bet · GZ01KU10 · 2012-01-10 00:00:00 — I uppgift att granska statsrådens tjänsteutövning ingår att granska statsråden även i det nu nämnda avseendet (m.fl., Grundlagarna, 2 uppl. 2006, s. 57). Beslutanderätt i regeringskansliärenden kan i många fall överlåtas till tjänstemän i . Statsråden har då, i egenskap av chefer i , att på en övergripande nivå se till att verksamheten bedrivs författningsenligt och effektivt. Fråga kan uppkomma om ett ärende kan avgöras som ett regeringskansliärende eller om det ska avgöras som ett regeringsärende. Utskottet har gjort en kartläggning av beslut som fattats i regeringskansliärenden inom områden . Både beslut av enskilda statsråd och av tjänstemän har gåtts igenom. Frågan gäller i första hand om beslutsfattandet har skett i enlighet med den konstitutionella praxis som tillåter att och inte regeringen fattar beslut i vissa typer av ärenden. I samband med genomgången har det även granskats om beslut har fattats på formellt riktiga grunder i övrigt. Enligt 7 kap. 3 § regeringsformen avgörs regeringsärenden av regeringen vid regeringssammanträde. Beslutsformen är således kollektiv. Undantag gäller för regeringsärenden som avser verkställighet av författningar eller särskilda regeringsbeslut inom Försvarsmakten. Sådana ärenden, s.k. kommandomål, kan i den omfattning som anges i lag avgöras av chefen för det departement till vilket ärendet hör (dvs. försvarsministern) under statsministerns överinseende. års regeringsform fördes en diskussion om regeringens beslutsformer (SOU 1972:15, prop. 1973:90, bet. KU 1973:26 och KU 1974:8). För ett kollektivt beslutsfattande talade vikten av samarbete över departementsgränserna, möjligheterna att utkräva politiskt ansvar och behovet av regeringens sammanhållning (SOU 1972:15 s. 79 f., 148 f.). I grundlagspropositionen (prop. 1973:90 s. 183) framhölls det att enligt ett parlamentariskt synsätt bör alla regeringsärenden färgas av eller åtminstone vara förenliga med värderingar som är gemensamma för hela regeringen. Vad som är ett regeringsärende får, enligt vad som anfördes i grundlagspropositionen, i första hand bestämmas formellt (s. 184 f.). Ärenden som hänskjuts till regeringens avgörande är regeringsärenden. Enligt grundlagspropositionen är det uppenbart att regeln om kollektiv beslutsform inte får kringgås på så sätt att ärenden förklaras vara departementschefsärenden (numera regeringskansliärenden). Principen måste vara att alla frågor som anses kräva ett ställningstagande från någon i regeringskretsen ska behandlas som regeringsärenden. I ett fåtal speciella fall borde det dock vara möjligt att i särskild författning förlägga den formella beslutanderätten hos en departementschef. Två fall som nämndes i propositionen var beslut som hörde till beredningen av regeringsärenden och beslut som gällde administrationen inom ett departement. Vidare erinrades det om att utöver sedvanliga departementala uppgifter har myndighetsfunktioner, nämligen med avseende på utrikesrepresentationen. Regeringen består av statsministern och övriga statsråd, enligt 6 kap. 1 § regeringsformen. Statsministern, som utses enligt en viss angiven ordning, tillsätter övriga statsråd. Chef för ett departement är det statsråd som statsministern utser enligt 7 kap. 1 § regeringsformen. En departementschef är, enligt 5 § samma kapitel, vid ett regeringssammanträde föredragande i de ärenden som hör till hans eller hennes departement. Vilka ärenden som hör till respektive departement framgår av en bilaga till RK-instruktionen. Statsministern kan dock förordna att ett ärende, eller en grupp av ärenden, som hör till ett visst departement ska föredras av ett annat statsråd än departementschefen; även det regleras i 7 kap. 5 § regeringsformen. De s.k. 7:5-förordnandena och de avgränsningar som gäller för de statsråd som inte är departementschefer varierar över tiden genom statsministerns beslut, medan fördelningen av ärenden mellan departement är författningsreglerad i RK-instruktionen och därmed bestäms och ändras genom regeringsbeslut. Ett statsråd som är departementschef benämns officiellt statsrådet och chefen för ; övriga ledamöter kallas bara statsrådet. Mindre officiellt men fullt accepterat är att departementscheferna får ministertitlar. Det har också blivit allt vanligare att statsråd som inte är departementschefer benämns efter de områden som de ansvarar för. Se vidare m.fl., Grundlagarna, 2 uppl. 2006, s. 297. Enligt 9 kap. 10 § regeringsformen, i dess lydelse före , får regeringen inte utan bemyndigande ta upp lån eller i övrigt ikläda staten ekonomisk förpliktelse. Motsvarande bestämmelse finns nu i 9 kap. 8 § andra stycket regeringsformen. Se vidare nedan under rubriken . Även om regeringsformen inte känner till förekomsten av regeringskansliärenden är det som framgått accepterat att de förekommer på vissa områden. Att ett ärende kan avgöras som ett regeringskansliärende framgår oftast av en bestämmelse i lag eller annan författning. I de flesta fall pekas ut som beslutande myndighet, vilket är i enlighet med att är en myndighet. Det förekommer även att departementen och enskilda befattningshavare har egen beslutanderätt. Av betydelse i sammanhanget är förordningen (1996:1515) med instruktion för (RK-instruktionen), i vilken pekas ut som beslutande myndighet i flera olika slags ärenden. består, enligt 3 §, av och utrikesrepresentationen. Enligt punkt 1 ingår i utrikesrepresentationen beskickningar, delegationer vid internationella organisationer och karriärkonsulat (utlandsmyndigheter). Vidare ingår i utrikesrepresentationen, enligt punkt 3, honorärkonsulat och konsularagenturer. Utrikesrepresentationen lyder, enligt 4 §, under . beslutar i frågor som rör personalen i utrikesrepresentationen och i andra frågor som rör utrikesrepresentationens administration, om något annat inte är särskilt föreskrivet. får överlämna åt en utlandsmyndighet att avgöra ärenden eller grupper av ärenden som enligt föreskrifter i annan förordning ska prövas av . Statsministern är chef för , enligt 5 § RK-instruktionen. Statsministern utser bland statsråden en ersättare som tjänstgör som chef när statsministern har förhinder. Chef för ett departement är, anges det i 6 §, det statsråd som statsministern utser enligt 7 kap. 1 § regeringsformen. Statsministern är chef för , enligt 7 § RK-instruktionen. Chefstjänstemän i departementen är statssekreterarna, kabinettssekreteraren, expeditionscheferna och rättscheferna; det framgår av 9 § första stycket RK-instruktionen. Av tredje stycket i samma paragraf framgår att chefstjänstemän också är bl.a. utrikesråden i . Regeringen beslutar om fördelningen av anslagsmedel mellan departementen samt även i andra övergripande frågor som rör och som är av särskild vikt, allt enligt 17 § RK-instruktionen. I 18 § RK-instruktionen, som reglerar prövning av frågor om utlämnande av allmänna handlingar som förvaras i , kan det noteras att i tveksamma fall eller om sökanden begär det ska en sådan fråga prövas av ett statsråd i departementet. Frågan får också överlämnas till regeringens prövning. får, enligt 19 § RK-instruktionen, avskriva vissa ärenden, nämligen när en framställning till regeringen har återkallats och när ett överklagande av en myndighets beslut har förfallit. Vidare får , enligt samma paragraf, till en annan myndighet överlämna en framställning som är ställd till regeringen i ett ärende som uppenbarligen ska avgöras av den andra myndigheten. ska vidare besluta i vissa ärenden som rör Europeiska unionen eller internationella organisationer, enligt 20 §, om utländsk representation i , enligt 21 §, om ärenden om hävande av immunitet, enligt 22 §, och om fordringar som uppkommit genom konsulärt ekonomiskt bistånd, enligt 23 §. Ärenden som inte är regeringsärenden och som inte ska avgöras av en departementschef enligt 31 eller 33 § eller av personalansvarsnämnden avgörs av chef; det framgår av 30 § RK-instruktionen. Chefen för ett departement ska, enligt 31 §, föreskriva eller för särskilda fall besluta om indelningen av departementet i sakområden, chefstjänstemännens och huvudmännens uppgifter och fördelningen av arbetet mellan dem samt formerna i övrigt för verksamheten i departementet. Ärenden som inte behöver avgöras av departementschefen får avgöras av ett annat statsråd eller av en tjänsteman i . Hur detta ska ske anges i en arbetsordning för departementet eller i särskilda beslut. Vidare får chefen för ett departement, enligt 33 §, föreskriva eller för särskilda fall besluta om avvikelser från de bestämmelser om arbetsfördelning i ett departement som finns i RK-instruktionen eller som har beslutats enligt dess 31 §. ska, enligt 32 § RK-instruktionen, besluta de ytterligare föreskrifter som behövs för dess organisation och formerna för dess verksamhet. Sådana föreskrifter kan tas in i en arbetsordning för myndigheten eller i arbetsordningar för departementen. Beträffande dokumentation av beslut föreskrivs i 51 § att i fråga om varje beslut av ska det finnas ett protokoll eller någon annan handling som anger vad beslutet innehåller, när beslutet fattades och vem som fattade beslutet. föreskrifter med arbetsordning för (UF2009:5), fortsättningsvis arbetsordningen för UD, innehåller bl.a. beslutsregler (6365 §§). Beslut om föreskrifter regleras i 63 § och beslut om riktlinjer och stödjande dokument i 64 §. Beträffande beslut i andra fall anges i 65 § första stycket att chefstjänstemännen och enhetscheferna får besluta i ärenden som ska avgöras av , om inte något annat följer av instruktionen för eller någon annan författning. Enhetscheferna får, enligt 65 § andra stycket, delegera sin beslutanderätt till en annan tjänsteman inom enheten. Beträffande ärenden som avgörs av hänvisas det i 74 § första stycket arbetsordningen för UD till att enligt 51 § RK-instruktionen gäller att det i fråga om varje beslut av ska finnas ett protokoll eller någon annan handling som anger vad beslutet innehåller, när beslutet fattades och vem som fattade beslutet. I 74 § andra och tredje styckena arbetsordningen föreskrivs det att beslut som ska tas in i UD:s protokoll ska justeras (paraferas) av den som fattat beslutet, och att om beslutet har fattats av ett statsråd får i stället den berörda chefstjänstemannen eller enhetschefen justera protokollet, om inte statsrådet har bestämt något annat. Frågan om dokumentation av beslut i regeringskansliärenden behandlas i Gula boken av ärenden i (Ds 1998:39), avsnitt 4.3. Där framgår bl.a. följande. När ett statsråd beslutar i ett regeringskansliärende eller som statsråd bör beslutet alltid tas in i departementets protokoll. Motsvarande gäller för beslut som fattas av en tjänsteman, om beslutet inte i stället lämpligen kan dokumenteras genom en anteckning på en handling i ärendet. Dokumentation genom en sådan anteckning kan vara lämplig t.ex. när beslutet innebär att ett ärende skrivs av efter återkallelse. Beslut i protokoll ska utformas på ett sådant sätt att det framgår vem som har fattat beslutet. Ett beslut som har tagits in i departementets protokoll kan justeras av statssekreteraren, expeditionschefen eller någon annan departementstjänsteman, om det finns ett bemyndigande i departementets arbetsordning eller i någon annan form. När det gäller olika typer av handlingar som expedieras i regeringskansliärenden framgår bl.a. följande av Gula boken, avsnitt 4.4. Beslut som gäller förhållanden inom hit räknas i detta sammanhang också förhållanden hos kommittéer och särskilda utredare och som tagits in i eller departementets protokoll bör i allmänhet expedieras genom ett protokollsutdrag. Ett beslut om att anställa någon bör dock expedieras genom ett särskilt uppsatt beslut. Andra beslut som har tagits in i eller departementets protokoll bör i regel expedieras genom särskilt uppsatta beslut. Vissa beslut av mer formell karaktär kan dock expedieras genom protokollsutdrag. Det gäller bl.a. avskrivningsbeslut efter återkallelse. Avsnitt 4.5 behandlar bl.a. frågor om underskrift av beslut. I fråga om andra regeringskanslibeslut än sådana som har formen av protokollsutdrag, bör ett särskilt uppsatt beslut i ett ärende där ett statsråd har beslutat på vägnar skrivas under av statsrådet. Det kontrasigneras av huvudmannen för den berörda enheten eller av den tjänsteman som har handlagt ärendet eller, efter chefstjänstemannens bestämmande, av honom eller henne själv. Beslut i ärenden där en tjänsteman har beslutat skrivs under av beslutsfattaren och kontrasigneras inte. I den nu aktuella granskningen finns det även anledning att uppmärksamma lagen (1996:1059) om statsbudgeten, budgetlagen, och passförordningen (1976:664). Bestämmelser om att ikläda staten ekonomiska förpliktelser enligt tidigare 9 kap. 10 § regeringsformen fanns i 1214 §§ lagen (1996:1059) om statsbudgeten; beställningsbemyndiganden m.m. reglerades i 1213 §§. För det ändamål och med högst det belopp som bestämde fick regeringen, enligt 12 §, bl.a. besluta om bidrag som medförde utgifter även under senare budgetår än det som statsbudgeten avsåg. Vidare fick regeringen, enligt 13 §, ikläda staten sådana ekonomiska förpliktelser som var nödvändiga för att den löpande verksamheten skulle fungera tillfredsställande. Enligt 6 kap. 1 § den nu gällande budgetlagen (2011:203) får regeringen, för det ändamål och intill det belopp som beslutat för budgetåret, bl.a. besluta om bidrag som medför utgifter under senare budgetår än det budgeten avser. Enligt andra stycket i samma paragraf får regeringen dock utan särskilt bemyndigande göra ekonomiska åtaganden för staten om dessa uppgår till högst av ett anvisat anslag, dock högst . I passförordningen bemyndigas bl.a. att besluta i vilken utsträckning beskickningar och karriärkonsulat ska fullgöra uppgifter som passmyndighet (28 a § första stycket) och att besluta att ett honorärkonsulat i begränsad utsträckning ska fullgöra uppgifter som passmyndighet (andra stycket i samma paragraf). Utskottet har tidigare genomfört olika granskningar av regeringskanslibeslut riksmötena /77, 2001/02 och 2006/07. Vidare har utskottet /03 behandlat ett ärende om statsråds behörighet att fatta beslut. /77 (bet. KU 1976/77:44) visade den gjorda kartläggningen att som det hade förutsatts i grundlagspropositionen 1973 flertalet statsrådsbeslut antingen rörde departementsadministrationen eller hade samband med beredningen av regeringsärenden. Endast i mycket begränsad utsträckning hade statsråd fått rätt att pröva ärenden som gällde frågor utanför departementen och kommittéerna. Många av dessa bemyndiganden kunde, enligt utskottet, ses som en förlängning av statsrådens befogenheter i fråga om departementsadministrationen eller beredningen av regeringsärenden. På några områden hade emellertid, anförde utskottet, statsråd av vissa speciella skäl fått befogenheter av samma slag som en självständig myndighet. Mest vidsträckta var justitieministerns befogenheter när det gällde tillsynen av tryckfrihetsförordningens efterlevnad, men som utskottet också konstaterade skulle de befogenheterna försvinna framöver. Utskottet fann inte anledning till erinran mot de regeringsbeslut varigenom statsråd bemyndigats att avgöra visst ärende eller viss grupp av ärenden. Utskottet ville dock framhålla att principen om kollektivt beslutsfattande inom regeringen inte borde urholkas genom alltför vidsträckta bemyndiganden till enskilda statsråd. Liksom dittills borde därför, anförde utskottet, enskilt statsråd utom i vissa undantagsfall endast ges beslutanderätt i frågor som har samband med departementsadministrationen och beredningsarbetet i vid mening. granskade utskottet formerna för utrikespolitiska beslut (bet. 2001/02:KU20 s. 229 f.). Frågan då gällde vad som är att anse som ett ärende och därmed ett regeringsärende, inte skillnaden mellan regeringsärenden och regeringskansliärenden. I betänkandet gjordes dock även en jämförelse med regeringskansliärenden och departementsärenden. Bland annat uppmärksammades det att får besluta om avskrivning av återkallade ärenden, vissa tillstånd inom Försvarsdepartementets verksamhetsområde, rättshjälpsfrågor och utlämnande av allmänna handlingar. Anslagsbemyndiganden som kan rymmas inom ramen för regeringskanslibeslut ansågs vara sådana som tar sikte på anordnande av eller deltagande i konferenser och andra möten, konsulthjälp med utredningar av teknisk karaktär och information till allmänheten om ny lagstiftning och andra beslut av regeringen och . I betänkandet noterades också att statsråd efter bemyndigande av regeringen i varje särskilt fall tillkallar särskilda utredare och ledamöter i kommittéer och beslutar om sakkunniga, experter, sekreterare och annat biträde åt utredaren eller kommittén. En liknande beslutstyp ansågs vara den där ett statsråd efter ett särskilt bemyndigande av regeringen uppdrar åt en departementstjänsteman att underteckna ett avtal. I granskningsbetänkandet (bet. 2006/07:KU10 s. 48 f.), som omfattade alla departement utom , uttalade utskottet följande. En konstitutionell princip i det svenska statsskicket är att frågor som anses kräva ett ställningstagande från någon i regeringskretsen ska behandlas som regeringsärenden. Undantagen från denna princip bör vara få och snävt avgränsade, t.ex. till frågor kring egen administration. Endast i dessa få fall bör det således vara möjligt att förlägga beslutanderätten hos , dvs. hos ett enskilt statsråd eller, efter delegation, en tjänsteman i . Beslut i ärenden som innebär ställningstaganden i frågor av politisk natur bör alltid fattas i regeringsbeslutets form. Ärenden där regeringen i gällande författningar utpekas som beslutande myndighet ska naturligtvis alltid avgöras i regeringsbeslutets form. Huvudfrågan i granskningen är om beslutsfattande har skett i enlighet med den konstitutionella praxis som tillåter att fattar beslut i vissa typer av ärenden. Enligt utskottet visar genomgången av och departementens protokoll att så har skett. Någon tendens till alltför vittgående beslutsfattande av enskilda statsråd och tjänstemän i har alltså inte framgått. Granskningen föranleder således inget uttalande från utskottets sida härvidlag. Med detta sagt vill utskottet ändå kommentera vissa iakttagelser som gjorts i granskningen. I en del av de protokoll som tillställts utskottet har förekommit att enstaka beslut saknats. Då granskningens främsta syfte har varit en övergripande genomgång av beslutsfattandet i regeringskansliärenden har utskottet endast noterat vilka beslut det rör sig om. Möjligen rör det sig om beslut som förvaras i och som i ett senare skede kommer att tillföras protokollen. Vidare har utskottet noterat ett antal smärre formfel, och har fått information om dessa genom den skrivelse som översänts till . En annan iakttagelse gäller det sätt på vilket regeringskanslibeslut är disponerade. har i sin promemoria klargjort för utskottet att skrivningar som säger att myndigheter själva ska svara för kostnader som uppkommer till följd av regeringskanslibeslut inte ska ses som en del av själva beslutet utan som en upplysning. Att en myndighet ska svara för sådana kostnader kan ha sin grund i dess instruktion eller regleringsbrev. Det förekommer också att och myndigheten underhand har kommit överens om att myndigheten ska svara för kostnaden. Utskottet ser det som en fördel att upplysningar finns med om vem som ska svara för olika kostnader, bl.a. för att det innebär en ökad transparens. Utskottet menar dock även att det av ett beslut tydligt bör framgå vad som utgör själva beslutet och vad som är recitdel eller att betrakta som enbart en upplysning om vilken ordning som gäller. Enligt utskottet vore det därför en fördel om regeringskanslibesluten i högre grad än ställs upp på ett sätt som svarar mot en sådan disposition. Vidare har granskningen visat att i något fall betalat ut medel, som stått till dess disposition, till ett ändamål som inte kan anses ha rymts inom ramen för villkoren i regleringsbrevet. Det har då rört sig om ett förbiseende. Utskottet kan dock anse att det i vissa andra fall inte alltid med önskvärd tydlighet framgått att medel som stått till disposition har utbetalats till ändamål som faller inom ramen för de villkor som anges i regleringsbrev. Särskilt gäller detta medel som utbetalats från anslaget till m.m. Utskottet har i grunden inga invändningar mot att regeringen bemyndigar att besluta om dessa utbetalningar, men det kan diskuteras om villkoren i regleringsbrevet och förvisso även budgetpropositionen kan formuleras på ett sätt som tydligare svarar mot de ändamål som nämnda anslag faktiskt finansierar. Slutligen finns ett par fall i granskningen där, enligt utskottet, ett statsråds beslut i ett ärende kan diskuteras från konstitutionell synpunkt. I ett fall har ett statsråd beslutat om att förordna en person att företräda staten på bolagsstämma utan att det funnits stöd för ett sådant beslut i ett regeringsbemyndigande. Det har från sida anförts tidsbrist som skäl för att statsrådet, som av statsministern var förordnad att i regeringen föredra ärenden om det aktuella bolaget, ändå fattade beslutet. Av svar framgår att det vid den aktuella tidpunkten fanns ett regeringsbemyndigande men att detta avsåg ett annat statsråd, nämligen chefen för det berörda departementet. Enligt utskottets mening kunde det i den uppkomna situationen ha varit att föredra att det aktuella beslutet i stället hade fattats av departementschefen. Det andra fallet gäller ett beslut av ett statsråd om fortsättning av ett uppdrag till länsstyrelserna att utvecklas till 24-timmarsmyndigheter. Uppdrag till myndigheter är i grunden sådana ärenden som inte bör delegeras till att besluta om. Således bör uppdrag till myndigheter som lyder under regeringen beslutas av regeringen, vilket normalt också sker. Att länsstyrelserna i det aktuella fallet själva tog initiativ till utvecklingsarbetet skulle visserligen kunna anses tala för att det från sida mest var fråga om att skjuta till medel till ett pågående arbete. Icke desto mindre innebar regeringskanslibeslutet att det fastställdes målsättningar för utvecklingsarbetet och krav på återrapportering, och det kan även noteras att det belopp som betalades ut som ersättning till länsstyrelserna endast var en tiondel av vad länsstyrelserna själva ansett skulle krävas för de insatser de planerade. Enligt utskottet kan det ifrågasättas om det inte hade varit att föredra att regeringen hade fattat den del av beslutet som avsåg själva uppdraget. Regeringen hade i samband med det också kunnat antingen besluta om ersättning eller ansett att arbetet skulle finansieras inom existerande ekonomiska ramar. Alternativt skulle regeringen ha kunnat överlåta själva ersättningsfrågan till , som då haft möjlighet att betala ut medel från den anslagspost som det nu disponerade. Ett enskilt statsråds behörighet att fatta beslut i en fråga har även berörts i samband med utskottets beredning av allmänna ärenden. behandlade utskottet en proposition om Lagrådets arbetsformer (prop. 2002/03:45, bet. 2002/03:KU32). I propositionen föreslogs det bl.a. att regeringen skulle ges möjlighet att bemyndiga chefen för att vidta vissa åtgärder. Det gällde befogenhet att förordna sådana ledamöter i Lagrådet som inte är eller har varit domare i någon av de högsta domstolarna under förutsättning att ledamoten har tjänstgjort i Lagrådet, att besluta om ändringar i antalet avdelningar, att fatta beslut i frågor som rör antalet ledamöter som var och en av domstolarna ska utse i Lagrådet och om en avdelning ska bestå av fyra ledamöter vid behandlingen av ett visst ärende samt att meddela Lagrådet att det inte har några ärenden att vänta . I betänkandet redovisade utskottet vad det tidigare framhållit, dvs.