bet · GZ01KU20 · 2012-06-07 00:00:00 — Anmälaren framhöll vidare att samma stats- råd även tidigare lämnat kammaren under pågående interpellationsdebatt. Utskottet erinrade inledningsvis om att interpellationsinstitutet är en viktig del av kontrollmakt. Vidare konstaterade utskottet att bestäm- melserna i riksdagsordningen hade uppfyllts, då statsrådet hade lämnat ett svar på interpellationen i kammaren, och att det därutöver är talmannen som har att vaka över de bestämmelser som finns om ordningen vid sam- manträden i kammaren. genomförde utskottet bl.a. en översiktlig granskning av frå- geinstituten (bet. 2009/10:KU10). Utskottet konstaterade inledningsvis att frågeinstituten är ett led i grundläggande kontrollmakt och att genom regleringen av dem förankras den enskilde riksdagsledamotens rätt att fråga ett statsråd om sådant som rör dennes tjänsteutövning (s. 162 f.). Vidare påpekade utskottet att instituten fyller en viktig funktion inom det parlamentariska systemet genom de möjligheter som de ger till information, debatt och kontroll av regeringen. Vikten av att dessa institut fungerar tillfredsställande är enligt utskottet mot denna bakgrund uppenbar. Som svar på frågor från översändes en promemoria som har upprättats inom (bilaga A1.4.2). På frågan om vilka kommentarer anmälarens påståenden om att justitie- ministern skulle ha lämnat oriktiga uppgifter i kammaren föranleder fram- håller departementet att den fråga som ställdes under frågestund var om hade tagit emot pengar från Carema eller personer kopplade till det företaget. Genom sitt svar ville justitieministern framhålla att har haft som policy att inte ta emot bidrag från sådana kommersiella företag. I prome- framhålls att det kan i efterhand konstateras att justitieministerns uttryckssätt var olyckligt. I promemorian påpekas att stiftelsen visserligen är en egen juridisk person, men den har en mycket nära koppling till . Vidare framhålls att statsrådets svar inte avsåg bidrag från denna, närmast interna, stiftelse utan syftade på kommersiella företag såsom t.ex. Carema. Som utskottet har konstaterat är frågeinstituten ett led i grundläggande kontrollmakt, och genom regleringen av dem förankras den enskilde riksdagsledamotens rätt att fråga ett statsråd om sådant som rör dennes tjänsteutövning. Instituten fyller alltså inom det parlamentariska systemet en viktig funktion genom de möjligheter som de ger till information, debatt och kontroll av regeringen. Vikten av att dessa insti- tut fungerar tillfredsställande är som utskottet har påpekat mot denna bakgrund uppenbar. Utskottet kan notera att konkreta frågor kring bidrag till rör förhållandena i ett politiskt parti. Den sittande talmannen har att vaka över att de frågor som ställs vid en muntlig frågestund håller sig inom ramen för vad som är ett statsråds tjänsteutövning. När justitieministern i det nu aktuella fallet fick frågor om bidrag till sitt parti är det givetvis viktigt att det svar hon lämnar är korrekt. I den svarspromemoria som har upprättats inom påpekas också att det i efterhand kan konstateras att ministerns uttryckssätt vid den aktuella frågestunden var olyckligt. 2 Handläggningen av vissa regeringsärenden m.m. 2.1 Regeringens ansvar för förseningen av lärarlegitimationsreformen I en anmälan som kom in till , bilaga A.2.1.1, begärs att utskottet granskar huruvida utbildningsministern i en intervju lämnat vilseledande information angående övergångsbestäm- melser för lärarlegitimation för de lärare utan lärarexamen som en gång läst någon äldre, inte längre förekommande lärarutbildning, men lämnat denna utan examen och alltjämt saknar några poäng till examen. Anmäla- ren framhåller att det inte finns några övergångsbestämmelser för den grupp lärare som avses i den aktuella lagstiftningen, och inte heller i några andra dokument, men att utbildningsministern i den aktuella intervjun ger sken av att så är fallet. har utskottet, med anledning av uppkomna förseningar i genomförandet av reformen, beslutat att bredda granskningen till att omfatta lärarlegitimationsreformens beredning och genomförande. Till grund för granskningen har legat bl.a. tre promemorior som upprättats inom , bilaga A.2.1.24. Därutöver har offentliga utfrågningar ägt rum med , generaldirektör för skol- verk (hädanefter ), utbildningsminister och stats- minister , bilaga B6, B8 och B12. I 7 kap. 2 § regeringsformen (RF) föreskrivs att behövliga upplysningar och yttranden ska inhämtas från berörda myndigheter vid beredningen av regeringsärenden. Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs inhämtas från kommuner. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig. Såle- des kan RF anses föreskriva ett visst remisstvång. Däremot går inte att utläsa ur vare sig bestämmelserna i eller av dess förarbeten hur ett remissförfarande bör gå till. Det faller på vederbörande departementschef eller annan föredragande att under vanligt konstitutionellt ansvar avgöra vilka myndigheter som är berörda av ett regeringsärende och i vilken omfattning det krävs att organisationer och enskilda får tillfälle att yttra sig. (1997:1), som statsrådsberedningen har utarbetat, innehåller anvisningar för propositionsarbetet i . I handbo- ken fastslås att det är beredningskravet i 7 kap. 2 § RF som styr behovet av remissbehandling (s. 27). Regeringen kan även skaffa sig information på annat sätt, främst genom remissmöten och genom att hämta in under- handssynpunkter. Det framhålls att alla komplicerade lagstiftningsärenden regelmässigt ska föregås av remissbehandling. Remissmöten kan dock i sådana fall användas som en del i beredningsförfarandet om ärendet har föregåtts av tidigare utredningar och remissförfaranden. Som huvudregel bör remisstiden inte sättas kortare än (s. 32). Eventuellt kan behövas, t.ex. om kommuner och landsting ska svara på remissen. Hänsyn måste tas till eventuella underremisser, hur ofta fullmäk- tige sammanträder, och semesterperioder osv. kan det finnas anledning att göra ändringar i ett redan remitterat förslag, t.ex. med anledning av de remissynpunkter som skickats in. Ifall det rör sig om stora och väsentliga ändringar är det oftast, enligt Proposi- tionshandboken, nödvändigt att ta fram ett nytt förslag för en ny remissom- gång (s. 34). Ändringarna kan också gälla en väl avgränsad delfråga. Även i dessa fall styrs, enligt handboken, kravet på beredning av 7 kap. 2 § RF. Det finns inga regler för hur en komplettering av remissomgången ska göras, utan det får avgöras från fall till fall. De möjligheter som nämns i handboken är skriftliga kompletterande synpunkter från de remissinstanser som särskilt berörs av frågan, remissmöte och underhandskontakter. Vidare beskrivs i den s.k. delningen (s. 87 f.) som äger rum i slutfasen av propositionsarbetet, innan regeringen beslutar om lagrådsremisser och propositioner. Det departement som ansvarar för ärendet ger då övriga departement tillfälle att lämna synpunkter på det utkast som har upprättats. När ett förslag har delats med någon utanför får man i varje enskilt fall avgöra vilken betydelse del- ningssynpunkterna ska tillmätas. I handboken understryks att det tekniska kontrollarbetet blir extra viktigt när lagändringar, administrativa förutsätt- ningar och kostnadsberäkningar inte har prövats av remissinstanser. Även delningar blir särskilt betydelsefulla och det blir ofta nödvändigt att dela med fler myndigheter än vanligt. I framhålls även vikten av att börja skriva lag- text på ett tidigt stadium för att upptäcka sakliga och lagtekniska problem (s. 52). I anslutning till detta anges även att förordningar bör planeras och förberedas på så sätt att man förebygger eventuella luckor som kan vara svåra att rätta till efter ett riksdagsbeslut. Vidare anges (s. 58) att de för- slag som läggs fram i en proposition ofta kräver kompletterande förord- ningar för att kunna tillämpas. Utkast till sådana föreskrifter bör utarbetas parallellt med de avsnitt som innehåller skälen för regeringens förslag, då det annars kan bli svårt att i efterhand åstadkomma en författning som stämmer överens med vad beslutat. Detta förfarande spar också tid och arbete när regeringens föreskrifter ska meddelas. Slutligen anges att om tiden inte medger att man gör så kan det vara klokt att ha gjort en förteckning över de föreskrifter som behöver beslutas. granskade bered- ningsprocess detaljerat. Av betänkandet 2008/09:KU10 framgår att upplys- ningar och synpunkter kan inhämtas även vid delningen (s. 62). Som regel har myndigheter och eventuella berörda sammanslutningar och enskilda då haft möjlighet att också tidigare skicka in sina synpunkter. Att bereda myn- digheter möjlighet att yttra sig under själva delningsfasen är inte ovanligt. Bland annat förekommer det inför beslut om lagförslag och förordningar samt kommitté- och tilläggsdirektiv. Regeringen styr riket och är ansvarig inför . Detta framgår av 1 kap. 6 § RF. En statlig förvaltningsmyndighet lyder enligt 12 kap. 1 § RF under regeringen om den inte enligt regeringsformen eller annan lag lyder under . Med myndighetens ställning som organ under reger- ingen följer i princip en direktivrätt för regeringen och en motsvarande lydnadsplikt gentemot regeringen för myndigheten. Enligt 12 kap. 2 § RF gäller att ingen myndighet, inte heller eller en kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyn- dighet i särskilt fall ska besluta i ärenden som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lagen. Enligt Grundlagberedningen innebär förvaltningsmyndigheternas lydnads- plikt gentemot regeringen dels att en enskild minister inte har någon befälsrätt över myndigheterna, dels att en föreskrift från regeringen ska rik- tas till myndigheten som sådan, inte till en tjänsteman vid denna (se SOU 1972:15 s. 195). I regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet. Förvaltningsmyndigheterna står till regeringens förfogande i uppgiften att styra riket. Regeringen bär ett ansvar för att riks- dagens föreskrifter iakttas och för att den statliga sektorn fungerar i enlighet med intentioner. Med regeringens styrande funktioner följer med vissa begränsningar (som bl.a. följer av 1 kap. 1 § RF, se departementschefens kommentar i motiven, prop. 1973:90 s. 397) en rätt att ta initiativ och ge direktiv till förvaltningen. Sådana direktiv kan avse bl.a. allt generellt inriktat arbete inom en förvaltningsmyndighet, t.ex. pla- nering, prioriteringar eller utredningsverksamhet och vidare hela det admi- nistrativa området, t.ex. vad gäller beslutsorgan, organisation eller rationaliseringar. Regeringen är i väsentliga avseenden fri att välja inrikt- ning, utformning och omfattning av kontrollen av förvaltningsmyndighe- Insatser som kräver särskilda resurser förutsätter att beviljar medel. En stor del av regeringens mer löpande förvaltningskon- troll görs inom ramen för budgetprocessen. I 1 kap. 9 § RF anges att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen i sin verk- samhet ska iaktta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartisk- het. Utskottet har redogjort mer utförligt för betydelsen av saklighetskravet i regeringsformen (bet. 2007/08:KU6 s. 14 f.). Bland annat refereras till , professor i konstitutionell rätt vid juri- diska institutionen vid , som är av den uppfattningen att saklighetskravet i regeringsformen inte enbart handlar om krav på lagstöd för myndigheters beslutsfattande (, Objektivitetsprincipen, i (red), Offentligrättsliga principer, 2005, s. 71 f.). går igenom ett antal fall från såväl domstolarna som JO och Justitiekanslern där kraven på saklighet och opartiskhet kommit under rättslig prövning. En typ av fall gäller förekomsten av faktafel och en andra typ av fall gäl- ler bristande rutiner vid ärendehantering. En tredje typ av fall gäller uppträdanden och uttalanden. Enligt har grundlagens krav på saklig- het i dessa fall medfört ett krav på hur anställda vid myndigheter ska uppföra sig vid kontakter med allmänheten. Detta betyder att saklighetskra- vet inte bara gäller vid handläggning av ärenden och de juridiska bedöm- ningarna kring dessa, utan även vid faktiskt handlande och ren service visavi medborgarna. förklarar denna till synes vidsträckta tillämpning av 1 kap. 9 § RF med att det ytterst handlar om att upprätthålla förtroen- det för den offentliga maktapparaten. I detta sammanhang kan nämnas Justitiekanslerns beslut (dnr ). En polismyndighet hade i den brottsbekämpande verksamheten lämnat vilseledande informa- tion till massmedier. I beslutet uttalade Justitiekanslern med hänvisning till saklighetskravet i 1 kap. 9 § RF att det givetvis bör gälla som en generell regel för all polisverksamhet liksom för all annan myndighetsverksamhet att uppgifter som myndigheter lämnar för publicering i medierna eller till allmänheten ska vara korrekta. Legitimation för lärare och förskollärare Bestämmelser om legitimation för lärare och förskollärare finns främst i skollagen (2010:800). Här kan nämnas att det av 2 kap. 13 § framgår att endast den som har legitimation som lärare eller förskollärare och är behö- rig för viss undervisning får bedriva undervisningen. ska efter ansökan meddela legitimation till en lärare under förutsättningar som anges i 16 § samma kapitel. Ett beslut av om avslag på en sådan ansökan får överklagas hos en allmän förvaltningsdomstol, enligt 28 kap. 3 § 2 skollagen (prop. 2010/11:20, bet. 2010/11:UbU5, rskr 2010/11: 171). Bestämmelserna trädde i kraft och tillämpas i fråga om bl.a. 2 kap. 16 § fr.o.m. ; övriga paragrafer ska tilläm- pas först fr.o.m. . Utbildade lärare och förskollärare som vid ikraftträdandet var eller varit verksamma, skulle så snart lagen trädde i kraft kunna ansöka om legitimation hos . Det är Skol- verkets uppgift att bedöma vilken behörighet som ska framgå av varje enskild legitimation, dvs. i vilken verksamhet eller skolform, årskurser och ämnen läraren eller förskolläraren är behörig att undervisa. har granskat frågor om beredning av regeringsärenden. genomförde utskottet en granskning av hur beredningskravet enligt regeringsformen fullgörs för en rad olika typer av regeringsärenden, se bet. 2008/09:KU10 s. 46 f. Syftet med gransk- ningen var att klargöra och bedöma rutinerna i arbete. Inom ramen för granskningen gjordes en genomgång av granskningar när det gällde inhämtande av yttran- den och upplysningar från myndigheter, organisationer och andra. I sam- manfattningen av resultatet av genomgången nämndes bl.a. följande (s. 59 f.). Ett skriftligt remissförfarande bör alltid vara det normala sättet för att inhämta synpunkter under beredningen av lagförslag. Remissmöten fyl- ler främst en funktion som komplement. Ett förenklat beredningsförfa- rande i form av kontakter under hand med berörda myndigheter bör endast komma i fråga i verkliga undantagsfall. Vissa omständigheter, t.ex. tidsbrist efter ett val, kan tillåtas påverka beredningsförfarandet. Om möjligt bör regeringen dock planera sitt arbete så att tidsnöd inte uppstår. Om det görs väsentliga ändringar i ett redan remissbehandlat lagför- slag bör förslaget bli föremål för ny remiss. Ett remissmöte är då inte till fyllest utan förslaget bör bli föremål för ett skriftligt remissförfa- rande. Att en fråga har behandlats i valrörelsen utgör inte ett led i frågans behandling enligt 7 kap. 2 § regeringsformen. I granskningsärendet inhämtade utskottet information om dels huruvida upp- lysningar och yttranden från myndigheter inhämtas under beredningen, dels huruvida sammanslutningar och enskilda som regel inbjuds att yttra sig under beredningen. Det gällde bl.a. formen för förfarandet (traditionellt remissförfarande, remissmöte, underhandskontakter, delning eller annat sätt), i vad mån upplysningar och yttranden dokumenterades när förfaran- det inte var skriftligt och hur som stod till myndigheters och enskildas förfogande. I den mån remissmöten förekommer förefaller det främst vara som komplement till det vanliga remissförfarandet, när tiden som finns till förfogande för ett lagstiftningsprojekt är begränsad. Under sådana för- hållanden förekommer det även att remissmöten används i stället för det traditionella remissförfarandet. Muntliga synpunkter som förs fram i sådana sammanhang dokumenteras i regel genom minnesanteck- ningar eller tjänsteanteckningar. Även i slutfasen av beredningen av ett ärende, vid delningen, kan upp- lysningar och synpunkter inhämtas. Som regel har myndigheter och eventuella berörda sammanslutningar och enskilda då haft möjlighet att också tidigare inkomma med synpunkter. Att bereda myndigheter möjlighet att yttra sig under själva delningsfasen är inte ovanligt. Bland annat förekommer det inför beslut om lagförslag och förord- ningar samt kommitté- och tilläggsdirektiv. Av svarspromemoria med anledning av konstitutionsut- skottets frågor om rutinerna vid beredning framkommer bl.a. att lagförslag regelmässigt bereds genom att ett utredningsbetänkande eller en promemo- ria remitteras till berörda myndigheter samt att remisstiden normalt är (bet. 2008/09:KU10 s. 187). I fråga om beslut eller förslag i en proposition som innebär större ändringar för en viss myndighet, t.ex. när det gäller inriktningen på dess verksamhet, anförs att dessa har sin upprinnelse i förslag i en upprättad promemoria eller ett utrednings- betänkande (s. 194). Dessa remitteras regelmässigt till berörda myndighe- ter, men när ett särskilt beslut inte grundas på en promemoria eller ett utredningsbetänkande inhämtas som regel upplysningar under hand. Om detta dokumenteras beror på vilken typ av kontakter det är fråga om. Slut- ligen nämns att om det är fråga om omfattande förändringar i förordningar av stor betydelse för den aktuella verksamheten förekommer det ofta att ett traditionellt remissförfarande genomförs (s. 188). I ett sådant fall kan såväl berörda myndigheter som berörda sammanslutningar och enskilda omfattas. I andra fall inhämtas upplysningar inför beslut om förordningar som regel i samband med gemensam beredning och delning. I sitt ställningstagande (s. 63 f.) uttalade utskottet bl.a. följande: Inledningsvis kan utskottet erinra om att beredningskravet enligt 7 kap. 2 § RF gäller alla ärenden i vilka regeringen fattar beslut. Den ordning som där föreskrivs ska, anser utskottet, tillmätas stor vikt. Genom att låta förslag och pågående ärenden komma myndigheter, organisationer och andra till del kan de bli allsidigt belysta och konsekvenserna av dem så långt möjligt kända på förhand. Kvaliteten på regeringens och, i förlängningen, i vissa fall även beslutsfattande ökar där- med till gagn för demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. bör enligt utskottet också erinras om att beredningskravet inte är abso- lut. Upplysningar och yttranden ska enligt bestämmelsen i RF inhämtas i den mån det är behövligt. Vidare bör även erinras om att det i RF inte föreskrivs någon särskild form för hur inhämtande av upplysningar och yttranden ska ske. Den konstitutionella praxis som har utveck- lats, bl.a. vägledd av utskottets granskning, innebär för vissa ärendety- per såsom lagförslag ett i huvudsak preciserat beredningskrav. För andra ärendetyper är däremot motsvarande vägledning för berednings- förfarandet mindre utvecklad. Enligt utskottets bedömning har dock inte framkommit något som föranleder någon invändning från utskot- tets sida mot de beredningsförfaranden som normalt tillämpas i . De skilda rutiner som har beskrivits för inhämtande av yttranden och upplysningar i olika typer av regeringsärenden får såle- des anses förenliga med de krav som kan ställas på beredningen av regeringsärenden. Likväl kan det enligt utskottets mening finnas anled- ning att framhålla vikten av god planering för att undvika tidsnöd med t.ex. förkortad remissomgång som följd. Nästföljande år gjorde en granskning av beredningen inför ett hundratal olika regeringsbeslut, däribland ett flertal förordningar (2009/10:KU10 s. 2). Av granskningen framgick att förfarandet vid bered- ningen av olika förordningar varierar beroende på förordningens innehåll och komplexitet (s. 38 f.). I sitt ställningstagande (s. 43) uttalade utskottet bl.a. att granskningen gav vid handen att beredningen av förordningar hade skett på ett sätt som svarade mot beredningskravet i regeringsformen och lyfte fram att berörda myndigheter, i vart fall i samband med del- ningen, hade getts möjlighet att lämna synpunkter Med anledning av granskning av beredningen av omorganisering 2005 (bet. 2008/09:KU20 s. 220) utta- lade utskottet följande: Utskottet vill inledningsvis betona vikten av att reformer föregås av grundlig beredning med sedvanlig remissbehandling m.m. Vid föränd- ringar av myndighetsstrukturer eller andra organisatoriska förändringar är det ofta fråga om längre förändringsprocesser där det även kan fin- nas anledning att under processens gång dra lärdom av gjorda erfaren- heter. I den anslutande granskningen om socialförsäkringsministerns agerande för att ge rimliga villkor att sköta sitt uppdrag (bet. 2008/09: KU20 s. 248) menade utskottet att det är viktigt att reformer föregås av grundlig beredning med sedvanlig remissbehandling m.m. Vid längre för- ändringsprocesser kan det även finnas anledning att under processens gång dra lärdom av gjorda erfarenheter. Därför betonade utskottet också vikten av att och regeringen i efterhand följer upp och utvärderar en myndighets verksamhet för att förvissa sig om att den bedrivs i överens- stämmelse med vad som har varit avsett. Regeringens ansvar för förvaltningsmyndigheterna När det gäller regeringens ansvar för förvaltningsmyndigheterna framhöll utskottet betydelsen av informella kontakter mellan förvaltningsmyndighe- ter och för att regeringen ska hålla sig informerad om den aktuella situationen på olika myndighetsområden (2008/09:KU20 s. 220 och 248). Utskottet underströk även att regeringen under alla förhål- landen ansvarar inför för hur statens medel används och fram- höll att trots den självständighet för förvaltningsmyndigheter som föreskrivs av RF bär regeringen ett ansvar för förvaltningsmyndigheters verksamhet och att ett särskilt ansvar innehas av det ansvariga statsrådet. Slutligen ansåg utskottet att det är det berörda statsrådets uppgift att sörja för att regeringen vid behov vidtar sådana åtgärder som krävs för att avhjälpa brister i myndigheters verksamhet. behandlade (bet. 2007/08:KU20) en granskningsanmälan som gällde f.d. statsråden och agerande angående utbetalning av schablonersättning till kommu- ner i strid med gällande författning. Anmälaren fäste särskild vikt vid brister i efterlevnad av en förordning och det faktum att regeringen var medveten om dessa brister. Ett enigt utskott uttalade bl.a. att det ingår en skyldighet i regeringens styrande funktion att leda den statliga förvaltningens verksamhet samt att en förvaltningsmyndighet är självständig vid tillämpning av lag, och myndighetens chef ansvarar för att myndighetens verksamhet bedrivs författningsenligt och effektivt. Efter en genomgång av vad granskningen i det fallet visat, uttalade utskottet avslutningsvis följande i sitt ställningstagande (s. 70): Utskottets granskning visar att de ansvariga f.d. statsråden och den dåva- rande regeringen följt utvecklingen vid den berörda myndigheten. Den visar vidare att den dåvarande regeringen genom de regleringsbrev som riktades till myndigheten verkade för att åtgärder vidtogs för att för- bättra situationen. Utskottet konstaterar dock att de åtgärder som vidtagits inte lyck- ades förbättra situationen i tillräcklig grad och att situationen när det gäller tillämpningen av ersättningsförordningen vad avser utbetalning av schablonersättning under en följd av år varit bristfällig. Den dåva- rande regeringen och de ansvariga f.d. statsråden bär ett övergripande ansvar för detta.