bet · GZ01KU15 · 2012-04-02 00:00:00 — 2011/12:KU15 Författningsfrågor I betänkandet behandlar 36 motionsyrkanden i författningsfrågor som har framställts under de allmänna motionstiderna 2010/11 och 2011/12. Motionsyrkandena gäller frågor om statsskicket, statschefens uppgifter, statschefens immunitet, medlemskapet i Europeiska unionen, minskning av antalet riksdagsledamöter, behörighetsvillkor för statsråd och ledamöter i , byte av partitillhörighet, tidskarantän för statsråd och höga statstjänstemän, den offentliga äganderätten och den kommunala revisionen. Utskottet föreslår att avslår samtliga motioner. I betänkandet finns sex reservationer (MP, SD, V). Utskottets förslag till riksdagsbeslut 2010/11:K298 av och (båda S), 2010/11:K422 av m.fl. (V), 2011/12:K225 av (S), 2011/12:K228 av och (båda S), 2011/12:K233 av (S), 2011/12:K252 av och (båda FP) yrkande 1, 2011/12:K292 av och (båda MP), 2011/12:K314 av m.fl. (V) yrkande 1 och 2011/12:K325 av (S). Reservation 1 (V) 2010/11:K261 av (M) och 2011/12:K252 av och (båda FP) yrkandena 25. 2011/12:K314 av m.fl. (V) yrkande 3. Reservation 2 (V) Medlemskapet i Europeiska unionen 2011/12:K207 av och (båda SD), 2011/12:K383 av m.fl. (SD) och 2011/12:Fi242 av m.fl. (SD) yrkande 14. Reservation 3 (SD) Minskning av antalet riksdagsledamöter 2010/11:K260 av (M), 2011/12:K266 av (M), 2011/12:K279 av (M), 2011/12:K360 av (M) och 2011/12:K370 av (SD) i denna del. Reservation 4 (SD) Behörighetsvillkor för statsråd och ledamöter i 2011/12:K374 av och (båda SD), 2011/12:K375 av och (båda SD) och 2011/12:K390 av och (båda SD) yrkande 2. Reservation 5 (SD) 2010/11:K330 av (S) och 2011/12:K323 av (S). Tidskarantän för statsråd och höga statstjänstemän 2011/12:K293 av m.fl. (MP) yrkande 5. Reservation 6 (MP) 2010/11:K233 av och (båda S), 2010/11:K367 av (S) och 2011/12:K392 av och (båda S). 2010/11:K342 av (KD), 2011/12:K303 av (M), 2011/12:K345 av (KD) och 2011/12:K365 av (FP). Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (MP), (S), (M), i (S), (M), (M), (S), (FP), (S), (C), (S), Skånberg (KD), (SD), (V), (M), (S) och (M). I betänkandet behandlar 36 motionsyrkanden i författningsfrågor som har framställts under de allmänna motionstiderna 2010/11 och 2011/12. Motionsyrkandena gäller frågor om statsskicket, statschefens uppgifter, statschefens immunitet, medlemskapet i Europeiska unionen, minskning av antalet riksdagsledamöter, behörighetsvillkor för statsråd och ledamöter i , byte av partitillhörighet, tidskarantän för statsråd och höga statstjänstemän, den offentliga äganderätten och den kommunala revisionen. Utskottets förslag i korthet Utskottet föreslår att avslår två motioner om att monarkin ska avskaffas, sex motioner om att republik ska införas och en motion om att valmonarki ska återinföras. Jämför reservation 1 (V). Frågan om en översyn av statsskicket tas upp i flera motioner. m.fl. (V) begär i motion 2010/11:K422 ett tillkännagivande om att regeringen bör utreda det svenska statsskicket i syfte att avskaffa monarkin. En utredning av statsskicket i syfte att avskaffa monarkin begärs också i motion 2011/12:K314 yrkande 1 av m.fl. (V). Enligt motionärerna är det nuvarande systemet med monarki omodernt och odemokratiskt. Successionsordningen tar inte hänsyn till den grundlagsfästa religionsfriheten. Den kan inte heller anses vara jämställd och demokratisk. En statschef ska tillsättas enligt demokratiska principer. All makt ska på riktigt utgå från folket och de val som genomförs ska vara grunden för styret i riket. Dessutom tillkommer att stödet för monarkin aldrig varit så lågt som och att det framför allt är lågt bland unga personer. och (båda S) framhåller i motion 2010/11:K298 och motion 2011/12:K228 att är en av få moderna stater där statschefen fortfarande ärver sitt ämbete samt att det nuvarande systemet är omodernt och oförenligt med principen om allas lika värde. Enligt motionärerna är det inte rätt att en viss position i samhället är vigd åt en familj eller släkt. De anser att monarkins roll i det svenska moderna samhället bör ses över och att bör bli en republik. En utredning om statsskicket begärs också i motion 2011/12:K225 av (S). I motionen framhålls att är en av få monarkier som finns kvar i . Det nuvarande arrangemanget där statschefsämbetet är vikt åt en utvald ätt är enligt motionären oförenligt med principerna om att all makt ska utgå från folket och om alla människors lika värde. Den senaste översynen av grundlagarna omfattade tyvärr inte frågan om det nuvarande statsskicket. Torekovskompromissen är mer än och den behöver ses över. Regeringen bör därför enligt motionären överväga en översyn av statsskicket som syftar till att statschefen inte bara ska företräda folket utan även vara vald av folket. Även i motion 2011/12:K233 av (S) och i motion 2011/12:K325 av (S) framhålls att monarkins roll i det svenska moderna samhället bör ses över samt att bör bli en republik. Motionärerna framhåller att ett statsskick där statschefen ärver sitt ämbete är förlegat och att en statschef bör tillsättas på demokratiskt sätt efter kompetens och duglighet. och (båda FP) framhåller i motion 2011/12:K252 yrkande 1 att monarki är oförenligt med demokrati i ett principiellt perspektiv. bör därför besluta om att förändra grundlagarna och därmed möjliggöra en övergång till republikanskt statsskick. En utredning om statsskicket begärs också i motion 2011/12:K292 av och (båda MP). Enligt motionärerna finns det uppenbara problem med det nuvarande systemet och det är omodernt. Ett alternativ till det nuvarande systemet är att återinföra valmonarkin. Med ett sådant styrelsesätt kan behålla monarkin som har en djup förankring i historia och folk. En nyhet är dock att monarken väljs antingen direkt av folket i demokratiska val eller av . Motionärerna föreslår således ett tillkännagivande om att regeringen bör utreda statsskicket i syfte att återinföra valmonarki i . Av 1 kap. 1 § första stycket regeringsformen följer att all offentlig makt i utgår från folket. I andra stycket sägs att den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt. Den förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse. Av inledningskapitlet följer vidare att är folkets främsta företrädare (4 §) och att konungen eller drottning som enligt successionsordningen innehar tron är rikets statschef (5 §). Förutsättningarna för att få tjänstgöra som statschef anges i 5 kap. regeringsformen. Som statschef får endast den tjänstgöra som är svensk medborgare och har fyllt . Den som tjänstgör som statschef får inte vara statsråd eller utöva uppdrag som talman eller riksdagsledamot (2 §). För konungen som statschef gäller därutöver krav på viss trosbekännelse. Successionsrätten till tron för manliga och kvinnliga efterkommande till konung regleras i successionsordningen som är en grundlag. Statschefens uppgifter inskränktes vid införandet av den nuvarande regeringsformen till att avse vissa funktioner. Närmare bestämmelser om statschefens uppgifter finns i regeringsformen och i riksdagsordningen. Det var Grundlagberedningens uppgift att ange statschefens ställning i en modern grundlag (SOU 1972:15). Efter ingående överläggningar nådde beredningens ledamöter fram till en gemensam ståndpunkt, den s.k. Torekovskompromissen. Grundlagberedningen framhöll att de av statschefens funktioner som hade sin grund i kungens traditionella ställning som innehavare av regeringsmakten inte kunde förenas med ett parlamentariskt system. Av särskild betydelse var beredningens förslag om att statschefens roll vid regeringsbildningen skulle föras över till och dess organ. Statschefen blev således inte innehavare av någon politisk makt men behöll enligt beredningens förslag sin ställning som symbol för riket och sina representativa uppgifter. I grundlagspropositionen (prop. 1973:90 s. 171) framhölls att många i vårt land anser att det ärftliga konungadömet är ett främmande inslag i det demokratiska statsskicket. Tanken är att statschefsämbetet vinner sin fulla symbolverkan endast om statschefen har sitt uppdrag direkt eller indirekt från folket samt att i en demokrati, som utgår från alla medborgares lika värde, bör ingen ärva en offentlig befattning och vara oavsättlig från en sådan befattning. Vidare framhölls att å andra sidan har monarkin obestridligen stöd hos betydande befolkningsgrupper och den har visat sig kunna fungera på ett från parlamentarisk synpunkt oklanderligt sätt. Departementschefen nöjde sig med att konstatera att beredningens ledamöter enats om att i den nya regeringsformen inte frångå gällande statsform och att denna ståndpunkt vunnit mycket stark anslutning vid remissbehandlingen av beredningens förslag. Departementschefen tillade också att kungadömets bevarande var en given utgångspunkt vid utformningen av en ny författning om författningen skulle få önskvärt stöd i och folkopinionen. Den senaste övergripande översynen av regeringsformen gjordes av den parlamentariskt sammansatta kommittén (SOU 2008:125). Grunderna för statsskick liksom det förhållandet att är en monarki ingick dock inte i kommitténs uppdrag. Motioner om avveckling av monarkin, om införande av republik och om återinförande av valmonarki behandlades av utskottet (bet. 2009/10:KU27). Utskottet avstyrkte motionerna i förenklad ordning med hänvisning bl.a. till betänkande 2006/07:KU11. I det betänkandet avstyrktes motsvarande motioner med hänvisning till den ståndpunkt om statsskicket som intogs vid författningsreform. I samband med behandling av budgetpropositionen föreslog utskottet ett tillkännagivande till regeringen om att genomföra en översyn av den nuvarande överenskommelsen som träffats mellan regeringen och riksmarskalksämbetet om redovisning av hovstatens verksamhet (bet. 2011/12:KU1). Utskottet anförde i denna del att det, inom ramen för de gällande konstitutionella och rättsliga regelverken, finns förutsättningar för att genomföra en översyn av nämnda överenskommelse (s. 20). Enligt utskottet borde en sådan översyn verka för en ökad insyn i hovstaten men respektera statschefens privata sfär och inte utgöra någon ändring i den nuvarande konstitutionella ordningen. biföll utskottets förslag (rskr 2011/12:56). Motioner om avskaffande av monarkin, om införande av republik och om återinförande av valmonarki har varit uppe till behandling i utskottet. I dessa delar vidhåller utskottet sina tidigare ställningstaganden och avstyrker motionerna 2010/11:K298 (S), 2010/11:K422 (V), 2011/12:K225 (S), 2011/12:K228 (S), 2011/12:K233 (S), 2011/12:K252 (FP) yrkande 1, 2011/12:K292 (MP), 2011/12:K314 (V) yrkande 1 och 2011/12:K325 (S). Utskottets förslag i korthet Utskottet föreslår att avslår en motion om att statschefen ska överta vissa av talmannens uppgifter och en motion om att statschefen ska fråntas vissa uppgifter. (M) begär i motion 2010/11:K261 att statschefen ska överta de uppgifter som talmannen har då en ny statsminister ska utses. Hon anför bl.a. att i alla andra parlamentariska demokratiska monarkier är det statschefen, dvs. monarken, som formellt leder arbetet med att utse en regeringsbildare och att detta även bör gälla i . Enligt motionären är det logiskt att statschefen, i egenskap av statens främste företrädare, leder arbetet med att finna en lämplig kandidat till posten som regeringschef. Dessutom skulle denna uppgift ge monarken en något mer framskjuten plats, vilket kan bidra till att långsiktigt upprätthålla det folkliga stödet för monarkin. Om uppdraget som statschef får ökat innehåll ser man tydligare att monarkin har en funktion att fylla. Statschefen, till skillnad från talmannen, skulle heller inte kunna anklagas för att ta politiska hänsyn om ett valutslag skulle visa sig otydligt. och (båda FP) framhåller i motion 2011/12:K252 yrkandena 25 att bör tillkännage för regeringen att kungen, så länge som monarkin existerar som statsskick, bör fråntas sin roll som ordförande i , att utländska ambassadörer bör överlämna sina kreditivbrev till talmannen eller utrikesministern, att utrikesministern bör utfärda utnämningsbreven till svenska konsuler utomlands samt att statschefsrollen i förhållande till främmande makt bör utövas av talmannen eller statsministern. Statschefens uppgifter inskränktes vid införandet av den nuvarande regeringsformen till att avse vissa funktioner. Närmare bestämmelser om statschefens uppgifter finns i regeringsformen och i riksdagsordningen. Regeringsskifte äger enligt 6 kap. 6 § regeringsformen rum vid en särskild konselj inför statschefen. Enligt 10 kap. 12 § regeringsformen är statschefen ordförande vid sammanträde med . Statschefen förklarar också enligt 1 kap. 4 § riksdagsordningen öppnat, och han eller hon får avge ämbetsförklaring inför kammaren (2 kap. 10 § riksdagsordningen). Av motivuttalanden framgår att statschefens uppgifter i övrigt bestäms genom sedvana (prop. 1973:90 s. 173). Av särskilt intresse anses rollen som rikets främste företrädare i förhållande till andra länder vara. Enligt folkrätten ackrediteras andra länders sändebud hos statschefen och det är denne som undertecknar de svenska sändebudens kreditivbrev. Vidare fullgör statschefen inrikes representationsuppgifter av mer eller mindre officiell karaktär på skilda områden i samhällslivet. Av regeringsformen framgår vidare att statschefen ska hållas underrättad om rikets angelägenheter av statsministern, och när det behövs sammanträder regeringen i konselj under statschefens ordförandeskap (5 kap. 3 §). Innan statschefen reser utomlands ska han eller hon samråda med statsministern. När en statsminister ska utses, kallar talmannen företrädare för varje partigrupp inom till samråd (6 kap. 4 § första stycket regeringsformen). Talmannen överlägger med vice talmännen och lämnar sedan förslag till . Enligt 6 kap. 4 § andra stycket regeringsformen ska , utan beredning i utskott, pröva förslaget genom omröstning. Om mer än hälften av ledamöter röstar mot förslaget är det förkastat. I annat fall är det godkänt. Som redovisats tidigare var det Grundlagberedningens uppgift att ange statschefens ställning i en modern grundlag (SOU 1972:15). Efter ingående överläggningar nådde beredningens ledamöter fram till en gemensam ståndpunkt Torekovskompromissen. Grundlagberedningen framhöll att de av statschefens funktioner som hade sin grund i kungens traditionella ställning som innehavare av regeringsmakten inte kunde förenas med ett parlamentariskt system. Av särskild betydelse var beredningens förslag om att statschefens roll vid regeringsbildningen skulle föras över till och dess organ. Statschefen blev således inte innehavare av någon politisk makt men behöll enligt beredningens förslag sin ställning som symbol för riket och sina representativa uppgifter. I grundlagspropositionen (prop. 1973:90 s. 171) framhölls att många i vårt land anser att det ärftliga konungadömet är ett främmande inslag i det demokratiska statsskicket. Tanken är att statschefsämbetet vinner sin fulla symbolverkan endast om statschefen har sitt uppdrag direkt eller indirekt från folket samt att i en demokrati, som utgår från alla medborgares lika värde, bör ingen ärva en offentlig befattning och vara oavsättlig från en sådan befattning. Vidare framhölls att å andra sidan har monarkin obestridligen stöd hos betydande befolkningsgrupper och den har visat sig kunna fungera på ett från parlamentarisk synpunkt oklanderligt sätt. Departementschefen nöjde sig med att konstatera att beredningens ledamöter enats om att i den nya regeringsformen inte frångå gällande statsform och att denna ståndpunkt vunnit mycket stark anslutning vid remissbehandlingen av beredningens förslag. Departementschefen tillade också att kungadömets bevarande var en given utgångspunkt vid utformningen av en ny författning om författningen skulle få önskvärt stöd i och folkopinionen. Den senaste övergripande översynen av regeringsformen gjordes av den parlamentariskt sammansatta kommittén (SOU 2008:125). Grunderna för statsskick liksom det förhållandet att är en monarki ingick dock inte i kommitténs uppdrag. Motionsyrkanden om att inskränka statschefens uppgifter behandlades av utskottet (bet. 2009/10:KU27). Utskottet avstyrkte yrkandena i förenklad ordning med hänvisning bl.a. till betänkande 2006/07:KU11. I det betänkandet avstyrktes motsvarande motionsyrkanden med hänvisning till den ståndpunkt om statsskicket som intogs vid författningsreform. En motion om inskränkning av statschefens uppgifter behandlades av utskottet i förenklad ordning (bet. 2005/06:KU15). Med hänvisning till att utskottet tidigare behandlat motionsförslag beträffande statschefens uppgifter avstyrktes motionen. I denna del hänvisade utskottet till betänkande 2003/04:KU9. avstyrkte utskottet en motion om att statschefen bör fråntas vissa av sina uppgifter (bet. 2003/04:KU9). I denna del anförde utskottet att någon ändring inte bör göras i de lagregler som styr vissa av statschefens uppgifter (s. 27). Vidare fann utskottet inte skäl att förorda en ändring av de uppgifter som följer av sedvana. Utskottet behandlade senast i betänkande 2009/10:KU27 motionsyrkanden om att statschefen ska överta de uppgifter som enligt 6 kap. 4 § första stycket regeringsformen åvilar talmannen. Utskottet hänvisade till att Grundlagberedningen års regeringsform framhöll att de av statschefens funktioner som hade sin grund i kungens traditionella ställning som innehavare av regeringsmakten inte kunde förenas med ett parlamentariskt system. Av särskild betydelse var att statschefens roll vid regeringsbildningen fördes över till och dess organ. Statschefen skulle sålunda inte ha någon politisk makt men däremot behålla sin ställning som symbol för riket och sina representativa uppgifter. Utskottet såg inte anledning att förorda en annan ordning än den nu gällande i detta avseende och avstyrkte därför yrkandena. Även i betänkande 2007/08:KU14 behandlade utskottet motionsyrkanden om att statschefen ska överta de uppgifter som enligt 6 kap. 4 § första stycket regeringsformen åvilar talmannen. Utskottet ansåg att resultatet av arbete borde avvaktas och avstyrkte därför yrkandena. I betänkande 1983/84:KU26 avstyrkte utskottet en motion om att förstärka kungens ställning, som bl.a. innefattade förslag om att monarken efter sedvanliga konsultationer skulle utse regeringsbildare, hålla trontal vid öppnande, vara ordförande i beslutskonseljer i viktiga ärenden och formellt åter bli högsta befälhavare över rikets försvarsmakter. Utskottet hänvisade till grundlagspropositionen (prop. 1973:90) och då bl.a. uttalandet att även formell medverkan från statschefens sida vid tillkomsten av politiska beslut skulle kunna bli en belastning för den symbolställning som statschefen borde inta. Motioner om att statschefen ska överta vissa av talmannens uppgifter och om att statschefen ska fråntas vissa uppgifter har varit uppe till behandling i utskottet. I dessa delar vidhåller utskottet sina tidigare ställningstaganden och avstyrker motionerna 2010/11:K261 (M) och 2011/12:K252 (FP) yrkandena 25. Utskottets förslag i korthet Utskottet föreslår att avslår ett motionsyrkande om att statschefen inte ska åtnjuta total åtalsimmunitet. Jämför reservation 2 (V). m.fl. (V) begär i motion 2011/12:K314 yrkande 3 ett tillkännagivande om att regeringen ska utreda monarkens åtalsimmunitet i syfte att upphäva denna immunitet. Oavsett hur en statschef utses är det enligt motionärerna inte rimligt med total åtalsimmunitet. Statschefens immunitet bör motsvara den begränsade immunitet som gäller för ledamöter. Enligt 5 kap. 8 § regeringsformen kan konungen eller drottning som är statschef inte åtalas för sina gärningar. Statschefen åtnjuter alltså straffrättslig immunitet. Skyddet gäller oberoende av om han kan anses ha begått gärningen under utövandet av uppdraget som statschef eller som privatperson. Bestämmelsen om skydd mot åtal utesluter även att statschefen ställs till ansvar för brott på annat sätt än genom åtal, t.ex. genom strafföreläggande. Det anses inte att statschefen i och för sig står över lagen, men han kan inte ställas till ansvar för brott. Den rättsliga immuniteten gäller dock enligt förarbetsuttalanden inte civilrättsliga frågor. Sådana anspråk mot statschefen, t.ex. avseende skadestånd, kan alltså framställas i domstol (prop. 1973:90 s. 175). Av 4 kap. 12 § regeringsformen följer att talan inte får väckas mot den som utövar eller har utövat uppdrag som riksdagsledamot på grund av hans eller hennes yttranden eller gärningar under utövandet av uppdraget, utan att har medgett det genom ett beslut som minst fem sjättedelar av de röstande har enats om. Utan ett sådant medgivande får en person inte heller berövas friheten eller hindras från att resa inom riket på grund av yttranden eller gärningar under utövandet av uppdraget. Misstänks en riksdagsledamot för brott i annat fall, ska bestämmelser i lag om gripande, anhållande eller häktning tillämpas endast om han eller hon erkänner brottet eller har tagits på bar gärning eller om det är fråga om ett brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse . Grunderna för statsskick liksom det förhållandet att är en monarki ingick inte i uppdrag (SOU 2008:125). Bestämmelsen om åtalsimmunitet för statschefen behandlades dock av i anslutning till Romstadgan för (Romstadgan). I betänkandet konstaterade kommittén att Romstadgan har varit bindande för och att regeringsformen bör anpassas till de krav som följer av åtaganden enligt Romstadgan (s. 610 f.). Enligt kommittén borde en ny bestämmelse införas i regeringsformen som markerar att regeringsformens regler om åtal och immunitet för riksdagsledamöter, statschefen, statsråd och ledamöter i eller inte utgör hinder mot att åtaganden med anledning av Romstadgan uppfylls. Den nya bestämmelsen borde också ta sikte på åtaganden i förhållande till andra mellanfolkliga brottmålsdomstolar. förslag i denna del delades av regeringen och (prop. 2009/10:80, bet. 2009/10:KU19 och bet. 2010/11:KU4, rskr. 2010/11:21). Motioner om upphävande av åtalsimmunitet för statschefen avstyrktes av utskottet i förenklad ordning och (bet. 2004/05:KU13 och bet. 2005/06:KU15). I denna del hänvisade utskottet till betänkande 2003/04:KU9. avslog utskottet ett motionsyrkande om att statschefen inte längre bör åtnjuta immunitet (bet. 2003/04:KU9). Utskottet såg inget skäl att förorda en ändring av den gällande ordningen (s. 26). Utskottet ser inte någon anledning att avvika från de bedömningar som utskottet tidigare gjort. I denna del noterar även utskottet att i anslutning till Romstadgan behandlade bl.a. bestämmelsen om åtalsimmunitet för statschefen. arbete i denna del resulterade i en ny bestämmelse i regeringsformen som innebär att regeln om immunitet för statschefen inte hindrar att uppfyller sina åtaganden i förhållande till i eller andra mellanfolkliga domstolar. Motionen 2011/12:K314 (V) yrkande 3 avstyrks således. Medlemskapet i Europeiska unionen Utskottets förslag i korthet Utskottet föreslår att avslår tre motioner om medlemskapet i Europeiska unionen. Jämför reservation 3 (SD). och (båda SD) begär i motion 2011/12:K207 att bestämmelsen i regeringsformen om att är medlem i Europeiska unionen (EU) upphävs. De anför bl.a. att denna bestämmelse står i direkt konflikt med portalparagrafen i regeringsformen om att all offentlig makt i utgår från folket. I motion 2011/12:Fi242 yrkande 14 begär m.fl. (SD) ett tillkännagivande till regeringen om att möjligt bör inleda förhandlingar om ett svenskt utträde ur EU och att i fortsättningen endast ska vara medlem i Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Även m.fl. (SD) begär i motion 2011/12:K383 ett tillkännagivande till regeringen om att omgående bör omförhandla sitt nuvarande medlemskap i till att enbart omfatta . Motionärerna anför bl.a. att Lissabonfördraget1[ Lissabonfördraget om ändring av fördraget om Europeiska unionen och fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen (Lissabonfördraget).]