bet · GZ01FiU44 · 2012-05-16 00:00:00 — 2011/12:FiU44 om Stabilitetsfonden Utskottet föreslår att lägger regeringens skrivelse 2011/12:71 om Stabilitetsfonden till handlingarna. I skrivelsen redovisar och kommenterar regeringen de synpunkter om Stabilitetsfonden som framför i sin granskningsrapport den skäl för namnet (RiR 2011:26). Stabilitetsfonden inrättades mitt under finanskrisen för att finansiera kostnaderna för stödåtgärder till finansinstituten. Utskottet konstaterar att flera av de frågeställningar som tas upp i skrivelsen utreds inom ramen för den s.k. arbete. När det gäller frågan om en eventuell återföring av det kapital som staten initialt tillförde Stabilitetsfonden för att öka förtroendet för fonden anser utskottet det finns anledning att återföra kapital från fonden till staten. En sådan överföring är emellertid inte möjlig att genomföra , enligt utskottets uppfattning. Läget på finansmarknaderna är fortfarande turbulent och en återföring skulle kunna bidra till att öka nervositeten på en redan nervös marknad och minska förtroendet för Stabilitetsfonden. Två motioner med anledning av skrivelsen avstyrks. I betänkandet finns tre reservationer. Utskottets förslag till riksdagsbeslut 2011/12:Fi5 av och (båda SD) och 2011/12:Fi6 av Per (MP) yrkandena 1 och 2 samt lägger skrivelse 2011/12:71 till handlingarna. Reservation 1 (MP) Reservation 2 (SD) Reservation 3 (V) motiveringen Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (M), (S), (M), (S), (M), (S), (FP), (S), Per Åsling (C), (S), (M), Per (MP), (KD), (SD), (V) och (S). Ärendet och dess beredning lämnade (RiR) rapporten den skäl för namnet (RiR 2011:26) till . Mitt under den akuta finanskrisen beslutade om den s.k. bankstödslagen (2008:814) som innehöll olika möjligheter för staten att ge stöd till motverka allvarliga störningar i det finansiella systemet. Bland annat inrättades Stabilitetsfonden för att finansiera kostnaderna för olika stödåtgärder. I rapporten granskar RiR utformningen av Stabilitetsfonden, om den är effektiv för att uppnå mål med fonden och om den använts i enlighet med intentioner. överlämnade RiR:s rapport till regeringen. I den aktuella skrivelsen, som lämnades till , redovisar regeringen sin syn på rapporten. I skrivelsen redovisas även synpunkter på rapporten. Övergripande innehåll i rapport RiR:s granskning bygger på följande fyra frågeställningar: Är fonden ett effektivt verktyg? Stärks statens finansiella ställning? Finansieras kostnaderna för en finanskris huvudsakligen av banksektorn? Var det korrekt att använda Stabilitetsfonden för att finansiera statens deltagande i Nordeas nyemission 2009? Nedan sammanfattas RiR:s iakttagelser och synpunkter under respektive frågeställning. Är fonden ett effektivt verktyg? RiR ifrågasätter om det är lämpligt att den s.k. målnivån för Stabilitetsfonden fastställs till av BNP. Enligt RiR har utvecklingen av riskerna i banksektorn inte något klart samband med tillväxten i den svenska ekonomin. RiR är också kritisk till att medlen i fonden placeras på ett räntelöst konto i . Stabilitetsfonden är inte en fond i vilken staten har tillgångar som kan användas vid en finanskris, utan eventuella stöd via Stabilitetsfonden måste finansieras genom upplåning, dvs. genom att staten emitterar statspapper. Erfarenheter från tidigare kriser visar att kostnaden för att låna kan öka dramatiskt när staten tvingas rädda det finansiella systemet. Ser man till riskdiversifiering finns det därför anledning att bygga upp en fond med ett bredare placeringsperspektiv. Stärker Stabilitetsfonden statens finansiella ställning? En effektiv stabilitetsfond ska enligt RiR leda till att statens finansiella ställning stärks när behållningen i fonden ökar. RiR menar att Stabilitetsfonden inte har den effekten på statens finansiella ställning. Anledningen är att utvecklingen av statens finansiella ställning bestäms av det finansiella ramverket och målet om ett överskott i de offentliga finanserna på av BNP och att avgifterna till Stabilitetsfonden räknas in när sparandet stäms av mot överskottsmålet. Detta får till effekt att avgifterna till Stabilitetsfonden kommer att motsvaras av ett minskat skatteuttag eller ökade utgifter på andra områden. Av den anledningen kan man enligt RiR anta att statsskuldens storlek kommer att vara opåverkad av uppbyggnaden av Stabilitetsfonden. Finansieras kostnaderna för en finanskris huvudsakligen av banksektorn? Kreditinstituten betalar in en stabilitetsavgift till Stabilitetsfonden. Målet är att kreditinstituten ska svara för huvuddelen av finansieringen av fonden. Enligt stödlagens förarbeten ska fonden uppgå till i genomsnitt av BNP. Regeringen och har dock överfört stora medel till fonden, dels genom ett första tillskott på , dels genom att Stabilitetsfonden fått utnyttja statens teckningsrätter i Nordea utan att fonden behövt betala för dem. De initiala 15 miljarderna motsvarar av BNP. Lägger man sedan till värdet av fondens innehav av Nordea och utdelningar på innehavet innebär det att kreditinstitutens avgifter inte kommer att motsvara målet om att avgifterna ska svara för huvuddelen av Stabilitetsfondens finansiering. Det finns en risk att skattebetalarna kommer att svara för mer än hälften av finansieringen om de nuvarande reglerna behålls. Var det rätt att använda Stabiliseringsfonden till finansieringen av nyemissionen i Nordea ? utfärdade regeringen förordningen (2009:46) om kapitaltillskott till solventa banker m.fl. Med förordningen som stöd använde regeringen för att finansiera statens andel i Nordeas nyemission, motsvarande . RiR anser i sin granskningsrapport att begreppet i förordningen att stärka kreditförsörjningen saknar motsvarighet i bankstödslagen. RiR noterar att det i författningskommentaren till bankstödslagen finns en hänvisning till den numera upphävda lagen (1993:765) om statligt stöd till banker och andra kreditinstitut. I den anges att statligt stöd fick lämnas för att trygga kreditförsörjningen (då avsågs stöd för att garantera att instituten kunde fullgöra sina förpliktelser i rätt tid). Att trygga eller att förstärka kreditförsörjning är enligt RiR inte samma sak. I synnerhet gäller det när statens insats inte påverkade utfallet av Nordeas nyemission. Emissionen var garanterad av andra ägare förutom staten, och dessutom av två investmentbanker. RiR har låtit professor yttra sig i frågan om förordningen om kapitaltillskott till banker m.fl. är förenlig med bankstödslagen. Hon anser att det inte finns utrymme i lagen för innehållet i förordningen. RiR konstaterar vidare att det framkommit i intervjuer att en bidragande orsak till regeringens handlande var att den ville värna utgiftstaket. Enligt RiR hade det dock under rådande omständigheter varit mer rättframt att delta i Nordeas nyemission via statsbudgeten. Nedan redovisas RiR:s rekommendationer följt av regeringens och synpunkter på RiR:s slutsatser. Regeringen bör lämna förslag till en målsatt storlek för Stabilitetsfonden som bättre återspeglar risknivån i banksystemet än vad den nuvarande relationen till BNP gör. Förslaget bör ta hänsyn till att riskerna i banksektorn förändras . Regeringen bör även tydliggöra innebörden av att fonden i genomsnitt ska uppgå till av BNP och hur avgifterna i Stabilitetsfonden ska utvecklas efter uppbyggnadsperioden. Regeringens skrivelse om rekommendationen Regeringen delar RiR:s uppfattning att det finns skäl att se över Stabilitetsfondens målnivå och analysera om den bättre bör återspegla risknivån i banksektorn. (Fi 2011:02) har i uppdrag att utreda om Stabilitetsfonden behöver ha en målnivå, men den har också mandat att föreslå andra målnivåer än den nuvarande. Regeringen avser att invänta kommitténs slutsatser innan den överväger att vidta åtgärder inom detta område. Då handlar det, förutom om målnivån, även om eventuella tydliggöranden av den nuvarande målnivån och om hur avgifterna till systemet ska utvecklas efter uppbyggnadsperioden. avvaktar arbete innan den tar ställning till Stabilitetsfondens målnivå. Placeringen av stabilitetsfondens medel Regeringen bör undersöka om de medel som kommer in till fonden kan placeras på annat sätt än genom avbetalningar på statsskulden. Undersökningen bör t.ex. utvärdera om hela eller delar av Stabilitetsfondens medel bör placeras i utländska värdepapper med låg risk, som skulle kunna säljas när fonden behöver användas. Regeringen skulle kunna ge tilläggsdirektiv till att genomföra denna typ av undersökningar. Regeringens skrivelse om rekommendationen Den nuvarande placeringen av Stabilitetsfondens medel sker i enlighet med bankstödslagen och beslut. Fondens konstruktion stämmer överens med budgetlagens krav på en fullständig budget, dvs. att alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov ska ingå i statens budget. Den stämmer även överens med konstruktionen av redan befintliga garantireserver och vissa andra fonder. Stabilitetsavgifterna förbättrar statens budgetsaldo och sänker statsskulden medan en användning av fonden försämrar budgetsaldot och höjer statsskulden. Regeringen delar RiR:s uppfattning att finanskriser kan vara mycket kostsamma, vilket erfarenheterna visat. En placering av pengarna i Stabilitetsfonden i likvida utländska statsobligationer behöver dock inte innebära att statens samlade risk eller kostnaderna för skattebetalarna vid en finanskris minskar. Regeringen utesluter emellertid inte att det kan finnas skäl att placera fondens pengar på annat sätt än på ett räntebärande konto i . Regeringen kommer därför att göra en översyn av systemet för att se om det finns anledning att återkomma till med förslag om hur medlen i fonden bör placeras. En sådan analys bör, enligt regeringen, göras utifrån ett vidare perspektiv där jämförelser görs mellan Stabilitetsfonden och t.ex. garantireserverna och andra fonder som är konstruerade som räntebärande konton i och som ingår i statsskuldsförvaltningen. I översynen bör hänsyn också tas till eventuella negativa effekter av en stigande statsskuld i kristider. Ett slutligt ställningstagande till hur Stabilitetsfonden bör konstrueras bör avvakta de pågående förhandlingarna om förslag till ett gemensamt europeiskt ramverk för hantering av banker i kris, enligt regeringen. delar inte RiR:s uppfattning att regeringen bör undersöka om hela eller delar av Stabilitetsfonden bör placeras i en fond. Nackdelarna med en sådan fond är större än fördelarna. Att låna upp medel i förväg för att placera i räntebärande värdepapper innebär att statsskulden stiger. Det skulle minska det svenska låneutrymmet om får statsfinansiella problem av andra skäl än en bankkris. En viktig svensk princip i hanteringen av statens finanser är att inte öronmärka vissa inkomster och låsa pengarna i en riktig fond, dvs. en fond bestående av värdepapper. I stället skapas konton i , och inkomsterna används för att minska statsskulden. Så fungerar garantireserver och andra statliga garantimyndigheter. Det finns ingen anledning att avvika från denna princip när det gäller Stabilitetsfonden. Den bakomliggande orsaken till att man diskuterar och föreslår att fonden ska vara placerad i värdepapper är en misstro mot det finans- och budgetpolitiska ramverket. Tanken är att om man på förhand bygger upp en buffert kan man bättre stå emot oväntade statsfinansiella påfrestningar. De största effekterna av en finanskris drabbar statsfinanserna via en kraftig ekonomisk nedgång, inte via utgifter för bankstöd som fonden är tänkt att finansiera. Det betyder, enligt , att om statsfinanserna är svaga i utgångsläget så gör en fond för bankstöd på ett par procent av BNP endast begränsad nytta. Om däremot statsfinanserna är starka i utgångsläget gör fonden ingen nytta eftersom staten kommer att kunna fortsätta att finansiera sina utgifter med egen nyupplåning. Stabilitetsfondens inverkan på statens finansiella ställning För att Stabilitetsfonden ska stärka statens finansiella ställning bör regeringen bortse från fondens effekt på det finansiella sparandet vid avstämningar mot målet om överskott i den offentliga sektorn. Regeringens skrivelse om rekommendationen Ett viktigt syfte med fonden är att kreditinstituten, genom stabilitetsavgiften, är med och betalar kostnaderna för stödåtgärder (enligt stödlagen) vid en finansiell kris. Sedan inrättandet av fonden bär kreditinstituten sina egna risker i större utsträckning . Däremot har det aldrig varit ett syfte för regeringen att skapa ett reformutrymme. Överskottsmålet är satt med beaktande av att det bl.a. ska täcka statens eventuella åtaganden i form av statliga stödåtgärder till kreditinstitut. Det gällde även tidigare, innan Stabilitetsfonden inrättades. Inrättandet av fonden har inte ändrat statens åtagande att värna det finansiella systemet och är därför inte ett skäl för att ändra nivån på överskottsmålet. Förändringar i statens implicita och explicita risker påverkar behovet av buffertar. Därför krävs en kontinuerlig uppföljning av dessa risker. har fått i uppdrag att redovisa en samlad riskanalys av statliga garantier och krediter. Den första redovisningen lämnades . instämmer delvis i RiR:s rekommendation. Stabilitetsavgiften kan ses som en finansiering av framtida utgifter, och därför kan det vara rimligt att exkludera avgiften från det finanspolitiska regelverket. Det är t.ex. inte rimligt att stabiliseringsavgiften inkluderas när framtida reformutrymme beräknas. konstaterar dock att detta gäller alla typer av statliga garantiavgifter som tas ut av statliga myndigheter, inte bara stabiliseringsfondsavgiften. Regeringen bör därför utarbeta en generell ståndpunkt för samtliga avgifter. noterar i det sammanhanget att stabilitetsavgiften omfattar relativt blygsamma belopp. anser att överskottsmålet skulle kunna bestämmas utifrån generella överväganden, där behovet av buffert för bankstöds- och garantiverksamheterna inkluderas, i stället för att man exkluderar inkomsterna från stabilitetsavgiften. Återföring av det initiala kapitalet och debitering av värdet av teckningsrätterna i Nordea En rimlig målsättning bör vara att den finansiella sektorn står för de direkta kostnaderna som är knutna till stödåtgärder i den finansiella sektorn vid en kris. Stabilitetsfondens behållning bör därför utgöras av avgifter som bankerna betalar. För att så ska bli fallet bör regeringen undersöka om Stabilitetsfonden kan debiteras i efterskott för värdet av teckningsrätterna i Nordeas nyemission. Regeringen bör även pröva om det initiala tillskottet om inklusive ränta bör återföras. Regeringens skrivelse om rekommendationen Regeringen delar RiR:s uppfattning att den finansiella sektorn ska stå för de kostnader som är knutna till statliga stödåtgärder vid en finanskris. Det är därför instituten åläggs att betala den årliga stabilitetsavgiften. Detta minskar institutens incitament att ta överdrivna risker. För att ytterligare minska risktagandet kan man införa avgifter som avspeglar riskerna i ett institut. har därför fått i uppdrag att utreda och föreslå en riskdiffentierad avgift till Stabilitetsfonden. Anledningen till att beslutade att tillföra fonden ett initialt kapital på var att turbulensen på finansmarknaden krävde omedelbara åtgärder för att skapa förtroende för fonden. Mot bakgrund av att situationen på finansmarknaden är turbulent anser regeringen att det inte finns starka skäl för att nu återföra det initiala kapitalet eller att i efterhand debitera kontot i för värdet på teckningsrätterna i Nordea. RiR menar i sin rapport att instituten kommer att stå för mindre än hälften av finansieringen av Stabilitetsfonden. RiR:s beräkning baseras på ett antagande om att instituten ska upphöra med att betala stabilitetsavgifter när målnivån i Stabilitetsfonden har uppnåtts. Något sådant uttalande har emellertid inte gjorts, enligt regeringen. I bankstödslagen finns inget utrymme för att upphöra med avgiftsuttaget när målnivån uppnåtts. Uttalandena i lagens förarbeten om att fonden bör uppnå ett genomsnittligt värde på av BNP innebär att fonden ska kunna växa så att den uppgår till både ett högre och ett lägre värde än av BNP. Detta innebär att instituten automatiskt inte ska upphöra med att betala avgifter till fonden när den nått målet. Regeringens uppfattning är i stället att instituten ska fortsätta att betala avgifter. Det faktum att BNP ökar över tiden kräver dessutom att instituten fortsätter att betala in avgifter för att målnivån ska upprätthållas. uppdrag att göra en översyn av målnivån kan leda till nya överväganden på detta område, enligt regeringen. instämmer delvis i RiR:s rekommendation att i efterhand debitera fonden för värdet av teckningsrätterna. anser också att beslutet att överföra teckningsrätterna till fonden borde ha underställts . framhåller att en återföring av värdet av teckningsrätterna skulle innebära ökade avgifter för bankerna i motsvarande omfattning, eftersom målet är att fonden slutligt ska uppgå till av BNP. Riksgälden instämmer däremot inte i RiR:s rekommendation om en återföring av det initiala tillskottet på . RiR har enligt rätt i att det initiala bidraget på inte borde ha gett någon extra trovärdighet till systemet utöver fondens obegränsade kredit hos . Men det är en bedömning som är gjord i efterhand och som bygger på detaljerad kunskap om det statliga budgetsystemet. Det är få medborgare som har den kunskapen. Att i det extrema läge som rådde ta risken att det uppstår osäkerhet om statens resurser att hantera krisen hade varit oklokt. Överföringen bidrog till att lugna situationen. anser att det nu inte finns någon anledning att dra tillbaka pengarna. Den finansiella sektorn ska stå för alla kostnader i samband med en kris. har dock gjort en politisk avvägning och beslutat att man ska dela på kostnaden genom att skattebetalarna skjuter till de första 15 miljarderna. har svårt att förstå varför RiR ifrågasätter det beslutet, och konstaterar att de flesta finanskriser orsakas av en kombination av missgrepp i den ekonomiska politiken och felaktiga beslut i den finansiella sektorn. Vidare anför följande: Om Stabilitetsfondens storlek i relation till BNP tas bort får ett beslut att återta det initiala tillskottet ingen reell effekt. Bankernas avgifter blir desamma oavsett om man reducerar saldot på kontot eller inte. Om målet behålls på av BNP och regeringens och ambition är att den finansiella sektorn ska stå för alla kostnader för finanskriser kan man lika gärna höja taket till av BNP, i stället för att dra tillbaka de 15 miljarderna. Det skulle i stort sett ge samma effekt på bankernas betalningsskyldighet. Förordningen om kapitaltillskott till solventa banker m.fl. Det är inte helt klart om förordningen (2009:46) om kapitaltillskott till solventa banker m.fl. ryms inom lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut. Regeringen bör därför pröva om det krävs åtgärder för att undanröja oklarheter kring förhållandet mellan lagen och förordningen. Regeringens skrivelse om rekommendationen Regeringen delar inte RiR:s uppfattning att det inte är helt klart om det finns det lagstöd som krävs för förordningen om kapitaltillskott till solventa banker m.fl. Regeringen anser att det inte finns skäl att ifrågasätta regeringens dåvarande och alltjämt rådande uppfattning att förordningen inte går utöver det utrymme som följer av bankstödslagen. Förordningen återspeglar och specificerar de principer som fastslås i lagen. Mot den bakgrunden avser regeringen att inte göra några förändringar i förordningen. När det gäller statens deltagande i Nordeas nyemission anför regeringen bl.a. följande: Staten hade kunnat delta i Nordeas nyemission utan att använda sig av Stabilitetsfonden. Förutsättningarna för kapitaltillskott enligt förordningen var dock uppfyllda. Förhållandena på finansmarknaderna var vid den aktuella tidpunkten så allvarliga att regeringen gjorde bedömningen att det inte var osannolikt att även andra banker skulle ingå avtal om stöd enligt förordningen. Att i det läget behandla Nordea annorlunda än övriga kreditinstitut i var inte befogat eller ens försvarbart, enligt regeringen. Regeringen anser att det var korrekt att använda sig av Stabilitetsfonden, trots att staten var och är aktieägare i . anser att det fanns och fortfarande finns lagstöd för regeringen att besluta om förordningen om kapitaltillskott till solventa banker m.fl. Av RiR:s rapport att döma verkar det dock finnas utrymme för olika tolkningar. Därför kan det finnas anledning att förtydliga lagen på denna punkt, enligt . I motion 2011/12:Fi6 av Per (MP) anser motionären att regeringen bör återkomma med förslag på hur nivån i Stabilitetsfonden kan relateras till bankernas storlek och risktagande i stället för som till BNP (yrkande 1). Motionären konstaterar att RiR i sin rapport anser att det finns en risk för att skattebetalarna i slutändan kommer att ha stått för mer än hälften av finansieringen av Stabilitetsfonden. Motionärerna skriver att detta inte är acceptabelt och att regeringen måste agera så att det kapital som staten lagt in i fonden återförs till skattebetalarna. Regeringen bör också återkomma med förslag om hur fonden kan konstrueras om så att den absoluta merparten av finansieringen av fonden i slutänden har kommit från kreditinstituten (yrkande 2). I motion 2011/12:Fi5 av och (båda SD) delar motionärerna ståndpunkt att värdet på de statliga teckningsrätter i Nordea som nyttjats av Stabilitetsfonden bör återbördas till staten. Motionärerna delar uppfattningen att den finansiella sektorn ska stå för de kostnader som är knutna till statliga stödåtgärder vid finanskriser och motsätter sig att skattemedel eller andra medel som kan betraktas som medborgarnas tillgångar förs över till Stabilitetsfonden. De medel som motsvarar värdet av teckningsrätterna bör i stället krävas in från berörda finansiella aktörer. Utskottets förslag i korthet lägger regeringens skrivelse 2011/12:71 om Stabilitetsfonden till handlingarna. Utskottet konstaterar att flera av de frågeställningar som behandlas i skrivelsen utreds inom ramen för den s.k. arbete. När det gäller frågan om en eventuell återföring av det kapital som staten initialt tillförde Stabilitetsfonden för att öka förtroendet för fonden anser utskottet det finns anledning att återföra kapital från fonden till staten. Enligt utskottets uppfattning är det emellertid inte möjligt att genomföra en sådan överföring . är situationen på finansmarknaderna fortfarande turbulent och en återföring skulle kunna bidra till att öka nervositeten på en redan nervös marknad och minska förtroendet för stabilitetsfonden. Jämför reservationerna 1 (MP), 2 (SD) och 3 (V). Utskottet har granskat regeringens skrivelse 2011/12:71 om stabilitetsfonden. I skrivelsen redovisar regeringen sina synpunkter på den skäl för namnet? (RiR 2011:26). I skrivelsen redovisas också synpunkter på RiR:s rapport. Utskottet välkomnar RiR:s rapport om Stabilitetsfonden och har tagit del av regeringens skrivelse. Det är enligt utskottets mening utomordentligt viktigt att man på olika sätt granskar och utvärderar de olika åtgärder som vidtogs mitt under den brinnande finanskrisen 20082009. Den s.k. bankstödslagen inklusive beslutet om att inrätta en stabilitetsfond togs av , endast efter konkursen i . Erfarenheterna visar att finanskriser kan bli oerhört kostsamma, för både statsfinanserna och den reala ekonomin. Huvuduppgiften för Stabilitetsfonden är därför att finansiera statens kostnader för krisstöd till finansinstituten, och fonden byggs i huvudsak upp genom att kreditinstituten betalar in den s.k. stabilitetsavgiften till fonden. Förutom att det skapas ett utrymme för krisfinansiering innebär fonden att kreditinstituten i betydligt större utsträckning än tidigare får ta ansvar för sina egna risker och stabiliteten i det svenska finansiella systemet. Detta är en enligt utskottets mening en mycket viktig del av Stabilitetsfonden. Kreditinstitutens avgifter till fonden förväntas leda till att det överdrivna risktagandet i banksektorn minskar.