bet · GZ01FiU15 · 2012-01-13 00:00:00 — 2011/12:FiU15 granskning av myndigheternas insatser för finansiell stabilitet granskning av myndigheternas insatser för finansiell stabilitet Utskottet behandlar regeringens skrivelse (skr. 2010/11:161) om (RiR) rapport insatser för finansiell stabilitet Lärdomar i ljuset av utvecklingen i 20052007 (RiR 2011:9). Utskottet föreslår att skrivelsen läggs till handlingarna. Utskottet behandlar även () och synpunkter på RiR:s rapport. Utskottet konstaterar att regeringen, FI och i huvudsak delar de bedömningar och slutsatser som RiR för fram i rapporten. RiR pekar på flera viktiga byggstenar i arbetet med att bygga upp en myndighetsstruktur och ett regelverk som främjar en stabil svensk finanssektor och förhindrar att eventuella framtida finanskriser slår hårt mot ekonomin och statsbudgeten. Utskottet konstaterar att merparten av rekommendationerna i RIR:s rapport kommer att hanteras av , som tillsattes av regeringen . Kommitténs arbete är extremt viktigt och kommer att få stor betydelse för den framtida institutionella organiseringen och regleringen av den svenska finansmarknaden. Utskottet kommer därför att löpande följa kommitténs arbete. och stabilitetsrapporter är mycket viktiga analys- och informationsinstrument för de finansiella riskerna och det svenska systemets motståndskraft. Utskottet höll därför en offentlig utfrågning med anledning av de rapporter myndigheterna publicerade . Utskottet kommer framöver att ta ställning till om det finns anledning att anordna återkommande offentliga utfrågningar i samband med att myndigheterna publicerar sina rapporter. Utskottet anser att det finns anledning att utöka rapporteringen till om myndigheternas samarbete inom området finansiell stabilitet och avser att diskutera ett sådant återkommande rapport- och informationstillfälle med de berörda myndigheterna. Utskottet anser att även bör delta i en sådan rapportering. I betänkandet finns 1 reservation och 1 särskilt yttrande. Utskottets förslag till riksdagsbeslut granskning av myndigheternas insatser för finansiell stabilitet lägger skrivelse 2010/11:161 till handlingarna. Reservation (V) motiveringen Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (M), (S), (M), (S), (M), (S), (FP), (S), Per Åsling (C), (S), (M), Per (MP), (KD), (SD) och (V). presenterade (RiR) rapporten för finansiell stabilitet Lärdomar i ljuset av utvecklingen i 20052007 (RiR2011:9). I rapporten granskas hur och () bedömde, rapporterade och hanterade de svenska bankernas stora riskuppbyggnad i åren innan finanskrisen bröt ut . Rapporten behandlar inte myndigheternas hantering av själva finanskrisen. överlämnade rapporten till regeringen och lämnade regeringen den nu aktuella skrivelsen (skr. 2010/11:161) till . I skrivelsen redovisas även FI:s synpunkter på RiR:s rapport i ett separat kapitel. Eftersom RiR:s rapport innehåller bedömningar och rekommendationer riktade till beslutade utskottet att be yttra sig över RiR:s rapport. lämnade sitt remissyttrande till utskottet. Sammanfattning av innehållet i , regeringens skrivelse och remissvar I texten nedan sammanfattas de iakttagelser och rekommendationer som RiR gör i sin rapport, uppdelat på olika områden. Därefter följer skrivelsens (regeringen och FI) och synpunkter på RiR:s slutsatser. Allmänna iakttagelser och synpunkter De svenska bankerna expanderade sin verksamhet i . Det innebar i sin tur att bankernas risker ökade kraftigt i takt med att de baltiska ekonomierna började växa obalanserat med t.ex. en extrem uppgång i kreditgivningen och starkt stigande fastighetspriser. Ytterligare tecken på bankernas höga risker i var t.ex. att utlåningen skedde i utländsk valuta som länderna bedrev en fast växelkurspolitik. RiR anser att och FI underskattade bankernas kreditrisker i . Det gäller särskilt likviditetsriskerna, och då främst riskerna kopplade till bankernas finansiering i utländsk valuta. Myndigheterna ansåg till en början att riskerna var begränsade, men oron ökade i takt med att obalanserna i de baltiska ekonomierna blev allt tydligare. 20052007 ansåg dock myndigheterna att riskerna var hanterbara, bl.a. med hänvisning till bankernas goda kapitaltäckning. och FI ansvarar för att upprätthålla stabiliteten i det finansiella systemet. analyserar det finansiella systemet i sin helhet medan FI fokuserar på enskilda finansinstitut. FI har verktyg och medel för att hantera risker och problem i enskilda institut. Däremot finns det inget lagstöd för hantering av risker i det finansiella systemet som helhet, s.k. makroprudentiell1[ Anmärkning: presenterade professorerna den utvärdering av svenska penningpolitiken 20052010 som finansutskottet beställt. I den svenska översättningen av utvärderingen används makrotillsyn som översättning av macroprudentiell. I den fortsatta texten används makrotillsyn som ersättning för makroprudentiell och mikrotillsyn som ersättning för mikroprudentiell.] Det faktum att har två myndigheter som ansvarar för finansiell stabilitet ställer stora krav på samordningen dels mellan och FI, dels mellan myndigheterna och . RiR:s granskning visar att samarbetet mellan och FI fungerat väl, bl.a. på grund av personliga kontakter mellan medarbetare på de båda myndigheterna. Enligt RiR är det dock viktigt att man säkerställer funktioner, samarbete och samordning som inte bygger på personliga kontakter. har det funnits en överenskommelse mellan myndigheterna om formerna för samarbetet. Samarbetet har dock inte utvärderats. De baltiska myndigheterna angav i intervjuer med RiR att de hade svårt att styra utvecklingen på sina respektive kreditmarknader. En åtstramning av regelverket skulle endast ha drabbat de inhemska bankerna, men inte de utländska bankfilialerna som svarar för huvuddelen av de baltiska kreditmarknaderna. Myndigheterna i skickade en förfrågan till FI om en åtstramning av regelverket för de svenska filialerna. Förfrågan avslogs med hänvisning till att det inte var förenligt med att införa olika regler beroende på var verksamheten bedrevs. FI rapporterade i formell mening inte händelsen vidare till regeringen. Denna underlåtenhet kan enligt RiR kritiseras. När det gäller myndigheternas kommunikation finns det ett avstånd mellan syn på sitt agerande och den bild som de baltiska myndigheterna har av bankens agerande, enligt RiR. Det finns även indikationer på att det även finns ett avstånd mellan och andra aktörer. anser att de skickat ett starkare budskap om riskerna med bankverksamhet i än vad mottagarna uppfattat. RiR anser vidare att myndigheternas stresstester för att undersöka bankernas motståndskraft byggt på alltför försiktiga antaganden. Ett test byggde t.ex. på en kraftig nedgång i som den globala tillväxten var god och bankernas verksamhet i andra delar av världen utvecklades väl. Ett rimligare antagande hade varit att anta att de baltiska länderna hade fått ekonomiska problem som tillväxttakten sjönk i omvärlden. Staten har en implicit garanti att stödja banksystemet när det uppstår kriser, vilket kan bli väldigt kostsamt när banksektorn är stor i förhållande till storleken på landets ekonomi. RiR konstaterar att den svenska staten inte har några verktyg eller medel för att begränsa banksektorn och därmed storleken på den implicita garantin. Eftersom de svenska bankerna hade en dominerande roll i de baltiska betalningssystemen fick svenska staten även ett implicit ansvar för dessa länders betalningssystem och ekonomiska stabilitet. Regeringen delar RiR:s uppfattning att bankerna ökade sina risker genom expansionen i . Expansionen skedde snabbt. En del bankers exponering mot ökade så kraftigt att verksamheten svarade för en stor del av vinsten. De baltiska ekonomierna är visserligen små i förhållande till den svenska ekonomin men expansionen ledde ändå till betydande problem för de svenska bankerna. Regeringen instämmer även i uppfattningen att myndigheterna underskattat riskerna. Detta gäller dock även flertalet andra bedömare. Myndigheternas mandat och verktyg bör ses över och tillsynen av banker med verksamhet i flera länder måste förstärkas, enligt regeringen. Tillsynen av gränsöverskridande verksamhet ställer allt högre krav på samordning mellan tillsynsmyndigheterna. Den gränsöverskridande verksamheten har vuxit kraftigt i omfattning inom FI. När det gäller förfrågan till FI om en åtstramning av regelverket för de svenska filialerna konstaterar regeringen att brevet inte formellt sändes till regeringen. Sakförhållandena var ändå kända i eftersom tjänstemän informerats. Rutinerna i FI är nu sådana att en liknande händelse inte ska kunna inträffa, skriver regeringen. Regeringen delar RiR:s uppfattning att antagandena i stresstesterna varit för försiktiga. En lärdom av finanskrisen är att det är viktigt med tuffa stresstester som testar bankernas förmåga att hantera oväntade men inte osannolika scenarier. Regeringen instämmer också i att samordningen mellan myndigheterna behöver formaliseras. Brister i samspel och samordning riskerar att minska effektiviteten i krishanteringen. Regeringen delar även RiR:s syn på statens implicita ansvar. Finanskrisen visar att det finns en betydande risk med en stor finansiell sektor i förhållande till storleken på ekonomin som helhet. Förutom storleken på banksektorn kan även storleken på enskilda banker utgöra ett problem. Banker som är för stora för att gå omkull leder till ökade kostnader för staten när de måste kapitaliseras i samband med kriser. FI delar i stort sett RiR:s analys av utvecklingen i . välkomnar RiR:s granskning av myndigheternas arbete med finansiell stabilitet. delar i stora drag RiR:s beskrivning av skeendena . Bankerna ökade sina risker i de baltiska länderna, och expansionen innebar att den svenska staten fick ett implicit ansvar för den ekonomiska stabiliteten i dessa länder. instämmer i att myndigheterna underskattade riskerna i de baltiska länderna. instämmer också i att finansiella aktörer och myndigheter världen över, inklusive , generellt missbedömde likviditetsriskerna. anser också att stresstesterna i efterhand visade sig vara väl försiktiga. Enligt borde den riskbild som växte fram och som bl.a. uppmärksammade i sina stabilitetsrapporter ha lett till kraftfullare agerande från banker och myndigheter. delar RiR:s syn att kommunikation kring utvecklingen i de baltiska länderna inte var tillräckligt tydlig och handlingsinriktad. Den generella erfarenheten av finanskrisen är enligt att det är svårt att förutsäga finansiella kriser. Av detta skäl är det viktigt att skapa rätt förväntningar på vad myndigheter kan göra för att förebygga kriser. Det är inte realistiskt att tro att finansiella kriser helt kan undvikas. Däremot kan ett ändamålsenligt institutionellt ramverk skapa förutsättningar för myndigheterna att minska frekvensen och omfattningen av kriser. anser att regeringen bör se över och förtydliga och mandat och verktyg för att säkerställa finansiell stabilitet i vid mening. Det bör utredas huruvida ett regelverk för en politik för makrotillsyn bör utvecklas och vem som i så fall ska ha ansvar för detta. En sådan översyn bör även inbegripa innebörden av sundhetsbegreppet2[ Anmärkning: Den s.k. sundhetsparagrafen (4 §) lyder som följer: Ett kreditinstitut ska även i andra avseenden än som sägs i 13 §§ drivas på ett sätt som är sunt. Paragrafen har vid RiR:s intervjuer med både nuvarande och tidigare företrädare för hävdats vara så vid att den inte kan användas till något eller så vid att den kan användas till vad som helst.] enligt 6 kap. 4 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. Regeringens skrivelse om rekommendationen Regeringen instämmer i RiR:s uppfattning att myndigheternas mandat inom det finansiella området bör ses över. tillsatte regeringen med uppgift att göra en översyn av det svenska regelverket för hantering av finansiella kriser. kommer att behandla flertalet av de iakttagelser och rekommendationer som RiR gör i sin rapport. Syftet med kommitténs översyn är att säkerställa att regelverket är utformat så att finansiella kriser i första hand kan mildras genom förebyggande åtgärder och i andra hand lösas på ett effektivt sätt som skattebetalarnas intressen värnas och förtroendet för den finansiella sektorn säkerställs. ska enligt direktiven bl.a. analysera och dra slutsatser av den senaste globala finansiella krisen, göra en översyn och föreslå förbättringar av det institutionella ramverket för krishantering, analysera ansvarsfördelningen och samspelet mellan , , och . I det ingår också att analysera möjligheterna till ansvarsutkrävande av myndigheterna, analysera och föreslå förbättringar i det regelverk för ingripande som gäller för FI, bl.a. om det i lag ska anges att vissa åtgärder ska vidtas i vissa situationer, analysera och föreslå förbättringar av regelverket för hantering av frågor som rör finansiell stabilitet, inklusive lämnande av likviditetsstöd samt uppgifter och medel i dess roll att främja finansiell stabilitet och god marknadsfunktion, analysera om regelverket för övertagande och rekonstruktion och avveckling av finansiella institut med problem är tillräckligt och effektivt samt föreslå nödvändiga förbättringar, analysera hur ett låneinstrument som konverteras till kapital vid vissa situationer kan vara ett effektivt verktyg vid såväl privata lösningar som vid offentligt övertagande och rekonstruktion, utreda och föreslå en riskdifferentierad avgift för Stabilitetsfonden, analysera regelverket för överprövning av myndighetsbeslut i frågor av betydelse för den finansiella stabiliteten, inklusive vilken roll till kreditinstitut ska ha, analysera om sekretessbestämmelser ger och de berörda myndigheterna möjlighet till ett effektivt informationsutbyte sinsemellan och med motsvarande utländska myndigheter, analysera hur de föreslagna lösningarna förhåller sig till , utarbeta nödvändiga författningsförslag i de fall kommittén kommer fram till att regelverken behöver ändras. Kommittén ska redovisa sitt arbete . Enligt regeringen är det av stor betydelse att de finansiella myndigheterna har tydligt definierade roller och ansvarsområden och att de har väl fungerande strukturer och regler för kommunikation och samordning. Rollfördelning och ansvarsområden ska analyseras av som också ska föreslå eventuella förändringar. I EU har det skapats ett nytt organ på EU-nivå för makrotillsyn, (). ESRB:s uppgift är att svara för den övergripande bevakningen av stabilitet på makronivå och ge tidiga signaler om ekonomiska obalanser och om det finns behov av åtgärder. Centralbankerna kommer att få en viktig roll i ESRB. ska därför titta på hur uppgifter för finansiell stabilitet och stabilitet på makronivå kan tydliggöras i förhållande till de uppgifter FI har. Regeringen ser dock inget behov av att ändra den s.k. sundhetsparagrafen. Motiven och innebörden av sundhetsregeln behandlas i proposition 2002/03:139 Reformerade regler för bank- och försäkringsrörelse. FI har bemyndigats att meddela föreskrifter när det gäller kravet på sundhet och vilka åtgärder som ett kreditinstitut ska vidta för att uppfylla kravet. Enligt regeringen har FI därmed fått mandat att utveckla sundhetsbegreppet. Mot denna bakgrund finns det enligt regeringen ingen anledning att se över paragrafen. FI instämmer i att det behövs uttalade lagstöd att använda de olika verktyg som finns för att hantera och förebygga risker i det finansiella systemet. Primärt är det inte frågan om nya verktyg utan snarare handlar det om att klargöra att verktyg för mikrotillsyn även kan användas i makrotillsynen. FI anser också att det tydligt bör fastställas vilken eller vilka myndighet (er) som ska ha ansvaret för makrotillsynen. FI delar inte RiR:s uppfattning att den s.k. sundhetsparagrafen är otydlig och öppen för misstolkningar. Däremot anser FI att begreppets innebörd kan komma att vidgas i takt med att myndigheternas mandat för makrotillsyn utökas. FI anser att myndighetens nuvarande mandat för finansiell stabilitet inte är begränsat till enskilda institut, utan att mandatet även omfattar värnandet av stabiliteten i hela det finansiella systemet. delar uppfattningen att och mandat och verktyg behöver ses över. konstaterar att banken tidigare framfört detta i en framställning till och att nu har i uppdrag att utreda frågorna och komma med förslag. Det behövs enligt ett tydligt regelverk för makrotillsynen. har ett brett ansvar för finansiell stabilitet på systemnivån. saknar emellertid tvingande verktyg för att begränsa eventuella systemrisker. FI har genom sitt uppdrag att bedriva mikrotillsyn och konsumentskydd tillgång till medel och verktyg som även skulle kunna användas i makrotillsynen. FI har dock inget uttalat lagligt stöd för att använda dessa medel och verktyg i makrotillsynsändamål. Internationellt pågår det också ett arbete med att utveckla nya specifika makrotillsynsverktyg som t.ex. kontracykliska kapitalbuffertar. betonar vikten av att skapa beslutskraftiga institutioner för makrotillsynen. Detta ställer enligt krav på att det finns en tydlig ansvarsfördelning grundad på tydliga mandat till berörda myndigheter och väldefinierade verktyg. delar RiR:s uppfattning att ansvar för makrotillsynen måste åtföljas av kapacitet att identifiera problem och ett självförtroende att genomföra impopulära beslut. Därför finns det skäl att överväga vilken grad av självständighet som makrotillsynen ska ha. Men enligt måste det också ställas krav på parlamentarisk insyn och ansvarsutkrävande. Enligt kommer det att ta tid innan en institutionell struktur för makrotillsynen finns på plats. och FI avser därför att inrätta ett temporärt forum för diskussion och samordning av makrotillsynsfrågor. Tillsyn av banker med verksamhet i flera länder RiR:s intervjuer med myndigheterna i visade att de ansåg att de inte hade de medel och verktyg som krävdes för att styra utvecklingen på sina respektive kreditmarknader. Situationen komplicerades av att tillsynsmyndigheterna inte kunde reglera de utländska bankfilialerna. RiR konstaterar att varken FI eller vidtog några åtgärder med anledning av den estniska myndighetens förfrågan om en skärpning av regelverket för de svenska bankfilialerna. De estniska myndigheternas åsikt att de svenska bankerna inte tog hänsyn till de ökade riskerna på den estniska bostadsmarknaden ledde alltså inte till några omedelbara åtgärder från FI:s sida. Först genomfördes fördjupade undersökningar av de svenska bankernas riskhantering och kreditrisker i . Lagstiftningen gav inte FI några möjligheter att öka kapitalkraven på bankerna så länge deras totala kapitaltäckning var tillfredsställande. utnyttjade dock inte heller de utvidgade möjligheter som FI fick . FI var enligt RiR medveten om att den skulle få utvidgade möjligheter när den estniska förfrågan besvarades. Ett ingripande från FI enligt det nya utvidgade regelverket skulle dock ha krävt att FI ansåg att bankernas riskhantering var oacceptabel och att det inte var troligt att något annat skulle ha fått bankerna att rätta till bristerna inom rimlig tid. Utvecklingen visar att de problem med tillsynen av utländska banker som de baltiska myndigheterna pekade på var ett reellt problem som senare kom att påverka stabiliteten i . Sedan finanskrisen har ett stort antal nya regleringar och en ny struktur skapats inom EU för att hantera gränsöverskridande banker. Tillsynen kräver nu ett samarbete mellan hemlandets och värdlandets tillsynsmyndigheter. De nordiska och baltiska länderna har också skapat en permanent arbetsgrupp för att hantera kriser. Dessutom har den nya europeiska bankmyndigheten, Authority (), mandat att medla mellan hemlands- och värdlandsmyndigheter. Detta bör öka möjligheterna att hantera de problem som utländska bankfilialer förde med sig i , enligt RiR. Finanskrisen har visat att det finns ett behov av ett mer samordnat internationellt arbete för en effektivare krishantering och mer likartade rättsliga ramverk och befogenheter för ansvariga myndigheter. I EU, men även i andra forum som och G20, pågår ett omfattande analys- och beredningsarbete i dessa frågor. Hit hör bl.a. förslag till för hantering av banker och vissa investeringsbolag i kris. För svensk del kommer det internationella samarbetet att till stor del handla om den nordisk-baltiska regionen som är hemmamarknad för de större svenska bankerna. Överenskommelsen mellan ländernas finansdepartement, tillsynsmyndigheter och centralbanker om samarbete i krishanteringsfrågor är mer detaljerad och mer omfattande än de samarbetsåtaganden som finns i EU. Det utredningsarbete som genomförs i ligger i linje med EU:s, IMF:s och G20-gruppens arbete om en effektivare hantering av gränsöverskridande banker. FI anser att tillsynen av gränsöverskridande banker kräver bättre samordning av hemlands- och värdlandsmyndigheternas insatser. Dessutom krävs en ny tillsynskultur i . För FI är utvecklingen av det gränsöverskridande samarbetet i och en högt prioriterad fråga. Det är enligt FI viktigt att poängtera att detta samarbete även behöver omfatta krishantering och hantering av banker i obestånd. delar uppfattningen att det är en särskild utmaning för myndigheterna att främja finansiell stabilitet, baserat på ett nationellt mandat i en finansiellt starkt integrerad region med stora gränsöverskridande banker. har drivit ståndpunkten att det gränsöverskridande myndighetssamarbetet måste bli bättre anpassat till graden av finansiell integration. I likhet med RiR konstaterar att det pågår ett arbete inom EU för att förbättra myndigheternas samarbeten över gränserna. Särskilt bör nämnas inrättandet av den europeiska systemrisknämnden (ESRB) som bl.a. har till uppgift att övervaka och uppmärksamma gränsöverskridande systemrisker. och FI bör överväga andra kommunikationsformer med bankerna och allmänheten. skulle kunna pröva möjligheten att återkommande anordna offentliga utfrågningar om stabiliteten i det finansiella systemet. Regeringens skrivelse om rekommendationen FI:s presskonferenser om finansiell stabilitet brukar få genomslag i medierna. FI är självkritiskt vid sin bedömning av kommunikationen . Detta har bidragit till att FI nu förbättrar sin kommunikation. Utfrågningar i kan möjligen vara ett sätt att förbättra genomslaget och att informationen sprids effektivare. Det är dock en fråga för att ta ställning till, enligt regeringen. instämmer i RiR:s uppfattning att kommunikation med banker, myndigheter och allmänhet rörande finansiell stabilitet behöver bli tydligare och mer handlingsinriktad. har redan vidtagit åtgärder för att öka tydligheten, vilket också RiR noterar i sin rapport. I t.ex. stabilitetsrapporten ger offentliga rekommendationer om åtgärder som bör vidtas. fortsätter att utveckla rekommendationer som kommunikationsform och genomför dessutom en övergripande översyn av kommunikationen i frågor om finansiell stabilitet. Givet att det institutionella upplägget med två separata myndigheter som båda har ansvar för att upprätthålla finansiell stabilitet kvarstår bör och FI fortsätta det nära samarbetet om de olika aspekterna av arbetet med att upprätthålla finansiell stabilitet. För att säkerställa att detta arbete fortsätter bör myndigheterna rapportera hur detta samarbete utförts under verksamhetsåret till eller . Det bör även övervägas huruvida en extern utvärdering ska genomföras av hur samarbetet är organiserat och har fungerat, snarare än den interna utvärdering som överenskommelsen mellan förordar. Regeringens skrivelse om rekommendationen För att värna den finansiella stabiliteten är det enligt regeringen viktigt att myndigheterna har tydligt definierade roller och ansvarsområden i en kris. Det är dock lika viktigt att det finns väl fungerande strukturer och regler för kommunikation och samordning. Brister i samspel och samordning riskerar att göra krishanteringen mindre effektiv. Mellan de svenska myndigheterna på området finns en överenskommelse om samarbete i stabilitets- och krishanteringsfrågor samt en ordning för samråd i det s.k. .