bet · GZ01CU27 · 2012-05-30 00:00:00 — 2011/12:CU27 Vägen till nära-nollenergibyggnader I betänkandet behandlar civilutskottet regeringens skrivelse 2011/12:131 Vägen till nära-nollenergibyggnader och fyra följdmotioner. Regeringen redovisar i skrivelsen en handlingsplan för nära-nollenergibyggnader som har tagits fram i enlighet med och rådets direktiv /31/EU om byggnaders energiprestanda. I handlingsplanen redovisas regeringens bedömningar av hur antalet nära-nollenergibyggnader avses öka i . Handlingsplanen är indelad i fyra avsnitt som ska svara mot de punkter som anges i direktivet om vad som ska ingå i en nationell handlingsplan för nära-nollenergibyggnader. anser att den handlingsplan som redovisas i skrivelsen bör ses som det första steget på vägen till nära-nollenergibyggnader i enlighet med direktivet om byggnaders energiprestanda. Utskottet delar regeringens bedömning att en svensk tillämpning av begreppet nära-nollenergibyggnad bör innebära skärpta krav på energihushållning jämfört med de krav som gäller enligt dagens byggregler. Vidare instämmer utskottet i regeringens bedömning att det inte finns tillräckligt underlag för att ange en kvantifierad riktlinje för hur långtgående skärpning som skulle kunna bli aktuell, utan att detta ska bedömas på ett gediget underlag baserat på bl.a. utvärdering av befintliga lågenergibyggnader, vissa demonstrationsprojekt av nya energieffektiva byggnader, ekonomiska analyser m.m. Även i övrigt instämmer utskottet i den bedömning som regeringen har redovisat i handlingsplanen för nära-nollenergibyggnader. Utskottet kommenterar i betänkandet de frågeställningar om handlingsplanen som lyfts fram i motionerna. Enligt utskottets uppfattning bör bl.a. dessa frågeställningar kunna ges uppmärksamhet såväl genom de främjandeåtgärder som har skisserats i skrivelsen som i det arbete som ska föregå den kontrollstation 2015 som regeringen har satt upp som ett etappmål inför de krav som ska gälla . Mot bakgrund av de ställningstaganden som redovisas i betänkandet föreslår civilutskottet att avslår de väckta motionerna och lägger regeringens skrivelse till handlingarna. I betänkandet finns fyra reservationer. Utskottets förslag till riksdagsbeslut 2011/12:C11 av och (båda SD), 2011/12:C12 av m.fl. (S) yrkandena 1 och 2, 2011/12:C13 av m.fl. (MP) yrkandena 18 och 2011/12:C14 av m.fl. (V) yrkandena 1 och 2 samt lägger skrivelse 2011/12:131 till handlingarna. Reservation 1 (S) Reservation 2 (MP) Reservation 3 (SD) Reservation 4 (V) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (FP), (M), (M), (S), (M), (S), (S), (S), (M), (MP), (KD), (SD), (M), (C) och Amineh Kakabaveh (V). I detta betänkande behandlar civilutskottet regeringens skrivelse 2011/12:131 Vägen till nära-nollenergibyggnader och fyra följdmotioner. I skrivelsen redovisas den handlingsplan för nära-nollenergibyggnader som tagits fram i enlighet med och rådets direktiv /31/EU om byggnaders energiprestanda. I handlingsplanen redovisas regeringens bedömningar av hur antalet nära-nollenergibyggnader avses öka i . Handlingsplanen är indelad i fyra avsnitt som ska svara mot de punkter som anges i direktivet om vad som ska ingå i en nationell handlingsplan för nära-nollenergibyggnader. Det gäller bl.a. medlemsstatens närmare praktiska tillämpning av definitionen av nära-nollenergibyggnader, information om politik och ekonomiska eller andra åtgärder som antagits för att främja nära-nollenergibyggnader m.m. samt etappmål till 2015 för förbättrade energiprestanda för nya byggnader. En omarbetad version av EU-direktivet om byggnaders energiprestanda trädde i kraft . Av direktivet framgår bl.a. (artikel 9.1) att medlemsstaterna ska se till att alla nya byggnader är nära-nollenergibyggnader och att nya byggnader som används och ägs av offentliga myndigheter är nära-nollenergibyggnader efter . Medlemsstaterna ska upprätta nationella planer för att öka antalet nära-nollenergibyggnader. Dessa nationella planer får innehålla differentierade mål beroende på byggnadskategori. Det framgår också (artikel 9.2) att medlemsstaterna, genom att följa det bästa exemplet inom den offentliga sektorn, ska utforma politik och vidta åtgärder, t.ex. att ställa upp mål, för att stimulera att byggnader som renoveras omvandlas till nära-nollenergibyggnader. Enligt direktivet (artikel 2.2) är en nära-nollenergibyggnad en byggnad som har en mycket hög energiprestanda, som bestäms i enlighet med bilaga 1 till direktivet. Vidare anges att nära-nollmängden eller den mycket låga mängden energi som krävs bör i mycket hög grad tillföras i form av energi från förnybara energikällor, inklusive förnybara energikällor som produceras på plats eller i närheten. I direktivet (artikel 9.3) anges vissa krav på de nationella planernas innehåll. Medlemsstaterna förväntas i sina nationella planer presentera sin närmare praktiska tillämpning av definitionen av nära-nollenenergibyggnader på ett sätt som avspeglar nationella, regionala eller lokala förhållanden och där en numerisk indikator för primärenergianvändning i kWh/m2 och år ingår. Vidare ska planerna innehålla etappmål för förbättrade energiprestanda för nya byggnader, , i syfte att förbereda för genomförande av artikel 9.1. Planerna ska också innehålla information om politik och ekonomiska eller andra åtgärder som antagits i samband med artikel 9.1 och 9.2 för att främja nära-nollenergibyggnader, inbegripet närmare uppgifter om nationella krav och åtgärder för användning av energi från förnybara energikällor i nya byggnader och i befintliga byggnader som genomgår större renovering. Utskottets förslag i korthet avslår de väckta motionerna och lägger regeringens skrivelse till handlingarna. Utskottet anser att den handlingsplan som redovisas i skrivelsen bör ses som det första steget på vägen till nära-nollenergibyggnader i enlighet med EU-direktivet om byggnaders energiprestanda. Jämför reservationerna 1 (S), 2 (MP), 3 (SD) och 4 (V). Regeringens handlingsplan i skrivelse 2011/12:131 är indelad i fyra avsnitt enligt följande. Avsnitt 2.1 redovisar regeringens bedömning om en svensk tillämpning av begreppet nära-nollenergibyggnad. I avsnitt 2.2 redovisas regeringens bedömning om främjandeåtgärder för ökad kunskap och ett effektivt genomförande av arbetet med nära-nollenergibyggnader. I avsnitt 2.3 framgår regeringens bedömning om kontrollstation och etappmål till 2015. Slutligen redovisar regeringen sin bedömning om rollen för förnybar energi i nära-nollenergibyggnader i avsnitt 2.4. Nedan återges regeringens bedömning i respektive avsnitt. En svensk tillämpning av begreppet nära-nollenergibyggnader En svensk tillämpning av begreppet nära-nollenergibyggnad bör, då nära-nollenerginivå som huvudregel kommer att vara rättsligt bindande nivå för energihushållningskrav som ställs för alla nya byggnader, innebära skärpta krav på energihushållning jämfört med de krav som gäller enligt dagens byggregler i vart fall för de flesta kategorier av byggnader och klimatzoner. Det finns inte tillräckligt underlag för att ange en kvantifierad riktlinje för hur långtgående skärpning som skulle kunna bli aktuell, utan detta ska bedömas på ett gediget underlag baserat på bl.a. utvärdering av befintliga lågenergibyggnader, vissa demonstrationsprojekt av nya energieffektiva byggnader, ekonomiska analyser m.m. Endast skärpningar som är miljömässigt, fastighetsekonomiskt och samhällsekonomiskt motiverade ska genomföras. I genomförs översyner av energihushållningskraven, bl.a. mot bakgrund av de krav som ställs i EU-direktivet om byggnaders energiprestanda. Översynerna har konsekvent inneburit skärpningar. Således har som exempel kraven på icke elvärmda bostadshus i klimatzon III skärpts från att den högsta tillåtna energianvändningsnivån 2006 var 110 kWh/m2 till att den högsta tillåtna nivån ska vara 90 kWh/m2. Mot bakgrund av bl.a. den skärpning som gjordes liksom teknisk och ekonomisk utveckling samt omvärldsfaktorer som påverkar byggmarknaden är bedömningen att kommande översyner också kommer att leda till sådana successiva skärpningar som är miljömässigt, fastighetsekonomiskt och samhällsekonomiskt motiverade. En första kontrollstation avseende detta är . Dessa återkommande revideringar är en viktig del i strategi att närma sig nära-nollenergikrav och successivt öka kraven på energihushållning och arbetet med nära-nollenergibyggnader. Främjandeåtgärder för kunskap och effektivt genomförande Främjandeåtgärder bör genomföras för att underlätta genomförandet av kraven på nära-nollenergibyggnader. Det samlade syftet med främjandeåtgärderna är tvåfaldigt: att genom minskade lärkostnader bidra till att möjliga merkostnader för energieffektivt byggande minimeras och att genom förbättrade kunskaper bidra till att den slutliga och rättsligt bindande definitionen av nära-nollenergibyggnad bygger på ett solitt underlag. Främjandeåtgärderna bör bl.a. omfatta demonstrationsprojekt med större geografisk spridning än vad som har gällt för byggande av lågenergibyggnader i , kompetenshöjande insatser för nyckelgrupper, kontinuerlig uppföljning och utvärdering av såväl alla tekniska egenskapskrav som kostnadsaspekter kopplade till energieffektiva byggnader. Målnivåer för demonstrationsprojekt som ska genomföras bör vara att byggnadens energibehov i stort sett ska kunna täckas med som mest 105,9 kWh/m2, om byggnaden är uppförd i norra , och som minst med 20 kWh/m2. Det bör även vara möjligt att genomföra demonstrationsprojekt med målnivåer som ligger mellan dessa gränsvärden. Kontrollstation och etappmål till 2015 En kontrollstation för genomförande av direktivets krav avseende nära-nollenergibyggnader bör finnas 2015. Till detta år avses följande kvalitativa målsättningar ha uppnåtts. Ett tillräckligt stort antal relevanta insatser bör ha genomförts och följts upp och utvärderats på ett sådant sätt att kunskapsunderlaget om relationen mellan skärpta energihushållningskrav och övriga tekniska egenskapskrav, verkliga merkostnader förknippade med energieffektivt byggande och verkliga miljövinster av energieffektivt byggande väsentligt har förbättrats. Insatserna bör ge erfarenheter som har en vidare geografisk spridning över än vad som är fallet . Vidare bör insatser ha gjorts som påtagligt ökar spridningen av kunskap om ett kvalitetssäkrat energieffektivt byggande till relevanta aktörer. Byggprojekt med nämnda målsättning som har initierats i bygg- och fastighetssektorn oavsett initiativtagare bör på ett tydligt sätt ha uppmuntrats . Rollen för förnybar energi i nära-nollenergibyggnader Den definition av nära-nollenergibyggnader som görs i direktivet innehåller även skrivningar om att den låga mängd energi som krävs i mycket hög grad bör komma från förnybara energikällor. har en hög andel förnybara energikällor i energianvändningen, inklusive energianvändningen i bebyggelsen. tillämpar generella styrmedel för att stödja tillförsel och användning av energi från förnybara energikällor, ställer krav i regelverket om energideklarationer avseende analys av alternativa energiförsörjningssystem samt ger relativt fördelaktiga villkor i byggregler för värme- och kylsystem som drivs med energi från förnybara energikällor. har genomfört EU-direktivet om främjande av användningen av energi från förnybara energikällor, inklusive de bestämmelser som avser förnybar energi i byggnader. Mot denna bakgrund anses uppfylla de krav som ställs avseende förnybar energi i nära-nollenergibyggnader. Fyra motioner har väckts med anledning av skrivelsen. och (båda SD) föreslår i motion 2011/12:C11 att gör ett tillkännagivande med anledning av regeringens skrivelse. bör enligt motionärerna framhålla att de krav på energieffektivitet som gäller enligt nuvarande byggregler inte bör skärpas. Motionärerna anser att redan dagens krav är mycket stränga och att skärpta krav varken är kostnadsmässigt eller energimässigt försvarbara. Eventuella ytterligare energibesparande åtgärder bör i stället sättas in på andra områden, speciellt inom transportsektorn. I motion 2011/12:C12 av m.fl. (S) föreslås ett tillkännagivande om behovet av skärpningar av energikraven vid nybyggnation och renoveringar (yrkande 1). Motionärerna anför att både nybyggda och befintliga bostäder måste bli avsevärt mer energieffektiva. Enligt motionärerna är det tveksamt om eluppvärmning i nybyggda hus ska vara tillåten. Förbud bör införas mot direkt fossil uppvärmning vid nybyggnation, och åtgärder bör vidtas för att fasa ut denna typ av uppvärmning i befintlig bebyggelse. Det föreslås att en utredning tillsätts som ska överväga hur energikraven i samband med ombyggnad ska vara utformade. Inriktningen bör vara att ombyggda hus i genomsnitt i landet inte ska förbruka mer än 90100 kWh/m2 och år. I motionen föreslås vidare att ska tillkännage för regeringen att det bör säkerställas att byggreglerna inte diskriminerar något värmeslag (yrkande 2). Motionärerna anser att nära-nollenergibyggnader i princip inte ska behöva uppvärmning från någon yttre källa, men i de fall sådan ändå behövs är det önskvärt att inte försvåra en fortsatt utbyggnad av fjärrvärme. Enligt motion 2011/12:C13 av m.fl. (MP) bör i ett tillkännagivande framhålla att regeringen i sina överväganden bör utgå från de definitioner som finns i direktivet (yrkande 1). Motionärerna hänvisar till definitionerna i direktivets artikel 2 av primärenergi respektive energi från förnybara energikällor. Enligt motionärerna visar regeringens tolkning av de aktuella begreppen att man inte vill driva på utvecklingen mot byggnader med ingen eller mycket låg användning av primärenergi. Motionärerna anser att regeringens skrivelse präglas av en låg ambitionsnivå och menar att det redan nu bör sändas en tydlig signal till branschen att tolkningen av begreppet nära-nollenergibyggnad kommer att ligga i närheten av begreppet passivhusstandard enligt branschens egen definition (yrkande 2). Detta skulle också underlätta för att 2015 fatta ett beslut som uppfyller såväl direktivets krav som högre klimatambitioner. Motionärerna föreslår vidare att ska framhålla att skärpta krav på energieffektivitet i byggreglerna skulle leda till minskat krångel eftersom ambitiösa kommuner då slipper att tillämpa egna krav (yrkande 3). Enligt motionen bör det göras en närmare analys av konsekvenserna av kravet på att framtida regeländringar ska vara fastighetsekonomiskt motiverade (yrkande 4). Motionärerna hänvisar till påpekandena i skrivelsen om att de skärpningar av byggreglerna som genomförs ska vara bl.a. fastighetsekonomiskt motiverade. Enligt motionärerna finns det en stor osäkerhet om framtida energipriser och andra faktorer som påverkar ett långsiktigt förvaltarintresse. Vidare anser motionärerna att regeringen bör ge i uppdrag att bedöma vilken faktor som bör användas för att vikta energi från olika sorters energikällor vid beräkning av primärenergi (yrkande 5). Motionärerna hänvisar till direktivets krav på numeriska indikatorer för primärenergianvändning och hävdar att skrivelsens överväganden inte lever upp till detta krav. Enligt motionen bör också framhålla behovet av att utreda graden av primärenergi i de energislag som kan komma i fråga för byggnader (yrkande 6). Motionärerna anser att det bl.a. behöver klarläggas hur energi från kraftvärmeverk ska påverka primärenergifaktorerna. Motionärerna framhåller slutligen att nuvarande byggregler inte är teknikneutrala utan styr mot användning av el för uppvärmning. Regeringen bör därför ge i uppdrag att revidera regelverket så att denna styrande effekt upphör (yrkande 7). Nya byggregler bör utformas som egenskapskrav utan koppling till energislag (yrkande 8). m.fl. (V) föreslår i motion 2011/12:C14 att begär att regeringen omgående återkommer till med en proposition i de frågor som är aktuella i skrivelsen (yrkande 1). Detta förslag motiveras bl.a. med att regeringens handlingsplan saknar kvantifierbara mål, inte tar hänsyn till vad som är samhällsekonomiskt motiverat och saknar ambitioner som kan leda till innovativa konkurrensfördelar när det gäller energieffektiva byggnader. I motionen föreslås också att ska begära att regeringen återkommer med ett förslag om fjärrvärme och värmepumpar som innebär att fjärrvärmesystemen skyddas från konkurrens som leder till ökat elberoende (yrkande 2). Motionärerna hänvisar till remissynpunkter som hävdar att nuvarande byggregler inte är tillräckligt fördelaktiga för värmesystem som drivs med energi från förnybara källor. kan inledningsvis konstatera att de bedömningar som regeringen redovisar i skrivelsen bör ses sammantagna som den svenska handlingsplanen för nära-nollenergibyggnader, avsedd att uppfylla kraven i enlighet med och rådets direktiv /31/EU om byggnaders energiprestanda. Även övervägandena och förslagen i motionerna avser till stor del skrivelsen i dess helhet och kan inte endast knytas till en viss del av regeringens bedömningar. Mot denna bakgrund väljer utskottet att först redovisa sin inställning till de förslag som förs fram i motionerna och därefter i ett sammanhang ta ställning till skrivelsen och motionerna. Utskottet tar först upp förslaget i motion 2011/12:C14 (V) yrkande 1 om att regeringen omgående ska återkomma till med en proposition i de frågor som är aktuella i skrivelsen. Det bör påpekas att direktivet (artikel 28) ställer vissa krav på medlemsstaterna när det gäller åtgärder som ska vara genomförda . Av detta anses följa att även de nationella planerna gällande nära-nollenergibyggnader ska ha upprättats senast detta datum. Den svenska handlingsplan som regeringen har upprättat finns redovisad i skrivelsen. Det kan inte anses vara realistiskt att begära en omfattande omarbetning av denna plan innan tidpunkten för den första redovisningen till kommissionen av arbete med att uppfylla direktivets krav när det gäller nära-nollenergibyggnader. Utskottet utgår därför i sina fortsatta överväganden från att förslagen i motionerna avser åtgärder som föreslås i syfte att utveckla den upprättade planen, snarare än krav som förutsätts bli uppfyllda innan den nära förestående rapporteringen till . Som utskottet uppfattar motionerna kan de redovisade övervägandena och förslagen om tillkännagivanden till regeringen i huvudsak hänföras till fyra övergripande frågeställningar. Det gäller för det första med vilken grad av konkretion som det är möjligt att ange de krav som ska gälla för nära-nollenergibyggnader och om det är möjligt att ställa upp en kvantitativ riktlinje för hur nära-nollenergikravet ska tillämpas i efter 2020. För det andra behandlas regeringens bedömning att endast skärpningar som är miljömässigt, fastighetsekonomiskt och samhällsekonomiskt motiverade ska genomföras. För det tredje tar motionerna upp regeringens ställningstaganden när det gäller primärenergiaspekterna och kraven på användning av förnybara energikällor. För det fjärde finns förslag som tar sikte på att energikraven i byggreglerna i olika avseenden ska vara teknikneutrala och inte missgynna vissa former för energidistribution. Utskottet ska i det följande kortfattat redovisa sin syn när det gäller de aktualiserade frågeställningarna. Regeringen gör i skrivelsen bedömningen att en svensk tillämpning av begreppet nära-nollenergibyggnad bör innebära skärpta krav på energihushållning jämfört med de krav som gäller enligt dagens byggregler i vart fall för de flesta kategorier av byggnader och klimatzoner. Bedömningen utgår från att det saknas ett tillräckligt underlag och kunskapsläge för att ange en kvantitativ riktlinje för hur långtgående skärpning som skulle kunna bli aktuell. I de fyra motionerna görs olika bedömningar när det gäller bl.a. möjligheten att fastställa vilka krav som ska gälla , då bestämmelserna om nära-nollenerginivån får fullt genomslag. I motion 2011/12:C11 (SD) föreslås ett tillkännagivande från om att kraven på energihushållning inte alls bör skärpas i förhållande till vad som gäller enligt dagens byggregler. I motion 2011/12:C12 (S) föreslås ett tillkännagivande om att kraven på energihushållning behöver skärpas både vid nybyggnation och i samband med ombyggnader. Motionärerna anser att kravnivån för ombyggnader bör inriktas på att uppnå en viss högsta genomsnittlig nivå på energianvändningen i de ombyggda fastigheterna. Enligt motion 2011/12:C13 (MP) bör regeringen redan nu slå fast att tolkningen av begreppet nära-nollenergibyggnad kommer att ligga i närheten av det som avses med passivhusstandard. Slutligen får förslaget i motion 2011/12:C14 (V) i denna del närmast tolkas som att ska begära att regeringen omgående lägger fram ett kvantitativt förslag om energieffektivitet, dock utan att närmare specificera innebörden i ett sådant förslag. Enligt utskottets mening avviker regeringens bedömning i denna del framför allt från det förslag som läggs fram i motion 2011/12:C11 (SD). Regeringen anger i den svenska handlingsplanen att skärpta krav på energihushållning bör gälla i förhållande till de krav som ställs upp i dagens byggregler. Liknande synpunkter läggs fram i de övriga motionerna, även om de också ger uttryck för en kritik mot regeringen för att handlingsplanen inte konkretiserar vilka kravnivåer som kan komma att gälla . Inte heller i motionerna förs det emellertid fram några konkreta förslag om vilka krav som bör gälla eller på . Utskottet kan vidare konstatera att varken det arbete som ligger till grund för handlingsplanen eller det remissutfall som redovisas i skrivelsen kan anses ge ett tillräckligt underlag för att redan nu fastställa förändrade kravnivåer. De två expertmyndigheterna på området, och (), gör olika bedömningar i väsentliga frågor. Även bland sektorsrepresentanterna finns en bred spridning i frågan om hur långtgående energikrav som det finns grund för att ställa. Som konstateras i skrivelsen har visserligen företrädare för byggsektorn fört fram uppfattningen att det är möjligt att nu skärpa kraven, men intar fastighetsägarnas företrädare en mer försiktig eller avvisande hållning i frågan. Det förtjänar också att påpekas att de krav på energihushållning som finns i byggregler inte på något sätt sätter gränser för de byggherrar som önskar uppföra byggnader med mycket högre energieffektivitet och på ett sådant sätt att övriga egenskapskrav blir uppfyllda. Vidare bör det erinras om att byggreglernas krav på energihushållning avser den faktiska energianvändningen när byggnaden är i bruk, vilket innebär att projekteringen normalt sett görs med viss marginal till de uppsatta gränsvärdena. Följden av detta kommer sannolikt att bli att den genomsnittliga nyuppförda byggnaden alltid kommer att visa upp bättre värden på energihushållning än de uppställda kraven i byggreglerna, även om kraven successivt kommer att skärpas. Sammantaget anser utskottet att regeringen i handlingsplanen har gjort en lämplig avvägning när det gäller graden av konkretion avseende den kommande tillämpningen av begreppet nära-nollenergibyggnad. De överväganden och förslag i frågan som förs fram i motionerna ger inte utskottet anledning till något annat ställningstagande. Utskottet tar nu upp regeringens bedömning att endast sådana skärpningar av energikraven som är miljömässigt, fastighetsekonomiskt och samhällsekonomiskt motiverade ska genomföras. Denna bedömning har kommenterats i två av motionerna. I den ena motionen, 2011/12:C14 (V), framhålls vikten av att långsiktiga samhällsekonomiska överväganden ligger till grund för beslut om de energikrav som ställs upp. I den andra motionen, 2011/12:C13 (MP), föreslås att i ett tillkännagivande till regeringen ska framhålla att det krävs en närmare analys av kravet på att kommande regeländringar även ska vara fastighetsekonomiskt motiverade. Som utskottet uppfattar skrivelsen är behovet av ytterligare analyser av alla de aspekter som måste beaktas när kraven på nära-nollenergibyggnader ska fastställas huvudanledningen till att regeringen inte anser att det redan nu är möjligt att lägga fast vad som ska gälla eller .