bet · GZ01KU5 · 2012-01-10 00:00:00 — Beträffande subsidiaritetsprincipen anges i socialförsäkringsutskottets yttrande att kommissionen inte hade gjort någon ny bedömning av förslaget, men att den i tidigare förslag gjort en sådan bedömning. anför i sitt yttrande dels att i den mån kommissionens motiveringar avseende subsidiaritetsprincipen har saknats eller har formulerats på ett mer schablonmässigt sätt har detta kommenterats bl.a. i promemorior, dels att några särskilda kontakter med kommissionen i en sådan fråga inte har tagits. Miljö- och jordbruksutskottet konstaterar i sitt yttrande att motiveringar saknas i merparten av utskottets förslag. Utskottet anser att bristen på motivering är särskilt anmärkningsvärd i förslaget till ändring av förordning när det gäller utdelning av livsmedel till de sämst ställda i unionen. Miljö- och jordbruksutskottet har i sina yttranden om utdelning av livsmedel till de sämst ställda i unionen uppmärksammat kommissionen på att en motivering saknas i förslaget. Utskottet understryker dock att påpekandet inte har lett till att kommissionen motiverat förslaget i senare utkast där samma förslag har förts fram. Miljö- och jordbruksutskottet anför även att det inte har tagit några särskilda kontakter med kommissionen när subsidiaritetsmotivering saknats i ett utkast till ett lagstiftningsärende. Inom ramen för uppföljning lämnade några riksdagsutskott ytterligare kommentarer om olika aspekter av subsidiaritetskontrollmekanismen och uppföljning. Bland annat framgår av trafikutskottets yttrande att ett enstaka utkast i ett paket kan bedömas strida mot subsidiaritetsprincipen som kommissionen hävdar att paketet är odelbart. På transportområdet är det enligt trafikutskottet inte ovanligt att utkast till lagstiftningsakter presenteras i paketform, t.ex. när det gäller järnvägs- och sjösäkerhetsfrågor. Miljö- och jordbruksutskottet redogör i sitt yttrande för ett antal förslag om livsmedel till de sämst ställda där kommissionen inte motiverat sina förslag trots återkommande påpekanden från bl.a. miljö- och jordbruksutskottet. Utskottet anför att kommissionen inte tycks ha tagit märkbart intryck av den kritik som , några övriga nationella parlament och vissa medlemsstater har framfört i subsidiaritetshänseende. Det är därför enligt utskottet angeläget att i framtida uppföljningar uppmärksamma frågor som rör kompetensöverföring i syfte att få fram ett underlag som gör det möjligt att dra slutsatser i detta avseende. Slutligen anser miljö- och jordbruksutskottet att i kommande uppföljningar bör uppmärksamma de svar som kommissionen avger med anledning av de utlåtanden som de nationella parlamenten lämnar. Enligt utskottets mening kan analyser av kommissionens svar bidra till värdefull kunskap om såväl lagstiftning som kompetensöverföring. I sin uppföljning konstaterar (bet. 2011/12:KU4) bl.a. att kommissionens motiveringar i fråga om subsidiaritetsprincipen saknas helt eller är bristfälliga i drygt en tredjedel av de utkast till lagstiftningsakter som prövats under den nu aktuella perioden. Vidare konstaterar utskottet att jämfört med utskottets första uppföljning som gällde perioden är andelen uteblivna eller bristfälliga motiveringar därmed nästan oförändrad. Mot denna bakgrund betonar utskottet på nytt och med eftertryck att uteblivna eller bristfälliga motiveringar gör det svårt för att fullgöra sin fördragsenliga skyldighet att se till att subsidiaritetsprincipen följs i enlighet med protokollet om tillämpningen av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Kommissionens och andra förslagsställares skyldighet att motivera utkast till lagstiftningsakter i fråga om subsidiaritetsprincipen regleras i ett protokoll som fogats till fördragen. Ofullständiga eller uteblivna motiveringar utgör enligt utskottet en allvarlig brist i unionens lagstiftningsprocess. Av uppföljningen framgår även att delar finansutskottets uppfattning att det är av värde att kommissionen i sina förslag lämnar en mer utförlig redogörelse för hur kommissionen resonerat för att komma fram till att förslagen är förenliga med subsidiaritetsprincipen. Utförliga motiveringar i fråga om subsidiaritetsprincipen utan schablonmässiga inslag ger enligt de nationella parlamenten bättre förutsättningar att kontrollera förslagens förenlighet med subsidiaritetsprincipen. Vidare anför att det även finns skäl att påminna om att utskottet vid förra årets uppföljning konstaterade att det i och för sig inte finns något konstitutionellt hinder mot att utskotten vid behov tar direkta kontakter med kommissionen för att begära en motivering. Utskottet påpekade dock att inhämtande av upplysningar från kommissionen kan inverka menligt på den åttaveckorsfristen som enligt protokollet har på sig att behandla ett utkast, vilket ytterligare understryker vikten av att motiveringar lämnas redan i förslagen. Med anledning av trafikutskottets iakttagelse om det som kommissionen angivit som s.k. odelbara lagstiftningspaket noterar att det följer av subsidiaritetsprotokollet att varje nationellt parlament från det att ett utkast till lagstiftningsakt översänds får lämna ett motiverat yttrande med skälen till att parlamentet anser att det aktuella utkastet inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Vidare konstaterar utskottet att uttrycket paket inte används i protokollet. Av detta följer enligt mening att varje utkast subsidiaritetsprövas för sig, oberoende av om kommissionen valt att lägga fram det i ett paket eller inte. Det är dock enligt utskottet viktigt att om flera utkast läggs fram och de enligt kommissionens presenteras som ett paket, de översänds så att de kan subsidiaritetsprövas . EU-samordningen vid kammarkansliet har sammanställt sina erfarenheter och iakttagelser vad gäller kriterierna för subsidiaritetsprotokollets tillämpningsområde i en kanslipromemoria daterad och reviderad . Dessa erfarenheter och iakttagelser sammanfattas nedan. När det gäller kodifieringar6[ Med officiell kodifiering avses ett förfarande enligt vilket de rättsakter som är föremål för kodifiering upphävs och ersätts med en enda rättsakt, utan att någon innehållsmässig ändring görs i dessa rättsakter. Kommissionen, rådet och antog ett interinstitutionellt avtal om en påskyndad arbetsmetod för officiell kodifiering av texter till rättsakter, se EGT C 102, , s. 23. Av artikel 5 i avtalet följer att gemenskapens normala lagstiftningsförfaranden ska följas fullt ut.] och omarbetningar7[ Omarbetning innebär att en enda rättsakt antas som innehåller dels de innehållsliga ändringar som behövs, dels de bestämmelser i den föregående rättsakten som inte ändrats, som den nyssnämnda föregående rättsakten upphävs. Tillämpningen av metoden med omarbetning förbättrades i och med det interinstitutionella avtalet av om en mer systematisk omarbetning av rättsakter, se SEC(2001) 1364.] står det i promemorian att kommissionen har lämnat ett principiellt besked. Beskedet innebär att kodifieringar inte omfattas av subsidiaritetsprotokollets förfarande (eftersom dessa enligt kommissionen faller under unionens exklusiva befogenhet) medan omarbetningar omfattas av protokollet. Vad gäller frågan om vilka frågor som till sin natur anses tillhöra unionens exklusiva befogenheter framgår av promemorian att bedömningsgrunderna i detta avseende fortfarande i några enstaka fall brister i tydlighet och förutsägbarhet. Som ett exempel nämns kommissionens förslag8[ KOM(2011) 290.] om ändring av viseringsförordningen. Enligt förslagets motivering utgör beslutet om att ändra förteckningarna och förordningen en av EU:s exklusiva behörigheter i enlighet med artikel 77.2 a i EUF-fördraget. I motsägelse till motiveringen angav kommissionen i den åtföljande metadatan9[ Förslag som kommissionen överlämnar till nationella parlament åtföljs av viss s.k. metadata. I metadatan markeras om förslaget föranleder prövning av subsidiaritetsprincipens tillämpning i enlighet med subsidiaritetsprotokollet. Det har förekommit att ett förfarande enligt subsidiaritetsprotokollet ibland inletts trots att metadatan saknat en markering om detta, se t.ex. KOM(2011) 525.] att subsidiaritetsprotokollets förfarande var tillämpligt och ett sådant förfarande inleddes också senare av kommissionen. I fråga om vilka förslag som ska anses falla inom unionens exklusiva befogenhet noteras i promemorian att frågor som rör unionens interna organisation bedöms, dock inte alltid, som exklusiva. Utöver kommissionens uttalande i sitt svar till mot bakgrund av utlåtande (utl. 2010/11:KU26) om kommissionens 17:e rapport om bättre lagstiftning (se avsnittet om tidigare granskning m.m. ovan) hänvisas i promemorian till ett brev från talman till Cosacs ordförande. Av brevet framgår bl.a. att vissa utkast till lagstiftningsakter10[ Som exempel anges tjänsteföreskrifter (artikel 336 EUF-fördraget), parlamentets ledamotsstadga (artikel 223.2), stadgan för ombudsmannen (artikel 228.4) och stadgan för (artikel 281.2).] måste anses som exklusiva till sin natur och att en subsidiaritetskontroll enligt subsidiaritetsprotokollet i dessa fall vore uppenbart olämpligt. Förslag som omnämns i kammarkansliets promemoria och som bedömdes som exklusiva är rådets förslag11[ 8787/11 respektive 8786/11.] om ändring av stadgan för domstolen och till förordning om tillförordnade domare i Europeiska unionens personaldomstol. Även kommissionens förslag om beslut om EU:s tecknande av nya kapitalandelar i Europeiska banken för återuppbyggnad och utveckling () till följd av beslutet att utöka detta kapital12[ KOM(2011) 34.] och om elektroniskt offentliggörande av Europeiska unionens officiella tidning13[ KOM(2011) 162.] ingår i denna kategori. Dock noteras i promemoria att kommissionens förslag till förordning om ändring av förordning (EG) nr 1049/2001 om allmänhetens tillgång till , rådets och kommissionens handlingar14[ KOM(2011) 137.] inte ansågs falla inom unionens exklusiva befogenhet och subsidiaritetskontrollmekanismen tillämpades i detta fall. Det ovannämnda tyder således på viss fortsatt otydlighet och oförutsägbarhet om mekanismens tillämpningsområde. I promemorian framhålls även vissa oklarheter vad gäller ändrade förslag, dvs. då kommissionen inom ramen för ett pågående lagstiftningsärende utnyttjar sin initiativrätt och lägger fram ett ändrat förslag enligt artikel 293.2 EUF-fördraget. Kammarkansliets iakttagelse i sammanhanget är att samtliga avgivna ändrade förslag har underställts subsidiaritetskontrollmekanismen med undantag av fyra fall15[ Direktivförslaget om gemensamma förfaranden för att bevilja och återkalla internationellt skydd, KOM(2011) 319; direktivförslaget om normer för mottagande av asylsökande i medlemsstaterna, KOM(2011) 320; förordningsförslaget om ändring av förordning (EG) nr 726/2004 vad gäller information till allmänheten om receptbelagda humanläkemedel och vad gäller säkerhetsövervakning, KOM(2011) 632 och direktivförslaget om ändring av direktiv /83/EG vad gäller information till allmänheten om receptbelagda läkemedel och vad gäller säkerhetsövervakning, KOM(2011) 633.]. Enligt promemorian har kammarkansliet efterfrågat ett klargörande av kommissionens bedömning i dessa fyra fall men ännu inte fått svar. Slutligen noteras i promemorian att det är först när en underrättelse om att subsidiaritetsprotokollet är tillämpligt i ett aktuellt förslag kommer in till från förslagsställaren som förslaget hänvisas till det ansvariga utskottet för subsidiaritetskontroll. I den mån det finns ett tolkningsutrymme vad gäller om ett lagstiftningsförslag uppfyller kriterierna för en subsidiaritetskontroll är det alltså förslagsställaren som har tolkningsföreträde. I sammanhanget pekas i promemorian på en särskild komplikation, dvs. när förslagsställaren av endera anledningen missar att subsidiaritetsprotokollet är tillämpligt och därför inte meddelat att förfarandet enligt protokollet inleds. Detta har enligt kammarkansliet hänt i två fall.16[ KOM(2010) 791 och KOM(2011) 29.] När kammarkansliet, som bedömt att subsidiaritetsprotokollet var tillämpligt, efterfrågade kommissionens bedömning hade beslutsprocessen nått ett stadium då en subsidiaritetsprövning i praktiken blivit omöjlig att genomföra. Av promemorian framgår att kommissionen i stället öppnade för att informellt kunde meddela om det fanns något att invända. Med hänsyn till förslagens ringa vikt valde kammarkansliet i samråd med det berörda utskottets kansli att inte ta frågan vidare. antog en resolution17[ P7_TA-PROV(2011)0381.] om bättre lagstiftning, subsidiaritet och proportionalitet samt smart lagstiftning. När det gäller användningen av instrumenten för att på grundval av subsidiaritetsprincipen göra invändningar och vidta åtgärder påpekar i resolutionen att det saknas materiella kriterier för att konstatera att subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna åsidosatts. Parlamentet understryker att de materiella villkoren för att tillämpa dessa båda principer måste fastställas i detalj på EU-nivå. Vidare understryker att de nationella parlamenten kommer att vara bättre rustade att fullgöra sitt fördragsenliga ansvar att kontrollera huruvida lagstiftningsförslag är förenliga med subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna om kommissionen, å sin sida, på ett heltäckande sätt uppfyller sin skyldighet enligt artikel 5 i subsidiaritetsprotokollet att motivera sina beslut på ett utförligt och begripligt sätt. betonar i detta sammanhang att de nationella parlamenten, när de avger yttranden, i möjligaste mån bör skilja mellan subsidiaritets- och proportionalitetsaspekterna. Utskottet vill inledningsvis påminna om att det är regeringen som har huvudansvaret för uppgiften att företräda riket utåt. Under de rådande svenska konstitutionella förhållandena gäller således att den politiska dialogen mellan kommissionen och sker genom regeringen som är ansvarig inför . Vad gäller subsidiaritetskontrollmekanismen konstaterar utskottet att gällande fördrag tilldelar de nationella parlamenten särskilda befogenheter. Det är inom ramen för dessa befogenheter som ges möjlighet att på det sätt som föreskrivs i riksdagsordningen kommunicera direkt med bl.a. kommissionen vad gäller tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. Även om kommissionens rapport gäller 2010 anser utskottet att vissa principiella frågeställningar bör tas upp redan nu som rör iakttagelser gjorda . Det gäller iakttagelser och erfarenheter gjorda dels inom ramen för utskottets andra uppföljning av prövning av subsidiaritetsprincipens tillämpning, dels av kammarkansliet vad gäller kriterierna för subsidiaritetsprotokollets tillämpningsområde. andra årliga uppföljning visar att drygt en tredjedel av de utkast till lagstiftningsakter som underställdes subsidiaritetskontrollmekanismens prövning saknade eller innehöll bristfälliga subsidiaritetsmotiveringar. Jämfört med utskottets första uppföljning (bet. 2010/11:KU18) som gällde perioden är andelen nästan oförändrad. Mot bakgrund av detta önskar utskottet på nytt och med eftertryck betona att uteblivna och bristfälliga motiveringar gör det svårt för att fullgöra sin fördragsenliga skyldighet att se till att subsidiaritetsprincipen följs i enlighet med subsidiaritetsprotokollet. Utskottet delar således bedömningen i resolution och i yttrandet från finansutskott om betydelsen av att kommissionen motiverar sina förslag på ett utförligt och begripligt sätt. Utförliga subsidiaritetsmotiveringar utan schablonmässiga inslag ger enligt utskottet de nationella parlamenten bättre förutsättningar att subsidiaritetskontrollera lagstiftningsförslag. I sammanhanget vill utskottet även påminna om att kommissionens och andra förslagsställares skyldigheter att motivera utkast till lagstiftningsakter i förhållande till subsidiaritetsprincipen uttryckligen regleras i subsidiaritetsprotokollet som fogats till fördragen. Ofullständiga eller uteblivna subsidiaritetsmotiveringar utgör enligt utskottet en allvarlig brist i unionens lagstiftningsprocess. Mot bakgrund av kammarkansliets iakttagelser understryker utskottet på nytt vikten av tydliga kriterier för subsidiaritetskontrollmekanismens tillämpning. Kammarkansliets iakttagelser tyder på vissa oklarheter vad gäller bl.a. vilka förslag som ska anses falla inom unionens exklusiva befogenhet och vilka ändrade utkast till lagstiftningsakter som ska subsidiaritetskontrolleras. Det är enligt av stor betydelse att en tydlighet och förutsägbarhet skapas när det gäller vilka utkast till lagstiftningsakter som omfattas av subsidiaritetsprotokollets förfarande. Utskottet förutsätter att kommissionen på lämpligt sätt klargör de otydligheter om subsidiaritetskontrollmekanismens tillämpningsområde som framhållits här. I sammanhanget och mot bakgrund av de två fall som kammarkansliet uppmärksammat önskar utskottet peka på ytterligare en särskild komplikation. En förutsättning för subsidiaritetsprövning är att förslagsställaren underställer förslaget till de nationella parlamenten och meddelar dessa att förfarandet enligt subsidiaritetsprotokollet inleds. Utskottet förutsätter att samtliga förslagsställare på unionsnivå har inrättat rutiner i syfte att säkerställa att sådan underställning sker. Utskottet noterar kommissionens uppmaning till de nationella parlamenten att även kommentera dokument som föregår lagstiftningsarbetet. Utskottet vill här framhålla att interna rutiner innebär att s.k. granskningsutlåtanden lämnas dels över samtliga grön- och vitböcker, dels över de andra EU-dokument, med undantag för utkast till lagstiftningsakter, som talmannen efter samråd med gruppledarna för partierna i har bestämt. Utskottet ser positivt på att nationella parlament behandlar och granskar unionsdokument som föregår lagstiftningsarbetet. Detta kan bidra till en tidig fördjupad debatt inom medlemsstaterna om unionssamarbetets utveckling och till att parlamentens synpunkter blir kända. På så sätt kan parlamentens synpunkter, bl.a. genom sina regeringars försorg, beaktas i den fortsatta lagstiftningsprocessen på unionsnivå. Mot bakgrund av att det i rapporten anges att vissa parlament inom ramen för subsidiaritetskontrollmekanismen meddelar kommissionen sina positiva yttranden önskar utskottet anföra följande. Enligt artikel 6 i subsidiaritetsprotokollet framgår bl.a. att varje nationellt parlament får, , lämna ett motiverat yttrande med skälen till att man anser att ett utkast till lagstiftningsakt inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen till , rådets och kommissionens ordförande. Enligt utskottets mening bör motiverade yttranden förbehållas sådana fall som tas upp i protokollet. Med anledning av trafikutskottets iakttagelse över det som kommissionen benämner odelbara lagstiftningspaket anför följande. noterar att det framgår av subsidiaritetsprotokollet att varje nationellt parlament från det att ett utkast till lagstiftningsakt översänds får lämna ett motiverat yttrande med skälen till att parlamentet anser att det aktuella utkastet inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Utskottet konstaterar att uttrycket paket inte används i subsidiaritetsprotokollet. Av detta följer enligt utskottets mening att varje utkast subsidiaritetsprövas för sig, oberoende av om förslagsställaren valt att lägga fram det i ett s.k. lagstiftningspaket eller inte. Vad gäller ärendet om grönboken om medborgarinitiativet noterar utskottet att kommissionen skriver i rapporten att alla kamrar som inom ramen för den politiska dialogen lämnade synpunkter i frågan om det minsta antal medlemsstater som undertecknarna av ett medborgarinitiativ måste företräda ansåg att tröskeln på en tredjedel var för hög. Utskottet vill här med viss skärpa påminna kommissionen om att det i sitt utlåtande över grönboken uttryckligen delade kommissionens dåvarande bedömning att tröskelgränsen om en tredjedel var välavvägd. Förteckning över behandlade förslag Kommissionens årsrapport om förbindelserna mellan Europeiska kommissionen och de nationella parlamenten, KOM(2011) 345. Det var inte särskilt länge sedan jag stod här i talarstolen.Det utlåtande som vi nu ska redovisa inför kammaren är KU5. Där redovisar utskottet sina synpunkter och ställningstaganden till den rapport som har lämnat rörande förbindelserna mellan kommissionen och de nationella parlamenten.Rapporten innehåller bland annat en redovisning av vilka ämnen som de nationella parlamenten fört fram till kommissionen i anledning av det så kallade Barrosoinitiativet. Rapporten återger också en lägesrapport om hur subsidiaritetskontrollmekanismen - ett långt och krångligt ord - fungerar samt kommissionens syn på sina förbindelser med de nationella parlamenten den närmaste framtiden.Fru talman! Det aktuella utlåtandet finns det en mycket bred och stor samsyn kring. Vi har ett enigt utlåtande. Då kan man möjligen tycka att det är onödigt att begära ordet, men jag tycker i alla fall att det kan finnas anledning att lyfta fram de här frågorna. Precis som tycker jag att vi kanske diskuterar de här frågorna lite för lite. De innehåller många viktiga dimensioner som vi tyvärr kanske går miste om genom att vi inte för de diskussionerna. Jag vill därför ta det här tillfället i akt att lyfta fram några delar i det aktuella betänkandet som jag tycker är speciellt värda att observera.Jag kommer in på den fråga som jag kommenterade i förra ärendet, men jag tänker nu närma mig den lite annorlunda. Vi tvingas nämligen återigen konstatera att ungefär en tredjedel av de utkast till lagstiftningsakter som har underställts parlamentet saknar motiveringar eller innehåller bristfälliga motiveringar. Som jag nämnde i den förra diskussionen är det faktiskt en skyldighet enligt det så kallade subsidiaritetsprotokollet.Protokollet har samma rättsliga status som fördraget som sådant, och där är det reglerat att det ska motiveras utifrån subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Jag påpekade detta i , och jag utgår från att även ställer sig bakom utskottets kritik härvidlag. Men jag börjar bli lite trött på att bara föra fram kritik utan att någonting händer. Jag vill därför göra markeringen i den här diskussionen att det finns fog för en tydlig kritik. Det ena skälet är att ofullständiga eller bristfälliga motiveringar riskerar att vi får allvarliga brister i unionens lagstiftningsprocess. Lagstiftningen är ju parlamentets verktyg för att förändra och utveckla samhället. Då är det mycket allvarligt om vi har brister i lagstiftningsprocessen. Det andra skälet, och som stör mig, är att de synpunkter som vi från den svenska har framfört uppenbarligen inte tas på allvar. Det känns inte bekvämt att det är på det sättet.Under beredningen av utlåtandet har kammarkansliet redovisat några iakttagelser som jag tycker förtjänar att tas på stort allvar. Dels har man uppmärksammat att det finns behov av en ökad tydlighet vad gäller kriterierna vid tillämpningen av subsidiaritetsprövningen, dels finns det inslag som tyder på oklarheter om vilka förslag som ska anses falla inom unionens exklusiva befogenhet, det som pratade lite grann om i det förra ärendet, för det är ju när det är delad befogenhet som subsidiaritetsprövningen är möjlig. Blir det en exklusiv befogenhet för unionen faller den delen bort.Mot denna bakgrund gör KU en markering om att vi förutsätter att kommissionen klargör dessa otydligheter. Jag hoppas på att vi kan få göra konstaterandet att den förhoppningen har infriats.Fru talman! Avslutningsvis vill jag bara fästa uppmärksamheten på två företeelser eller omständigheter som är av mer formell natur. KU har konstaterat att vissa parlament inom ramen för subsidiaritetsprövningen har avgivit så kallade positivt motiverade yttranden. Av protokollet som jag nämnde tidigare framgår att nationella parlament får eller kan lämna ett motiverat yttrande när man anser att en lagstiftningsakt inte är förenlig med subsidiaritetsprincipen.