bet · GZ01FiU34 · 2012-01-17 00:00:00 — 2011/12:FiU34 Subsidiaritetsprövning av förslag till förordning om ändring av förordning om kreditvärderingsinstitut Subsidiaritetsprövning av förslag till förordning om ändring av förordning om kreditvärderingsinstitut Utskottet prövar i detta utlåtande kommissionens förslag till förordning om ändring av förordning (EG) nr 1060/2009 om kreditvärderingsinstitut (KOM(2011) 747 slutlig). Enligt utskottets uppfattning är förslaget i sitt nuvarande skick inte förenligt med subsidiaritetsprincipen. Utskottet föreslår därför att beslutar att lämna ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande i enlighet med 10 kap. 6 § riksdagsordningen. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Subsidiaritetsprövning av förslag till förordning om ändring av förordning om kreditvärderingsinstitut beslutar att avge ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande med den lydelse som anges i bilaga 2. Utskottet föreslår att ärendet avgörs efter endast en bordläggning. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (M), (S), (M), (S), (S), (FP), (S), Per Åsling (C), (S), (M), Per (MP), (KD), (SD) och (M). Ärendet och dess beredning har getts möjlighet att lämna ett motiverat yttrande över kommissionens förslag till förordning om ändring av förordning (EG) nr 1060/2009 om kreditvärderingsinstitut. Kammaren hänvisade kommissionens förslag till finansutskottet. Fristen för att lämna ett motiverat yttrande löper ut . överlämnades en faktapromemoria (2011/12:FPM61) till . I den framgår regeringens preliminära bedömning av subsidiaritetsprincipens tillämpning i den föreslagna rättsakten. Förslaget från kommissionen består av ett förslag till direktiv och ett förslag till förordning. Regeringen bedömer i sin faktapromemoria både förslaget till direktiv och till förordning. I samband med utskottets sammanträde redogjorde finansmarknadsminister och statssekreterare från närmare för regeringens arbete med frågan om kreditvärderingsinstitut inom EU. trädde förordning (EG) nr 1060/2009 om kreditvärderingsinstitut i kraft. Enligt förordningen ska kreditvärderingsinstitut följa strikta uppföranderegler för att minska effekten av eventuella intressekonflikter, garantera hög kvalitet och tillfredsställande transparens i fråga om kreditbetyg och kreditvärderingsprocess. trädde en ändring av förordningen om kreditvärderingsinstitut (förordning (EU) nr 513/2011) i kraft som ger Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten () exklusiva tillsynsbefogenheter över kreditvärderingsinstitut som är registrerade i EU i syfte att centralisera och förenkla registreringen och tillsynen på EU-nivå av kreditvärderingsinstitut. Det återstår dock ett antal frågor som rör kreditvärderingsinstitut att besvara, bl.a. följande: Finansmarknadsaktörer förlitar sig i alltför stor utsträckning på kreditbetyg. Den höga koncentrationen på marknaden för kreditbetyg. Kreditvärderingsinstitutens skadeståndsansvar gentemot investerare. Intressekonflikter om modellen där emittenten betalar (issuer-pays-modellen) samt kreditvärderingsinstitutens aktieägarstruktur. En annan sak som den gällande förordningen om kreditvärderingsinstitut inte specifikt omfattar är kreditvärdering av statspapper, vilket visat sig under den nuvarande statsskuldskrisen. Europeiska kommissionen, , Europeiska unionens råd och har vid olika tillfällen slagit fast att det krävs ytterligare insatser för att ta itu med bl.a. frågan om risken för alltför stor förlitan på kreditbetyg och kreditvärderingsinstitutens civilrättsliga ansvar. På det internationella planet lade rådet för finansiell stabilitet (FSB) fram principer för att minska myndigheters och finansinstituts alltför stora förlitan på kreditbetyg. Hänvisningar i lagstiftning till sådana kreditbetyg ska strykas eller ersättas, om det finns andra lämpliga standarder för kreditvärdering, och i syfte att förmå investerare att göra egna kreditvärderingar. Dessa principer godkändes av G20:s toppmöte i . I samband med reformen av banklagstiftningen (KOM(2011) 453 slutlig) tog kommissionen upp frågan om finansinstituts alltför stora förlitan på kreditbetyg. Kommissionen föreslog att en bestämmelse skulle införas med krav på banker, kreditinstitut och värdepappersföretag att själva bedöma kreditrisken hos enheter och finansiella instrument som de investerar i och inte bara utgå från externa kreditbetyg. En liknande bestämmelse föreslår kommissionen i utkastet till ändring av direktivet om fondföretag och förvaltare av alternativa investeringsfonder (KOM(2011) 746 slutlig) som föreslås med detta förslag till förordning. Kreditvärderingsinstituten offentliggör förutom kreditbetyg även kreditutsikter med ett yttrande om hur ett kreditbetyg sannolikt kommer att utvecklas . Kommissionens förslag utvidgar tillämpningsområdet för reglerna om kreditbetyg så att de även, där det är relevant, ska omfatta kreditutsikter. Ändringarna föreskriver att kreditvärderingsinstituten ska offentliggöra den tidsrymd under vilken en ändring av kreditbetyget förväntas ske. Det föreslås att det införs ett antal nya artiklar om kreditbetyg i förordningen: Artikel 5a: Enligt den artikeln ska vissa finansinstitut göra en egen kreditriskbedömning och får inte uteslutande eller slentrianmässigt förlita sig på externa kreditbetyg vid bedömningen av tillgångars kreditvärdighet. De behöriga myndigheterna ska kontrollera att dessa finansiella företags kreditvärderingsförfaranden är adekvata. Förslaget i denna del är hämtat från FSB:s (rådet för finansiell stabilitet) principer . Artikel 5b: Inte heller , och får hänvisa till kreditbetyg i sina riktlinjer, rekommendationer och förslag till tekniska standarder om sådana hänvisningar kan föranleda att behöriga myndigheter eller aktörer på finansmarknaden slentrianmässigt förlitar sig på kreditbetyg. Riktlinjer och rekommendationer ska anpassas i enlighet med detta . Artikel 8a: Emittenter (eller originatorer eller sponsorer) ska löpande offentliggöra specifika uppgifter om strukturerade finansiella produkter. Dessa uppgifter ska läggas ut på en central webbplats som administreras av . Artikel 8b: Emittenter (eller deras anknutna tredje parter) som begär ett kreditbetyg ska anlita två av varandra oberoende kreditvärderingsinstitut som parallellt ska utfärda två oberoende kreditbetyg på samma strukturerade finansiella instrument. I förslaget föreslås striktare regler för oberoende för att motverka intressekonflikter som har att göra med modellen där emittenten betalar och med kreditvärderingsinstitutens aktieägarstruktur. Artikel 6a: En delägare eller aktieägare i ett kreditvärderingsinstitut som äger får inte äga eller mer i ett annat kreditvärderingsinstitut, om inte instituten ingår i samma grupp. Artikel 6b: Det införs en rotationsregel för de kreditvärderingsinstitut som emittenten anlitar för att utfärda kreditbetyg antingen på emittenten själv eller på dennes låneinstrument. (Denna regel gäller inte kreditbetyg som utfärdas på eget initiativ.) Det anlitade kreditvärderingsinstitutet får inte utfärda kreditbetyg och inte om det utfärdar kreditbetyg på fler än tio av emittentens kreditvärderade låneinstrument. Regeln medför dock inte att den tidsrymd som tillåts för anlitande av institutet begränsas till . Om emittenten begär mer än ett kreditbetyg på sig själv eller på sitt instrument, oavsett om detta görs på grund av en lagstadgad skyldighet eller frivilligt, måste bara ett av instituten rotera. Denna rotationsregel väntas avsevärt begränsa eventuella intressekonflikter till följd av modellen där emittenter betalar. Uppföljning kommer att ske och kommissionen kommer att överväga mer långtgående lösningar på detta problem med beaktande av de bedömningar som görs i andra jurisdiktioner, bl.a. i . Artikeln gäller inte kreditbetyg på statspapper. Bilaga I avsnitt C punkt 8 med beaktande av artikel 7.4: När det gäller intern rotation av personal inom ett kreditvärderingsinstitut föreskriver de nya reglerna att den ledande kreditvärderingsanalytikern inte får delta vid kreditvärdering av samma enhet så att dessa analytiker inte ska kunna flytta till ett annat kreditvärderingsinstitut tillsammans med en kundakt. Bilaga I avsnitt B punkt 3: Förordningen hindrar ett kreditvärderingsinstitut från att utfärda kreditbetyg om det föreligger faktiska eller potentiella intressekonflikter till följd av deltagande av personer (utöver institutet och dess personal, som redan omfattas av reglerna) som innehar av kapitalet eller rösterna i institutet, eller på annat sätt i vissa situationer kan utöva ett väsentligt inflytande över institutets affärsverksamhet t.ex. genom investeringar i den kreditvärderade enheten, som ledamot i den kreditvärderade enhetens styrelse osv. Bilaga I avsnitt B punkt 4: personer som innehar av kapitalet eller rösterna i kreditvärderingsinstitutet, eller som på annat sätt kan utöva ett väsentligt inflytande över institutets affärsverksamhet, får inte tillhandahålla konsult- eller rådgivningstjänster till den kreditvärderade enheten i fråga om dennas företagsstruktur, juridiska struktur, tillgångar, skulder eller verksamheter. Det föreslås att reglerna om redovisning av kreditvärderingsmetoder skärps. Artiklarna 8a, 8.6aa och 22a.3: Kreditvärderingsinstituten ska överlämna förslagen till metoder till för en bedömning av om de stämmer överens med gällande krav. måste godkänna de nya metoderna innan de får tillämpas. De nya metoderna ska offentliggöras tillsammans med en närmare förklaring. Artikel 8.7: Kreditinstituten blir skyldiga att korrigera fel i sina metoder eller i tillämpningen av dem samt att underrätta , de kreditvärderade enheterna och allmänheten generellt om sådana felaktigheter. Bilaga I avsnitt D del I punkt 2a: Kravet att tillhandahålla vägledning om metoder och antaganden som ligger till grund för kreditbetyg utvidgas från strukturerade finansiella produkter till att gälla alla tillgångsklasser. Bilaga I avsnitt D del I punkt 3: Enligt förslaget ska kreditvärderingsinstituten underrätta emittenterna under den kreditvärderade enhetens kontorstid och minst en hel arbetsdag före offentliggörandet. Denna regel gäller alla kreditbetyg, begärda eller ej, och kreditutsikter. Bilaga I avsnitt D del I punkt 6: Kreditvärderingsinstituten ska lämna ut uppgifter om alla enheter eller låneinstrument som överlämnats till dem för en första översyn eller ett preliminärt kreditbetyg. Reglerna om kreditbetyg på statspapper skärps. Artikel 8.5: måste se över kreditbetyg på statspapper oftare: var sjätte månad i stället för en gång . Bilaga I avsnitt D: ska offentliggöra en fullständig värderingsrapport när de utfärdar och ändrar kreditbetyg på statspapper för att underlätta förståelsen för användarna och öka transparensen. Bilaga I avsnitt E del III punkterna 3 och 7: måste redovisa uppgifter om personalfördelningen för kreditbetygen i olika tillgångsklasser (dvs. kreditbetyg på företag, strukturerade finansiella produkter, statspapper). De ska även lämna specificerade uppgifter om sin omsättning, inklusive uppgifter uppdelade efter avgifter för olika tillgångsklasser. Jämförbarhet avseende kreditbetyg och avgifter för kreditbetyg För att stärka konkurrensen på kreditmarknaden och förbättra kreditbetygens kvalitet föreslås följande ändringar. Artikel 11a: Kreditvärderingsinstituten ska underrätta om sina kreditbetyg, vilket säkerställer att alla tillgängliga kreditbetyg på ett låneinstrument offentliggörs i form av ett europeiskt kreditindex (Eurix) som investerarna har fri tillgång till. Artikel 21.4a: får befogenhet att utarbeta förslag till tekniska standarder, som kommissionen ska godkänna, för en harmoniserad bedömningsskalestandard som kreditvärderingsinstituten ska använda. Bilaga I avsnitt B punkt 3a: Avgifter som kreditvärderingsinstituten tar ut av sina kunder för att tillhandahålla kreditbetyg ska vara icke-diskriminerande och inte vara knutna till några villkor. Bilaga I avsnitt E del II punkterna 2a och 2aa: Kreditvärderingsinstituten ska till överlämna en förteckning över de avgifter som man har tagit ut av varje kund för enskilda kreditbetyg och verksamhetsanknutna tjänster. ska enligt förslaget bedriva övervakning med avseende på marknadskoncentrationen, och kommissionen ska lägga fram en rapport om detta. Kreditvärderingsinstitutens civilrättsliga ansvar gentemot investerare Ett kreditvärderingsinstitut är ansvarigt om det begår en överträdelse, uppsåtligen eller av grov oaktsamhet, av förordningen och därmed vållar skada för en investerare som har förlitat sig på ett kreditbetyg som institutet har utfärdat, förutsatt att överträdelsen i fråga har påverkat kreditbetyget. Texten i förordningen förtydligar vissa skyldigheter när det gäller certifierade kreditvärderingsinstitut i tredjeländer. För att texten i förordningen ska stämma överens med terminologin i Lissabonfördraget ersätts hänvisningarna till gemenskapen med hänvisningar till unionen. Frågan om ett europeiskt kreditvärderingsinstitut Syftet med detta förslag är enligt kommissionen inte att inrätta ett europeiskt kreditvärderingsinstitut. Av konsekvensanalysen som åtföljer detta förslag till förordning framgår att ett offentligt finansierat kreditvärderingsinstitut i och för sig kan ha vissa fördelar när det gäller att öka mångfalden av bedömningar på marknaden för kreditbetyg och tillhandahålla ett alternativ till modellen där emittenten betalar, men att det skulle vara svårt att hantera misstankar om intressekonflikter och institutets trovärdighet, särskilt om ett sådant kreditvärderingsinstitut skulle utfärda kreditbetyg på statspapper. Detta bör dock inte, enligt kommissionen, avskräcka andra aktörer från att inrätta nya kreditvärderingsinstitut. Subsidiaritetsprincipen anger att EU ska vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, vare sig på central nivå eller på regional och lokal nivå, och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå. Enligt Lissabonfördraget är det de nationella parlamenten som ska se till att subsidiaritetsprincipen följs. finns bestämmelser i riksdagsordningen om detta för del. Utskottet kan begära att regeringen informerar utskottet om sin bedömning av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen i det aktuella förslaget (10 kap. 6 § riksdagsordningen). Om minst fem ledamöter av utskottet anser att förslaget strider mot subsidiaritetsprincipen ska ett förslag till motiverat yttrande avges till kammaren, som sedan med sedvanliga majoritetsregler beslutar om ett motiverat yttrande ska avges till EU:s institutioner. Om utskottet (och högst fyra ledamöter har en annan uppfattning) anser att förslaget inte strider mot subsidiaritetsprincipen anmäler utskottet det i ett protokollsutdrag till kammaren. underströk i sitt betänkande om tillämpningen av Lissabonfördraget i (bet. 2009/10:KU2) att subsidiaritetsprövningen handlar om att fastställa på vilken nivå, unionsnivå eller någon nationell nivå, den föreslagna åtgärden ska ske, inte huruvida den föreslagna åtgärden ska företas eller inte. Vid denna prövning borde utskotten hämta vägledning från de riktlinjer som alltsedan subsidiaritetsprincipen infördes i varit vägledande vid tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. Av en av dessa principer framgår att man först bör ställa en fråga om det är möjligt att uppnå målen för den föreslagna åtgärden genom att den företas på nationell, regional eller lokal nivå. Om svaret är nekande ska åtgärden vidtas på unionsnivå. Om svaret är jakande ska man ställa frågan om målen för åtgärden kan uppnås bättre genom att den företas på unionsnivå. För att besvara den sistnämnda frågan bör följande följdfrågor ställas: Finns det viktiga gränsöverskridande aspekter på den föreslagna åtgärden som inte på ett tillfredsställande sätt kan regleras genom åtgärder av medlemsstaterna? Skulle underlåtenhet att handla på unionsnivå stå i strid med fördragets krav eller på annat sätt avsevärt skada medlemsstaternas intressen? Skulle en åtgärd på unionsnivå på grund av sin omfattning eller sina verkningar innebära klara fördelar jämfört med en åtgärd på medlemsstatsnivå? Subsidiaritets- och proportionalitetsprincipens tillämpning i detta ärende Kommissionen påminner om att kreditvärderingsinstitutens verksamhet är global och att marknadsaktörer inom hela EU använder och förlitar sig på kreditbetyg utfärdade av institut som är etablerade i skilda medlemsstater. Misslyckanden för kreditvärderingsinstitut i enskilda medlemsstater eller brist på rättsliga ramar för deras verksamhet kan få negativa följder för marknadsaktörer och finansmarknader i alla medlemsstater. Ett sunt regelverk som är tillämpligt inom hela EU är därför nödvändigt för att skydda investerare och marknader mot potentiella brister. Eventuella ytterligare åtgärder rörande kreditvärderingsinstitut kan därför bäst vidtas genom agerande på EU-nivå i enlighet med artikel 5.3 i . Det är vidare kommissionens uppfattning att de föreslagna ändringarna också överensstämmer med proportionalitetsprincipen i artikel 5.4 i . Ändringarna går inte utöver vad som krävs för att uppnå målen. Särskilt villkoren för kreditvärderingsinstituts oberoende kommer att förbättras. Emittenterna måste regelbundet byta de kreditvärderingsinstitut som de betalar för att utfärda kreditbetyg och de måste utse olika av kreditbetyg som rör dem själva och deras låneinstrument. Ändringarna innebär också att investerare och stora kreditvärderingsinstitut begränsas i fråga om vissa investeringsbeslut. Investerare som äger eller mer av ett kreditvärderingsinstitut får inte äga av något annat kreditvärderingsinstitut. Denna begränsning är nödvändig för att garantera att kreditvärderingsinstituten uppfattas som oberoende, eftersom denna uppfattning kan påverkas om samma aktieägare eller delägare gör stora investeringar i olika kreditvärderingsinstitut utan att tillhöra samma grupp av kreditvärderingsinstitut, även om dessa aktieägare eller delägare inte rent rättsligt kan utöva ett bestämmande inflytande eller kontroll. Regeringen, som prövat hela förslaget (både direktiv och förordning) ur ett subsidiaritets- och proportionalitetsperspektiv, delar i sin preliminära ståndpunkt () kommissionens uppfattning att ytterligare åtgärder rörande kreditvärderingsinstitut bör vidtas på EU-nivå. Förslaget om ett harmoniserat civilrättsligt ansvar för kreditvärderingsinstitut skulle dock, enligt regeringen, kunna ifrågasättas utifrån subsidiaritetsprincipen. Gällande förordning gör det möjligt för medlemsstaterna att reglera det civilrättsliga ansvaret på ett sätt som är förenligt med respektive rättsordning för övrigt. Denna handlingsfrihet är nödvändig med hänsyn till att de skadeståndsrättsliga regelverken ser så olika ut i medlemsstaterna. Regeringen ser därför såväl principiella som praktiska problem med att införa en rätt till ersättning för tredjemansskador. Regeringen är delvis tveksam till kommissionens bedömning att förslaget är förenligt även med proportionalitetsprincipen. Principen föreskriver att åtgärderna inte ska gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå de eftersträvade målen. Flera av förslagen är mycket långtgående och innebär stora förändringar i rådande verksamhetsformer och konkurrensförhållanden. Det gäller, förutom de harmoniserade reglerna om civilrättsligt ansvar, bl.a. ägarbegränsningarna, begränsningarna av näringsfriheten genom krav på rotation av kreditvärderingsinstitut och nyckelpersonal, kraven på godkännande från av nya modeller, kraven på transparens avseende avgifter från kunder samt kraven på en harmonisering av betygsskalorna. Enligt regeringens preliminära bedömning riskerar flera av förslagen att försämra marknadens funktionssätt. Övriga medlemsstaters ståndpunkter avseende förslaget är ännu inte kända, men subsidiaritetsprövningar pågår i parlamenten i , , , och . Utskottet vill inledningsvis framhålla att det välkomnar kommissionens arbete med att ytterligare förstärka regelverket kring kreditvärderingsinstitut och användningen av kreditbetyg. och kreditbetyg spelar viktiga roller och bidrar till en bättre fungerande finansmarknad. Det är viktigt att EU uppfyller sina åtaganden gentemot G20 avseende åtgärder för att minska övertron på kreditbetyg. Utskottet ställer sig positivt till åtgärder som främjar en högre kvalitet på kreditbetyg och som ökar transparensen på området. Det är dock utskottets uppfattning att den del av förslaget som rör ett harmoniserat civilrättsligt ansvar för kreditvärderingsinstitut strider mot subsidiaritetsprincipen. gällande förordning gör det möjligt för medlemsstaterna att reglera det civilrättsliga ansvaret på ett sätt som är förenligt med respektive rättsordning för övrigt. Denna handlingsfrihet är nödvändig med hänsyn till att de skadeståndsrättsliga regelverken ser så olika ut i medlemsstaterna. Utskottet ser såväl principiella som praktiska problem med att införa en rätt till ersättning för tredjemansskador. Utskottet finner således att kommissionens förslag strider mot subsidiaritetsprincipen och föreslår att lämnar ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande med den lydelse som anges i bilaga 2. Förteckning över behandlade förslag KOM(2011) 747 Förslag till och rådets förordning om ändring av förordning (EG) nr 1060/2009 om kreditvärderingsinstitut. Motiverat yttrande från riksdag Kommissionens förslag till förordning om ändring av förordning (EG) nr 1060/2009 om kreditvärderingsinstitut (KOM(2011) 747 slutlig), som redovisas i finansutskottets utlåtande /12:FiU34 Subsidiaritetsprövning om förslag till förordning om kreditvärderingsinstitut, har prövats av utifrån tillämpningen av subsidiaritetsprincipen. välkomnar kommissionens arbete med att ytterligare förstärka regelverket kring kreditvärderingsinstitut och användningen av kreditbetyg. och kreditbetyg spelar betydande roller och kan bidra till en bättre fungerande finansmarknad. Det är viktigt att EU uppfyller sina åtaganden gentemot G20 avseende åtgärder för att minska övertron på kreditbetyg. På ett generellt plan ställer sig positiv till åtgärder som främjar en högre kvalitet på kreditbetyg och som ökar transparensen på området. Däremot har invändningar mot den del av förslaget som rör ett harmoniserat civilrättsligt ansvar för kreditvärderingsinstitut. gällande förordning gör det möjligt för medlemsstaterna att reglera det civilrättsliga ansvaret på ett sätt som är förenligt med respektive rättsordning i övrigt. Denna handlingsfrihet är nödvändig med hänsyn till att de skadeståndsrättsliga regelverken ser så olika ut i medlemsstaterna. ser såväl principiella som praktiska problem med att införa en rätt till ersättning för tredjemansskador och finner därmed att förslaget i sitt nuvarande skick inte är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Kommissionen bör enligt mening återkomma med ett förslag som motsvarar det nu behandlade förslaget med den ändringen att det tydligt framgår att medlemsstaterna även fortsättningsvis har möjlighet att reglera det civilrättsliga ansvaret på ett sätt som är förenligt med respektive rättsordning. Det är ett enigt utskott som beslutat lämna en subsidiaritetsinvändning och därtill ett motiverat yttrande angående förslag till ny förordning om kreditvärderingsinstitut, så som kommissionens förslag nu är utformat. Det kommer således inte att bli någon debatt, men det kan vara intressant att kort beskriva ärendet i alla fall.Subsidiaritetsprincipen anger att EU ska vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen bäst kan nås genom åtgärder på unionsnivå. Därtill föreskriver proportionalitetsprincipen att åtgärderna inte ska gå utöver vad som är nödvändigt för att nå de uppställda målen. Det är viktigt att säga att det inte är sakfrågan vi hanterar i det här ärendet, utan det är en subsidiaritetsprövning.