bet · H001FiU12 · 2012-11-26 00:00:00 — Direktionen avböjer att ta ställning till rekommendationen att införa livstestamenten med motiveringen att det internationella regelverket kring livstestamenten är oklart. Även anser att arbetet med att skapa en förbättrad ordning för hanteringen av banker i kris måste fortsätta. Det regelverk som tas fram av bör framför allt vidga den nuvarande lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut med en rätt att skriva ned skulder i en rekonstruktion. Dessutom bör även institut som inte betraktas som systemviktiga omfattas av en särskild avvecklingsordning. Det internationella arbetet på området måste få en stor vikt i den framtida svenska lagstiftningen, anser . LO delar utvärderarnas kritik mot att saknar en effektiv lagstiftning för att hantera banker i kris. Detta har LO, enligt remissvaret, framhållit i olika sammanhang. Det är viktigt att nu får ett adekvat regelverk för krishantering. och tar båda upp frågan om livstestamenten. Båda anser att verktyget kan vara värt att pröva. anser dock att testamentena måste analyseras noga innan de införs. Alla typer av regleringar hotar att driva upp lånekostnaderna i samhället. varnar för en övertro på vad testamentena kan åstadkomma. Att förutse kriser och vad kriserna beror på är väldigt svårt. Om bankerna hade haft livstestamenten 2007 hade testamentena säkert innehållit utmärkta rutiner för hantera finanskriser, men inte den kris som verkligen uppkom 2008. Mittuniversitet varnar också för att verktyg som bail-in riskerar att förstärka i stället för att minska panikbeteenden i akuta krislägen. Kommissionens förslag till krishanteringsramverk presenterade kommissionen ett direktivförslag om en EU-ram för rekonstruktionen och avveckling av kreditinstitut och värdepappersföretag (KOM(2012) 280). Syftet med förslaget är att förse unionens myndigheter med gemensamma och effektiva verktyg och befogenheter för att föregripa bankkriser, begränsa ett överdrivet risktagande på finansmarknaderna, trygga den finansiella stabiliteten och minimera skattebetalarnas förluster vid en finansiell kris. lämnade ett motiverat yttrande över förslaget (2011/12:FiU12). välkomnade kommissionens förslag om en harmonisering av regler och processer för hantering av kreditinstitut i kris. uppfattning var dock att förslaget om en obligatorisk lånemekanism mellan de nationella finansieringsarrangemangen för avvecklingskostnader stred mot subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Kommissionens förslag förhandlas nu i rådet. I uppdrag ingår bl.a. att göra en översyn av det nuvarande institutionella ramverket för krishantering och analysera om regelverket för övertagande och rekonstruktion och avveckling av finansiella institut med problem är tillräckligt och effektivt. Kommittén ska också föreslå nödvändiga förbättringar inom området, och i utredningsdirektiven anges att kommittén i dessa frågor ska beakta det arbete som pågår på global nivå och i EU. I tilläggsdirektivet förlängdes kommitténs arbete med de frågor som rör införandet av kommissionens krishanteringsdirektiv. Kommitténs arbete med dessa frågor ska slutredovisas . Enligt utskottets uppfattning visar finanskrisen med all tänkbar tydlighet att det behövs ett effektivt ramverk för hur banker i kris ska hanteras, både i och internationellt. Utskottet delar därför utvärderarnas och remissinstansernas uppfattning att det bör utarbetas ett regelverk och en lagstiftning för hur banker som hamnat i olika former av kris bör hanteras. Utskottet konstaterar att ett regelverk är på väg att ta form. Kommissionen presenterade sitt direktivförslag om en EU-ram för rekonstruktion och avveckling av kreditinstitut och värdepappersföretag (KOM(2012) 280). Förslaget förhandlas nu i rådet. I likhet vad utskottet anfört tidigare välkomnar utskottet kommissionens förslag till harmonisering av regler och processer för hanteringen av finansinstitut i kris (senast i bet. 2011/12:FiU12). Precis som regeringen är dock utskottet kritiskt till delar av kommissionens förslag. Kritiken handlar bl.a. om att enskilda EU-länder bör få möjlighet att komplettera ramverket med befogenheter, instrument och rutiner som passar det enskilda landet. Till skillnad från vad som är fallet i kommissionens förslag bör regelverket också tydligt tillåta ett temporärt statligt ägande av institut samt ge staterna möjligheter att utfärda garantier och ge banker kapitaltillskott. bör därför enligt utskottets mening innehålla rutiner, legala befogenheter och gränser för statligt ingripande. Utskottet motsätter sig också den del i kommissionens förslag som handlar om att det bör upprättas en obligatorisk lånemekanism mellan de nationella finansieringsarrangemangen för avvecklingskostnader. I den prövning av kommissionens förslag som utskottet gjorde ansåg utskottet att den obligatoriska lånemekanismen stred mot såväl subsidiaritets- som proportionalitetsprinciperna. Utskottet vill avvakta förhandlingar inom EU innan det tar ställning till hur den svenska lagstiftningen för krishanteringen bör utformas. Utskottet vill i detta sammanhang också nämna att även har i uppdrag att titta på krishantering och avvecklings- och rekonstruktionsfrågor. Denna del av kommitténs arbete ska redovisas . Utskottets bedömning i korthet Utskottet delar utvärderarnas övervägande positiva omdömen av penningpolitik, speciellt med tanke på att utvärderingsperioden innehåller den mest extrema och minst förutsedda ekonomiska och finansiella chock som världen upplevt . agerade både snabbt och kraftfullt när finanskrisen slog till på allvar . En del remissinstanser kritiserar utvärderarna för att de inte tar tydligare ställning till de meningsskiljaktigheter som funnits inom direktionen . Utskottet noterar kritiken, men konstaterar att det handlat om komplicerade frågeställningar om svårbedömda samband mellan penningpolitik och nationell politik för stabilitet i det finansiella systemet, och som livligt diskuterats i såväl forskar- som centralbanksvärlden. Utskottet anser också att det inte heller är utskottets roll att bedöma vem som eventuellt har mer rätt eller fel i direktionen. Utskottet delar däremot utvärderarnas uppfattning att en utbyggd makrotillsyn med tydliga ansvarsförhållanden och tydliga befogenheter och instrument skulle kunna bidra till att avlasta en del av de målkonflikter som numer finns inom ansvarsområde. Hot mot den finansiella stabiliteten kan då i ökad utsträckning angripas med makrotillsynsåtgärder, medan räntan i större utsträckning än kan sättas utifrån en avvägning av räntans effekter på inflationen och produktionen. Utskottet delar utvärderarnas uppfattning att inflationsmålet även i fortsättningen bör definieras i termer av KPI. Utvärderingsperioden 20052010 omfattar finanskrisen 20072009 en av de senaste hundra årens mest extrema och minst förutsedda ekonomiska och finansiella chocker. Enligt utredarna måste man vara extra medveten om detta när man utvärderar penningpolitik . Beräkningar av olika slag kommer att vara starkt präglade av finanskrisens effekter. Utvärderarna jämför utvecklingen i med utvecklingen i några andra länder som också bedriver inflationsmålpolitik. Jämförelsen visar att den svenska inflationen mätt enligt konsumentprisindex (KPI) var mer volatil än den underliggande inflationsutvecklingen (KPIF). Dessutom var BNP-utvecklingen (mätt som BNP-gap) i mer volatil än i jämförelseländerna, vilket beror på att den svenska ekonomin var starkare före finanskrisen och på att nedgången i samband med krisen blev större än i flertalet andra länder. Om inte bara försökte stabilisera inflationen utan även försökte stabilisera produktionen är resultatet ojämnt, konstaterar utvärderarna. Jämförelsen visar också att inflationen (oavsett hur inflationen mäts) varit lägre i och i genomsnitt legat under inflationsmålet som arbetslösheten i genomsnitt varit högre än i jämförelseländerna. Detta kan enligt utvärderarna vara en antydan om att hade kunnat föra en något mer aggressiv penningpolitik för att motverka konjunkturnedgången efter finanskrisen. Utvärderarna är emellertid inte säkra på den slutsatsen och vill därför inte kritisera eller rekommendera ett ändrat agerande från sida. Den högre arbetslösheten kan ha berott på strukturella faktorer, och effekten av en ännu aggressivare penningpolitik hade nog inte blivit så stor, anser utvärderarna. De konstaterar i stället att agerade både snabbt och kraftfullt när finanskrisen slog till på allvar . sänkte sina räntor lika snabbt och lika mycket som centralbankerna i jämförelseländerna. När räntan nått nästan noll (till och med ) utökade sin balansräkning både mer och snabbare än andra centralbanker, räknat i procent av BNP. I likhet med andra centralbanker och andra bedömare förutsåg inte finanskrisen. Till skillnad från andra prognosmakare och centralbanker betonade dock risken för stigande energi- och råvarupriser, vilket var skälet till att banken höjde räntan så sent som . Utvärderarnas genomgång visar dock att ekonomiska prognoser åren före finanskrisen var relativt träffsäkra och att prognoserna efter att krisen brutit ut låg ungefär i mitten av olika prognosmakares bedömningar. prognoser för inflation och arbetslöshet 2009 tillhörde dock de sämsta, enligt utvärderarna. Utvärderarna konstaterar att delvis utvecklat sin prognosmodell till att omfatta vissa finansiella variabler. Utvärderarna rekommenderar dock att följer det pågående internationella arbetet med att ta fram makromodeller där bank- och finanssektorerna utgör ett grundläggande inslag och de nya modellerna för stabilitet i hela det finansiella systemet. Enligt utvärderarnas uppfattning är det emellertid inte möjligt att konstruera standarprognosmodeller som kan uppskatta risken för att det uppstår en kris liknande den som inträffade , dvs. s.k. tail-risker, risker där sannolikheten för att de ska inträffa är mycket låg men där konsekvenserna när de väl inträffar blir oerhörda. Detta är enligt utvärderarna relevant för de meningsskiljaktigheter som finns mellan medlemmarna i direktion. Den modell för att bedöma effekterna på inflation och produktion av olika beslut om räntans utveckling som utvecklats av direktionsledamoten (den s.k. medelkvadratsmodellen som bygger på beräkningar i prognosmodellen ) visar att majoritetens räntebeslut (med vissa undantag) enligt modellen varit sämre än ett alternativ med lägre ränta. Av denna anledning är det, enligt utvärderarna, uppenbart varför minoriteten reserverat sig mot majoritetens beslut och krävt att majoriteten ska förklara sin ståndpunkt och hur den påverkar ekonomin. Utvärderarna anser visserligen att minoritetens ståndpunkt varit begriplig men att den kan debatteras. Utgångspunkten för minoriteten är att resultaten av modellen är givna, medan majoriteten anser att man i en beslutssituation inte enbart kan förlita sig på modellen, utan måste ta hänsyn till risker som inte täcks in av modellen. En fastighetsbubbla som kan spricka är en tail-risk som är svår att förutse om och när den kommer att inträffa. Utvärderarna menar att de inte vill kritisera majoriteten i direktionen för att de var oroliga över tail-risker som fastighetsprisutvecklingen, lika lite som de vill kritisera för att den inte förutsåg den tail-risk som drabbade världen . Utvärderarna understryker att de anser att räntebeslut även i fortsättningen bör ta hänsyn till direktionsmedlemmarnas subjektiva bedömningar. Räntebesluten varken kan eller bör reduceras till en kvasiautomatisk formel, oavsett hur sofistikerade beslutsmodellerna eller metoderna är. De flesta tail-risker som påverkar direktionens räntebeslut handlar om oro över den finansiella stabiliteten. Utvärderarna delar uppfattningen att reporäntan är ett otillfredsställande och trubbigt verktyg för att hålla tillbaka en alltför snabb tillgångspris- och kreditutveckling. Under avsnittet Åtgärder för att förebygga finansiella kriser rekommenderar utvärderarna att myndigheterna, och då särskilt , får fler verktyg för makrotillsyn till sitt förfogande. Hot mot den finansiella stabiliteten skulle då kunna angripas med makrotillsynsverktyg. Därmed skulle räntebesluten i ännu högre grad än kunna inriktas på räntans effekter på den framtida inflations- och produktionsutvecklingen, anser utvärderarna. I utvärderingen av den svenska penningpolitiken 19952005, som gjordes av och , var en av rekommendationerna att borde byta målvariabel i inflationsmålet från konsumentprisindex (KPI) till ett prisindex som inte direkt påverkas av boendekostnader. valde att inte följa Giavazzis och Mishkins rekommendation. Enligt Goodharts och Rochets uppfattning gjorde rätt. När utvärderingen kom 2006 var Giavazzis och Mishkins synpunkter representativa för den då rådande teoretiska huvudfåran, men är inte det i samma utsträckning , anser utvärderarna. Utvärderarna anser i stället att inflationsmålet bör fortsätta att definieras i termer av KPI inklusive boendekostnader. delar utvärderarna uppfattningen att användningen av KPI kan orsaka problem genom att ränteändringarna påverkar indexet. När höjer styrräntan för att t.ex. minska efterfrågetrycket i ekonomin blir den direkta effekten att inflationen stiger. Detta kan utlösa en negativ spiral och en överreaktion. Utvecklingen visar också att KPI varierade mycket kraftigt under högkonjunkturen före finanskrisen och under finanskrisen. Problem bör hanteras genom att man kortsiktigt styr räntepolitiken mot ett inflationsmått som utgår från en ränta, vilket gör genom att de använder sig av det underliggande inflationsindexet KPIF, dvs. KPI rensat för ränteändringarnas effekter på räntekostnaderna för egna hem. Utvärderarna rekommenderar därför att behåller de nuvarande definitionerna av KPI och KPIF, och att man fortsätter att använda KPI (och inflationsmålet på ) som mål för analyser på medellång sikt och KPIF för att bedöma den kortsiktiga utvecklingen mot inflationsmålet. Utvärderarna anser också att bör behålla de nuvarande benämningarna KPI och KPIF. har man ändrat beteckningen på det underliggande inflationsmåttet, från UND1X till KPIX och sedan till KPIF. Detta har orsakat en onödig förvirring, enligt utvärderarna. Den viktigaste penningpolitiska förändring som inträffat sedan förra utvärderingen av penningpolitiken 19952005 är att publicerar en egen prognos över styrräntans utveckling. Det nya systemet har endast varit i kraft och det när ekonomierna utsatts för den värsta och mest oförutsedda finansiella chocken i modern tid. Detta betyder enligt utvärderarna att det är svårt att dra några säkra slutsatser om hur väl det nya systemet fungerat. Utvärderarna pekar dock ut fyra utmärkande perioder fram : låg räntebana och marknadens ränteförväntningar nära varandra. Det var ungefär vad man kunde förvänta sig av det nya systemet, att marknadens förväntningar skulle anpassa sig till ränteprognos, enligt utvärderarna. låg marknadens förväntningar långt under ränteprognos. En möjlig slutsats av den utvecklingen är, enligt utvärderarna, att marknaden tvivlade på att gjorde tillräckligt för stimulera den ekonomiska utvecklingen. låg räntebana under marknadens förväntningar, dvs. marknaden räknade med att räntorna skulle stiga snabbare än vad räknade med. låg marknadens förväntningar på stigande räntor långt under prognos. Skillnaderna mellan och marknaden ökade dessutom, åtminstone i början av perioden. Utvärderarna konstaterar att ledamöterna i riksbanksdirektionen var oeniga . Trots att det rör sig om en relativt begränsad period anser utvärderarna att många av de argument som framfördes mot att skulle börja publicera en egen räntebana kommit på skam. Kritiken att det skulle vara svårt att nå enighet i direktionen om en räntebana har visat sig inte stämma. Dessutom har inte förväntningarna om att marknadens ränteförväntningar skulle anpassa sig till räntebana uppfyllts. Exemplen ovan visar att marknaden har varit hälsosamt skeptisk till räntebanor. Utvärderarnas uppfattning är att det är svårt att sia om framtiden och att prognoser på än ett par kvartal framåt inte är särskilt tillförlitliga. Utvärderarna rekommenderar därför att ytterligare betona osäkerheten i ränteprognoserna, genom att t.ex. publicera tydligare osäkerhetsdiagram (s.k. trattdiagram) eller genom att prognoserna på baseras på någon typ av förutbestämd formel. En effekt av den nya räntebanan är enligt utvärderarna att räntebeslut har tidigarelagts. På de flesta centralbanker fattas räntebesluten vid direktionens eller kommitténs penningpolitiska möten. Så är inte längre fallet i , utan beslutet fattas i stället på den andra delen av det penningpolitiska beredningsmötet, det s.k. Stor-PBG2. Beslutet bekräftas sedan när det första utkastet till penningpolitisk rapport ställts samman och diskuterats vid det andra formella direktionsmötet efter Stor-PBG2. Enligt utvärderarna har inte anpassat sin penningpolitiska beslutsprocess till den nya räntebanan och det prognosarbete som krävs. Utvärderarna anser att det är fel att ge sken av att det faktiska räntebeslutet tas på direktionens penningpolitiska möte, när det de facto fattas mycket tidigare. En nackdel med detta är att ett inte obetydligt antal av medarbetare, vid sidan om direktionsledamöterna, får kännedom om högst konfidentiell och marknadskänslig information innan den blir offentlig. Utvärderarna rekommenderar därför att nivån på reporäntan och räntebanan i stället offentliggörs efter det direktionsmöte som hålls efter Stor-PBG2, följt av ett kort uttalande om argumenten bakom räntesättningen och utfallet av direktionens omröstning. Den penningpolitiska rapporten bör sedan offentliggöras enligt normal tidtabell. Direktionens penningpolitiska möten har, i takt med att meningsskiljaktigheterna mellan ledamöterna ökat, utvecklats till en arena där ledamöterna utförligt redogör för sin analys och sitt ställningstagande (som de bestämde sig ). Det finns fördelar med den ordningen, menar utvärderarna. Disciplinen inom direktionen och protokollens informationsvärde ökar. Men kan det skapa konfrontationer och riskera att överdriva och förstärka meningsskiljaktigheterna inom direktionen, inklusive meningsskiljaktigheter som kanske är av ganska ringa betydelse för ekonomin. Utvärderarna förslår att direktionen sätter sig ned och diskuterar vilket syfte det penningpolitiska mötet ska ha under den nya processen, och om mötets namn, funktion och ansvarsområde bör ändras eller inte. är kritiskt till utvärderingens behandling av penningpolitiken. Utvärderarnas synpunkter på penningpolitiken är kortfattade och företrädesvis på en relativt teknisk nivå. Enligt hade det varit önskvärt med en mer djuplodande genomgång på detta område. Till exempel behandlar utvärderarna inte frågan om kan sätta styrräntan till noll eller till och med ännu lägre, vilket var en av de punkter som finansutskottet angett i sitt direktiv till utvärderarna. Genom att inte utvärderarna tar ställning till detta och andra vägval som direktionen gjort blir det svårt för finansutskottet att avgöra om penningpolitiken varit väl avvägd. Enligt är det möjligt att utvärderarna anser att skillnaderna i uppfattning inom direktionen varit så små att penningpolitiken hade varit väl avvägd oavsett vilken linje som följts. En sådan slutsats hade dock förtjänat en tydligare förklaring och en mer grundläggande analys än vad som framkommer i rapporten, menar . Även LO anser att utvärderarna borde ha ägnat mer utrymme åt de meningsskiljaktigheter över penningpolitikens utformning som funnits i direktionen. Enligt LO är det två frågor som kommit i fokus , dels frågan om antaganden och prognoser över utländska räntor och styrräntor, dels frågan om vilket mått på resursutnyttjandet som är lämpligast vid den penningpolitiska avvägningen mellan att stabilisera inflationen respektive den reala ekonomin. Mycket lite av det behandlas i utvärderingen, menar LO. TCO noterar att utvärderingen visar att den svenska inflationen (KPI) avvikit mer från inflationsmålet som även de reala obalanserna i ekonomin varit större än i andra jämförbara länder. Detta kan enligt TCO tolkas som att i penningpolitiken tagit mindre hänsyn till den reala konjunkturutvecklingen än vad andra centralbanker gjort. TCO konstaterar dock att utvärderarna väljer att inte rekommendera att ändrar sitt penningpolitiska beteende. Enligt TCO är det befogat att dra slutsatsen att penningpolitik varit onödigt stram , och att detta förklaras av att inte i tillräckligt hög grad har tagit hänsyn till den realekonomiska utvecklingen och då i synnerhet utvecklingen på arbetsmarknaden. Utvärderingens största brist är enligt TCO att utvärderarna inte för en diskussionen om målet för penning- och stabiliseringspolitiken, motsvarande den diskussion som förs om ansvaret för finansiell stabilitet. TCO anser att mandat för prisstabilitet i riksbankslagen borde kompletteras med ett explicit mål för sysselsättning. Detta skulle leda till en bättre avvägning av penningpolitiken, menar TCO. anser att flexibla inflationsmålspolitik måste vidareutvecklas mot system som i större utsträckning än bidrar till att minska riskerna för nya finanskriser. Den nuvarande avvägningen mellan prisstabilitet och realekonomisk stabilitet bör kompletteras med en avvägning mot finansiell stabilitet. måste få större möjligheter att luta sig mot vinden, dvs. att justera räntebesluten för att förbättra förutsättningarna för finansiell stabilitet. Enligt handlar detta inte bara om att ge större befogenheter och ökad makt utan också om att skapa ett nytt beslutssystem för penningpolitiken som är förutsägbart och möjligt att utvärdera. nämner två modeller som man skulle kunna fundera kring: ett s.k. prisnivåmål och ett inflationsmål som varierar kontracykliskt. Direktionen i delar utvärderarnas uppfattning att bör följa arbetet med att ta fram makromodeller som har bank- och finanssektorerna som ett grundläggande inslag. Enligt direktionen deltar redan i det internationella utvecklingsarbetet på området. utvecklade banken en makromodell med banker och bankkapital. Vidare ändrade direktionen forskningsenhetens uppdrag så att den nu har ett tydligare ansvar för att även stödja arbetet med finansiell stabilitet. Forskningsenheten kommer även att tillföras mer resurser. Direktionen påpekar dock att det inte är enkelt att utveckla praktiskt tillämpbara modeller för analys av finansiell stabilitet och penningpolitik. Även välkomnar rekommendationen om en utveckling av makromodellerna. Men enligt borde också ta fram mer djupgående och löpande analyser av skillnaderna mellan olika branscher och sektorer i den svenska ekonomin. Analyser om t.ex. produktions- och sysselsättningstillväxten i olika branscher skulle förbättra underlaget för bedömning av resursutnyttjandet i ekonomin och därmed också de penningpolitiska besluten. Direktionen i delar utvärderarnas uppfattning. Det huvudsakliga skälet till att inflationsmålet är definierat i termer av KPI är att det är ett brett prisindex och att det är välkänt för allmänheten. KPI-statistiken är dessutom av god kvalitet och publiceras kort efter en månads slut. Direktionen understryker att de regelbundet även analyserar mått på den underliggande inflationen, måttet KPIF (KPI med fast ränta). De omfattande ränteändringarna innebär att KPI- och KPIF-inflationen kommer att skilja sig åt under en , men om penningpolitiken utformas så att KPIF hamnar kommer KPI också att göra det . Frågan om vilket inflationsmått som är det lämpliga är omdebatterat. Av bl.a. den anledningen bör man regelbundet pröva om KPI-inflationen är den bästa preciseringen av inflationsmålet, menar direktionen. Även LO, och delar utvärderarnas rekommendation. LO anser dock att bör införliva enhetsarbetskraftskostnaderna i sin arsenal av olika mått på den underliggande inflationen. och tycker däremot att bör ändra det officiella inflationsmåttet i inflationsmålet från KPI till ett mått som inte påverkas av räntekostnaderna för egna hem, t.ex. KPIF.