bet · GZ01KU4 · 2012-01-09 00:00:00 — 2011/12:KU4 Uppföljning av tillämpning av subsidiaritetsprincipen Uppföljning av tillämpning av subsidiaritetsprincipen Enligt 10 kap. 6 § riksdagsordningen ska följa tillämpningen av subsidiaritetsprincipen och en gång meddela kammaren sina iakttagelser. I detta betänkande redovisar utskottet resultatet av uppföljningen för tiden den 1 juli31 . uppföljning av tillämpning av subsidiaritetsprincipen avser dels den rent formella hanteringen i av utkast till lagstiftningsakter, dels utfallen på en övergripande nivå av de genomförda subsidiaritetsprövningarna. I uppföljningen görs även en översiktlig genomgång av kommissionens motiveringar i fråga om subsidiaritetsprincipen. Vidare behandlas frågor om vilken betydelse interparlamentariskt samarbete, IPEX och kontakter med ständiga representant i har vid utskottens subsidiaritetsprövningar. Vid genomgången av de 49 subsidiaritetsärenden som har genomförs har gjort ett antal iakttagelser. Utskottet har berett övriga utskott möjlighet att yttra sig över de iakttagelser gjort. Yttranden har inkommit från finansutskottet, skatteutskottet, justitieutskottet, försvarsutskottet, socialförsäkringsutskottet, socialutskottet, trafikutskottet och miljö- och jordbruksutskottet. Övriga utskott har genom protokollsutdrag meddelat att de beslutat att inte yttra sig. I sina ställningstaganden framhåller bl.a. att den s.k. tvåstegsmetoden inte är begränsad till att bara tillämpas på ett lagstiftningsutkast i sin helhet, utan att den kan användas för att pröva om olika delar av ett lagstiftningsutkast strider mot subsidiaritetsprincipen och således snarare kanske bli föremål för reglering på nationell nivå. Allt tyder än så länge på att metoden fungerat väl och att den lämpar sig väl för utskottens subsidiaritetsprövningar. Med hänsyn till att många lagstiftningsutkast översänds av kommissionen i samband med halvårsskiften finns det enligt utskottet anledning att i kommande uppföljningar bevaka hur tidpunkten för översändandet påverkar utskottens och möjligheter att hinna med en fullgod behandling av subsidiaritetsärendena. har på förslag av utskott i 3 fall av 49 funnit att förslag från kommissionen stått i strid med subsidiaritetsprincipen. Utskottet anser att det är för tidigt att dra några långtgående slutsatser i fråga om den sammantagna utvecklingen . En iakttagelse är dock att finansutskottet har haft en stark ökning av antalet subsidiaritetsprövningar och att flera av dessa förslag lagts som en följd av den globala krisen . Enligt mening ska varje utkast prövas för sig, oberoende av om kommissionen valt att lägga fram det i ett lagstiftningspaket eller inte. Utskottet konstaterar att kommissionens motiveringar i fråga om subsidiaritetsprincipen saknas helt eller är bristfälliga i drygt en tredjedel av de lagstiftningsutkast som prövats . Ofullständiga eller uteblivna motiveringar utgör enligt utskottet en allvarlig brist i unionens lagstiftningsprocess. Utskottet framhåller värdet av kontakter med andra parlament, om möjligt på politisk nivå. Det finns enligt utskottet ett behov av att följa upp hur IPEX kan förbättras och utgöra ett bättre stöd för de nationella parlamenten. Utskottet framhåller också att kontakter med ständiga representant i kan vara en möjlig väg till att skaffa information om beredningsläget i andra länder. anmäler härmed enligt 10 kap. 6 § åttonde stycket riksdagsordningen för resultatet av den uppföljning som redovisas i detta betänkande. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (MP), Per (M), (S), (M), i (S), (M), (S), (M), (S), (FP), (S), (C), (S), Skånberg (KD), (SD), (V) och (M). Ärendet och dess beredning Sedan Lissabonfördragets ikraftträdande har enligt 10 kap. 6 § första stycket riksdagsordningen (RO) i uppgift att pröva om ett utkast till lagstiftningsakt strider mot subsidiaritetsprincipen. Kammaren ska hänvisa ett utkast till berört utskott, som sedan har i uppgift att pröva om utkastet strider mot subsidiaritetsprincipen och, om det anser att så är fallet, avge ett utlåtande till kammaren med förslag till motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande. ska, enligt åttonde stycket i nämnda paragraf, följa tillämpningen av subsidiaritetsprincipen och en gång meddela kammaren sina iakttagelser. Utskottet meddelar sina iakttagelser genom ett betänkande. Utskottet har funnit att den årliga uppföljningen bör genomföras på höstarna och att den bör avse de subsidiaritetsprövningar som genomförts det föregående kalenderåret. uppföljning detta omfattar dock de subsidiaritetsprövningar som har genomförts i den 1 juli31 december 2010.1[ Utskottets första uppföljning /11 omfattade tiden , se betänkande 2010/11:KU18.] Vissa iakttagelser görs även i fråga om den sammanlagda utvecklingen , dvs. beslutade att bereda övriga utskott tillfälle att ge de eventuella kommentarer som respektive utskott ansåg sig ha till de i en vid upprättad promemoria gjorda iakttagelserna avseende beredningen av ärendena i allmänhet förekomst eller avsaknad av information från regeringen Utskottet beslutade även att bereda övriga utskott tillfälle att senast svara på följande frågor: I vilken utsträckning har utskottet använt sig av tvåstegsmetoden som det hänvisas till i förarbetena (bet. 2009/10:KU2) vid subsidiaritetsprövningarna? Hur väl fungerar det att tillämpa denna metod i samband med utskottets subsidiaritetsprövningar? Har utskottet använt sig av någon annan metod eller andra kriterier vid subsidiaritetsprövningarna? En kommentar önskas av den sammanlagda utvecklingen på olika politikområden vad gäller lagstiftning på EU-nivå. En bedömning önskas av i vilken utsträckning en reell kompetensöverföring till EU har skett i de fall förslagen genomförts. Har tidsfristen för att behandla utkasten till lagstiftningsakter varit tillräcklig? Har utskottet haft någon användning av informationen i IPEX under beredningen av ärendena? Om ja, på vilket sätt? Om nej, varför inte? Har utskottet tagit kontakt med utskott (eller motsvarande organ) i andra länders parlament under beredningen av ärendena? Om ja, vad har dessa kontakter bestått av? Har utskottet haft någon kontakt med ständiga representant i för att få information om beredningsläget i ärenden i andra länders parlament? I de fall där kommissionens motiveringar avseende subsidiaritetsprincipen saknas: Har några åtgärder vidtagits för att få klarhet i varför en motivering saknas eller för att i efterhand få en motivering av förslagets förenlighet med subsidiaritetsprincipen? Om kontakt har tagits med kommissionen, har den då tagits med eller Stockholmskontoret? Yttranden har inkommit från finansutskottet, skatteutskottet, justitieutskottet, försvarsutskottet, socialförsäkringsutskottet, socialutskottet, trafikutskottet och miljö- och jordbruksutskottet, bilagor 29. Övriga utskott har genom protokollsutdrag meddelat att de beslutat att inte yttra sig. I vissa av yttrandena lämnas synpunkter eller görs iakttagelser i fråga om subsidiaritetsprövningar som har genomförts av utskotten efter den period som är aktuell för denna uppföljning, dvs. kommer att beakta dessa synpunkter och iakttagelser vid den nästkommande uppföljningen under /13. Lissabonfördraget ger de nationella parlamenten en särskild roll när det gäller kontrollen av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. Enligt artikel 5.3 i fördraget om Europeiska unionen (förkortas i fortsättningen ) ska de nationella parlamenten se till att subsidiaritetsprincipen följs i enlighet med det förfarande som anges i protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna (förkortas i fortsättningen protokollet). I artikel 5.3 i beskrivs subsidiaritetsprincipen på följande sätt. Enligt subsidiaritetsprincipen ska unionen på de områden där den inte har exklusiv befogenhet vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, vare sig på central nivå eller på regional och lokal nivå, och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå. Subsidiaritetsprincipen gäller således inte på de områden där unionen har exklusiv befogenhet, dvs. områden där unionen ensam har beslutanderätten. Sådana områden är tullunionen, vissa konkurrensregler och den gemensamma handelspolitiken och den monetära politiken för medlemsstater som har euron som valuta (se artikel 3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt; förkortas i fortsättningen EUF-fördraget). För övriga områden inom unionssamarbetet där befogenheten är delad mellan unionen och medlemsstaterna gäller att subsidiaritetsprincipen ska tillämpas. Enligt artikel 4 i EUF-fördraget ska unionen ha delad befogenhet med medlemsstaterna om den genom fördragen tilldelas en befogenhet som inte omfattas av de områden som omfattas av artikel 3 och 6 i EUF-fördraget. Det gäller således bl.a. den inre marknaden, miljö, konsumentskydd, transport, energi och området med frihet, säkerhet och rättvisa. Enligt artikel 6 i EUF-fördraget har unionen befogenhet att vidta stödjande åtgärder t.ex. i fråga om industri, kultur och turism. Unionens institutioner ska tillämpa subsidiaritetsprincipen i enlighet med protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Enligt protokollet ska kommissionen översända sina utkast till lagstiftningsakter och sina ändrade utkast till de nationella parlamenten som de översänds till unionslagstiftaren. Även ska översända sina utkast till lagstiftningsakter till de nationella parlamenten. Rådet ska översända de utkast till lagstiftningsakter som kommer från en grupp medlemsstater, , eller Europeiska investeringsbanken. Utkasten till lagstiftningsakter ska motiveras med avseende på subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna (artikel 5 i protokollet). Varje nationellt parlament har på sig från den dag då ett utkast till lagstiftningsakt översänds att till , rådets och kommissionens ordförande lämna ett motiverat yttrande med skälen till att parlamentet anser att det aktuella utkastet inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen (artikel 6 i protokollet). Varje nationellt parlament har två röster. Om minst en tredjedel av det totala antal röster som tilldelats de nationella parlamenten står bakom uppfattningen att ett lagstiftningsutkast strider mot subsidiaritetsprincipen ska utkastet omprövas av kommissionen eller i förekommande fall av en annan förslagsställare (gula kortet). För ett utkast till lagstiftningsakt som avser straffrättsligt samarbete och polissamarbete är tröskeln en fjärdedel, dvs. Efter omprövningen kan kommissionen eller en annan förslagsställare besluta att antingen vidhålla utkastet, ändra det eller dra tillbaka det. Inom ramen för det ordinarie lagstiftningsförfarandet kan ett förslag från kommissionen till lagstiftningsakt, som lett till att minst en enkel majoritet av de nationella parlamentens röster har ställt sig bakom kritiska yttranden, få ytterligare konsekvenser under lagstiftningsprocessen (kortet). Efter omprövningen kan kommissionen besluta att antingen vidhålla förslaget, ändra det eller dra tillbaka det. Om kommissionen väljer att vidhålla förslaget, ska den i ett motiverat yttrande ange skälen till att den anser att förslaget är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Före den första behandlingen ska och rådet ta ställning till huruvida lagstiftningsförslaget är förenligt med subsidiaritetsprincipen och ska då särskilt beakta de motiveringar som angetts och delas av majoriteten av de nationella parlamenten samt kommissionens motiverade yttrande. Om rådet med en majoritet av av rådsmedlemmarna eller med en majoritet av de avgivna rösterna anser att lagstiftningsförslaget inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen, ska förslaget inte behandlas vidare. gäller följande för subsidiaritetsprövningar av utkast till lagstiftningsakter i . Enligt 10 kap. 6 § riksdagsordningen ska pröva om ett utkast till lagstiftningsakt strider mot subsidiaritetsprincipen. Kammaren ska hänvisa ett utkast till berört utskott, som sedan har i uppgift att pröva om utkastet strider mot subsidiaritetsprincipen och, om det anser att så är fallet, avge ett utlåtande till kammaren med förslag till motiverat yttrande till Europeiska unionen. uttalade i sitt ställningstagande att subsidiaritetsprövningen i huvudsak är en lämplighetsprövning och att denna därför ska utföras av det utskott som innehar sakkunskapen på området i fråga (bet. 2009/10:KU2 s. 13). Utskottet underströk att prövningen handlar om att fastställa på vilken nivå, unionsnivå eller någon nationell nivå, den föreslagna åtgärden ska ske, inte huruvida den föreslagna åtgärden ska företas eller inte. Vid denna prövning bör utskotten hämta vägledning från de riktlinjer2[ Protokoll (nr 30) om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna (1997) fogat till fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen och som var tillämpligt t.o.m. , jfr EUT C 321 E, 29.12.2006, s. som alltsedan subsidiaritetsprincipen infördes i varit vägledande vid tillämpningen av subsidiaritetsprincipen, och som utredningen hänvisat till. Först ställs frågan om det är möjligt att uppnå målen för den föreslagna åtgärden genom att den företas på nationell, regional eller lokal nivå. Om svaret är nekande ska åtgärden vidtas på unionsnivå. Om svaret är jakande ska frågan ställas om målen för åtgärden kan uppnås bättre genom att den företas på unionsnivå. För att besvara den sistnämnda frågan bör följande följdfrågor ställas: Finns det viktiga gränsöverskridande aspekter på den föreslagna åtgärden som inte på ett tillfredsställande sätt kan regleras genom åtgärder av medlemsstaterna? Skulle underlåtenhet att handla på unionsnivå stå i strid med fördragets krav eller på annat sätt avsevärt skada medlemsstaternas intressen? Skulle en åtgärd på unionsnivå på grund av sin omfattning eller sina verkningar innebära klara fördelar jämfört med en åtgärd på medlemsstatsnivå? Denna metod att fastställa på vilken nivå en föreslagen åtgärd bör vidtas har utskottet sedermera kommit att kalla tvåstegsmetoden (bet. 2010/11:KU18 s. 22). Under beredningen av subsidiaritetsärendena har det beredande utskottet möjlighet att inhämta yttranden från andra utskott enligt bestämmelserna i 4 kap. 8 § RO. Utskottet kan vidare begära att regeringen lämnar information om sin bedömning av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. Sådan information ska lämnas från den dag då utskottet begär det och kan lämnas antingen skriftligen och/eller muntligen av ett statsråd eller en statssekreterare, eller undantagsvis av en annan tjänsteman från det berörda departementet. Om ett utskott finner att ett utkast till lagstiftningsakt strider mot subsidiaritetsprincipen ska det, som framgått ovan, avge ett utlåtande till kammaren med förslag till motiverat yttrande. Ett utlåtande ska även avges om en minoritet om minst fem ledamöter i utskottet begär det. Beslut att inte avge utlåtande meddelas kammaren genom protokollsutdrag. Ett beslut om ett motiverat yttrande ska meddelas , rådets och kommissionens ordförande genom en riksdagsskrivelse. Enligt 10 kap. 6 § åttonde stycket RO ska följa tillämpningen av subsidiaritetsprincipen och en gång meddela kammaren sina iakttagelser. Bestämmelserna i 10 kap. 6 § RO grundas på ett utredningsförslag som överlämnades till av riksdagsstyrelsen och som bereddes i (framst. 2008/09:RS4, bet. 2009/10:KU2). Vad den särskilda uppgift som åligger innebär mer konkret och i vilka former den ska utföras är inte närmare reglerat eller preciserat i förarbetena. De närmare formerna för detta får successivt utveckla på ett sätt som står i överensstämmelse med syftet i förarbetena, riksdagspraxis och det konstitutionella regelverket i övrigt. uppföljning av tillämpning av subsidiaritetsprincipen kan sägas rymma två delar: dels den formella hanteringen i av utkast till lagstiftningsakter som översänts för subsidiaritetskontroll, dels utfallen på en övergripande nivå av de genomförda subsidiaritetsprövningarna. Det ter sig naturligt att en uppföljning av det slag som utskottet har att genomföra inbegriper den rent formella hanteringen i av utkast till lagstiftningsakter. Uppföljningen i denna del gäller vilka subsidiaritetsprövningar som har genomförts i och vilka metoder som har använts vid dessa subsidiaritetsprövningar. Enbart en sådan, formellt inriktad, uppföljning torde dock inte svara fullt ut mot den uppgift är avsett att ha enligt förarbetena. Den utredning som lade fram förslaget till ändringar i riksdagsordningen ansåg det vara värdefullt om ett organ följer utvecklingen av subsidiaritetskontroll och samlar erfarenheter från olika områden (framst. 2008/09:RS4 s. 53). Utredningen ansåg vara bäst lämpat att fylla det av tidigare utpekade behovet av ett organ med ett helikopterperspektiv på tillämpningen av subsidiaritetsprincipen (framst. 2008/09:RS4 s. 53; se även framst. 2005/06:RS3 s. 59). Om det uttalade behovet av ett helikopterperspektiv på tillämpningen av subsidiaritetsprincipen ska kunna tillgodoses bör man i uppföljningen även uppmärksamma utfallet av genomförda subsidiaritetsprövningar. bör uppföljningen inte innebära att genomför nya subsidiaritetsprövningar i varje enskilt ärende. Det skulle knappast vara lämpligt i konstitutionellt hänseende, och det skulle inte heller vara förenligt med uppfattningen i förarbetena, att det är respektive utskott som är bäst lämpat att genomföra subsidiaritetsprövningen (framst. 2008/09:RS4 s. 52, bet. 2009/10:KU2 s. 13). Mot denna bakgrund avser uppföljningen i denna del främst utfallet av genomförda subsidiaritetsprövningar på en övergripande nivå. Detta görs genom sammanställningar av hur subsidiaritetsprövningar har utfallit på olika politikområden, vilka kommer att kunna relateras till olika mål. Mål kan finnas på både EU-nivå, t.ex. i fördragen, och på nationell nivå, t.ex. i grundlag eller vanlig lag eller i form av särskilda riksdagsbeslut på ett område. blir frågan hur utvecklingen vad gäller kompetensfördelningen mellan EU och medlemsstaterna har påverkat förutsättningarna för att uppfylla befintliga mål. I uppföljningen uppmärksammar utskottet om det t.ex. förekommer flera förslag som visserligen inte vart och ett för sig innebär att subsidiaritetsprincipen träds för när men som sammantagna kan peka på en tendens att subsidiaritetsprincipen är i fara. Vid första uppföljning uppmärksammades vissa brister i kommissionens motiveringar (bet. 2010/11:KU18 s. 25 f.). Utskottets genomgång av kommissionens motiveringar tjänade som underlag vid utskottets behandling av kommissionens rapport om subsidiaritet och proportionalitet (utl. 2010/11:KU26). Med anledning av de uppmärksammade bristerna i kommissionens motiveringar vid den första uppföljningen görs även i detta betänkande en översiktlig genomgång av kommissionens motiveringar i fråga om subsidiaritetsprincipen. Övriga utskott har beretts tillfälle att komma med synpunkter på kommissionens tillämpning av subsidiaritetsprincipen i de utkast till lagstiftningsakter som subsidiaritetsprövats av utskotten. Slutsatserna av genomgång av kommissionens motiveringar kommer under detta att tjäna som underlag vid behandlingen av kommissionens sjätte årsrapport om förbindelserna mellan Europeiska kommissionen och de nationella parlamenten (KOM(2011) 345 slutlig). Utskottet behandlar denna rapport i utlåtande /12:KU5. I detta betänkande tar utskottet även upp frågor om vilken betydelse interparlamentariskt samarbete, IPEX och kontakter med ständiga representant i har vid utskottens subsidiaritetsprövningar. Underlag för uppföljningen dokumentation inom Subsidiaritetsprövningen i resulterar i dokument av olika slag: protokollsutdrag, utlåtanden och motiverade yttranden. De nämnda dokumentslagen innehåller utskottens och kammarens slutliga beslut i subsidiaritetsärenden. Härutöver ger subsidiaritetsprövningen upphov till dokumentation i samband med ärendenas beredning. Av utskottens sammanträdesprotokoll framgår när utskotten har behandlat ett utkast till lagstiftningsakt, vilka icke slutliga beslut som fattats av utskottet och om företrädare för regeringen har lämnat muntlig information till utskottet. Vidare finns som regel ytterligare dokumentation i den akt som upprättas i varje ärende, t.ex. inkomna skrivelser och internt framtaget beslutsunderlag som omhändertagits för arkivering. har haft tillgång till samtliga akter i de olika subsidiaritetsärendena. Följande dokument återfinns som regel i akterna: en kanslipromemoria som vanligen innehåller en sammanfattning av förslaget, eventuell tidigare behandling i utskottet, kommissionens (eller annan förslagsställares) motivering i förslaget i fråga om subsidiaritetsprincipen, tidsplanering, förslag om beredning av ärendet och huruvida regeringens bedömning i ärendet bör inhämtas information från regeringen: promemorior och/eller faktapromemorior grunddokumentet, t.ex. kommissionens förslag, i fulltext en skrivelse eller underrättelse från kommissionen om att förfarandet enligt protokollet om tillämpning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna inleds och att tidsfristen för förslaget börjat löpa en kopia av protokollsutdrag om utskottets beslut om att begära in regeringens information en kopia av protokollsutdrag över eller utlåtandet med utskottets beslut i ärendet. Den formella hanteringen i av utkast till lagstiftningsakter Värt att notera är att till skillnad från många andra EU-staters parlament prövar samtliga utkast till lagstiftningsakter som översänds av kommissionen eller någon av de andra förslagsställarna. den 1 juli31 genomfördes 49 subsidiaritetsprövningar av utskotten i ; se förteckningen över avgjorda subsidiaritetsärenden i bilaga 1. Av förteckningen framgår vilket utskott som berett ett ärende och vilket utkast till lagstiftningsakt som varit föremål för en subsidiaritetsprövning. Vidare anges tidpunkterna för beslut i utskottet respektive tidpunkterna för beslut av att lämna motiverade yttranden. har i 3 av de 49 ärendena på förslag av utskotten lämnat motiverade yttranden till , rådets och kommissionens ordförande (se vidare nedan). Fördelningen av ärenden mellan utskotten framgår av tabell 1. Tabell 1 Antal subsidiaritetsärenden som prövats av utskotten Av tabellen framgår att miljö- och jordbruksutskottet (MJU) har prövat flest ärenden (15) , följt av finansutskottet (FiU) som har prövat 11 ärenden. Därefter följer trafikutskottet (TU) med 10 ärenden. (JuU) har prövat 5 ärenden, medan socialförsäkringsutskottet (SfU) har prövat 4 ärenden. (SkU), försvarsutskottet (FöU), socialutskottet (SoU) och näringsutskottet (NU) har vardera prövat 1 ärende. Av 15 utskott har således 9 utskott genomfört subsidiaritetsprövningar , medan 6 utskott , civilutskottet, utrikesutskottet, kulturutskottet, utbildningsutskottet och arbetsmarknadsutskottet inte har genomfört någon subsidiaritetsprövning . Utvecklingen överensstämmer tämligen väl med vad den s.k. förutsåg i utredningen (2008/09:URF2 s. 52). Utredningen förutspådde att arbetsbördan för bl.a. MJU och TU skulle bli påtaglig. Utredningen antog även att en viss förskjutning kunde väntas i riktning mot bl.a. JuU:s och SfU:s områden. Utredningen förutsåg vidare en förskjutning i riktning mot CU:s område, något som ännu inte har besannats. Att FiU haft så många ärenden kan förklaras med de åtgärder som föreslagits med anledning av den globala finansiella krisen . Ärendenas beredning i utskotten En översiktlig genomgång har gjorts av utskottens beredning av de olika subsidiaritetsärendena och vilka åtgärder som har vidtagits under beredningen, bl.a. om information har begärts av regeringen. Genomgången har även innefattat huruvida något annat beslutsunderlag legat till grund för utskottets beslut. Av akterna i ärendena framgår att kanslipromemorior har upprättats för 43 av de 49 ärendena.