bet · GZ01KU20 · 2012-06-07 00:00:00 — Att de informella kontakterna innebär vissa risker för ministerstyre kan inte förnekas. Därför bör, anförde utskottet, dessa kontakter vara mer inriktade på information än på styrning. Enligt 2 kap. 1 § regeringsformen är var och en gentemot det allmänna tillförsäkrad yttrandefrihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt med- dela upplysningar samt uttrycka tankar, åsikter och känslor. Särskilda bestämmelser om tryckfriheten finns i tryckfrihetsförordningen (TF) och om motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio, television och vissa lik- nande överföringar, offentliga uppspelningar ur en databas samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar i yttrandefri- hetsgrundlagen (YGL). Skyddet för yttrandefriheten är i princip detsamma i båda dessa grundlagar, och yttrandefrihetsgrundlagen hänvisar i delar till tryckfrihetsförordningen. Förhandsgranskning av tryckta skrifter är förbjuden enligt 1 kap. 2 § TF. Det är vidare förbjudet för allmänna organ att på grund av innehållet i en skrift hindra tryckningen, utgivningen eller spridningen bland allmänhe- ten av skriften, om inte åtgärden har stöd i tryckfrihetsförordningen. Mot- svarande bestämmelser om censurförbud och mot hindrande åtgärder finns i 1 kap. 3 § YGL. finns det en bestämmelse i regeringsformen om forskningens frihet (prop. 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19, bet. 2010/11: KU4, rskr. 2010/11:21). Enligt 1 kap. 18 § regeringsformen är forskning- ens frihet skyddad enligt bestämmelser i lag. Sådana bestämmelser finns i högskolelagen (1992:1434). I högskolela- gen stadgas att forskningsproblem och forskningsmetoder ska få väljas fritt, liksom att forskningsresultat ska kunna publiceras fritt. Skyddet enligt högskolelagen omfattar universitet och högskolor under statligt, kommu- nalt eller landstingskommunalt huvudmannaskap. I viss utsträckning omfat- tar skyddet även enskilda utbildningsanordnare enligt lagen (1993:792) om tillstånd att utfärda vissa examina. Denna frihet innebär att ett stort ansvar läggs på forskarna att verka för kvalitet i forskningen och för att resultaten kommer samhället till godo. Forskarna har också ett ansvar för att upprätthålla för samhället godtagbara etiska principer för val av forskningsobjekt, metoder och användning av resultaten. Högskolan har likaså ett stort ansvar för att principer om forskningens frihet respekteras. Den nya bestämmelsen i regeringsformen är tänkt som ett komplement till skyddet av yttrande- och åsiktsfriheten och innefattar inte något egent- ligt materiellt skydd, utan är mer att uppfatta som en markör att forsk- ningen har en egen självständig betydelse i ett demokratiskt samhälle (och , Regeringsformen en kommentar, 2010, s. 94). Enligt 8 § 3 myndighetsförordningen (2007:515) ska en myndighet skapa goda arbetsförhållanden och ta till vara och utveckla de anställdas kompe- tens och erfarenhet. Myndighetsförordningen gäller för förvaltningsmyndig- heter under regeringen. har vid ett flertal tillfällen granskat om statsråd genom uttalanden har handlat i strid med gällande ordning i fråga om for- merna för regeringens styrning av myndigheterna. gjorde utskottet en översiktlig genomgång av utskottets granskning av uttalanden som gjorts av statstråd fr.o.m. /92 /06 (bet. 2006/07:KU20 s. 210 f.). Av genomgången framgår att frågan oftast har gällt om ett uttalande har varit ägnat att påverka förvaltningsmyndigheters grundlagsreglerade självständighet, dvs. om det har varit statsrådets avsikt att påverka myndighetsutövning mot enskild eller kommun eller myndig- hets tillämpning av lag eller om en myndighet har kunnat uppfatta sig som bunden av ett uttalande. I några fall har utskottet framhållit att det är angeläget att ett uttalande av ett enskilt statsråd inte riskerar att uppfattas som direktiv till en myndig- het, vilka ska meddelas av regeringen kollektivt i form av t.ex. förord- ningar och regleringsbrev. I två anmälningar under /05 begärdes att utskottet skulle granska skolministern utta- lande där han ifrågasatte om en rapport som hade presenterat borde ha släppts ut från (bet. 2004/05:KU20 s. 204 f.). Rappor- ten drogs tillbaka, och frågan var om detta skedde på grund av ministerns uttalande. Utskottet hänvisade inledningsvis till behovet av försiktighet och till vad utskottet tidigare hade uttalat om statsråds rätt att yttra sig. Utskot- tet anförde att det också är angeläget att ett uttalande av ett enskilt statsråd inte riskerar att uppfattas som direktiv till en myndighet, vilka ska meddelas av regeringen kollektivt i form av förordningar och reglerings- brev (bet. 2004/05:KU20 s. 207 f.). Granskningen föranledde inte något annat uttalande från utskottets sida. Åtta ledamöter () reserverade sig mot utskottets bedömning och anförde (bet. 2004/05:KU20 s. 266): har i SVT:s morgonprogram uttalat sig på ett sådant sätt att det kan uppfattas som att han önskade styra att vidta den åtgärd som vidtog, nämligen att dra tillbaka publiceringen av rap- porten om skolornas effektivitet. Uttalandet kan uppfattas som ett direktiv till myndigheten. För detta handlande kan inte undgå kritik. Genom en skrivelse, som sändes till , begärde utskottet svar på följande frågor: Stämmer det att statssekreterare tog kontakt med gene- raldirektören för försvarsmakten, ? Om svaret på denna fråga är ja, hur och när togs kontakten, och vad var syftet med kontak- ten? En redogörelse önskas för vad som framfördes vid kontakten. Var försvarsminister införstådd med att kontakten skulle tas? Om ja, vad kände försvarsministern till om den förestående kontakten? Vilka kommentarer i övrigt ger anmälan och innehållet i denna prome- moria anledning till? Som svar översändes en inom Försvarsdepartementet upprättad promemoria (bilaga A4.3.2). Enligt svarspromemorian tog stats- sekreteraren per telefon kontakt med Försvarsmak- tens generaldirektör med anledning av frågor kring arméinspektörens utbildningsfältövning i . Programmet för utbildningsfältövningen gav bl.a. anledning till frågor kring svensk försvarsplanering. Eftersom denna verksamhet till sitt innehåll är kvalificerat hemlig ville statssekrete- raren ställa frågor till Försvarsmakten kring riskerna med för stor sprid- ning av kvalificerat hemliga uppgifter. Programmet gav vidare upphov till frågan om hur Försvarsmakten avsåg att på utbildningsfältövningen hantera en programpunkt om solidaritetsför- klaringen. Av programmet framgick, anges det i svaret, att detta ämne under utbildningens första dag skulle behandlas av en inbjuden talare och av tjänstemän vid Försvarsdepartementet. Eftersom det är av betydelse hur solidaritetsförklaringen uppfattas utomlands borde frågan hanteras med viss försiktighet av svenska myndigheter, anges det i svaret. Vad den inbjudne talaren kunde uttala skulle av andra länder kunna uppfat- tas som en officiell svensk uppfattning. En officiell uttolkning av solidari- tetsförklaringen och dess inverkan för myndighetens försvarsplanering kan, anförs det i svaret, endast lämnas genom regeringens närmare inriktning av Försvarsmakten. I samtalet med generaldirektören ställde statssekretera- ren frågor kring dessa förhållanden. Statssekreteraren varken beordrade eller lämnade någon styrning till Försvarsmakten i syfte att stoppa något enskilt anförande, betonas det i svaret. Generaldirektören kände inte till upplägget för utbildningsfältövningen, men skulle höra sig för med arméinspektören. På frågan om försvarsministern var införstådd med att kontakten med generaldirektören skulle tas, anförs det att statssekreteraren såg samtalet som en rutinartad kontakt och att han för statsrådet hade nämnt sin avsikt att ställa frågor till generaldirektören om de nämnda förhållandena, men att han inte närmare nämnt frågornas innehåll. I svaret anförs avslutningsvis att några direktiv till myndigheten att handla på ett visst sätt inte har lämnats vid samtalet. De frågor som berörts under samtalet omfattas inte heller av förvaltningsmyndigheters grundlagsreglerade självständighet. Inte heller har vad som förekommit under samtalet inskränkt någon grundlagsskyddad frihet för någon enskild. Genom en skrivelse som sändes till begärde utskottet svar på följande kompletterande frågor: Är det känt om generalmajor höll sitt anförande om solidaritetsförklaringen under utbildningsfältövningen? Är det känt till vilka utbildningsfältövningen riktade sig? Är det känt vilka som deltog vid övningen och om den var sluten? Försåvitt utbildningsfältövningen riktade sig till anställda vid makten önskas en kommentar till hur Försvarsdepartementets agerande i det nu aktuella fallet förhåller sig till att regeringen delegerat det arbetsgivarpolitiska ansvaret till myndighe- terna (jfr myndighetsförordningen 8 § 3). Som svar översändes en inom Försvarsdepartementet upprättad promemoria (bilaga A4.3.3). Av svaret framgår följande. Enligt vad departementet erfarit höll Neretnieks inte något anförande. Av en del- tagarförteckning framgår att i huvudsak personal från Försvarsmakten deltog vid utbildningsfältövningen. Även personer från Försvarshögskolan finns upptagna på förteckningen. Det är inte känt för Försvarsdepartemen- tet om samtliga personer på förteckningen kom att delta. Inte heller är det känt om andra personer än de som finns upptagna på förteckningen deltog vid övningen. I svaret anges som svar på frågan om det arbetsgivarpolitiska ansvaret att Försvarsdepartementets agerande i det nu aktuella fallet har inte varit ägnat att inverka på det ansvar som myndigheterna har att skapa goda arbetsförhållanden och att utveckla de anställdas kompetens. En utfrågning med f.d. statsrådet hölls (bilaga B11). Vid utfrågningen anförde statsrådet inledningsvis följande. Ärendet sönderfaller i två delar. Den första delen är om statssekreteraren i telefonsamtal beordrat Försvarsmaktens dåvarande generaldirektör att stoppa ett anförande av en viss talare vid fältövningen 2011. Detta besva- rade statsrådet med att det har han inte. Den andra delen är om han i sin tidigare egenskap av statsråd känt till att statssekreteraren skulle tala med Försvarsmaktens generaldirektör och om han har sanktionerat någon order att stoppa någon talare. Svaret även på denna del var nej. Någon sådan styrning har inte lämnats av statssekreteraren och därmed inte sanktione- rats av statsrådet. Statsrådet framhöll dock att det är vardag och rutin att statssekreterare talar med departementets myndigheter och generaldirektörer. Det finns ett stort behov av informella kontakter mellan förvaltningsmyndigheterna och , och detta är en nödvändighet för en väl fungerande för- valtningsapparat. Samtalen har karaktär av informationsgivning och frågor. Statssekreteraren informerade vid behov statsrådet om att samtal skulle ske med en myndighet eller hade ägt rum med en myndighet. I just det aktu- ella fallet visste statsrådet att man skulle talas vid, men inte hur frågorna skulle uttryckas. Statsrådet framhöll dock att Försvarsdepartementet och statssekreteraren var entydiga om att styrning inte hade lämnats och att ingenting hade beordrats. En av frågorna vid utfrågningen gällde om det inte kan tolkas så att man från regeringens sida inte ville att föredraget i fråga skulle hållas efter- som föredraget av den inbjudne talaren skulle kunna uppfattas som en svensk officiell uppfattning. Som svar anfördes att det kan det inte. Statsrå- det anförde att uttolkningen av säkerhetspolitik och inriktningen av försvarsplaneringen är regeringsbeslut. Det är inte Försvarsmakten själv som avgör detta. Uttolkningen av hur myndigheten ska tillämpa i det här fallet solidaritetsförklaringen är det regeringen som lämnar inriktning på. De operativa och taktiska konsekvenserna av den inriktningen äger där- emot Försvarsmakten helt. Regeringen gör inte den sortens uttolkningar, utan det är den strategiska nivån som regeringen ägnar sig åt. Statsrådet framhöll också att generaldirektören för Försvarsmakten fattar det beslut som han är satt att fatta. Han uppmärksammas på att det finns flera olika frågor vilket gör att han tittar på ärendet och sedan förhåller sig till frågorna inom ramen för sin egen befogenhet. Som svar på frågan om hur ofta informella kontakter äger rum mellan statssekreteraren och förvaltningsmyndigheten svarade statsrådet att det sker löpande, vardagligen och rutinmässigt. Skrivelse från f.d. generaldirektören vid Försvarsmakten Genom en skrivelse till f.d. generaldirektören vid Försvars- makten, , ställde utskottet följande frågor: Enligt vad som framkommit i granskningen tog statssekreterare kontakt med Dig per telefon med anledning av frågor kring arméinspektörens utbildningsfältövning i , bl.a. rörande en programpunkt om den s.k. solidaritetsförklar- ingen. Hur uppfattade Du samtalet från statssekreterare ? En redogörelse önskas för vad som sades vid samtalet. Fattades det något beslut av Dig eller någon annan vid Försvarsmak- ten om generalmajor planerade anförande vid utbild- ningsfältövningen med anledning av samtalet från statssekreterare ? Om ja, vilket beslut fattades och vad var innebörden av detta beslut? Vem/vilka fattade beslutet? Togs någon kontakt med Neretnieks med anledning av samtalet med statssekreteraren? Om ja, vad framfördes vid denna kontakt? Var innehållet i seminarierna vid utbildningsfältövningen kända för eller avstämda med Dig eller någon i den övriga Försvarsmaktsled- ningen innan statssekreteraren ringde upp? Ett svar inkom till utskottet (bilaga A4.3.4). Enligt svaret blev kontaktad av statssekreteraren den aktu- ella dagen. Samtalet berörde i första hand arméinspektörens fältövning och dess upplägg och innehåll. Statssekreterare ställde frågor om tre områden som skulle diskuteras på fältövningen, nämligen solidaritetsförklar- ingen, försvarsplaneringen samt övning och ledning av brigad. Generaldi- rektören kände för egen del inte till upplägget på fältövningen, då den hade planerats i sin helhet på Högkvarterets insatsstab, vilket är normal rutin för den här typen av övningar. Frågorna om försvarsplaneringen samt om övning och ledning av brigad var av den karaktären att han kunde besvara dessa under telefonsamtalet. När det gällde frågorna kring solidari- tetsförklaringen kunde han inte besvara dessa utan bad att få orientera sig i ärendet först. Enligt svaret uppfattade han samtalet med stats- sekreteraren som en del av den rutinmässiga kontakt de hade rörande aktuella frågor i Försvarsmakten. Som svar på frågan om några beslut fattades av generaldirektören eller någon annan vid Försvarsmakten anfördes följande. När han hade informe- rat sig om upplägget av fältövningen uppfattade han att utgångspunkten för hur solidaritetsförklaringen skulle tas upp utgick från den strategiska nivån som Försvarsdepartementet skulle redovisa av fält- övningen. Att då dagen innan redovisa taktiska och operativa konsekven- ser av solidaritetsförklaringen bedömde han vara olämpligt, också sett i ljuset av att myndigheten ännu inte hade fått instruktioner, genom direktiv för försvarsplaneringen, om den strategiska nivån. Han ansåg att det ankom på myndighetens ledning och på honom själv att kunna fatta beslut om innehållet i fältövningen. Därför beslutade han att diskussionen om solidaritetsförklaringen på fältöv- ningen skulle baseras på Försvarsdepartementets föredragning. Hans beslut innebar således att den föredragning som var planerad av inte genomfördes. Av svaret framgår också att någon kontakt togs inte med Neretnieks, utan att beslutet kommunicerades via Högkvarterets insatsstab till ansvariga för fältövningen. Som svar på den sista frågan anges att innehållet i seminarierna vid utbildningsfältövningen inte var kända av generaldirektören innan statssek- reteraren ringde upp. Såsom utskottet har kunnat konstatera finns det ett behov av infor- mella kontakter mellan förvaltningsmyndigheterna och . Detta är nödvändigt för en väl fungerande förvaltningsapparat. Sådana infor- mella kontakter innebär dock risker för ministerstyre och bör därför vara inriktade på information, och inte styrning. Av vad som framgår av granskningen i det nu aktuella ärendet har kon- takten mellan dåvarande statssekreteraren och dåvarande generaldirektören varit inriktad på frågor och information, och inte styrning. Generaldirektö- ren har efter kontakten fattat ett självständigt beslut om upplägget av fältövningen. Granskningen föranleder inget ytterligare uttalande. 4.4 Energiministerns agerande i samband med säkerhetsstopp i kärnreaktorer I en anmälan som kom in till , bilaga A.4.4.1, begärs att utskottet granskar statsrådet uttalanden i samband med säkerhetsstopp i kärnreaktorer. Av anmä- lan framgår bl.a. att () satte kärnkraftverket under särskild tillsyn. Statsrådet har enligt anmä- laren vid ett flertal tillfällen, bl.a. i SVT Rapport , uttryckt att hon förväntar sig att kärnkraftsbolagen ser till att kärnkrafts- reaktorerna levererar elektricitet . Anmälaren menar att dessa uttalanden sätter press på såväl bolaget () som SSM och riskerar att undergräva säkerheten vid svenska kärnreaktorer. Mot denna bakgrund begär anmälaren att granskar om ministerns uttalanden riskerar att undergräva säkerheten vid svenska kärn- reaktorer och om de är lämpliga med tanke på det arbete som pågår inom SSM med att avgöra om uppfyller säkerhetskraven för fortsatt drift. Till grund för utredningen har bl.a. legat en intervju med statsrådet gjord i SVT Rapport, Energiministern bekymrad inför vin- tern, och en promemoria upprättad inom , bilaga A. ägs och drivs reaktorerna i av (), som i sin tur ägs av (70,) och den tyska energikoncernen (29,). sätts under särskild tillsyn av eftersom brister i säkerhetskulturen på inte åtgärdats (Pressmedde- lande: SSM beslutar om särskilda villkor för drift vid , SSM, ). Särskild tillsyn innebär att bolaget har särskilda villkor för driften. anser inte att de identifierade bristerna förhindrar en fortsatt drift av reaktorerna men bedömer att säkerhetsarbetet inte ges den vikt som är nödvändig i alla delar av organisationen. meddelar företrädare som minister ansvarig för energifrågor, , på en presskonferens: Jag har haft ett samtal med de tre stora kärnkraftsbolagen . De har försäkrat mig om att elförsörjningen från kärnkraftsver- ken kommer att fungera bättre än tidigare vintrar. De har också tagit på sig ett frivilligt åtagande som innebär att framtida revisioner av kärn- kraften bara kommer att äga rum mellan och . För såväl konsumenter som industri är det ett viktigt besked eftersom det innebär en tryggare elleverans under de kalla vintermåna- derna. En promemoria som lagts ut på regeringens webbplats innehåller följande åtagande: Förslag till frivilligt åtagande från kärnkraftägarna: Kärnkraften är viktig för svensk elförsörjning genom sin betydelse för försörjningstryggheten och för att ge samhället tillgång till elenergi till ett konkurrenskraftigt pris. Det är centralt för båda dessa aspekter att produktionsanläggningarna är i stånd att leverera el när behovet är som störst. Planerade underhållsstopp till ska därför undvikas. Åtgärder som behöver genomföras för att upprätthålla av lag, förordning och föreskrifter ställda säkerhetskrav i kraftverken berörs inte av detta åtagande. rapporteras i en tidningsartikel att sex av tio svenska reak- torer är ur drift, däribland samtliga fyra reaktorer i (Opålitliga bolag får hård kritik, , ). I artikeln citeras även statsrådet : Kärnkraftbolagen har gjort ett frivilligt åtagande att förlägga de planerade driftstoppen så att man undviker sådana stopp november till . Sådant här tydligt åta- gande från kärnkraftindustrin har inte funnits tidigare. meddelar SSM att tredje halvårsrapport har granskats och att flera problem fortfarande kvarstår vilka SSM anser har sin grund i de brister som orsakade beslutet om särskilda villkor för drift. Därför uppmanar SSM RAB att ställa sig frågan om vidtagna åtgär- der är de rätta och/eller är tillräckliga (Granskning av halvårsre- dovisning 3 enligt beslut SSM 2009/2911, Tillsynsrapport 2009/2911-126, s. 21 f.). SSM bedömer därför att ska kvarstå under särskild tillsyn men menar även att det syns goda effekter av Ring- hals arbete. Avslutningsvis konstaterar myndigheten att inte kunnat visa att bristerna som föranledde beslutet om de särskilda villkoren för drift omhändertagits. En förutsättning för att de särskilda villkoren för drift ska tas bort är att SSM blir övertygade om en varaktig förbättring och att SSM har återfått förtroendet för att RAB tar sitt säkerhetsan- svar (Granskning av halvårsredovisning 3 enligt beslut SSM 2009/2911, Tillsynsrapport 2009/2911-126, s. 23). SVT Rapport rap- porterar att SSM hotar att dra in tillståndet för efter rapporter om att en brand i R2 orsakades av en kvarglömd dammsugare (kan tvingas stänga, SVT Rapport, ). har vid tillfället stått under särskild tillsyn av SSM och kommer, enligt Rapport, sannolikt att göra det i minst till. sänds en intervju med statsrådet med anledning av att ett antal kärnreaktorer, däribland samtliga fyra i Ring- halsverket, vid tillfället står still och vintern närmar sig. I intervjun uttrycker statsrådet bl.a. en förväntan på att får ordning på sina problem och uppfyller sitt löfte om att reaktorerna ska leverera elektricitet . I detta sammanhang uttalar ministern att hon för- väntar sig att kärnkraftsbolagen precis som de har lovat ser till att kärnkraftsreaktorerna kommer in och levererar nu inför vintermånaderna. Statliga förvaltningsmyndigheter lyder, enligt 12 kap. 1 § regeringsformen, under regeringen i den mån de inte enligt regeringsformen eller annan lag lyder under . Av bestämmelsen följer att myndigheterna i princip är skyldiga att följa de föreskrifter av allmän natur och direktiv för sär- skilda fall som regeringen meddelar (prop. 1973:90 s. 397). Regeringens rätt att meddela direktiv till myndigheterna är begränsad i två avseenden. För det första följer en begränsning av legalitetsprincipen, dvs. principen om den offentliga maktens lagbundenhet (1 kap. 1 § regeringsformen). Alla samhällsorgan, inklusive regeringen, är bundna av gällande rätt. Reger- ingen får således inte utfärda föreskrifter till myndigheterna i strid med gällande rätt. För det andra följer en begränsning av 12 kap. 2 § regerings- formen. Enligt denna bestämmelse får ingen myndighet, inte heller riksda- gen eller en kommuns beslutande organ, bestämma hur en förvaltningsmyn- dighet i ett särskilt fall ska besluta i ett specifikt ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag. Liksom privata aktiebolag regleras statliga aktiebolag av aktiebolagsla- gen (2005:551). I sin egenskap av företrädare för det statliga ägandet lyder regeringen således under samma regler som andra bolagsägare. Innebörden av detta är bl.a. att ägarinflytandet utövas i bolagets beslutande organ, bolagsstämman (7 kap. 1 § aktiebolagslagen). Bortsett från arbetstagarre- presentanterna utser stämman styrelsens ledamöter, vilka i ett helägt stat- ligt företag representerar ägaren staten. Styrelsen utser i sin tur den verkställande direktören. Genom bl.a. valet av styrelse och möjligheten att i bolagsordningen föra in särskilda bestämmelser kan statens representanter på bolagsstämman påverka inriktningen av bolagets verksamhet. Av 7 kap. 16 § aktiebolagslagen framgår att en aktieägare som vill få ett ärende behandlat vid en bolagsstämma ska begära detta skriftligen hos styrelsen. Ägaren utövar sitt inflytande över bolaget genom att rösta på bolagsstäm- man (7 kap. 1 §). Enligt 7 kap. 2 § har den aktieägare som för bolagsstämman är införd i aktieboken rätt att delta i bolagsstämman. Enligt 7 kap. 8 § får en aktieägare rösta för samtliga aktier som han eller hon äger eller företräder, om inte annat föreskrivs i bolagsordningen. Upp- står det en konflikt mellan styrelsen och bolagsstämman kan den senare ersätta de styrelseledamöter som utsetts av stämman.