bet · GZ01FiU12 · 2012-09-17 00:00:00 — 2011/12:FiU12 Subsidiaritetsprövning av direktivförslag om krishanteringsramverk (KOM(2012) 280) Subsidiaritetsprövning av direktivförslag om krishanteringsramverk (KOM(2012) 280) Utskottet har prövat kommissionens direktivförslag om en EU-ram för rekonstruktion och avveckling av kreditinstitut och värdepappersföretag (KOM(2012) 280). Enligt utskottets uppfattning strider delar av kommissionens förslag mot subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Utskottet förslår därför att skickar ett motiverat yttrande till , rådet och kommissionen i enlighet med 10 kap. 6 § riksdagsordningen. Syftet med kommissionens förslag är att förse unionens myndigheter med gemensamma och effektiva verktyg och befogenheter för att föregripa bankkriser, begränsa ett överdrivet risktagande (moral hazard), trygga den finansiella stabiliteten och minimera skattebetalarnas förluster vid en finansiell kris. Kostnaderna för rekonstruktion och avveckling ska bäras av aktieägarna, vissa borgenärer och av bankindustrin själv, enligt förslaget. Utskottet välkomnar kommissionens förslag. Enligt utskottets uppfattning är det viktigt att myndigheterna i EU:s medlemsstater har de befogenheter och verktyg som krävs för att kunna förebygga kriser och snabbt kunna återställa förtroendet på de finansiella marknaderna vid en bankkollaps eller en större finanskris. Utskottets invändning gäller förslaget om en obligatorisk och tvingande lånemekanism mellan de nationella finansieringsarrangemangen. Enligt förslaget ska medlemsstaterna se till att de nationella finansieringsarrangemangen (Stabilitetsfonden i ) ska ha en skyldighet att låna ut av sina tillgångar till andra staters finansieringsarrangemang. En obligatorisk lånemekanism kan enligt utskottets mening leda till moral hazard genom att vissa medlemsstater kan lockas till att underfinansiera sina nationella arrangemang. Lånemekanismen kan dessutom leda till en ofrivillig och oplanerad försvagning av medlemsstaternas statsfinanser, vilket motverkar ett av syftena med direktivet att skydda skattebetalarnas intressen vid en finansiell kris. Detta stämmer i sin tur inte överens med principerna om nationell beskattningsrätt och nationella parlaments möjligheter att själva bestämma över användningen av budgetmedel. Utskottets uppfattning är att målen med kommissionens förslag, vilka ytterst handlar om att skapa finansiell stabilitet, minska risken för moral hazard och skydda skattebetalarnas intressen, bäst eller kanske endast kan nås genom att de enskilda medlemsstaterna får det fulla ansvaret för finansieringen av avvecklingen av kreditinstitut. Direktivet bör av denna anledning inte innehålla några tvingande mellanstatliga finansieringsförpliktelser, anser utskottet. Utskottets bedömning i denna fråga ligger i linje med de bedömningar utskottet gjorde när den prövade kommissionens förslag till direktiv om insättningsgarantisystem (KOM(2010) 368) och direktivförslaget om system för ersättning till investerare (KOM(2010) 371). Kommissionen föreslog då liknande obligatoriska lånemekanismer mellan de nationella garanti- och ersättningssystemen. Utskottets slutsats var då, precis som , att förslagen stred mot subsidiaritetsprincipen (bet. 2009/10:FiU42 och 2009/10:FiU43). Utskottets förslag till riksdagsbeslut Subsidiaritetsprövning om en EU-ram för rekonstruktion och avveckling av kreditinstitut och värdepappersföretag beslutar att lämna ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordföranden med den lydelse som anges i bilaga 2. Reservation (V) Utskottet föreslår att ärendet avgörs efter endast en bordläggning. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (M), (S), (M), (S), (M), (S), (S), Per Åsling (C), (S), (M), Per (MP), (KD), (SD), (V) och (S). Ärendet och dess beredning presenterade kommissionen ett förslag till direktiv om en EU-ram för hantering av banker, kreditmarknadsföretag och värdepappersföretag i kris (KOM(2012) 280 slutlig). Syftet med direktivet är att se till att myndigheterna i unionen har befogenheter och verktyg för att förebygga bankkriser och hantera banker på obestånd. lämnade kammaren över förslaget till finansutskottet. Tidsfristen för att lämna ett motiverat yttrande över förslaget till , rådet och kommissionen går ut . presenterade regeringen en fakta-PM om kommissionens förslag (2011/12:FPM165). Finanskrisen visade att flertalet av EU:s medlemsstater saknade planer och verktyg för att trygga den finansiella stabiliteten och hantera banker och andra finansinstitut i kris. Ett arbete med att bygga upp ett europeiskt krisramverk inleddes därför , bl.a. efter den s.k. de Larosière-gruppens rapport . Kommissionen presenterade sitt första meddelande om en europeisk ram för gränsöverskridande krishantering (KOM(2009) 561). Meddelandet följdes av ett meddelande om bankavvecklingsfonder (stabilitetsfonder) (KOM(2010) 254). presenterade kommissionen ett mer genomarbetat meddelande om ett gemensamt ram- och regelverk för hantering av banker och vissa investmentbolag i kris (KOM(2010) 579). Meddelandet skickades ut för konsultation i medlemsstaterna . granskade meddelandet , och antog ett utlåtande över förslaget (2010/11:FiU27). höll kommissionen en expertkonsultation om skuldnedskrivning (bail-in), och presenterade kommissionen det aktuella direktivförslaget om upprättande av ett europeiskt ramverk för rekonstruktion och avveckling av kreditinstitut och värdepappersföretag. Finansinstituten förser samhället med vitala ekonomiska och finansiella tjänster som t.ex. in- och utlåning och drift av betalningssystem. Verksamheten bygger dock på förtroende och kan snabbt bli olönsam om kunder, långivare och andra motparter tappar tron på institutens förmåga att uppfylla sina skyldigheter. Normalt bör banker och andra institut som har problem och inte kan fullgöra sina förpliktelser avvecklas enligt de insolvensförfaranden som gäller för andra företag. Finanskrisen visade dock att det finns ett mycket stort beroendeförhållande mellan finansinstituten problem i ett institut riskerar att snabbt sprida sig till andra institut och skapa oro i hela det finansiella systemet. För att säkerställa att det finns grundläggande finansiella tjänster i ekonomin och för att minska risken för en kollaps i det finansiella systemet bör problem i banker och finansinstitut i vissa fall hanteras på annat sätt än via de normala insolvensförfarandena. Dagens olika nationella regler för villkor, befogenheter och hantering av institut med problem hindrar bl.a. en väl fungerande inre marknad och begränsar de nationella myndigheternas möjligheter att samarbeta när ett gränsöverskridande finansinstitut kommer på obestånd. Enligt kommissionen behövs det därför en effektiv politisk EU-ram för att hantera finansinstitut som hamnat på obestånd och förhindra att problemen sprider sig till andra institut. Syftet med en sådan ram är enligt kommissionen att förse unionens myndigheter med gemensamma och effektiva verktyg och befogenheter för att föregripa bankkriser, begränsa ett överdrivet risktagande (moral hazard), trygga den finansiella stabiliteten och minimera skattebetalarnas förluster vid en finansiell kris. Kostnaderna för rekonstruktion och avveckling ska bäras av aktieägarna, vissa borgenärer och av bankindustrin själv. till 2010 godkände kommissionen (motsvarande av EU:s samlade BNP) i offentliga stöd till finansinstitut. Av dessa medel var garanti- och likviditetsstöd medan resten var medel för bl.a. rekapitalisering av institut. De finansinstitut som ska omfattas av direktivet är kreditinstitut, värdepappersbolag, finansiella holdingbolag och filialer till kreditinstitut som har sitt moderbolag utanför EU. Enligt direktivet ska medlemsstaterna utse en eller flera s.k. rekonstruktionsmyndigheter som ska ha befogenhet att utnyttja de verktyg och befogenheter som direktivet ger. Om en medlemsstat väljer att dela upp rekonstruktionsmyndighetens uppgifter mellan t.ex. två nationella myndigheter ska myndigheterna ha ett nära samarbete. En av myndigheterna ska dessutom utses till kontaktmyndighet gentemot motsvarande myndigheter i andra medlemsstater. I direktivet förslår kommissionen åtgärder inom följande fem områden: förberedande och förebyggande åtgärder, åtgärder för tidigt ingripande, avvecklingsåtgärder, samordning av gränsöverskridande krishantering och finansiering av kostnaderna för avveckling av finansinstitut. Åtgärderna och befogenheterna inom respektive område beskrivs kortfattat nedan. Förberedande och förebyggande åtgärder Enligt förslaget ska finansinstituten och myndigheterna upprätta rekonstruktions- och avvecklingsplaner. I den svenska översättningen av kommissionens förslag används begreppen återhämtnings- och rekonstruktionsplaner, medan regeringen i sin fakta-PM (FPM165) använder begreppen rekonstruktions- och avvecklingsplaner. Nedan används samma begrepp som regeringen använder. Rekonstruktionsplanerna ska upprättas av alla finansinstitut och innehålla uppgifter hur instituten ska agera i olika problemsituationer för att förbättra likviditeten, utöka kapitalet och minska risktagandet i verksamheten. Syftet med rekonstruktionsplanerna är att tidigt förhindra att institut går omkull och minska riskerna för en spridning av problemen. Planerna ska granskas och bedömas av behöriga myndigheter och ses över minst en gång . Vilka uppgifter som ska ingå i rekonstruktionsplanerna anges i en bilaga till direktivet. Direktivet ger utrymme för att kravet på rekonstruktionsplaner bör tillämpas proportionellt utifrån institutets vikt för det finansiella systemet. Till exempel kan planerna förenklas för mindre institut. Myndigheter ska upprätta avvecklingsplaner för samtliga institut i samarbete med instituten. Planerna ska beskriva hur ett institut ska kunna avvecklas vid en kris och bl.a. innehålla uppgifter om koncernstrukturer, koncerninterna garantier, skulder, kontrakt och motparter. Vilka uppgifter som ska ingå i avvecklingsplanerna anges i en bilaga till direktivet. Avvecklingsplanerna ska också ses över minst en gång och även avvecklingsplanerna kan förenklas för små och mindre systemviktiga institut. Rekonstruktions- och avvecklingsplanerna bör enligt direktivet inte bygga på extraordinärt offentligt stöd, utan planerna ska vara utformade så att förlusterna för skattebetalarna minimeras. I direktivet förslås också att en koncern ska kunna ge finansiellt stöd till institut inom koncernen som fått problem. Den möjligheten begränsas i de nationella lagstiftningarna. Koncerner ska kunna upprätta avtal om stöd mellan institut i en koncern. Avtalen ska dock vara frivilliga. Åtgärder för tidigt ingripande Enligt direktivet får myndigheterna utökade möjligheter att tidigt vidta olika åtgärder om ett institut har brutit mot kapitaltäckningskraven eller är på väg att bryta mot kraven. Myndigheterna ska då bl.a. kunna kräva att institutet verkställer rekonstruktionsplanen, att institutet byter ut hela eller delar av företagsledningen och att institutet upprättar en plan för omläggning av skulderna i institutet. Myndigheterna ska i detta skede också kunna förbereda en försäljning av institutet. Myndigheterna ska också kunna tillsätta en särskild förvaltare av institutet, t.ex. om institutet inte genomför de åtgärder som myndigheterna kräver. En särskild förvaltare ska under högst ta över ledningen av institutet eller stötta den befintliga ledningen. Myndigheterna ska när som helst kunna avsätta den särskilda förvaltaren. Om det, trots utökad tillsyn och tidiga ingripanden, inte går att avvärja en kris i ett institut innehåller direktivet ett EU-gemensamt regelverk för avveckling av systemviktiga finansinstitut. Avveckling ska endast inledas om det ligger i allmänhetens intresse och under vissa omständigheter. I annat fall ska behandlingen av institutet följa normala och befintliga insolvensförfaranden. Vad som anses som allmänhetens intresse och vilka omständigheter som krävs anges i direktivet. Det handlar bl.a. om att ett institut inte kommer att kunna uppfylla lagstadgade kapitalkrav, att institutets tillgångar kommer att vara mindre än skulderna och att institutet snart inte kommer att kunna betala sina skulder. Med allmänhetens intresse avses bl.a. att det finns ett behov av fortsatt drift av systemviktiga funktioner, att en avveckling krävs för att bevara den finansiella stabiliteten och för att skydda statliga medel (genom att minimera beroendet av extraordinära offentliga medel) och insättningar som täcks av insättningsgarantin. Ett annat allmänt intresse är att skydda kundmedel och kundtillgångar. Vid avveckling ska myndigheterna följa direktivets principer om att institutets aktieägare ska bära de första förlusterna vid avveckling, följda av institutets borgenärer enligt den prioritetsordning som anges i direktivet. Institutets ledning ska bytas ut och högre chefer ska ställas till svars i relation till deras individuella skadeansvar. Borgenärer av samma prioritet ska behandlas lika, om inte annat anges i direktivet. En central princip är att en borgenär inte ska få större förluster vid en avveckling än vad borgenären skulle ha fått vid en avveckling i enlighet med normala insolvensförfaranden. Innan myndigheterna genomför avvecklingsåtgärder ska det genomföras en rättvis värdering av institutets tillgångar och skulder. Värderingen ska baseras på marknadsvärdesprincipen och genomföras av en oberoende värderingsman. I akuta lägen får myndigheterna göra en egen preliminär bedömning som sedan kompletteras med en oberoende värdering. Eventuellt extraordinärt offentligt stöd ska inte räknas in i värderingen. De verktyg som myndigheterna enligt direktivet ska kunna använda vid avveckling beskrivs i punkterna nedan. Verktygen ska kunna användas var för sig eller i en kombination (verktyget avskiljande av tillgångar ska dock endast kunna användas i kombination med ytterligare ett verktyg). I förslaget anger kommissionen att de verktyg för avveckling som anges i direktivet ska ses som en minimiuppsättning av verktyg som alla medlemsstater bör införa. Nationella myndigheter ska vid sidan av de obligatoriska verktygen kunna använda särskilda nationella verktyg och befogenheter, dock under förutsättning att de är förenliga med målen och principerna i och med EUF-fördraget. Försäljning av verksamheten. Myndigheterna får genom detta verktyg möjlighet att sälja hela eller delar av verksamheten i ett institut. Försäljning får ske utan ägarnas tillstånd och ska genomföras på kommersiella villkor och i enlighet med . Intäkterna från en försäljning ska återföras till institutet eller till aktieägarna om hela institutet säljs. En försäljning ska ske enligt villkor som anges i direktivet. Myndigheterna får rätt att överföra alla eller delar av ett instituts tillgångar till en s.k. brobank. Brobanken ska ägas av en eller flera myndigheter, och banken skapas för att t.ex. upprätthålla alla eller vissa delar av institutets tjänster och funktioner. Styrelsen i brobanken ska utses av rekonstruktionsmyndigheterna, och banken ska drivas på kommersiella villkor. Syftet med en brobank är att den ska säljas när förhållandena tillåter en försäljning. En brobank får dock maximalt drivas . Avskiljande av tillgångar. I direktivet får myndigheterna också rätt att överföra tillgångar och åtaganden i ett institut till ett förvaltningsbolag som ska ägas av myndigheterna. Syftet med bolaget ska vara att maximera värdet på överförda tillgångar för en senare försäljning eller för att säkerställa att institutet kan avvecklas på ett ordnat sätt. Verktyget får endast användas om en omedelbar likvidation av de aktuella tillgångarna skulle få negativa effekter på finansmarknaderna. Europeiska bankmyndigheten () ska utveckla riktlinjer för under vilka omständigheter en likvidation skulle få effekter på marknaderna. Direktivet ger också rekonstruktionsmyndigheterna möjligheter att i samband med en avveckling skriva ned skulder i ett institut (s.k. bail-in). Syftet med skuldnedskrivning är att även institutets borgenärer ska bidra till en förstärkning av bankens kapital och bära en del av förlusterna i samband med en kris. Skuldnedskrivning ska vidtas för att antingen återkapitalisera institutet så att det kan fortsätta sin verksamhet, eller för att omvandla vissa skulder till aktiekapital i samband med att tillgångar och skulder förs över till en brobank. Skuldnedskrivning för att återkapitalisera ett institut får enligt direktivet endast ske om det är realistiskt att nedskrivningen i kombination med andra åtgärder återställer institutets livskraft. ska utveckla standarder och arbeta fram vägledningar för skuldnedskrivning. Mer ingående regler för skuldnedskrivning framgår av direktivet. Skyddsåtgärder för motparter vid avveckling Direktivet innehåller skyddsåtgärder för motparter. Till exempel ska parter som berörs av en avveckling ha rätt att överklaga myndigheternas beslut. Förslaget innehåller dock vissa begränsningar i domstolarnas möjligheter att överpröva myndighetsbesluten. Vidare innehåller direktivet bestämmelser om att ett konkursförfarande inte får inledas mot ett institut som är under avveckling. Domstolarna måste dessutom avvakta innan de kan försätta ett institut som omfattas av direktivet i konkurs. ska rekonstruktionsmyndigheten meddela domstolen att den tänker påbörja en avveckling av institutet. Samordning av gränsöverskridande krishantering Enligt direktivet ska s.k. avvecklingskollegier bildas inom vilka ländernas rekonstruktionsmyndigheter kan utbyta information och samarbeta för att hantera en kris. Kollegierna ska bl.a. ta fram avvecklingsplaner på gruppnivå för gränsöverskridande institut och samordna eventuella avvecklingsåtgärder. Finansiering av kostnaderna för avveckling Ett system med nationella fonder för att finansiera avvecklingsåtgärder ska inrättas (liknande svenska Stabilitetsfonden), enligt kommissionens förslag. Fonderna ska finansieras genom att institut som omfattas av direktivet i förväg betalar in avgifter till fonderna. Storleken på avgifterna bör avspegla den risk institutet har tagit på sig. Fonderna ska också ha möjlighet att låna på kapitalmarknaderna och ta in extra avgifter från instituten om inte medlen i fonderna räcker till. Enligt direktivet ska det också skapas lånemöjligheter mellan de nationella fonderna. När medlen i en nationell fond inte räcker till ska den kunna låna av andra medlemsstaters fonder. av en nationell fond ska enligt kommissionens förslag kunna lånas ut till andra medlemsstaters fonder. Medlen i fonderna ska enligt direktivet reserveras och endast användas till avvecklingsåtgärder. Målet är att medlen i fonderna bör uppgå till av täckta insättningar i instituten. Under vissa omständigheter får medlemsstaterna möjlighet att förlänga tioårsperioden . Vid en avveckling av ett gränsöverskridande institut ska kostnaderna för avveckling delas mellan berörda medlemsstater. Direktivet öppnar även för att insättningsgarantisystemen kan användas för att täcka kostnader för avveckling. Systemen får användas för att täcka förluster som även hade uppkommit i en normal insolvenssituation och för att säkerställa att det vid en avveckling finns tillgångar att täcka insättningar med. Direktivet ska införlivas i den nationella lagstiftningen . Reglerna ska börja tillämpas fr.o.m. . Undantaget är reglerna för skuldnedskrivning som ska börja tillämpas . presenterade regeringen en fakta-PMa om kommissionens förslag (2011/12:FPM165). Promemorian sammanfattas nedan. Regeringen välkomnar kommissionens förslag och anser att det är bra att det inom EU sker en minimiharmonisering av krishanteringen av kreditinstitut. Regeringen är dock tveksam till om de verktyg och processer som föreslås av kommissionen kan tillämpas i en systemkris, dvs. en situation där ett flertal banker har ekonomiska och finansiella problem . Regeringen anser vidare att medlemsstaterna måste ges möjligheter att nationellt införa ytterligare avvecklingsverktyg, förutom de som framgår av förslaget. Medlemsstaterna måste, enligt regeringen, kunna ge krisdrabbade banker kapitaltillskott med statliga medel som ägandet av institutet i den situationen övergår till staten. I första hand är det aktieägarna som ska bära förlusterna i ett institut. Detta sker bäst genom att staten övertar hela eller en del av ett institut. Övertagandet bör ske till försäljningsvärdet av institutet (exklusive eventuella värdeeffekter av statligt stöd) i den aktuella situation, dvs. vad institutet hade varit värt om det inte fått statligt stöd. Detta verktyg bör dock, enligt regeringen, analyseras närmare för att säkerställa att ett övertagande är förenligt med rätten till egendomsskydd enligt både regeringsformen och . Regeringen välkomnar också förslaget om skuldnedskrivning (bail-in). Verktyget är emellertid väldigt komplext, och det krävs ytterligare analys av konstruktion och effekter innan förslaget införs, anser regeringen. Däremot motsätter sig regeringen förslaget om en obligatorisk lånemekanism mellan de nationella finansieringssystemen. Lånemekanismen riskerar att skapa en incitamentsstruktur där vissa länder kan komma att underfinansiera sina system i vetskap om att de kan låna från ett system i någon annan medlemsstat. Den obligatoriska lånemekanismen innebär också en risk för att medlemsstaterna statsfinanser påverkas, tvärtemot vad som är målet med kommissionens förslag. Ett sannolikt scenario är att en finanskris drabbar flera eller alla medlemsstater. En medlemsstat kan då i ett första skede tvingas låna ut medel till en annan stat via den obligatoriska lånemekanismen. När krisen sedan drabbar den stat som lånat ut medel kan deras eget finansieringssystem vara otillräckligt, och staten tvingas då skjuta till skattemedel för att säkra den finansiella stabiliteten. Detta innebär i sin förlängning att den obligatoriska lånemekanismen begränsar de nationella parlamentens möjligheter att själva bestämma över användningen av budgetmedel och att den strider mot principen om nationell beskattningsrätt. Denna risk förstärks av att miniminivån på storleken på de nationella stabilitetsfonderna är för låg. Miniminivån är otillräcklig för att t.ex. kunna hantera en kris av den omfattning som EU upplevde under finanskrisåren 20072010, enligt regeringen. granskade utskottet kommissionens meddelande om ett EU-ramverk för krishantering inom finanssektorn (KOM(2010) 579). Som ett led i granskningen höll utskottet även en offentlig utfrågning om meddelandet i vilken bl.a. den ansvariga kommissionären deltog. Granskningen resulterade i ett utlåtande (2010/11:FiU27). I utlåtandet välkomnade utskottet kommissionens förslag till ramverk. Förslaget kunde med vissa mycket viktiga förändringar och tillägg fungera som ett acceptabelt ramverk för krishantering, ansåg utskottet. Utskottet menade vidare att förslaget borde ses som ett ramverk med nödvändiga men inte tillräckliga regler för hur kriser på nationell nivå ska förebyggas och åtgärder samordnas mellan länderna. Enskilda EU-länder borde sedan kunna komplettera ramverket med befogenheter, instrument och rutiner som passar det enskilda landet. Utskottet ansåg att ramverket, för att uppfattas som trovärdigt, bör tillåta ett temporärt statligt ägande av institut samt ge möjligheter för staten att utfärda garantier och ge banker kapitaltillskott. Utskottet konstaterade att den typen av åtgärder och instrument inte fanns med i kommissionens förslag. Utskottet menade att det är viktigt att ramverket innehåller tydliga rutiner, legala befogenheter och gränser för denna typ av statliga ingripanden. Utskottet konstaterade att ramverket saknade en diskussion om regeringarnas och centralbankernas roll i krishanteringen. Utskottet ansåg att det är viktigt att ramverket definierar deras roller både nationellt och vid problem med en smittsam finansiell kris i medlemsländerna.