bet · GZ01UbU8 · 2012-02-24 00:00:00 — 2011/12:UbU8 Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning I betänkandet behandlas regeringens skrivelse 2011/12:36 om användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning som överlämnats till med anledning av av basanslaget för forskning och forskarutbildning (RiR 2011:21). I betänkandet behandlas vidare två följdmotioner som har väckts i ärendet. Utskottet anser att det är ytterst betydelsefullt att resurser används effektivt och ändamålsenligt. Utskottet välkomnar därför granskning av lärosätenas användning av basanslaget till forskning och forskarutbildning. Utskottet noterar med tillfredsställelse att granskningen visar att inget tyder på att anslaget för forskning och forskarutbildning används felaktigt. Vad gäller frågan om kostnaden för forskning som finansieras genom basanslaget instämmer utskottet med regeringen att den nära kopplingen mellan utbildning på forskarnivå och forskningen gör det svårt att uppskatta kostnaderna för forskarutbildning. egen granskning bekräftar också denna svårighet. Utskottet vill i sammanhanget påminna om att högskolelagen föreskriver att lärosätenas verksamhet ska bedrivas så att det finns ett nära samband mellan forskning och utbildning. Vidare understryker utskottet betydelsen av samfinansiering av forskning. Det är ofta ett nödvändigt och positivt inslag i forskningsfinansieringen. Utskottet noterar emellertid att vissa lärosäten kan ha en hög andel av basanslaget uppbundet i samfinansiering. I betänkandet föreslås därför att beslutar om ett tillkännagivande till regeringen att regeringen bör överväga om systemet för fördelning av basanslaget är väl avvägt mot bakgrund av att granskning visar att vissa lärosäten kan ha svårt att uppfylla samtliga intentioner med basanslaget. Utskottet bifaller därmed en motion, medan en annan motion om regler för årsredovisningar avslås. Utskottet föreslår att lägger skrivelsen till handlingarna. I betänkandet finns en reservation (SD). Utskottets förslag till riksdagsbeslut om användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning lägger skrivelse 2011/12:36 till handlingarna. Systemet för fördelning av basanslaget tillkännager för regeringen att regeringen bör överväga om systemet för fördelning av basanslag är väl avvägt i relation till målet att varje universitet och högskola ska ha förutsättningar att fatta långsiktiga beslut om sin forskning och att värna om lärosätets integritet gentemot sina samarbetspartner. 2011/12:Ub1 av m.fl. (S). Regler för lärosätenas årsredovisningar 2011/12:Ub2 av (SD). Reservation (SD) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (M), (S), (S), (FP), (S), (S), (MP), (KD), (SD), (V), (M), (S), (M), (FP) och (C). Ärendet och dess beredning överlämnade granskningsrapporten av basanslaget för forskning och forskarutbildning (RiR 2011:21) till . överlämnade därefter granskningsrapporten till regeringen. Med anledning av granskningsrapporten överlämnade regeringen skrivelse 2011/12:36 om användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning till . Två följdmotioner har väckts i ärendet. genomför effektivitetsrevision främst inom ramen för s.k. granskningsstrategier som omfattar områden eller teman där identifierat väsentliga frågeställningar. Slutsatserna av granskningarna redovisas i normalfallet i en slutrapport. Den aktuella granskningen ingår i granskningsstrategin Statens roll i utbildningssystemet. Utskottet har under det innevarande behandlat två granskningsrapporter som ingår i denna strategi: Använder lärosätena resurserna effektivt?, RiR 2011:2, (bet. 2011/12:UbU4) och Oförbrukade forskningsbidrag vid universitet och högskolor, RiR 2011:3 (bet. 2011/12:UbU5). Slutrapporten för denna granskningsstrategi är under arbete. Publiceringsdatumet för rapporten är inte fastställt. Skrivelsen innehåller regeringens bedömning med anledning av . Regeringen instämmer i skrivelse 2011/12:36 i iakttagelse att det inte finns något som tyder på att anslaget för forskning och forskarutbildning används felaktigt av universitet och högskolor. Vidare anför regeringen att den utifrån granskningen inte kan dra slutsatsen att det krävs några större förändringar i uppföljningen av hur anslagen för forskning och forskarutbildning fördelas eller används. Regeringen ser positivt på det arbete som universitet och högskolor bedriver för att redovisa kostnader för utbildning på forskarnivå. När det gäller frågan om fördelning av resurser för forskning och utbildning på forskarnivå avser regeringen att återkomma i den forsknings- och innovationsproposition som är planerad . om användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning Utskottets förslag i korthet lägger skrivelse 2011/12:36 om användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning till handlingarna. Syftet med granskning var att undersöka om användningen av basanslaget för forskning och forskarutbildning innebär ett effektivt resursutnyttjande och om anslaget används i enlighet med de intentioner som har gett uttryck för. Följande revisionsfrågor ställdes: Har regeringen säkerställt att basanslaget används på det sätt som avsetts? Har lärosätena säkerställt att basanslaget används på det sätt som avsetts? Granskningen omfattade de 16 universitet och högskolor som har statliga anslag för forskning och forskarutbildning, 10 av de högskolor som via ett samlingsanslag för forskning och konstnärligt utvecklingsarbete tilldelas medel för forskning samt , och , allt som allt 29 lärosäten. Det empiriska underlaget till granskningen utgjordes av statistik och andra kvantitativa data med avseende på forskningsfinansiering, en enkät riktad till dessa lärosäten, officiell statistik, årsredovisningar, forskningsstrategier och en fallstudie vid tre lärosäten. På övergripande nivå finner inte något som tyder på att basanslaget skulle användas felaktigt av lärosätena (RiR 2011:21, s. 82). Nedanstående resultat redovisas av (s. 913). Överföring av anslag mellan forskning och grundutbildning Den analys av förhållandet mellan arbetad tid och kostnadsfördelning som genomfört på aggregerad nivå tyder inte på att basanslaget skulle användas till något annat än forskning och forskarutbildning. hävdar emellertid att en överföring av medel är möjlig eftersom det med dagens redovisning inte går att säkra att det är vattentäta skott mellan verksamheterna. Vid lärosätena baseras redovisning av kostnader huvudsakligen på planerad tidsåtgång och inte faktiskt arbetad tid. Osäkerheten i underlaget för redovisningen innebär enligt en risk att anslag används på annat sätt än som avsetts. Enligt har en grov skattning av hur stor andel av basanslaget som utgörs av kostnader för forskarutbildningen genomförts i granskningen. Skattningen tyder på att mellan en knapp tredjedel och hälften av basanslaget i genomsnitt går till forskarutbildning. Andelen synes enligt vara betydligt högre vid högskolor och nya universitet än vid de äldre universiteten. anför att många lärosäten saknar kunskap om vad en så betydande verksamhet som forskarutbildningen kostar och därmed även om hur stor andel som är beroende av finansiering via basanslaget. Detta försvårar för lärosätenas ledningar att fatta väl grundade beslut om dimensioneringen av forskarutbildningen. Oförbrukade bidrag och beviljade men ännu inte inbetalade bidrag till projekt där forskningens fulla kostnader inte är täckta innebär framtida åtaganden om samfinansiering. noterar att det inte går att ur lärosätenas interna redovisning få samlad kunskap om hur mycket av lärosätenas resurser som är intecknade på detta sätt. har gjort en skattning utifrån volymen oförbrukade bidrag, och den indikerar att det framtida samfinansieringsbehovet motsvarar cirka en tredjedel av dagens myndighetskapital. Utöver det, fortfar , kan medel vara intecknade i form av samfinansiering av beviljade bidrag som ännu inte betalats ut. Framtida resurser kan dessutom vara intecknade i form av löften om forskningstid finansierad med basanslag till projekt som finansieras med externa medel. Det tyder, enligt , på att lärosätena har bristande kännedom om i vilken utsträckning morgondagens basanslag eller dagens myndighetskapital är intecknade på detta sätt. Det innebär en finansiell risk liksom en risk för att beslut om basanslagets användning fattas på bristfällig grund, enligt . Det är, enligt , svårt utifrån lärosätenas årsredovisning att avgöra hur mycket forskningsmedel som har betalats in och förbrukats . I granskningen framkom att en stor andel av lärosätena inte kunde ta fram information fördelad på olika kostnadsslag eller på forskning och forskarutbildning ur årsredovisningen. Många lärosäten saknar system i den interna redovisningen som ger kunskap på övergripande nivå om framtida åtaganden. Sammantaget, menar , torde det vara svårt för lärosätena och regeringen att följa upp basanslagets användning, eftersom forskningsverksamheten redovisas utan att man särskiljer mellan om den finansieras via basanslag eller externa medel. skattningar visar att det vid några högskolor finns ett begränsat utrymme att uppfylla andra intentioner med basanslaget än samfinansiering av bidragsfinansierad forskning och forskarutbildning. Vid några lärosäten, främst högskolor med examenstillstånd på forskarnivå, kan huvuddelen av basanslaget gå till att täcka dessa kostnader. Regeringen följer upp högskolans forskning på en övergripande nivå även om mer specifik återrapportering har tillkommit . menar att det finns en risk att regeringen saknar kunskap för att effektivt kunna styra tilldelningen av basanslag och följa upp om de intentioner som har haft med basanslaget uppnås. överväga om systemet för fördelning av basanslaget är väl avvägt i relation till målet att varje universitet och högskola ska ha förutsättningar att fatta långsiktiga beslut om sin forskning och att värna lärosätets integritet gentemot sina samarbetspartner utifrån en analys av incitament och risker utveckla sin uppföljning av hur de statliga medlen för forskning fördelas och förbrukas . utveckla sin interna redovisning så att den ger bättre underlag för att bedöma risker, prioritera och följa upp basanslagets användning. Regeringen instämmer i skrivelse 2011/12:36 i iakttagelse att det inte finns något som tyder på att anslaget för forskning och forskarutbildning används felaktigt av universitet och högskolor. Regeringen anför att den utifrån granskningen inte kan dra slutsatsen att det krävs några större förändringar i uppföljningen av hur anslagen för forskning och forskarutbildning fördelas eller används. Vidare framhåller regeringen att det är regeringens uppfattning att universitet och högskolor ska ha en hög grad av självbestämmande över sin verksamhet och vara fria att fatta strategiska beslut utifrån de förutsättningar som ges av regering och riksdag. Det är regeringens uppfattning att universitet och högskolor i mycket hög grad fattar beslut om användningen av anslaget för forskning och forskarutbildning utifrån dessa principer. När det gäller kostnaden för forskning som finansieras via anslaget för forskning och forskarutbildning framhåller regeringen att det inte finns några skäl till att kostnaderna för lön, drift, avskrivningar och lokaler ska kunna delas upp mellan det som anslagsfinansieras respektive bidragsfinansieras. Det primära är att universitet och högskolor med sina egna prioriteringar och bedömningar strävar mot att åstadkomma en forskning av hög internationell kvalitet. Huruvida denna är finansierad av direkta anslag, bidrag eller en blandning av anslag och bidrag, är underordnat detta. Vad gäller samfinansiering av forskning påpekar regeringen att det i många fall är en förutsättning för att viss forskning ska komma till stånd, eller bedrivas i större omfattning, och att det kan ha stor positiv effekt på möjligheterna att bedriva forskning vid ett lärosäte. Genom införandet av universitets- och högskoleförbunds (SUHF) redovisningsmodell för indirekta kostnader har lärosätenas kontroll över forskningsprojektens totala kostnader ökat och den del av forskningsprojekten som finansieras med anslagsmedel gjorts tydligare. Vilka samfinansierade projekt ett lärosäte väljer att delta i måste vara upp till respektive lärosätes prioriteringar och strategiska beslut, framhåller regeringen. Regeringen instämmer i att samfinansiering i vissa fall kan göra verksamheten svårplanerad, men instämmer inte i att långsiktiga åtaganden av samfinansiering utgör en risk att universitet och högskolor fattar beslut på bristfälliga grunder. När det gäller redovisning av forskarutbildningens kostnader framhåller regeringen att kostnaderna för utbildning på forskarnivå i viss utsträckning är svåra att uppskatta på grund av den nära kopplingen till forskningen. Sedan granskning har emellertid arbetet med att enligt förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag utveckla mått för verksamhetens prestationer avseende kostnader och volymer fortsatt. Dessutom pågår ett arbete vid universitet och högskolor med att ta fram en modell för beräkning av kostnader för utbildning på forskarnivå. Regeringen instämmer delvis i att det kan finnas skäl för universitet och högskolor att utveckla beskrivningen i årsredovisningarna av hur anslagen för forskning och forskarutbildning används. Regeringen anför dock att det inte finns något krav på att redovisa verksamhetens kostnader uppdelade på olika finansiärer. Det finns därmed inget skäl för universitet och högskolor att redovisa någon uppdelning av anslaget för forskning och forskarutbildning på olika kostnadsposter, framhåller regeringen. Regeringen anför att statliga anslag för verksamheten tilldelas i två delar: anslag för grundutbildning och anslag för forskning och forskarutbildning. Verksamhetens kostnader ska redovisas för utbildning på grundnivå och avancerad nivå respektive för forskning och utbildning på forskarnivå. Trots denna finansiella uppdelning är utbildning och forskning till stor del en integrerad verksamhet vid universitet och högskolor. Detta är positivt och ska inte begränsas av redovisningstekniska skäl, framhåller regeringen. Det är inte önskvärt att det ska råda vattentäta skott mellan utbildning och forskning. Regeringen betonar att det är viktigt att universitet och högskolor kan redovisa sin verksamhet ekonomiskt enligt de bestämmelser som regeringen har angett. Att man använder schabloner vid fördelning av kostnader mellan utbildning och forskning är emellertid oundvikligt i en så pass integrerad verksamhet som den vid universitet och högskolor och kan inte vara avgörande för kvaliteten och effektiviteten i den totala verksamheten. Vad gäller resursfördelningssystem anför regeringen att de två resultatindikatorerna externa medel samt vetenskaplig produktion och citeringar som presenterades i proposition 2008/09:50 (bet. 2008/09:UbU4, rskr. 2008/09:160) ligger till grund för tilldelning av nya resurser och för omfördelning av av de befintliga basresurserna. För att undersöka hur utvärdering av forskningskvalitet skulle kunna användas som ett komplement för resurstilldelning tillsattes 2010 en utredning (dnr U2010/4151/). I uppdraget ingick även att utreda hur bedömningar av lärosätenas samverkan med omvärlden ska kunna ingå i resurstilldelningssystemet. Regeringen framhåller att den generellt har en god bild av användningen av anslagen för forskning och forskarutbildning men menar att det likväl finns skäl för universitet och högskolor att utveckla beskrivningen av hur anslagen för forskning och forskarutbildning används. Universitet och högskolor ska i återrapporteringen i årsredovisningen utgå från de övergripande mål för verksamheten som finns i högskolelagen (1992:1434). I detta bör det ingå att ge en djupare bild av forskningsverksamheten. Regeringen ser positivt på det arbete som universitet och högskolor bedriver för att redovisa kostnader för utbildning på forskarnivå. Regeringen avser att återkomma i frågan om resursfördelning för forskning och utbildning på forskarnivå i den forsknings- och innovationsproposition som är planerad . Utskottet anser att det är ytterst betydelsefullt att resurser används effektivt och ändamålsenligt. Utskottet välkomnar därför granskning av lärosätenas användning av basanslaget till forskning och forskarutbildning. Utskottet noterar med tillfredsställelse att granskningen visar att inget tyder på att anslaget för forskning och forskarutbildning används felaktigt. Vad gäller frågan om kostnaden för forskning som finansieras genom basanslaget instämmer utskottet med regeringen att den nära kopplingen mellan utbildning på forskarnivå och forskningen gör det svårt att uppskatta kostnaderna för forskarutbildning. egen granskning bekräftar också denna svårighet.1[ Det framgår av den enkät som genomfördes (RiR 2011:21, bilaga 1). Av granskningen framgår vidare att regeringen i regleringsbrev för budgetåren 2005 och 2009 efterfrågade uppgifter om doktorandernas studiefinansiering och hur mycket som bekostades av basanslag respektive externa forskningsfinansiärer men att det enligt hade varit svårt för lärosätena att lämna dessa uppgifter. Kravet försvann i regleringsbrevet (RiR 2011:21, s. 54, not 97). Intervjuer som genomfördes inom ramen för granskningen bekräftar också detta förhållande (s. 54). I rapporten görs en internationell utblick, vilken visar att det finns begränsad kunskap om forskarutbildningens kostnader även i andra länder (RiR 2011:21, bilaga 4, s. 119120).] Doktorandernas forskning är i stor omfattning en del i ett utbildningssammanhang (SOU 2007:82, s. 87). Utskottet vill i sammanhanget påminna om att högskolelagen föreskriver att lärosätenas verksamhet ska bedrivas så att det finns ett nära samband mellan forskning och utbildning (3 § högskolelagen [1992:1434]). Utskottet välkomnar det arbete som trots svårigheterna pågår vid universitet och högskolor för att ta fram en modell för beräkning av kostnaderna för forskarutbildning. Utskottet ser positivt på det pågående förbättringsarbete som regeringen anför med att utveckla mått för verksamhetens prestationer avseende kostnader och volymer enligt förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Utskottet instämmer också i regeringens bedömning att det delvis kan finnas skäl för universitet och högskolor att utveckla beskrivningen av hur anslagen för forskning och forskarutbildning används. Vad gäller frågan om samfinansiering finner i sin granskning av lärosätenas årsredovisningar att det saknas en god överblick över det samlade behovet av samfinansiering och . Utskottet vill inledningsvis framhålla att det instämmer med regeringen att samfinansiering ofta är nödvändigt för att forskning ska komma till stånd och att det utgör ett positivt inslag i forskningssystemet. Konsekvenser av extern finansiering och samfinansiering av forskning för lärosätena har uppmärksammats . Frågan behandlades relativt ingående av (dir. 2004:49, 2006:29, 2007:81). Utredningen skickade 2007 en enkätundersökning till samtliga lärosäten med frågor inom flera delområden, däribland frågor om möjligheten till omprioriteringar och om omfattningen av samfinansiering. Utredningen kunde konstatera att lärosätenas ointecknade medel för forskning minskat avsevärt. På kort sikt var i stort sett alla medel bundna; för de stora universiteten var bara några procent av anslagsmedlen fria. På bedömdes mellan vara fria (SOU 2007:81, s. 90). I lärosätenas enkätsvar återkom tre problemområden: den växande forskarutbildningen, ledningarnas bristande handlingsutrymme i relation till förhandenvarande resurser och externfinansieringen som betraktas som styrande och resurskrävande (SOU 2007:81, s. 91). konstaterade att principerna om full kostnadstäckning för externfinansierad forskning hade stötts och blötts , inte bara i utan även i andra europeiska länder och på EU-nivå, utan att någon lösning vunnit allmän acceptans (SOU 2007:81, s. 105). Utredningen pläderade för nyttan av externfinansiering men betonade att det är fullt rimligt att lärosätena i sina finansiella överväganden skapar ett system som genererar full kostnadstäckning i förhållande till denna finansiering (s. 111). såg det då pågående arbetet med att ta fram SUHF-modellen som en väg mot ett sådant enhetligt system. Med modellen skulle problemen med indirekta kostnader tydliggöras, och det skulle bli nödvändigt att på ett tidigt stadium i processen avgöra om lärosätet borde uppmuntra en forskare eller en forskargrupp att ansöka om externa medel eller ej (s. 112). I proposition 2008/09:50 Ett lyft för forskning och innovation framhöll regeringen att extern finansiering har en kvalitetsdrivande effekt men att den även har svagheter såtillvida att de externa finansiärerna ofta erbjuder medel som inte fullt ut täcker kostnaderna utan kräver motsvarande satsningar internt inom lärosätet (prop. 2008/09:50 s. 68). Regeringens bedömning var att tillsammans med att lärosätens basfinansiering har utgjort en alltför liten del av den offentliga finansieringen av forskning har resultatet också blivit att lärosätena bara i begränsad utsträckning själva har fastställt långsiktiga strategier för sin forskning (s. 68). Regeringen föreslog därför en höjning av basanslagen till universitet och högskolor för forskning och forskarutbildning med början (prop. 2008/09:50, bet. 2008/09:UbU4, rskr. 2008/09:160). För att bl.a. öka förutsättningarna för lärosäten att kunna göra prioriteringar och tvärvetenskapliga satsningar bedömde regeringen att möjligheterna till omfördelningar inom ett lärosäte behövde öka (s. 55). Regeringen förslog även att principen om full kostnadstäckning för bidragsfinansierad forskning vid universitet och högskolor borde ändras och att statliga myndigheter skulle bidra med en proportionell andel av de indirekta kostnaderna (s. 63). Regeringen bedömde att det var nödvändigt att använda en redovisningsmodell för indirekta kostnader som skulle vara enkel, tydlig och transparent (s. 65). De första lärosätena började använda SUHF-modellen , det år som granskat i förevarande rapport. Redovisningsmodellen tillämpas nu på alla lärosäten som är statliga myndigheter samt på , och i . hävdar att SUHF-modellen, även fullt implementerad, inte kommer att vara tillräcklig. En redogörelse av samfinansieringsbehovet för oförbrukade bidrag respektive beviljade och ännu inte inbetalade bidrag kommer inte att ingå i lärosätenas årsredovisning, och på så sätt kommer det att saknas en fullständig redovisning av framtida åtaganden (RiR 2011:21, s. 66). Utskottet finner att det kan vara för tidigt att utifrån årsredovisningar uttala sig om SUHF-modellens eventuella brister. Det krav på återrapportering som regeringen införde regleringsbrev hade inte heller fått riktig genomslag, vilket också framhåller (RiR 2011:21, s. 73). Den utredning som regeringen tillsatt om prestationsbaserad resurstilldelning har slutfört sitt uppdrag och lämnat rapporten resurstilldelning för universitet och högskolor. Rapporten har remitterats (remisspromemoria U2011/7356/UH). I rapporten föreslås det bl.a. att samverkan med omvärlden premieras i proportion till intäkterna från uppdragsutbildning och uppdragsforskning. Utskottet avvaktar med intresse regeringens fortsatta behandling av frågan. Utskottet föreslår att lägger skrivelsen till handlingarna. Systemet för fördelning av basanslaget Utskottets förslag i korthet ger regeringen till känna att regeringen bör överväga om systemet för fördelning av basanslaget är väl avvägt i relation till målet att varje universitet och högskola ska ha förutsättningar att fatta långsiktiga beslut om sin forskning och att värna lärosätets integritet gentemot sina samarbetspartner. Utskottet bifaller därmed en motion.