bet · GZ01FiU13 · 2012-01-12 00:00:00 — 2011/12:FiU13 Ändrad tillsyn över kreditvärderingsinstitut Ändrad tillsyn över kreditvärderingsinstitut I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2011/12:40 Ändrad tillsyn över kreditvärderingsinstitut och en motion som väckts med anledning av propositionen. Syftet med förslaget är att anpassa den svenska lagstiftningen till och rådets förordning (EU) nr 513/2011 (nedan kallad ändringsförordningen) om ändring av förordning (EG) nr 1060/2009 om kreditvärderingsinstitut. Ändringsförordningen innebär i huvudsak att tillsynen över kreditvärderingsinstitut flyttades över från de nationella behöriga myndigheterna till Europeiska värdepappers och marknadsmyndigheten (). Genom en centraliserad tillsyn vill man garantera en effektiv tillsyn över kreditvärderingsinstituten, rationalisera tillsynsstrukturen för kreditvärderingsbranschen och garantera rättslig säkerhet för kreditvärderingsinstitut och marknadsdeltagare. övertog genom ändringsförordningen ansvaret för registrering och certifiering samt för att utfärda och uppdatera olika riktlinjer och rapporter. Dessutom kan , för godkännande av kommissionen, föreslå tekniska standarder för tillsyn, t.ex. när det gäller vilken information som ska lämnas vid en ansökan om registrering eller certifiering. Genom ändringsförordningen fick också möjlighet att begära in information och utföra nödvändiga utredningar av en personkrets som finns närmare angiven i ändringsförordningen. Vidare blev det möjligt för att ingripa med tillsynsåtgärder och sanktioner för det fall ett kreditvärderingsinstitut gör sig skyldigt till en överträdelse. De behöriga myndigheterna finns kvar, men deras uppgifter har begränsats. Ändringarna i den svenska lagstiftningen föreslås träda i kraft . Utskottet föreslår att antar regeringens lagförslag i bilaga 2 och avslår motionsyrkandet. I betänkandet finns två reservationer och ett särskilt yttrande. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ändrad tillsyn över kreditvärderingsinstitut antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2010:1010) om kreditvärderingsinstitut. Därmed bifaller proposition 2011/12:40 och avslår motion 2011/12:Fi3 av och (båda SD). Reservation 1 (SD) Reservation 2 (V) motiveringen Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (M), (S), (M), (S), (M), (S), (FP), (S), Per Åsling (C), (S), (M), Per (MP), (KD), (SD), (V) och (S). Ärendet och dess beredning I proposition 2011/12:40 Ändrad tillsyn över kreditvärderingsinstitut föreslår regeringen att ändringar görs i lagen (2010:1010) om kreditvärderingsinstitut i syfte att anpassa den svenska lagstiftningen till och rådets förordning (EU) nr 513/2011 om ändring av förordning (EG) nr 1060/2009 om kreditvärderingsinstitut. Ändringarna föreslås träda i kraft . Förslagen har granskats av Lagrådet. Regeringen har följt Lagrådets förslag. I ärendet har en följdmotion väckts. De behandlade förslagen återges i bilaga 1 och regeringens lagförslag i bilaga 2. Ett kreditvärderingsinstitut är en juridisk person vars verksamhet inbegriper yrkesmässigt utfärdande av kreditbetyg.1[ Enligt definitionen i artikel 3.1 i och rådets förordning (EG) nr 1060/2009 av om kreditvärderingsinstitut.] Ett kreditbetyg är en bedömning av kreditvärdigheten hos t.ex. ett företag eller ett finansiellt instrument. Kreditbetyg används av bl.a. investerare och bestämma riskvikter och fatta väl underbyggda investeringsbeslut. I samband med den finansiella krisen fick kreditinstituten mycket kritik, bl.a. för sin värdering av strukturerade finansiella instrument. antogs en EU-förordning om kreditvärderingsinstitut2[ och rådets förordning (EG) nr 1060/2009 av om kreditinstitut.] (nedan kallad förordningen om kreditvärderingsinstitut). Förordningen om kreditvärderingsinstitut syftar till att bidra till bättre kvalitet på de kreditbetyg som utfärdas inom unionen, vilket i sin tur ska bidra till att få den inre marknaden att fungera bättre med en hög skyddsnivå för konsumenter och investerare. Förordningen innehåller regler om registrering, hantering av intressekonflikter, organisations- och verksamhetskrav, kvalitetssäkring, rapportering och transparens. Till detta kopplas regler om tillsyn, varvid ett betydande samarbete förutsätts äga rum mellan nationella behöriga myndigheter med en koordinerande roll för . Förordningen om kreditvärderingsinstitut är bindande i sin helhet och direkt tillämplig i . Med anledning av förordningen infördes i kompletterande bestämmelser i lagen (2010:1010) om kreditvärderingsinstitut. Enligt lagen om kreditvärderingsinstitut, som trädde i kraft , är behörig myndighet. I lagen finns det bestämmelser om befogenheter och möjligheter att ingripa, liksom om samarbete med andra behöriga myndigheter inom Europeiska unionen. I förordningen om kreditvärderingsinstitut konstateras att tillsynsstrukturen inte bör ses som en långsiktig lösning, och flyttades tillsynen över kreditvärderingsinstituten över från de nationella behöriga myndigheterna i till en europeisk tillsynsmyndighet, Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten (). antogs förordningen om ändring av förordningen om kreditvärderingsinstitut (nedan kallad ändringsförordningen)3[ och rådets förordning (EU) nr 513/2011 om ändring av förordning (EG) nr 1060/2009 om kreditvärderingsinstitut.]. Ändringsförordningen innebär i huvudsak att tillsynen över kreditvärderingsinstitut flyttades över från de nationella behöriga myndigheterna till . övertog genom ändringsförordningen ansvaret för registrering och certifiering samt för att utfärda och uppdatera olika riktlinjer och rapporter. ska också, för godkännande av kommissionen, föreslå tekniska standarder för tillsyn, t.ex. avseende vilken information som ska lämnas vid en ansökan om registrering eller certifiering. För att ska kunna utöva tillsyn över kreditvärderingsinstituten har fått möjlighet att begära in information och att utföra nödvändiga utredningar av en personkrets som finns närmare angiven i ändringsförordningen. har också fått möjlighet att genomföra platsundersökningar hos vissa företag. ska ingripa med tillsynsåtgärder och sanktioner för det fall ett kreditvärderingsinstitut gör sig skyldigt till en överträdelse. Genom ändringsförordningen tilldelades således olika befogenheter och uppgifter som tillkom de nationella behöriga myndigheterna. De nationella behöriga myndigheterna finnas kvar, men deras uppgifter har begränsats. Varför föreslås lagändringarna? Ändringsförordningen innebär, som angivits ovan, att tillsynen över kreditvärderingsinstitut flyttades över från de nationella behöriga myndigheterna till . Genom en centraliserad tillsyn vill man garantera en effektiv tillsyn över kreditvärderingsinstituten, rationalisera tillsynsstrukturen för kreditvärderingsindustrin och garantera rättslig säkerhet för kreditvärderingsinstitut och marknadsdeltagare. Ändringarna som anges i propositionen föreslås för att anpassa lagen (2010:1010) om kreditvärderingsinstitut till ändringsförordningen. Allmänna begränsningar av Esmas befogenheter Enligt skäl 26 i ändringsförordningen ska förordningen om kreditvärderingsinstitut tolkas och tillämpas i enlighet med de grundläggande rättigheter och principer som erkänns särskilt i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och i medlemsstaternas konstitutionella traditioner, t.ex. när det gäller tryckfrihet och yttrandefrihet i medierna. får enligt artikel 23b begära in alla upplysningar som krävs för att ska kunna fullgöra sina uppgifter. Det gäller information från kreditvärderingsinstitut, personer som medverkar i kreditvärderingsverksamhet, kreditvärderade enheter och anknutna tredje parter och de tredje parter till vilka kreditvärderingsinstituten ger i uppdrag att utföra operativa uppgifter eller operativ verksamhet, samt från andra personer som har anknytning till kreditvärderingsinstitut eller kreditvärderingsverksamhet på ett nära och väsentligt sätt. Informationen kan begäras antingen genom en enkel begäran eller genom ett beslut. Vid enkel begäran är det frivilligt att svara. Sker det genom ett beslut finns en skyldighet att svara. Det finns då också en rätt att överklaga beslutet till och att få beslutet prövat av Europeiska unionens domstol. ska ange syftet med begäran, specificera vilka uppgifter som krävs, fastställa den tidsfrist inom vilken uppgifterna ska lämnas och ange de viten och böter som kan följa om ofullständig, oriktig eller vilseledande information lämnas. får, enligt artikel 23c, genomföra alla nödvändiga utredningar av den personkrets som anges i artikel 23b.1. Tjänstemän och andra personer som bemyndigas av har för detta ändamål befogenhet att granska handlingar, uppgifter, förfaranden och annat material som är relevant för utförandet av Esmas uppgifter oberoende av i vilken form de föreligger, göra eller erhålla bestyrkta kopior av eller utdrag ur sådana handlingar, uppgifter, förfaranden och annat material, kalla till sig personer som avses i artikel 23b.1, eller deras företrädare eller personal och be dem om muntliga eller skriftliga förklaringar angående sakförhållanden eller handlingar som rör föremålet för och syftet med utredningen och anteckna svaren, höra fysiska personer eller företrädare för juridiska personer som samtycker därtill i syfte att samla in uppgifter som rör föremålet för en utredning och begära in uppgifter om tele- och datatrafik. ska informera den behöriga myndigheten i den medlemsstat där utredningen ska genomföras. Den berörda behöriga myndigheten ska på begäran av bistå vid utredningen. Tjänstemän vid den berörda behöriga myndigheten får även på egen begäran närvara vid utredningarna. Om det enligt nationella bestämmelser krävs ett särskilt tillstånd från en rättslig myndighet för att få tillgång till uppgifter om tele- och datatrafik, ska ett sådant tillstånd begäras. Det är också möjligt att ansöka om ett sådant tillstånd i förebyggande syfte. Enligt artikel 23d har möjlighet att genomföra nödvändiga kontroller på plats hos de juridiska personer som anges i artikel 23b.1. får genomföra en kontroll utan förhandsanmälan, om det krävs för att kontrollen ska kunna genomföras på ett korrekt och effektivt sätt. Innan fattar beslut om platsundersökning ska myndigheten samråda med den behöriga myndigheten i den medlemsstat där undersökningen ska genomföras. Den berörda behöriga myndigheten ska på begäran aktivt bistå vid platsundersökningen, och tjänstemän som är anställda vid eller bemyndigade eller utsedda av den behöriga myndigheten har därvid de befogenheter som tillkommer . Om någon motsätter sig en platsundersökning, ska den behöriga myndigheten lämna nödvändigt bistånd och vid behov begära handräckning av polis eller annan verkställande myndighet. Om det enligt nationella bestämmelser krävs ett särskilt tillstånd från en rättslig myndighet för att genomföra en platsundersökning eller för att lämna handräckning, ska den behöriga myndigheten ansöka om ett sådant tillstånd. Ett sådant tillstånd får också ansökas om i förebyggande syfte. Enligt artikel 36b ska vitesförelägga ett få det att upphöra med en överträdelse. Vitesföreläggande får avse maximalt och vara begränsat till en viss del av den berörda personens genomsnittliga omsättning eller inkomst. ska avstå från att vitesförelägga i de fall där saken redan prövats i ett straffrättsligt förfarande och det finns en dom som vunnit laga kraft. har, enligt artiklarna 24 och 36a, möjlighet att besluta om tillsynsåtgärder och böter om ett kreditvärderingsinstitut uppsåtligen eller av oaktsamhet begår någon av de överträdelser som anges i bilaga III. Med böter avses i förordningen en administrativ sanktion, inte en straffrättslig. En överträdelse kan avse materiella bestämmelser i förordningen men också att ett kreditvärderingsinstitut lämnar oriktiga eller vilseledande uppgifter till . De tillsynsåtgärder som kan vidtas är enligt artikel 24 i allt väsentligt desamma som de tillsynsåtgärder som de behöriga myndigheterna tidigare kunnat besluta om, t.ex. att återkalla en registrering eller tillfälligt förbjuda ett kreditvärderingsinstitut att utfärda kreditbetyg. Enligt artikel 36e har Europeiska unionens domstol obegränsad behörighet att pröva Esmas beslut om böter eller viten. Domstolen får undanröja, sänka eller höja böter eller viten som har beslutats. De behöriga myndigheternas befogenheter Av artikel 40a.1 följer att de behöriga myndigheternas befogenheter och uppgifter som rör tillsynen över kreditvärderingsinstitut upphör . kan dock, enligt artikel 30, delegera specifika tillsynsuppgifter till de behöriga myndigheterna, t.ex. genomförandet av en platsundersökning. Innan delegerar en uppgift ska samråd ske med den berörda behöriga myndigheten. är också skyldigt att ersätta den behöriga myndigheten för de kostnader som uppgiften medfört. En delegering påverkar inte Esmas ansvar och begränsar inte heller Esmas möjligheter att genomföra och övervaka den delegerade verksamheten. Delegerade akter, tekniska standarder, riktlinjer och rapporter Kommissionen får genom ändringsförordningen möjlighet att, genom delegerade akter, anta ytterligare regler om när ett tredjelands rättsliga och tillsynsmässiga ramar ska anses likvärdiga, avgifter och förfarandet för utövandet av befogenheten att besluta om böter och vite. I och med den nya tillsynsstrukturen har blivit en del av . övertar därför också Europeiska värdepapperstillsynskommitténs uppgift att enligt förordningen om kreditvärderingsinstitut utfärda och uppdatera riktlinjer i särskilda frågor. kan därutöver, för godkännande av kommissionen, föreslå tekniska standarder för tillsyn när det gäller vissa frågor som anges i artikel 21.4. Enligt artikel 26 har , Eiopa (Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten), (Europeiska bankmyndigheten), de behöriga myndigheterna och de behöriga sektorsmyndigheterna en allmän skyldighet att samarbeta med varandra. Med behöriga sektorsmyndigheter avses de behöriga nationella myndigheter som utsetts enligt den relevanta sektorslagstiftningen för tillsyn över kreditinstitut, värdepappersföretag, försäkrings- och återförsäkringsföretag, företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (fondbolag), tjänstepensionsinstitut och alternativa investeringsfonder. Samarbetet kan ske genom exempelvis utbyte av information eller samråd. Enligt artikel 32 gäller tystnadsplikt för , de behöriga myndigheterna och alla personer som arbetar eller har arbetat för , för de behöriga myndigheterna och för andra personer som har delegerat uppgifter till, t.ex. revisorer och sakkunniga. Information får dock lämnas ut när det krävs i samband med rättsliga åtgärder. Det gäller också som huvudregel för information som förvärvats eller utbytts mellan myndigheterna och organen. kan också ingå samarbetsavtal om utbyte av information med behöriga myndigheter i tredjeland. är dock behörig att ingå sådana avtal endast om den information som överlämnas omfattas av garantier om tystnadsplikt som motsvarar den som följer av artikel 32. har också begränsade möjligheter att lämna ut sådan information som den får från en behörig myndighet i tredjeland. Den som är föremål för ett beslut av enligt förordningen, eller personligen är direkt berörd av ett sådant, har rätt att överklaga beslutet inför en överklagandenämnd och få det prövat av Europeiska unionens domstol. Beslut om böter och vite är verkställbara enligt artikel 36d. Beslut om verkställighet ska kunna ske utan annan formalitet än kontroll av att avgörandet är äkta. Denna kontroll ska göras av en av medlemsstaten särskilt utsedd myndighet. Verkställigheten får skjutas upp endast genom beslut av Europeiska unionens domstol. Nationella domstolar kan dock pröva om verkställigheten utförts på ett felaktigt sätt. Esmas nödvändiga kostnader för registrering och tillsyn ska täckas av avgifter från kreditvärderingsinstituten. Kommissionen ska anta en förordning om avgifter som närmare ska ange t.ex. i vilka fall avgifter ska betalas, hur de ska betalas och hur ska ersätta de behöriga myndigheterna för de kostnader som de kan ådra sig. Tillsynen avseende artikel 4.1 Enligt artikel 4.1 får vissa institut och företag i rättsligt reglerade sammanhang enbart använda sig av kreditbetyg som utfärdats av registrerade kreditvärderingsinstitut som är etablerade inom unionen. Enligt artikel 25a är det de behöriga sektorsmyndigheterna som är ansvariga för tillsynen och tillämpningen av artikel 4.1. Ändringsförordningen trädde i kraft dagen efter att den hade offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning (). Av artikel 40a följer dock att de behöriga myndigheternas befogenheter och uppgifter som rör tillsynen över kreditvärderingsinstitut upphörde . övertogs också akter och dokument, eller bestyrkta kopior av dessa, av . övertog också de nationella behöriga myndigheternas roll i alla administrativa och juridiska processer som pågick. Ändrad tillsyn över kreditvärderingsinstitut Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2010:1010) om kreditvärderingsinstitut och avslår en motion. Jämför reservation (SD). bör även i fortsättningen vara behörig myndighet enligt förordningen om kreditvärderingsinstitut. Två av remissinstanserna (och Tidningsutgivarna) har framfört viss oro för att , som genom ändringsförordningen fått omfattande befogenheter, kan kränka svensk grundlag. Regeringen erinrar i propositionen om att ändringsförordningen har förhandlats i rådet och med . Vid förhandlingarna har regeringen verkat för att processerna hos ska vara rättssäkra och respektera grundläggande fri- och rättigheter. Regeringen har då förklarat sitt behov av att tydliggöra regleringens relation till de svenska konstitutionella reglerna om tryck- och yttrandefrihet och framgångsrikt verkat för skrivningar i förordningen som tillgodoser dessa behov. Ändringsförordningen är nu antagen och är direkt tillämplig i varje medlemsstat. Regeringen kan därför inte i svensk lag begränsa Esmas eller de nationella myndigheternas befogenheter utöver vad som följer av ändringsförordningen. befogenheter och möjligheter att ingripa Bestämmelserna i lagen om kreditvärderingsinstitut om befogenheter och möjligheter att ingripa mot kreditvärderingsinstitut ska upphävas. När övertog ansvaret för tillsynen över kreditinstitut blev dessa bestämmelser obsoleta. och Tidningsutgivarna var tveksamma till om de befogenheter som har getts till de behöriga myndigheterna och är förenliga med tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Det följer dock av förordningen att samma generella begränsningar ska gälla som för , nämligen att befogenheterna inte får användas för att kräva röjande av information eller handlingar som omfattas av rättsliga privilegier (artikel 23a). Vidare följer av ändringsförordningen att förordningen ska tolkas och tillämpas i enlighet med de grundläggande rättigheter och principer som erkänns särskilt i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och i medlemsstaternas konstitutionella traditioner, t.ex. när det gäller tryckfrihet och yttrandefrihet i medierna. Det innebär enligt regeringen att det skydd för tryck- och yttrandefriheten som följer av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen, t.ex. meddelarskyddet, är tillämpligt. Lagrådet anger i sitt yttrande att det inte anser sig ha något underlag för att göra någon annan bedömning än regeringen. Utbyte av information mellan myndigheter m.m. Regeringen anser att det informationsutbyte mellan myndigheter som ändringsförordningen föreskriver kan komma till stånd inom ramen för gällande svensk rätt. hävdar att ändringsförordningens regler om tystnadsplikt och sekretess kan medföra att det blir svårt att granska och dess verksamhet. Regeringen förklarar att de behöriga myndigheterna fortfarande ska förse varandra och vissa andra myndigheter och organ med information. Det ska också ske ett informationsutbyte med och behöriga sektorsmyndigheter. Överlämnande av information som omfattas av sekretess ska fortfarande kunna ske. Huvudregeln är fortfarande att det råder tystnadsplikt och sekretess avseende information som utbyts. Det blir nu Esmas ansvar att ingå samarbetsavtal om utbyte av information med tillsynsmyndigheter i tredjeland. I förarbetena till lagen (2010:1010) om kreditvärderingsinstitut gjordes bedömningen att det informationsutbyte och den tystnadsplikt som föreskrivs i förordningen om kreditvärderingsinstitut inte står i strid med svensk nationell rätt. De nu aktuella ändringarna medför enligt regeringen inte någon ändrad bedömning. Uppgifter om tele- och datatrafik Det bör inte införas något krav på att ska ansöka om tillstånd från domstol eller annan rättslig myndighet innan begär in uppgifter om tele- och datatrafik. har invändningar mot Esmas och möjligheter att, utan särskilt tillstånd från domstol eller annan rättslig myndighet, inhämta uppgifter om tele- och datatrafik som omfattas av tystnadsplikt enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Regeringen konstaterar att det enligt ändringsförordningen endast är de personer som avses i artikel 23b.1 som ska underkasta sig utredningar och som har möjlighet att förelägga vite. Vidare påminner regeringen om att det inte heller finns någon skyldighet för att begära tillstånd från en domstol eller annan rättslig myndighet innan begär in uppgifter om tele- och datatrafik. Det finns därför inte skäl att föreskriva en annan ordning avseende , som endast kan begära uppgifter från en begränsad personkrets. får begära handräckning av för att en platsundersökning ska kunna genomföras. Det bör inte införas något krav på ett tillstånd från en domstol innan det sker en platsundersökning med eller utan handräckning av . och Tidningsutgivarna betonar vikten av att Esmas befogenheter inte står i strid med tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Av skäl 26 i ändringsförordningen följer, som tidigare nämnts, att förordningen ska tolkas och tillämpas i enlighet med de grundläggande rättigheter och principer som erkänns särskilt i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna och i medlemsstaternas konstitutionella traditioner, t.ex. gällande tryckfrihet och yttrandefrihet i medierna. Esmas möjlighet att begära platsundersökningar och därmed utrymme att begära handräckning är därmed begränsad av det skydd som föreskrivs i artikel 23a och som innebär att inte får använda sig av några utredningsbefogenheter för att avkräva sådan information och sådana handlingar som omfattas av rättsliga privilegier. Platsundersökningar får härigenom inte göras om de skulle leda till röjandet av sådan information som omfattas av rättsligt skydd, t.ex. platsundersökningar hos medieföretag. Regeringens uppfattning är att det skydd för tryck- och yttrandefriheten som följer av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen gäller även i dessa situationer. Justitiekanslern () har godtagit denna slutsats i sitt remissyttrande. anges som ansvarig myndighet för äkthetskontroll enligt den nya artikeln 36d i förordningen om kreditvärderingsinstitut. Beslut om böter eller vite enligt förordningen får verkställas enligt utsökningsbalkens bestämmelser på samma sätt som en svensk dom som har vunnit laga kraft, om inte något annat följer av förordningen. Beslut om verkställighet ska kunna fattas utan annan formalitet än kontroll av att avgörandet är äkta, vilket alltså ska göras av . har i flera andra fall ansetts vara den myndighet som är mest lämpad att ta ställning till om ett utländskt avgörande kan verkställas här i landet, så där finns således kompetens och viss vana vid likartade frågor. Behov av nationella sanktioner Skyldigheten att införa sanktioner för överträdelser av artikel 4.1 i förordningen om kreditvärderingsinstitut motiverar inte någon lagstiftningsåtgärd.