bet · H001FiU12 · 2012-11-26 00:00:00 — Inspektionen befarar också att en makrotillsyn som är helt separerad från mikrotillsynen riskerar att bli ineffektiv, och i värsta fall motsägelsefull. Till skillnad från utvärderarna ser därför endast tre alternativ för den framtida makro- och stabilitetstillsynen. Det första alternativet är att sammanlänka och , kanske enligt brittisk modell, för att garantera en koordinering av såväl mikro- och makrotillsynen som penningpolitiken. Det andra alternativet är att ge ett strikt penningpolitiskt uppdrag och ge både resurser och mandat att säkerställa makrotillsynen. Det tredje alternativet, som enligt inspektionen ligger närmast dagens svenska institutionella struktur, är att inrätta ett makrotillsynsråd med representanter för båda myndigheterna. Rådet skulle bl.a. ha befogenheter att ge ut offentliga rekommendationer till olika myndigheter, och myndigheterna skulle behöva förklara sig om de väljer att inte följa rekommendationerna. Möjligtvis bör rådet kompletteras med andra myndigheter eller , och det bör utredas om rådet ska få befogenheter att vidta makrotillsynsåtgärder, anser . reser i sitt remissvar några frågor kring utvärderarnas tredje alternativ, dvs. alternativet där får ansvaret för makrotillsynen och det bildas en makrotillsynskommitté i banken i vilken höga företrädare för , , och ska sitta. En av kontorets frågor är hur man ska se på att en företrädare för regeringen sitter i ett beslutsorgan inom som är en myndighet under . En annan fråga är hur man avgränsar delade ansvar för finansiell stabilitet från ansvar för penningpolitik, där kraven på oberoende och förbudet mot extern inblandning är strikta. anser att alternativet med en makrotillsynskommitté kräver betydligt mer analys än vad som ges i utvärderingen. tycker att det är svårt att ta ställning till utvärderingens olika organisationsförslag eftersom det i utvärderingen saknas en analys av vilka makrotillsynsverktyg som ska fördelas. I utvärderingen finns inte heller någon närmare utredning av de komplicerade rättsliga frågor som blir aktuella när , regeringen och olika myndigheter under regeringen ska samarbeta, menar . och anser i sina remissvar att utvärderingens modell fyra är att föredra, dvs. den modell där får ansvaret för såväl makrotillsynen som mikrotillsynen. Enligt finns det tydliga samband mellan mikrotillsynen och makrotillsynen och mellan makrotillsynen och penningpolitiken. För att få en optimal policymix mellan olika åtgärder bör därför alla beslut fattas av direktion. ökade makt och befogenheter måste följas av att man utvecklar ett nytt beslutssystem för penningpolitiken som gör den mer förutsägbar och möjlig att utvärdera och som gör det möjligt att utkräva ansvar, anser . och verktygen och nödkrediter I uppdrag ingår att utreda och analysera möjligheter att ge likviditetsstöd eller nödkrediter. I utredningsdirektivet skriver regeringen bl.a. följande: En central fråga är villkoren och förutsättningarna för likviditetsstöd, inklusive vilka företag som kan få stöd, och behovet av eventuellt ändrade och tydligare regler med beaktande av gällande instruktionsförbud. Här berörs bl.a. hur, i olika skeden av ett krisförlopp, roll och ansvar för krishanteringen relaterar till stödmyndighetens uppgifter och ansvar. Nödkrediterna är även en del av utredningen om finansiella oberoende och balansräkning Översyn efter erfarenheterna från den finansiella krisen. Respektive utredning ska dock beakta varandras arbeten. I står det också att kommittén ska se över de verktyg och har i sin stabilitetsfrämjande roll och vid behov föreslå förändringar. Vad räknas som makrotillsynsverktyg? Makrotillsyn är ett nytt politikområde som i stort sett vuxit fram i kölvattnet av den internationella finanskrisen. Därför finns det endast ett fåtal verktyg eller instrument som kan betecknas som rena makrotillsynsverktyg. De flesta befintliga verktyg för makrotillsyn är i grunden mikrotillsynsverktyg (som framför allt ägs och utnyttjas av tillsynsmyndigheterna), men det pågår ett omfattande internationellt arbete med utveckla nya makrotillsynsinstrument. Bland de verktyg som i grunden är mikroverktyg men som kan användas för att begränsa risker i hela det finansiella systemet finns t.ex. bolånetak (t.ex. begränsningar av hur stor del av ett bostadsköp som får belånas, begränsningar av lån i förhållande till inkomst), s.k. limiter för stora exponeringar i finansinstitut och likviditetskvoter. Bland dagens rena makrotillsynsverktyg (de flesta är dock fortfarande relativt outvecklade) finns t.ex. kontracykliska buffertar, dynamiska reserveringar och extra kapitalkrav på systemviktiga finansinstitut, s.k. SIFI. I en artikel i och valutapolitik (2009:1) går några medarbetare från för finansiell stabilitet igenom under vilka förutsättningar olika makrotillsynsverktyg kan användas. Diskussionen i artikeln sammanfattas kortfattat i punkterna nedan. Strukturella eller cykliska problem? Vill man angripa problem av cyklisk natur är den grundläggande principen att göra det dyrare och mindre lockande att bygga upp risk i goda tider och skapa en buffert för sämre tider. De instrument som då kan vara aktuella är t.ex. kontracykliska kapitalbuffertar och dynamiska reserveringar (avsättningar för framtida förluster). Vill man angripa ett mer strukturellt problem kan instrument som t.ex. extra kapitalkrav för systemviktiga institut, förstärkta genomlysningskrav, minikrav på institutets bruttosoliditet, begränsningar av löptidsobalanser och olika likviditetskvoter bli aktuella. Riktade eller brett verkande verktyg? Exempel på brett verkande verktyg är kontracykliska kapitalbuffertar som omfattar samtliga institut. Nackdelen med brett verkande verktyg är att de även kan få effekt i sektorer av ekonomin som inte har problem. Exempel på riktade verktyg är att man kan anpassa riskvikterna på tillgångar från speciella marknader eller instrument. En nackdel med dessa verktyg är att de kan vara lätta att kringgå. Kvantitativa regler eller styrning via pris? Exempel på kvantitativa styrmedel är att sätta en gräns för hur mycket en bank får låna i utländsk valuta och därmed tvinga banken att agera annorlunda. Exempel på prisstyrande medel är avgifter som t.ex. gör det kostsamt att tillhandahålla finansiella tjänster som ger ökade systemrisker. Andra exempel är bolånetak, kapitaltäckningskrav och riskvikter. Dessa verktyg är visserligen kvantitativa till sin karaktär men fungerar prisstyrande. Tillämpa verktygen statiskt eller dynamiskt? För att kunna styra kredit- och priscykler krävs verktyg som är dynamiska, dvs. att de kan varieras över tiden. Ett exempel på ett dynamiskt verktyg är kontracykliska buffertar. Exempel på mer statiska verktyg, dvs. sådana som inte ändras , är fasta begränsningsregler för hushållens upplåning. Ska verktygen användas med automatik eller ska bedömningar göras från fall till fall? Det pågår en internationell diskussion om ifall verktygen bör användas automatiskt, dvs. att en åtgärd vidtas efter en viss förutbestämd regel, eller att man från gång till gång bör avgöra när ett verktyg ska sättas in. Det finns för- och nackdelar med båda tillvägagångssätten. har t.ex. föreslagit (dock inte i den aktuella utvärderingen) att myndigheterna kan tillämpa en form av halvautomatik. En åtgärd kopplas till indikatorer och när indikatorerna signalerar att en åtgärd bör vidtas ska myndigheterna vara skyldiga att redovisa varför eller varför inte de anser att åtgärden bör vidtas. Detta skulle kunna öka förutsägbarheten och minska risken för att myndigheterna avstår från att fatta obekväma beslut. I uppgifter ingår att analysera och se över ansvarsfördelningen och samspelet mellan , , och . Kommittén ska också se över möjligheterna till ansvarsutkrävande av myndigheterna och föreslå nödvändiga förbättringar. I utredningsdirektivet skriver regeringen bl.a. följande: Kommittén ska även överväga hur uppgifter för finansiell stabilitet kan tydliggöras inklusive frågan om ansvaret för finansiell stabilitet på makronivå bl.a. i förhållande till uppgifter. EU:s olika arrangemang för stabilitet inklusive nya tillsynsstrukturer ska beaktas i det sammanhanget. Kommittén ska se över de verktyg och har i sin stabilitetsfrämjande roll och vid behov föreslå förändringar. Myndigheternas befintliga samarbeten kring finansiell stabilitet slöts en överenskommelse mellan om arbetsfördelningen inom området finansiell stabilitet. slöts också en överenskommelse mellan , och om samarbete kring finansiell stabilitet och krishantering. kom in i samarbetet genom en ny överenskommelse. I avvaktan på resultatet av arbete inrättade och ett samverkansråd för makrotillsynen. I rådet ska myndigheterna samråda och utbyta information kring bedömningar av risker för det finansiella systemet som helhet och diskutera lämpliga åtgärder för att förebygga risker. Myndigheterna ska också diskutera och analysera utvecklingen av verktyg och metoder inom makrotillsynsområdet. Rådet ska träffas minst , och i rådet sitter Riksbankschefen, generaldirektören för , en vice riksbankschef, chefen för för finansiell stabilitet, en medlem av ledningsgrupp och chefsjurist. har rådet träffats två gånger. Diskussionerna på mötena protokollförs och protokollen publiceras på myndigheternas webbplatser. I likhet med många remissinstanser delar utskottet utvärderarnas uppfattning att bör bygga upp ett ramverk och en organisation för en effektiv svensk makrotillsyn av finansmarknaderna. Utvärderarna skisserar på olika alternativa möjligheter att organisera makrotillsynen och hur ansvaret och befogenheterna och olika typer av s.k. makrotillsynsinstrument kan fördelas mellan olika myndigheter. Hur ansvaret och befogenheterna inom makrotillsynen bör fördelas och vilka roller olika myndigheter bör spela är enligt utskottets mening en mycket komplicerad fråga, vilket inte minst framgår av den omfattande internationella debatten på området. En av huvuduppgifter är att analysera och se över ansvarsfördelningen mellan , , och . Utskottet vill därför avvakta resultatet av arbete innan det tar ställning hur en svensk makrotillsyn bäst bör organiseras. Utskottet vill dock kort kommentera frågan om ansvarutkrävande och utvärdering av den framtida makrotillsynen. Utskottet delar riksbanksfullmäktiges uppfattning att det är viktigt att det skapas goda möjligheter till ansvarsutkrävande och demokratisk kontroll av makrotillsynen. Utskottet anser därför att dessa delar noga bör övervägas i den fortsatta beredningen, och att man även bör tänka igenom hur en löpande insyn i och utvärdering av makrotillsynen bör utformas. Utskottet anser att för att få till stånd en effektiv makrotillsyn bör verksamheten också bygga på en långtgående offentlighet. En viktig erfarenhet från finanskrisen inte minst av riskerna i är att många myndigheter och organisationer noterade hur risker byggdes upp i olika delar av finansmarknaderna men att mycket lite av den informationen nådde en bredare allmänhet. Hade information om riskerna kommunicerats i ett tidigare skede hade kanske krisen fått ett mildare förlopp. I avvaktan på att en svensk organisation för makrotillsynen kommer till stånd inrättade och ett samverkansråd för makrotillsynen. I rådet ska myndigheterna bl.a. samråda och utbyta information kring bedömningar av risker för det finansiella systemet som helhet och diskutera lämpliga åtgärder för att förebygga risker. Rådet ska träffas minst , i rådet sitter bl.a. riksbankschefen och generaldirektören i . Protokollen från rådets möten publiceras på myndigheternas webbplatser. Utskottet välkomnar och initiativ. Utskottet har tidigare uttryckt som sin uppfattning att resultaten av samarbetet mellan myndigheterna inom området finansiell stabilitet i ökad utsträckning bör återrapporteras till (se bet. 2011/12:FiU15). Utskottet avser därför att diskutera med samverkansrådet om en regelbunden rapportering till utskottet, möjligtvis med start i form av en öppen utfrågning för att öka kunskapen om att rådet finns och om dess uppgifter. 3 Översyn av riksbankslagen Utskottets förslag i korthet Utskottet delar utvärderarnas och remissinstansernas uppfattning att det behövs en reformering och översyn av riksbankslagen. Utskottet anser dock att man bör avvakta resultatet av arbetet i och utredningen om finansiella oberoende innan man tillsätter en ny utredning av riksbankslagen. Utskottet tänker därför återkomma till frågan om en översyn av riksbankslagen när de aktuella utredningarna är klara. Som tidigare redovisats anser utvärderarna att riksbankslagen är otydlig när det gäller mandat inom området finansiell stabilitet. Det behövs bl.a. en mer noggrann definition av begreppen finansiell stabilitet och makrotillsyn. Utvärderarna ger olika förslag på hur begreppen skulle kunna definieras och vilka målen med makrotillsynen skulle kunna vara och hur de skulle kunna utvärderas. Utvärderarna anser att riksbankslagen bör reformeras och rekommenderar bl.a. följande ändringar: Att det i lagen anges exakt vilket mandat har när det gäller att främja finansiell stabilitet. Att det i lagen anges närmare vilka verktyg ska ha för detta ändamål, t.ex. varierande kassakrav och kontroll av s.k. valutaswappar. Att det i lagen anges närmare hur interna styrningsstruktur ska se ut när det gäller verksamheter som rör finansiell stabilitet och hur ansvar och uppgifter ska delas med andra myndigheter som också ansvarar för vissa aspekter av den finansiella stabiliteten, i synnerhet , och . Utvärderarna konstaterar att dagens organisation och ansvarsstruktur i direktion är ovanlig jämfört med hur det ser ut i andra centralbanker. I de flesta andra centralbanker har direktionsledamöterna ansvar för olika specialområden och avdelningar inom banken. var en ledamot i direktion, vid sidan av riksbankchefen, huvudansvarig för penningpolitiken och en annan ledamot hade huvudansvaret för den finansiella stabiliteten. Detta ändrades vid den omorganisation som genomfördes . har ingen av ledamöterna något specialområde, utan alla är solidariskt ansvariga för alla riksbanksfrågor (undantaget var att vice riksbankschef var s.k. talesperson inom området finansiell stabilitet fram till att hans mandatperiod gick ut ). Ansvarsstrukturen fungerade väl i situationer där till största delen var inriktad på sin primära uppgift att nå inflationsmålet, och där arbetet med att upprätthålla finansiell stabilitet inte ansågs som lika viktigt. Detta håller nu på att förändras, menar utvärderarna. Utvärderarna föreslår som ett av två alternativ (alternativ tre i avsnittet Ansvarsfördelning ovan) att organiserar makrotillsynen på så sätt att får hela ansvaret för makrotillsynen och att det bildas en makrotillsynskommitté vid sidan av den penningpolitiska kommittén (direktionen). När ansvarsområde utvidgas måste man enligt utvärderarna även se över ansvarsfördelningen inom direktionen. Hanteringen av stabilitetsfrågorna kommer att kräva en bredare och delvis annan expertis än den som krävs för de penningpolitiska frågorna. Det måste också finnas någon inom som har förutsättningarna och befogenheten att leda stabilitetskommittén i riksbankschefens närvaro. Enligt utvärderarna kommer att behöva ifrågasätta dagens absoluta jämlikhet i direktionen. Så gott som alla remissinstanser instämmer i utvärderarnas rekommendation att riksbankslagen bör modifieras. Direktionen i instämmer också när det gäller flertalet av de delar av lagen som utvärderarna menar behöver reformeras, men inte alla. Direktionen anser, i likhet med utvärderarna, att lagen tydligare måste ange mandat för att främja finansiell stabilitet. Men i anslutning till detta bör det enligt direktionen även tydligt anges i lagen vilken roll har i makrotillsynen. Det finns också skäl att i lagen tydligt definiera vad finansiell stabilitet är. Direktionen delar utvärderarnas bedömning att det i lagstiftningen bör anges vilka verktyg ska ha tillgång till för att främja finansiell stabilitet. Däremot är det, enligt direktionen, viktigt att man bygger in en viss flexibilitet i lagen. Det är på förhand svårt att exakt ange vilka verktyg som bäst kan begränsa riskuppbyggnaden i olika situationer. Enligt direktionen behövs det inga regler i riksbankslagen för interna styrningsstruktur. Den bedömningen kan visserligen förändras när kommer med sitt förslag om hur den svenska makrotillsynen bör organiseras, menar direktionen. delar utvärderarnas uppfattning att det är viktigt att man i lagstiftningen förtydligar olika myndigheters mandat för finansiell stabilitet. poängterar att inspektionen har ett explicit ansvar för finansiell stabilitet eftersom det i regeringens instruktion till inspektionen anges att myndigheten ska arbeta för ett stabilt och väl fungerande finansiellt system. är dock tveksamt till att i riksbankslagen närmare precisera mandat för finansiell stabilitet och exakt beskriva vilka verktyg ska få använda för att främja stabiliteten. Vad som behövs är flexibilitet, menar . måste få möjlighet att använda nya verktyg i takt med att det finansiella systemet förändras. Man bör inte låsa fast vid en specifik samling tillåtna åtgärder. Till skillnad från utvärderarna anser fullmäktige i att det inte finns någon anledning att ändra ansvarsfördelningen inom direktionen. Systemet med att enskilda direktionsledamöter hade särskilda beredningsområden övergavs 2008. Orsaken var bl.a. att det var angeläget att understryka direktionens gemensamma ansvar för bankens strategiska ledning. Förändringen innebar också att ansvarsfördelningen mellan direktionen och avdelningscheferna tydliggjordes, vilket hade efterfrågats av fullmäktiges revisorer. Fullmäktige påpekar dock att direktionsledamöterna fortfarande, trots förändringarna 2008, har ett personligt ansvar för verksamheten. I uppgifter ingår bl.a. att analysera och föreslå förbättringar av regelverket för hantering av frågor som rör finansiell stabilitet, inklusive uppgifter och medel i sin roll att främja finansiell stabilitet och god marknadsfunktion. I detta ingår också att tydliggöra ansvar för finansiell stabilitet på makronivå i förhållande till bl.a. . I kommittédirektiven anges också att det finns skäl att överväga om en författningsreglering av begreppet finansiell stabilitet bör införas. Utskottet och översyn av riksbankslagen föreslog (framställning 2009/10:RB4, framställningen var gemensam mellan direktionen och fullmäktige) att skulle göra ett tillkännagivande om att regeringen skyndsamt skulle tillsätta en eller flera utredningar med uppdrag att se över det finansiella regelverket. räknade i sin framställning upp elva olika områden som den ansåg var nödvändiga att utreda, inklusive en översyn av riksbankslagen. beslutade att de utredningsområden som anges i framställning, utom förslaget om en översyn av riksbankslagen, ska utredas av regeringen (2009/10:FiU36). Utskottet ansåg i betänkandet att det fanns goda argument för att även se över riksbankslagen, bl.a. eftersom de utredningar som skulle påbörjas skulle komma att aktualisera ändringar i lagen. Utskottet ansåg dock att det fanns anledning att avvakta med ett beslut om en översyn av riksbankslagen tills utredningarna var klara. Utskottets uppfattning var också att en framtida översyn av riksbankslagen bör vara parlamentarisk till sin karaktär och tillsättas av riksdagsstyrelsen. Utskottet delar utvärderarnas och remissinstansernas uppfattning att det behövs en reformering och översyn av riksbankslagen. Med anledning framställning (2009/10:RB3) beslutade att tillkännage för regeringen att de utredningsområden som angavs i framställning, utom förslaget om en översyn av riksbankslagen (1988:1385), ska utredas av regeringen. Utskottet ansåg att det visserligen fanns goda skäl att även se över riksbankslagen, men att ett sådant beslut kunde avvakta resultaten av de kommande utredningarna. tillsatte regeringen och tillsattes utredningen finansiella oberoende och balansräkning Översyn efter erfarenheterna från den finansiella krisen. Utredningarna täcker de utredningsområden som efterfrågades av , utom översynen av riksbankslagen. Utskottet anser, precis som vid tidigare behandlingar av frågan, att det är viktigt att avvakta utredningarnas slutbetänkanden innan man utreder hur resultaten av utredningarna ska arbetas in i riksbankslagen. Utskottet avser därför att återkomma till frågan om en översyn av riksbankslagen när de aktuella utredningarna är klara. 4 Åtgärder för krishantering Utskottets bedömning i korthet Utskottet delar utvärderarnas och remissinstansernas uppfattning att det bör utarbetas ett regelverk och en lagstiftning för hur banker som hamnat i olika former av kris bör hanteras. Utskottet konstaterar att ett regelverk är på väg att ta form. Utskottet väljer dock att avvakta de pågående förhandlingar om kommissionens förslag till EU-ram för rekonstruktion och avveckling av kreditinstitut och värdepappersföretag (KOM(2012) 280) och resultatet av arbete innan det tar ställning till hur det svenska ramverket bör utformas. Enligt utvärderarna är frågan om krishantering inte lika svår som frågan om krisförebyggande, och förändringar inom krishanteringen kommer inte att kräva lika stora institutionella förändringar. Trots att gick igenom en finanskris fanns det när den internationella finanskrisen bröt ut ingen ordentlig rättslig grund för svenska myndigheter att hantera krisen. I stället tvingades att snabbt besluta om en ny kortfattad krislag (den s.k. stödlagen 2008:814). Den nya lagen är enligt utvärderarna inte bästa praxis. Osäkerheten om vilka befogenheter myndigheterna har för att upprätthålla finansiell stabilitet är stor och det påverkar möjligheterna att hantera en kris. I EU och internationellt pågår ett omfattande arbete om hur hanteringen av banker i kris bör organiseras. Utvärderarna rekommenderar därför att svenska myndigheter inrättar en beredningsgrupp med företrädare för , och (och eventuellt ) som utarbetar förslag till nödvändig lagstiftning på området. Utvärderarna noterar även här att rekommendationen redan är uppfylld genom att regeringen tillsatte den s.k. . Utvärderarna konstaterar att det vuxit fram två metoder som alternativ till myndigheternas traditionella metoder att hantera banker i kris (genom traditionell avveckling eller genom att tillskjuta skattemedel alternativt förstatligande). Den ena metoden är att införa s.k. livstestamenten (living wills) för alla systemviktiga finansinstitut. Den andra metoden är att överföra hela eller delar av förlustbördan vid avveckling eller rekonstruktion från skattebetalarna till obligationsinnehavarna genom s.k. bail-in eller genom s.k. villkorade konvertibler. Enligt utvärderarna återstår ett omfattande arbete innan man kan använda bail-in som ett viktigt instrument vid avveckling. Däremot rekommenderar utvärderarna att och gemensamt upprättar livstestamenten för alla systemviktiga svenska finansiella institut, inklusive de fyra storbankerna. Livstestamenten ska normalt sett bestå av två delar. Den första delen, den s.k. återhämtningsplanen, ska innehålla uppgifter om vilka åtgärder respektive institut ska vidta om de blir utsatta för akuta påfrestningar, t.ex. att institutet får svårt att låna på kapitalmarknaden. Den andra delen, den s.k. avvecklingsplanen, ska innehålla en beskrivning av hur institutet ska kunna avvecklas om återhämtningsplanen inte räcker till. Direktionen i delar utvärderarnas uppfattning att det finns behov av att utarbeta en lagstiftning om hur banker i kris ska hanteras. Direktionen konstaterar dock att utvärderarnas rekommendation om en beredningsgrupp redan är tillgodosedd genom att dessa frågeställningar ingår i uppdrag. Direktionen delar också utvärderarnas uppfattning att s.k. livstestamenten och s.k. bail-in är intressanta verktyg som kan användas i en krishantering. Direktionen betonar dock att dessa verktyg inte undanröjer behovet av att staten tillfälligt kan behöva ta över finansinstitut i särskilda systemhotande situationer.