bet · H001KU9 · 2012-11-16 00:00:00 — 2012/13:KU9 Reglering av nämnder I betänkandet behandlas riksdagsstyrelsens framställning Reglering av nämnder (2012/13:RS1). Riksdagsstyrelsen föreslår ett delvis nytt regelverk för nämndmyndigheter under . Förslaget innebär i huvudsak att alla nämndmyndigheter, utom och , får nya instruktioner som delvis bygger på äldre motsvarande författningar. Nya bestämmelser föreslås om nämndernas ledning m.m. De nya lagar med instruktioner som föreslås gäller , , till ombudsmän och riksrevisorerna, samt . ska som tidigare ha en instruktion beslutad av riksdagsstyrelsen. Styrelsen har uppdragit åt riksdagsdirektören att ytterligare utreda en reglering av . Vidare föreslår riksdagsstyrelsen i framställningen en reglering i lagen om arvoden m.m. för uppdrag inom , dess myndigheter och organ, som bl.a. innebär att arvode till nämndernas ledamöter, med undantag för , ska betalas i form av antingen årsarvode eller sammanträdesarvode. Riksdagsstyrelsen föreslår också ändringar i syfte att klarlägga ansvarsfördelningen mellan och nämnderna. Det ska framgå av instruktion att förvaltningen ska biträda nämndmyndigheterna och svara för de utbetalningar som krävs med anledning av beslut som fattas av nämnderna. Ändringsförslagen medför en del följdändringar i andra författningar. De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft . Bestämmelserna om nämndmyndigheternas skyldighet att lämna en redogörelse till för sin verksamhet under det senaste kalenderåret ska dock tillämpas första gången i fråga om . Det har inte väckts några motioner med anledning av framställningen. Utskottet tillstyrker riksdagsstyrelsens förslag. I den del riksdagsstyrelsens förslag avser delegering till någon hos en myndighet som utför kansligöromål för nämnden när det gäller att pröva frågor om utlämnande av allmänna handlingar kan förslaget enligt utskottets mening inte anses strida mot grundändamålet med regleringen om utlämnande av allmänna handlingar. Vikten av skyndsamhet i prövningen av framställningar om utfående av allmänna handlingar talar för att nämndmyndigheterna ges denna möjlighet till delegering. Utskottet framhåller särskilt att sådan delegering inte får bli slentrian och att en nämnd som använder sig av denna möjlighet får förutsättas lägga sig vinn om en noggrann prövning och en tydlig avgränsning av varje delegering. Utskottets förslag till riksdagsbeslut antar riksdagsstyrelsens förslag till 1. lag med instruktion för 2. lag med instruktion för 3. lag med instruktion för till ombudsmän och riksrevisorerna 4. lag med instruktion för 5. lag med instruktion för 6. lag om ändring i lagen (1980:607) om beslutande organ i frågor om disciplinansvar m.m. beträffande arbetstagare hos och dess myndigheter 7. lag om ändring i lagen (1989:185) om arvoden m.m. för uppdrag inom , dess myndigheter och organ, med den ändringen att i 2 § första stycket sätts halvparentestecken i stället för kommatecknen efter a respektive b i punktuppställningen 8. lag om ändring i lagen (1989:186) om överklagande av administrativa beslut av och myndigheter 9. lag om ändring i arkivlagen (1990:782) 10. lag om ändring i lagen (1991:359) om arvoden till statsråden m.m. 11. lag om ändring i lagen (1994:1065) om ekonomiska villkor för ledamöter 12. lag om ändring i lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för riksdagsförvaltningen, ombudsmän och 13. lag om ändring i lagen (2011:745) med instruktion för . Därmed bifaller framställning 2012/13:RS1 punkterna 16 och 813 samt bifaller delvis framställning 2012/13:RS1 punkt 7. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (MP), Per (M), (S), (M), i (S), (M), (S), (M), (S), (S), (C), (S), Skånberg (KD), (SD), (V), (M) och (FP). Ärendet och dess beredning I framställningen Reglering av nämnder (2012/13:RS1) föreslår riksdagsstyrelsen att antar förslag till lagar med instruktioner för nämndmyndigheter under , utom och , m.m. Riksdagsstyrelsen redogör i framställningen för ärendets beredning fram till dess att framställningen beslutades. Tilläggas kan att utredarens förslag har remissbehandlats. Remissinstanser var , ombudsmän, , , , till ombudsmän och riksrevisorerna, , , , (, , ), och Kammarkollegiet. Riksdagsstyrelsens förslag finns i bilaga 1. I framställningen Reglering av nämnder (2012/13:RS1) föreslår riksdagsstyrelsen ett delvis nytt regelverk för nämndmyndigheter under . Förslaget innebär i huvudsak att alla nämndmyndigheter, utom och , får nya instruktioner som delvis bygger på äldre motsvarande författningar. Nya bestämmelser föreslås om nämndernas ledning m.m. ska som tidigare ha en instruktion beslutad av riksdagsstyrelsen. Styrelsen har uppdragit åt riksdagsdirektören att ytterligare utreda en reglering av . Vidare föreslår riksdagsstyrelsen i framställningen en reglering i lagen om arvoden m.m. för uppdrag inom , dess myndigheter och organ, som bl.a. innebär att arvode till nämndernas ledamöter, med undantag för , ska betalas i form av antingen årsarvode eller sammanträdesarvode. Riksdagsstyrelsen föreslår också ändringar i syfte att klarlägga ansvarsfördelningen mellan och nämnderna. Av instruktion ska framgå att förvaltningen ska biträda nämndmyndigheterna och att förvaltningen ska svara för de utbetalningar som krävs med anledning av beslut som fattas av nämnderna. Ändringsförslagen medför en del följdändringar i andra författningar. De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft . Bestämmelserna om nämndmyndigheternas skyldighet att lämna en redogörelse för sin verksamhet under det senaste kalenderåret till ska dock tillämpas första gången i fråga om . Utskottets förslag i korthet bifaller riksdagsstyrelsens förslag om reglering av nämnder, som bl.a. innebär att de flesta av nämndmyndigheterna under får nya instruktioner som delvis bygger på äldre motsvarande författningar och att skyldighet att biträda nämndmyndigheterna förtydligas. Under lyder flera nämndmyndigheter med olika slags uppdrag och verksamhet. Det regelverk som gäller för nämndmyndigheterna har ansetts svåröverskådligt och i vissa avseenden ofullständigt. Det finns inte några generella bestämmelser om t.ex. ledningsform och verksamhetsansvar som det finns för myndigheter under regeringen i myndighetsförordningen (2007:515). Vidare finns det brister i regleringen av arvoden, kostnadsersättningar vid resor m.m., och det saknas författningsstöd när det gäller överklagande av nämndmyndigheternas beslut om att avslå, eller inskränka med förbehåll, en begäran om utlämnande av allmänna handlingar. Nämnderna har inga egna anslag eller budgetar utan får stöd från för sina verksamheter, enligt 1 § lagen (2011:745) med instruktion för . Att nämnderna står för verksamheten och för resurserna har inneburit vissa oklarheter i ansvarsfördelningen mellan myndigheterna. Förslagen i framställningen innebär i huvudsak att den nuvarande regleringen förs över till nya instruktioner för nämndmyndigheterna som bl.a. ska innehålla bestämmelser om nämndmyndigheternas sammansättning och uppgifter. I instruktionerna ska anges att nämnderna är myndigheter under . Vid utformningen av de nya bestämmelserna har vägledning hämtats i hur liknande frågor har lösts för myndigheter under regeringen. , som på riksdagsstyrelsens uppdrag ska utredas vidare av riksdagsdirektören, , för vilken riksdagsstyrelsen med stöd av 4 § lagen (RFS 1980:4) (1980:607) om beslutande organ i frågor om disciplinansvar har meddelat föreskrift (RFS 2009:1) med instruktion för ansvarsnämnd. Vidare kan nämnas att förslaget innefattar nya eller delvis nya bestämmelser om ledning, delegering och ärendenas handläggning, som tas in i nämndmyndigheternas instruktioner, samt nya bestämmelser om arvoden och ersättningar, överklagande och ekonomisk ansvarsfördelning mellan och nämnmyndigheterna, vilka presenteras nedan. Nämnas kan också att bestämmelser föreslås om bl.a. förordnande av ledamöter och sekreterare, experthjälp, dokumentation, omröstning och underrättelse om beslut. För vissa av nämndmyndigheterna saknas bestämmelser om vilken ledningsform som gäller. Det gäller , och de tre löne- och arvodessättande nämnderna. I frånvaro av annan reglering får ansvaret för ledningen av nämnder anses vila på nämnden i dess helhet, dvs. det kollektiva beslutsorganet. För att förtydliga vad som gäller i detta hänseende föreslår riksdagsstyrelsen att det införs bestämmelser i nämndernas instruktioner som slår fast att myndigheten leds av en nämnd. Vidare föreslår riksdagsstyrelsen en reglering av ledningens verksamhetsansvar som delvis har sin förebild i myndighetsförordningen. I utredarens förslag hade bestämmelsen i den delen en delvis annorlunda lydelse än den riksdagsstyrelsen föreslår. framförde att nämndens domstolsliknande karaktär innebär att den inte ansvarar inför och att inte heller de enskilda ledamöterna anses lyda under . Enligt bestämmelsens första stycke ansvarar om inte annat följer av bestämmelser i lag. Nämndens verksamhetsansvar är enligt författningskommentaren begränsat på det ekonomiadministrativa området (se vidare framst. s. 99). I framställningen anför riksdagsstyrelsen bl.a. följande (s. 5253): Domstolars och förvaltningsmyndigheters självständighet i sin dömande och beslutsfattande verksamhet följer av grundlag (11 kap. 3 § och 12 kap. 2 § regeringsformen). Det står därför klart att i de ärenden där nämnder fattar beslut i sak är de oberoende i förhållande till . Nämnderna är dock även ledningsorgan i respektive nämndmyndighet och bör som sådana ha det administrativa ansvaret för den verksamhet som bedrivs i nämnderna. nämnders självständighet i förhållande till i ett enskilt ärende som nämnden bestämmer hindrar alltså inte ett administrativt verksamhetsansvar inför den som gett nämnden dess uppdrag, dvs. Med hänsyn till vad har anfört föreslår dock riksdagsstyrelsen att det övergripande verksamhetsansvaret för nämnderna formuleras så att nämnden ansvarar för verksamheten, utan att det särskilt anges inför vilket organ som nämnden ansvarar. På så sätt uppstår inga oklarheter när det gäller nämndernas oberoende i förhållande till för beslut i icke-administrativa frågor. I bestämmelsens andra stycke anges att nämnden ska se till att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt, att resultatet redovisas på ett tillförlitligt sätt och rättvisande samt att nämnden hushållar väl med statens medel. Regleringen överensstämmer i huvudsak med vad som gäller för myndigheter under regeringen. En skillnad är dock att nämnden endast svarar för redovisningen av sitt resultat. Den finansiella redovisningen sköts av (framst. s. 100). , till ombudsmän och riksrevisorerna, och finns bestämmelser om delegation som delvis skiljer sig åt. saknas bestämmelser om delegation. I framställningen föreslås att nämndmyndigheterna får möjlighet att i arbetsordningen eller genom särskilda beslut delegera rätten att fatta närmare angivna beslut eller vidta åtgärder till ordföranden, sekreteraren eller någon hos en myndighet som utför kansligöromål för nämnden. föreslås delegering även få ske till ordförandens ersättare och föredraganden. Det som nämndmyndigheterna föreslås få rätt att delegera är dels beslutsfattande i ärenden som inte behöver prövas av nämnden, dels beslut eller andra åtgärder för beredning av ärenden. Delegering till de nämnda funktionerna ska enligt förslaget (6 § andra stycket) få avse att vidta åtgärder och fatta beslut för att bereda ett ärende; enligt författningskommentaren (framst. s. 100) kan sådan delegering t.ex. gälla att kommunicera skrifter. Vidare ska delegering till dessa funktioner få avse att avgöra andra ärenden än de som ligger inom nämndens kärnverksamhet. Sådan delegering kan enligt författningskommentaren ske i fråga om remisser. Beslutsfattande som innebär prövning i sak av överklaganden och beslut om arbetsordning kan inte delegeras. Vidare får delegering (6 § tredje stycket) till nämndernas ordförande, och när det gäller ersättaren för ordföranden, avse att besluta om avskrivning av ärenden efter återkallelse. Slutligen får delegering (6 § fjärde stycket) till den som nämnden bestämmer hos eller hos någon annan myndighet som utför kansligöromål för nämnden ske när det gäller att ta emot och registrera allmänna handlingar samt pröva frågor om utlämnande av allmänna handlingar eller frågor som uppkommer med anledning av överklaganden av nämndens beslut i sådana frågor. har i sitt remissyttrande ansett det tveksamt om det är förenligt med 2 kap. 14 § tryckfrihetsförordningen att delegera rätten att fatta beslut om utlämnande av allmänna handlingar till en tjänsteman hos . Nämnden ifrågasätter om begreppet värdmyndighet, som förekommer i utredningen, i sig har en formell innebörd som innebär att en tjänsteman hos kan sägas fatta beslut i nämndens namn. Det kan vidare diskuteras om över huvud taget är att anse som värdmyndighet till , vars ledamöter utses genom beslut av . I vart fall anser nämnden att den föreslagna delegationsmöjligheten inte är lämplig. Den grundlagsstadgade uppgiften att besluta om utlämnande av allmänna handlingar är alltför viktig för att kunna överlämnas till en tjänsteman som inte är knuten till nämndens verksamhet. Förslaget avstyrks i denna del av . I riksdagsstyrelsens framställning anförs att även om en handling i praktiken finns hos den myndighet som utför kansligöromål för nämnden måste handlingen anses förvarad hos nämnden, inte hos den myndighet som utför kansligöromålen. Nämnderna har svårt att leva upp till tryckfrihetens krav på skyndsam behandling av framställningar om att få ta del av en allmän handling, eftersom sekreterare och andra som i praktiken förvarar handlingarna har uppdraget hos nämnden som bisyssla. Det finns alltså, anförs det i framställningen, ett klart behov av att kunna delegera hanteringen av allmänna handlingar, särskilt . Ett beslut om att delegera till någon hos en värdmyndighet att fatta beslut om utlämnande av allmänna handlingar innebär enligt framställningen inte att delegering sker till den andra myndigheten. Ett sådant beslut tar sikte på den som nämnden bestämmer hos värdmyndigheten. Det kan vara fråga om en person eller en funktion. Den som har fått rätten att fatta beslut delegerad till sig fattar beslutet i den delegerande myndighetens namn och inte i värdmyndighetens namn. När det gäller ärendenas handläggning kan noteras ett förslag till uttrycklig reglering om beslutsfattande utan sammanträde. Varje nämndmyndighet ska enligt förslaget ha möjlighet att föreskriva i arbetsordningen att ärenden får avgöras genom kontakter mellan ordföranden och de andra ledamöterna. För de tre löne- och arvodessättande nämnderna, och överklagandenämnd saknas det bestämmelser om i vilken utsträckning nämnder ska redovisa sin verksamhet. ska enligt 14 § föreskriften (2009:1) med instruktion för ansvarsnämnd lämna en årlig redogörelse till riksdagsstyrelsen om sin verksamhet det senaste kalenderåret. Vissa uppgifter finns i årsredovisning, t.e.x om antal sammanträden, hur många ledamöter som respektive nämnd har samt kostnaderna för verksamheterna. I framställningen ifrågasätts om det är en lämplig ordning att , vilket är fallet , redovisar nämndernas verksamhet. har ju inget rättsligt ansvar för verksamheten i nämnderna. De detaljerade bestämmelser som gäller för , ombudsmän och bör dock inte göras tillämpliga på nämnderna. Det skulle innebära en alltför stor administrativ påfrestning på dem och det vore inte sakligt motiverat. I stället föreslår riksdagsstyrelsen att nämnder lämnar en årlig verksamhetsredogörelse. Nämnderna finansieras med allmänna medel. Det finns därmed ett berättigat krav på någon form av resultatredovisning. Några av nämnderna bedriver dessutom en verksamhet som åtminstone ibland är föremål för allmänhetens och mediernas intresse. För dessa nämnder finns ett tydligt allmänintresse av information om verksamheten. Med egna verksamhetsredogörelser blir det också tydligare att nämnderna är självständiga myndigheter. Verksamhetsredogörelsen bör lämnas till . Bestämmelserna om resultatredovisning i lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för , ombudsmän och ska inte gälla för när det gäller nämndmyndigheter, med undantag för . Arvoden till ledamöter i nämnder betalas som månadsarvoden och i viss mån sammanträdesarvoden. I framställningen föreslås arvoden i form av årsarvode eller sammanträdesarvode. Årsarvode föreslås utgå till ordförandena i , till ombudsmän och riksrevisorerna, , och . Detsamma ska gälla ledamöter i , och till ombudsmän och riksrevisorerna. Sammanträdesarvode föreslås utgå till ledamöterna i övriga nämnder och till ordföranden i samt till ersättare och suppleanter. Årsarvode och sammanträdesarvode ska enligt förslaget utgöra en procentuell andel av det arvode som betalas till ledamöter av . Riksdagsstyrelsen föreslår att detta regleras i lagen (1989:185) om arvoden m.m. för uppdrag inom , dess myndigheter och organ, med undantag för ledamöterna i för vilka arvode föreslås beslutas av riksdagsstyrelsen. När det gäller arvodesformer anförs (framst. s. 7273) bl.a. att månadsarvoden lämpar sig mindre väl för verksamheter där det kanske endast är fråga om ett par sammanträden , att till dem som har en mer omfattande löpande verksamhet bör årsarvoden betalas ut och att årsarvode också betalas till de ordförande och ledamöter vars arbetsbelastning typiskt sett inte varierar så mycket . Arvodesnivåerna bör (framst. s. 73) bero på verksamhetens art och omfattningen av insatsen. Vidare anförs när det gäller ordningen för bestämmande av arvode (s. 7475) bl.a. att arbetsbördan i en nämnd kan variera utan någon formell förändring av nämndernas uppgifter. Arbetsmängden för och kan t.ex. öka som en följd av fler överklaganden. Variationer av denna typ påverkar dock, enligt utredaren, typiskt sett mest sekreterarna. Deras ersättning bör bestämmas av nämnderna själva som därmed kan anpassa ersättningen. När det gäller ledamöterna i föreslås dock en särlösning. Nämnden beslutar ju om ledamotsarvodet, och det är därför inte lämpligt att låta nämndens eget arvode vara beroende av det beslutet. Arvodet till ledamöterna i bör mot den bakgrunden beslutas av riksdagsstyrelsen. Genom förslaget blir arvodesregleringen enhetlig och tydlig, anför riksdagsstyrelsen. Varje nämndmyndighet ska besluta om arvode till sekreterare, föredragande och andra som tjänstgör hos nämnden. Inom förvaltningsrätten anses gälla som en utgångspunkt att beslut får överklagas om inte annat är föreskrivet. Sådan reglering finns när det gäller beslut i nämndernas kärnverksamhet beträffande alla nämnder under utom . Vidare anses det oklart vad som gäller för överklagande av beslut om utlämnande av allmän handling eller en uppgift som har fattats av nämndmyndigheter. Som nämnts finns reglering av rätten att överklaga när det gäller beslut i nämndernas kärnverksamhet beträffande alla nämnder under utom . Något behov av att kunna erbjuda domstolsprövning av överklagandenämndens beslut finns inte; nämndens sammansättning talar för att nämnden bör kunna bedömas uppfylla de krav som kan ställas på en domstolsprövning. Riksdagsstyrelsen föreslår ett uttryckligt överklagandeförbud beträffande beslut som fattats av . För Valprövningsnämndens del gäller ett överklagandeförbud enligt 3 kap. 12 § regeringsformen. När det gäller placeringen av dessa överklagandeförbud anser Riksdagsstyrelsen att utgångspunkten bör vara att bestämmelserna tas in i den författning som reglerar den fråga som beslutet avser. När det gäller till ombudsmän och riksrevisorerna finns det ingen författning som reglerar de förmåner som nämnden beslutar om. För dessa beslut föreslås att bestämmelsen om överklagandeförbud tas in i nämndens nya instruktion. Vidare anses det, som nämnts, oklart vad som gäller för överklagande av beslut om utlämnande av allmän handling eller en uppgift som har fattats av nämndmyndigheter. Dessa beslut bör enligt framställningen kunna överklagas i samma utsträckning som beslut som meddelats av andra myndigheter under . Det innebär att nämndmyndigheternas beslut föreslås kunna överklagas till () om talan förs av en enskild sökande eller en myndighet, och till om talan förs av en statlig myndighet. Dessa beslut av överklagandenämnden ska dock enligt förslaget inte få överklagas. För de fall då fattat beslut som första instans föreslår riksdagsstyrelsen att besluten ska kunna överklagas till HFD av enskilda sökande och kommunala myndigheter. Däremot ska sådana beslut enligt förslaget inte få överklagas av statliga myndigheter. I den delen anförs det att sådana framställningar från statliga myndigheter kan förväntas vara ytterst ovanliga. I praktiken synes det enligt framställningen inte förekomma några sådana framställningar. När det gäller myndigheter under regeringen har sådana frågor lösts så, att frågan om myndigheten ska lämna ut handlingen prövas av regeringen. I den nu aktuella och understryker riksdagsstyrelsen högst hypotetiska situationen finns det dock inte något motsvarande organ som lämpligen bör anförtros prövningen. Att låta frågan avgöras i domstol skulle dessutom avvika från hur saken i övrigt har lösts. Sammantaget bör detta enligt riksdagsstyrelsen leda till att avslagsbeslut som överklagandenämnden fattar med anledning av en begäran från en statlig myndighet inte bör kunna överklagas. Riksdagsstyrelsen anser att det finns behov av att klargöra den ekonomiska ansvarsfördelningen mellan och nämndmyndigheterna som har ansetts något oklar. I framställningen föreslås att instruktion ska förtydligas så att det framgår att förvaltningen ska biträda nämndmyndigheter. Av instruktionen ska det även framgå vilka nämndmyndigheterna är. Även , som är en nämnd under , föreslås anges i uppräkningen. Vidare föreslår riksdagsstyrelsen att det ska anges uttryckligen i instruktion att förvaltningen ska svara för utbetalningar som krävs med anledning av beslut som fattas av nämndmyndigheterna om kostnaderna ska belasta anslag som anvisats till . Förvaltningen ska ge nämndmyndigheterna tillfälle att lämna synpunkter på sina resursbehov. I instruktionen för införs en bestämmelse om att förvaltningens kanslistöd till nämndmyndigheter ska regleras i en överenskommelse. får efter samråd med en nämndmyndighet träffa överenskommelse med en annan myndighet under , en domstol eller en förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen om att den myndigheten ska lämna kanslistöd till nämndmyndigheten. När lämnar kanslistöd till nämndmyndigheter ska förvaltningen beakta nämndmyndigheternas intresse av oberoende. I arkivlagen (1990:782) införs en bestämmelse som upplyser om att det i fråga om överlämnande av allmänna handlingar finns särskilda bestämmelser för myndigheter under . Upplysningsbestämmelser om sammansättningen och arvodering i , vilka finns i lagen (1989:186) om överklagande av administrativa beslut av och myndigheter, upphävs. Bestämmelserna om ersättning för inkomstförlust i lagen (1989:185) om arvoden m.m. för uppdrag inom , dess myndigheter och organ anpassas så att även de som har uppdrag hos nämndmyndigheter har rätt till sådan ersättning. Flera paragrafer i lagen (1994:1065) om ekonomiska villkor för ledamöter som innehåller hänvisningar till lagen om arvoden m.m. inom , dess myndigheter och organ justeras. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Bestämmelserna i nämnmyndigheternas instruktioner om verksamhetsredogörelser tillämpas första gången i fråga om . Också bestämmelsen att , med undantag för , inte längre ska redovisa resultatet för nämndmyndigheter ska tillämpas första gången i fråga om . Utskottet instämmer i de bedömningar som riksdagsstyrelsen har gjort i framställningen. I den del riksdagsstyrelsens förslag avser delegering till någon hos en myndighet som utför kansligöromål för nämnden när det gäller att pröva frågor om utlämnande av allmänna handlingar kan förslaget enligt utskottets mening inte anses strida mot grundändamålet med regleringen om utlämnande av allmänna handlingar.