bet · GZ01UU13 · 2012-02-16 00:00:00 — 2011/12:UU13 Internationella insatser Utskottet behandlar i detta betänkande regeringens skrivelse om svenska bidrag till internationella insatser 2011/12:18 samt tre följdmotioner. Skrivelsen är föranledd av att har granskat regeringens styrning av svenska bidrag till internationella insatser inom det freds- och säkerhetsfrämjande området. I skrivelsen instämmer regeringen i flera avseenden med i dess iakttagelser av bidrag till internationella insatser inom det freds- och säkerhetsfrämjande området. Inom flera områden avser regeringen att vidta åtgärder med anledning av iakttagelser. Utskottet föreslår att lägger skrivelsen till handlingarna och avstyrker motionerna. I betänkandet finns tre reservationer (S), (MP och V) samt (SD). Utskottets förslag till riksdagsbeslut Svenska bidrag till internationella insatser avslår motionerna 2011/12:U6, 2011/12:U7 yrkandena 17 och 2011/12:U8 yrkandena 15. Reservation 1 (S) Reservation 2 (MP, V) Reservation 3 (SD) lägger skrivelse 2011/12:18 till handlingarna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (M), (S), (M), (S), (M), (S), (FP), (S), (C), (S), (FP), (MP), (SD), (V) och (KD). Ärendet och dess beredning har granskat regeringens styrning av svenska bidrag till internationella insatser inom det freds- och säkerhetsfrämjande området. har redovisat granskningen i rapporten till internationella insatser (RiR 2011:14). har lämnat synpunkter på bedömning av den egna myndigheten. För att redogöra för regeringens åtgärder med anledning av rapporten överlämnade regeringen skrivelse 2011/12:18 till . Skrivelsen har remitterats till utrikesutskottet. Tre följdmotioner har väckts med anledning av skrivelsen. informerade företrädare för och om regeringens skrivelse respektive rapporten från . har erbjudits tillfälle att yttra sig över skrivelse 2011/12:18 och följdmotionerna. granskning av svenska bidrag till internationella insatser var föranledd av de ambitionsökningar som regeringen har givit uttryck för i fråga om svenskt deltagande i internationella insatser och stöd till länder i kris och konflikt. syfte med granskningen var att bedöma förutsättningarna för ett samordnat och effektivt resursutnyttjande. Granskningen fokuserade på regeringens hantering av svenska bidrag men även på hur de berörda myndigheterna hanterade verksamheten. Granskningen baserades på en kartläggning och analys av styrning, finansiering och rapportering. granskning resulterade i sju huvudsakliga slutsatser: 1) begränsad konkretisering av regeringens övergripande mål och motiv för svenska bidrag till internationella insatser, 2) begränsad redovisning från regeringen av omfattning, nytta och resultat av insatserna, 3) trots ökade medel till Försvarsmakten för deltagande i internationella insatserna samt ökade medel till anses det svårt att följa kostnaderna och få insyn i de totala kostnaderna för svenska bidrag, 4) beslut om militära förbandsinsatser anses inte ha bäring på totala kostnader; den s.k. särkostnadsmodellen anses innebära en betydande risk för att de totala kostnaderna underskattas, 5) regeringen anses ha bristande former för samverkan i syfte att uppnå ambitionen om stärka samverkan mellan svenska aktörer, inklusive civil-militär samverkan i internationella sammanhang, 6) regeringens styrning av svenska myndigheters engagemang i internationella sammanhang bedöms styras i parallella processer, vilket begränsar förutsättningarna för tydlighet och för att uppnå synergier, 7) har ett tydligt mandat för att lösa komplicerade frågor som rör samordning och samverkan, men anses ha begränsade förutsättningar för att lösa uppgifterna. I regeringens skrivelse 2011/12:18 instämde regeringen i flera avseenden med i dess iakttagelser av bidrag till internationella insatser inom det freds- och säkerhetsfrämjande området. Regeringen underströk dock att det freds- och säkerhetsfrämjande området bedrivs med särskilda förtecken: De flesta myndigheter som är involverade i internationella insatser har andra huvudsakliga uppgifter än att delta i krishanteringsinsatser. De internationella insatserna, i synnerhet bidragen till EU:s civila insatser, har utvecklats kraftigt . Detta har skett som insatserna blivit mer omfattande och att verksamheten bedrivs i länder som genomgår eller just genomgått konflikter och kriser. Förändringar kan komma snabbt och kraven på flexibilitet är stora. Genom att bidra med civil och militär personal bidrar inte bara till fred, säkerhet och utveckling i ett specifikt land, utan också till att stärka t.ex. EU och FN. I skrivelsen framgår att regeringen har för avsikt att konkretisera mål och motiv för svenska bidrag till internationella insatser. I uppdragen till myndigheterna kommer regeringen att precisera att syftet med de svenska bidragen är att bidra till de mål som ställts upp för respektive insats. vill regeringen poängtera att internationella insatser inte får ske på bekostnad av myndigheternas möjlighet att fullgöra sina kärnuppgifter och uppnå de mål regeringen angett för myndigheternas kärnverksamhet i . För de militära insatserna anges det i skrivelsen att motiv och mål tydligare bör kunna lyftas fram i de propositioner som avser att en svensk väpnad styrka ska kunna sändas till ett annat land. Det anges i skrivelsen att en skrivelse om den civila krishanteringen är under utarbetande i syfte att inför redovisa de politiska målsättningarna för och omfattningen av deltagande i sådana insatser. Regeringen avser att utveckla informationen till för att bättre kunna ge en samlad bild av omfattningen och lokaliseringen av samt kostnaderna för de svenska bidragen till internationella insatser. Detta inleddes i samband med budgetpropositionen . Regeringen har dock inte för avsikt att ompröva särkostnadsmodellen. Vidare anges i skrivelsen att ett mer effektivt och resultatinriktat bistånd är prioriterat av regeringen, liksom att resultat redovisas på ett tydligt och transparent sätt. Utöver vad rekommenderar har regeringen därför för avsikt att också skärpa kraven på resultatredovisning för de internationella krishanteringsinsatser till vilka bidrar med civil personal. Detta är en del av den samlade översynen av biståndet och arbetet för att förbättra styrningen och resultatredovisningen inom det svenska biståndet. I skrivelsen framgår vidare att regeringen förbereder en mer systematisk uppföljning av myndigheternas genomförande av regeringens uppdrag att bidra med personal till insatserna, bl.a. genom ett förbättrat prognosarbete. Återredovisningskraven från myndigheterna bör, genom krav i regleringsbreven, kunna utvecklas och göras mer lika. Genom s.k. dimensioneringsbeslut, som har använts , ger regeringen de myndigheter för vilka omfattningen av bidragen till internationella insatser inte styrs genom regleringsbrev (, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap samt ) en tydligare styrning och utökad framförhållning för rekryteringen av personal till insatserna. Regeringen avser även att vidta åtgärder för att stärka samordningen av rättsväsendets myndigheter när det gäller deras medverkan i internationella krishanteringsinsatser. Regeringen bedömer att en allt större efterfrågan på personal till dessa insatser kräver att formerna för det internationella deltagandet utvecklas och att myndigheternas olika delar stärks var för sig men även inbördes utan att detta inverkar menligt på den nationella verksamheten. Regeringen bedömer att det inte är motiverat att ompröva samverkansfunktionen, eftersom denna funktion på statssekreterarnivå är relativt nyinrättad och bör få verka innan andra modeller eller funktioner prövas. Regeringen anser det angeläget att alla berörda myndigheter bidrar till ett samordnat och effektivt genomförande av internationella insatser inom det freds- och säkerhetsfrämjande området. Regeringen avser att se över hur en bättre samordning kan åstadkommas inklusive frågan om roll att bidra till samordning. I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser i granskningsrapporten till internationella insatser (RiR 2011:14). Regeringen instämmer i många avseenden med i dess iakttagelser av bidrag till internationella insatser. Regeringen har redan genomfört eller har för avsikt att genomföra flera av de åtgärder som berör. I skrivelsen redovisas de åtgärder som regeringen avser att vidta med anledning av rapporten. Svenska bidrag till internationella insatser Socialdemokraterna anger i kommittémotion 2011/12:U6 (S) bl.a. att alltjämt saknar en ordentlig strategi för bidrag till internationella insatser, att regeringen bör presentera en samlad bild för ifråga om omfattning, inriktning, kostnader m.m. i samband med deltagande i freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet, att det är angeläget med en förbättrad resultatredovisning till , att regeringen bör ta fram tydligare skrivningar om vad som avses med civil-militär samverkan och om hur aktörer ska samverka i praktiken såväl organisatoriskt på hemmaplan som praktiskt ute i fält. I kommittémotion 2011/12:U7 (MP) yrkande 1 vill att politiken för global utveckling uttryckligen ska vara styrande också för svenska militära internationella insatser. I motionens yrkande 2 föreslår att regeringen och myndigheterna bör påminnas om att beslut så som de kommer till uttryck i betänkandetexter är styrande för deras verksamhet. I motionens yrkande 3 vill att det ställs likvärdiga krav på redovisning av internationella civila insatser, biståndsinsatser och militära insatser. anser att krav på resultatredovisning av militära insatser är lägre än för civila insatser. I motionens yrkande 4 föreslår att all redovisning ska vara rimlig och bör syfta till att mäta verkliga resultat för de människor som berörs. I motionens yrkande 5 vill att ska få tydlig information om de totala kostnaderna för internationella insatser samt om särkostnadsmodellen. Den nuvarande redovisningen anses inte tillfredställande. I yrkande 6 menar att det är av central betydelse att biståndsinsatser genomförs på ett sätt som inte bidrar till sammanblandning med de militära insatserna. I yrkande 7 i motionen föreslås att regeringen initierar en utveckling som leder till att det betraktas som meriterande för karriären att som polis ha tjänstgjort i en internationell insats utomlands. I kommittémotion 2011/12:U8 (SD) yrkande 1 vill att regeringen omprövar särkostnadsmodellen samt att alla kostnader för internationella fredsbefrämjande insatser redovisas samlat. I motionen hävdas det att särkostnadsmodellen i praktiken döljer de totala kostnaderna för internationella engagemang. I yrkande 2 i motionen vill att begreppet civil ledning av det PRT som vi ansvarar för i Mazar-e bör konkretiseras. I yrkande 3 i motionen vill att en strategi ska tas fram för insatsen i Kosovo. Det anses inte finnas ett samlat övergripande mål för engagemang i Kosovo. I yrkande 4 föreslår att regeringen för varje internationell insats bör konkretisera och tydligt redogöra för mål, syfte och motiv med de svenska bidragen. I yrkande 5 vill att regeringen förbättrar styrningen av civila och militära insatser. Nuvarande styrning anses vila på ömsesidigt motstridiga policydokument. I försvarsutskottets yttrande 2011/12:FöU1y om regeringens skrivelse 2011/12:18 anförs bl.a. att den s.k. särkostnadsmodellen är ändamålsenlig. ser inget behov av att ompröva den under förutsättning att samtliga tillkommande utgifter som är förenade med en truppinsats är beräknade. Vidare anser utskottet att utgifterna för de rent militära insatserna är tydligt redovisade i respektive proposition. Uppgifter om utgifterna för de olika insatserna redovisas i regeringens regleringsbrev för Försvarsmakten samt i Försvarsmaktens budgetunderlag och årsredovisning. betonar vikten av att såväl motiv som mål för den militära insatsen görs tydliga. välkomnar därför att regeringen avser att konkretisera dessa inför kommande beslut om svenska militära insatser. Utskottet välkomnar granskning av svenska bidrag till internationella insatser inom det freds- och säkerhetsfrämjande området. Utskottet instämmer i flera avseenden med iakttagelser. Liksom regeringen vill dock utskottet poängtera att insatser inom det freds- och säkerhetsfrämjande området bedrivs med särskilda förtecken såsom att insatserna är omfattande och komplexa, vilket ställer höga krav på flexibilitet och att de flesta involverade myndigheterna har andra huvudsakliga uppgifter än att delta i krishanteringsinsatser. I sammanhanget bör det också understrykas att , genom att tillhandahålla civil och militär personal, inte bara bidrar till fred, säkerhet och utveckling i ett specifikt land, utan också till att stärka t.ex. EU och FN. engagemang i internationella insatser syftar ytterst till att värna respekten för ett antal universella normer och värden, såsom demokrati, mänskliga rättigheter, jämställdhet, mänsklig värdighet och utveckling. Utskottet delar dock regeringens uppfattning om att det är angeläget att målsättningar och motiv för de svenska bidragen till internationella insatser inom det freds- och säkerhetsfrämjande området tydligt framgår. Utskottet välkomnar därför att regeringen anser att motiv och mål tydligare bör lyftas fram i de propositioner som handlar om att sända svensk väpnad styrka utomlands. I sammanhanget är det dock av vikt att påminna om att målen med de svenska bidragen, vid sidan av regeringens propositioner, också framgår av de mandat och styrdokument som tas fram av FN, Nato, EU eller inför en insats. Därutöver vägleds insatser exempelvis av den årliga utrikesdeklarationen, politiken för global utveckling, den nationella strategin för svenskt deltagande i freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet samt av ett antal övriga policydokument och handlingsplaner som bl.a. rör säkerhet och utveckling, jämställdhet och kvinnors rättigheter, demokratisk utveckling och mänskliga rättigheter liksom den nationella handlingsplanen för genomförande av resolution . Stöd till demokratisk utveckling och fattigdomsbekämpning är den överordnande målsättningen för de svenska insatserna och stöd till förbättrad säkerhet är ett led i att uppnå detta. Civila och militära aktörer ska, genom god kännedom om varandras medel, sträva efter att uppnå denna överordnande målsättning. Det kan ske genom styrning, informationsutbyte eller samverkan. Syftet med civil-militär samverkan är att de militära respektive civila återuppbyggnadsinsatser som görs i ett land eller en specifik region ska vara ömsesidigt förstärkande delar av samlade stöd för säkerhet och utveckling. Utskottet välkomnar att varje samarbetsstrategi ska innehålla ett avsnitt om samstämmighet som sätter Sidas bistånd i relation till andra politikområden och till stöd till det aktuella landet. Detta främjar förutsättningarna för att bättre teckna en helhetsbild av det svenska engagemanget i det aktuella landet. Det är dock av central betydelse att biståndsinsatser genomförs på ett sätt som inte bidrar till sammanblandning med militära insatser. Utskottet välkomnar att regeringen, med början i budgetpropositionen , avser att utveckla informationen till för att bättre kunna ge en samlad bild av omfattningen och lokaliseringen av samt kostnaderna för de svenska bidragen till internationella insatser. Utskottet ger vidare stöd till regeringens avsikt att skärpa kraven på resultatredovisning för de internationella krishanteringsinsatser som bidrar med civil personal till. Detta är en del av den samlade översynen av biståndet och arbetet för att förbättra styrningen och resultatredovisningen inom det svenska biståndet. Utskottet anser att den s.k. särkostnadsmodellen är ändamålsenlig. Utskottet ser inget behov av att ompröva den under förutsättning att samtliga tillkommande utgifter som är förenade med en truppinsats är beräknade. Genom särkostnadsmodellen har den finansiella styrningen av insatser förtydligats och beslutsunderlaget till förbättrats. Utskottet anser att utgifterna för de rent militära insatserna är tydligt redovisade i propositionerna. Vidare redovisas uppgifter om utgifterna för de olika insatserna i regeringens regleringsbrev för Försvarsmakten samt i Försvarsmaktens underlag och årsredovisning. Regeringens beslut om att inrätta en samverkansfunktion inom , med stöd av berörda myndigheter och andra aktörer, för att stärka den civil-militära samverkan i i samband med fredsfrämjande insatser internationellt var välkommet. Det är av vikt att samverkansfunktionen prioriteras och att det skapas förutsättningar för att den ska fungera som tänkt. Utskottet stöder regeringens bedömning att det är för tidigt att ompröva samverkansfunktionen inom . Den bör få verka innan andra modeller eller funktioner prövas. Utskottet delar regeringens bedömning att en allt större efterfrågan på personal till internationella insatser kräver att formerna för deltagandet utvecklas och att myndigheternas olika delar stärks var för sig utan att detta inverkar menligt på den nationella verksamheten. Det bör tydligare framhållas att utlandstjänstgöring i en internationell insats är meriterande för personal på myndigheterna. Utskottet välkomnar att regeringen anser det angeläget att alla berörda myndigheter bidrar till ett samordnat och effektivt genomförande av internationella insatser inom det freds- och säkerhetsfrämjande området. Utskottet noterar att ska, enligt instruktion och regleringsbrev, bidra till nationell samverkan för ett samordnat och effektivt genomförande av internationella insatser samt att samordna med berörda myndigheter och organisationer för att utveckla arbetssätt och metoder för samordnade och effektiva internationella insatser, inklusive former för multifunktionell och civil-militär samverkan. Utskottet välkomnar att regeringen avser att se över hur en bättre samordning kan åstadkommas inklusive, frågan om roll att bidra till samordning. delar uppfattningen i yttrande 2011/12:FöU1y. Mot denna bakgrund föreslår utskottet att avstyrker motionerna 2011/12:U6 (S), 2011/12:U7 (MP) och 2011/12:U8 (SD) samt lägger skrivelsen till handlingarna. Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet. Svenska bidrag till internationella insatser, punkt 1 (S) av (S), (S), (S), (S), (S) och (S). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse: tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller motion 2011/12:U6 och avslår motionerna 2011/12:U7 yrkandena 17 och 2011/12:U8 yrkandena 15. Skrivelsen föranleds av granskning Svenska bidrag till internationella insatser (RiR 2011:114). I skrivelsen noterar regeringen att utgångspunkter för granskningen har varit de ambitionsökningar som regeringen gett uttryck för avseende svenskt deltagande i internationella insatser och stöd till länder i kris och konflikt, inte minst så som de uttrycks i regeringens skrivelse Nationell strategi för svenskt deltagande i freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet . I samband med skrivelsen 2008 konstaterade att denna strategi tyvärr omgärdades med så många brasklappar att den inte kunde sägas styra över någonting. Socialdemokraterna menar att alltjämt saknar en ordentlig strategi för bidrag till internationella insatser. Vi menar vidare att de brister som framkommer i granskning ger stöd för denna uppfattning. granskning 2011 visar att det finns mycket övrigt att önska bl.a. när det gäller kopplingen mellan mål och motiv för svenska bidrag till internationella insatser. Det finns ingen samlad rapportering till av det svenska engagemanget, man ser en brist på struktur för civil-militär samverkan och konstaterar en brist på riktlinjer för utvecklingssamarbetet på området. Allt detta omnämns i regeringens skrivelse där också regeringen ger sin syn på situationen. skriver i sin samlade bedömning att regeringens styrning och rapportering av svenska bidrag till internationella insatser inte har utformats på ett sådant sätt att det finns förutsättningar för ett samordnat och effektivt resursutnyttjande. Socialdemokraterna efterlyste att en nationell strategi för svenskt deltagande i freds- och säkerhetsfrämjande verksamhet borde belysa hur utrikes-, försvars-, säkerhets- och utvecklingspolitiken ömsesidigt berikar varandra och skapar en genomtänkt helhet som lägger grunden för breda välplanerade insatser. Men som påpekar och regeringen håller med om bör regeringen kunna presentera en mer samlad bild för . Utan en samlad redovisning av omfattningen, inriktningen, kostnaderna m.m. är det svårt att fatta beslut om prioriteringar eller analysera hur kan svara upp mot tänkbara behov av insatser . Regeringen utlovar vissa åtgärder i skrivelsen, bl.a. en tydligare resultatredovisning till i fråga om kostnaderna för och omfattningen av svenska bidrag till internationella insatser. Detta bör gälla såväl militära som civila bidrag. Socialdemokraterna anser att det är angeläget med en förbättrad resultatredovisning till , där inriktningen på, omfattning av, kostnaderna för och resultatet av såväl enskilda insatser som helheten kan utläsas. När det gäller civil-militär samverkan belyser ett antal punkter. I den skrivelse som vi nu har på bordet påtalar regeringen att civil-militär samverkan måste ske aktörs- och insatsspecifikt. Vi menar att det ändå måste gå att ta fram tydligare skrivningar för vad man menar med civil-militär samverkan och hur olika aktörer ska samverka i praktiken såväl organisatoriskt på hemmaplan som praktiskt ute i fält. Självfallet är det positivt med samordning och strategisk styrning för att olika typer av insatser ska kunna öka varandras verkningsgrad, men en sammanblandning mellan militärt och civilt får dock inte ske på ett sådant sätt att det inverkar negativt, exempelvis så att humanitära insatsers opartiskhet ifrågasätts. Dessa frågor kräver en vidare diskussion. Inte minst det samlade svenska engagemanget i , och den övergång till civilt styre av det svenskledda PRT:t som ska ske, visar på vikten av dessa frågor. påtalar också behovet av att berörda myndigheter ges rätt förutsättningar för att samverkan ska kunna ske. Socialdemokraterna delar uppfattningen i yttrande 2011/12:FöU1y. Svenska bidrag till internationella insatser, punkt 1 (MP, V) av (MP) och (V). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse: tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller motion 2011/12:U7 yrkandena 25 och avslår motionerna 2011/12:U6, 2011/12:U7 yrkandena 1, 6 och 7 samt 2011/12:U8 yrkandena 15. Regeringen har lämnat skrivelse 2011/12:18 som svar på iakttagelser i granskningsrapporten till internationella insatser (RiR 2011:14). Regeringen instämmer i många avseenden med i dess iakttagelser av bidrag till internationella insatser men drar inte alltid samma slutsatser, och därmed väljer regeringen att inte följa vissa av rekommendationerna. Bland annat finner att det saknas en tydlig koppling mellan regeringens mål och motiv och regeringens styrning av de insatser som genomförs samt att målen och motiven i sig saknar konkretisering. menar att det inte är tydligt vad svenska bidrag förväntas uppnå i enskilda sammanhang eller mot vilka kriterier det svenska engagemanget ska värderas samt att regeringens styrning av berörda myndigheter huvudsakligen handlar om vad respektive myndighet ska bidra med och inte vad bidragen i sig ska syfta till. saknar en samlad rapportering till av det svenska engagemanget och hur det ser ut i förhållande till uttalade motiv och ambitioner samt hur verksamheten utvecklas . anser att regeringens rapportering är alltför begränsad vad gäller redovisningen av resultat. Grunden för internationella insatser vare sig de är civila eller militära handlar om helhetssyn på utveckling. Det handlar således om både fattigdom, förtryck, katastrofer och avsaknad av fred i ett land.