bet · GZ01KU20 · 2012-06-07 00:00:00 — Vidare kan, i den mån anslag i statsbudgeten beslutas för bolagets verksamhet, styrning utövas genom att särskilda villkor föreskrivs för användning av anslaget. Utöver det anförda finns inte några formella styrmedel. Staten kan dock självfallet sluta avtal, inom de ramar som bl.a. aktiebolagslagen ger, med ett statligt bolag, varigenom bolaget frivilligt går med på att inskränka sin handlingsfrihet på ett sätt som staten önskar. Staten kan också utöva sitt ägarinflytande så att det i bolagsordningen skrivs in bestämmelser om att vissa av bolagets beslut ska underställas regeringen eller annan statlig myn- dighet. har det övergripande ansvaret för frågor som gäller statens företagsägande och en enhetlig ägarpolitik. Inom Finansdepartemen- tet ansvarar finansmarknadsministern för företag med statligt ägande. De statligt ägda företagen är även uppdelade på olika departement, där Vatten- fall ligger under . sorterar under och har ett samlat ansvar inom områdena strålskydd och kärnsäkerhet (förordning (2008:452) med instruktion för ). I detta ärende är dock enbart SSM:s roll som tillsynsmyndighet för kärnkraftverk av intresse. SSM:s tillsyn av kärnkraftverk baseras förutom på ovannämnda förord- ning bl.a. också på lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet och förord- ningen (1984:14) om kärnteknisk verksamhet. Av lagen om kärnteknisk verksamhet framgår bl.a. att verksamheten vid kärnkraftverk ska bedrivas på ett säkert sätt och att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer närmare får meddela föreskrifter för att uppnå detta mål samt även föreskrifter om provning, kontroll eller besiktning av kärnkraftverk med avseende på säkerheten. Av förordningen om kärnteknisk verksamhet framgår att det är SSM som är den av regeringen förordnade myndighet som har rätt att meddela föreskrifter samt ska utöva tillsyn över kärnkraft- verk (§ 22). Av förordningen med instruktion för Strålsäkerhetsmyndighe- ten framgår att SSM ska arbeta för att förebygga olyckor samt säkerställa en strålsäker drift i kärnkraftverk. har vid ett flertal tillfällen granskat om statsråd genom sina uttalanden handlat i strid med gällande ordning i fråga om for- merna för regeringens styrning av myndigheterna. gjorde utskottet en översiktlig genomgång av utskottets granskning av uttalanden som gjorts av statsråd fr.o.m. /92 t.o.m. /06 (bet. 2006/07:KU20 s. 210 f.). Av genomgången framgår: Frågan har oftast gällt om uttalandet varit ägnat att påverka förvaltnings- myndigheters grundlagsreglerade självständighet, dvs. om det varit stats- rådets avsikt att påverka myndighetsutövning mot enskild eller kommun eller myndighets tillämpning av lag eller om en myndighet har kunnat uppfatta sig som bunden av ett uttalande. Utskottet uttalade sig om statsråds rätt att göra uttalan- den och påpekade att viss återhållsamhet, med hänsyn till statsråds speci- ella ställning och regeringsformens bestämmelser om myndigheternas självständighet, måste iakttas när det gäller uttalanden som rör myndighets- utövning mot enskild eller tillämpning av lag. Vidare uttalade utskottet att avsikten med ett uttalande samt hur uttalandet kunnat uppfattas av myndig- heten måste tillmätas betydelse vid bedömningen av om ett uttalande kan uppfattas som en otillbörlig påverkan på myndigheten. klar- gjorde utskottet även att kraven på ett formellt kollektivt beslutsfattande inte kan anses gälla när regeringen och dess medlemmar vid sidan av reger- ingsformens bestämmelser om det formella beslutsfattandet agerar rent politiskt genom regeringsförklaringar, tal, tidningsartiklar, interpellations- svar och liknande (bet. 2008/09:KU20, s. 151). Men i samma betänkande förklarade utskottet även att ett statsråds uttalande inte är ett uttryck endast för hans eller hennes personliga uppfattning och att det särskilt med koalitions- eller samlingsregering ligger ett värde i ett gemensamt ansvar för ministrarna, ett ansvar som kan åberopas som motiv för insyn och medverkan över departementsgränserna. 2009/10: KU20, s. 3 och 79 framhöll utskottet: Några formella regler som föreskriver att regeringen ska vara enig om sina beslut eller sitt uppträdande finns inte. Än mindre krävs enighet då skilda statsråd uttalar sig i frågor av politisk karaktär. Även om inget formellt fel har begåtts i det nu aktuella ärendet vill utskottet framhålla att de olika statsråden i en regering alltid bör eftersträva att vara tydliga i hur de uttrycker sig och i vilka sammanhang de uttalar sig för att undvika att förvirring uppstår. I några fall har utskottet framhållit att det är angeläget att ett uttalande av ett enskilt statsråd inte riskerar att uppfattas som direktiv till en myndig- het, vilket ska meddelas av regeringen kollektivt i form av t.ex. förord- ningar och regleringsbrev. Slutligen har även understrukit att det fulla och slutgiltiga ansvaret för beslut i det enskilda fallet alltid vilar på myndigheten oavsett vilka informella kontakter som förekommit (bet. 2009/10:KU20, s. 143). Gällande kontakter med statligt ägda bolag har också uttalat att det ligger i sakens natur att det även förekommer underhandskontakter mellan staten som ägare och den direkta bolagsledningen. Det gäller i särskilt hög grad när staten är den ende aktieägaren (bet. 2009/10:KU20, s. 195). Utskottet har i en skrivelse som sänts till begärt svar på följande frågor: Har det förekommit kontakter mellan Strålsäkerhetsmyndig- heten och i fråga om säkerheten vid kärn- kraftverk? Om ja, vem initierade dessa kontakter och vad diskuterades? Som svar översändes en promemoria som upprättats inom (bilaga A.4.4.2). I promemorian besvaras frågan nekande och skri- velse anses inte heller motivera några ytterligare kommentarer från depar- tementets sida. Granskningen föranleder inget uttalande från utskottet. 4.5 Dåvarande forskningsministerns hantering av en överläkare I en anmälan som inkom till begärs en granskning av hur f.d. forskningsministern hante- rat frågan om en överläkares tillika docents ledamotskap i i , bilaga A4.5.1. I anmälan anförs att överläkaren hade utsetts av regeringen till ledamot med vetenskaplig kompetens i den regionala etikprövningsnämnden i . Sedan det hade framkommit att överläkaren misstänktes för brott talade expeditions- och rättschef med överläka- ren i telefon och meddelade att överläka- ren inte fick delta vid etikprövningsnämndens sammanträden. Överläkaren bad att få en skriftlig begäran, men fick inte någon sådan. ningar från departementet valde överläkaren att inte delta i nämndens sammanträden. Hon ska ha uppfattat det som att hon inte hade något annat val än att acceptera avskedet med omedelbar verkan. Enligt anmälarens mening är det klart att Regionala etikprövningsnämn- den i är en nämndmyndighet vars ledamöter utses genom beslut av regeringen. Om regeringen är missnöjd med hur en ledamot av en nämnd fungerar, har den att fatta ett beslut om entledigande. Något for- mellt beslut om entledigande har såvitt är känt inte fattats av regeringen. Anmälaren ifrågasätter om det ovan beskrivna agerandet är förenligt med hur regeringen ska styra riket och om det är förenligt med grundläg- gande rättsliga principer om att åtalade är oskyldiga till dess att en dom- stol har funnit något annat. I det här fallet har dessutom domstolen funnit personen oskyldig, anför anmälaren. Till grund för granskningen har bl.a. legat promemorior som har upprättats inom , bilaga A4.5.23. Därutöver har offentliga utfrågningar hållits dels med överläkaren, bilaga B5, dels med f.d. statsrå- det , bilaga B10. Enligt 1 kap. 6 § regeringsformen styr regeringen riket. Regeringsärenden avgörs, enligt 7 kap. 3 § regeringsformen, av regeringen vid regeringssam- manträde. Beslutsfattandet i regeringen sker således genom kollektivt fat- tade beslut. Regeringsformen tar därmed i princip avstånd från minister- styre, dvs. rätten för ett statsråd att även statsrättsligt sett avgöra regeringsärenden. Enligt Grundlagberedningen har det ansetts bäst förenligt med det svenska systemet med självständiga ämbetsverk att rätten att ge direktiv till förvaltningsmyndigheterna ligger hos regeringen kollektivt (SOU 1972:15 s. 80). Enligt 12 kap. 1 § regeringsformen lyder statliga förvaltningsmyndighe- ter som inte enligt regeringsformen eller någon annan lag är myndighe- ter under under regeringen. Av bestämmelsen följer att myndigheterna i princip är skyldiga att följa de föreskrifter av allmän natur och direktiv för särskilda fall som regeringen meddelar (prop. 1973:90 s. 397). Ett enskilt statsråd har inte rätt att befalla över myndighe- terna. Regeringens rätt att meddela direktiv till myndigheterna är begränsad i två avseenden. Den första begränsningen följer av legalitetsprincipen, dvs. principen att den offentliga makten utövas under lagarna, eller annorlunda uttryckt, principen om den offentliga maktens lagbundenhet (1 kap. 1 § Alla samhällsorgan, inklusive regeringen och förvaltnings- myndigheterna, är bundna av gällande rätt. Regeringen får således inte utfärda direktiv till myndigheterna i strid med gällande rätt. Den andra begränsningen följer av 12 kap. 2 § regeringsformen. Enligt denna bestäm- melse får ingen myndighet, inte heller eller en kommuns beslu- tande organ, bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpningen av lag. Enligt 4 kap 5 § (RB) utses nämndemän i domstolar genom val. Nämndemännen i tingsrätt väljs kommunvis, som regel av kom- munfullmäktige, medan nämndemännen i hovrätt som huvudregel väljs länsvis av landstingen. Om en nämndeman avgår innan mandattiden har löpt ut, ska en ny nämndeman väljas för återstoden av den avgångnes mandatperiod. Domstolen ska enligt 4 kap. 8 § RB entlediga en nämndeman som genom att begå brott eller på annat sätt har visat sig uppenbart olämplig för uppdraget. Enligt 4 kap. 8 a § RB får en domstol stänga av en nämnde- man från tjänstgöring om han eller hon är föremål för förundersökning eller står under åtal för ett brott som vid fällande dom kan antas leda till entledigande. En sådan avstängning får ske . De regionala etikprövningsnämndernas verksamhet regleras av lagen (2003:460) om etikprövning av forskning som avser människor (nedan, etikprövningslagen), förordning (2007:1069) med instruktion för regionala etikprövningsnämnder och av regleringsbrev som beslutas av regeringen. Syftet med etikprövningslagen är att skydda den enskilda människan och respekten för människovärdet vid forskning. Lagen tillämpas på forsk- ning som innebär ett fysiskt ingrepp på en forskningsperson eller på en avliden människa. Den gäller även för forskning som utförs enligt en metod som syftar till att påverka en människa fysiskt eller psykiskt eller som innebär en uppenbar risk att skada forskningspersonen fysiskt eller psykiskt. Forskning som avser studier på biologiskt material som har tagits från en levande eller avliden människa och som kan härledas till denna människa faller också inom lagens tillämpningsområde. Lagen är även till- lämplig på forskning som innefattar behandling av känsliga personuppgif- ter enligt 13 § personuppgiftslagen (1998:204) eller personuppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott, domar i brottmål, straffprocessuella tvångsmedel eller administrativa frihetsberövanden enligt 21 § personupp- giftslagen. Den forskning som lagen omfattar får bara utföras om den har godkänts vid en etikprövning. Uppgiften att pröva ansökningar om etikprövning lig- ger enligt förordningen med instruktion för regionala etikprövningsnämn- der på regionala nämnder för forskningsetik. Det finns sex regionala nämnder, varav en i . Varje nämnd har ett eget upptagningsom- råde. Den nämnd som har prövat en ursprunglig ansökan ska även pröva en ansökan som avser en ändring av ett godkännande. Enligt 25 § etikprövningslagen ska en regional nämnd vara indelad i två eller flera avdelningar, vilka ska pröva ärenden inom vissa forskningsområ- den. En avdelning ska bestå av en ordförande och femton övriga ledamö- ter. Av de övriga ledamöterna ska tio ha vetenskaplig kompetens och fem företräda allmänna intressen. Det får utses ersättare för ledamöterna. Ordfö- randen och ersättare för ordföranden ska vara eller ha varit ordinarie domare. Enligt 25 § ska alla ledamöter och ersättare utses av regeringen för en bestämd tid. Av 7 och 9 §§ förordningen framgår att vissa i förordningen uppräk- nade universitet ska lämna förslag till regeringen på ledamöter och ersät- tare med vetenskaplig kompetens för de regionala etikprövningsnämn- derna. Ledamöter i den regionala etikprövningsnämnden i utses på förslag av (). Vissa artiklar av intresse I , under rubriken , och , intervjuades den läkare som hade stått åtalad för brott. friades läkaren från åtalet i fråga. I intervjun berättade överläkaren att hon hade suttit med i den regionala etikprövningsnämnden i och fortsatte: Där blir man utsedd av utbildningsministern, det låter väldigt fint. Men jag blev uppringd av sekreteraren på , som sa att jag inte fick delta i sammanträdena som hålls regelbundet. Jag bad att få skriftligt på det, men det fick jag inte. sa att de inte vill ha KI:s namn nedsvärtat. I ST Press (numera Publikt) uppges det i en artikel med rubriken agerande får kritik att det var expeditions- och rättschefen på som ringde till läkaren. Enligt ST Press bekräftar ordföranden för etikprövningsnämnden i , , att samtalet från ägt rum. Ordfö- randen anser inte att ärendet hanterades på rätt sätt. ST Press uppger att man har sökt expeditions- och rättschefen utan resul- tat, men att , pressekreterare vid departementet, bekräftar att departementet ingripit: Dåvarande forskningsministern, , statssekreteraren och rättschefen kom tillsammans fram till att detta var det vettigaste. Det fattades inget formellt beslut, men de gjorde bedömningen att det handlade om misstankar om ett så allvarligt brott att det var lämpligt att narkosläkaren avstod från att delta. I betänkande 2005/06:KU20 granskade utskottet utbildnings- och kulturmi- nister nominering av en styrelseledamot i två statliga bolag. I den anmälan som låg till grund för granskningen anfördes att en person hade nominerats till omval trots att det i en tidningsartikel tidigare hade avslöjats att personen i fråga tillsammans med medhjälpare hade till- skansat sig ur ett bolag som han var anställd i. Anmälaren önskade svar på vissa frågor om hur nomineringen av ledamo- ten hade gått till. I sitt ställningstagande (s. 155) anförde utskottet att det enligt utskottets mening är viktigt att en person som väljs till styrelseledamot inte kan ifrå- gasättas från etisk synpunkt. Det bör härvidlag ställas samma krav vid nyval och vid omval. Varje misstanke om oegentligheter från en styrelsele- damots sida kan dock, anförde utskottet, inte få den konsekvensen att vederbörande uppmanas att ställa sin plats till förfogande. Utskottet ansåg det därför vara viktigt att ansvarigt statsråd följer upp den information som finns om styrelseledamoten och vidtar erforderliga åtgärder när så är påkallat. Enligt den utredning som fanns i granskningsärendet hade det vid- tagits åtgärder för att följa händelseutvecklingen, och åtgärder hade sedan vidtagits när de misstankar som funnits mot styrelseledamoten hade bekräf- tats. Granskningen gav inte anledning till något ytterligare uttalande från utskottets sida. Genom en skrivelse som sändes till begärde utskottet svar på följande frågor: Stämmer uppgifterna om att expeditions- och rättschefen för utbild- ningsdepartementet per telefon kontaktat överläkaren? Om ja, när togs kontakterna och vad var syftet med kontakterna? Vad framfördes vid telefonsamtalen? Vilka överväganden låg bakom kontakterna? Finns det något regeringsbeslut om entledigande av överläkaren? Om ja, önskar utskottet få del av detta beslut. Vilka kommentarer i övrigt ger anmälan och innehållet i denna prome- moria anledning till? Som svar översändes en inom upprättad promemoria (bilaga A4.5.2). Av svaret framgår att expeditions- och rättschefen i samråd med det ansvariga statsrådet och den ansvariga statssekreteraren tog kontakt med överläkaren per telefon. Den första tele- fonkontakten togs sedan överläkaren åtalats för brottet i fråga. Syftet var att höra efter hur överläkaren ställde sig till frågan om hon under den pågå- ende brottsprocessen skulle delta i etikprövningsnämndens sammanträden. Expeditions- och rättschefen skickade senare ett brev daterat 2010 till läkaren. I brevet angav expeditions- och rättschefen att överläka- ren gärna fick kontakta henne med anledning av deras samtal. Överläkaren sökte därefter expeditions- och rättschefen per telefon, och hon tog därför på nytt kontakt med överläkaren per telefon. Enligt svaret framhöll expeditions- och rättschefen vikten av att upprätt- hålla allmänhetens förtroende för etikprövningsnämndens verksamhet, men betonade att det inte var fråga om något entledigande och att man inte heller hade tagit ställning i skuldfrågan. De aktuella kontakterna togs mot bakgrund av det berörda statsrådets ansvar för att följa upp den information han hade fått om de allvarliga brottsmisstankarna mot överlä- karen och vid behov vidta nödvändiga åtgärder. I svaret hänvisas i detta sammanhang till ett betänkande av utskottet (bet. 2005/06:KU20 s. 155). De överväganden som låg bakom kontakterna var enligt svaret följande. En utgångspunkt var, anförs det i svaret, att det är viktigt att en ledamot i en etikprövningsnämnd inte kan ifrågasättas från etisk synpunkt, eftersom ett sådant ifrågasättande skulle kunna rubba allmänhetens förtroende för nämndens verksamhet. Det påpekas i svaret att det inte är reglerat i etik- prövningslagen hur man ska agera i en sådan situation som den nu aktu- ella. Med hänsyn till detta gjordes en jämförelse med bestämmelser om nämndemän i domstolar, där det görs en skillnad mellan entledigande och avstängning. En domstol får bl.a. stänga av en nämnde- man från tjänstgöring om han eller hon är föremål för förundersökning eller står åtalad för ett brott som vid fällande dom kan antas leda till entle- digande. En sådan avstängning får ske . I förarbetena anges att en avstängning får pågå till dess att förundersökningen har lagts ner eller åtalet har prövats i domstol (prop. 2005/06:180 s. 42). Det notera- des i svaret att motsvarande praxis hade gällt redan före lagregleringen (prop. 2005/06:180 s. 34). Eftersom det är regeringen som förordnar respek- tive entledigar ledamöter i etikprövningsnämnderna gjordes bedömningen att det i den nu aktuella situationen fanns grund för att väcka frågan om det lämpliga i att överläkaren skulle delta i nämndens sammanträden till dess att brottmålet i vilket hon var åtalad slutligen hade avgjorts av dom- stol. Syftet med kontakterna var dock inte att meddela något beslut om avstängning eller entledigande, påpekas det i svaret. Av svaret framgår slutligen att det inte fanns något regeringsbeslut om entledigande av överläkaren. Genom en ny skrivelse som sändes till ställde utskottet ett antal kompletterande frågor och begärde att få del av vissa handlingar. Har någon kontakt i det nu aktuella ärendet tagits med ordföranden i etikprövningsnämnden i ? Om ja, togs denna kontakt före eller efter kontakterna med överläkaren? Vad var syftet och vad fram- fördes eller diskuterades vid kontakten? Finns det några tjänsteanteckningar som har upprättats i samband med kontakterna med överläkaren? Om ja, önskar utskottet att få del av dessa. Utskottet önskar ta del av det brev (daterat ) som expeditions- och rättschefen skickade till överläkaren. Finns det någon dokumentation från det samråd som ägt rum mellan statsrådet, statssekreteraren och expeditionschefen och som ledde till att expeditions- och rättschefen kontaktade överläkaren? Om ja, önskar utskottet att få del av denna dokumentation. Som svar översändes en inom upprättad promemoria (bilaga A4.5.3). Av svaret framgår att regeringen beslutade att förordna ledamöter och ersättare i etik- prövningsnämden i . Dagen därpå skickades förteckningar över de ledamöter och ersättare som hade förordnats till nämndens kansli och till nämndens ordförande. Någon eller kontaktade nämn- dens ordförande en handläggare på och upplyste om att en av personerna som hade förordnats var den överläkare som var misstänkt för brott. Efter att åtal väckts mot överläkaren kontaktade expeditions- och rättschefen på departementet ordföranden i nämnden. Syf- tet var att få kontaktuppgifter till läkaren. Ordföranden hänvisade till läkarens försvarsadvokat, men tillade att läkaren var att betrakta som oskyl- dig fram till dess att brottmålet hade avgjorts och att ordföranden inte ansåg att det var problematiskt att läkaren deltog i nämndens sammanträden. Efter expeditions- och rättschefens första kontakt med läkaren kontak- tade hon ordföranden på nytt för att höra om han ansåg att det var i sin ordning att expeditions- och rättschefen i det brev som hon avsåg att skicka till läkaren upplyste om att hon hade varit i kontakt med nämndens ordförande. Det hade ordföranden inget att invända mot. tog den tidigare nämnda handläggaren kontakt med ordföranden för att fråga om läkaren deltog i nämndens sammanträden. Ordföranden upplyste om att läkaren inte gjorde det. Till svarspromemorian bifogades det brev som expeditions- och rättsche- fen hade skickat till läkaren. höll utskottet en utfrågning med överläkaren (bilaga B5). Vid utfrågningen framkom bl.a. följande. Överläkaren uppgav inled- ningsvis att hon blev uppringd av sin försvarsadvo- kat, som hade fått ett samtal från expeditions- och rättschefen vid . Expeditions- och rättschefen hade framfört att överläkaren var ledamot i etikprövningsnämnden och att det inte var lämp- ligt att hon fortsatte med det. Försvarsadvokaten hade hänvisat till överlä- karen. Expeditions- och rättschefen ville dock inte ringa upp överläkaren, utan bad advokaten att lämna hennes mobiltelefonnummer till läkaren, vil- ket han gjorde dagen därpå. Överläkaren ringde upp expeditions- och rättschefen. Vid samtalet kom det fram att frågan gällde etikprövningsnämn- den och att det hade fattats ett beslut centralt om att överläkaren inte skulle delta i mötena i fortsättningen. Det var inte lämpligt, eftersom all- mänhetens förtroende för () kunde rubbas, och det hade framförts från att överläkaren svärtade ned institutets namn. Därför bad expeditions- och rättschefen att hon inte skulle närvara vid mötena i fortsättningen. Överläkaren frågade vem som hade fattat beslutet, men fick inget svar. Överläkaren sade också att ett sådant beslut ville hon ha skriftligt. Expedi- tions- och rättschefen sade att det brukar gå bra med samtal. Dagen efter ringde expeditions- och rättschefen upp advokaten igen. Han frågade var- för hon ringde honom och sa åt henne att ta kontakt med överläkaren, men det kunde hon inte göra, utan hon ville bara meddela att hon inte kunde skicka något skriftligt papper på vad som hade sagts eftersom man inte kan göra det i sådana situationer. Hon sade att hon hade fått påtryckningar från KI:s rektor, att det var viktigt att överläkaren inte kunde förknippas med KI i fortsättningen. Försvarsadvokaten försökte säga att man inte ska döma någon i förskott. Sedan hörde expeditions- och rättschefen inte av sig mer till överläka- ren. Det kom dock senare ett brev daterat . Brevet fick överläkaren genom sin advokat . I brevet stod det att över- läkaren kunde kontakta expeditions- och rättschefen om hon hade några frågor. Det stod också att expeditions- och rättschefen hade förankrat med ordföranden i nämnden. Överläkaren ringde till ordföranden och ville höra hans inblandning i det hela. Han sade att han hade varit i kontakt med Utbildningsdepartemen- tet, och han hade i sin egenskap av domare sagt att han ville informera om att läkaren var åtalad men att det inte innebar någonting för Etikpröv- ningsnämndens arbete.