bet · GZ01FiU50 · 2012-02-22 00:00:00 — 2011/12:FiU50 Subsidiaritetsprövning av förslag till och rådets direktiv om offentlig upphandling Subsidiaritetsprövning av förslag till och rådets direktiv om offentlig upphandling Utskottet subsidiaritetsprövar i detta utlåtande kommissionens förslag till direktiv om offentlig upphandling (KOM(2011) 896 slutlig). Enligt utskottets mening strider förslaget i sitt nuvarande skick mot subsidiaritetsprincipen. Utskottet föreslår därför att lämnar ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande i enlighet med 10 kap. 6 § riksdagsordningen. I utlåtandet finns två reservationer. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Subsidiaritetsprövning av förslag till och rådets direktiv om offentlig upphandling beslutar att lämna ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande med den lydelse som anges i bilaga 2. Reservation 1 (SD) Reservation 2 (V) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (M), (S), (M), (S), (M), (S), (FP), Per Åsling (C), (M), (KD), (SD), (V), (S) och (MP). Ärendet och dess beredning har getts möjlighet att lämna ett motiverat yttrande över kommissionens förslag till direktiv om offentlig upphandling (KOM(2011) 896 slutlig). Kammaren hänvisade förslaget till finansutskottet. Fristen för att lämna ett motiverat yttrande löper ut . överlämnade regeringen faktapromemoria 2011/12:FPM90 till . I samband med utskottets sammanträde redogjorde statsrådet för regeringens arbete med förslaget från kommissionen. Översynen av upphandlingsdirektiven, dvs. direktiv /17/EG1[ och rådets direktiv /17/EG av om samordning av förfarandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster.] (det s.k. försörjningsdirektivet) och 2004/18/EG2[ /18/EG av om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster.] (det s.k. klassiska direktivet), sker mot bakgrund av 2020-strategin för smart och hållbar tillväxt för alla (KOM(2010) 2020). I strategin anges särskilt att offentlig upphandling ska användas till att utveckla en ekonomi baserad på kunskap och innovation, främja en koldioxidsnål, resurseffektiv och konkurrenskraftig ekonomi samt stimulera en ekonomi med hög sysselsättning och med social och territoriell sammanhållning. Offentlig upphandling spelar en viktig roll för att uppnå strategins mål. Kommissionen behandlade i en grönbok om en modernisering av EU:s politik för offentlig upphandling3[ från kommissionen till av (KOM(2010) 2020 slutlig).] möjligheterna att förenkla och modernisera den offentliga upphandlingen inom EU genom ändringar i upphandlingsdirektiven. Enligt kommissionen behöver den befintliga lagstiftningen på området ses över och moderniseras så att kontraktstilldelningen blir mer flexibel och offentliga upphandlingskontrakt kan användas bättre till stöd för politiken på andra områden. Förslaget har två mål: att öka effektiviteten i offentliga utgifter för att säkra bästa möjliga upphandlingsresultat när det gäller att få valuta för pengarna att ge upphandlare bättre möjligheter att använda offentlig upphandling till stöd för gemensamma samhälleliga mål, såsom skyddet för miljön, högre resurs- och energieffektivitet, kampen mot klimatförändringar och främjande av innovation, sysselsättning och social integration, samt för att säkerställa bästa tänkbara villkor för att tillhandahålla sociala tjänster av hög kvalitet. Tillsammans med det föreslagna nya direktivet om offentliga myndigheters upphandling kommer förslaget att ersätta direktiven /17/EG och 2004/18/EG som de centrala rättsakterna i EU:s lagstiftning om offentlig upphandling. Det nya direktivet kommer att kompletteras med ytterligare lagstiftning: Direktiv /81/EG som fastställer särskilda bestämmelser för försvarsupphandlingar och upphandlingar som rör känsliga säkerhetsfrågor Direktiv /665/EEG som fastställer gemensamma normer för nationell prövning för att säkerställa att det finns snabba och effektiva överprövningsmöjligheter i alla EU-medlemsstater om anbudsgivare anser att avtal har tilldelats på ett orättvist sätt. Kommissionen föreslår att tillämpningsområdet förtydligas. Begreppet upphandling införs för att tydliggöra upphandlingslagens tillämpningsområde och syfte och för att underlätta tillämpningen av tröskelvärden. Mot bakgrund av domstolens rättspraxis har också flera definitioner setts över. Uppdelningen i A- och B-tjänster avskaffas. Det vanliga upphandlingssystemet har visat sig inte vara anpassat till sociala tjänster, som behöver särskilda bestämmelser. Det ska finnas två grundformer av upphandling: öppet och selektivt förfarande. Dessutom kan medlemsstater på vissa villkor föreskriva ett förhandlat förfarande under konkurrens, en konkurrenspräglad dialog eller ett innovationspartnerskap, en ny form av förfarande för innovationsupphandling. Till de upphandlande myndigheternas förfogande finns ett antal upphandlingsmetoder och verktyg som ramavtal, dynamiska inköpssystem, elektroniska auktioner, elektroniska kataloger, inköpscentraler och gemensam upphandling. För myndigheter under central nivå, som lokala och regionala myndigheter, föreslås förenklade regler. Det införs tvingande föreskrifter om att meddelanden ska överföras i elektronisk form, att upphandlingsdokument ska vara tillgängliga på elektronisk väg och att en övergång ska ske till helt elektronisk kommunikation, särskilt i fråga om elektronisk inlämning av anbud, i alla upphandlingsförfaranden . Tidsfristerna för deltagande och inlämning av anbud kortas ned för att möjliggöra snabbare och mer rationell upphandling. Upphandlande myndigheter kan bestämma den mest praktiska ordningen genom att pröva tilldelningskriterierna före urvalskriterierna och som ett tilldelningskriterium beakta organisationen och kvaliteten på den personal som utsetts att fullgöra kontraktet. Upphandlande myndigheter kommer att ha rätt att utesluta ekonomiska aktörer som har visat allvarliga eller ihållande brister i fullgörandet av tidigare kontrakt. I en särskild bestämmelse om ändring av kontrakt föreslås hur man kan hantera oförutsedda omständigheter som kräver att ett offentligt kontrakt anpassas under dess löptid. Strategisk användning för att möta nya utmaningar Förslaget syftar till att möjliggöra för upphandlande myndigheter och enheter att använda sin köpkraft för att upphandla varor och tjänster som främjar innovation och respekt för miljön och som bekämpar klimatförändringarna och förbättrar sysselsättning, hälsa och sociala villkor. Utvärderingskriterierna ändras så att kriteriet lägsta pris ändras till lägsta kostnad. Förslaget möjliggör därigenom tilldelning baserad på livscykelkostnader för produkterna. Livscykelkostnaden täcker alla stadier av en produkts existens eller alla stadier under tillhandahållandet av en byggentreprenad eller tjänst, från råvaruanskaffning eller generering av resurser till bortskaffande, röjning och avslutande. Kostnaderna omfattar både direkta monetära kostnader och externa miljökostnader om dessa kan beräknas i ekonomiska termer och verifieras. Om det finns en gemensam EU-metodik för beräkning av livscykelkostnaden är upphandlande myndigheter skyldiga att använda den. De upphandlande myndigheterna får hänvisa till alla faktorer som är direkt förknippade med produktionsprocessen i de tekniska specifikationerna och i tilldelningskriterierna, så länge dessa avser aspekter av produktionsprocessen som är nära knutna till den specifika produktionen av varan eller tillhandahållandet av tjänsten. Detta utesluter krav som inte är relaterade till produktionsprocessen för de produkter, byggentreprenader eller tjänster som ingår i upphandlingen, exempelvis allmänna krav på att entreprenören ska visa socialt ansvar i hela sin verksamhet. De upphandlande myndigheterna får kräva att byggentreprenader, varor och tjänster ska ha särskilda märken som certifierar deras miljömässiga, sociala eller andra egenskaper, förutsatt att myndigheterna också godtar andra motsvarande märken, t.ex. europeiska eller (multi)nationella miljömärken eller märken som certifierar att en produkt inte har tillverkats genom barnarbete. De berörda certifieringssystemen måste avse egenskaper som är förknippade med föremålet för upphandlingen och bygga på vetenskaplig information samt vara fastställda genom ett öppet och transparent förfarande och tillgängliga för alla berörda parter. En upphandlande myndighet kan utesluta ekonomiska aktörer från förfarandet om myndigheten konstaterar att skyldigheter enligt unionens lagstiftning på social-, arbets- eller miljörättens område eller bestämmelser i internationell arbetsrätt har åsidosatts. Dessutom ska upphandlande myndigheter vara skyldiga att avvisa anbudsgivare om det har fastställts att deras anbud ligger onormalt lågt på grund av överträdelser av unionens lagstiftning på social-, arbets- eller miljörättens område. Utvärderingen av EU:s lagstiftning om offentlig upphandling har visat att sociala tjänster, hälso- och sjukvårdstjänster och utbildningstjänster har särskilda egenskaper som gör det olämpligt att tillämpa de vanliga förfarandena för tilldelning av offentliga tjänstekontrakt på dem. Medlemsstaterna bör därför ha stor frihet att organisera valet av tjänsteleverantörer. I förslaget föreskrivs ett särskilt system för offentliga upphandlingskontrakt för sådana tjänster, med ett högre tröskelvärde på och endast med krav på att de grundläggande principerna i fråga om öppenhet och likabehandling respekteras. Offentliga upphandlare bör kunna köpa innovativa produkter och tjänster som främjar den framtida tillväxten och förbättrar de offentliga tjänsternas effektivitet och kvalitet. Därför föreslås ett nytt specialförfarande, innovationspartnerskap, för utveckling och efterföljande köp av nya, innovativa produkter, byggentreprenader och tjänster, förutsatt att de kan levereras enligt överenskomna kapacitetsnivåer och kostnader. Små och medelstora företag och nystartade företag Det ska enligt förslaget bli obligatoriskt att godta en egen försäkran som prima facie-bevis för urvalsändamål. Det faktiska uppvisandet av skriftliga bevis kommer att underlättas av ett standardiserat dokument, det europeiska upphandlingspasset, som är ett giltigt bevis för att det inte finns någon grund för uteslutning. Upphandlande myndigheter kommer att uppmuntras att dela upp kontrakt i likadana eller olika delar för att göra dem mer tillgängliga för små och medelstora företag. Om myndigheterna beslutar att inte göra detta kommer de att behöva motivera detta särskilt. För att undvika omotiverade hinder för små och medelstora företags deltagande innehåller direktivförslaget en uttömmande lista över tillåtna villkor för deltagande i upphandlingsförfaranden. Omsättningskravet begränsas uttryckligen till det uppskattade kontraktsvärdet, med undantag för väl motiverade fall. Alla villkor för deltagande för grupper av ekonomiska aktörer måste motiveras med objektiva skäl och vara proportionerliga. En medlemsstat kan föreskriva att underleverantörer får begära direktbetalning från den upphandlande myndigheten för varor, byggentreprenader och tjänster som tillhandahållits till huvudentreprenören i samband med fullgörandet av kontraktet. Detta ger underleverantörer ett effektivt sätt att skydda sina betalningsintressen. Förslaget innehåller skyddsåtgärder mot osunda affärsmetoder som intressekonflikter, favorisering och korruption. Anbudssökande och anbudsgivare som använder sig av olagliga affärsmetoder, exempelvis att försöka att otillbörligt påverka beslutsprocessen eller träffa överenskommelser med andra deltagare för att manipulera resultatet av förfarandet, måste uteslutas från förfarandet. Preliminära kontakter med marknadsaktörer, t.ex. genom marknadsundersökningar, får inte leda till otillbörliga fördelar och snedvridning av konkurrensen. Förslaget innehåller därför en bestämmelse om skydd mot otillbörligt företräde för aktörer som har gett den upphandlande myndigheten råd eller som medverkat i förberedelserna av förfarandet. Medlemsstaterna ska utse en enda nationell myndighet som ska ansvara för övervakning, genomförande och kontroll av offentlig upphandling. Endast ett organ med övergripande uppgifter kan säkra överblicken över de viktigaste genomförandesvårigheterna och föreslå lämpliga lösningar på mer strukturella problem. Tillsynsorganet ska ha ett antal specifika uppgifter och ska till kommissionen sammanställa det aktuella läget på upphandlingsområdet i medlemsstaten. På begäran av kommissionen ska organet även utföra vissa uppgifter som att granska pågående enskilda ärenden. Alla slutna varu- och tjänsteavtal som uppgår till och alla byggentreprenader som uppgår till ska lämnas in till tillsynsorganet som därigenom kan granska dem och på begäran lämna ut dem till enskilda. Vidare ska det finnas stödstrukturer till förfogande för att ge juridisk och ekonomisk rådgivning, vägledning och stöd till företag, upphandlande myndigheter och enheter samt för att hjälpa till med att förbereda och genomföra upphandlingar. Förslaget innehåller också regler om utbyte av information mellan medlemsstater via Informationssystemet för den inre marknaden (). Subsidiaritetsprincipen anger att EU ska vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, vare sig på central nivå eller på regional och lokal nivå, och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå. Enligt Lissabonfördraget är det de nationella parlamenten som ska se till att subsidiaritetsprincipen följs. finns bestämmelser i riksdagsordningen om detta för del. Ett utskott kan begära att regeringen informerar utskottet om sin bedömning av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen i ett aktuellt förslag (10 kap. 6 § riksdagsordningen). Om minst fem ledamöter av utskottet anser att förslaget strider mot subsidiaritetsprincipen ska ett förslag till motiverat yttrande avges till kammaren, som sedan med sedvanliga majoritetsregler beslutar om ett motiverat yttrande ska avges till EU:s institutioner. Om utskottet anser att förslaget inte strider mot subsidiaritetsprincipen (och högst fyra ledamöter har en annan uppfattning) anmäler utskottet det i ett protokollsutdrag till kammaren. Subsidiaritetsprincipens tillämpning i detta ärende Samordningen av förfarandena för offentlig upphandling ovanför vissa trösklar har visat sig vara ett viktigt verktyg för att förverkliga den inre marknaden för offentlig upphandling genom att ekonomiska aktörer på hela den inre marknaden ges ett effektivt och lika tillträde till offentliga upphandlingskontrakt. Erfarenheten av direktiven /17/EG och 2004/18/EG samt tidigare direktiv om offentlig upphandling har visat att gemensamma upphandlingsförfaranden inom ger öppenhet och objektivitet i den offentliga upphandlingen, vilket leder till betydande besparingar och förbättrade upphandlingsresultat till fördel för medlemsstaternas myndigheter och i sista hand för de europeiska skattebetalarna. Detta mål kan inte uppnås i tillräcklig utsträckning genom att medlemsstaterna vidtar åtgärder, eftersom ett sådant förfarande oundvikligen leder till olika krav och eventuellt motstridiga förfarandesystem som ökar komplexiteten i regelverken och ger upphov till omotiverade hinder för gränsöverskridande verksamheter. Förslaget är således förenligt med subsidiaritetsprincipen. Regeringen instämmer på ett generellt plan i kommissionens bedömning att åtgärder på upphandlingsområdet även måste vidtas på unionsnivå och att förslagen som sådana är förenliga med subsidiaritetsprincipen. Enligt regeringen kan dock enskilda åtgärder i kommissionens förslag eller utformningen av dessa ifrågasättas utifrån ett subsidiaritetsperspektiv, och dessa behöver analyseras vidare. Detta gäller särskilt reglerna om nationella tillsynsorgan och för stöd och vägledning. Tillsyn och vägledning är viktigt, men i ett subsidiaritetshänseende är regeringen dock något tveksam till dessa förslag som de är utformade. Utskottet välkomnar kommissionens förslag och ser i huvudsak positivt på förslaget till revidering av direktivet som i många delar ligger i linje med svar på den grönbok som legat till grund för översynen. I likhet med regeringen anser utskottet att de delar som handlar om tillsyn och vägledning är viktiga. Enligt utskottets mening bör det vara en uppgift för varje medlemsstat att inrätta ett system för tillsyn och för stöd och vägledning. Detta kan då utformas utifrån de konstitutionella förutsättningarna i varje medlemsstat. Hur myndigheter ska organiseras är ett nationellt ansvar, och det finns ingen anledning att på EU-nivå föreskriva vilka organisatoriska åtgärder som ska vidtas i en medlemsstat. Effektiva system för tillsyn och uppnås bäst genom nationella regler. Varje medlemsstat har sina egna konstitutionella förutsättningar. Det är därför utskottets uppfattning att förslaget i de delar som handlar om tillsyn, utbildning, vägledning och stöd för de som upphandlar och företagen strider mot subsidiaritetsprincipen. Av den anledningen föreslår utskottet att lämnar ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande med den lydelse som anges i bilaga 2. Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. Subsidiaritetsprövning av förslag till och rådets direktiv om offentlig upphandling (SD) av (SD). Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut borde ha följande lydelse: beslutar att lämna ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande med den lydelse som anges i bilaga 3. Enligt vår mening åligger det varje medlemsstat att inrätta system för tillsyn samt för stöd och vägledning. Dessa kan då utformas utifrån de konstitutionella grunderna i varje medlemsstat. Hur myndigheter ska organiseras är ett nationellt ansvar, och det finns ingen anledning att på EU-nivå föreskriva vilka organisatoriska åtgärder som ska vidtas i enskilda medlemsstater. Effektiva system för tillsyn och uppnås bäst genom nationella regler. Varje medlemsstat har sina egna konstitutionella förutsättningar. Det är därför vår uppfattning att förslaget i de delar som handlar om tillsyn, utbildning, vägledning och stöd för de som upphandlar strider mot subsidiaritetsprincipen. Vidare gör vi bedömningen att det liggande förslaget även strider mot proportionalitetsprincipen i bemärkelsen att man går vida utanför de ramar och målsättningar man sätter upp genom att inkorporera element för målsättningar vars fokus inte ligger på effektivitet och smidighet avseende offentliga upphandlingar. Av den anledningen föreslår vi att lämnar ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande med den lydelse som anges i bilaga 3. Subsidiaritetsprövning av förslag till och rådets direktiv om offentlig upphandling (V) av (V). Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut borde ha följande lydelse: beslutar att lämna ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande med den lydelse som anges i bilaga 4. Vi välkomnar kommissionens förslag och ser i huvudsak positivt på förslaget till revidering av direktivet som i många delar ligger i linje med svar på den grönbok som legat till grund för översynen. När det gäller arbetsmiljöhänsyn anser vi dock att det i upphandlingar ska kunna ställas krav på att det ska finnas kollektivavtal. Vidare måste det finnas möjlighet för det offentliga att ge människor meningsfull sysselsättning, och det måste bli tydligt att krav på sociala kriterier kan ställas vid upphandlingar, vilket också sker i en rad europeiska länder redan. Vidare menar vi att tröskelvärden ska sättas nationellt och att offentliga gemensamma bolag ska kunna användas utifrån andra principer än vad direktivet medger. Sociala tjänster bör över huvud taget inte omfattas av direktivet. I likhet med regeringen anser vi att de delar som handlar om tillsyn och vägledning är viktiga. Enligt vår mening bör det vara en uppgift för varje medlemsstat att inrätta ett system för tillsyn och för stöd och vägledning. Detta kan då utformas utifrån de konstitutionella förutsättningarna i varje medlemsstat. Hur myndigheter ska organiseras är ett nationellt ansvar, och det finns ingen anledning att på EU-nivå föreskriva vilka organisatoriska åtgärder som ska vidtas i en medlemsstat. Effektiva system för tillsyn och uppnås bäst genom nationella regler. Varje medlemsstat har sina egna konstitutionella förutsättningar. Det är därför vår uppfattning att förslaget strider mot subsidiaritetsprincipen. Av den anledningen föreslår vi att lämnar ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande med den lydelse som anges i bilaga 4. Förteckning över behandlade förslag KOM(2011) 896 slutlig Förslag till och rådets direktiv om offentlig upphandling. Kommissionens förslag till direktiv om offentlig upphandling (KOM(2011) 896 slutlig), som redovisas i finansutskottets utlåtande /12:FiU50, har prövats av utifrån tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. välkomnar kommissionens förslag och ser i huvudsak positivt på förslaget till revidering av direktivet som i många delar ligger i linje med svar på den grönbok som legat till grund för översynen. I likhet med regeringen anser att de delar av förslaget som handlar om tillsyn och vägledning är viktiga. Enligt mening bör det vara en uppgift för varje medlemsstat att inrätta ett system för tillsyn och för stöd och vägledning. Detta kan då utformas utifrån de konstitutionella förutsättningarna i varje medlemsstat. Hur myndigheter ska organiseras är ett nationellt ansvar, och det finns ingen anledning att på EU-nivå föreskriva vilka organisatoriska åtgärder som ska vidtas i en medlemsstat. Effektiva system för tillsyn och uppnås alltså bäst genom nationella regler. Varje medlemsstat har sina egna konstitutionella förutsättningar. Det är därför uppfattning att förslaget i de delar som handlar om tillsyn, utbildning, vägledning och stöd för de som upphandlar och företagen strider mot subsidiaritetsprincipen. Kommissionen bör enligt mening återkomma med ett förslag som motsvarar det nu behandlade förslaget med den ändringen att system för tillsyn och för stöd och vägledning inte regleras på EU-nivå. Motiverat yttrande (SD) Kommissionens förslag till direktiv om offentlig upphandling (KOM(2011) 896 slutlig), som redovisas i finansutskottets utlåtande /12:FiU50, har prövats av utifrån tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. Enligt åligger det varje medlemsstat att inrätta system för tillsyn samt för stöd och vägledning. Dessa kan då utformas utifrån de konstitutionella grunderna i varje medlemsstat. Hur myndigheter ska organiseras är ett nationellt ansvar, och det finns ingen anledning att på EU-nivå föreskriva vilka organisatoriska åtgärder som ska vidtas i enskilda medlemsstater. Effektiva system för tillsyn och uppnås bäst genom nationella regler. Varje medlemsstat har sina egna konstitutionella förutsättningar. Det är därför uppfattning att förslaget i de delar som handlar om tillsyn, utbildning, vägledning och stöd för de som upphandlar strider mot subsidiaritetsprincipen. Vidare är det uppfattning att det liggande förslaget även strider mot proportionalitetsprincipen i bemärkelsen att man går vida utanför de ramar och målsättningar man sätter upp genom att inkorporera element för målsättningar vars fokus inte ligger på effektivitet och smidighet avseende offentliga upphandlingar. Motiverat yttrande (V) Kommissionens förslag till direktiv om offentlig upphandling (KOM(2011) 896 slutlig), som redovisas i finansutskottets utlåtande /12:FiU50, har prövats av utifrån tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. välkomnar kommissionens förslag och ser i huvudsak positivt på förslaget till revidering av direktivet som i många delar ligger i linje med svar på den grönbok som legat till grund för översynen.