyrks. Utskottet föreslår vidare att regeringens skrivelse 2011/12:14 läggs till handlingarna. Det finns en reservation (SD) och tre särskilda yttranden (S, MP, V) i betänkandet. Utskottets förslag till riksdagsbeslut 2011/12:Fi242 av m.fl. (SD) yrkande 15, 2011/12:Fö1 av (SD) yrkande 2, 2011/12:Fö2 av m.fl. (S) yrkande 2 och 2011/12:Fö228 av m.fl. (S) yrkandena 12 och 13. Reservation (SD) lägger skrivelse 2011/12:14 till handlingarna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (M), (S), (S), (M), (S), (S), (C), (S), (M), (MP), (KD), (SD), (V), (M) och Abdirizak Waberi (M). Ärendet och dess beredning I betänkandet behandlas regeringens skrivelse 2011/12:14 om granskning av försvarets internationella materielsamarbeten (RiR 2011:13) och yrkanden i motioner med anledning av denna skrivelse. I betänkandet behandlas också motioner från den allmänna motionstiden om försvarsindustristrategier. Utskottets förslag i korthet Utskottet förutsätter att regeringen definierar de nationella säkerhetsintressena och inleder ett utvecklingsarbete. Därmed behöver motionsyrkandena från S inte bifallas. Motionsyrkandena från SD avstyrks. Utskottet föreslår vidare att regeringens skrivelse 2011/12:14 läggs till handlingarna. Jämför reservation (SD) och särskilda yttrandena 1 (S), 2 (MP) och 3 (V). En granskning av försvarets internationella materielsamarbeten (RiR 2011:13) konstaterar att försvaret har utvecklats från ett invasionsförsvar till ett insatsförsvar. Nya krav på vad försvaret ska kunna göra har därmed vuxit fram. Statsmakterna har alltmer betonat att försvarets förband ska kunna användas såväl nationellt som vid internationella insatser. Försvarets resurser, som materiel och personal, ska dessutom kunna användas med en hög grad av politisk handlingsfrihet. Försvarets användbarhet här och har kommit att betonas. Denna ändrade inriktning får återverkningar även på materielförsörjningen. De internationella materielsamarbetena utgör en del av försvarets materielförsörjning, dvs. den process som syftar till att tillgodose det behov av materiel som följer med kraven på operativa förmågor. Materielförsörjningen ska således förse insatsorganisationen med den materiel som behövs för att förbanden ska vara komplett utrustade och användbara. har statsmakterna i allt större utsträckning kommit att betona vikten av en mer kostnadseffektiv materielförsörjning. Ett sätt att åstadkomma detta kan vara internationellt samarbete. En effektiv användning av det allmännas resurser är en prioriterad fråga, och granskning var därför fokuserad på att undersöka om de internationella samarbetena uppfyller sina nuvarande syften; får försvaret materiel till avtalat pris, med avsedd prestanda och ? granskning visar att det relativt ofta förekommer förseningar inom internationella materielsamarbeten. I vissa fall får dessa förseningar ekonomiska och förmågemässiga konsekvenser. Därför anser att följande åtgärder bör vidtas för att minska förseningarna i materielprojekten. Leveranssäkerheten bör i större utsträckning prioriteras av regeringen, Försvarsmakten och såväl inför beslut som under pågående materielanskaffning. Regeringen bör ta initiativ till att myndigheterna vidtar åtgärder för att tidigt identifiera risker för förseningar, bedöma deras konsekvenser och, då det behövs, fatta beslut för att säkerställa försvarets förmåga att lösa sina uppgifter. bör se över sin milstolpsuppföljning till Försvarsmakten och se till att eventuella avvikelser och kostnad, jämfört med vad som ursprungligen avtalats, tydligt framgår. Försvarsmakten och bör se över och tydliggöra användningen av livscykelkostnadsanalyser. Försvarsmakten bör se till att samtliga pågående materielprojekt har en uppdaterad livscykelkostnadsanalys, i enlighet med samordningsavtalet mellan Försvarsmakten och . Förseningar i kombination med de begränsade möjligheter som Försvarsmakten har att flytta över medel till nästkommande budgetår kan försämra förutsättningarna för ett effektivt resursutnyttjande. Regeringen bör utreda problemets omfattning och eventuellt komma med förslag i syfte att öka effektiviteten i materielförsörjningen. Försvarsmakten och bör i större utsträckning följa upp, utvärdera, dokumentera och dra lärdom av de erfarenheter som görs i samband med större internationella materielsamarbeten. Av granskningen framgår vidare att har haft synpunkter på regeringens materielredovisning till . anser därför att regeringen bör vidta följande åtgärder. Regeringens materielredovisning till bör förbättras. En utökad redovisning av materielförsörjningen till bör ge en överblick över den materiella förnyelsen inom insatsorganisationen och ge ett bättre underlag för en uppföljning av materielsystemen. Eventuella avvikelser i utvecklingen av kostnader och leveranstider bör redovisas tillsammans med en konsekvensanalys. Spårbarheten i materielförsörjningen bör öka, och rapporteringen bör innehålla en redogörelse för i vilken utsträckning de ekonomiska satsningarna på respektive materielsystem följer den politiska inriktning och de mål som lagts fast av . Dessutom kan budgetpropositionen med den tillhörande investeringsplanen behöva kompletteras med mer information än vad som ges . Detta kan i sin tur ställa krav på att försvarsmyndigheternas redovisning av materielförsörjningen i årsredovisningar och materielplaner ses över och vidareutvecklas. Regeringens inriktning utifrån den försvarspolitiska inriktningspropositionen (prop. 2008/09:140) är att i allt större utsträckning anskaffa färdig, standardiserad och beprövad materiel på marknaden för försvarsmateriel, i stället för att som tidigare i stor utsträckning låta utveckla materielen på egen hand. Vidare är regeringens inriktning att deltagande i internationella samarbeten som syftar till fortsatt utveckling av ny materiel bör ske restriktivt. I likhet med konstaterar regeringen att redovisningen till av materielförsörjningsfrågor kan förbättras. En utökad redovisning av materielförsörjningsfrågor till bör ge en bättre överblick över den materiella förnyelsen inom insatsorganisationen och skapa ett bättre underlag för uppföljning av anskaffandet och införandet av olika materielsystem. Erfarenheten visar att man kan göra stora kostnadsbesparingar genom att välja att vidmakthålla och uppgradera befintlig materiel i stället för att nyanskaffa materiel. När nyanskaffning är nödvändig ska man i första hand anskaffa materiel som finns färdigutvecklad och beprövad på marknaden. Detta ger möjlighet till en snabbare anpassning till myndigheternas behov, eftersom volymen och innehållet då bättre kan anpassas än om myndigheterna själva utvecklar materielen. Förseningar är relativt vanliga inom internationella materielsamarbeten. Regeringen kan konstatera att huvudregeln i den svenska förvaltningsmodellen är att varje myndighet ansvarar för helheten i sitt uppdrag gentemot regeringen. Myndigheterna har ett ansvar att internt fördela och prioritera sina resurser. Materielprojekt tar en stor andel av Försvarsmaktens resurser i anspråk, och det finns därför ett övergripande intresse av att dessa projekt genomförs på ett effektivt sätt. Regeringen avser att följa upp hur detta görs. Enligt regeringens uppfattning handlar flera av de förseningar som uppstått vid internationella samarbeten om utveckling av materiel. Som en följd av de principer för materielförsörjningen som regeringen har beslutat kommer de samarbeten som avser utveckling av materiel att minska. Framtida samarbeten kommer i stället i allt större utsträckning att handla om att hitta gemensamma lösningar för vidmakthållande av materiel och anskaffning av färdigutvecklad och beprövad materiel. Regeringen bedömer att denna typ av anskaffningssamarbeten medför mindre risker för förseningar än samarbeten som avser utveckling av materielsystem. Det är viktigt för regeringen att det finns en fungerande relation mellan myndigheterna. Bland annat utgör samverkansavtalet mellan Försvarsmakten och en viktig del i detta. Regeringen konstaterar i likhet med att leveranssäkerheten är viktig såväl inför beslut som under pågående materielanskaffning. pågår ett arbete med att se över och föreslå förbättringar när det gäller regeringens styrning av materielförsörjningen. I arbetet ingår även att se över styrningen och uppföljningen i syfte att förbättra spårbarheten. Med den nya inriktningen av materielförsörjningen bedömer regeringen vidare att förutsättningarna för en förbättrad leveranssäkerhet har ökat. I budgetpropositionen tar regeringen ännu ett steg mot en utvecklad redovisning till . Resultatredovisningen omfattar en mer utförlig redovisning av vilken materiel som har tillförts insatsorganisationen. Eftersom investeringsplanen har en central roll i materielförsörjningsprocessen har regeringen ytterligare ökat spårbarheten från regeringens förslag via beslut till Försvarsmaktens beställning och leverans till insatsorganisationen. I propositionen redovisas bl.a. vad som är beslutat respektive beställt och vad som är planerat. Uppställningen, inklusive den ekonomiska omfattningen av planerade investeringar, görs per stridskraft. Syftet är att ska få en större inblick i de materielobjekt som ingår i investeringsplanen och en samlad bild av investeringarna. Som ett led i ambitionen att förbättra informationen till gav regeringen i regleringsbrevet Försvarsmakten i uppdrag att lämna förslag till en förbättrad redovisning från myndigheten till regeringen. Förslaget, som inkom till (Försvarsdepartementet) , omhändertas inom ramen för pågående arbete med utveckling av styrning och uppföljning av materielförsörjningen. Regeringen anser att är slutbehandlad genom skrivelse 2011/12:14. Försvarsmaktens och synpunkter på iakttagelser Försvarsmakten och har kommenterat de rekommendationer som riktar sig direkt till dem i granskning. har enligt Försvarsmakten lämnat många relevanta rekommendationer som myndigheten avser att beakta i samverkan med . Materielanskaffning bygger på välavvägda, aktiva val mellan effekt, kostnad och handlingsfrihet/tid. Av dessa faktorer har Försvarsmakten och valt att i normalfallet prioritera kostnaden. I närtid kommer Försvarsmakten och att börja omarbeta gällande samordningsavtal, där rekommendationer kommer att utgöra en väsentlig del. har anfört att god resursanvändning och effektiv förvaltning är viktiga ledord för myndigheten. I Handlingsprogram 2012, där kortare ledtider, affärsmannaskap och renodling, organisation och styrning är viktiga åtgärdsområden, beaktas rekommendationer i det fortsatta arbetet. Följdmotioner till regeringens skrivelse m.fl. (S) framhåller i motion 2011/12:Fö2 att den svenska försvarsindustrin präglas av hög teknologisk kvalitet och har vuxit fram genom beställningar från svenska staten som byggt på direkt militära behov. Även om försvarsindustrin till stora delar ägs av utländska intressen finns en kvalificerad kompetens i som är respekterad. Försvarsindustrin har stor bredd och hög teknologisk nivå, i synnerhet om man tar hänsyn till storlek och ekonomi. Dessa företag ser gärna en fortsättning på sitt svenska engagemang som byggt på bl.a. en tradition av beställningar och utvecklingsarbete i nära samverkan med svenska staten. Den position som den svenska försvarsindustrin nått beror på kombinationen av försvars-, närings- och forskningspolitiska intressen. Denna grundläggande bredd har gett försvarsindustrin en stark regionalpolitisk betydelse med orter som , , och som några viktiga knutpunkter. När regeringen ändrar sin syn på den svenska försvarsindustrins roll får detta självfallet konsekvenser. Om upphandlingen av försvarsmateriel reduceras till att köpa från hyllan på en internationell marknad, vilket regeringen förordar, förändras hela näringens förutsättningar och framtidsutsikter. Leveranssäkerheten kan försämras. Vad som anförs i motionen om en förändrad strategi för Försvarsmaktens materielförsörjning och ett branschprogram för försvarsindustrin bör tillkännage för regeringen som sin mening (yrkande 2). (SD) anför i motion 2011/12:Fö1 att konstaterar att det mål som oftast inte nås vid internationella samarbeten är leveranstiden. Förseningar vid internationella materielsamarbeten är vanliga. I vissa fall blir förseningarna mångåriga, och där är med en försening ett exempel. Med flera beställare av nya system ökar riskerna för förseningar, särskilt när särspecifikationer förekommer eller politiska styrproblem uppstår. När materielsystem försenas kan övningar och insatser försenas och den momentana beredskapen mot hot i närområdet minska. Därför är förseningar ett mycket allvarligt problem. Utöver detta visar granskning också att den i tidigare försvarsbeslut (prop. 2008/09:140 och bet. 2008/09:FöU10) uttalade intentionen att i första hand köpa färdiga materielsystem och endast i sista hand utveckla nya system inte är oproblematisk. Införskaffning av befintliga system kan föra med sig omfattande behov av anpassning av materielen, vilket fördyrar processen i en sådan grad att det inte är självklart att nyutveckling är det dyraste alternativet. Den nationella handlingsfriheten för minskar också med internationella materielsamarbeten, helt i enlighet med vad som framkommer i granskningen. Det måste vi ofta acceptera, men en egen utveckling eller en samnordisk utveckling av nya system kan minska risken för förseningar och andra brister i fråga om måluppfyllelse. Det är inte självklart att internationell upphandling i samarbete är att föredra. I stället bör man som rekommenderar göra en avvägning från fall till fall av vilket tillvägagångssätt som är mest effektivt för att anskaffa materielen: modifiering, upphandling eller utveckling, med eller utan internationellt samarbete. Dessutom behöver beslut om enskilda materielsystem avvägas mot ett helhetsperspektiv. Vad som anförs om att parametrarna nationell handlingsfrihet respektive förseningsrisker bör finnas med vid bedömning och uppföljning av internationella materielsamarbeten bör tillkännage för regeringen som sin mening (yrkande 2). Motioner från den allmänna motionstiden m.fl. (S) framhåller i motion 2011/12:Fö228 att helheten och omfattningen av svensk försvarsindustri gör att en långsiktig och samlad strategi framstår som nödvändig. Utan en tydlig strategi och uttalad ambition från statsmaktens sida kommer den svenska försvarsindustrin att successivt eroderas och försvagas. För att vända denna utveckling bör näringen och statsmakten inleda ett arbete tillsammans med bl.a. de fackliga organisationerna för att upprätta ett långsiktigt branschprogram (yrkande 12). Syftet ska vara att utveckla den svenska försvarsindustrin och dess kompetens med bäring på även den civila sektorn. Dessutom är regeringen skyldig att med engagemang säkerställa de svenska säkerhetsintressena och därmed inför EU motivera egenproduktion av strategiska försvarssystem (yrkande 13). Med utgångspunkt i kraven på konkurrensneutralitet har nu lagt fram ett direktiv som reglerar framtida försvarsupphandlingar. Det är viktigt att vi värnar om den svenska försvarsindustrin och inte försöker bli bäst i klassen. De stora EU-länderna måste gå före och visa att de menar allvar med en mer harmoniserad marknad för försvarsmateriel. Den svenska försvarsindustrin präglas av hög teknologisk kvalitet och har vuxit fram genom beställningar från svenska staten som byggt på direkt militära behov. De högkvalificerade produkter som utvecklats genom forskning och hög kompetens har med framgång kommit till nytta i olika typer av civil produktion. Den princip som gäller i fråga om att nyanskaffning, när så är nödvändigt, i första hand bör göras genom inköp av på marknaden befintlig, färdigutvecklad och beprövad materiel, får negativa effekter för möjligheterna att upprätthålla forskning, teknikutveckling, spetskompetens och även i förlängningen arbetstillfällen. Dessutom ska inte kopplingen till behovet av egen materielförsörjning i ett s.k. skarpt läge och den generella betydelsen för näringslivsutvecklingen och den regionala balansen glömmas bort i sammanhanget. m.fl. (SD) anför i motion 2011/12:Fi242 att försörjningstryggheten ska genomsyra Försvarsmaktens materielförsörjning. En försvarsindustristrategi bör upprättas (yrkande 15) där vi tydligt definierar våra säkerhetspolitiska intressen kopplade till särskilda kompetenser i fråga om tillverkning av eller handel med försvarsmateriel, och en svensk myndighet som upphandlar försvarsmateriel bör använda undantagsregeln i artikel 346 i EUF-fördraget på liknande sätt som andra medlemsländer som har viktig försvarsindustri. Vidare bör återta kravet på offset (motköp) i syfte att gynna svenska SME-företag. Svenska myndigheter bör tilldela underleverantörer en god andel av kontrakten i syfte att ekonomiskt gynna viktiga innovationsföretag enligt rätten att göra så i artikel 21 punkt 4 i försvarsupphandlingsdirektivet. anger i sin granskning att regeringens materielredovisning till bör förbättras. En utökad redovisning av materielförsörjningen till bör ge en överblick över den materiella förnyelsen inom insatsorganisationen och ge ett bättre underlag för en uppföljning av materielsystemen. Regeringen håller med om att redovisningen till av materielförsörjningsfrågorna kan förbättras. Regeringen anger att man i budgetpropositionen tar ännu ett steg mot en utvecklad redovisning till . Resultatredovisningen och investeringsplanen omfattas där av en mer utförlig redovisning . Utskottet har vid ett flertal tillfällen begärt en bättre redovisning för om materielsystemen som underlag för sina överväganden. Regeringen har också återkommit och gjort en uppdelning av materielanslagen i budgetpropositionen . Vidare begär också regeringen i budgetpropositionen och i propositionerna om ändringsbudgetarna att man ska få utveckla eller anskaffa vissa större materielsystem. Även resultatredovisningen och investeringsplanen har blivit utförligare. Försvarsdepartementet har dessutom i samband med utskottets beredning av budgetpropositionen lämnat muntlig information om materielfrågorna. Vid voteringen om förslagen till riksdagsbeslut i betänkande 2011/12:FöU1 biföll en reservation om ytterligare utförligare redovisning till inom materielområdet. tillkännagav för regeringen som sin mening att en utvecklad form av objektsramsredovisning för bör återinföras när det gäller materielinvesteringar (rskr. 2011/12:92). Tillkännagivandet innebär vidare att regeringen bör beskriva materielprojekten (antalet stridsfordon, fartyg eller flygplan etc., organisation, prestanda, leveranstidpunkter, beslutstidpunkter m.m.) och redovisa en ekonomisk planeringsram för materielsystemet. En sammanställning bör finnas över materielprojekten där den ekonomiska ramen framgår liksom vad som återstår att utbetala samt vad som ska utbetalas under budgetåret. Redovisningen bör omfatta materiel som har beslutat om och föreslagen ny materiel. Redovisningen bör ske fr.o.m. budgetpropositionen för . Regeringen beskriver i budgetpropositionen för utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap (prop. 2011/12:1) dagens komplexa hotbild. Denna analys ligger till grund för den försvarspolitiska inriktningen och utgör därmed utgångspunkten för försörjningen av materiel till Försvarsmakten. De hot mot säkerheten som liksom övriga världen ställs inför, är komplexa. De sträcker sig från de hot som är av tydlig försvarspolitisk karaktär, till hot eller händelser som främst hanteras inom samhällets krisberedskap. Samverkan mellan myndigheter civila och militära, nationellt och internationellt är en förutsättning för att såväl kunna förebygga och förhindra, som att kunna hantera dessa hot. I skrivelsen En ändamålsenlig styrning och förvaltning av försvaret (skr. 2005/06:131) beskrev regeringen för en utveckling av inriktningen för försörjning av materiel till Försvarsmakten: En viktig och bärande idé med den vidareutvecklade strategin är att i dess tidiga faser först utröna möjligheterna till att tillgodose Försvarsmaktens behov utan att initiera nya utvecklingssatsningar och teknisk kravgenerering. Genom en systematisk genomgång av möjligheterna att utnyttja befintlig materiel, genom att öka antalet eller vidareutveckla dessa befintliga system, och genom att behovet tillgodoses av de produkter och tjänster som den internationella marknaden erbjuder bör fördyringar kunna undvikas. I första hand bör en anskaffning göras genom deltagande i samordnad internationell anskaffning och i andra hand på egen hand. Endast i de fall då dessa möjligheter uttömts bör man välja att tillgodose behovet genom en nyutveckling, och även då i första hand i samarbete med andra eller tillsammans med internationella samarbetspartners. Egenutveckling bör ske endast i undantagsfall. Den nu aktuella materielförsörjningsstrategin infördes i samband med det försvarspolitiska inriktningsbeslutet (prop. 2008/09:140). Regeringen framhöll följande i propositionen: I första hand bör materiel vidmakthållas och uppgradering av befintlig materiel ska ske när det är ekonomiskt försvarbart och operativa krav kan uppnås. I andra hand, om nyanskaffning bedöms nödvändig, bör detta göras utifrån på marknaden befintlig, färdigutvecklad och beprövad materiel. Utveckling bör ske då inget av dessa alternativ är möjligt. Oavsett form bör möjligheterna att genomföra anskaffningen i internationellt samarbete ges hög prioritet. Regeringen anser att export av försvarsmateriel är en förutsättning för en kostnadseffektiv materielförsörjning till det svenska försvaret. En mer öppen försvarsmaterielmarknad skapar förutsättningar för en mer effektiv materielförsörjning till Försvarsmakten. I samband med behandling av utrikesutskottets betänkande 2010/11:UU3 beslutade att tillkännage för regeringen som sin mening att regeringen ska återkomma till med förslag till ny krigsmateriellagstiftning i syfte att skärpa exportkontrollen gentemot icke-demokratiska stater. Utskottet anförde följande i betänkandet: Utskottet anser, mot bakgrund av såväl politiken för global utveckling (PGU) som den fortsatta utvecklingen inom EU-samarbetet, bl.a. antagandet av ICT-direktivet, att regeringen ska återkomma till med förslag till ny krigsmateriellagstiftning i syfte att skärpa exportkontrollen gentemot icke-demokratiska stater. Detta bör tillkännage för regeringen som sin mening. anser i sin granskning att det relativt ofta förekommer förseningar inom internationella materielsamarbeten. I vissa fall får dessa förseningar ekonomiska och förmågemässiga konsekvenser. Regeringen anger att dess inriktning utifrån den försvarspolitiska inriktningspropositionen (prop. 2008/09:140) är att i allt större utsträckning anskaffa färdig, standardiserad och beprövad materiel på marknaden för försvarsmateriel, i stället för att som tidigare i stor utsträckning låta utveckla materielen på egen hand. Vidare är regeringens inriktning att deltagande i internationella samarbeten som syftar till fortsatt utveckling av ny materiel bör ske restriktivt. Regeringen anger vidare att enligt dess uppfattning handlar flera av de förseningar som uppstått vid internationella samarbeten om utveckling av materiel. Som en följd av de principer för materielförsörjningen som regeringen har beslutat kommer de samarbeten som avser utveckling av materiel att minska.