bet · GZ01FiU32 · 2012-03-26 00:00:00 — Under rubriken kompletterande uppgifter angavs i betänkandet att sammanfattningsvis anser att det i sig inte är förbjudet att ställa krav på djurskyddshänsyn vid offentlig upphandling. Däremot måste en upphandlande myndighet kunna säkerställa att alla leverantörer behandlas lika, att de ges lika förutsättningar att lämna anbud, att kraven är förutsebara och att myndigheten har en reell möjlighet att kontrollera att de ställda kraven uppfylls. Kraven på djurskyddshänsyn ska också vara proportionella i förhållande till det syfte som ska uppnås och inte begränsa konkurrensen mer än nödvändigt. Vad gällde frågan om djuromsorg, som behandlades i betänkandet, konstaterade utskottet, liksom tidigare, att flera av motionärernas yrkanden inte gick att bifalla eftersom de stred mot principerna om den fria rörligheten av varor och tjänster, om likabehandling, om icke-diskriminering samt om ömsesidigt erkännande. Ett förfrågandeunderlag får inte utarbetas på så sätt att det försätter anbudsgivarna i en ojämlik ställning. Utskottet konstaterade dock att gällande regelverk och praxis ger vissa möjligheter att ställa krav på god djurhållning, vilket enligt utskottet borde utnyttjas av de upphandlande myndigheterna och enheterna. Utskottet påpekade också att det på detta område, liksom på andra, krävs att de personer som har till uppgift att genomföra upphandlingar har goda kunskaper på området och kontinuerligt utbildas allteftersom rättspraxis förändras. Utskottet välkomnade också fler vägledande domstolsavgöranden vad gäller djurskyddshänsyn. Att svenska produkter har en sämre konkurrenskraft än produkter i andra länder på grund av en hårdare lagstiftning som bl.a. leder till högre produktionskostnader kan enligt inte utgöra skäl för enskilda myndigheter att ställa vissa krav vid offentlig upphandling. Generellt gäller att protektionistiska syften inte får förekomma. drar slutsatsen att krav på att livsmedel ska vara producerade i enlighet med den svenska djurskyddslagstiftningen strider mot principerna om icke-diskriminering och likabehandling. Ett sådant krav strider dessutom mot principen om ömsesidigt erkännande och det är inte upp till enskilda upphandlande myndigheter att avgöra om ett särskilt skyddsintresse föreligger eller inte. I de förslag till nya direktiv på upphandlingsområdet som kommissionen presenterade ingår förslag om att tilldelning ska kunna baseras på livscykelkostnader i stället för på lägsta pris samt förslag om att det ska gå att ställa vissa nationella eller multinationella miljökrav, sociala krav eller andra krav, som ekologisk märkning eller krav som utvisar att produkten inte tillverkats genom t.ex. barnarbete. Dessa förslag är föremål för förhandlingar, och subsidiaritetsprövningar pågår i de nationella parlamenten. I en granskningsrapport (RiR 2011:29) beskriver reglerna om miljökrav i upphandlingslagstiftningen. skriver att miljökrav kan ställas både på produkter och tjänster och kan avse produktens egenskaper, framställning, användning och sluthantering. Miljökrav kan också ställas på leverantören. Miljökraven får dock inte stå i strid med de grundläggande principerna i upphandlingsregelverket och måste ha koppling till den tjänst eller vara som upphandlingen avser. Exempel på miljökrav kan vara att den efterfrågade produkten inte ska innehålla vissa miljöfarliga ämnen eller att produkten ska uppfylla vissa tekniska krav. Det kan också ställas krav på att leverantören ska följa upp att underleverantörers produkter uppfyller vissa krav eller egenskaper. För att kravet ska anses vara väldefinierat måste det klart framgå vad som krävs av leverantören, varan eller tjänsten, alternativt måste det vara tydligt för leverantören vad som ur miljösynpunkt kommer att tillmätas betydelse vid utvärderingen. Utskottet konstaterar, liksom tidigare, att redan gällande regler gör det möjligt att ställa miljökrav vid upphandlingar och att dessa kan beaktas i upphandlingens olika faser. Vidare noterar utskottet att det är möjligt att ställa vissa krav på djurskyddshänsyn vid upphandling av livsmedel. I sådant fall måste dock den upphandlande myndigheten bl.a. säkerställa att alla leverantörer, oavsett nationalitet, behandlas lika och ges lika förutsättningar att lämna anbud. Vidare måste kraven på djurskydd vara tydliga och förutsebara samt möjliga att kontrollera eller följa upp. Utskottet noterar att miljöfrågorna har hög prioritet, både nationellt och på EU-nivå, och avvaktar vad den pågående utredningen kommer fram till. Utskottet förutsätter att myndigheterna fortsätter sitt arbete med att ge vägledning om vilka möjligheter det finns att ställa krav vid upphandlingar. Utskottet avstyrker motionerna Fi212 yrkande 1, Fi215, Fi256, Fi280, Fi281, Fi300, MJ281 yrkande 7 och MJ461 yrkande 5. Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om mindre företags möjligheter att medverka vid offentlig upphandling. Utskottet vidhåller, liksom tidigare, att gällande regler möjliggör att upphandlingar utformas så att mindre företag kan medverka och att ansvaret för att tillvarata dessa möjligheter ligger på de upphandlande myndigheterna och enheterna. Vidare välkomnar utskottet de förslag till nya direktiv på upphandlingsområdet som Europeiska kommissionen presenterade , vilka ytterligare kommer att underlätta för små, medelstora och nystartade företag att få tillgång till upphandlingsmarknaderna. Vägledning för att underlätta för små företag att delta i upphandlingar kan också leda till att fler lokala leverantörer deltar i upphandlingar, men i sammanhanget konstaterar utskottet, liksom tidigare, att det skulle strida mot såväl de svenska upphandlingsbestämmelserna som att ta lokala hänsyn vid offentliga upphandlingar. Jämför reservationerna 6 (S), 7 (SD) och 8 (V) samt särskilt yttrande 3 (MP). I motion 2011/12:Fi218 av (M) anförs att det har visat sig att lagen om offentlig upphandling tillämpas på ett sådant sätt att små företag blir undanträngda. I lagen finns ett krav på proportionalitet, vilket bl.a. innebär att krav som ställs på anbudsgivare och eventuella framtida leverantörer ska stå i rimlig proportion till upphandlingens omfattning. Allt för många offentliga upphandlare åsidosätter denna princip enligt motionären. Mot bakgrund av detta bör förfrågandeunderlagens proportionalitet ses över så att mindre företag ges möjlighet att lämna anbud. I motion 2011/12:Fi220 av (M) anförs att det finns vissa problem med processen kring den offentliga upphandlingen, speciellt för småföretag. Förordningen om den statliga inköpssamordningen säger att små och medelstora företags möjligheter att delta i upphandlingarna ska beaktas. Undersökningar visar dock att endast en minoritet av landets småföretag deltar i offentliga upphandlingar, en marknad som utgör ca . pekar på följande faktorer som förklaring till det låga deltagandet. Reglerna är komplicerade, upphandlingskontrakten är stora, kompetensen är bristfällig, misstro föreligger bland små och medelstora företag om att reglerna verkligen följs vid upphandlingar och utnyttjandet av elektronisk upphandling är dåligt. Regeringen bör därför fortsätta verka för enklare regler kring offentlig upphandling och överväga att ge bättre verktyg att övervaka att reglerna följs. I motion 2011/12:Fi228 yrkande 1 av (M) anförs att offentliga upphandlingar ofta är för stora för att mindre och lokala företag ska kunna vara med i hela upphandlingen. Detta gör att konkurrensen begränsas då få aktörer deltar i upphandlingen. En uppdelning av de offentliga upphandlingarna i mindre delar skulle göra att fler mindre företag kunde vara med och konkurrera om delar av upphandlingen. bör tillkännage för regeringen att regeringen ser över möjligheten att dela upp offentliga upphandlingar så att fler företag kan delta. I motion 2011/12:Fi232 av (M) anförs att de stora företagen dominerar livsmedelsmarknaden och att små lokala gårdar inte kan konkurrera på lika villkor. skriver i en rapport att det är nödvändigt att fler små företag får vara med och tävla om offentliga upphandlingar för att konkurrensen ska bli bättre. Reglerna för upphandlingsförfarandet och småföretagens administrativa börda vid upphandling bör därför ses över så att myndigheter har rutiner för att snabbt, enkelt och billigt utfärda efterfrågade intyg vid upphandling. Staten bör också se över möjligheterna att ta ett samlat informationsgrepp och arbeta långsiktigt med att lyfta frågan om småföretagens villkor till EU-nivå. bör tillkännage för regeringen att regeringen ser över små livsmedelsföretags anbudsmöjligheter. I motion 2011/12:Fi254 av (M) anförs att offentlig upphandling ska vara både effektiv och rättssäker samt säkerställa att skattemedel används på bästa sätt. Priset är en viktig faktor i offentlig upphandling. I lagen om offentlig upphandling uppmuntras kommunerna att ställa krav utöver pris och kvalitet. Ändå förlorar kommunerna oftast i rätten vid överprövningar av upphandlingarna om exempelvis djurskyddshänsyn vägts in. ska inte hindra kommuner och andra från att gå före och ställa miljökrav som är högre än den miniminivå som finns i EU. Därför är enligt motionären en översyn välkommen så att regelverket för offentlig upphandling blir effektivt och gynnar konkurrens och att det kan främja politiska målsättningar på t.ex. miljöområdet och det sociala området. bör tillkännage för regeringen som sin mening att man vid offentliga upphandlingar ska beakta möjligheten att anlita lokala företag då det bl.a. är mer gynnsamt med hänsyn till miljön. I motion 2011/12:Fi266 av och (båda S) anförs att lagen om offentlig upphandling i många stycken är bra, men behöver förbättras på flera områden. Det måste vara möjligt att i en upphandling ta hänsyn till vad som är en bra affär för skattebetalarna och kunna värdera den kvalitet som närproducerade varor innebär. I nu gällande lag om offentlig upphandling kan en offentlig verksamhet ställa krav på olika kvaliteter hos en produkt inklusive pris. Däremot är det inte tillåtet att ta hänsyn till var en produkt är producerad. En konsekvens av detta blir att det inte är möjligt att genomföra den för miljön och skattebetalarna bästa affären utan det blir priset som avgör. I många kommuner är lantbruket och den förädling som sker av lantbrukets produkter viktiga näringar och arbetsplatser för kommuninvånarna, en näring som dessutom i stor utsträckning bidrar på ett positivt sätt till landskapets utseende. Lagen om offentlig upphandling riskerar på ett allvarligt sätt att gynna producenter med de bästa klimatförutsättningarna på bekostnad av ett öppet landskap och arbetstillfällen i våra kommuner. bör tillkännage för regeringen som sin mening att lagen om offentlig upphandling bör ses över utifrån bl.a. kriterier som närproducerat. I motion 2011/12:Fi274 av (FP) anförs att livsmedelsproduktionen i bör vara god av flera skäl, såsom beredskapsmässiga, kulturella och miljömässiga. Ett sätt att vidmakthålla detta är att det blir tillåtet för upphandlande enheter att prioritera närproducerade livsmedel. Då medier rapporterar om att mat producerad långt bort har valts framför mat som producerats i närområdet brukar det ofta ge upphov till upprörda reaktioner. Att formulera om lagen om offentlig upphandling så att det blir möjligt för en upphandlande enhet att prioritera närproducerade livsmedel är svårt på grund av den EU-lagstiftning som gäller på området. Förslagsvis skulle texten kunna ta sin utgångspunkt i att det blir tillåtet att välja närproducerade varor även om priset kan ligga högre. bör tillkännage för regeringen som sin mening att man bör verka för att lagen om offentlig upphandling prioriterar närproducerade livsmedel. I motion 2011/12:Fi291 av (M) anförs att många små- och medelstora företag uppfattar offentlig upphandling som både krångligt och tidskrävande, vilket gör att de i många fall avstår från att delta. Detta gör att svenska företags möjligheter att utvecklas försämras och det offentliga går miste om nya lösningar som skulle kunna förbättra dess verksamhet. bör tillkännage för regeringen som sin mening att regeringen bör överväga att göra en översyn av den offentliga upphandlingen i syfte att främja svenska företags utveckling. I kommittémotion 2011/12:N414 av m.fl. (V) yrkande 6 anförs att många småföretag upplever att administrationen vid offentliga upphandlingar är krånglig och att den utgör ett stort hinder för att delta. Detsamma gäller förfrågandeunderlaget och dess utformning. Enligt motionärerna är det viktigt att de villkor och krav som ställs i förfrågningsunderlaget står i proportion till kontraktets storlek. Med tanke på komplexiteten i offentliga upphandlingar kan det därför vara nödvändigt med en särskild utbildning för de personer inom den offentliga sektorn som ska upphandla. Lagen om offentlig upphandling behöver därför förändras. Detta bör ge regeringen till känna. Utskottet behandlade motioner om mindre företags möjligheter att medverka vid offentlig upphandling i betänkandet 2010/11:FiU29. Utskottet vidhöll då sin tidigare uppfattning att man bör ta till vara möjligheterna inom ramen för det gällande regelverket att utforma upphandlingar så att mindre företag får bättre möjligheter att delta i upphandlingarna. Detta är en sak som är upp till de upphandlande myndigheterna och enheterna att utforma. Vidare konstaterade utskottet att den lagstiftning om nya rättsmedel på upphandlingsområdet som trädde i kraft innebär regelförenklingar för att minska den administrativa bördan för företag, vilket sannolikt betyder mer för små och medelstora företag än för stora företag. Detta välkomnades av utskottet. När det gäller frågan om närproducerat hänvisade utskottet i betänkandet 2010/11:FiU29, liksom tidigare, till att upphandlingskrav på att produkter t.ex. ska ha producerats lokalt eller enligt svenska normer skulle strida mot såväl svensk rätt som grundläggande EU-regler. anger i skriften Miljöhänsyn och sociala hänsyn i offentlig upphandling att en kravspecifikation på en vara eller tjänst inte får innehålla uppgifter om tillverkare, ursprung eller särskilt framställningsförfarande. Det får inte heller finnas någon hänvisning till varumärke, patent, typ, ursprung eller tillverkning, om det inte är motiverat av föremålet för upphandlingen och åtföljs av orden eller likvärdig. En upphandlande myndighet får inte ge ett lokalt företag företräde i samband med en upphandling. Det framgår av rättspraxis bl.a. av målet C-21/88 (Du ). I det aktuella fallet ville genom en nationell lagstiftning befrämja tillväxten och skapa arbetstillfällen i regionen. Detta framgår också av en dom i Kammarrätten i , mål nr 4471-1997, som handlade om upphandling av skolskjuts i . Kommunen valde inte det mest ekonomiskt fördelaktiga budet utan antog ett bud från ett företag som var beläget i kommunen och bidrog med arbetstillfällen och skatteintäkter. Länsrätten beslutade att upphandlingen skulle göras, vilket fastställdes av kammarrätten. Kammarkollegiet gav 2011 ut en vägledning (2011:10) om att underlätta för små företag att delta i offentlig upphandling. Vägledningen ger förslag och idéer till beslutsfattare och inköpare på hur dessa bl.a. ska möjliggöra för små företag att lämna anbud. I de förslag till nya direktiv på upphandlingsområdet som kommissionen presenterade ingår förslag om att underlätta för små, medelstora och nystartade företags tillgång till upphandlingsmarknaderna. Upphandlande myndigheter ska bl.a. tvingas överväga om kontrakten kan delas upp. Vidare föreslås att en medlemsstat kan föreskriva att underleverantörer ska kunna kräva direktbetalning från den upphandlande myndigheten. Ett tak föreslås för hur stor omsättning som den upphandlande myndigheten kan kräva att leverantören har i förhållande till kontraktsvärdet. Alla villkor för deltagande av grupper av ekonomiska aktörer måste motiveras med objektiva skäl och vara proportionerliga. Dessa förslag är föremål för förhandlingar, och subsidiaritetsprövningar pågår i de nationella parlamenten. Lagen om offentlig upphandling Av 1 kap. 11 § framgår att grupper av leverantörer har rätt att ansöka om att få lämna ett anbud och att lämna anbud. I 11 kap. 12 § anges att en leverantör vid behov och när det gäller ett visst kontrakt får åberopa andra företags ekonomiska, tekniska och yrkesmässiga kapacitet. Leverantören ska genom att tillhandahålla ett åtagande från företagen i fråga eller på annat sätt visa att leverantören kommer att förfoga över nödvändiga resurser när kontraktet ska fullgöras. Utskottet vidhåller sin tidigare uppfattning att möjligheter bör tas till vara att, inom ramen för gällande regelverk, utforma upphandlingar så att mindre företag får bättre möjligheter att inkomma med anbud. Det är upp till de upphandlande myndigheterna och enheterna att tillvarata dessa möjligheter. Det finns också goda exempel på hur bl.a. kommuner genom att dela på kontrakt har lyckats nå ett bredare utbud av företag som kan delta i upphandlingar. Utskottet konstaterar att det i de förslag till nya direktiv på upphandlingsområdet som kommissionen presenterade ingår förslag för att ytterligare underlätta för små, medelstora och nystartade företags tillgång till upphandlingsmarknaderna. Detta välkomnas av utskottet. Som nämns ovan har Kammarkollegiet gett ut en vägledning för att underlätta för små företag att delta i upphandlingar. Utskottet tycker att det är bra, men noterar att små företag i mindre utsträckning än stora deltar i offentliga upphandlingar. Utskottet förutsätter att myndigheterna fortsätter sitt arbete med att ge vägledning om hur man kan underlätta för små företag att delta i upphandlingar. Att ge vägledning för att underlätta för små företag att delta i upphandlingar kan också leda till att fler lokala leverantörer deltar i upphandlingar. I sammanhanget konstaterar dock utskottet, liksom tidigare, att det skulle strida mot såväl de svenska upphandlingsbestämmelserna som att ta lokala hänsyn vid offentliga upphandlingar. Med det anförda avstyrker utskottet motionerna Fi218, Fi220, Fi228 yrkande 1, Fi232, Fi254, Fi266, Fi274, Fi291 och N414 yrkande 6. Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om införande av s.k. utmaningsrätt avseende och landstingskommunal verksamhet. Utskottet gör bedömningen att lagen (2008:962) om valfrihetssystem bidrar till förbättrad konkurrens. I likhet med tidigare uttalanden anser utskottet att det inte därutöver bör övervägas att införa en utmaningsrätt av den typ som motionärerna föreslår. Detta särskilt med hänsyn till att en sådan utmaningsrätt skulle aktualisera mycket komplicerade rättsfrågor. Vidare skulle en sådan lagreglerad rätt innebära ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen. I motion 2011/12:Fi224 av (FP) anförs att en av grundorsakerna till att nya företag inte etableras och att de befintliga företagen inte kan utöka sin verksamhet är den osunda konkurrens det privata näringslivet utsätts för av kommuner och landsting. Det finns exempel på kommunala verkstäder, tolkförmedlingar, resebyråer, gymanläggningar, nattklubbsverksamhet och turistbyråverksamhet som finansierade med skattebetalarnas pengar konkurrerar med det privata näringslivet i sina kommuner. Eftersom en betydande del av den omfattande offentliga upphandlingen sker inom kommuner och landsting är det ett stort samhällsproblem att många kommuner och landsting alltför ofta med hjälp av allas våra skattepengar konkurrerar ut företag. Det är därför viktigt att främja den offentliga upphandlingen i hela . Ett led i detta arbete är att införa en utmaningsrätt som ger enskilda entreprenörer eller anställda inom offentlig sektor i hela landet rätt att få göra en upphandling av delar av kommunens eller verksamhet. Den som utmanar måste förstås kunna visa att man har kapacitet att lägga ett rimligt anbud på den utmanade verksamheten. Om upphandlingen leder till att det lämnas in externa anbud som är mer konkurrenskraftiga mer kostnadseffektiva och med bättre kvalitet än den egna verksamheten ska kommunen eller anta budet. I princip alla former av tjänster som inte är en ren myndighetsutövning kan läggas ut på entreprenad. bör tillkännage för regeringen som sin mening att det bör införas en utmaningsrätt i hela . I motion 2011/12:Fi246 av (KD) anförs att utmaningsrätten är en spännande företeelse som kommer att förändra den kommunala verksamheten. Den öppnar för företag och i vissa fall även för anställda att utmana kommunen och ta initiativ till upphandling av en verksamhet i syfte att bedriva verksamheten med högre kvalitet eller mer kostnadseffektivt. Utmaningsrätten är inte tvingande, och hade ett landsting och 39 av kommuner infört utmaningsrätt. saknas rekommendationer och riktlinjer eller nationellt övergripande regelverk för hur utmaningsrätten ska utformas. Det finns inte heller någon enhetlig strategi för kommunsektorn för hur utmaningsrätten ska marknadsföras för att på bästa sätt leda till positiva resultat. bör tillkännage för regeringen som sin mening att det bör införas utmaningsrätt i hela landet. I motion 2011/12:Fi292 av i (M) anförs att konkurrens främjar kvalitet. finns det många exempel på kommunalt drivna och landstingsdrivna verksamheter som skulle kunna drivas bättre av privata aktörer. Varje kommun väljer dock själv om utmaningsrätt ska införas i kommunen eller inte. Dessutom omfattas inte kommunalt drivna och landstingsdrivna bolag av utmaningsrätten. Syftet med utmaningsrätten är att bästa tänkbara tjänst ska tillhandahållas av bästa leverantör. bör tillkännage för regeringen som sin mening att det bör bli obligatoriskt för kommuner och landsting att införa utmaningsrätt och att privata aktörer kan få möjlighet att utmana även kommunalt drivna och landstingsdrivna bolag och verksamheter. Utskottet har vid ett flertal tillfällen behandlat liknande motionsyrkanden, senast i betänkandet 2010/11:FiU29. Utskottet avstyrkte då motionsyrkandena med motiveringen att små och medelstora företags möjligheter att konkurrera om utförandet av och landstingskommunal verksamhet förbättrats genom lagen (2008:962) om valfrihetssystem. I likhet med tidigare uttalanden ansåg utskottet att det därutöver inte borde övervägas att införa en utmaningsrätt av den typ motionärerna föreslog, särskilt med hänsyn till de komplicerade rättsfrågor som en sådan utmaningsrätt skulle aktualisera. Huvudprincipen när det gäller utmaningsrätten är att den som vill driva en verksamhet åt kommunen på entreprenad har rätt att utmana den kommunala verksamheten. Utmaningen avser att någon lämnar ett önskemål om att en del av den kommunala verksamheten ska upphandlas eller säljas. Vissa delar av en kommuns verksamhet kan dock inte utmanas. Det gäller myndighetsutövning, strategiska ledningsfunktioner och vad som enligt lag eller förordning måste utföras av kommunen med egen personal. Verksamheten som är tänkt att utmanas måste vara definierbar och kunna avgränsas från den övriga verksamheten. En utmaning ska riktas till den nämnd som driver den verksamhet som är tänkt att utmanas. Utskottet påminner om att kommunerna är helt fria att själva införa utmaningsrätt i sin verksamhet i enlighet med det kommunala självstyret. Små och medelstora företags möjligheter att konkurrera om utförande av t.ex. välfärdstjänster har stärkts genom införandet av lagen (2008:962) om valfrihetssystem. I likhet med tidigare uttalanden anser utskottet att det inte därutöver bör övervägas att införa en utmaningsrätt av den typ som motionärerna föreslår. Detta särskilt med hänsyn till att en sådan utmaningsrätt skulle aktualisera mycket komplicerade rättsfrågor. Vidare skulle en sådan lagreglerad rätt innebära ett ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Utskottet avstyrker därmed motionerna Fi224, Fi246 och Fi292. Uteslutning av skatteplanerande företag Utskottets förslag i korthet avslår ett motionsyrkande om att kunna utesluta skatteplanerande företag från offentliga upphandlingar.