bet · GZ01JuU23 · 2012-05-10 00:00:00 — 2011/12:JuU23 En reformerad mutbrottslagstiftning I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2011/12:79 En reformerad mutbrottslagstiftning. I betänkandet behandlas vidare två motioner som väckts med anledning av propositionen. I propositionen lämnas förslag som syftar till att åstadkomma en tydligare och mer ändamålsenlig mutbrottslagstiftning. Regeringen föreslår bl.a. följande ändringar i . Brotten mutbrott och bestickning ska fortsättningsvis dels benämnas tagande av muta och givande av muta, dels placeras i ett och samma kapitel i balken. Detta kapitel ska vara 10 kap. Dessutom föreslås en väsentlig förenkling i sättet att ange den krets av personer som kan träffas av mutansvar. Förenklingen innebär att ansvar för tagande av muta och givande av muta ska kunna komma i fråga när en otillbörlig förmån tas emot av eller lämnas till var och en som är arbetstagare eller utövar uppdrag, utan den inskränkning som tidigare gällt i fråga om uppdragstagare. En anslutande nyhet är att mutansvar också ska kunna träffa den som är deltagare eller funktionär i en tävling som är föremål för allmänt anordnad vadhållning. Utöver detta föreslås i propositionen tre nya bestämmelser. Den första anger omständigheter som ska kunna medföra att tagande av muta eller givande av muta bedöms som grovt brott. De båda andra utgör nykriminaliseringar och straffbelägger dels s.k. handel med inflytande, dels vårdslös finansiering av mutbrott. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottet föreslår att bifaller propositionen och avslår motionsyrkandena. I betänkandet finns två reservationer (S, MP, V) och ett särskilt yttrande (S, MP, V). Utskottets förslag till riksdagsbeslut antar regeringens förslag till lag om ändring i , lag om ändring i lagen (1994:260) om offentlig anställning, lag om ändring i aktiebolagslagen (2005:551). Därmed bifaller proposition 2011/12:79 punkterna 13. Kartläggning av hot och risker för utbredd korruption 2011/12:Ju16 av m.fl. (S) yrkande 1. Reservation 1 (S, MP, V) Inrättande av en kommission med befogenhet att hämta in uppgifter om partifinansiering 2011/12:Ju16 av m.fl. (S) yrkande 2. Behov av utbildning om mutbrottslagstiftningen 2011/12:Ju17 av och (båda MP). Reservation 2 (S, MP, V) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (C), (M), (M), (S), (S), (M), (S), (S), Arhe Hamednaca (S), (M), (MP), (KD), (SD), (M), (FP) och (V). Ärendet och dess beredning Det senaste tillfället då ambitionen att med straffrättsliga medel motverka korruption ledde till mer genomgripande lagstiftningsåtgärder var 1977. Genom lagändringarna, som trädde i kraft , infördes bl.a. ett samordnat mutansvar för privat och offentlig verksamhet. fanns regleringen för den privata sektorn på annan plats än i och var annorlunda utformad än den som gällde för offentlig verksamhet. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att bl.a. se över den straffrättsliga regleringen av det handlande som bestraffas genom brotten mutbrott och bestickning. Syftet med översynen var att åstadkomma en modernare och mer ändamålsenlig och lättillgänglig reglering med tydliga kriterier för straffansvar. I uppdraget ingick vidare att bedöma lämpligheten av och vid behov föreslå en straffrättslig reglering av s.k. handel med inflytande. En annan uppgift för utredaren var att tillsammans med en grupp näringslivsföreträdare ta fram förslag till en kod för beslutspåverkan inom näringslivet. Koden skulle vara ett led i självregleringen inom näringslivet och ha som syfte att sammanfatta och utveckla god svensk praxis på området. Utredningen, som antog namnet Utredningen om mutor överlämnade betänkandet Mutbrott (SOU 2010:38). Betänkandet har remissbehandlats. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (Ju2010/4890/L5). Lagrådet har granskat lagförslagen och har inte motsatt sig förslagen om ett fortsatt samordnat mutansvar för privat och offentlig sektor och en flyttning av bestämmelserna till 10 kap. . Lagrådet har dock ansett att det för framtiden kvarstår ett behov av en mer grundläggande översyn av hur korruptionsbrottsligheten bör regleras och byggas upp i systematiskt hänseende. Lagrådet har därutöver lämnat vissa förslag till ändringar i sakligt hänseende. Regeringen har i allt väsentligt följt förslagen. Med anledning av propositionen har två motioner väckts. Förslagen i motionerna återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Utskottet har gett tillfälle att yttra sig över motion 2011/12:Ju16 yrkande 2. Yttrandet finns i bilaga 3. I propositionen lämnas förslag som syftar till att åstadkomma en tydligare och mer ändamålsenlig mutbrottslagstiftning. Regeringen föreslår bl.a. följande ändringar i . Brotten mutbrott och bestickning ska fortsättningsvis dels benämnas tagande av muta och givande av muta, dels placeras i ett och samma kapitel i balken. Detta kapitel ska vara 10 kap. Dessutom föreslås en väsentlig förenkling i sättet att ange den krets av personer som kan träffas av mutansvar. Förenklingen innebär att ansvar för tagande av muta och givande av muta ska kunna komma i fråga när en otillbörlig förmån tas emot av eller lämnas till var och en som är arbetstagare eller utövar uppdrag, utan den inskränkning som tidigare gällt i fråga om uppdragstagare. En anslutande nyhet är att mutansvar också ska kunna träffa den som är deltagare eller funktionär i en tävling som är föremål för allmänt anordnad vadhållning. Utöver detta föreslås i propositionen tre nya bestämmelser. Den första anger omständigheter som ska kunna medföra att tagande av muta eller givande av muta bedöms som grovt brott. De båda andra utgör nykriminaliseringar och straffbelägger dels s.k. handel med inflytande, dels vårdslös finansiering av mutbrott. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottets förslag i korthet antar regeringens lagförslag. I propositionen föreslås inledningsvis att bestämmelserna om straff för den som tar emot eller lämnar en muta ska samlas i 10 kap. . Vidare föreslår regeringen att de båda grundläggande korruptionsbrotten, i stället för mutbrott och bestickning, ska benämnas tagande av muta respektive givande av muta. Ansvar för tagande av muta ska i huvudfallet förutsätta att en arbetstagare eller den som utövar uppdrag tar emot, godtar ett löfte om eller begär en otillbörlig förmån för utövningen av anställningen eller uppdraget. Straffansvar införs även för det särskilda fallet att en deltagare eller funktionär i en tävling som är föremål för allmänt anordnad vadhållning tar emot, godtar ett löfte om eller begär en otillbörlig förmån för sitt fullgörande av uppgifter vid tävlingen. Brottet givande av muta ska vara en spegelbild av tagande av muta och kunna leda till straffansvar för den som i motsvarande fall lämnar, utlovar eller erbjuder en otillbörlig förmån. Vidare föreslås att det ska finnas grova svårhetsgrader av brotten tagande av muta och givande av muta. Det ska i lagtexten anges vissa omständigheter som särskilt ska beaktas vid bedömningen av om brottet är grovt. Dessa omständigheter ska vara att gärningen innefattat missbruk av eller angrepp på särskilt ansvarsfull ställning, avsett betydande värde eller ingått i en brottslighet som utövats systematiskt eller i större omfattning eller annars varit av särskilt farlig art. Vidare föreslås att en straffbestämmelse om s.k. handel med inflytande ska införas och placeras i 10 kap. . Ansvar ska träffa den som i annat fall än som avses med bestämmelserna om tagande av muta och givande av muta tar emot, godtar ett löfte om eller begär respektive lämnar, utlovar eller erbjuder någon en otillbörlig förmån för att påverka annans beslut eller åtgärd vid myndighetsutövning eller offentlig upphandling. Brottsbenämningen ska vara handel med inflytande och straffet böter eller fängelse i högst . Dessutom föreslås att en straffbestämmelse om vårdslös finansiering av mutbrott ska införas och placeras i 10 kap. . Bestämmelsen träffar det fallet att en näringsidkare eller någon med ledande ställning hos en näringsidkare tillhandahåller pengar eller andra tillgångar åt den som företräder näringsidkaren i en viss angelägenhet och därigenom av grov oaktsamhet främjar givande av muta, grovt givande av muta eller handel med inflytande i den angelägenheten. Avslutningsvis föreslås att en regel införs som innebär att tagande av muta, givande av muta, handel med inflytande och vårdslös finansiering av mutbrott får åtalas av åklagare bara om åtal är påkallat från allmän synpunkt. Någon begränsning av åtalsplikten ska däremot inte gälla för grovt tagande av muta och grovt givande av muta, som alltså ska höra under allmänt åtal. Utskottet ställer sig bakom de lagförslag som regeringen lämnar i propositionen och anser att dessa torde ha goda förutsättningar att åstadkomma en tydligare och mer ändamålsenlig mutbrottslagstiftning. Utskottet tillstyrker således propositionens lagförslag. Kartläggning av hot och risker för utbredd korruption Utskottets förslag i korthet avslår ett motionsyrkande om att hotbilden bör kartläggas när det gäller risken för att korruption ska breda ut sig i den offentliga sektorn, hos förtroendevalda och i offentlig verksamhet som sköts av privata aktörer. Jämför reservation 1 (S, MP, V). I motion 2011/12:Ju16 (S) yrkande 1 anförs att hotbilden bör kartläggas när det gäller risken för att korruption ska breda ut sig i den offentliga sektorn, hos förtroendevalda och i offentlig verksamhet som sköts av privata aktörer. Motionärerna anser att det som grund för en analys om särskilda skyddsintressen inom den offentliga sektorn torde krävas någon form av kartläggning av förekomsten av korruption i . En sådan kartläggning eller redovisning saknas i propositionen. Regeringen gav Statskontoret i uppdrag att ta fram ett underlag för bedömning av förekomsten av korruption i kommuner och landsting samt kommun- och landstingsägda företag. Enligt regeringsbeslutet ska Statskontoret ta fram ett samlat underlag som ger en bild av rättspraxis, forskning och uppfattningen om förekomsten av korruption i kommuner och landsting samt kommun- och landstingsägda företag. Statskontoret ska vidare undersöka kunskapsnivån om korruption, vilka interna riktlinjer som finns i den kommunala sektorn samt hur den kommunala revisionen arbetar med att förebygga korruption. Slutligen ska Statskontoret analysera behovet av eventuella åtgärder. Arbetet ska redovisas till regeringen . Vidare avser enligt uppgift att redovisa en fullständig genomgång av alla brottsanmälningar till Riksenheten mot korruption , dvs. inte bara anmälningarna mot den kommunala sektorn. Från har inhämtats att en fördjupad granskning kring myndigheters arbete för att skydda sig mot korruption har inletts. Granskningen beräknas att vara slutförd . Utskottet ser allvarligt på förekomsten av korruption i den offentliga sektorn. Utskottet välkomnar därför det uppdrag som regeringen givit Statskontoret och det arbete i övrigt som pågår för att förebygga och kartlägga förekomsten av korruption inom den offentliga sektorn. Något tillkännagivande till regeringen så som efterfrågas i motion 2011/12:Ju16 (S) yrkande 1 är dock inte nödvändigt. Motionsyrkandet bör därför avslås. Inrättande av en kommission med befogenhet att hämta in uppgifter om partifinansiering Utskottets förslag i korthet avslår ett motionsyrkande om att en kommission bör inrättas med befogenhet att hämta in uppgifter om partifinansiering. Jämför särskilt yttrande (S, MP, V). I motion 2011/12:Ju16 (S) yrkande 2 anförs att en kommission bör inrättas med befogenhet att hämta in uppgifter om partifinansiering. Enligt motionärerna är det en självklarhet för alla partier i en öppen och fungerande demokrati att redovisa hur verksamheten finansieras. Det måste vara klart och tydligt för väljarna varifrån partierna får sina medel och vilka intressen som ligger bakom. Utskottet konstaterar att politiska partier omfattas av vissa krav på revision och bokföring. Några krav på offentlig redovisning av bidrag till partier finns dock inte. Utskottet noterar att kommissioner endast undantagsvis har givits särskilda befogenheter som gör det möjligt att t.ex. inhämta handlingar eller uppgifter. Vid det tillfälle detta skedde uttalade att den aktuella kommissionen inte fick bilda mönster för framtiden utan borde ses som en engångsföreteelse. Frågan om att inrätta en kommission med befogenhet att hämta in uppgifter om partifinansiering borde enligt utskottet övervägas i ett annat sammanhang. Grundlagsaspekterna är desamma i fråga om en kommission som vid införandet av lagstiftning, och lagstiftning krävs för att en kommission ska kunna ges de tänkta befogenheterna. Utskottet har inhämtat att samtal pågår mellan samtliga riksdagspartier om hur en lagstiftning kring partifinansieringen ska utformas. Samtalen har förts på ett sådant sätt att man bedömer att en lagstiftning ska kunna vara på plats före riksdagsvalet . Utskottet noterar att justitieministern har uttalat att hon avser att initiera ett lagstiftningsarbete i . Mot bakgrund av det ovannämnda föreslår att justitieutskottet avstyrker motion 2011/12:Ju16 (S) yrkande 2. Utskottet delar eniga bedömning att det mot bakgrund av bl.a. det lagstiftningsarbete som justitieministern avser att initiera vad gäller partifinansiering saknas anledning att tillstyrka motion 2011/12:Ju16 (S) yrkande 2. Motionsyrkandet bör därför avslås. Behov av utbildning om mutbrottslagstiftningen Utskottets förslag i korthet avslår ett motionsyrkande om behovet av utbildning av såväl anställda inom stat, kommun och landsting som i privat sektor när det gäller frågor om mutbrottslagstiftningen. Jämför reservation 2 (S, MP, V). I motion 2011/12:Ju17 (MP) anförs att det finns ett behov av utbildning av såväl anställda inom stat, kommun och landsting som i privat sektor när det gäller frågor om mutbrottslagstiftningen. Hur utbildningen ska se ut, i vilka former den ska ske och vem som bör ansvara för den bör enligt motionärerna lämpligen utredas av regeringen. Från Kommuner och Landsting (SKL) har inhämtats att SKL tillsammans med driver ett projekt mot korruption i form av ett nätverk. Nätverket är öppet för alla kommuner och landsting, f.n. deltar 35 kommuner och landsting. Arbetet ska pågå med eventuell förlängning 2013. Syftet med arbetet i nätverket är kunskapsutbyte sinsemellan och att ta fram en verktygslåda för kommuner och landsting, även för dem som valt att inte delta, för att de ska kunna arbeta med dessa frågor lokalt. Institutet () är en ideell näringslivsorganisation som inrättades 1923. Institutets uppgift är att verka för god sed för beslutspåverkan inom näringslivet liksom samhället i övrigt och att söka motverka användningen av mutor och andra otillbörliga förmåner som medel för sådan påverkan. Tyngdpunkten i institutets verksamhet ligger på information till företag, näringslivets organisationer, myndigheter och massmedier om kontakt- och relationsfrämjande förmåner, inbegripet gällande lagstiftning och rättspraxis beträffande bestickning, korruptiv marknadsföring och mutbrott. I betänkandet Mutbrott (SOU 2010:38) presenteras ett förslag till en svensk kod om gåvor, belöningar och andra förmåner i näringslivet som utredaren tagit fram tillsammans med en arbetsgrupp med representanter för näringslivet. Koden ska utgöra en del av näringslivets självreglering. Institutet har förklarat sig berett att fastställa och förvalta koden. Koden syftar till att vägleda företag i frågor om hur förmåner i näringslivet får användas för att främja företagets verksamhet. Riksenheten mot korruption vid handlägger samtliga brottsmisstankar om muta och bestickning i landet. Man handlägger också brottsmisstankar som hör nära samman med dessa brott. Enheten deltar vidare i samverkansprojekt om korruption, speciellt riktade till myndigheter, och har tagit initiativ till att bilda ett nationellt nätverk mot korruption. Utskottet delar motionärernas uppfattning att det är viktigt med kunskap om mutbrottslagstiftningen och att utbildning därför är värdefull. Utskottet, som noterar att det pågår ett visst arbete som innefattar utbildning om korruption, utgår dock från att de tjänstemän som i sina arbetsuppgifter har behov av sådan utbildning också får detta. Utskottet anser dock inte att det finns anledning för regeringen att utreda hur behovet av utbildning ska tillgodoses. Något tillkännagivande till regeringen i enlighet med vad som anförs i motion 2011/12:Ju17 (MP) bör därför inte göras. Motionen bör avslås. Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet. Kartläggning av hot och risker för utbredd korruption, punkt 2 (S, MP, V) av (S), (S), (S), (S), (S), Arhe Hamednaca (S), (MP) och (V). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse: tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. 2011/12:Ju16 av m.fl. (S) yrkande 1. En analys av särskilda skyddsintressen inom den offentliga sektorn torde enligt vår mening kräva någon form av kartläggning av förekomsten av korruption i . Någon sådan kartläggning eller redovisning finns dock inte i propositionen. Vi känner dock till att Statskontoret fick i uppdrag av regeringen att ta fram ett samlat underlag bl.a. gällande förekomsten av korruption i kommuner och landsting samt kommun- och landstingsägda företag. Uppdraget ska redovisas . Vi anser att det är märkligt att uppdraget inte har samordnats med framtagandet av regeringens proposition och att den viktiga kunskap som kan fås genom uppdraget inte redovisas i regeringens proposition. Med anledning av vad som framförts ovan anser vi att regeringen bör genomföra en kartläggning av de hot och risker som finns för att korruption breder ut sig i den offentliga sektorn, hos förtroendevalda och i offentlig verksamhet som sköts av privata aktörer. Behov av utbildning om mutbrottslagstiftningen, punkt 4 (S, MP, V) av (S), (S), (S), (S), (S), Arhe Hamednaca (S), (MP) och (V). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 4 borde ha följande lydelse: tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. 2011/12:Ju17 av och (båda MP). I utredningen som ligger till grund för propositionen (SOU 2010:38 Mutbrott) anges att Institutet åtagit sig att förvalta en kod om förmåner i näringslivet, som sedan på olika sätt föreslås bli tillämpad inom näringslivet. Vi delar Kommuner och Landstings bedömning att koden behöver kompletteras med en utbildning om koden inom den offentliga sektorn. Därtill behövs ett omfattande arbete inom den offentliga sektorn om hur lokala riktlinjer och regler ska utformas och om hur den allmänna kunskapen om innebörden av mutbrottslagstiftningen ska ökas. Något sådant förslag har inte framförts av utredningen eller av regeringen. Vi anser emellertid att tungt vägande skäl talar för att staten tillsammans med , Företagarna och Kommuner och Landsting bör ta initiativ till en omfattande utbildning för att generellt sett höja kunskapen om mutbrotten och hur organisationerna själva genom eget arbete kan såväl minska risken för mutbrott som agera mot detta när det väl förekommer detta då mutbrottet i sig funnits och bekämpningen av det uppenbarligen är behäftad med tillämpningsproblem. Hur utbildningen kan se ut, i vilka former den kan ske och vem som ska ansvara för den bör utredas av regeringen. Inrättande av en kommission med befogenhet att hämta in uppgifter om partifinansiering, punkt 3 (S, MP, V) (S), (S), (S), (S), (S), Arhe Hamednaca (S), (MP) och (V) anför: Vi anser att det ska vara en självklarhet för alla partier i en öppen och fungerande demokrati att redovisa hur verksamheten finansieras. Det måste vara klart och tydligt för väljarna varifrån partierna och partiernas kandidater får sina medel och vilka intressen som ligger bakom. En sådan ordning skulle både öka det politiska systemets legitimitet och förebygga korruption. I motsats till de flesta demokratier saknar lagstiftning på detta område. Vi har därför länge ställt krav på öppenhet och på lagstiftning om redovisning av partiernas intäkter, både i och i partisekreterarkretsen. har emellertid motsatt sig detta. Trots att interna diskussioner förts mellan alla partier om lagstiftning så har vi upplevt att det kommit ut alltför lite konkreta resultat. Därför valde vi att motionera om att inrätta en kommission med befogenhet att hämta in uppgifter om partifinansiering. Vi kan nu konstatera att vår motion har fått avsedd effekt. Av yttrande framgår att justitieministern nu lovat att en lagstiftning ska vara på plats före valet . Vi utgår därför från att inleder sitt lagstiftningsarbete . Förteckning över behandlade förslag Proposition 2011/12:79 En reformerad mutbrottslagstiftning: antar regeringens förslag till lag om ändring i , antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1994:260) om offentlig anställning, antar regeringens förslag till lag om ändring i aktiebolagslagen (2005:551). 2011/12:Ju16 av m.fl. (S): tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att kartlägga hotbilden när det gäller risken som finns för att korruption breder ut sig i offentlig sektor, hos förtroendevalda och inom offentlig verksamhet som sköts av privata aktörer. tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att inrätta en kommission med befogenhet att hämta in uppgifter om partifinansiering. 2011/12:Ju17 av och (båda MP): tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om behov av utbildning av anställda såväl inom stat, kommun och landsting som i privat sektor. beslutade att bereda tillfälle att yttra sig över motion 2011/12:Ju16 yrkande 2. begränsar sitt yttrande till aspekter inom utskottets beredningsområde. beslutade regeringen om proposition 2011/12:79 En reformerad mutbrottslagstiftning. Två följdmotioner har väckts med anledning av propositionen. beslutade justitieutskottet att bereda tillfälle att yttra sig över motion 2011/12:Ju16 yrkande 2. m.fl. (S) begär i kommittémotion 2011/12:Ju16 (yrkande 2) att tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att inrätta en kommission med befogenhet att hämta in uppgifter om partifinansiering. I motionen anges bl.a. att en viktig fråga är den om partiernas finansiering. Motionärerna anser att det måste vara klart och tydligt för väljarna varifrån partierna får sina medel och vilka intressen som ligger bakom. En sådan ordning skulle enligt motionärerna både öka det politiska systemets legitimitet och förebygga korruption i vid mening. har ställt krav på att partierna öppet ska redovisa de ekonomiska bidrag som tas emot. För att förbereda en redovisning av partibidrag via lagstiftning bör man enligt motionärerna redan nu inrätta en kommission med befogenhet att hämta in uppgifter om partifinansiering. I 2 kap. 1 § första stycket 5 regeringsformen anges att var och en är gentemot det allmänna tillförsäkrad föreningsfrihet: frihet att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften. Enligt förarbetena gäller att politiska partier är att anse som föreningar (prop. 1973:90 s. 240). Enligt 2 kap. 2021 §§ regeringsformen får dock bl.a. föreningsfriheten begränsas endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den.