bet · GZ01FiU47 · 2012-05-22 00:00:00 — 2011/12:FiU47 Auktionering av utsläppsrätter Regeringen föreslår i proposition 2011/12:143 lagändringar som kompletterar Europeiska kommissionens förordning om auktionering av utsläppsrätter. Av förordningen följer att och de medlemsstater som valt att inte inrätta en nationell plattform ska ha en gemensam auktionsplattform för auktionering av utsläppsrätter i form av antingen 2-dagars spotkontrakt eller 5-dagars futurekontrakt. Ett 5-dagars futurekontrakt är ett finansiellt instrument medan handel med 2-dagars spotkontrakt är att betrakta som handel med varor. Auktioner av 2-dagars spotkontrakt och 5-dagars futurekontrakt får endast genomföras på en auktionsplattform som har godkänts som en reglerad marknad i enlighet med EU:s direktiv om marknader för finansiella instrument. Auktionerna måste också omfattas av särskilda bestämmelser om marknadsmissbruk. Lagändringarna föreslås träda i kraft . I en motion (V) yrkas att gör ett antal tillkännagivanden till regeringen, bl.a. om prissättningen på utsläppsrätter. Utskottet tillstyrker förslagen i propositionen och avstyrker motionen. I betänkandet finns en reservation. Utskottets förslag till riksdagsbeslut antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, 2. lag om ändring i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter, 3. lag om ändring i lagen (2011:1103) om ändring i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter, 4. lag om ändring i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden, 5. lag om ändring i lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Därmed bifaller proposition 2011/12:143 punkterna 15. Öronmärkning av intäkter m.m. 2011/12:Fi20 av m.fl. (V) yrkandena 14. Reservation (MP, V) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (M), (S), (M), (S), (M), (S), (FP), (S), Per Åsling (C), (S), (M), Per (MP), (KD), (SD) och (V). Ärendet och dess beredning Europeiska kommissionen har antagit en förordning som är avsedd att reglera hur auktionering av utsläppsrätter inom det EU-gemensamma utsläppshandelssystemet ska gå till. Förordningens fullständiga namn är kommissionens förordning (EU) nr 1031/2010 av om tidsschema, administration och andra aspekter av auktionering av utsläppsrätter för växthusgaser i enlighet med och rådets direktiv /87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen (EUT L 302, 18.11.2010, s. 1, Celex 32010R1031). Förordningen har ändrats genom kommissionens förordning (EU) nr 1210/2011 av om ändring av förordning (EU) nr 1031/2010 bland annat i syfte att fastställa den volym utsläppsrätter för växthusgas som ska auktioneras ut (EUT L 308, 24.11.2011, s. 2, Celex 32011R1210). har tagit fram en promemoria om auktionering av utsläppsrätter med förslag till författningsändringar i syfte att komplettera förordning om auktionering av utsläppsrätter bl.a. ändringar i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter och lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden (dnr M2012/466/R). Promemorian har remissbehandlats. Regeringen beslutade att begära in Lagrådets yttrande. Lagrådet har anfört att en enklare lagteknisk lösning hade kunnat väljas. I den delen gör regeringen en annan bedömning än Lagrådet. I övrigt har förslagen utformats i enlighet med Lagrådets synpunkter. Några språkliga och redaktionella ändringar har också gjorts. Som en viktig del i EU:s program mot klimatförändringar har EU etablerat ett system för handel med utsläppsrätter som ansluter till Kyotoprotokollet. De grundläggande reglerna om handel med utsläppsrätter finns i det s.k. handelsdirektivet. Av detta direktiv följer att auktionering av utsläppsrätter under den tredje handelsperioden, vilken sträcker sig över åren 20132020, går från att vara en marginell företeelse till att bli huvudregel för EU:s utsläppshandelssystem. I handelsdirektivets artikel 10.4 fastställs mål för auktioneringsprocessen. Hur auktionering närmare ska genomföras regleras i en förordning som har beslutats med stöd av handelsdirektivet. Auktionering av utsläppsrätter kommer att inledas . Huvudsyftet med dessa auktioner är att motverka en artificiell marknadspåverkan, något som i sin tur minskar risken för pristoppar . Genom tidiga auktioner ska en mjukare övergång mellan andra och tredje handelsperioden säkerställas. Som skäl för tidiga auktioner har även angetts behovet av att visa marknaden att EU klarar av att hålla auktioner och att auktionering av utsläppsrätter är ett fungerande marknadssystem. 120 miljoner utsläppsrätter kommer att auktioneras ut , varav 1 046 000 för svensk del. I artikel 10.4 i handelsdirektivet finns rekommendationer om för vilka ändamål medlemsstaternas auktionsintäkter bör användas. Enligt direktivets rekommendationer bör åtminstone hälften av intäkterna vid auktioneringen användas för klimatåtgärder. De lagändringar som föreslås syftar i huvudsak till att möjliggöra för en svensk aktör att förordnas som auktionsplattform för auktionering av utsläppsrätter i form av 2-dagars spotkontrakt. För detta behövs nationella bestämmelser för att uppfylla auktioneringsförordningens krav på bl.a. utpekande av behörig nationell myndighet för tillståndsgivning, marknadstillsyn och förhindrande av penningtvätt. Av artiklarna 22 och 23 i auktioneringsförordningen följer att ingen medlemsstat får auktionera ut utsläppsrätter utan att förordna en auktionsförrättare. Regeringen har för avsikt att genom förordning peka ut som svensk auktionsförrättare. Regeringen har vidare för avsikt att peka ut som tillsynsmyndighet över att artiklarna 3742 i auktioneringsförordningen följs. Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till lagändringar i syfte att möjliggöra auktionering av utsläppsrätter via auktionsplattformar samt tillhörande regler om straffansvar för marknadsmissbruk m.m. Behörighet att ansöka om tillstånd att lägga bud i auktion Regeringen föreslår att det i lagen om värdepappersmarknaden införs en hänvisning till att det i auktioneringsförordningen finns särskilda bestämmelser om deltagande i handeln på en reglerad marknad när det är fråga om auktionering av utsläppsrätter på en auktionsplattform. och värdepappersbolag ska ges möjlighet att tillhandahålla investeringstjänster, driva investeringsverksamhet och tillhandahålla sidotjänster avseende 2-dagars spotkontrakt. För värdepappersbolag ska det krävas särskilt tillstånd från för sådan verksamhet. Missnöje med börsens beslut Regeringen föreslår att om en börs som har förordnats att driva en auktionsplattform avslår en ansökan om tillstånd att lägga bud eller drar in eller tillfälligt upphäver ett sådant tillstånd, får den som är missnöjd med beslutet väcka talan mot börsen. Talan ska väckas för beslutet. Om talan inte väckts är rätten till talan förlorad. Tillstånd till drift av auktionsplattform som en reglerad marknad Regeringen föreslår att får ge tillstånd till en börs att driva en auktionsplattform för handel med utsläppsrätter som en reglerad marknad. Bestämmelserna om reglerade marknader i lagen om värdepappersmarknaden ska tillämpas på sådan verksamhet i den utsträckning inte annat följer av auktioneringsförordningen. I syfte att möjliggöra förordnande av en plattform etablerad i även för handel med 2-dagars spotkontrakt bör 13 kap. 12 § lagen om värdepappersmarknaden ändras så att en börs efter tillstånd av får driva en auktionsplattform för handel med utsläppsrätter oavsett om handel sker med 5-dagars futurekontrakt eller 2-dagars spotkontrakt. Bestämmelserna om reglerade marknader i lagen om värdepappersmarknaden bör tillämpas på sådan verksamhet i den utsträckning inte annat följer av auktioneringsförordningen. I fråga om 2-dagars spotkontrakt ska, enligt regeringens förslag, överträdelser av auktionsförordningens bestämmelser om otillbörlig marknadspåverkan, insiderhandel och annan förbjuden användning av insiderinformation vara förenat med straffansvar. De bestämmelser i direktivet om marknadsmissbruk som avser förbud mot insiderhandel och annan förbjuden användning av insiderinformation och otillbörlig marknadspåverkan straffsanktioneras i genom 24 och 8 §§ lagen (2005:377) om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument. I 2 § straffbeläggs uppsåtligt användande av insiderinformation genom att för egen eller någon annans räkning genom handel på värdepappersmarknaden, förvärva eller avyttra sådana finansiella instrument som informationen rör, i 3 § vårdslöst användande av sådan information och i 4 § straffbeläggs försök till insiderbrott samt försök eller förberedelse till grovt insiderbrott. I 8 § straffbeläggs otillbörlig marknadspåverkan. Den lagtekniska lösning som regeringen har valt innebär att överträdelser av de förbud som finns i auktioneringsförordningen straffbeläggs genom särskilda bestämmelser i lagen om handel med utsläppsrätter. Ett alternativ skulle kunna vara att i enlighet med den möjlighet som ges i direktivet om marknadsmissbruk definiera även 2-dagars spotkontrakt som finansiella instrument i lagen om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument. hänvisas i den lagen liksom i flera andra lagar till den definition som anges i lagen om värdepappersmarknaden. Tekniken skulle innebära att finansiella instrument definieras på olika sätt i olika lagar i den svenska lagstiftningen på finansmarknadsområdet, något som enligt regeringens mening är mindre lämpligt. Lagrådet har anfört att i 1 § lagen om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument skulle det kunna anges att vad som i lagen föreskrivs om finansiella kontrakt ska tillämpas också i förhållande till 2-dagars spotkontrakt. Ordalydelsen av artikel 43 i auktioneringsförordningen, enligt vilken medlemsstaterna ska se till att de nationella genomförandeåtgärderna avseende direktivet om marknadsmissbruk tillämpas i fråga om de personer som inte har följt artiklarna 3742 i auktioneringsförordningen, hindrar möjligen inte en sådan lösning. I artikel 36 anges dock att de förbud mot marknadsmissbruk som finns i auktioneringsförordningen gäller för utsläppsrätter som inte är finansiella instrument. Eftersom det rör sig om en EU-förordning är förbuden direkt tillämpliga. Enligt regeringens mening bör man undvika en lagteknisk lösning med förbud i auktioneringsförordningen med viss utformning och en nationell lagstiftning som bestraffar och därmed förbjuder något delvis annorlunda. En sådan lösning skulle också innebära att de nuvarande svenska marknadsmissbruksreglerna redan nu blir tillämpliga på all handel med 2-dagars spotkontrakt, dvs. lagregleringen skulle gå längre än vad som krävs enligt auktioneringsförordningen. Som nämnts pågår det förhandlingar på EU-nivå om en förordning om marknadsmissbruk enligt vilken samtliga utsläppsrätter behandlas som finansiella instrument. När en sådan förordning väl ska börja tillämpas kommer sannolikt den nuvarande lagen om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument att behöva upphävas. Om kommissionens förslag antas av rådet och kommer också de skillnader som finns mellan de marknadsmissbruksregler som gäller 2-dagars spotkontrakt respektive 5-dagars futurekontrakt för utsläppsrätter att försvinna. Kommissionen har t.ex. föreslagit att det ska vara förbjudet att återkalla en order om ett finansiellt instrument om det innebär utnyttjande av insiderinformation. Oavsett vilken lösning som väljs i detta lagstiftningsärende kommer den således att behöva ändras på grund av den kommande nya EU-förordningen om marknadsmissbruk, om förordningen innebär att samtliga utsläppsrätter ska behandlas på samma sätt. Mot den bakgrunden anser regeringen att det lämpligaste är att nu införa särskilda bestämmelser i lagen om handel med utsläppsrätter där förbuden i auktioneringsförordningen straffbeläggs. De nya straffbestämmelserna avser 2-dagars spotkontrakt Regeringen instämmer i remissynpunkten att distinktionen mellan 2-dagars spotkontrakt och 5-dagars futurekontrakt behöver tydliggöras och föreslår därför att det ska framgå av lagtexten att i ska artiklarna 3743 i auktioneringsförordningen endast tillämpas på 2-dagars spotkontrakt. Vid genomförandet av direktivet om marknadsmissbruk konstaterades att vissa bestämmelser kunde komma i konflikt med tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen (prop. 2004/05:142 s. 73 f. och 134 f.). Liknande bestämmelser finns i auktioneringsförordningen, men i skäl 59 uttalas att förordningen inte på något sätt hindrar medlemsstaterna från att utöva sina konstitutionella rättigheter i fråga om pressfrihet och yttrandefrihet i medierna. Förordningens bestämmelser ska alltså inte tillämpas i den utsträckning det skulle strida mot bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. Någon särskild svensk bestämmelse om detta behövs inte, enligt regeringens mening. I fråga om 2-dagars spotkontrakt ska, enligt regeringens förslag, överträdelser av auktioneringsförordningens bestämmelse om skyldighet att rapportera misstanke om marknadsmissbruk och överträdelser av meddelandeförbudet i lagen om handel med utsläppsrätter vara förenat med straffansvar. Rapporteringsskyldigheten i auktioneringsförordningen motsvaras närmast av artikel 6.9 i direktivet om marknadsmissbruk, vilken i svensk rätt genomförs med 10 och 11 §§ lagen (2005:377) om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument. Dessa bestämmelser innehåller även ett meddelandeförbud som föreslås få en motsvarighet i lagen om handel med utsläppsrätter. Överträdelse av rapporteringsskyldigheten och meddelandeförbudet har straffbelagts genom 13 § nyssnämnda lag. Behörig nationell myndighet är . Mot bakgrund av detta bör det i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter tas in en ny bestämmelse enligt vilken den döms till böter som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet låter bli att fullgöra rapporteringsskyldigheten i artikel 42.5 i auktioneringsförordningen eller bryter mot det föreslagna meddelandeförbudet i 7 kap. 10 §. Befogenheten för den eller de myndigheter som av regeringen bestäms utöva tillsyn över lagen om handel med utsläppsrätter utvidgas i fråga om möjligheterna att begära in de uppgifter som behövs för tillsynen. får bestämma att dess beslut ska gälla även om de överklagas. Beslut som avser tillsyn över att auktioneringsförordningens bestämmelser om marknadsmissbruk följs får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Regeringen har för avsikt att i förordning peka ut som ansvarig tillsynsmyndighet. Regeringen ska få meddela föreskrifter om tillsynsavgifter. ska anmäla misstanke om brott mot lagen om handel med utsläppsrätter eller mot en EU-förordning om handel med utsläppsrätter till polis eller åklagare. Den som i enlighet med auktioneringsförordningen har rapporterat om ett misstänkt marknadsmissbruk får inte röja för den som rapporteringen avser eller någon utomstående att rapportering skett. Den som fullgör rapporteringsskyldighet ska inte kunna göras ansvarig för brott mot någon tystnadsplikt på grund av rapporteringen. Regeringen bedömer att förslagen i det här lagstiftningsärendet överensstämmer till sitt innehåll med de krav i auktioneringsförordningen som ska vara genomförda i anslutning till förordnande av en gemensam auktionsplattform. Regleringen går inte på någon punkt utöver de skyldigheter som följer av anslutning till Europeiska unionen om att det ska vara möjligt för en svensk aktör att förordnas som gemensam auktionsplattform för auktionering av utsläppsrätter i form av antingen 5-dagars futurekontrakt eller 2-dagars spotkontrakt. Förslagen följer huvudsakligen av en kommissionsförordning som i ljuset av hur direktivet om marknader för finansiella instrument, direktivet om marknadsmissbruk och penningtvättsdirektivet genomförts i svensk rätt avseende finansiella instrument ger mycket litet utrymme för alternativa lösningar för auktionering av 2-dagars spotkontrakt. Tillämpning av huvuddelen av de nu föreslagna bestämmelserna kommer endast att aktualiseras om den gemensamma auktionsplattformen för handel med utsläppsrätter placeras i samt om handel vid plattformen kommer att ske med 2-dagars spotkontrakt. Det är inte möjligt att bedöma sannolikheten av att så blir fallet. I propositionen redogör regeringen kortfattat för möjliga konsekvenser av regleringen för företag, staten, miljön och domstolarna. Regeringen framhåller att systemet med handel med utsläppsrätter är ett viktigt verktyg i klimat- och miljöarbetet. För staten innebär auktioneringen av utsläppsrätter dessutom ökade intäkter. Det system för handel med utsläppsrätter som har etablerats i Europeiska unionen är ett viktigt verktyg i arbetet mot klimatförändringar. Systemet ansluter till Kyotoprotokollet. kommer auktionering att vara huvudregeln när det gäller fördelningen av utsläppsrätter. Regeringens lagförslag syftar till att införa nationella bestämmelser för att uppfylla kraven i auktioneringsförordningen, bl.a. i fråga om behörig myndighet för tillståndsgivning, marknadstillsyn och förhindrande av penningtvätt. välkomnar förslagen i propositionen. Utskottet kan inte komma till någon annan slutsats än att den föreslagna lagstiftningen är ändamålsenligt utformad och därför bör antas. Öronmärkning av intäkter m.m. Utskottets förslag i korthet avslår motion 2011/12:Fi20 av m.fl. (V) om öronmärkning av intäkter från auktioneringen av utsläppsrätter m.m. Jämför reservation (MP, V). I motion 2011/12:Fi20 föreslår m.fl. att gör ett antal tillkännagivanden. Motionärerna anför bl.a. följande. ser positivt på de lagförslag som avser att förhindra otillbörlig marknadspåverkan och marknadsmissbruk. fungerar emellertid handelssystemet för utsläppsrätter undermåligt, bl.a. eftersom priset på utsläppsrätter är rekordlågt. menar att ska leva upp till EU:s direktiv för att stärka klimatarbetet och menar att samtliga intäkter från auktioneringen av utsläppsrätterna bör gå till detta ändamål. Enligt EU-direktivet om handel med utsläppsrätter ska av intäkterna från auktioneringen gå till klimatåtgärder. Regeringen har dock inte öronmärkt medel för klimatåtgärder. Regeringen bör därför återkomma med förslag om att av intäkterna från auktionering av utsläppsrätter i ska gå till nya klimatåtgärder, vilket bör som sin mening ge regeringen till känna (yrkande 1). Priset på utsläppsrätter är enligt motionärerna alltför lågt. Detta kan åtgärdas genom att utbudet av utsläppsrätter skärs ned, s.k. set aside, eller genom att sätta ett lägsta pris på utsläppsrätterna, s.k. golvpris. Regeringen bör verka för att set aside och golvpris blir reella verktyg för att garantera en lägsta acceptabel prisnivå för utsläppsrätter (yrkande 2). Regeringen bör vidare enligt motionärerna verka för att gratistilldelningen av utsläppsrätter upphör, eftersom denna försämrar möjligheterna att få ett robust handelssystem med ett rimligt pris på utsläppen (yrkande 3). Slutligen föreslår motionärerna att delges en uppföljning av auktioneringen av utsläppsrätter (yrkande 4). Enligt EU:s direktiv om handel med utsläppsrätter bör av intäkterna från handeln med utsläppsrätter eller ett motsvarande ekonomiskt värde gå till klimatåtgärder på nationell eller internationell nivå. Den föreslagna förordningen om övervakning och rapportering av växthusgasutsläpp (KOM(2011) 789) föreskriver att medlemsstaterna ska rapportera användningen av auktioneringsintäkter från EU:s system för handel med utsläppsrätter. Eftersom förordningen kommer att vara direkt bindande för finns det enligt utskottets mening ingen anledning att meddela något tillkännagivande. har i ett tillkännagivande (2009/10:MJU21, 2009/19:FiU7y, skr. 2009/10:223) angivit att frågan om hur det samlade överskottet av utsläppsrätter ska hanteras bör underställas för beslut. uppmanar därför regeringen att redovisa uppgifterna om överskottet. Det ska också vara som fattar beslut om hur överskottet ska användas. Regeringen bör komma med ett förslag som kan ta ställning till, enligt tillkännagivandet. Enligt finansutskottets mening finns det därför ingen anledning att meddela något nytt tillkännagivande med snarlikt innehåll. Motionärerna föreslår ett tillkännagivande om golvpris på utsläppsrätter. Ett sådant golvpris är enligt utskottets mening inte ändamålsenligt utan riskerar att medföra en artificiell marknadspåverkan. När nu auktionering ska införas som huvudregel för fördelning av utsläppsrätter vore det enligt utskottets uppfattning riskabelt att påverka prissättningen, och därmed hela auktioneringssystemets funktionssätt, genom en sådan reglering. När det gäller fri tilldelning av utsläppsrätter kan utskottet konstatera följande. blir det norm att sälja utsläppsrätterna i stället för att som dela ut utsläppsrätter till industrin utan kostnad, vilket följer av handelsdirektivet. En viss del av utsläppsrätterna kan emellertid delas ut gratis till industrin och värmesektorn. Principen för fri tilldelning för den tredje handelsperioden baseras på produktriktmärken som Europeiska parlamentet och rådet har fastställt. Produktriktmärkena har konstruerats efter de mest koldioxideffektiva anläggningarna i varje sektor inom EU. Man har alltså tittat på de bästa anläggningarna och den bästa möjliga tekniken. De är konstruerade så att koldioxideffektiva anläggningar gynnas vid tilldelningen. Det innebär att de anläggningar som har gått före och förbättrat sig, t.ex. vad gäller användning av biobränslen, gynnas särskilt av tilldelningsreglerna. Enligt utskottets mening skulle det därför vara kontraproduktivt att helt avskaffa möjligheten till gratistilldelning av utsläppsrätter eftersom sådan tilldelning kan vara ett bra verktyg i klimatarbetet. Mot bakgrund av vad som anförts avstyrker utskottet motionen. Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservation. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet. Öronmärkning av intäkter m.m., punkt 2 (MP, V) av Per (MP) och (V). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse: tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. 2011/12:Fi20 av m.fl. (V) yrkandena 14. Vi stöder regeringens förslag om regler för att förhindra marknadsmissbruk och otillbörlig marknadspåverkan. Emellertid krävs fler åtgärder för att rätta till handelssystemet för utsläppsrätter, som fungerar undermåligt. riskerar annars att inte leva upp till EU:s krav beträffande klimatarbetet. Lämpliga åtgärder är öronmärkning av intäktsmedel från auktionering för klimatåtgärder, regler i syfte att garantera en lägsta prisnivå för utsläppsrätter, slopad gratistilldelning av utsläppsrätter samt att årliga uppföljningar av auktioneringen delges . Vi anser att regeringen bör verka för sådana åtgärder, vilket som sin mening bör ge regeringen till känna. Förteckning över behandlade förslag Proposition 2011/12:143 Auktionering av utsläppsrätter: antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2011:1103) om ändring i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. 2011/12:Fi20 av m.fl. (V): tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att av intäkterna från auktionering ska gå till nya klimatåtgärder. tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att reglera prissättningen på utsläppsrätter. tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att ska verka för att gratistilldelningen av EUA upphör.