bet · GZ01FiU30 · 2012-06-11 00:00:00 — 2011/12:FiU30 Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning 20072011 Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning 20072011 behandlar regeringens skrivelse 2011/12:104 Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning 20072011. Utskottet föreslår att godkänner vad utskottet anfört om regeringens riktlinjer för statsskuldsförvaltningen och verksamhet. Utskottet föreslår också att regeringens skrivelse läggs till handlingarna. Förutsättningarna för förvaltningen av den svenska statsskulden har kraftigt varierat under den aktuella utvärderingsperioden. Statens finanser gick från ett överskott i början av perioden till ett underskott under finanskrisåren och till ett överskott igen . Både de korta och långa räntorna föll som den svenska kronan först försvagades kraftigt i samband med finanskrisen för att sedan förstärkas under framför allt senare delen av 2009 och . Utskottets intryck är att den statliga upplåningen och förvaltningen av statsskulden fungerat väl trots den oroliga ekonomiska omgivningen. Statsskulden har minskat med , vilket innebär att skulden som andel av BNP sjunkit från av BNP till av BNP (mätt i okonsoliderade termer). Ränteutgifterna på skulden har sjunkit från till . Utskottets bedömning är att regeringens riktlinjer för statsskuldsförvaltningen legat i linje med målet för statsskuldsförvaltningen. Riktlinjerna har bidragit till en lägre upplåningskostnad som riskerna verkar ha varit väl avvägda. Utskottets intryck av verksamhet är gott. Verksamheten har följt riktlinjerna och statsskuldspolitikens övergripande mål, och de delar av förvaltningen som går att mäta kvantitativt visar positiva resultat. Utskottet ger ett välförtjänt erkännande för den lyckosamma kronpositionen som man byggde upp och som avslutades . Den gav ett tillskott till de svenska skattebetalarna på . Utskottets förslag till riksdagsbeslut Regeringens riktlinjebeslut för statsskuldsförvaltningen godkänner vad utskottet anfört om regeringens beslut om riktlinjer för statens upplåning och skuldförvaltning. Utvärdering av strategiska och operativa beslut godkänner vad utskottet anfört om strategiska och operativa beslut om upplåning och skuldförvaltning. Regeringens skrivelse 2011/12:104 lägger skrivelse 2011/12:104 till handlingarna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (S), (M), (S), (M), (FP), Per Åsling (C), (S), (M), Per (MP), (KD), (SD), (V), (M), (S) och (S). Ärendet och dess beredning lämnar regeringen en skrivelse till om statens upplåning och förvaltning av statsskulden. lämnades en skrivelse . I samband med att tidsperioden ändrades bestämdes att de framtida skrivelserna även skulle innehålla en extern utvärdering. Årets skrivelse (2011/12:104) är den tredje enligt det nya mönstret. Förutom en beskrivning och bedömning av utvecklingen 20072011 innehåller skrivelsen en extern utvärdering bl.a. av utformningen och tillämpningen av statsskuldsförvaltningens riktlinjer och positionstagande. Rapporten är, liksom den förra externa utvärderingen, skriven av , tidigare bl.a. chefsekonom på . Det övergripande målet för statsskuldsförvaltningen är att de långsiktiga kostnaderna för statsskulden ska minimeras som riskerna ska beaktas. Förvaltningen ska också ske med hänsyn till de krav som penningpolitiken ställer. Eftersom målet är långsiktigt görs regeringens utvärderingar i ett rullande femårsintervall. Det finns en fastställd och årligt återkommande process för beslut om statens statsskuldsförvaltning, som anges i 5 kap. budgetlagen (2011:203). Processen sammanfattas i punkterna nedan. lämnar förslag till riktlinjer statsskuldsförvaltning till regeringen. Förslaget remitteras till för yttrande. beslutar regeringen om nästa års riktlinjer. följer regeringens riktlinjer under verksamhetsåret. lämnar en redovisning till regeringen över det senaste verksamhetsåret. lämnar regeringen skrivelsen och utvärderingen till . Under mellanåren redovisar regeringen en preliminär utvärdering i budgetpropositionen. Uttalanden som eventuellt gör i samband med behandlingen av skrivelsen kan beaktas vid utformningen av regeringens riktlinjer till . Lånebehovets och statsskuldens utveckling Förutsättningarna för statsskuldsförvaltningen har varierat kraftigt . Statens lånebehov har gått från plus till minus och till plus igen. Både de korta och långa räntorna har fallit och värdet på den svenska kronan har försvagats och sedan förstärkts på nytt. Efter ett överskott i statsbudgeten på mer än både 2007 och ökade statens lånebehov till till följd av finanskrisen och den kraftiga konjunkturnedgången i finanskrisens spår. Drygt halva det beloppet förklarades emellertid av en vidareutlåning till , på grund av den förstärkning av den svenska valutareserven som beslutade om och som lånade upp för räkning. I takt med den svenska ekonomins starka återhämtning och större delen av 2011 förbättrades statsfinanserna till en budget i balans och ett överskott på 2011. Som framgår av diagram 1 har ränteutgifterna på statsskulden minskat från 2007 till 2011. steg ränteutgifterna jämfört med , bl.a. på grund av valutakursförlusterna och en förändrad plan för upplåning. Nedgången förklaras framför allt av sjunkande marknadsräntor och minskad statsskuld. Den genomsnittliga räntan på den utestående skulden i nominella obligationer sjönk från 2011. Räntan på den utestående skulden i statsskuldväxlar sjönk med . Om man i stället tittar på räntekostnaderna, dvs. ränteutgifterna justerade för upplåningstekniska effekter, sjönk de med nästan . Diagram 1 Statens lånebehov och räntor på statsskulden Källa: , . i ett lite längre perspektiv har räntekostnaderna för statsskulden minskat med , från 2002 till 2011. Räknat som andel av BNP är det en minskning från av BNP till av BNP. Detta innebär att statsskuldens betydelse för statsfinanserna har minskat, sett ur både ett tioårs- och ett femårsperspektiv. Som framgår av diagram 2 uppgick statsskuld (med statsskuld menas här den okonsoliderade statsskulden eftersom det är den förvaltar) till . Det är en minskning med . Överskott i statsbudgeten svarade för knappt hälften av förbättringen, medan olika skulddispositioner, som t.ex. orealiserade valutakursförändringar och placeringsförändringar, svarade för resten. Räknat i procent av BNP innebär det en nedgång från av BNP till av BNP. Som jämförelse kan nämnas att när statsskulden var som högst uppgick den till av BNP. För att bl.a. sprida riskerna sker statens upplåning och förvaltningen av statsskulden i följande tre skuldslag: Nominella lån i svenska kronor, reala lån i svenska kronor och nominella lån i utländsk valuta. Huvuddelen av skulden är finansierad i nominella lån i svenska kronor, men genom att finansieringen kompletteras med reala lån och utlandslån minskar statens beroende av bl.a. den svenska nominella räntans utveckling. Andelen nominella lån i svenska kronor uppgick till av den totala skulden. Merparten av denna upplåning sker genom upplåning i statsobligationer (av statsskulden) och statsskuldväxlar (av statsskulden). I pengar räknat uppgick den nominella upplåningen i svenska kronor till 2011, vilket är lägre än . I den nominella upplåningen ingår även den s.k. privatmarknadsupplåningen, dvs. premieobligationer och Riksgäldsspar. Denna upplåning uppgick till 2011, vilket är en nedgång med jämfört med . Valutaskulden, dvs. lånen i utländsk valuta, uppgick till , vilket motsvarar av statsskulden. Upplåningen i utländsk valuta ökade kraftigt till följd av förstärkningen av valutareserven, men sjönk relativt mycket under både 2010 och 2011 och låg endast över nivån 2007. Den svenska statsskulden i utländsk valuta var som störst då den uppgick till eller av statsskulden. Tabell 1 Statsskulden fördelad på olika låneinstrument För att diversifiera statsupplåningen började Riksgälden att ge ut reala lån. uppgick den reala skulden till , vilket var ungefär samma nivå som i början av utvärderingsperioden. Som andel av BNP uppgick den reala skulden till . Diagram 3 Den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld i olika länder 2010 I diagram 3 jämförs de konsoliderade offentliga bruttoskulderna (den s.k. Maastrichtskulden) i olika länder i EU . Till skillnad från det okonsoliderade måttet på statsskulden som används i redovisningen ovan inkluderar den konsoliderade statsskulden även den kommunala sektorns skulder på kapitalmarknaden. Regeringen använder det konsoliderade statsskuldsmåttet i t.ex. budgetpropositionen. Diagrammet visar att , med en konsoliderad skuld på strax av BNP, låg väl till i jämförelsen. Genomsnittet för EU-27 och euroområdet var av BNP respektive av BNP. De ekonomiska problemen i hade resulterat i en statsskuld på av BNP. Regeringens riktlinjebeslut för statsskuldsförvaltningen Utskottets förslag i korthet godkänner vad utskottet anfört om regeringens riktlinjer för statens upplåning och skuldförvaltning. Sammantaget har riktlinjerna legat i linje med det statsskuldspolitiska målet. Riktlinjerna har bidragit till en lägre upplåningskostnad som riskerna verkar ha varit väl avvägda. Statens upplåning och förvaltningen av statsskulden har fungerat väl trots den oroliga internationella omgivningen. Under den aktuella utvärderingsperioden fattade regeringen fem ordinarie riktlinjebeslut. Dessutom tog regeringen vid fyra tillfällen beslut om ändring av enskilda styrvariabler eller målvärden. Tre av dessa ändringsbeslut fattades i spåret av den akuta finanskrisen beslutet om extra emissioner av statsskuldväxlar, beslutet om att ta bort löptidsriktmärket för den nominella kronskulden (för att möjliggöra emission av en 30-årig obligation) och beslutet om att öka mandatet för positioner i kronans växelkurs. På uppdrag har Nordeas f.d. chefsekonom (nedan kallad utredaren) granskat om regeringens riktlinjer för skuldförvaltningen varit i linje med det statsskuldspolitiska målet. Han har också granskat tillämpning av riktlinjerna . Han har vidare analyserat kontorets positionstagande och statsskuldens robusthet mot bakgrund av förändringarna i omvärlden och att skulden väntas minska. I uppdraget ingick också att utvärdera anslaget 1:3 inom utgiftsområde 26 provisionskostnader. Nedan redovisas regeringens riktlinjer inom olika områden, den externa utredarens synpunkter på några av riktlinjerna och övriga frågeställningar samt regeringens kommentarer till granskarens synpunkter. Utredaren konstaterar att de svenska upplåningskostnaderna har utvecklats gynnsamt . Det beror, enligt utredaren, mer på utformningen av den ekonomiska politiken än på hur statsskuldsförvaltningen skötts . Allmänt menar dock utredaren att uppfyller målet om en kostnadseffektiv skuldförvaltning, även om det är svårt att bevisa på ett konkret sätt. Av tabell 2 framgår regeringens riktlinjer för sammansättningen av statsskulden. Av tabellen framgår också att andelen nominell skuld av den totala statsskulden är en funktion av vilka mål man satt för valuta- och realskulden. Den nominella skulden blir en restpost efter det att man bestämt sig för hur stor andel av skulden man vill ha i utländsk valuta och reala lån. Tabell 2 Regeringens riktlinjer för statsskuldens sammansättning , då valutaskulden var som högst, har regeringen haft som ambition att minska valutaskuldens andel av statsskulden och öka andelen real skuld. I riktlinjebeslutet fastställdes att målet för valutaskulden skulle vara , att målet för den reala skulden skulle vara och att den nominella skulden därmed skulle vara . I riktlinjebeslutet fastställdes att målet för den reala skulden skulle uppgå till av statsskulden och att den nominella skuldandelen då skulle bli . Sedan den ändringen har målen varit oförändrade. För att styra valutaskulden ned mot målet har fått i uppdrag att amortera skulden. var riktvärdet för amortering (med möjlighet att avvika från riktvärdet med ). närmade sig valutaskulden målet om . Den omedelbara orsaken var att staten fick i utländsk valuta vid försäljningen av . Regeringen beslutade då att ersätta amorteringsriktvärdet med ett styrintervall på ± kring målet. Som ett resultat av utredarens tidigare utvärdering /10 håller på att analysera hur skuldandelar och löptider i statsskulden bör se ut vid en betydligt större eller mindre statsskuld. En första bedömning ska lämnas till regeringen i förslaget till riktlinjer , och en slutrapport ska lämnas i förslaget till riktlinjer . Utredaren anser att regeringen, efter det att lämnat sin slutrapport, bör besluta om hur de framtida skuldandelarna ska vara utformade i en situation med lägre statsskuld. är inte akut, men spänningar mellan dagens riktlinjer och utvecklingen av statsskulden kommer att uppstå . Med en allt lägre statsskuld bör riktlinjerna utformas på ett annat sätt än med fasta skuldandelar. Utredaren anser också att förslag om en överupplåning för att upprätthålla en likvid nominell statsobligationsmarknad är för tidigt väckt. Det finns utrymme att minska andra upplåningskanaler. Innan frågan om överupplåning prövas bör man föra den upplåning som sker hos andra statliga aktörer till . Regeringen delar utredarens syn på överupplåning. Beräkningar tyder på att marknaden för nominella statsobligationer kan värnas , även om överskottsmålet i statsbudgeten hålls och statsskulden minskar. Regeringen kommer att ta ställning till förslag till skuldandelar och löptider när förslaget lämnas i samband med riktlinjerna . Regeringen anger också att den tänker tillsätta en utredning om statspappersmarknadens funktion och betydelse för den finansiella stabiliteten i den svenska ekonomin. Utredningen ska även belysa behovet av en riskfri s.k. riktmärkesobligation och en reglering av . Avvägningen mellan kostnad och risk i förvaltningen av statsskulden styrs till stor del av löptiden på skulden. I takt med att statsfinanserna blev starkare och statsskulden minskade förkortades medvetet löptiden i statsskulden för att minska räntekostnaderna (kort upplåning är ofta billigare men risken är större). Detta mönster bröts i samband med finanskrisen . förlängdes löptiden ganska markant genom att gav ut ett 30-årigt obligationslån. Tabell 3 Regeringens riktlinjer för statsskuldens löptid Instrument upp till 12 år (5,4) (5,1) (4,9) Källa: och . Riktlinjer för löptiden har förändrats en hel del . Förändringarna sammanfattas i punkterna nedan. beslutade regeringen om riktlinjer för löptiden för enbart den nominella skulden och valutaskulden tillsammans. I riktlinjebeslutet bestämdes om riktlinjer för hela skulden till (från beräknade året innan). fastställdes det samlade riktmärket till . I riktlinjebeslutet gick regeringen över till att styra löptiden för de enskilda skuldslagen. Inför beslutet ville att löptiden för den nominella skulden skulle sänkas till . Regeringen beslutade dock att behålla med hänvisning till att såväl konjunkturens som statsfinansernas utveckling var osäker och att man borde avvakta tills marknaderna stabiliserat sig innan man tog beslut om att ändra löptiden. Som tidigare redovisats beslutade regeringen att ta bort löptidsriktmärket för den nominella skulden. Anledningen var att (på kontorets begäran) skulle få möjlighet att utnyttja de låga obligationsräntorna och emittera ett 30-årigt lån. lånade upp i ett obligationslån till en ränta på . Till följd av lånet steg löptiden på den nominella skulden från till . Till följd av det 30-åriga lånet beslutade regeringen i riktlinjerna att dela upp styrningen av löptiden i den nominella skulden. Den nya styrningen innebar att låneinstrument med en löptid upp till skulle styras mot en genomsnittlig löptid på . Instrument med en löptid skulle begränsas av ett tak på den emitterade volymen på . sänktes löptiden i den reala skulden till av rent tekniska skäl. I riktlinjebeslutet sänktes löptiden för instrument med en löptid till . Taket för instrumenten höjdes till . Styrningen av den reala skulden gjordes mer flexibel genom att det fasta löptidsvärdet ersattes av ett intervall . Styrningen av löptiden för valutaskulden har varit oförändrad på under hela utvärderingsperioden. Utredaren konstaterar att en minskad statsskuld i princip ger ett ökat utrymme för risktagande i statsskuldsförvaltningen. Detta talar enligt utredaren för att man skulle kunna ha en kortare löptid i statsskulden, eftersom kort upplåning är billigare än lång upplåning. Granskaren konstaterar dock att utvecklingen i t.ex. euroområdet visat att refinansieringsrisken i statsskulden, dvs. risken för att det kan bli svårt eller kostsamt att ersätta förfallande lån med nya, varit större än vad många räknade med . Det kan i sin tur tala för en förlängning av löptiden i statsskulden. Enligt utredare är dock den bästa försäkringen mot refinansieringsproblem att statsfinanserna är goda och hållbara. Att förlänga löptiden för att minska refinansieringsrisken kan, enligt utredaren, ses som en andra försvarslinje för att täcka upp för en misslyckad ekonomisk politik. Riksgäldens strategi att emittera statsobligationer löpande, med auktioner , bidrar till att sänka refinansieringsrisken, enligt utredaren. En annan sida av problemen i bl.a. euroområdet är att intresset för svenska obligationer ökat, med lägre upplåningskostnader som följd. Utredaren bedömer dock att det starka intresset för svenska obligationer kommer att avta när det ekonomiska läget i omvärlden normaliserats. Utredaren har försökt att uppskatta den framtida efterfrågan på svenska statsobligationer med utgångspunkt i t.ex. de kommande stora regelförändringarna på finansmarknaden. Sammanfattningsvis menar utredaren att efterfrågan på svenska statsobligationer kommer att fortsätta att vara god på grund av att skuldkrisen kommer att vara relativt utdragen och att har goda statsfinanser. Regelförändringarna i form av t.ex. höjda likviditetskrav på bankerna (de s.k. LCR-kraven) och Solvens II (regelverket på försäkringsområdet) ligger en bit in och kan innebära en ökning av efterfrågan på statsobligationer. Utfallet beror dock på hur reglerna utformas. Utifrån den information som finns blir emellertid effekten relativt måttlig, enligt utredaren. För att sänka statens kostnader för statsskulden har möjlighet att genom aktiv förvaltning ta positioner i räntor och valutor. Positioner får dock inte tas på den svenska räntemarknaden. Hur stora risker får ta styrs av regeringens riktlinjer. uppgick gränsen i riktlinjerna till mätt som daglig s.k. Value-at-Risk (VaR). I riktlinjerna sänktes gränsen till . Inom det utrymmet ska ta beslut om interna riktlinjer för den aktiva förvaltningen. Styrelsen kan också fatta beslut om strategiska valutapositioner. kunde kontoret via avvikelseintervallet runt amorteringsriktmärket för valutaskulden ta strategiska positioner motsvarande . Syftet med intervallet var att kunna ta till vara svängningarna i kronans värde gentemot andra valutor. Genom att minska på amorteringarna när kronan var svag kunde staten undvika stora valutakursförluster. När amorteringsriktmärket avskaffades 2009 inkluderades ett belopp motsvarande avvikelseintervallet på i det tidigare positionsutrymmet om . höjde regeringen mandat för strategiska positioner i kronor från till . Anledningen var att man ville utnyttja den lågt värderade kronan för att sänka upplåningskostnaderna. Såväl som regeringen bedömde att kronan återigen skulle stärkas när den finansiella oron ebbat ut. tog en position till förmån för kronan gentemot euron på . I och med regeringens beslut utökades positionen till . Beslutet innebar också att det utökade utrymmet undantogs från det tidigare positionsutrymmet. Det s.k. kronmandatet låg kvar på under både 2010 och 2011 (sänktes mandatet till de ursprungliga ). Utredaren konstaterar att det samlade resultatet av positionstagande uppgår till , vilket motsvarar ett genomsnitt på . Resultatet beror dock till allra största delen på fem strategiska positioner som varit lyckosamma. Det finns två huvudargument för aktiv förvaltning. Det första är att man vill parera större valutarörelser för att hålla nere kostnaden för valutaskulden. Det andra är att man vill behålla och utveckla kompetensen hos medarbetare. Utredarens slutsats är att så länge vi har en skuld i utländsk valuta kommer aktiv förvaltning att vara en integrerad del av skuldförvaltningen. Det gäller dock enbart för de valutor och ränterörelser som har en direkt eller potentiell koppling till upplåningen i utländsk valuta. Regeringen bör därför, enligt utredaren, begränsa den aktiva förvaltningen till de marknader som har direkt eller potentiell koppling till upplåningen i utländsk valuta. skulle det sannolikt inte innebära någon större förändring av handlingsutrymme. Däremot skulle en begränsning motverka en ökning av positionstagandet. Allt fler länder utvecklar sina finansmarknader och uppfyller därmed finans- och riskpolicy. En begränsning skulle markera rätt att ta positioner som hänger samman med statsskulden och dess utveckling, men markera att det inte är en fri rätt att spekulera i vilka räntor och valutor som helst. Om regeringen väljer att ge ett relativt begränsat mandat bör, enligt utredaren, och utveckla en samarbetsform som säkerställer att kontoret snabbt kan ansöka om ett utökat riskmandat. Riksgälden måste snabbt kunna utnyttja de gynnsamma marknadsförhållanden som uppstår. Regeringen delar utredarens syn på positionstagande. Regeringen anser att möjligheten att positioner som inte är direkt kopplade till valutaskulden bör tas bort i enlighet med utredarens förslag. Regeringen kommer därför att ge i uppdrag att lämna förslag om hur detta ska gå till. Förslaget ska lämnas till regeringen i samband med att kontoret lämnar förslag till riktlinjer . När det gäller samarbetsformer för att eventuellt utöka riskmandatet anser regeringen att den nuvarande ordningen bör fortsätta . Skulle vilja utöka mandatet bör det på ett tidigt stadium kontakta så att en beredning av frågan kan påbörjas innan kontoret lämnar en formell framställan. Regeringen kommer att överväga positionsmandaten på nytt i riktlinjerna . finns ett särskilt mål för marknads- och skuldvård i riktlinjerna. uttrycks målet på följande sätt: ska genom marknads- och skuldvård bidra till att statspappersmarknaden fungerar väl i syfte att uppnå det långsiktiga kostnadsminimeringsmålet med beaktande av risk. Lån för att tillgodose behovet av statslån har sedan finanskrisen rätt att låna för att tillgodose behovet av statslån med olika löptider. Volymen av lån för detta ändamål får enligt riktlinjerna maximalt uppgå till . Maxgränsen har varit oförändrad . finns ett särskilt mål för upplåning på privatmarknaden i regeringens riktlinjer. Målet är att genom privatmarknadsupplåningen ska bidra till att sänka kostnaderna för statsskulden. I riktlinjebeslutet framgår att besparingen ska sättas i relation till motsvarande institutionella upplåning via statsobligationer och statsskuldväxlar. Regeringen och bör enligt utredaren se över hur man bör göra jämförelser mellan olika låneformer. Utredaren föreslår att man skapar en s.k. riktmärkesportfölj som man kan använda när man jämför upplåningskostnaderna för olika låneformer. Regeringen anser att det är viktigt att jämförelserna mellan olika skuldslag görs på ett rättvist sätt eftersom en sådan analys är grunden för framtida beslut om skuldandelar och löptider i statsskulden. De mått som används för jämförelser är schablonmässiga och bör därför tolkas därefter. Mer komplicerade mått, som utredaren förespråkar, skulle enligt regeringen också vara schablonmässiga men på ett mer svårbedömt sätt. De skulle därmed inte ge ett bättre underlag för utvärdering och beslut om statsskuldsförvaltningen. Regeringen påpekar dock att det ingår i uppdrag att löpande utveckla metoderna för styrning och utvärdering av statsskuldsförvaltningen. Utredaren redovisar hur provisionskostnadsanslaget använts (anslaget 1:3 utg.omr. Utredaren anser att provisionskostnader och räntekostnader ska ses i ett sammanhang.