bet · H001FiU12 · 2012-11-26 00:00:00 — 2012/13:FiU12 Utvärdering av penningpolitik och arbete med finansiell stabilitet 20052010 Utvärdering av penningpolitik och arbete med finansiell stabilitet 20052010 Utskottet behandlar de förslag och rekommendationer som professorerna redovisar i sin rapport av penningpolitik och arbete med finansiell stabilitet 20052010 (2010/11:RFR5). Utvärderingen är gjord på uppdrag av finansutskottet. Dessutom behandlas remissinstansernas synpunkter på utvärderingen. Några av finansutskottets slutsatser och bedömningar redovisas i punkterna nedan. och utvärdering har motsvarat utskottets förväntningar och bidragit till att utveckla och stimulera debatten, särskilt inom området finansiell stabilitet. Utskottet delar utvärderarnas uppfattning att klarade finanskrisen relativt bra. Tack vare myndigheternas snabba och kraftfulla agerande för att bl.a. se till att bankerna hade tillgång till likviditet lyckades man undvika en omfattande åtstramning av den svenska kreditmarknaden, en åtstramning som hade kunnat få en betydligt större effekt på den reala svenska ekonomin än vad som blev fallet. En viktig lärdom är att det svenska institutionella ramverket för bl.a. fördelning av ansvar och befogenheter och ansvarsutkrävande och krishantering måste förbättras och förtydligas. bör bygga upp ett ramverk och en organisation för en effektiv svensk makrotillsyn av finansmarknaderna. Merparten av utvärderarnas förslag och rekommendationer inom det finansiella området behandlas redan av den s.k. . Utskottet väljer därför att avvakta resultatet av arbete innan den tar ställning till hur t.ex. den svenska makrotillsynen bäst bör organiseras. Utskottet anser dock att man noga måste överväga hur ansvarsutkrävandet och den demokratiska kontrollen av den framtida makrotillsynen ska säkras. Man bör också noga överväga hur en löpande utvärdering av makrotillsynen bör utformas. Utskottet delar utvärderarnas och remissinstansernas uppfattning att det behövs en reformering och översyn av riksbankslagen. Enligt utskottets uppfattning bör man dock avvakta resultatet av de pågående utredningarna innan man tillsätter en ny utredning om riksbankslagen. Utskottet delar utvärderarnas övervägande positiva omdömen om penningpolitik, speciellt med tanke på att utvärderingsperioden innehåller den mest extrema och minst förutsedda ekonomiska och finansiella chock som världen upplevt . Utskottet delar utvärderarnas uppfattning att en utbyggd makrotillsyn med tydliga ansvarsförhållanden och tydliga befogenheter och instrument skulle kunna bidra till att avlasta en del av de målkonflikter som kan finnas inom penningpolitiken. Hot mot den finansiella stabiliteten kan då i ökad utsträckning angripas med makrotillsynsåtgärder, medan räntan i större utsträckning än kan sättas utifrån en avvägning av räntans effekter på inflationen och produktionen. Utskottet delar utvärderarnas uppfattning att inflationsmålet även i fortsättningen bör definieras i termer av KPI. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Utvärdering av penningpolitik och arbete med finansiell stabilitet 20052010 godkänner vad utskottet anför om penningpolitik och arbete med finansiell stabilitet 2005 2010. Reservation (V) motiveringen Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (M), (M), (S), (M), (S), (FP), (S), Per Åsling (C), (S), (M), (KD), (S), (MP), (SD) och (V). Ärendet och dess beredning är en myndighet under med ansvar för utformningen av den svenska penningpolitiken. har en självständig ställning gentemot och regeringen. Oberoendet bygger bl.a. på att beslut ska tas av en direktion bestående av sex ledamöter som enligt riksbankslagen (1988:1385) inte får söka eller ta emot instruktioner i penningpolitiska frågor. Enligt regeringsformen får inte heller någon myndighet bestämma hur ska besluta i frågor som rör penningpolitiken. mål är enligt riksbankslagen att upprätthålla ett fast penningvärde. ska också främja ett säkert och effektivt betalningsväsende. Enligt lagens förarbeten bör penningpolitik i första hand syfta till att nå en låg och stabil inflationstakt. bör därutöver, utan att åsidosätta prisstabilitetsmålet, stödja målen för den allmänna ekonomiska politiken i syfte att uppnå hållbar tillväxt och hög sysselsättning. utformar själv penningpolitikens operativa mål. , efter att kronan började flyta på den internationella valutamarknaden, beslutade dåvarande riksbanksfullmäktige att penningpolitiken ska bedrivas utifrån ett inflationsmål. Målet är preciserat så att inflationen ska vara , mätt som årlig procentuell förändring av konsumentprisindex (KPI). Målet började formellt gälla . Som ett led i finansutskottets granskningsarbete genomförde utskottet en extern och oberoende utvärdering av penningpolitiken: En utvärdering av den svenska penningpolitiken 19952005 (2006/07:RFR1). Utvärderingen utfördes av professorerna . Som en följd av utvärderingen beslutade utskottet att genomföra en extern utvärdering av penningpolitiken. beslutade därför utskottet att genomföra en ny extern utvärdering av penningpolitiken och arbete med finansiell stabilitet . beslutades att utvärderingsuppdraget skulle gå till professor vid och professor vid och vid i . I den första externa utvärderingen, som utfördes av Giavazzi och Mishkin, låg tyngdpunkten på inflationsmålets utformning och om nått målet under de då som gått sedan inflationsmålet formellt började gälla. Enligt utskottets direktiv skulle fokus i den nya utvärderingen ligga på att granska och analysera vilka lärdomar för penningpolitiken och arbetet med finansiell stabilitet som kunde dras av de senaste årens globala finanskris. Utvärderingen skulle kortfattat koncentreras kring följande frågeställningar: Är den flexibla inflationsmålspolitiken rätt utformad och vilken betydelse har den fått för den penningpolitiska beslutsprocessen? Vilka lärdomar kan dras av finanskrisen ur ett penningpolitiskt perspektiv? Hur har under finanskrisen skött sitt uppdrag att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende? Bör uppdrag att verka för finansiell stabilitet förändras, förtydligas eller kompletteras? Hur bör roll- och ansvarsfördelningen mellan olika myndigheter se ut när det gäller arbetet för finansiell stabilitet i den svenska ekonomin? Goodhart och Rochet lämnade över sin rapport av penningpolitik och arbete med finansiell stabilitet 20052010 (2010/11:RFR5) till utskottet. Dagen efter överlämningen höll utskottet en offentlig utfrågning om utvärderingens resultat. Vid utfrågning deltog, förutom Goodhart och Rochet, även riksbankschefen , generaldirektören för och professor vid . Professor roll vid utfrågningen var att kommentera och opponera på utvärderingen (protokollet från utfrågningen finns bifogat till betänkandet). beslutade utskottet att skicka utvärderingen på remiss till 42 utvalda remissinstanser, varav sex utländska institutioner och universitet. När remisstiden gick ut hade 14 instanser kommit in med yttranden. De som lämnat yttranden är: Riksbanksfullmäktige, direktion, , , , , , i (LO), (), , , , och . Remissinstansernas synpunkter sammanfattas under de olika områden som behandlas i betänkandet. Utvärderingen inleds med en genomgång av finanskrisen 20072009 och hur de svenska myndigheterna agerade när den finansiella stormen på allvar drog in över . Därefter diskuteras förutsättningarna för finansiell stabilitet och vilka institutionella åtgärder som enligt utvärderarna bör vidta inom områdena krisförebyggande och krishantering. I dessa avsnitt diskuteras bl.a. behovet av s.k. makrotillsyn, verktyg för att bedriva makrotillsyn och fördelningen av befogenheter och ansvar mellan olika svenska myndigheter. Dessutom analyseras nuvarande mandat för finansiell stabilitet och behovet av att förändra riksbankslagen. I rapportens sista avsnitt utvärderas penningpolitik under 20052010. Där redovisas bl.a. en allmän bedömning av penningpolitiken och erfarenheterna och effekterna av den s.k. räntebanan, dvs. att fr.o.m. redovisar sig egen prognos över räntans utveckling. Enligt Goodhart och Rochet är deras utvärdering av penningpolitik och arbete med finansiell stabilitet till övervägande del positiv, särskilt med tanke på den globala finansiella kris som inträffade 20072008. De direkta skadeverkningarna i av finanskrisen var relativt lindriga och återhämtningen skedde snabbare än i många andra utvecklade länder. Detta berodde bl.a. på att agerade snabbt och effektivt när interbankmarknaden och marknaderna för kortfristiga krediter upphörde att fungera. Det var med största sannolikhet tack vare de åtgärder som vidtog i samarbete med Riksgälden och som en allvarlig kreditåtstramning kunde undvikas i , menar utvärderarna. Den gynnsamma utvecklingen uppnåddes dock trots att den svenska institutionella och rättsliga strukturen för att förebygga och hantera finansiella kriser var relativt undermålig. I rapporten lämnar utvärderarna en rad rekommendationer om hur det svenska systemet för finansiell stabilitet bör reformeras. Dessutom ges några rekommendationer kring utformningen av penningpolitiken. De viktigaste rekommendationerna sammanfattas i punkter nedan. De svenska myndigheterna bör inrätta en beredningsgrupp som utarbetar förslag till hur lagstiftningen ska ändras för att förtydliga , , och ansvar och befogenheter när det gäller att hantera och förebygga finansiella kriser. När det gäller frågan hur ansvaret för finansiell stabilitet ska fördelas mellan de olika myndigheterna bör de svenska myndigheterna välja ett av två möjliga alternativ. Det första alternativet är att myndigheterna delar ansvaret och verktygen för makrotillsynen och att en systemrisknämnd inrättas för att samordna myndigheternas agerande. Det andra alternativet är att tilldelas hela ansvaret och alla verktyg för makrotillsynen samt att det inom banken inrättas en stabilitetskommitté som är fristående från den penningpolitiska kommittén. ska bestå av högt uppsatta företrädare för de andra myndigheterna som ansvarar för andra aspekter av den finansiella stabiliteten. bör följa det internationella arbetet med att ta fram makromodeller där bank- och finanssektorerna ingår och de modeller som utvecklas för finansiell stabilitet i hela systemet. Svenska banker finansierar sig till betydande del i utländsk valuta. Att man kunde avvärja en svensk finansiell katastrof under finanskrisen berodde i första hand på att myndigheter utanför agerade välvilligt. bör därför regelbundet genomföra stresstester utifrån ett scenario där kapitalmarknaderna upphör att fungera och Federal Reserve och ECB inte erbjuder valutaswappar i US-dollar och euro. Riksbankslagen bör modifieras på följande sätt: Det måste närmare anges exakt vilket mandat har när det gäller att främja finansiell stabilitet. Det måste också närmare anges vilka verktyg ska ha för detta ändamål, t.ex. varierande kassakrav och kontroll av valutaswappar. Vidare bör det i lagen även anges hur interna styrningsstruktur ska se ut när det gäller verksamhet som rör finansiell stabilitet och hur ansvar och uppgifter ska delas med andra myndigheter som också ansvarar för vissa aspekter av den finansiella stabiliteten, i synnerhet , och . När det gäller penningpolitiken bör tills vidare behålla de nuvarande definitionerna av KPI (och målet på ) och KPIF. bör också fortsätta att använda KPI som sitt mål för analyser på medellång sikt och KPIF för att bedöma den mer kortsiktiga utvecklingen. Införandet av den s.k. räntebanan har inneburit en ny besluts- och prognosprocess på . direktion bör därför diskutera vilket syfte det s.k. penningpolitiska mötet (dvs. det möte där direktionen beslutar om eventuella ränteförändringar) ska ha under den nya prognosprocessen samt om dess namn, funktion och mandat bör ändras eller inte. bör ge uttryck för lite mer självtvivel när man presenterar sina styrräntebanor. Detta kan ske genom att man i högre grad framhåller osäkerheten i prognoserna eller genom att prognoserna på lång sikt baseras på någon typ av formel som införlivar marknadens avkastningskurva. Räntediskussionerna och räntebesluten i direktion har präglats av oenighet mellan en majoritet och en minoritet. Majoriteten i direktionen har uttryckt en viss oro över bostadspriser och hushållens skuldsättning medan minoriteten har fokuserat på den optimala utvecklingsbanan för inflationen och produktionen i den svenska ekonomin. Det finns, menar utvärderarna, vetenskapligt stöd för båda ståndpunkterna och det är inte möjligt att helhjärtat stödja vare sig majoriteten eller minoriteten. I rapporten föreslås att eller en systemrisknämnd får ansvaret för makrotillsynen. En sådan förändring skulle, om den fick genomslag, göra det möjligt att hantera oron över potentiella tillgångsprisbubblor och efterföljande prisras separat. Penningpolitiken skulle då i högre grad kunna fokusera på inflationsmålet, på det sätt som minoriteten önskar, anser utvärderarna. 1 Erfarenheterna från finanskrisen Utskottets bedömning i korthet Utskottet delar utvärderarnas uppfattning att klarade finanskrisen relativt bra. Tack vare myndigheternas snabba och kraftfulla agerande för att bl.a. se till att bankerna hade tillgång till likviditet lyckades man undvika en omfattande åtstramning av den svenska kreditmarknaden, en åtstramning som hade kunnat få en betydligt större och mer långvarig effekt på den reala svenska ekonomin än vad som blev fallet. En viktig erfarenhet som utvärderarna pekar på är att för den akuta finanskrisen saknade en tillfredsställande rättslig och institutionell struktur för hur en finansiell kris ska hanteras. Det innebär bl.a. att vidtagna åtgärder blir alltför beroende av enskilda beslutsfattares eller personers agerande i krislägen. Lärdomen av detta är enligt utskottets mening att det svenska institutionella ramverket för bl.a. fördelning av ansvar och befogenheter och ansvarsutkrävande och krishantering måste förbättras och förtydligas. Merparten av utvärderarnas förslag och rekommendationer när det gäller finansiell stabilitet behandlas av den s.k. . Enligt utskottets uppfattning är kommitténs arbete utomordentligt viktigt för den framtida svenska finansiella myndighetsstrukturen, och kommittén har informerat utskottet om det pågående utredningsarbetet. Utskottet väljer därför att avvakta resultatet av kommitténs arbete innan den tar mer ingående ställning till utvärderarnas olika rekommendationer. klarade finanskrisen relativt bra, enligt utvärderarna. Skadeverkningarna av krisen var ganska lindriga jämfört med utvecklingen i många andra utvecklade länder. Förlusterna från den inhemska kreditgivningen var liten. De förluster som ändå uppstod berodde främst på problemen i och på och på den omfattande utlåningen i utländsk valuta. Produktionen i föll under den akuta finanskrisen minst lika mycket som i andra länder, men nedgången berodde framför allt på den krympande världshandeln, och inte på en inhemsk kreditåtstramning eller en kollaps på fastighetsmarknaden. Till skillnad från utvecklingen i andra länder påverkades de svenska bostadspriserna mycket lite av den internationella finanskrisen. Bankernas allvarliga likviditetsproblem var i stället kopplade till deras exponering mot . Att klarade finanskrisen relativt väl och att återhämtningen skedde snabbare än i många andra länder berodde enligt utvärderarna på att agerade snabbt när interbankmarknaden och marknaderna för kortfristiga krediter upphörde att fungera. Det var med största sannolikhet tack vare de åtgärder som vidtog i samarbete med och som en allvarlig kreditåtstramning kunde undvikas i , menar utvärderarna. Detta innebär inte att myndigheterna nu kan luta sig tillbaka och vara nöjda med hur det svenska finansiella systemet fungerar. Utvärderarna anger tre skäl till varför myndigheterna omgående måste överväga reformer av den institutionella och den rättsliga strukturen för finansiell stabilitet i den svenska ekonomin. Till följd av finanskrisen pågår nu ett omfattande internationellt arbete med att förändra systemet för krisförebyggande och krishantering. Eftersom är medlem i EU kommer de nya regelverken att till stor del fastställas i . Svenska myndigheter måste formulera och ta fram planer på hur de vill att systemen ska fungera annars blir de tvungna att acceptera andra länders och aktörers idéer och planer. Svenska myndigheter lyckades undvika en finansiell kollaps i den svenska ekonomin trots en relativt undermålig institutionell och rättslig struktur. Trots att gick igenom en finanskris fanns det när finanskrisen bröt ut ingen ordentlig rättslig grund för hanteringen av krisen. I stället blev man tvungen att snabbt besluta om en kortfattad lag, lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut, vilket inte är en tillfredsställande permanent lösning. Detta måste rättas till, menar utvärderarna. Det mandat som har i riksbankslagen för att upprätta finansiell stabilitet är otillräckligt, och myndigheten saknar såväl befogenheter som verktyg för att direkt påverka den finansiella stabiliteten i samhället. () har befogenheterna, men det är tveksamt om FI kan utnyttja befogenheterna i makroekonomiska eller makrotillsynsrelaterade syften. FI saknar också de resurser som krävs för att spela en helt tillfredsställande roll på makrotillsynsområdet. Det saknas också en formell mekanism eller kommitté som ska bedöma vad och FI bör göra i olika situationer. Därför saknas det också en formell mekanism för att hantera meningsskiljaktigheter. Det krävs enligt utvärderarna en grundlig översyn av nuvarande rättsliga och institutionella struktur för att upprätthålla finansiell stabilitet. Det finns visserligen ett samförståndsavtal om samarbete mellan myndigheterna, men sådana avtal räcker inte långt om det uppstår oenighet mellan myndigheterna, anser utvärderarna. En faktor som bidrog till att rädda situationen under finanskrisen var att de ledande befattningshavarna inom de viktiga myndigheterna , , och vid den aktuella tidpunkten kände varandra väl och hade ett nära och sammanhållet samarbete under hela krisen. Även om detta är bra måste det finnas rättsliga och institutionella strukturer för att bl.a. hantera intressekonflikter och meningsskiljaktigheter. Någon måste bära det yttersta ansvaret. Enligt utvärderarna var det mycket nära att den internationella finanskrisen ledde till en finansiell kollaps i . Risken var förmodligen betydligt större än vad de flesta tror. Grundproblemet var bristen på likviditet i banksystemet, framför allt bristen på utländsk valuta, och då särskilt dollar. I likhet med många andra utländska banksystem hade de svenska bankernas kreditgivning vuxit betydligt snabbare än den inhemska inlåningen. Bankerna finansierade sig till stor del genom att låna dollar på kapitalmarknaden på relativt korta löptider. Efter kollaps slutade interbankmarknaden att fungera. Det resulterade i en internationell rusning och hamstring av dollar och de svenska bankerna blev tvungna att låna dollar av myndigheterna för att klara sina åtaganden. Till att börja med täcktes bankernas behov av utländsk valuta via valutareserv och via det s.k. garantiprogrammet (de svenska bankerna lånade också direkt av den amerikanska , Federal Reserve). Det innebar emellertid att valutareserv och även reserver tömdes, enligt utvärderarna. Räddningen blev att fick möjlighet att låna dollar av Federal Reserve. , när den akuta paniken på finansmarknaderna lagt sig, lånade upp i dollar för att fylla på valutareserv. Enligt utvärderarna fanns det meningsskiljaktigheter om bl.a. storleken på den upplåningen, men den frågan ligger enligt utvärderarna utanför deras uppdrag. Utvärderarna menar att det i första hand var utländska myndigheters välvilliga agerande som gjorde att en svensk finansiell kollaps kunde avvärjas. Det leder till frågan om de svenska bankerna och de svenska myndigheterna kan vara säkra på att Federal Reserve eller () i ett krisläge alltid kommer att tillhandahålla den likviditet i utländsk valuta som de behöver. Utvärderarna anser att bör genomföra stresstester utifrån ett scenario där kapitalmarknaderna upphör att fungera och Federal Reserve och ECB inte erbjuder s.k. valutaswappar i dollar eller euro. Den snabba och kraftiga expansionen av balansräkning (särskilt inslaget av utländsk valuta) under finanskrisen ger enligt utvärderarna en viss uppfattning om hur allvarlig den svenska likviditetskrisen var. Räknat i procent expanderade till att börja med sin balansräkning mer än ECB, Federal Reserve och . Remissinstanserna är övervägande positiva till utvärderingens analyser och rekommendationer. De flesta tycker att det är bra att utvärderarna inte bara utvärderat penningpolitiken utan att de även analyserat och andra myndigheters arbete med finansiell stabilitet. Direktionen i noterar att det sammanfattande omdömet om arbete och under den globala finanskrisen är övervägande positivt. Fullmäktige i välkomnar också utvärderingens positiva omdömen och tillägger att det är värdefullt att utvärderingen genomförts av två högt kvalificerade utländska ekonomer. Även LO värdesätter att regelbundet genomför den här typen av genomgripande analyser av . Särskilt värdefullt är det att utvärderingen även studerat arbete med finansiell stabilitet. LO delar också slutsatsen att framgångsrikt hanterade finanskrisen, trots brister i den institutionella och rättsliga strukturen. Svenskt Näringslivs övergripande omdöme är att penningpolitiken och det finansiella stabilitetsarbetet bedrevs tillfredsställande under den akuta krisen. Den mest intressanta frågan nu är hur vi kan minska riskerna för nya finanskriser. instämmer i flertalet av de förslag som utvärderarna presenterar i utvärderingen, men konstaterar att det krävs betydligt mer omfattande åtgärder för att vi ska få ett robust finansiellt system. delar utvärderarnas slutsatser om krishanteringen och förslagen om att den institutionella strukturen för finansiell stabilitet behöver ses över. Kontoret är dock kritiskt till delar av utvärderingen. En stor del av utvärderingen ägnas åt frågan om hur ett framtida ramverk bör se ut. Det innebär att utvärderingen av faktiska agerande blir begränsad. Utvärderingens bidrag till arbete med uppföljning av verksamhet blir därmed mindre än önskat och förväntat, anser . konstaterar att utvärderingen präglas av finanskrisen och vilka lärdomar som kan dras av krisen. pekar i sitt remissvar på tre lärdomar som inte uppmärksammas i utvärderingen men som borde vara viktiga i diskussionen om hur ett nytt finansiellt regelverk bör utformas. Den första viktiga lärdomen är att det är svårt att i detalj förutse finansiella kollapser. Det innebär i sin tur att det är riskabelt att på förhand skapa alltför detaljerade regelverk för hur kriserna ska hanteras. Som ett avskräckande exempel nämner Mittuniversitet det stela regelverk för finanspolitisk samordning som tagits fram i EU och som, enligt , sannolikt försvårat en lösning av den pågående krisen. Den andra viktiga lärdomen är att det överdrivna risktagandet i finansföretagen i första hand inte präglades av moral hazard (moralisk risk) utan mer av fartblindhet och flockbeteenden. Den tredje lärdomen är att det är viktigt att skilja mellan åtgärder för att hantera problem i ett enskilt institut och åtgärder som används när många institut har samma typ av problem . Det innebär att man måste tänka på både mikro- och makroperspektivet när man utformar regelverken och utforma reglerna så att hanteringen av mikroproblemen inte riskerar att försvåra att hanteringen av makroproblemen. delar utvärderarnas bedömning att bankernas svårigheter att finansiera sig i utländsk valuta var ett hot mot den finansiella stabiliteten och att det var bra att kunde öka tillgången på utländsk valuta genom swappar med andra centralbanker. Däremot anser kontoret att utvärderarna överdriver det verkliga hotet när de i utvärderingen skriver att stödet fick en sådan omfattning att valutareserv och reserver tömdes. Enligt är det oklart vad utvärderarna menar med reserver.