bet · H001NU10 · 2012-12-06 00:00:00 — 2012/13:NU10 Låneram för I betänkandet behandlar utskottet proposition 2012/13:46 Låneram för samt en motion som väckts med anledning av propositionen. Vidare behandlas en motion om SAS från den allmänna motionstiden . Regeringens förslag innebär att ges tillgång till en låneram i för 20122015, till marknadsmässiga villkor och till ett belopp om högst . Utskottet tillstyrker regeringens förslag med den ändringen att låneramen ska gälla för , i stället för . Vidare föreslår utskottet att ärendet avgörs i kammaren efter endast en bordläggning. I en reservation (MP) förordas att ska avslå regeringens förslag om en låneram och i stället begära att regeringen skyndsamt presenterar ett förslag till en ordnad avveckling av det statliga ägandet i SAS. I betänkandet finns även två särskilda yttranden (S och V). Utskottets förslag till riksdagsbeslut medger att regeringen beslutar om en låneram i för för 20122015, till marknadsmässiga villkor och till ett belopp om högst . Därmed bifaller delvis proposition 2012/13:46 och avslår motionerna 2012/13:N10 av m.fl. (MP) yrkandena 1 och 2 samt 2012/13:N335 av m.fl. (MP). Reservation (MP) Utskottet föreslår att ärendet avgörs efter endast en bordläggning. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (MP), (S), (M), (M), (S), (M), (S), (FP), (S), (S), (M), (V), (S), (SD), (KD) och (C). Ärendet och dess beredning I detta betänkande behandlas proposition 2012/13:46 Låneram för en motion som väckts med anledning av propositionen en motion från den allmänna motionstiden . Utskottet har gett finansutskottet tillfälle att yttra sig över propositionen och de motioner som väckts med anledning av propositionen i de delar som rör finansutskottets beredningsområde. yttrande (yttr. 2012/13:FiU6y) återfinns i bilaga 2 i betänkandet. har i en promemoria (Fi2012/271) framfört tilläggsinformation till propositionen. Regeringen föreslår att medger att regeringen beslutar om en låneram i för till ett belopp om högst . Låneramen är avsedd att utgöra en del av en ny kreditfacilitet för bolaget. ska betala en marknadsmässig avgift för kreditfaciliteten och en marknadsmässig ränta för den kredit som eventuellt tas i anspråk. Förslaget innebär att bolaget ges nödvändig tillgång till en likviditetsreserv för sin fortsatta verksamhet. Utskottets förslag i korthet medger att regeringen beslutar om en låneram i för för 20122015, till marknadsmässiga villkor och till ett belopp om högst . Motionsyrkandena avslås av . Jämför reservation (MP) och särskilda yttrandena 1 (S) och 2 (V). Regeringen föreslår i propositionen att medger att regeringen beslutar om en låneram i för SAS för 20122015, till marknadsmässiga villkor och till ett belopp om högst . I samband med SAS nyemissioner 2009 och 2010 investerade svenska staten totalt i bolaget, vilket innebar att man deltog med kapitaltillskott i förhållande till sin ägarandel om . Regeringen gjorde då bedömningen att pågående effektiviseringar och åtgärdsprogram var tillräckliga för att åstadkomma ett lönsamt och långsiktigt livskraftigt bolag. har dock priskonkurrensen på den internationella flygmarknaden tilltagit och ökade bränslepriser pressat flygbranschen ytterligare. Styrelsen och ledningen i SAS har utarbetat en ny affärsplan, 4 Excellence Next Generation (4XNG), som inkluderar betydande besparingsåtgärder och effektivitetsförbättringar för att säkerställa ett långsiktigt konkurrenskraftigt bolag. Planen innebär långtgående kostnadssänkningar på ca , utöver åtgärderna enligt strategin 4 Excellence som lanserades tredje kvartalet 2011 med målsättningen att 2015 ha uppnått intäkts- och kostnadseffekter på . Planen omfattar även avyttringar av tillgångar för att minska bolagets framtida beroende av extern finansiering. Regeringen bedömer att ett genomförande av åtgärderna i planen kommer att konsolidera verksamheten och skapa förutsättningar för att åter göra bolaget lönsamt. SAS bedöms, efter att planen har genomförts, ha en sådan ekonomisk ställning att bolaget kan finansiera sin verksamhet på den privata kreditmarknaden, utan aktieägarnas deltagande. Regeringen bedömer även att den nya affärsplanen gör SAS mer attraktivt för en potentiell köpare, och att den därmed ökar möjligheterna för staten att minska ägandet i bolaget. En förutsättning för att SAS ska kunna genomföra affärsplanen är att bolaget har tillgång till en likviditetsreserv för tiden fram till dess att åtgärderna i planen väntas leda till att bolaget uppvisar en väsentligt stärkt lönsamhet. SAS har därför vänt sig till de fyra största aktieägarna i bolaget; svenska, norska och danska staten samt och sju banker med ett förslag om deltagande i en ny kreditfacilitet. Den totala kreditfaciliteten uppgår till maximalt och löper t.o.m. . Svenska, norska och danska staten svarar tillsammans för av faciliteten och deltar på samma villkor som övriga aktörer. Svenska statens andel av kreditfaciliteten uppgår till högst . För sitt deltagande i kreditfaciliteten får långivarna en marknadsmässig ersättning i form av avgifter för utfärdande, tillhandahållande och avveckling av faciliteten samt ränta vid ett eventuellt utnyttjande av faciliteten. Marknadsmässig ersättning innebär enligt den s.k. marknadsekonomiska investerarprincipen krav på kompensation för risk och administrativa kostnader och därutöver ett vinstelement. Långivarnas exponering vid ett eventuellt utnyttjande av kreditfaciliteten täcks av säkerheter, vars värde motsvarar en betydande andel av den sammanlagda faciliteten. Bolaget är därutöver förpliktigat att löpande informera långivarna om en rad förhållanden som rör genomförandet av den nya affärsplanen. Av 9 kap. 8 § andra stycket regeringsformen framgår att regeringen inte utan medgivande får ta upp lån eller göra andra ekonomiska åtaganden för staten. Enligt 6 kap. 3 § första stycket budgetlagen (2011:203) får regeringen, för det ändamål och intill det belopp som har beslutat för ett eller flera budgetår, besluta om utlåning som finansieras med lån i . I 6 kap. 4 § första stycket samma lag anges att det för ett sådant lån ska tas ut en ränta eller avgift som ska motsvara statens förväntade kostnad för lånet eller åtagandet, om inte har beslutat något annat för ett visst lån eller åtagande. Enligt 7 kap. 3 § får utlåning för vilken den förväntade förlusten är låg finansieras med lån i . Enligt förarbetena kan som riktlinje gälla att kreditrisken betraktas som låg om den förväntade förlusten på goda grunder bedöms understiga (prop. 2010/11:40 s. 150). Regeringen bedömer att kreditrisken för staten för tillhandahållandet av en låneram bedöms vara tillräckligt låg för att behovet av finansiering ska kunna tillgodoses genom lån i enligt 7 kap. 3 § budgetlagen. Kreditrisken avspeglas även i ersättningen till staten. Av fördraget om Europeiska unionens funktionssätts (EUF-fördraget) bestämmelser om statligt stöd följer att en låneram endast kan tillhandahållas om staten som ägare agerar på ett sätt som en privat aktör skulle ha gjort i samma situation, och på villkor som skulle accepteras av en sådan aktör. Som ovan anförts deltar staten i kreditfaciliteten på marknadsmässiga villkor. Den nya affärsplanen bedöms vidare leda till en ökning av bolagets värde. Den avkastning som erhålls i form av dels avgifts- och ränteintäkter, dels förväntade kapitalvinster på statens aktieinnehav, står i rimlig proportion till den risk som deltagandet i kreditfaciliteten innebär. Enligt regeringens bedömning utgör därmed ett deltagande i kreditfaciliteten inte något statsstöd i EUF-fördragets bemärkelse. föreslås mot denna bakgrund medge att regeringen beslutar om en låneram i för SAS för 20122015, till marknadsmässiga villkor och till ett belopp om högst . Regeringens förslag om en låneram i för SAS bör avslås, anförs det i kommittémotion 2012/13:N10 av m.fl. (MP). Vidare begär motionärerna att regeringen ska återkomma med ett förslag till som innebär att det statliga ägandet i SAS skyndsamt avvecklas. SAS har länge haft stora ekonomiska problem och staten har vid ett flertal tillfällen varit tvungen att gå in med ägartillskott i bolaget. Det är svårt att se någon samhällspolitisk nytta med att staten äger flygbolag. Staten bör i huvudsak inte äga företag som finns på fungerande konkurrensutsatta marknader. Motionärerna delar regeringens bedömning att den nya affärsplanen rimligen gör bolaget mer attraktivt inför en försäljning, men tror inte att de nuvarande planerna är tillräckliga för att göra SAS lönsamt. Förslaget om en låneram innebär fortsatt stora ekonomiska risker med skattepengar. Flygindustrin står inför stora strukturella problem. Att i det läget subventionera olönsam flygtrafik är inte en ansvarsfull ekonomisk politik, menar motionärerna. De anser inte heller att regeringen på ett bra sätt förvaltat det bemyndigande som finns om att avveckla det statliga ägandet i SAS. Med en mer aktiv politik hade regeringen tidigare kunnat avveckla ägandet i SAS. Att medge lån till SAS utan att det finns en uttalad plan från regeringens sida om hur avvecklingen av det statliga engagemanget i bolaget ska gå till anser motionärerna inte är en ansvarsfull ägarpolitik. Staten bör skyndsamt presentera ett förslag till en ordnad avveckling av det statliga ägandet i SAS. I motion 2012/13:N335 av m.fl. (MP) framförs det att den svenska flygmarknaden inte behöver någon statlig inblandning för att fungera, varken inom eller till resten av världen. SAS har länge haft stora ekonomiska problem och det är svårt att se någon ekonomisk eller politisk nytta med att staten äger ett flygbolag. Det är dags att regeringen aktivt arbetar med att hitta en ny ägare till SAS och säljer statens andel i bolaget, anför motionärerna. påpekar i sitt yttrande (yttr. 2012/13:FiU6y) att den svenska staten som ägare har deltagit i betydande nyemissioner motsvarande och 2010, och att finansutskottet liksom regeringen gjorde bedömningen att pågående effektiviseringar och åtgärdsprogram var tillräckliga för att åstadkomma ett lönsamt och långsiktigt livskraftigt bolag. kan dock konstatera att bolaget trots upprepade besparingsprogram har ett för högt kostnadsläge. Tillsammans med att priskonkurrensen på den internationella flygmarknaden har tilltagit och de ökade bränslepriserna har pressat flygbranschen ytterligare har SAS haft en otillfredsställande lönsamhet . Mot den bakgrunden har styrelsen och ledningen i SAS utarbetat den nya affärsplanen 4XNG, som innebär betydande besparingsåtgärder och effektivitetsförbättringar för att säkerställa ett konkurrenskraftigt bolag. En förutsättning för att SAS ska kunna genomföra affärsplanen är att bolaget har tillgång till en likviditetsreserv för tiden fram till dess att åtgärderna i planen väntas leda till att bolaget uppvisar en väsentligt stärkt lönsamhet. Den nya affärsplanen 4XNG är mycket omfattande och innebär långtgående kostnadssänkningar på ca . Utöver detta har den affärsplan som SAS presenterade 4 Excellence accelererats, vilket beräknas leda till i intäkts- och kostnadsåtgärder under 20122013. Med beaktande av detta anser finansutskottet att regeringens förslag om att svenska staten , 20122015, ska delta i en kreditfacilitet för att säkra SAS tillgång till likviditet när bolaget genomför sin nya affärsplan innebär att staten agerar som en ansvarsfull ägare. innebär en kreditfacilitet lägre risk jämfört med ett tillskott av aktiekapital, vilket enligt finansutskottet också innebär ett ansvar gentemot skattebetalarna. Genom att staten är garanterad en marknadsmässig ränta på lånet och att långivarnas exponering vid ett eventuellt utnyttjande täcks av säkerheter, bedömer finansutskottet liksom regeringen att risken för utlåningen till SAS är låg. Det faktum att bolaget är förpliktigat att löpande informera långivarna om en rad förhållanden som rör genomförandet av den nya affärsplanen för att över huvud taget få nyttja lånemöjligheten är också betryggande. beslutade i samband med nyemissionen 2010 att bemyndiga regeringen att minska statens ägande i SAS. Enligt finansutskottets ställningstagande (bet. 2009/10:FiU35) skulle detta uppfattas som ett tydligt besked om statens inställning när det gäller försäljning inom överskådlig tid. står fast vid detta ställningstagande och understryker återigen vikten av att en försäljning sker i ordnade former när det finns en seriös köpare. Med den nya affärsplanen görs bolaget mer attraktivt för en potentiell köpare, vilket ökar möjligheterna för staten att minska ägandet i företaget. När det gäller ståndpunkt att staten inte ska delta i att säkra SAS tillgång till likviditet utan i stället skyndsamt avveckla det statliga ägandet i SAS är det finansutskottets uppfattning att det varken är i enlighet med ett ansvarsfullt ägarskap eller innebär att staten är försiktig och varsam med statlig egendom och skattemedel. I stället innebär alternativ en ännu större risk för staten än att säkra tillgång till likviditet för bolaget, eftersom det inte finns någon köpare till SAS. föreslår att näringsutskottet tillstyrker propositionens förslag att ge SAS tillgång till en låneram i och avstyrker motion 2012/13:N10 (MP). I en avvikande mening (MP) förordas att ska avslå regeringens förslag om en låneram i och att regeringen i stället skyndsamt ska inleda en avveckling av det statliga ägandet i SAS och därför återkomma till med en plan för hur detta ska kunna gå till. bemyndigade regeringen att för svenska statens räkning, på vissa villkor, delta i en nyemission i SAS genom att teckna sin s.k. pro rata-andel av den då förslagna nyemissionen upp till ett belopp om högst (prop. 2009/10:121, bet. 2009/10:FiU35, yttr. 2009/10:NU2y). beslutade också att höja ramen för utgiftsområde 24 Näringsliv med och att höja anslaget Kapitalinsatser i statliga bolag (1:21) med samma belopp. I sitt yttrande till finansutskottet erinrade näringsutskottet om den bedömning som utskottet hade gjort i sitt yttrande till finansutskottet (prop. 2008/09:124, bet. 2008/09:FiU40, yttr. 2008/09:NU7y) om att det då aktuella kapitaltillskottet om var nödvändigt för att ge förutsättningar för att affärsplanen skulle kunna genomföras. Den ekonomiska krisen drabbade dock flygindustrin och SAS hårdare än vad som förutsågs , påpekade utskottet. SAS kassaflöde och likviditet hade påverkats negativt. hade beslutat att kostnadsbesparingsprogrammet inom skulle förstärkas med ytterligare , vilket innebar att det totala programmet uppgick till . För att stärka den finansiella ställningen skulle SAS vidare genomföra refinansiering av de obligationslån som förföll (ca ), och styrelsen hade föreslagit en nyemission om ca . Dessutom hade en avsiktsförklaring träffats med fackföreningarna för piloter och kabinanställda med mål om ytterligare kostnadsåtgärder om . delade regeringens bedömning att de aktuella åtgärderna borde vidtas. Företrädarna för i finans- och näringsutskotten ansåg att inte borde lämna de begärda bemyndigandena avseende deltagande i nyemissionen. beslutade också att ge regeringen bemyndigande att minska ägandet i SAS (prop. 2009/10:121, bet. 2009/10:FiU35, yttr. 2009/10:NU2y). anförde i sitt yttrande, i vilket finansutskottet instämde, att bemyndigande att minska ägandet i SAS ska uppfattas som ett tydligt besked om statens inställning när det gäller försäljning inom överskådlig tid och underströk vikten av att en försäljning sker i ordnade former när det finns en seriös köpare. Utskottet erinrade i sitt ställningstagande , med anledning av de då aktuella motionerna om försäljning av statens andel i SAS, om att regeringen redan har mandat att genomföra en försäljning av statens andel i SAS. Utskottet kunde inte se någon anledning för att fatta ytterligare beslut i den aktuella frågan. I en reservation (MP) förordades det att regeringen aktivt borde arbeta för att hitta en ny ägare till statens andel i SAS och att borde uppmana regeringen att möjligt inleda en försäljning. Frågans hantering i och Finansudvalget i det danska beslutade att bemyndiga att ingå avtal om en kreditfacilitet. I är behandling i beräknad till . I den proposition som den norska regeringen lagt fram till (prop. 38 S (20122013)) redovisas mer detaljerat de villkor som finns i avtalet mellan SAS och de tre staterna, och sju banker som ska vara uppfyllda för att bolaget ska få nyttja faciliteten (s. 4 i propositionen). Av avtalet (rammeavtalen) framgår följande: Kreditfaciliteten löper fram till . SAS betalar för kreditfaciliteten genom (i) en s.k. upfront avgift (gebyr), (ii) en avgift för den outnyttjade andelen av faciliteten (iii) ränta för utnyttjande av kreditfaciliteten och (iv) en s.k. exitavgift när kreditfaciliteten upphör. För att kunna utnyttja faciliteten måste SAS uppfylla ett antal villkor (covenants), däribland vissa finansiella nyckeltal som regelmässigt måste uppfyllas. SAS ska ställa ut säkerheter för delar av den exponering som långivarna får när kreditfaciliteten utnyttjas. Flera ägarandelar, däribland Wideröe, ska säljas. SAS förpliktigar sig att löpande informera långivarna om en rad förhållanden, t.ex. genomförandet av 4XNG-planen. Avtalet upphör i det fall det visar sig att det bryter mot statsstödsregelverket. För att SAS ska få tillgång till kreditfaciliteten måste bolaget ha ingått nya kollektivavtal med de anställda som ger kostnadsbesparingar motsvarande minst de som beräknas i 4XNG-planen. Som en del av detta krävs för undertecknande av avtalet om kreditfacilitet en bekräftelse från en oberoende part om att de nya överenskommelserna som ingås ger de besparingar som planen lägger grunden till. Vidare krävs ett parlamentariskt godkännande i de tre länderna. Det krävs också att alla parter har godkänt grunden till kreditfaciliteten . SAS nya affärsplan 4 Excellence Next Generation (4XNG) inkluderar betydande besparingsåtgärder och effektivitetsförbättringar för att säkerställa ett konkurrenskraftigt bolag. Planen omfattar även avyttringar av tillgångar för att minska bolagets framtida beroende av extern finansiering. En förutsättning för att affärsplanen ska kunna genomföras är att SAS har tillgång till en likviditetsreserv fram till den tidpunkt då bolaget kan förväntas uppvisa en väsentligt stärkt lönsamhet. Den nya affärsplanen 4XNG är mycket omfattande och innebär långtgående kostnadssänkningar på ca . Utöver detta har den affärsplan som SAS presenterade accelererats, vilket beräknas leda till i intäkts- och kostnadsåtgärder under 20122013. Med beaktande av detta anser utskottet i likhet med finansutskottet att regeringens förslag att svenska staten ska delta i en kreditfacilitet för att säkra SAS tillgång till likviditet när bolaget genomför sin nya affärsplan innebär att staten agerar som en ansvarsfull ägare. innebär en kreditfacilitet, som finansutskottet påpekat, lägre risk jämfört med ett tillskott av aktiekapital och innebär således också ett ansvarsfullt agerande gentemot skattebetalarna. Genom att staten är garanterad en marknadsmässig ränta på lånet och att långivarnas exponering vid ett eventuellt utnyttjande täcks av säkerheter, bedömer utskottet liksom regeringen att risken för utlåningen till SAS är låg. Det faktum att bolaget är förpliktigat att löpande informera långivarna om en rad förhållanden som rör genomförandet av den nya affärsplanen för att över huvud taget få nyttja lånemöjligheten är också betryggande. Utskottet instämmer i regeringens bedömning att ett deltagande i kreditfaciliteten inte utgör något statsstöd i EUF-fördragets bemärkelse. Statens deltagande i kreditfaciliteten sker på marknadsmässiga villkor och den nya affärsplanen bedöms leda till en ökning av bolagets värde. Den avkastning som erhålls i form av dels avgifts- och ränteintäkter, dels förväntade kapitalvinster på statens aktieinnehav, bedöms stå i rimlig proportion till den risk som deltagandet i kreditfaciliteten innebär. Utskottet noterar vidare att avtalet upphör i det fall det trots allt skulle visa sig bryta mot statsstödsregelverket. beslutade att bemyndiga regeringen att minska statens ägande i SAS (prop. 2009/10:121, bet. 2009/10:FiU35). Utskottet anförde i sitt yttrande (yttr. 2009/10:NU2y), i vilket finansutskottet instämde, att bemyndigande att minska ägandet i SAS ska uppfattas som ett tydligt besked om statens inställning när det gäller försäljning inom överskådlig tid och underströk vikten av att en försäljning sker i ordnade former när det finns en seriös köpare. Utskottet står fast vid detta ställningstagande. Den nya affärsplanen gör SAS mer attraktivt för en potentiell köpare. Därmed ökar möjligheterna för staten att minska ägandet i bolaget. Regeringen har som nämnts redan mandat att genomföra en försäljning av statens andel i SAS. Utskottet kan inte se någon anledning för att nu fatta ytterligare beslut i denna fråga. Utskottet utgår från att regeringen genomför de analyser som krävs för att förbereda ett eventuellt minskat ägande i SAS. Något behov av att regeringen för presenterar ett förslag till hur avvecklingen av det statliga engagemanget i bolaget ska gå till kan utskottet inte se. När det gäller ståndpunkten i motion 2012/13:N10 (MP) om att staten inte ska delta i att säkra SAS tillgång till likviditet utan i stället skyndsamt ska inleda en avveckling av det statliga ägandet i SAS, delar utskottet dessutom finansutskottets uppfattning att ett sådant agerande varken är i enlighet med ett ansvarsfullt ägarskap eller innebär att staten är försiktig och varsam med statlig egendom och skattemedel. I stället innebär alternativet en ännu större risk för staten än att säkra tillgång till likviditet för bolaget, eftersom det inte finns någon köpare till SAS. I propositionen anges som låntagare i kreditfaciliteten. , som bl.a. består av moderbolaget och de tre helägda dotterbolagen /S, SAS och , bedriver huvuddelen av sin verksamhet i ett konsortium, benämnt , som närmast lyder under de tre nämnda dotterbolagen. I de slutliga förslagen till avtal om kreditfaciliteten har SAS-konsortiet angetts som låntagare. Även har dock vissa åtaganden enligt avtalen. Mot denna bakgrund föreslår utskottet att medger att regeringen beslutar om en låneram för , i stället för en låneram för . Därmed tillstyrker utskottet regeringens förslag med den ändringen att låneramen gäller för och avstyrker motionerna 2012/13:N10 (MP) och 2012/13:N335 (MP). Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservation. Låneram för () av (MP). Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut borde ha följande lydelse: avslår regeringens förslag om en låneram i för för 20122015 och tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. 2012/13:N10 av m.fl. (MP) yrkandena 1 och 2 samt avslår proposition 2012/13:46 och motion 2012/13:N335 av m.fl. (MP). SAS är ett bolag som länge har haft stora ekonomiska problem. Staten har vid ett flertal tillfällen varit tvungen att gå in med ägartillskott. bemyndigade regeringen att delta i nyemissioner på 1,3 miljarder respektive . föreslår regeringen att SAS ska få tillgång till en låneram i på . var emot att staten skulle delta i de båda nyemissionerna 2009 och 2010. I stället för att gå in med ägartillskott förordade att det statliga ägandet i SAS skulle avvecklas. Företrädare för anförde då att de affärsplaner som bolaget hade presenterat för att klara neddragningarna medförde stora ekonomiska risker och att det inte var säkert att besparingsplanerna skulle komma att lyckas. Lika viktigt för tidigare ställningstagande har dock varit de strukturella problemen på flygmarknaden och principiella ställningstaganden vad det gäller statligt ägande. Dessa skäl är alltjämt giltiga. Det är svårt att se någon samhällspolitisk nytta med att staten äger flygbolag. när flygverksamheten var ny och det var monopol åtminstone på inrikesflyget fanns anledningar till statligt ägande.