bet · H001FiU12 · 2012-11-26 00:00:00 — TCO menar att de praktiska problemen med att använder sig av flera olika inflationsmått kan vara betydande. har varit otydlig med vilken tolkning man gör, t.ex. när KPI legat över inflationsmålet och KPIF legat under inflationsmålet. Både TCO och anser att användningen av olika inflationsmått försvårar förståelsen och utvärderingen av penningpolitiken. Enligt TCO framgår det tydligt i den aktuella utvärderingen. Analyserna i utvärderingen visar att slutsatserna om penningpolitikens resultat blir olika om man använder KPI eller KPIF. Utvärderarna verkar dock inte ha någon klar uppfattning om vilket inflationsmått som man bör använda i utvärderingssammanhanget, menar TCO. Direktionen i delar utvärderarnas uppfattning att man tydligt måste framhålla osäkerheten i prognoserna. Direktionen menar att detta varit en ledstjärna för ända sedan banken började publicera prognoser i inflationsrapporterna . I dagens penningpolitiska rapporter och uppföljningar är diagram med osäkerhetsintervall för reporäntans, inflationens och BNP:s utveckling bland de första diagram som redovisas, och osäkerheten betonas i beskrivningen av huvudscenariots prognoser. Dessutom redovisas alternativa scenarier vars syfte bl.a. är att belysa prognosernas osäkerhet. Direktionen menar också att den dessutom regelmässigt betonar att räntebanan är en prognos, inte ett löfte. Direktionens uppfattning är att det finns en stor förståelse bland både marknadsaktörer och allmänhet att utvecklingen på är osäker. Direktionen understryker att den är beredd att vidta ytterligare åtgärder om det visar sig att det finns behov av det. Direktionen instämmer däremot inte i utvärderarnas rekommendation att de långsiktiga prognoserna av räntebanan borde baseras på någon typ av formel som införlivar marknadens avkastningskurva. Direktionen anser att den egna räntebanan har stora fördelar som kommunikationsinstrument. har tidigare prövat metoden att basera prognoserna på marknadsförväntningarna men valt att gå ifrån denna metod. Direktionen menar att det är viktigt att förhålla sig till marknadsförväntningarna men att det finns tydliga nackdelar med att basera sina egna prognoser på förväntningarna. Till exempel skulle direktionen då bara indirekt kunna utrycka sin syn på den framtida ränteutvecklingen, vilket skulle göra att kommunikationen blir mindre tydlig. Dessutom kan marknadsförväntningarna variera kraftigt över tiden och förändras snabbt, vilket innebär att det kan bli svårt för marknaden och allmänheten att avgöra vilka förväntningar direktionen baserat sina prognoser på. Ett annat dilemma som direktionen pekar på i sitt remissvar är att det inte finns något entydigt sätt att mäta marknadens förväntningar om reporäntan. avfärdar också utvärderarnas rekommendation att basera ränteprognoserna på marknadens avkastningskurva. För att det ska vara meningsfullt måste man basera prognosen på en kurva som fångar de för penningpolitiken relevanta förväntningarna. En sådan avkastningskurva är svår, för att inte säga omöjlig, att konstruera utifrån tillgängliga data, anser . anser att anseende hos allmänheten sjunkit sedan de började presentera sina egna prognoser över reporäntans utveckling. Prognoserna har blivit ifrågasatta och allmänheten har haft svårt att ta till sig att det endast är en prognos. tycker att bör tänka igenom sin nuvarande kommunikationsstrategi och lägga mer fokus på målvariablerna än på de verktyg (räntebanan) som används för att nå inflationsmålet. Direktionen i delar inte utvärderarnas uppfattning att offentliggörandet av direktionens räntebeslut bör tidigareläggas. Den nuvarande prognos- och beslutsprocessen är utformad så att direktionen ska kunna fatta beslut om räntenivå och räntebana på det penningpolitiska mötet, och att beslutet och ett fullständigt beslutsunderlag ska kunna offentliggöras dagen efter mötet. Räntebeslutet är resultatet av en process där direktionsledamöternas respektive ståndpunkter mognar fram i takt med att beslutsunderlaget byggs på och kompletteras med prognoser och analyser. Det innebär emellertid inte att ledamöterna bundit sig för en viss räntebana och att räntebeslutet redan är fattat efter det beredningsmötet som utvärderarna hänvisar till i utvärderingen. I stället är det så att direktionen har möjlighet att ändra räntebanan och alla andra prognoser fram till, och framför allt på, det beslutande penningpolitiska mötet. Beslutprocessen är, enligt direktionen, utformad så att den kan hantera en ändring av räntebanan på det penningpolitiska mötet. Direktionen anser att det är viktigt att kunna presentera ett fullständigt beslutsunderlag när räntebeslutet offentliggörs. Utvärderarnas rekommendation skulle innebära ett avsteg från detta krav. Direktionen anser dock att utvärderarna har rätt i att prognos- och beslutsprocessen medför risker som man måste vara observant på. Under processens gång får ett antal medarbetare kännedom om information som är att betrakta som marknadskänslig. Direktionen uppger att den är medveten om detta och att ett antal åtgärder har vidtagits för att minska riskerna för att sådan information sprids utanför . menar direktionen att den nuvarande processen som utgår från medarbetarnas höga moral och ansvarskänsla har fungerat mycket väl. Dessutom skulle utvärderarnas förslag om en tidigareläggning av offentliggörandet av räntebesluten enbart innebära att risken för läckor förflyttades i tiden, inte att läckorna upphörde, enligt direktionen. Direktionen delar inte heller utvärderarnas uppfattning att direktionen, som ett led i att räntebesluten i praktiken fattas tidigare än på det penningpolitiska mötet, bör diskutera och eventuellt ändra syftet med det penningpolitiska mötet. Direktionen betonar att processen mot ett räntebeslut är just en process som leder fram till det penningpolitiska mötet. Därför är det ofrånkomligt och nödvändigt att enskilda ledamöter bildar sig en uppfattning om vilken penningpolitik de föredrar innan det penningpolitiska mötet. Detta är, enligt direktionen, en process som sannolikt inte skiljer sig så mycket från andra centralbankers sätt att agera. Det som är viktigt är att ledamöterna har friheten att ändra uppfattning på det penningpolitiska mötet och att de under mötet kan föreslå eller rösta på vilken penningpolitik de vill. För allmänhetens förståelse för penningpolitiken och uppdragsgivarens utvärderingar och ansvarsutkrävande är det också viktigt att skälen för räntebesluten och grunderna för direktionsledamöternas respektive ställningstaganden framgår tydligt, anser direktionen. är i sitt remissvar förvånade över att utvärderarna fäster så stort intresse vid hur organiserar sina möten. Kontoret anser att de rekommendationer som utvärderarna ger på detta område bättre hade hört hemma i en rapport riktad till direktion än i en utvärdering beställd av huvudman. Vad säger riksbankslagen om inflationsmått? I riksbankslagen (1988:1385) sägs inget om vilken inflation som ska hållas stabil utan bara att målet för verksamhet ska vara att upprätthålla ett fast penningvärde. I lagens förarbeten anges dock att orden fast penningvärde anger att det är den allmänna prisnivån som avses. Målet ska inte tolkas så att enskilda priser ska vara stabila. I propositionen 1997/98:40 om ställning för regeringen följande resonemang: Målet ska tolkas i förändringstermer, inte i absoluta termer, dvs. målet bör uttryckas som ett mål för inflationstakten snarare än som ett mål för den absoluta prisnivån. Praktiska problem uppstår när prisökningstakten ska mätas. Exempelvis är det svårt att ta hänsyn till kvalitetsutvecklingen hos de varor och tjänster som ingår vid de upprepade mätningar som ligger till grund för fastställandet av prisindex. Det kan innebära att indexutvecklingen systematiskt överskattar inflationstakten. Den föreslagna formuleringen ska bl.a. av denna orsak inte tolkas så att inflationstakten, mätt som KPI eller något annat index, ska vara noll. I samband med att fullmäktige beslutade om inflationsmålet beslutades också att målet skulle mätas mot konsumentprisindex (KPI). har dock löpande diskuterat och tagit fram andra mått på den underliggande inflationens utveckling. Syftet med måtten har varit att exkludera temporära effekter på KPI, framför allt effekten av räntekostnader och indirekta skatter och subventioner. Beteckningarna på måtten har varierat. Mått som tidigare använts men som inte finns kvar i begreppsvärld är bl.a. UND1X, UNDINHX och KPIX. har uppdrag att vid sidan av det officiella prisindexet beräkna prismåttet KPIF, vilket är KPI justerat för effekter av ränteförändringar. ställningstagande till Giavazzis och Mishkins förslag I utskottets förra utvärdering av den svenska penningpolitiken 19952005 (2006/07:RFR1) föreslog utvärderarna och att borde byta ut KPI mot ett prisindex som inte påverkas av boendekostnader. Utskottet ansåg vid behandlingen av utvärderingen (2006/07:FiU27) att det inte fanns några starka skäl till att ändra inflationsmålets målvariabel från KPI till något annat index. I sitt remissyttrande på utvärderingen skrev direktionen att övervägde att ge det underliggande måttet UND1X (som då spelade samma roll som KPIF ) en bättre och mer internationellt gångbar beteckning, vilket utskottet välkomnade eftersom utskottet tyckt att borde ändra namn på måttet. Det mått som nu framför allt använder som mått på den underliggande inflationen är alltså KPIF. Huruvida det är en internationellt gångbar beteckning kan diskuteras. Figuren nedan från redovisar schematiskt hur den interna beredningen i av ett räntebeslut och en penningpolitisk rapport går till. Enligt Goodhart och Rochet har införandet av räntebanan fått till effekt att direktionens räntebeslut i verkligheten fattas på det möte som i figuren betecknas Stor-PBG2, i stället för på det penningpolitiska mötet som enligt utvärderarna är normalt på de flesta andra centralbanker. Som framgår av bilden äger Stor-PBG2 rum av den långa beredningstiden. Bild 1 interna beredningsprocess av räntebesluten och den penningpolitiska rapporten Innan utskottet går in på utvärderarnas bedömning av räntepolitik 20052010 vill utskottet kort kommentera en del av remissinstansernas synpunkter på utvärderarnas prioriteringar i utvärderingen. Flera av remissinstanserna, däribland , anser att utvärderarnas genomgång av penningpolitiken är alldeles för kortfattad och på en relativt teknisk nivå. Enligt hade det varit önskvärt med en mer djuplodande genomgång av området. Utvärderarna avstår också från att avhandla några av de frågeställningar som utskottet angett i sitt direktiv till utvärderarna, menar . LO anser i sitt remissyttrande att utvärderarna borde ha ägnat större utrymme åt penningpolitiken. Utskottet kan till viss del instämma i remissinstansernas synpunkter. Men enligt utskottets uppfattning måste man väga in att och utvärdering genomfördes och . Såväl den internationella som den svenska debatten handlade då i hög grad om den finansiella stabiliteten, om hur man skulle kunna förhindra eller åtminstone förebygga och hantera nya finanskriser. Utskottet anser att utvärderingen har fyllt sin funktion på detta område. Den har bidragit till att utveckla och stimulera både den svenska och den internationella debatten. När det gäller penningpolitiken är det utskottets uppfattning att eventuella kompletteringar av frågeställningarna kring penningpolitiken kan vävas in i utskottets årliga utvärderingar eller nästa externa utvärdering av penningpolitiken som enligt planeringen kommer att utföras /2016. Utskottet delar utvärderarnas uppfattning att penningpolitiken måste utvärderas utifrån det faktum att utvärderingsperioden innehåller den mest extrema och minst förutsedda ekonomiska och finansiella chock som världen upplevt . Med tanke på dessa omständigheter delar utskottet också utvärderarnas övervägande positiva omdömen av arbete . Utvärderarna understryker att agerade både snabbt och kraftfullt när finanskrisen slog till på allvar . De svenska styrräntorna sänktes lika snabbt och lika mycket som i andra länder. När räntan gick ned mot noll utökade sin balansräkning både mer och snabbare än andra centralbanker, räknat i procent av BNP. Några remissinstanser kritiserar utvärderarna för att de inte djupare analyserar och tar tydligare ställning till de meningsskiljaktigheter som funnits inom direktionen . Utskottet noterar kritiken, men till utvärderarnas försvar bör påpekas att det handlar om komplicerade frågeställningar om svårbedömda samband mellan penningpolitik och finansiell stabilitet, och som diskuterats livligt i såväl forskar- som centralbanksvärlden. Enligt utskottets uppfattning är det inte heller utskottets roll att bedöma vem som eventuellt har mer rätt eller fel i direktionen. Däremot är det enligt utskottets mening viktigt att i det här sammanhanget konstatera att direktionens räntebeslut tagits av en tydlig majoritet av medlemmarna i direktionen. Utskottet har i sina årliga utvärderingar av penningpolitiken (senast i bet. 2011/12:FiU24) behandlat oenigheten i direktionen. Utskottets uppfattning har varit och är fortfarande att den välkomnar en omfattande diskussion i direktionen som leder till ännu bättre beslutsunderlag och beslutsmodeller och i förlängningen ännu bättre räntebeslut. har utskottet understrukit att det är viktigt att diskussionen och debatten inte leder till att penningpolitiken blir mer otydlig och svårare att förstå. Det sista är enligt utskottets mening inte minst viktigt när det gäller allmänhetens och marknadernas förtroende för penningpolitik. Utskottet delar utvärderarnas uppfattning att en utbyggd makrotillsyn med tydliga ansvarsförhållanden och tydliga befogenheter och instrument skulle kunna avlasta en del av de målkonflikter som numer finns inom ansvarsområde. Hot mot den finansiella stabiliteten kan då i ökad utsträckning angripas med makrotillsynsåtgärder, medan räntan i större utsträckning än kan sättas utifrån en avvägning av räntans effekter på inflationen och produktionen. I utvärderingen analyserar utvärderarna effekterna av den räntebana eller ränteprognos som införde 2007. Utvärderarna anser bl.a. att i sin kommunikation med marknaderna och allmänheten ytterligare bör betona osäkerheten i ränteprognoserna. Utvärderarna menar vidare att inte har anpassat sin beslutsprocess till räntebanan och det ytterligare prognosarbete som krävs. Enligt utvärderarna är det fel att ge sken av att räntebesluten fattas på direktionens penningpolitiska möte, när de i själva verket fattas mycket tidigare. En nackdel med detta är, menar utvärderarna, att ett antal medarbetare, vid sidan av direktionsledamöterna, får kännedom om högst konfidentiell och marknadskänslig information innan den blir offentlig. borde därför enligt utvärderarna tidigarelägga offentliggörandet av räntebeslutet. Enligt utskottets mening är det viktigt för förtroendet för penningpolitiken att tydligt informerar om osäkerheterna i de prognoser som ligger till grund för räntebesluten. Utskottets uppfattning är också, i likhet med vad direktionen anger i sitt remissyttrande, att banken ägnar ganska stort utrymme i sina penningpolitiska rapporter och i sin kommunikation med allmänheten åt att redovisa och betona osäkerheten i prognoserna. Utskottet välkomnar att direktionen i sitt yttrande anger att den är beredd att vidta ytterligare åtgärder om det skulle visa sig att det finns behov av det. I remissyttrandet anser direktionen också att det inte finns någon anledning att tidigarelägga offentliggörandet av direktionens beslut. Enligt direktionen bör man dock vara observant på de risker som finns i den nuvarande prognos- och beslutsprocessen. Bland annat har ett antal åtgärder vidtagits för att minska riskerna att marknadskänslig information sprids utanför . Direktionen menar att den nuvarande processen som utgår från medarbetarnas höga moral och ansvarskänsla har fungerat mycket bra. Utskottet finner ingen anledning att ha några synpunkter på interna räntebeslutsprocess. Däremot anser utskottet att det är viktigt att man på olika sätt säkrar en process. En händelse där t.ex. marknadskänslig information läcker ut kan få allvarliga effekter på allmänhetens förtroende för verksamhet. En sådan utveckling måste på olika sätt undvikas. Frågan om inflationsmått i inflationsmålet behandlade utskottet när utskottet tog ställning till de rekommendationer som ekonomerna framförde i sin utvärdering av den svenska penningpolitiken 19952005. Utskottet ansåg då att det inte fanns några starka skäl till att ändra inflationsmålets målvariabel från konsumentprisindex (KPI) till något annat index. Utskottet står fortfarande fast vid den bedömningen, men kan, precis som direktionen gör i sitt remissyttrande, konstatera att frågan om lämpligt inflationsmått är mycket omdebatterad och att man av den anledningen regelbundet bör pröva om KPI är det bästa måttet. Utskottet kan till en del instämma i några remissinstansers uppfattningar att användningen av både KPI och KPIF (KPI exklusive räntekostnaden för egna hem) kan innebära att det blir svårare att förstå och utvärdera penningpolitiken. Av den anledningen är det, som utskottet brukar påpeka i sina årliga utvärderingar av penningpolitiken, viktigt att i sina beslutsunderlag klart och tydligt redovisar bakgrunden till räntebesluten och uppfyllelsen av inflationsmålet. Utskottets bedömning i korthet Utskottet delar utvärderarnas uppfattning att kommunikation håller en hög nivå och att kommunikationen under finanskrisen fungerade väl. Utskottet anser att informationen och kommunikationen om den finansiella stabiliteten är mycket viktig, inte minst i ett förebyggande syfte. Utskottet instämmer i utvärderarnas uppfattning att en väl utvecklad och effektiv kommunikation inom detta område förutsätter att ansvaret och befogenheterna när det gäller finansiell stabilitet är tydligt definierade. Detta visar på vikten av att det byggs upp en tydlig organisation för den svenska makrotillsynen, vilket har diskuterats tidigare i betänkandet. I analysen av kommunikation och öppenhet utgår utvärderarna från två externa rapporter rapporten bank communications hits diminishing marginal returns (2007) av J P som främst behandlar kommunikationen om penningpolitiken och rapporten myndigheternas kommunikation under finanskrisen 20072009 av Hallvarsson & Hallvarsson (på uppdrag av Finansiella sektorns privat-offentliga samverkansgrupp, FSPOS), som främst handlar om kommunikationen om finansiell stabilitet. har i sin rapport tagit fram ett kommunikationsindex för centralbanker. Indexet är en summering av olika indikatorer över centralbankernas öppenhet. hamnar i topp i indexet av de tio centralbanker som jämförs i undersökningen. Utvärderarna konstaterar att är bäst i test men poängterar att indexet mer mäter kvantitet än kvalitet i kommunikationen. I (H & H) rapport granskas hur olika aktörer hanterade kommunikationen under finanskrisens akuta skede. Den allmänna bedömningen (som gäller alla aktörer) är att kommunikationen fungerade väl. I rapporten uppmärksammas finansiella stabilitetsrapporter. Enligt H & H var det ett problem att i rapporterna förmedlade en oro över riskerna i , som man deklarerade att det svenska finansiella systemet var stabilt. Utvärderarna menar att H & H:s rapport ringar in ett tydligt problem, nämligen problemet att det stabilitetsbegrepp som (och även ) använde vid tillfället inte riktigt fångade in den likviditets- och förtroendeproblematik som var av avgörande betydelse i detta skede av krisen. Detta visar enligt utvärderarna på att det är nödvändigt att fastställa en tydlig och utförlig definition av och mandat inom området finansiell stabilitet. En sådan definition skulle få konsekvenser för myndigheternas kommunikation. I H & H:s rapport förslås bl.a. att bör koncentreras och ges ut oftare, att rapporten bör följas upp precis som den penningpolitiska rapporten, att eventuell oro i rapporten bör kommuniceras genom offentliga brev till bankcheferna och att verktygen för kommunikationen görs tydligare. Utvärderarna instämmer i delar av H & H:s förslag. Utskottets uppfattning är att verksamhet präglas av en hög grad av öppenhet. En långtgående öppenhet är enligt utskottets mening också en förutsättning för att man ska få förtroende för den förda penningpolitiken och för att penningpolitiken ska bli effektiv. Den ena av de rapporter som utvärderarna redovisar i utvärderingen visar att hamnar högt när det gäller kommunikationen mot marknader och allmänhet om verksamheten och räntebesluten. Den andra visar att kommunikation under finanskrisen fungerade väl. I den sistnämnda rapporten presenteras några förslag till hur skulle kunna förbättra sin information och rapportering kring finansiell stabilitet. Utvärderarna anger att de instämmer i en del av förslagen. Kommunikationen om den finansiella stabiliteten i ekonomin är enligt utskottets mening mycket viktig, inte minst i förebyggande syfte. Utskottet delar utvärderarnas uppfattning att en väl utvecklad och effektiv kommunikation förutsätter att ansvaret och befogenheterna när det gäller finansiell stabilitet är tydligt definierade. Detta visar enligt utskottets mening på vikten av att det byggs upp en tydlig organisation för den svenska makrotillsynen, vilket har diskuterats tidigare i betänkandet. Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservation Utvärdering av penningpolitik och arbete med finansiell stabilitet 20052010 motiveringen (V) av (V). delar utvärderarnas uppfattning att och övriga inblandade myndigheter gjorde ett relativt bra jobb under finanskrisen. Deras åtgärder bidrog till att begränsa krisens effekter på den svenska ekonomin. Till viss del instämmer även i utvärderarnas rekommendationer för att förebygga och hantera finansiella kriser. Däremot kan man konstatera att flertalet av utvärderarnas förslag redan var under utredning i bl.a. när rapporten lämnades till finansutskottet. anser däremot att utvärderarnas förslag inte räcker till för att åtgärda de grundläggande problem som finns på finansmarknaderna. Det behövs betydligt mer genomgripande åtgärder för att minska risktagandet och trygga den finansiella stabiliteten i den svenska ekonomin. En viktig åtgärd är enligt att införa en bankdelningslag som separerar traditionell bankverksamhet från spekulativ investmentverksamhet. Ett liknande förslag lämnades av EU:s s.k. högnivågrupp för reformering av EU:s banksektor, som leddes av den finländske centralbankschefen . Däremot menar jag att utvärderingens analys och genomgång av räntepolitik hade kunnat och behövt vara mer djupgående och utförlig. Utvärderingen saknar en övergripande diskussion om penningpolitikens mål och förutsättningar, och det går inte att utifrån utvärderarnas redovisning dra några slutsatser om räntepolitiken varit väl avvägd eller inte. Flera av de områden som pekas ut i utskottets utvärderingsdirektiv behandlas dessutom inte i utvärderingen. Till exempel genomförs ingen djupare granskning av den flexibla penningpolitiken och svårigheter att bedriva en räntepolitik utifrån mycket osäkra uppskattningar av resursutnyttjandet i den svenska ekonomin. I utvärderingen framgår att den svenska inflationen avvikit mer från inflationsmålet som de reala obalanserna i den svenska ekonomin varit större än i jämförbara länder. Tyvärr drar utvärderarna inga slutsatser av den utvecklingen. De konstaterar endast att försök att stabilisera produktionen har varit ojämnt och att det finns en antydan i siffrorna om att hade kunnat föra en mer stimulerande penningpolitik. uppfattning är att både den aktuella utvärderingen och tidigare gjorda utvärderingar visar att penningpolitiken varit alltför stram, vilket har resulterat i ett svagare resursutnyttjande och en lägre sysselsättning i ekonomin än nödvändigt och en inflationstakt som trendmässigt har understigit inflationsmålet.