bet · H001FiU7 · 2012-11-09 00:00:00 — 2012/13:FiU7 om miljökrav i offentlig upphandling är styrningen mot klimatmålet effektiv? om miljökrav i offentlig upphandling är styrningen mot klimatmålet effektiv? I betänkandet behandlas regeringens skrivelse 2011/12:134 om miljökrav i offentlig upphandling är styrningen mot klimatmålet effektiv? I skrivelsen redovisar regeringen sina synpunkter på och vilka åtgärder den har vidtagit med anledning av rapporten. Utskottet noterar att regeringen i skrivelsen instämmer i bedömning att styrningen av arbetet med miljökrav i offentlig upphandling behöver stärkas för att effektiviteten ska öka. Utskottet konstaterar att regeringen har ansvaret för att säkerställa en tillfredsställande styrning av arbetet med dessa frågor. Utskottet välkomnar därför att regeringen avser att se över sin handlingsplan för ökade miljökrav vid offentlig upphandling och att, om det bedöms lämpligt, knyta handlingsplanen tydligare till miljökvalitetsmålen och rikta den mer mot prioriterade miljöproblem. Utskottet instämmer i regeringens bedömning att det inför det vidare arbetet med styrmedlet är av vikt att beakta de ändringar i upphandlingslagstiftningen som görs på unionsnivå och att invänta betänkanden i de utredningar som genomförs på upphandlingsområdet. Utskottet föreslår att skrivelsen läggs till handlingarna. I betänkandet finns en motivreservation (MP, V). Utskottets förslag till riksdagsbeslut granskning av användningen av styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling lägger skrivelse 2011/12:134 till handlingarna. Reservation (MP, V) motiveringen Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (S), (M), (M), (FP), Per Åsling (C), (S), (M), Per (MP), (KD), (SD), (V), (M), (S) och (S). presenterade i offentlig upphandling är styrningen mot klimatmålet effektiv? (RiR 2011:29). I rapporten granskas om regeringen, berörda myndigheter och använder styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling på ett effektivt sätt så att det bidrar till etappmålet för det nationella miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. överlämnade rapporten till regeringen , och lämnade regeringen den nu aktuella skrivelsen till (skr. 2011/12:134). granskning av användningen av styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling Utskottets förslag i korthet lägger regeringens skrivelse om om miljökrav i offentlig upphandling är styrningen mot klimatmålet effektiv? Jämför reservation (MP, V). har granskat om regeringen, berörda myndigheter och använder styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling på ett effektivt sätt så att det bidrar till etappmålet för det nationella miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Resultatet redovisades i en granskningsrapport: Miljökrav i offentlig upphandling är styrningen mot klimatmålet effektiv? (RiR 2011:29). Miljökrav i offentlig upphandling är ett av statens styrmedel för att minska belastningen på miljö och klimat. presenterade regeringen två propositioner om en sammanhållen klimat- och energipolitik, som beslutade om i juni 2009.1[ Prop. 2008/09:162 och 2008/09:163, bet. 2008/09:MJU28, rskr. 2008/09:300.] För att nå etappmålet för det nationella miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan, ska utsläppen av växthusgaser vara lägre för den icke-handlande sektorn i förhållande till nivå. Med den icke-handlande sektorn menas de verksamheter som inte omfattas av EU:s system för handel med utsläppsrätter. Utsläppen från den icke-handlande sektorn kommer främst från inrikes transporter, jordbruk och avfall m.m. I klimatpropositionen En sammanhållande klimat- och energipolitik beskrivs de styrmedel som behövs för att nå etappmålet och hur stor minskning av utsläppen varje styrmedel ska bidra med, mätt som miljoner ton koldioxidekvivalenter. Styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling ingår i den styrmedelsgrupp som i klimatpropositionen betecknas Övriga åtgärder, tillsammans med lagstiftning, information, utbildning och miljöledningssystem. Dessa åtgärder beräknas samlat bidra med minskade utsläpp . Som utgångspunkt för granskningen har haft beslut om att 16 nationella miljökvalitetsmål ska utgöra grund för det nationella miljöarbetet.2[ Svenska miljömål för ett effektivare miljöarbete, prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377.] Av klimatpolitiska beslut framgår att miljökrav i offentlig upphandling är ett av de styrmedel som ska bidra till att nå det nationella etappmålet om minskade utsläpp till 2020. har även beaktat olika ställningstaganden som har framfört inom området. Miljö- och jordbruksutskottet har framhållit vikten av att den offentliga sektorn är ett föredöme och att miljökrav i offentlig upphandling ställs så långt det är möjligt. har även efterfrågat bättre uppföljning och redovisning av kostnader och effekter för insatser inom klimatområdet från regeringen3[ . 2008/09:MJU1, rskr. 2008/09:103. anser att regeringen behöver stärka sin styrning av arbetet med miljökrav i offentlig upphandling för att styrningen ska bli mer effektiv. presenterade regeringen för en handlingsplan för att öka miljökraven i offentlig upphandling under de närmaste tre åren.4[ Miljöanpassad offentlig upphandling, skr. 2006/07:54.] Handlingsplanen välkomnades av utan några tillägg.5[ . 2006/07:FiU16, rskr. 2006/07:186.] konstaterar att handlingsplanen saknar en tydlig riktning mot prioriterade miljöproblem och menar att den på ett tydligare sätt behöver knytas till det nationella etappmålet för Begränsad klimatpåverkan och övriga prioriterade miljökvalitetsmål. Inriktningsmålen i handlingsplanen är processfokuserade och ger inte underlag för att bedöma vilka produktgrupper som upphandlas eller hur många upphandlingar som resulterar i köp av miljöanpassade produkter. På grund av detta ger uppföljningen inget underlag för att bedöma hur upphandlingarna har påverkat klimat- eller andra miljömål. menar att styrningen skulle kunna stärkas och effektiviten ökas om regeringen pekade ut flera prioriterade produktgrupper i en förordning och att en sådan prioritering skulle kunna lyftas fram i handlingsplanen. påpekar också att det är oklart vilka uppdrag i regeringens handlingsplan för ökade miljökrav vid offentlig upphandling 20072009 som fortfarande gäller för , och . Uppdragen i handlingsplanen samt ägardirektivet för bör därför uppdateras. konstaterar vidare att det saknas en aktör som har samordningsansvaret för styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling. En bättre samordning skulle enligt kunna tydliggöra vilka mål som miljökrav i offentlig upphandling ska bidra till och effektivisera arbetet med styrmedlet. trädde en målsättningsbestämmelse i kraft i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling, förkortad LOU.6[ 1 kap. 9 a § lagen (2007:1091) om offentlig upphandling.] Bestämmelsen innebär att myndigheter bör beakta miljöhänsyn i offentlig upphandling om upphandlingens art motiverar detta. Enligt flera av de upphandlare som har intervjuat påverkar inte bör-regeln upphandlingsarbetet i praktiken. Regeln har dock ännu inte utvärderats. Enligt skapar regeln visserligen legitimitet för att ställa miljökrav men den styr inte tydligt mot att ställa miljökrav. Den styr inte heller mot utpekade eller övergripande miljökvalitetsmål. På ett område anser att prioriteringen av en produktgrupp har lyckats. Det gäller regeringens reglering av inköp av miljöbilar. anser dock att återrapporteringen och uppföljningen av miljöbilsförordningen behöver förbättras. Enligt egna undersökningar av totala livscykelkostnader för statens miljöbilsköp går det inte att säga om det blivit en besparing eller en kostnad. Minskningen av utsläpp till följd av miljöbilsinköp i stat, kommuner och landsting är relativt begränsad men styrmedlet syftar också till en långsiktig omställning av konsumtion och produktion. Enligt utredning pekar inte andelen köpta och leasade miljöbilar mot någon tydlig trend, trots att kraven på hur stor andel av bilarna som ska vara miljöbilar successivt har skärpts under dessa år. Det är oklart om den uteblivna ökningen beror på utökade möjligheter till undantag från förordningen, på att myndigheter inte följer förordningens krav eller på bristande inrapportering. Eftersom inköpspriset bara är en del av den totala kostnaden för en produkt menar att granskningen visar på vikten av att upphandlande myndigheter beaktar livscykelkostnader vid upphandling. Även driftskostnader kan vara väsentliga. Slutligen konstaterar i sin rapport att statistiken på upphandlingsområdet är bristfällig, vilket försvårar uppföljningen av styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling. riktar fem rekommendationer till regeringen. Handlingsplanen bör knytas tydligt till klimatmålet och övriga prioriterade miljökvalitetsmål så att det klart framgår att syftet med miljökrav i offentlig upphandling är att minska negativ miljöpåverkan. Med nuvarande inriktningsmål styrs arbetet mot själva processen med att ställa miljökrav i stället för mot att nå minskad miljöpåverkan. Miljömålen utgör grund för det nationella miljöarbetet. En tydligare inriktning mot dessa mål i handlingsplanen kan bidra till det nationella etappmålet för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan och andra miljökvalitetsmål. Ett tydligt ansvar för samordning av arbetet med miljökrav i offentlig upphandling bör utpekas för att styra mot gemensamma mål på området. Ett sådant samordningsansvar saknas trots att flera departement, myndigheter och är involverade i arbetet med miljökrav i offentlig upphandling. Området är dessutom i stark utveckling både nationellt och inom EU. Uppdragen i handlingsplanen bör uppdateras för att tydliggöra vilka uppdrag som gäller för berörda myndigheter och . Regeringen bör även genomföra den översyn av förordningen (1998:796) om statlig inköpssamordning som fastställdes i samband med att handlingsplanen presenterades . Den information om styrmedlet som ges till upphandlare bör vara samstämmig. Den information som upphandlande myndigheter får av och är inte helt samstämmig. Det kan bidra till osäkerhet hos de upphandlande myndigheterna och därmed medföra bristande effektivitet i arbetet. Möjligheten att utse flera prioriterade produktionsområden i förordning bör utredas. En sådan prioritering kan lyftas fram i handlingsplanen i syfte att tydligare knyta handlingsplanen till de nationella miljökvalitetsmålen. Granskningen visar att miljökrav i offentlig upphandling kan bidra till minskad miljöpåverkan till låga kostnader genom att man identifierar produktgrupper med betydande negativ miljöpåverkan och stora upphandlingsvolymer. Det har regeringen gjort på miljöbilsområdet. Upphandlare har också efterfrågat flera prioriterade områden där staten är en förebild. En tydligare prioritering bör inte förhindra att man även behåller en bred inriktning i kriteriearbetet för att kunna tillgodose exempelvis lokala miljömål och prioriteringar. Regeringens bedömning av iakttagelser granskning utgår bl.a. från propositionen En sammanhållen klimat- och energipolitik (klimatpropositionen).7[ Prop. 2008/09:162.] I klimatpropositionen lade regeringen fram förslaget att utsläppen för 2020 bör vara lägre än utsläppen . Regeringen noterar att bara gjort beräkningar av minskade koldioxidutsläpp till följd av statens och hela den offentliga sektorns miljöbilsinnehav för åren 20082010. Regeringen erinrar om att många andra offentliga upphandlingar sannolikt också bidrar med betydande utsläppsminskningar. Regeringen är medveten om att dataunderlagen för att kunna följa upp effekterna av åtgärderna behöver förbättras och upplyser om att , som har tillsatts av regeringen, har i uppdrag att se över upphandlingsstatistiken. Regeringen håller med om att regeringens handlingsplan inte är tydligt inriktad mot etappmålet för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan eller mot andra miljökvalitetsmål. Delmålet för kvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan beslutades dock, precis som noterar, inte förrän 20098[ beslutade att delmålet ersätts med ett etappmål med samma lydelse.] medan handlingsplanen presenterades . I den befintliga handlingsplanen är målen inriktade på själva processen, dvs. att i första hand se till att välformulerade miljökrav verkligen ställs och att det är en större andel myndigheter inom stat, kommun och landsting som regelbundet ställer sådana krav. Regeringen anser att det fortfarande finns utmaningar när det gäller denna del och bedömer att processmålen fortfarande har viss relevans. Handlingsplanen bör enligt regeringen ses över så snart utredningarna har redovisat sina uppdrag och presenterat sitt arbete. Då kan det vara relevant att se över om handlingsplanen kan och bör knytas tydligare till miljökvalitetsmålen och riktas mer mot prioriterade miljöproblem. Regeringen har även möjlighet att återkomma till frågan om vilken roll en miljöanpassad offentlig upphandling har när det gäller att nå klimatmålen i samband med den kontrollstation för klimatpolitiken som ska genomföras 2015. Regeringen är medveten om att den inte har uppdaterat uppdragen i handlingsplanen. Vilka nya uppdrag som ska ges kommer regeringen att ta ställning till efter det att och har presenterat sina uppdrag. Ägardirektivet för är . Regeringen anser, liksom , att ägardirektivet bör uppdateras. Som noterat pågår det ett arbete med att ta fram en ny ägaranvisning. Tanken är att ägaranvisningen ska ersätta det nu gällande ägardirektivet. Regeringen gav Statskontoret i uppdrag att utreda och lämna förslag på hur den upphandlingsstödjande verksamheten kan utvecklas.9[ Fi2010/2735.] Uppdraget redovisades i rapporten ny upphandlingsmyndighet (rapport 2010:23). Regeringen har också tillsatt en särskild utredare med uppdraget att utreda hur upphandlingsstödet bör samordnas.10[ Dir. Regeringen bedömer att ett samordnat upphandlingsstöd kommer att åtgärda problem med otydlighet i informationen om styrmedlet. Regeringen delar bedömning att ett tydligare samordningsansvar skulle kunna förbättra styrningen och effektivisera arbetet med styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling. Eftersom samordningsansvar hänger nära ihop med frågan om placeringen av upphandlingsstödet anser regeringen att det är nödvändigt att invänta betänkande innan man närmare överväger det eventuella behovet av ytterligare åtgärder i denna del. rekommenderar regeringen att genomföra den översyn av förordningen (1998:796) om statlig inköpssamordning som fastställdes i samband med att handlingsplanen presenterades. behandlar frågan om offentlig upphandling som ett styrmedel för att nå samhällspolitiska mål på hållbarhetsområdet. Regeringen anser att det fortfarande kan vara aktuellt att genomföra översynen av inköpssamordningen i enlighet med handlingsplanen. En bedömning av behovet av en översyn bör dock avvaktas med tills utredningen har lämnat sitt slutbetänkande. Regeln är avsedd att förtydliga vikten av en hållbar upphandling och syftar till att skapa incitament för upphandlande myndigheter och enheter som ännu inte prövat möjligheten att integrera miljöhänsyn och sociala hänsyn i sina upphandlingar. Regeringen delar inte bedömning att man mot bakgrund av de intervjuer med ett 20-tal upphandlare som rapporten beskriver kan dra slutsatsen att bör-regeln inte påverkar upphandlarnas arbete. Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen instämmer i huvudsak i övergripande iakttagelse att styrningen av arbetet med miljökrav i offentlig upphandling behöver stärkas för att effektiviteten ska öka. Vidare konstaterar regeringen att den offentliga upphandlingen är reglerad på EU-nivå och att regeringen noga följer det arbete som pågår i Europeiska kommissionen. I 2020-strategin för smart och hållbar tillväxt (KOM(2010) 2020) anges att den offentliga upphandlingen spelar en viktig roll och att instrumentet ska användas för att uppnå strategins mål, bl.a. genom att främja en mer utbredd användning av miljöanpassad upphandling som stödjer övergången till en resurseffektiv och koldioxidsnål ekonomi. Mot bakgrund av 2020-strategin har kommissionen inlett ett arbete med att se över direktiven på upphandlingsområdet. Bland de tolv prioriterade åtgärder som EU-institutionerna ska anta före utgången av 2012 inbegrep kommissionen i sitt meddelande av , Inremarknadsakten Tolv åtgärder för att stimulera tillväxten och stärka förtroendet för inre marknaden,11[ KOM(2011) 206 slutlig.] ett reviderat och moderniserat regelverk för offentlig upphandling för att göra kontraktstilldelningen mer flexibel och för att offentliga upphandlingskontrakt ska kunna användas bättre till stöd för politiken på andra områden. lämnade kommissionen ett förslag till förändring av upphandlingsdirektiven samt ett förslag till direktiv om upphandling av koncessioner. 12[ KOM(2011) 896 slutlig, KOM(2011) 897 slutlig. ]Förslagen innefattar bl.a. en ny reglering av den strategiska användningen av offentlig upphandling med beaktande av t.ex. miljöhänsyn. De innehåller även bestämmelser som rör styrning. När det gäller miljöhänsyn kan nämnas att förslagen, enligt kommissionen, bygger på en möjliggörande metod som ger upphandlande myndigheter och enheter de instrument som behövs för att uppnå målen i 2020-strategin genom att använda deras köpkraft för att upphandla varor och tjänster som främjar t.ex. miljön. Förslagen ger bl.a. upphandlarna möjlighet att bygga sina tilldelningsbeslut på livscykelkostnader, ställa krav på produktionsprocessen och under vissa förutsättningar utesluta aktörer som har åsidosatt bl.a. miljökrav. De innehåller vidare bestämmelser om styrning av tillsyn och stöd till upphandlande myndigheter och leverantörer. Medlemsstaterna ska utse en enda nationell myndighet som ska ansvara för övervakning, genomförande och kontroll av offentlig upphandling. Förslagen är föremål för förhandling mellan medlemsstaterna i rådet. granskade kommissionen den nuvarande situationen för miljökrav i offentlig upphandling i medlemsstaterna. Resultaten, som redovisades , kommer att ligga till grund för att fastställa framtida mål. för regeringens skrivelse pågick också två svenska utredningar på området. En särskild utredare fick i uppdrag att utvärdera upphandlingsregelverket ur ett ekonomiskt och samhällspolitiskt perspektiv. Syftet är att utreda om upphandlingsreglerna i tillräcklig omfattning möjliggör för upphandlande myndigheter och enheter att göra goda ekonomiska affärer genom att ta till vara konkurrensen på marknaden och använda sin köpkraft till att förbättra miljön, ta sociala och etiska hänsyn samt verka för ökade affärsmöjligheter för små och medelstora företag. Utredaren ska ta fram underlag för eventuella författningsändringar och föreslå andra nödvändiga åtgärder inom det aktuella området. Vidare ska utredaren se över systemet för insamling av upphandlingsstatistik och vilka uppgifter som ska samlas in. Syftet med statistikuppdraget är framför allt att förbättra möjligheterna att prognostisera effekterna av reformer samt förbättra möjligheterna att följa upp och utvärdera den upphandlingspolitik som förs i EU och Sverige.13[ Dir. Uppdraget ska redovisas . En annan särskild utredare fick i uppdrag att utreda hur upphandlingsstödet bör samordnas i syfte att öka kompetens, tillgänglighet, enhetlighet och synlighet gentemot upphandlingsmarknadens aktörer. Av kommittédirektiven framgår att det är viktigt att stödet bidrar till att stärka kompetensen såväl hos upphandlande myndigheter eller enheter som hos leverantörer. Detta bör ske genom att i första hand samordna den upphandlingsstödjande verksamheten inom ramen för en befintlig myndighet. Om ingen befintlig myndighet skulle visa sig lämplig, kan utredaren även föreslå att en ny myndighet inrättas. ansvarar Kammarkollegiet för en stor del av det allmänna upphandlingsstödet, medan och ansvarar för mindre delar. Utredaren skulle bl.a. se över vilka verksamheter som bör samordnas.14[ Dir. Uppdraget skulle enligt direktiven redovisas [ SOU 2012:32 Upphandlingsstödets framtid. På pågår arbetet med regeringens uppdrag att ta fram en fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålen. Verket ska rapportera uppdraget . Uppdraget innefattar att analysera och utvärdera miljöeffekten av de styrmedel och åtgärder som har införts för att nå miljökvalitetsmålen, dvs. om införda styrmedel och åtgärder har gett önskat resultat. Regeringen anser att det, i det fortsatta arbetet med styrmedel, är viktigt att beakta de ändringar i upphandlingslagstiftningen som görs på unionsnivå och att invänta betänkandena i de pågående utredningarna samt utvärdering. Härefter bör handlingsplanen för ökade miljökrav vid offentlig upphandling ses över. Det kan då också vara relevant att se om handlingsplanen kan och bör knytas tydligare till miljökvalitetsmålen och riktas mer mot prioriterade miljöproblem. Efter att regeringen lämnade sin skrivelse har ytterligare en utredning tillsatts på området. Utredningen som ännu inte fått något namn ska lämna förslag till hur EU:s direktiv om offentlig upphandling ska genomföras i svensk rätt enligt den lydelse direktiven får när de antagits16[ Dir. 2012:96 Genomförande av EU:s direktiv om offentlig upphandling, upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster samt tilldelning av koncessioner. Enligt granskning (RiR 2011:29) är slutsatsen att styrningen av arbetet med miljökrav i offentlig upphandling behöver stärkas i syfte att öka effektiviteten. Utskottet noterar att regeringen i sin skrivelse instämmer i slutsats. Utskottet konstaterar att regeringen har ansvaret för att säkerställa en tillfredsställande styrning av arbetet med dessa frågor. Utskottet välkomnar därför att regeringen avser att se över sin handlingsplan för ökade miljökrav vid offentlig upphandling och att, om det bedöms lämpligt, knyta handlingsplanen tydligare till miljökvalitetsmålen och rikta den mer mot prioriterade miljöproblem. Utskottet instämmer i regeringens bedömning att det inför det vidare arbetet med styrmedlet är av vikt att beakta de ändringar i upphandlingslagstiftningen som görs på unionsnivå och att invänta betänkanden i de utredningar som genomförs på upphandlingsområdet. Med detta föreslår utskottet att lägger skrivelsen till handlingarna. granskning av användningen av styrmedlet miljökrav i offentlig upphandling motiveringen (MP, V) av Per (MP) och (V). Regeringen anger i skrivelsen att frågan om att peka ut flera prioriterade produktområden i förordning är intressant. väljer regeringen i första hand att lyfta fram och stödja det frivilliga och breda arbetet med att ställa miljökrav i offentlig upphandling och avser inte att initiera någon särskild utredning av frågan . Jag anser att styrningen och effektiviteten när det gäller miljökrav i offentlig upphandling skulle bli starkare om regeringen pekade ut flera prioriterade produktgrupper i förordningar. Den offentliga upphandlingen bör användas mer aktivt för att få fram fler giftfria produkter. Där det finns en vedertagen miljömärkning bör den offentliga upphandlingen ställa krav som motsvarar miljömärkningens kriterier. Krav bör också ställas på att där så är möjligt byta ut och undvika farliga ämnen, som ämnen på den s.k. SIN-listan (Substitute It Now) som tagits fram av Chem Sec (Secretariat), i enlighet med rekommendation. Regeringen bör också stimulera offentlig teknikupphandling för att skapa förutsättningar för utveckling av tekniska produkter som bidrar till att minska kemiska risker. Riktad offentlig teknikupphandling kan vara en viktig drivkraft för innovationer och teknikutveckling. I har detta tidigare varit en mycket viktig faktor för nya produkter och tjänster men det har kommit att spela en allt mindre viktig roll. Innovationsupphandlingar är upphandlingar där en upphandlande myndighet beskriver sina behov när det gäller ett specifikt problem och erbjuder upphandling av en lösning på det problemet. Innovationsupphandling kan t.ex. handla om upphandling av transformativa lösningar där existerade behov löses på helt nya och betydligt mer resurseffektiva sätt.