bet · H001TU2 · 2012-12-07 00:00:00 — Bolagiseringen tillsammans med övriga åtgärder som regeringen vidtagit skulle enligt utskottets mening komma att leda till en gynnsammare utveckling på anläggningsmarknaden, till gagn för genomförandet av framtida infrastruktursatsningar. Utskottet framhöll även att konkurrensutsättningen genomförts med tillbörlig varsamhet varigenom gradvis kunnat bygga upp erfarenhet av upphandling av denna typ av underhållstjänster som leverantörernas resurser och kompetens utvecklats. Efter ett beslut bolagiserades BVP 2010, och det statligt ägda bolaget bildades. Enligt årsredovisningen har Infranord ungefär 3 000 anställda. Företaget erbjuder drift och underhåll samt om- och tillbyggnader av järnvägar i , och . När det gäller drifts- och underhållsprojekt inom den svenska järnvägen var omsättningen för Infranord ca 2011. Företagets marknadsandel var . Den största kunden är , men företaget har uppdrag även för (), Spårvägar, och för olika industrispårsägare. Det grundläggande syftet med offentligrättslig säkerhetsreglering på transportområdet är att förebygga olyckor och därmed hindra att människor, egendom och miljö kommer till skada i samband med transporter. Av följer att det är järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare som är ytterst ansvariga för en säker drift av järnvägssystemet. I svensk rätt är detta reglerat i järnvägslagen (2004:519) och föreskrifter meddelade med stöd av den. I 2 kap. finns bestämmelser om krav på järnvägssystem. En säker drift av järnvägssystemet ska uppnås genom att järnvägsföretag och infrastrukturförvaltare har ett förfarande för riskhantering och ett säkerhetsstyrningssystem som kan hantera de risker som verksamheten ger upp upphov till så att verksamheten kan bedrivas säkert. Detta gäller även risker hos anlitade entreprenörer. Av 2 § samma kapitel följer att bl.a. infrastrukturförvaltares verksamhet ska utföras så att skador till följd av verksamheten förebyggs. Verksamheten ska vidare vara organiserad så att den kan bedrivas på ett säkert sätt. Av 3 § samma kapitel följer att de som är sysselsatta i en infrastrukturförvaltares verksamhet ska ha god kännedom om de förhållanden, föreskrifter och villkor som gäller för verksamheten och som berör deras arbetsuppgifter. Arbetsuppgifter av betydelse för säkerheten får endast utföras av den som med hänsyn till yrkeskunnande, hälsotillstånd och personliga förhållanden i övrigt anses lämplig. I järnvägslagen bemyndigas regeringen eller den myndighet regeringen utser (Transportstyrelsen) att meddela föreskrifter om bl.a. säkerhetsstyrningssystem och utbildning. EU-ommissionen har vidare utfärdat förordningar om gemensamma säkerhetsmetoder för bedömning av överensstämmelse med kraven för att erhålla säkerhetstillstånd respektive säkerhetsintyg för järnväg (kommissionens förordning (EU) nr 1158/2010 av om en gemensam säkerhetsmetod för bedömning av överensstämmelse med kraven för att erhålla säkerhetsintyg för järnväg och kommissionens förordning (EU) nr 1169/2010 av om en gemensam säkerhetsmetod för bedömning av överensstämmelse med kraven för att erhålla säkerhetstillstånd för järnväg). Av dessa följer bl.a. att säkerhetsuppgifter ska vara delegerade till personal med lämplig kompetens. Transportstyrelsen är tillsynsmyndighet enligt järnvägslagen. Det är i huvudsak genom tillsyn av säkerhetssystemet som Transportstyrelsen försäkrar sig om att bl.a. infrastrukturförvaltare klarar av att driva sin verksamhet enligt gällande regler. Om Transportstyrelsen inom ramen för tillsyn eller vid ett eventuellt tillbud uppmärksammas på att ett järnvägsföretag eller en infrastrukturförvaltare inte uppfyller gällande krav och således inte har tagit vederbörligt ansvar för att hantera de risker som verksamheten ger upphov till kan styrelsen ingripa. I vissa fall kan det även utdömas straffrättsligt ansvar. Drift och underhåll inom EU Inom EU pågår det ett arbete med att harmonisera järnvägen och skapa ett gemensamt europeiskt järnvägssystem. föreskriver att det är infrastrukturförvaltaren och järnvägsoperatörerna som är ansvariga för en säker drift av järnvägssystemet. innehåller däremot inte regler för hur en medlemsstat ska organisera och utföra drifts- och underhållsverksamhet. Oavsett hur en medlemsstat har valt att organisera och utföra drifts- och underhållsverksamheten är det dock infrastrukturförvaltaren som är ansvarig för en säker drift av järnvägssystemet. Som exempel på hur verksamheten organiseras kan nämnas att i , , , , , och är det infrastrukturförvaltaren som i huvudsak utför drift och underhåll av järnvägsinfrastrukturen. I upphandlas vissa delar, bl.a. spårriktning. I och upphandlas drift och underhåll i konkurrens. riktade ett tillkännagivande till regeringen om att återkomma till med förslag på hur järnvägsunderhållet fortsättningsvis ska organiseras. Enligt trafikutskottets betänkande har den ordning som finns inte lett till ökad effektivitet utan i stället bidragit till förseningar och inställda tåg samt trafiksäkerhetsrisker (bet. 2011/12:TU5). Utskottet framhöll därför att underhållsarbetet måste organiseras på ett effektivare sätt och att i en framtida organisation måste ta ett tydligare helhetsansvar för underhållet. Regeringens skrivelse 2012/13:19 Med anledning av tillkännagivande har regeringen i skrivelse 2012/13:19 Utförande av drift och underhåll av järnväg av redovisat sina bedömningar om hur utförande av drift och underhåll av järnvägsinfrastrukturen bör organiseras. Regeringen har hämtat in underlag från om fakta och bedömningar som är av betydelse för ärendet utifrån myndighetens perspektiv som ansvarig för utförande av drift och underhåll av statliga järnvägar. Av skrivelsen framgår att steg persontransporterna från 7,2 till 11,2 miljarder personkilometer. Mellan ökade godstransporterna från 19,2 till 23,5 miljoner tonkilometer. I skrivelsen anges vidare att den trafikerade banlängden varit väsentligen vilket lett till att järnvägen är mer utnyttjad än tidigare och därmed betydligt mer belastad, och att tidsmarginalerna är mindre. I skrivelsen anges att järnvägens reseutbud, mätt i antal avgångar och restid, har ökat , framför allt på sträckor mellan städer såsom StockholmGöteborg och StockholmMalmö/. Vidare framgår att antalet dagsturer för SJ AB:s fjärrtrafik ökade som genomsnittshastigheten steg . Vidare nämns i skrivelsen att reste 44 miljoner människor till och från via . , drygt två decennier senare, väntas antalet passagerare passera 90 miljoner. Regeringen lyfter även fram att trots ökade person- och godstransporter har punktligheten för tågen ökat över tiden. Det anges att under de vädermässigt svåra vintrarna 20092010 och 20102011 föll punktligheten tillbaka, men då till nivåer som ändå var väsentligt högre än . En internationell jämförelse visar dock att även närliggande länder drabbades hårt av de extrema väderförhållandena. I skrivelsen framhålls att de senaste vintrarnas situation med svårigheter att uppnå hög punktlighet förvärrades av bristande trafikinformation till resenärerna. Vidare anges att majoriteten av tågets resenärer utgörs av pendlare och affärsresenärer med väsentligt högre krav på relevant och tillförlitlig information. I skrivelsen lyfts fram att järnvägens aktörer inte lyckats leverera detta. I regeringens skrivelse anges att verksamheter som utförande av trafikering, byggande, underhåll och drift huvudsakligen är konkurrensutsatta. Regeringen menar att respektive marknads effektivitet i hög grad beror på antalet år som respektive marknad har varit öppen, dess storlek och inträdesbarriärer till den. När det gäller antalet företag som bedriver tågtrafik har de fortlöpande ökat sedan konkurrensutsättningen inleddes. har antalet operatörer ökat från 24 till 29. När det gäller underhåll och service av lok och vagnar är de största leverantörerna och . För att skapa lika villkor för entreprenörer på marknaden och utnyttja skalfördelar i inköp upphandlar och tillhandahåller en stor del av det järnvägsspecifika material som behövs i entreprenaderna. Av skrivelsen framgår att med undantag för två snöslungor äger och tillhandahåller inga maskiner för järnvägsunderhåll. Regeringen framhåller att marknadsdominansen av ledande företag är hög men har minskat . vann upphandlingar av underhållskontrakt som motsvarade av antalet spårkilometer på den svenska järnvägen. hade denna andel sjunkit till . Enligt regeringen är marknaden fortfarande relativt ny och lönsamheten låg. Den genomsnittliga rörelsemarginalen uppges vara nära 0. Stora variationer i anbudssummor indikerar enligt regeringen att långsiktiga marknadspriser ännu inte har etablerats. Det visar sig genom att anbudssummorna för två anbud som gäller samma kontrakt och funktionsuppfyllande kan skilja sig åt markant. Vidare anges i skrivelsen att sex aktörer (, , , , och ) enligt nuvarande kontrakt täcker behovet av förebyggande och avhjälpande underhåll på hela det statliga järnvägsnätet. Aktörerna på marknaden upphandlar i sin tur underentreprenörer, exempelvis för att utföra specialiserade arbeten eller för att på annat sätt fylla sina resursbehov. I genomsnitt kommer hälften av de största aktörernas svenska intäkter från drift och underhåll och hälften från reinvesterings- och investeringsverksamhet. I regeringens skrivelse anges att det inte går att dra slutsatsen att de senaste årens dödsolyckor är en del i en negativ trend, och det finns inga belägg för att olyckorna skulle kunna relateras till konkurrensutsättningen av underhållet eller ha ett samband med bolagiseringen av . Av skrivelsen framgår dock att en djupare studie av de dödsfall som inträffat indikerar att mycket arbete återstår för att säkra att tillfredsställande säkerhetsrutiner finns och att dessa följs. I skrivelsen anges att urspårningar, som är en typ av olyckor som delvis kan kopplas till bristande underhåll, har minskat , särskilt mätt per utfört trafikarbete. Det är som föreskriver säkerhetskrav för de entreprenörer myndigheten anlitar. Av skrivelsen framgår vidare att en stor del av förbättringsarbete inom säkerhet bedrivs i samarbete med övriga aktörer inom järnvägssystemet. initierade verket ett samarbete med entreprenörer och tågoperatörer för att utveckla målstyrningen inom säkerhetsarbetet. Det pågår även förbättringsarbete bland operatörer och entreprenörer inom säkerhet. Exempel på sådant arbete är insatser för att tydliggöra säkerhetskrav, öka tillbudsrapporteringen och upprätta standardiserade och enkla arbetsmoment för säkert arbete. Järnvägssektorn står inför stora utmaningar Av regeringens skrivelse framgår att den svenska järnvägen står inför ett antal stora utmaningar såsom bristande kapacitet att ta emot en växande trafikering, ett åldrande system, punktlighet och robusthet, säkerhet och modernisering av trafikledning samt behov av en väl fungerande trafikinformation. Vidare framför regeringen att de senaste decenniernas ökning av trafiken på det statliga järnvägsnätet inte har motsvarats av ökad infrastrukturkapacitet. Med anledning av att antalet aktörer på spåret har ökat sedan konkurrensutsättningen av den svenska järnvägsmarknaden inleddes finns det mindre ledig kapacitet än tidigare, och det svenska järnvägsnätet närmar sig sitt kapacitetstak på ett antal linjedelar. Regeringen menar även att komponenterna i den statliga järnvägens infrastruktur över lag har åldrats snabbare än de förnyats. I skrivelsen identifieras bl.a. följande utmaningar inom säkerhetsområdet: kompetens, kultur och säkerhetsarbete hos operatörer, externa omständigheter såsom exempelvis svåra vinterförhållanden, obehöriga på och vid spåren samt säkerhetsbeteende hos allmänheten. I skrivelsen anges att punktligheten för järnvägen har ökat . Dock innebär det ökande kapacitetsutnyttjandet att även mindre störningar kan få stora konsekvenser. Av skrivelsen framgår att trafiklednings- och trafikinformationsprocessen är komplex med många aktörer och system som ska samverka för att korrekt information ska nå rätt mottagare i så god tid som möjligt och för att tågtrafiken ska ledas så smidigt och säkert som möjligt. Det framhålls att det finns både organisatoriska och tekniska utmaningar att få denna kommunikation förmedlad felfritt och snabbt. Av skrivelsen framgår att ett av regeringens viktigaste syften med bildandet av var att bedriva ett omfattande förbättringsarbete för att stärka beställarförmågan, sänka de interna kostnaderna och främja långsiktig produktivitetsutveckling i anläggningsbranschen. En ökad produktivitet och innovationsgrad är ett av regeringens prioriterade områden, och bereds betänkande (SOU 2012:39) inom . Av skrivelsen framgår vidare att det pågår förbättringar inom följande områden: trafikledning och trafikinformation. När det gäller punktlighet och robusthet framhålls att för att optimera den erbjudna kapaciteten exempelvis arbetar med differentierade banavgifter och successiv tilldelning av tåglägen. har även initierat ett antal samarbeten med framför allt operatörer för att förbättra punktligheten och minska störningarna. Av skrivelsen framgår vidare att initiativ har tagits för att förbättra trafikledningen, genom en övergång från att optimera ledningen på regional nivå, vilket kan orsaka störningar i närliggande regioner, till nationell nivå. Av skrivelsen framgår att efter det att konkurrensutsättningen för vägsektorn påbörjats för utvärderades erfarenheterna av . konstaterade att produktionskostnaden för driftsverksamheten hade minskat med i storleksordningen , men det var oklart hur mycket en vikande konjunktur och minskade anslag hade påverkat kostnadsnivån. egen analys av underhållskontrakt inom tio driftsområden indikerar en fortsatt produktivitetsutveckling på i storleksordningen . När det gäller konkurrensutsättning inom järnvägssektorn påbörjades den betydligt senare, och samma underlag för utvärdering som på vägsidan finns ännu inte. På samma sätt som inom vägsektorn fanns initialt en stor osäkerhet om hur förfrågningsunderlagen skulle utformas. Regeringen framhåller att (SOU 2009:04) konstaterade att en tydlig effekt av konkurrensutsättningen av drift och underhåll av järnväg är att kostnaderna mätt i kronor per spårmeter har sänkts kraftigt. Försiktigt räknat anges kostnaderna som lägre än före konkurrensutsättningen som kvaliteten och säkerheten var fortsatt hög. Vid en europeisk jämförelse var en av de effektivaste järnvägsförvaltningarna när det gällde drift och underhåll. I skrivelsen anges att det fortfarande finns utmaningar för att förbättra upphandling, mätbarhet och marknadsförutsättningarna för drift och underhåll men att konkurrensutsättningen ur perspektiv varit positiv och lett till en bättre styrning och högre produktivitet. Enligt skrivelsen kan man förenklat säga att icke-järnvägsspecifikt anläggningsbyggande i de allra flesta fall utförs i konkurrensutsatt upphandling. Större järnvägsspecifika investeringsåtgärder sker också ofta i konkurrens, exempelvis i , och . Vidare anges att järnvägsspecifik drift och järnvägsspecifikt underhåll i en majoritet av länderna i egen regi, medan exempelvis och har valt att handla upp detta i konkurrens. Underentreprenörer anlitas i de flesta länder även inom de järnvägsspecifika aktiviteter som utförs i egen regi, både för att fylla ut säsongsvariationer såsom vid snöröjning och för att utföra arbete som den egna organisationen inte har kapacitet till. Av skrivelsen framgår att gör bedömningen att vissa av de önskade effekterna från konkurrensutsättningen ännu inte har uppstått. Exempelvis konstaterar att marknaden för drift och underhåll ännu inte är fullt utvecklad, vilket märks genom att antalet aktörer är begränsat och att anbud på mycket olika nivåer fortfarande kommer in. I skrivelsen gör bedömningen att efter konkurrensutsättningen har transparensen ökat, produktiviteten inom utförande av drift och underhåll har höjts genom bl.a. ökat kostnadsfokus, utvecklade arbetssätt och bättre planering, kompetensen har höjts och utveckling av nya metoder har ägt rum, och den svenska entreprenadmarknaden för järnvägsspecifikt underhåll fungerar, men ännu inte är perfekt. Av skrivelsen framgår att mindre organisationsförändringar är en del av det pågående effektiviseringsarbete inom och transportsektorn i stort som redan har initierats av regeringen. Regeringen menar att en korrigering av organisationen efter effektiviseringsarbetets framskridande är ett naturligt inslag i utvecklingsarbetet. I skrivelsen anges att för att utvärdera hur verksamheten lämpligen kan organiseras bör särskilt två kriterier belysas inledningsvis: dels förutsättningarna för att uppnå en effektiv verksamhet genom synergieffekter och tillfredsställande volym, dels vilken påverkan en förändring av dagens situation skulle få för den återstående marknadens villkor. Regeringen menar att om enbart det avhjälpande underhållet utförs i regi minskar skalfördelarna avsevärt eftersom personal och maskiner kan användas i både det förebyggande och det avhjälpande underhållet. Två parallella organisationer måste då byggas upp, vilket ökar kostnaderna totalt sett. minskar möjligheten att balansera de säsongsvariationer som uppstår i och med att förebyggande underhåll främst sker , medan behovet av avhjälpande underhåll normalt sett är högre . Genom att både det avhjälpande och det förebyggande underhållet återtas blir synergierna bättre, men försvinner den skalfördel som utgörs av synergier bland personal och utrustning mellan det förebyggande underhållet och mindre reinvesteringar och investeringar. Högre effektivitet skulle uppnås om även mindre reinvesteringar inkluderades. I skrivelsen anges att en viktig konsekvens av ett eventuellt återtagande är att den kvarvarande marknaden blir för liten för att attrahera marknadsaktörerna. Regeringen anger att den totala upphandlade underhållsvolymen från framöver antas vara . För det fall det avhjälpande och förebyggande underhållet skulle återtas innebär det att runt två tredjedelar av Infranord AB:s och Strukton AB:s omsättningar försvinner, och förlorar omkring en tredjedel av sin nuvarande omsättning. För övriga aktörer skulle enligt regeringen cirka hälften av omsättningen försvinna. Konsekvenser och risker av återtaget utförande av underhåll I regeringens skrivelse framförs vidare att ett återtagande av hela eller delar av underhållsverksamheten skulle innebära ett antal praktiska utmaningar att hantera. Exempelvis skulle en tidsplan behöva upprättas för utfasning av nuvarande kontrakt. Regeringen bedömer att tidrymden innan samtliga kontrakt skulle vara upplösta är omkring . I skrivelsen framhålls att det finns en risk med att låta kontrakten löpa ut efter ett beslut om återtagande, nämligen att incitamenten för entreprenörerna att satsa på långsiktiga förbättringar, innovation och utveckling, utbildning av personal samt produktivitetsförbättring minskar kraftigt. Det framförs dock att risken delvis kan hanteras genom att återtagandet sker successivt under exempelvis en treårsperiod, under vilken delar av kontrakten bryts och tar över verksamheten allt eftersom den egna kompetensen och organisationen hunnit byggas upp. Av skrivelsen framgår att kostnader som skulle kunna påverkas av en förändrad organisering kan delas in i direkta engångskostnader och löpande långsiktiga effekter. Enligt skrivelsen har uppskattat de engångskostnader som skulle uppstå till . Kostnaderna kommer från följande områden: förtida lösande av kontrakt, uppbyggande av en kapacitetsbuffert för att hantera produktionsbortfall orsakat exempelvis av minskad effektivitet hos entreprenörer, arbetstid för ledning för att hantera frågor som är kopplade till omorganisationen samt arbetsträning för tillkommande personal, rekrytering och utbildning av ny personal, uppgradering och utökning av IT-system, rådgivning och konsulttjänster inom ledning, revision, juridik samt kostnader för marknadsföring, information och omskyltning etc. De negativa operativa konsekvenser som uppges i skrivelsen är att organisationens och ledningens kapacitet går till att fokusera på förändringsarbetet snarare än till att utveckla och driva den operativa verksamheten. Vidare anges att efter tillkomst har organisationen fokuserat på att driva ett omfattande förbättringsarbete för att öka beställarkompetensen och främja förbättrad produktivitet inom investerings- och underhållsverksamheten. En genomgripande organisationsförändring skulle sannolikt bromsa utvecklingstakten för dessa initiativ. Av skrivelsen framgår att positiva effekter av ett återtagande skulle kunna vara möjligheten till förenklad taktisk styrning, prioritering och planering. Kostnader för upphandling m.m. skulle också reduceras. Regeringen framhåller att det inte finns övertygande skäl som talar för att säkerheten skulle öka vid ett återtagande, eftersom säkerheten inte tycks ha försämrats av konkurrensutsättningen och eftersom de nuvarande aktörerna har tydliga incitament för att arbeta för en hög säkerhet. Regeringen menar att säkerhetskraven kan höjas ytterligare, vilket troligen skulle ge högre kostnader för underhållet, men det kan göras både om eller externa entreprenörer står för utförandet. Vidare menar regeringen att ett återtagande skulle kunna ge ökad detaljstyrning över vilka åtgärder som faktiskt genomförs. Regeringen menar dock att det är troligt att ett väsentligt lägre konkurrenstryck och incitament att prestera skulle minska produktiviteten , vilket skulle motverka eventuella besparingar genom minskad administration kring upphandlingar och uppföljning. När det gäller kvaliteten på underhållet framför regeringen att mäter den tekniska statusen på järnvägsanläggningen relativt väl, men det saknas detaljerade fakta om hur väl underhållet utförs, liksom hur väl det fungerade . Regeringen menar att en märkbar försämring av underhållets kvalitet efter konkurrensinförandet borde ha gett större utslag på punktligheten och antalet störningar. I skrivelsen anges att det därför är svårt att bedöma om kvaliteten skulle bli bättre med utförande i regi. Förbättrad uppföljning och styrning av kvalitet kan driva fram kvalitetshöjningar, vilket är möjligt både i egen och i extern regi. I skrivelsen anger regeringen att påverkan på den återstående entreprenörsmarknaden noga bör övervägas när man diskuterar ett eventuellt återtagande. I huvudsak bör man beakta effekten på nybyggnations- och investeringsmarknaden och dess aktörer i syfte att avgöra hur attraktiviteten på marknaden för dessa aktörer förändras av ett återtagande, vilken effekten blir på entreprenörer och underleverantörer av de olika modellerna för återtagande i fråga om utvecklingen av kompetensutveckling, marknadsattraktivitet och konkurrens samt hur den övergripande utvecklingen av svenskt kunnande inom järnvägsindustrin påverkas. I skrivelsen anges att följande faktorer huvudsakligen är oberoende av hur järnvägens underhåll organiseras. Dessa faktorer är också de som spelar störst roll för tillståndet på järnvägen. Nivån på och ambitionen med underhållet som ytterst beslutas av möjlig tidsmässig planering av underhållet, exempelvis hur mycket tid som avsätts till underhåll i trafikschemat, styrt bl.a. av trafikintensitet och kapacitet i spåren samt hur väl man lyckas utveckla planeringen den strategiska styrningen av underhållet, exempelvis hur olika tillgångsslag eller banavsnitt ska prioriteras baserat på bl.a. effektsamband och tillståndsmätning. I skrivelsen framför regeringen att utgångspunkten för arbetet med att skapa en mer effektiv statlig verksamhet inom transportområdet har varit att förstärka och samla de verksamheter som svarar för statens kärnuppgifter och bolagisera konkurrensutsatt verksamhet som inte bör drivas i myndighetsform.