bet · GZ01NU14 · 2012-02-23 00:00:00 — 2011/12:NU14 Mineralpolitiska frågor I detta betänkande behandlar utskottet 14 motionsyrkanden från den allmänna motionstiden om olika mineralpolitiska frågor. Utskottet föreslår att genom ett tillkännagivande och med bifall till en motion ska uppmana regeringen att ta fram ett program för en sammanhållen gruv- och mineralindustri i samverkan med näringen och den akademiska världen. I en reservation (M, FP, C, KD) föreslås ett tillkännagivande där det hänvisas till det pågående arbetet med att ta fram en svensk mineralstrategi. Förslag om vissa ändringar i minerallagen avstyrks av utskottet mot bakgrund av bl.a. den pågående översynen av den nyssnämnda lagen samt de förändringar av expropriationslagens ersättningsregler som började gälla 2010. I två reservationer (MP respektive SD) redovisas andra uppfattningar än de som utskottets majoritet anför. Motioner om förbud mot uranbrytning i avstyrks av utskottet med hänvisning till att bestämmelserna på området redan är tillfyllest. När det gäller prospektering efter uran åberopar utskottet bl.a. den pågående översynen av minerallagen som utskottet tog initiativ . I en reservation (S, MP, V) förordas att ett förbud mot uranbrytning ska utredas och i en annan reservation (MP, V) efterfrågas en vetorätt mot uranprospektering. Utskottet avstyrker även ett antal ytterligare motioner med mineralpolitisk anknytning. Dessa gäller bl.a. införandet av en statlig uranfond och svenska företags agerande utomlands i samband med mineralutvinning. Motionen om den sistnämnda frågan får stöd i en reservation (MP, V). Utskottets förslag till riksdagsbeslut Minerallagen (utom frågor om uran) 2011/12:N232 av och (båda SD), 2011/12:N255 av m.fl. (MP) yrkandena 1 och 2, 2011/12:N392 av (M) yrkandena 1 och 2 samt 2011/12:N410 av (M). Reservation 1 (MP) Reservation 2 (SD) 2011/12:N259 av m.fl. (MP) yrkande 2. Reservation 3 (MP) Reservation 4 (V) motiveringen Kommunalt veto mot uranprospektering 2011/12:N417 av (MP) yrkande 1. Reservation 5 (MP, V) 2011/12:N259 av m.fl. (MP) yrkande 1, 2011/12:N332 av och (båda S) och 2011/12:N407 av (M). Reservation 6 (S, MP, V) Program för gruv- och mineralindustrin tillkännager för regeringen som sin mening vad utskottet anför om ett program för gruv- och mineralindustrin. 2011/12:N225 av (S). Reservation 7 (M, FP, C, KD) 2011/12:N255 av m.fl. (MP) yrkande 3 och 2011/12:N417 av (MP) yrkande 2. Reservation 8 (MP, V) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (KD), (M), (S), (M), (S), (M), (S), (C), (S), (M), (SD), (V), (S), (M), (S), (FP) och (MP). Ärendet och dess beredning I detta betänkande behandlas 14 motionsyrkanden från den allmänna motionstiden om mineralpolitiska frågor. Allmänt om bestämmelser på mineralpolitikens område Ur ett mineralpolitiskt perspektiv kan den svenska berggrunden sägas bestå av två typer av mineraler markägarmineral och koncessionsmineral. av berggrunden består av markägarmineral, dvs. som tillhör markägaren. De flesta av dessa är relativt lätta att finna. Vid utvinning upplåts marken av markägaren genom avtal, och själva utvinningen regleras genom (1998:808). Minerallagen (1991:45) omfattar s.k. koncessionsmineral, dvs. som är industriellt intressanta, som förekommer i i en sådan utsträckning att utvinningen är meningsfull och som kräver systematisk prospektering och undersökning för att kunna påvisas. Bland de mineraliska ämnen som betecknas koncessionsmineral, och som alltså omfattas av bestämmelserna i minerallagen, ingår även olja, gasformiga kolväten (exempelvis naturgas) och diamant. Bestämmelserna när det gäller koncessionsmineral utgår från ett gemensamt nationellt intresse av gruvhantering och mineralindustri. Syftet med minerallagen är att reglera tillståndsgivningen på ett sådant sätt att en från allmän synpunkt ändamålsenlig undersökning och utvinning kan genomföras. ska konkurrerande markanvändning och andra motstående intressen prövas. Bergsstaten är ett särskilt beslutsorgan inom myndigheten geologiska undersökning (SGU). Bergsstaten leds av bergmästaren som utses av regeringen. Enligt minerallagen krävs tillstånd dels för ensamrätt till undersökningar (prospektering), dels för bearbetning. Bergmästaren beviljar undersökningstillstånd och bearbetningskoncession samt utövar tillsyn enligt lagen. För undersökningsarbeten och gruvdrift gäller särskilda processer och prövningar enligt både minerallagen och andra lagar, främst . Tillståndsprocessen för undersökning respektive bearbetning har beskrivits ingående i utskottets betänkanden /07:NU5 (s. 9) och 2008/09:NU18 (bil. Delar av denna information refereras i detta betänkande. Genom införandet av 1999 måste miljöhänsyn tas mer tydligt inom ett antal olika områden. Målet med är att främja en hållbar utveckling och att tillförsäkra nu levande samt kommande generationer en hälsosam och god livsmiljö. Försiktighetsprincipen ska gälla. Skärpta och utökade krav på miljökonsekvensbeskrivningar har införts. Minerallagen och gäller parallellt. Lagstiftningen på det mineralpolitiska området speglar att flera olika intressen ska tillgodoses , även om de kan ha olika tyngd . Avvägningen gäller markägarens intressen, statens i vissa fall motstående intressen av dels sysselsättning och skatteinkomster, dels miljöhänsyn, samt näringslivets egna intressen. Samhällsintresset av att kan brytas och tas till vara har bedömts vara ett så starkt allmänt intresse att grundlagens förutsättningar för ingrepp i markägarnas rätt är uppfyllda. Vid ingrepp i markägares rättigheter med stöd av minerallagen är markägaren tillförsäkrad ersättning. Skada eller intrång som föranleds av undersökningsarbete ska ersättas av den som har ett undersökningstillstånd eller en koncession med vars stöd arbetet bedrivs. Ofta bestäms ersättningens storlek genom frivilliga uppgörelser mellan koncessionsinnehavaren och markägaren. Kan inte sådana uppgörelser nås bestäms ersättningen enligt expropriationsrättsliga principer. Behovet av metaller och är stort och växande. Järn, koppar och silver efterfrågas som intresset för de alltmer eftertraktade sällsynta jordartsmetallerna (internationellt vanligen samlade under beteckningen REE, rare earth elements) alltjämt är högt. Jordartsmetallerna är bl.a. betydelsefulla i informationsteknisk utrustning liksom i modern energi- och miljöteknik, t.ex. i vindkraftverk, solceller, lågenergilampor och katalysatorer i bilar. EU:s medlemsländer använder av den globala produktionen av metaller. Den egna produktionen utgör dock endast , och många viktiga metaller produceras inte alls i . EU är exempelvis helt beroende av import av tenn, kobolt, molybden och har ett stort underskott av nickel, järn, bly och koppar. I finns en mängd mineraliseringar med värdefulla ämnen och den svenska gruvindustrin är därför mycket betydelsefull för EU. svarar bl.a. för av unionens järnmalmsproduktion och var även den största producenten av både guld () och bly (). Gruvnäringen expanderar nu åter i . De stora gruvföretagen genomför omfattande investeringar för att öka kapaciteten i sin verksamhet. Enligt SGU väntas ett femtontal nya eller nygamla gruvor öppna . bröts , vilket är rekord inom svensk gruvnäring. Mer än 100 bolag letar malm i . Vid det senaste årsskiftet fanns 1 139 gällande undersökningstillstånd i . Antalet ansökningar om nya undersökningstillstånd och förlängningar av befintliga tillstånd kan sägas spegla gruvbranschens aktivitetsnivå och framtidsförväntningar. Antalet ansökningar om nya undersökningstillstånd har minskat något och var 2011 jämfört med 213 året innan. Antalet ansökningar om förlängning av undersökningstillstånd har däremot ökat från 2010 till 2011. Många av de prospekteringsresultat som har uppnåtts inom områden med befintliga undersökningstillstånd har alltså bedömts vara så intressanta att bolagen har valt att satsa ytterligare resurser på vidare undersökningar. Enligt bergmästaren är detta ett av många tecken på att aktivitetsnivån i branschen är hög. Enligt ansökningarna har företagen , liksom , i första hand letat efter guld. Därnäst kommer järn, koppar och zink. Dessutom kvarstår intresset för sällsynta jordartsmetaller. De nya prospekteringstillstånden är, , koncentrerade till de tre malmregionerna i landet: Malmfälten i , och guldlinjen i samt Bergslagen. har två bearbetningskoncessioner för järn beviljats (Håksberg och Blötberget i ). Vid utgången av 2011 fanns 17 gruvor med koncession i drift i . Av dessa var 15 metallgruvor. av den svenska gruvproduktionen sker i , och Aitik (dagbrottsgruva utanför ). öppnade ett dagbrott för järnmalmsbrytning i (, ). Minerallagen (utom frågor om uran) Utskottets förslag i korthet avslår motioner om ändringar i minerallagen. Utskottet hänvisar bl.a. till pågående översyn av den nyssnämnda lagen och till genomförda förändringar av expropriationslagens ersättningsregler. Jämför reservationerna 1 (MP) och 2 (SD). I motion 2011/12:N392 (M) betonas vikten av fortsatt gruvbrytning i . Motionären anser dock att situationen i Malmfälten där enskilda gör förmögenhetsförluster utan möjlighet till kompensation enligt minerallagen är otillfredsställande. Han pekar bl.a. på att minerallagen inte tar hänsyn till att en fastighetsägare strax utanför koncessionsområdet och där det saknas markanvisning kan lida skada på grund av gruvbrytningen om egendomen blir omöjlig att sälja och därmed förlorar sitt värde. Minerallagen bör därför omarbetas så att syftet med att kompensera människor för den skada som gruvbrytningen innebär, omfattar samtliga drabbade. De som inte kan avyttra sina fastigheter och därmed lider förmögenhetsskada på grund av gruvdriften bör omfattas av rätten till inlösen och ersättning för uppkommen skada. Motionären framhåller även att kompensationen vid inlösen av bostäder understiger produktionspriset för en ny fastighet. För många äldre boende i hyresrätt riskerar hyreskostnaden att stiga kraftigt därför att bostadshuset har lösts in och att nyproduktionskostnaden för ersättningsbostaden överstiger inlösenersättningen. I fall då marknadsvärdet för den gamla bostaden är lägre än för en motsvarande bostad bör ersättningen kunna grundas på nyproduktionskostnaden. Minerallagen har som syfte att reglera vissa intressen som bedöms vara av värde för samhället i stort och som har en mycket stark ställning, slås det fast i motion 2011/12:N410 (M). För att förhindra att det uppstår situationer där ett miljötillstånd för uttag och brytning nekas efter en provborrning bör man, enligt motionärens uppfattning, se över möjligheten att genomföra miljöprövning redan vid ansökan om provborrning. Det skulle ge ett mer rimligt förfarande ur såväl kostnads- som miljösynpunkt. I motion 2011/12:N255 (MP) framförs önskemål om att minerallagen utreds med inriktning på att överordna försiktighetsprincipen och principerna för en långsiktigt hållbar utveckling framför andra aspekter på mineralhantering. Motionärerna anser att tillämpningen av minerallagen leder till besvärliga miljöproblem som exempelvis mark- och vattenförstörelse samt avfallsberg och spridning av kemikalier. Besluten om prospektering och gruvtäkt måste ställas i relation till den i regeringsförklaringar uttalade strävan att ska vara ett föredöme vad gäller ekologisk omställning. Motionärerna är vidare av den uppfattningen att kommunerna måste kunna förbjuda olämplig mineralprospektering och gruvdrift, på samma sätt som de kan stoppa annan oönskad företagsetablering. Även länsstyrelserna bör ha sådan vetorätt. I motion 2011/12:N232 (SD) efterfrågas en ändring i minerallagen som syftar till att återinföra det s.k. kronoandelsinstitutet som avskaffades 1993. Reglerna om kronoandel fastslog statens rätt att bli hälftenägare i varje gruvprojekt. Enligt motionärerna är det de privatägda, inte sällan utländska, gruvföretagen som har vunnit på avskaffandet av kronoandelsinstitutet. Till förlorarna hör markägare och det allmänna. En lagändring skulle stärka många fattiga glesbygdskommuners och landstings möjlighet till självfinansiering. Mot denna bakgrund föreslår motionärerna att mineralersättningen i minerallagen (7 kap. 7 §) höjs från dagens av en brytnings beräknade värde till . Vidare föreslås att den nya andelen fördelas jämnt med en tredjedel till respektive markägare, kommun och landsting. behandlade senast motioner om ändringar av minerallagen (bet. 2010/11:NU14). Utskottet konstaterade då inledningsvis att minerallagen är inriktad på exploatering av de som kräver särskild hantering. Detta får dock inte innebära att enskilda medborgare och kommuner inte får nödvändig information om planer och åtgärder som påverkar deras behov och markanvändning. Om de mineralresurser vi har i vårt land ska kunna tas till vara på ett långsiktigt hållbart sätt är det, enligt vad utskottet då anförde, nödvändigt att enskilda människors oro över mineralhanteringen och dess effekter tas på största allvar. Därför ansåg utskottet att det var angeläget med en översyn av minerallagen som skulle syfta till att markägare och kommuner med ökad tydlighet och effektivitet fick tidig information om vad en prospektering avsåg och hur den skulle genomföras. Utskottet föreslog att skulle ställa sig bakom ett tillkännagivande med den innebörden. biföll utskottets förslag (se referat av utredningsdirektiv nedan). När det gäller frågor om markägares ställning i övrigt i minerallagen hänvisade utskottet till de regelförändringar på detta område som 2005 genomfördes vid den senaste mer genomgripande förändringen av den nämnda lagen (se vidare nedan). Vidare konstaterade utskottet att utnyttjande av naturresurser ställer krav på varsamhet med miljön och människors hälsa. Att exploateringen av mineralresurser inte sker på ett ohållbart sätt säkerställs bl.a. genom att verksamheten är föremål för prövning enligt gällande miljölagstiftning. och minerallagen ska tillämpas parallellt men det är inte bergmästarens uppgift att göra en miljöprövning av de undersökningsmetoder en prospektör har för avsikt att använda, utan denna prövning ska beroende på arbetets art och lokalisering göras av miljödomstol, länsstyrelser eller kommuner. Utskottet ansåg att denna ordning fungerar väl i så måtto att de svenska mineralresurserna kan tas till vara på ett effektivt och miljömässigt hållbart sätt. Samtliga motioner med bäring på minerallagen avstyrktes av utskottet. Några av dessa motioner har i mer eller mindre identisk lydelse upprepats även detta . Anmälnings- eller tillståndspliktig verksamhet enligt Utöver de tillstånd som har beskrivits ovan och som utfärdas av Bergsstaten för prospektering eller bearbetning är flera av de verksamheter som är aktuella även tillstånds- eller anmälningspliktiga enligt . Enligt 9 kap. 6 § är det förbjudet att anlägga eller driva miljöfarlig verksamhet utan tillstånd eller innan anmälan har gjorts. Även om inte tillstånd krävs får tillsynsmyndigheten i det enskilda fallet förelägga en verksamhetsutövare att ansöka om tillstånd, om verksamheten medför risk för betydande föroreningar eller andra betydande olägenheter för människor, hälsa eller miljö. I förordning (1998:899) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd listas vilka verksamheter som kräver tillstånd från miljödomstolen eller eller där anmälan ska göras till den kommunala nämnden. För gruvdrift eller gruvanläggning för brytning av malm, eller kol krävs vanligen tillstånd från miljödomstolen. Så kallad provbrytning kräver tillstånd från . Brytning av uran ska tillåtlighetsprövas av regeringen enligt 17 kap. 1 § (se vidare nedan). Branschspecifik vägledning för prövning av gruvverksamhet Enligt SGU:s regleringsbrev har myndigheten fått i uppdrag att ta fram en branschspecifik vägledning för prövning av gruvverksamhet. Bakgrunden till uppdraget är att gruvnäringen har ansett att ledtiderna för miljötillstånd är alltför långa. En av anledningarna till att prövningen av miljötillstånd kan ta tid är emellertid att ansökningarna ofta behöver kompletteras. Förhoppningen är att en vägledning därför kan underlätta för bolagen (i synnerhet de mindre bolagen). Uppdraget ska redovisas . tillsatte regeringen rådet för innovation och kvalitet i offentlig verksamhet (dir. 2011:42). Ordförande i rådet är generaldirektör . Rådets arbete syftar till betydande förbättringar för medborgare och företag och till effektivisering av befintliga processer. Rådet har bl.a. i uppdrag att i nära samverkan med frivilliga aktörer utarbeta utvecklingsstrategier för vissa utvalda områden. Med utgångspunkt i en skrivelse från Svemin (, mineral- och metallproducenter i ) har rådet intresserat sig för att göra en systemanalys av miljötillståndsprocessen. Frivilliga aktörer har inbjudits att medverka i ett utvecklingsprojekt . beslutade om omfattande ändringar i minerallagen (prop. 2004/05:40, bet. 2004/05:NU8). Lagändringarna syftade huvudsakligen till att förbättra kontakterna mellan prospektörer, gruvnäring och markägare. Markägarna m.fl. skulle bl.a. få information om ansökan om undersökningstillstånd i ett tidigt skede och ges rätt att framföra sina synpunkter i samband med att en arbetsplan formulerades (se nedan). Det infördes också en s.k. mineralersättning från koncessionshavaren till markägarna för att uppnå en bättre balans mellan exploatörer och markägare. En skada som föranleds av att en bearbetningskoncession har beviljats ska ersättas av koncessionshavaren (7 kap. 2 §). Koncessionshavaren är enligt 7 kap. 3 § första stycket ersättningsskyldig för skada och intrång som föranleds av att mark tas i anspråk för bearbetning eller därmed sammanhängande verksamhet. Om det uppstår synnerligt men för någon fastighet eller del därav på grund av att marken tas i anspråk, ska koncessionshavaren lösa in den fastighet eller fastighetsdel som lider sådant men, om ägaren begär det (7 kap. 3 § andra stycket). Ersättning fastställs i enlighet med expropriationslagens bestämmelser (7 kap. 4 §). I lagen finns också en utökad generell hänsynsregel (3 kap. 3 §) som innebär att undersökningar ska utföras på ett sådant sätt att minsta möjliga skada och intrång uppkommer på natur- och kulturmiljöer och på annans egendom. Ytterligare ändringar fr.o.m. avsåg regler om inlösen av fastighet när en bearbetningskoncession har beslutats men inte följts av en markanvisning . Enligt grundlagen (2 kap. 18 § RF) är varje medborgares egendom tryggad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Att kan tas till vara och brytas och att trygg försörjning skapas inom mineralbranschen har ansetts vara av sådant allmänt intresse. Grundlagens förutsättningar för ingrepp i markägarnas rätt har, som redan nämnts, därför ansetts vara uppfyllda. Det bör även nämnas att bergmästaren kan meddela villkor till skydd för allmänna intressen eller enskild rätt vid alla former av undersökningstillstånd (2 kap. 10 § minerallagen). Pågående översyn av minerallagen Som har redovisats ovan beslutade om ett tillkännagivande till regeringen om att det bör göras en översyn av minerallagen som syftar till att markägare och kommuner med ökad tydlighet och effektivitet får tidig information om vad en prospektering avser och hur den ska genomföras. utsåg regeringen en särskild utredare (tidigare generaldirektören ) med uppdrag att göra en översyn av vissa bestämmelser i minerallagen (dir. 2011:73). Utredningens huvudsakliga syfte är bl.a. att utveckla regelverket i linje med utskottets tillkännagivande. kartlägga och analysera hur reglerna för arbetsplaner i minerallagen har fungerat sedan de infördes och vid behov föreslå bestämmelser som behövs för att mer effektivt uppfylla syftet med arbetsplanerna kartlägga och analysera kommunikation mellan företag, mark- och sakägare samt kommuner i samband med undersökningstillstånd och vid behov föreslå ändring av regelverket så att det ger stöd för en god dialog mellan dessa utreda möjligheterna att införa en skyldighet för den som ansöker om undersökningstillstånd att under ansökningsprocessen informera berörd allmänhet om det planerade arbetet. Uppdraget ska redovisas . Med anledning av att vissa ersättningsfrågor tas upp i en av motionerna kan det finnas anledning att något återge de bestämmelser som finns på detta område i expropriationslagen och redovisa de förändringar i denna lagstiftning som började gälla . Den som tvingas avstå sin egendom ska enligt grundlagens egendomsskydd vara tillförsäkrad full ersättning för förlusten. Ersättningen ska bestämmas enligt de grunder som anges i lag. Som angetts ovan tillämpas ersättningsreglerna i expropriationslagen vid intrång med stöd av minerallagen. En utgångspunkt för ersättningsberäkningen är att fastighetsägaren ska hållas skadeslös för den förmögenhetsminskning som markavståendet medför. Om en hel fastighet tas i anspråk, ska löseskilling betalas med ett belopp som motsvarar fastighetens marknadsvärde. Vid expropriation av en del av en fastighet ska intrångsersättning betalas för den minskning av fastighetens marknadsvärde som uppkommer genom expropriationen. Fastighetsägaren har därutöver rätt till ersättning för annan skada av ekonomisk art, t.ex. kostnader för flyttning eller avveckling av en rörelse. Vidare betalas, i form av ytterligare löseskilling eller intrångsersättning, ett schabloniserat påslag om på ersättningen för en fastighets marknadsvärde eller marknadsvärdesminskning. trädde flera ändringar av ersättningsreglerna i expropriationslagen i kraft. Bland annat infördes det ovan omnämnda schabloniserade påslaget. Vidare avskaffades en begränsningsregel för ersättningen (den s.k. presumtionsregeln) samt en möjlighet att göra avdrag från ersättningen (s.k. toleransavdrag). En grundläggande avsikt med ändringarna var att stärka fastighetsägarnas ställning i ersättningshänseende och att därigenom stärka äganderätten. Beredningsunderlaget för lagändringarna utgjordes av bl.a. slutbetänkandet Nya ersättningsbestämmelser i expropriationslagen, m.m. (SOU 2008:99) från Utredningen om expropriationsersättning. I betänkandet konstaterades bl.a. att det sedan expropriationslagens tillkomst har skett en förskjutning från att den ianspråktagande parten är ett offentligt rättssubjekt till att den numera i många fall är ett privat rättssubjekt. I vissa sådana fall finns ett vinstintresse bakom tvångsförfogandet även om den ursprungliga grundtanken med expropriationen kvarstår, dvs. att olika slag av samhällsintressen ska tillgodoses. Enligt utredningen förekommer s.k. frivilliga uppgörelser om överlåtelse och upplåtelse av egendom i mycket stor omfattning och då utan att reglerna om tvångsförfogande direkt tillämpas. Ersättningarna är i dessa fall generellt högre i de frivilliga uppgörelserna. Pågående utredning om vinstfördelning vid expropriation tillsatte regeringen en särskild utredare (f.d. lagmannen ) med uppdrag att föreslå en ordning för vinstfördelning vid expropriation och andra sådana förfoganden (dir. 2011:20). Med vinstfördelning avses en särskild ersättning till den fastighetsägare vars fastighet tas i anspråk för vinstdrivande verksamhet. Uppdraget ska redovisas . behandlade civilutskottet motioner om expropriationslagens ersättningsbestämmelser (bet. 2011/12:CU9). Utskottet avstyrkte då aktuella motioner med hänvisning till att nya ersättningsregler gällde tillbaka och att frågor om vinstfördelning var under utredning. ansåg enhälligt att borde avvakta erfarenheterna av hur de nya reglerna skulle komma att tillämpas liksom det kommande utredningsförslaget innan närmare överväganden gjordes om frågor som gällde expropriation. I motion 2011/12:N232 (SD) tas det s.k. kronoandelsbegreppet upp. Kronoandel infördes gruvlag (1938:314) och innebar att den rätt till hälftenandel i gruvföretag som fastighetsägaren enligt den tidigare lagstiftningen varit berättigad till jordägarandelen överflyttades till staten. Ett av de bärande motiven för införandet av systemet med kronoandel var behovet av samhällsinflytande över gruvnäringen. Systemet med kronoandel avskaffades 1993 (prop.