bet · GZ01KU10 · 2012-01-10 00:00:00 — 2011/12:KU10 Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning Enligt 13 kap. 1 § regeringsformen ska granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. När det finns skäl till det, dock minst en gång , ska meddela vad utskottet vid sin granskning har funnit värt att uppmärksamma. I det betänkande som läggs fram behandlar utskottet vissa allmänna, administrativt inriktade granskningar angående regeringsarbetet. I sin granskning följer utskottet löpande utveckling, så även . I betänkandet konstaterar utskottet att antalet tjänstgörande i har fortsatt att minska. Utskottet har också gjort en genomgång av vissa regeringsprotokoll , bl.a. underprotokollen för . Genomgången ger inte anledning till något uttalande av utskottet. Under rubriken redovisar utskottet en genomgång av förvaltningsärenden som regeringen har fattat beslut om och som har handlagts inom . I ett fall har handläggningstiden varit lång utan att någon handläggningsåtgärd vidtagits. Enligt utskottet är det givetvis inte tillfredsställande med långa handläggningstider i överklagandeärenden. När det gäller ärenden om ansökan om avstående av arv som tillfallit Allmänna arvsfonden har det enligt utskottet inte framkommit några beaktansvärda brister i handläggningen. Det synes finnas interna och godtagbara rutiner för kommunikation till part. Det är enligt utskottet viktigt att dessa rutiner sprids till berörda tjänstemän inom departementet och att behovet av skriftliga riktlinjer övervägs. I ett följande avsnitt har utskottet genomfört en granskning av beslut i s.k. regeringskansliärenden. Både beslut av enskilda statsråd och beslut av tjänstemän i ingår i granskningen. Huvudfrågan i granskningen är om beslutsfattandet har skett i enlighet med den konstitutionella praxis som tillåter att fattar beslut i vissa typer av ärenden. Utskottet anser att så får anses ha varit fallet men att det finns skäl att vara uppmärksam på att beslut som innefattar avsiktsförklaringar kan ha en politisk dimension som talar för att regeringen bör vara beslutsfattare. Utskottet understryker även vikten av tydlighet beträffande beslutsfattares behörighet och användning av anslagna medel. Bland annat framhåller utskottet att det är lämpligt att regeringens bemyndigande för statsråd ställs till ett vid namn angivet statsråd, i varje fall bemyndiganden för statsråd som inte är departementschefer eftersom en ministertitel i sådana fall inte kan anses avse en bestämd position på samma sätt som en departementschefspost. Vidare har utskottet granskat regeringens delegation och subdelegation av föreskriftsrätt. Syftet med granskningen har varit att på en allmän nivå klargöra och bedöma rutiner och kontrollfunktioner när det gäller detta arbete. Ytterst är det, anför utskottet, regeringen som ansvarar för den regelgivning som sker hos förvaltningsmyndigheterna, varför det är viktigt att regeringen fortlöpande följer myndigheternas normgivning och tar de initiativ som framstår som motiverade. Granskningen ger vid handen att det mer eller mindre fortlöpande inom pågår ett arbete med att kontrollera myndigheternas normgivning. Utskottet vill dock understryka att det är viktigt att regeringen även tar egna initiativ och kontinuerligt granskar myndigheternas föreskrifter. Den övergripande bild som framkommit utgör enligt utskottet en god grund för fortsatt granskning inriktad på hur regeringens rutiner och kontrollfunktioner i arbetet med normgivningsfrågor fungerar i praktiken. Regeringens bemyndiganden till förvaltningsmyndigheter att ingå internationella överenskommelser har också varit föremål för utskottets granskning. Det är enligt regeringsformen regeringen som företräder och ingår för landet bindande internationella överenskommelser. Utskottet vill understryka att ett uppdrag till en förvaltningsmyndighet som innebär att regeringen delegerar denna grundlagsfästa uppgift måste grunda sig på ett klart och uttryckligt bemyndigande, särskilt när frågan gäller bemyndigande att slutligt ingå en internationell överenskommelse. Några av de bemyndiganden som granskats har enligt utskottet varit alltför generellt formulerade. Utskottet konstaterar även att det fortfarande förekommer brister i de förteckningar över ingångna överenskommelser som förvaltningsmyndigheterna ska lämna till regeringen och att det inom saknas rutiner för att säkerställa en kontroll av att erforderliga bemyndiganden har förelegat. I granskningen anför utskottet också att en bestämmelse i en lag inte utgör ett bemyndigande till en förvaltningsmyndighet att ingå en internationell överenskommelse; enligt regeringsformen ska sådana bemyndiganden ges av regeringen. Utskottet har även granskat regeringens information i samband med subsidiaritetskontroller av förslag till EU-lagstiftning. Om det begärs av ett utskott åligger det regeringen att informera utskottet om sin bedömning av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen i det aktuella lagstiftningsutkastet. Granskningen ger inte anledning till någon annan slutsats än att när sådan information efterfrågats har den lämnats inom uppsatta tidsramar. Beträffande de rutiner som tillämpas i vill utskottet framhålla att det är regeringens bedömning av subsidiaritetsprincipen som kan efterfrågas. Utskottet förutsätter att de rutiner som tillämpas är utformade på ett sätt som svarar mot de krav som följer härav. Slutligen har utskottet fortsatt sin granskning av regeringens utövande av utnämningsmakten. insamlat material har kompletterats med utnämningar . I granskningen uppmärksammas politisk bakgrund och kön vid utnämningar av chefer för myndigheter i och för utlandsmyndigheter. Även det s.k. öppna rekryteringsförfarandet som enligt regeringen numera tillämpas uppmärksammas. Vad som framkommit i granskningen ger enligt utskottet inte underlag för någon annan bedömning än att regeringens utövande av utnämningsmakten skett i enlighet med regeringsformens bestämmelse om att det vid beslut om statliga anställningar ska fästas avseende endast vid sakliga grunder. Beträffande andelen kvinnliga och manliga myndighetschefer vill utskottet särskilt framhålla att det ser positivt på den utveckling som framkommit i granskningen. anmäler härmed enligt 13 kap. 2 § regeringsformen för resultatet av den i detta betänkande redovisade granskningen. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (MP), Per (M), (S), (M), i (S), (S), (M), (S), (FP), (S), (C), (S), Skånberg (KD), (SD), (V), (M) och (M). 1 Regeringens sammansättning och regeringsarbetets organisation Som ett led i den granskning som enligt 13 kap. 1 § regeringsformen har till uppgift att genomföra följer utskottet hur regeringens och organisation utvecklas. Vad gäller regeringens sammansättning redovisas uppgifter om statsrådsförordnanden och förordnanden enligt 7 kap. 5 § regeringsformen för perioden fr.o.m. t.o.m. utgången av september månad 2011. Vad gäller regeringsarbetets organisation redovisas statistiska uppgifter om antalet tjänstgörande i . Utvecklingen redovisas också. Ett underlag för granskningen har begärts in från , bilaga 1.1. Regeringen består enligt 6 kap. 1 § regeringsformen av statsministern och övriga statsråd. Statsministern utser de övriga statsråden och bland dem, enligt 7 kap. 1 §, chefer för departementen. Enligt 7 kap. 5 § kan statsministern också förordna att ett ärende eller en grupp ärenden som hör till ett visst departement ska föredras av ett annat statsråd än departementschefen. har statsministern förordnat och att vara statsråd och chefer för respektive (bilaga 1.1). Statsministern har även fattat ett antal beslut om bl.a. förordnanden enligt 7 kap. 5 § regeringsformen (se vidare bilaga 1.1). fanns i totalt 4 325 tjänstgörande, se tabell 1.1. Siffran inkluderar anställda vid utlandsmyndigheterna och kommittéanställda. Undantas dessa uppgick antalet till 3 594. Tabell 1.1 Tjänstgörande i 19902011 Exkl. anställda vid utlands- Källor: Statsrådsberedningens promemoria av (se bilaga 1.1), bet. 2010/11:KU10 s. 8. Kommentar: En sammanställning över antalet tjänstgörande finns på s. 15 i bet. 2003/04:KU10. Tabellen visar även utvecklingen av antalet tjänstgörande i . Som framgår har antalet ökat . skedde dock en minskning. till hela är antalet nu det lägsta som redovisas i tabellen (20042011). Undantas anställda vid utlandsmyndigheterna och kommittéanställda är antalet tjänstgörande det lägsta . Av tabell 1.2 nedan framgår antalet tjänstgörande per departement samt inom Statsrådsberedningen och Förvaltningsavdelningen. Av tabellen framgår att antalet tjänstgörande minskat i flertalet departement. Bland de nuvarande departementen har minskningarna varit störst vid , , och . Även vid Förvaltningsavdelningen har antalet tjänstgörande minskat noterbart. Tabell 1.2 Tjänstgörande per departement 20032011 IJ*** Källor: Statsrådsberedningens promemoria av (se bilaga 1.1), bet. 2010/11:KU10 s. 9. Kommentar: Tabellen visar antalet tjänstgörande i exklusive kommittéanställda och anställda vid utlandsmyndigheterna uppdelat per departement. Uppgifter om antalet tjänstgörande per departement finns på s. 8 i bet. 2001/02:KU10 och på s. 9 i bet. 2008/09:KU10. * bildades Utbildnings- och genom en sammanslagning av . Det nya departementet förkortas på samma sätt som det tidigare (). Uppgifterna avser det sammanslagna departementet. bildades på nytt två olika departement, och . ** bytte namn till Landsbygdsdepartementet. *** Integrations- och jämställdhetsdepartementet avvecklades /2011. Departementets frågor flyttades då till andra departement. I några departement har antalet tjänstgörande ökat. Förändringarna har delvis att göra med avvecklingen av Integrations- och jämställdhetsdepartementet, vars frågor flyttades till bl.a. och . Med politiskt tillsatta tjänstemän avses politiskt sakkunniga i , såsom planeringschefer, pressekreterare, politiskt sakkunniga, inklusive politiskt sakkunniga assistenter, vilka omfattas av Avtal om anställningsvillkor för politiskt sakkunniga samt politiskt timanställda brevskrivare eller talskrivare i statssekreterare som omfattas av Avtal om regeringsbeslut om avlöningsförmåner m.m. för vissa högre anställningar m.fl.; även kabinettssekreteraren räknas till denna grupp. Därtill kommer statsministern och statsråden. Dessa är inte tjänstemän i traditionell mening och ingår därför inte i definitionen politiskt tillsatta tjänstemän. var antalet politiskt tillsatta tjänstemän 174, vilket framgår av tabell 1.3. Av dessa var 35 statssekreterare. Tabell 1.3 Politiskt tillsatta tjänstemän i 20002011 Källor: Statsrådsberedningens promemoria av (se bilaga 1.1), bet. 2010/11:KU10 s. 10. Kommentar: Tabellen visar antalet politiskt tillsatta tjänstemän och statsråd . Timanställda politiskt sakkunniga ingår ej i tabellen. Motsvarande uppgifter för tiden finns på s. 9 i bet. 2001/02:KU10. Av tabellen framgår även utvecklingen av antalet politiskt tillsatta tjänstemän . har antalet varit i stort sett oförändrat. Som tidigare noterats av utskottet ökade personalstyrka länge mer eller mindre kontinuerligt. Inför ordförandeskapet i EU 2009 gjordes dessutom särskilda förstärkningar, som innebar att antalet tjänstgörande då var det största dittills. I föregående års granskning kunde utskottet dock konstatera att antalet tjänstgörande i hade minskat till en nivå som var lägre än före ordförandeskapet (bet. 2010/11:KU10 s. 11). Av årets granskning framgår att antalet tjänstgörande fortsatt att minska. Under granskningen har en översiktlig genomgång gjorts av huvudprotokollen över regeringssammanträdena, konseljprotokollen och statsministerns protokoll januaridecember 2010. Vidare har underprotokollen (serie A) för gåtts igenom . Det har inte förekommit några hemliga underprotokoll (serie B) hos . Vidare redovisas statistik över antalet regeringsärenden. Underlaget för denna utgörs av en sammanställning, som översänts från Statsrådsberedningen, av antalet ärenden som avgjorts vid regeringssammanträden , bilaga 2.1. Formell granskning av regeringsprotokollen Genomgången av konseljprotokollen och statsministerns protokoll har inte visat några formella brister. Vid genomgången av huvudprotokollen över regeringssammanträdena och underprotokoll har några smärre formella brister konstaterats. En promemoria där några gjorda iakttagelser redovisas har översänts till för kännedom. Antalet ärenden som avgjordes vid regeringssammanträden uppgick till 7 033. Som framgår av tabell 2.1 innebär det en ökning med 638 ärenden jämfört , då antalet var 6 395. Den största ökningen av antalet ärenden jämfört med avsåg anställningsärenden, som ökade med 294 från 1 286 till 1 580. Medan den största ökningen procentuellt sett jämfört med avsåg B-protokollärenden, som ökade med 45 från 126 till 171. Bland andra förändringar märks att antalet regleringsbrev samt anslags- och bidragsärenden minskade med 51 från 973 till 922. Antalet överklaganden minskade med 42 från 678 till 636. Ärenden om propositioner minskade med 16 från 273 till 257. Tabell 2.1 Ärenden som avgjorts vid regeringssammanträden Källa: Statsrådsberedningens skrivelse av (bilaga 2.1). Utvecklingen för samtliga ärendegrupper och fördelningen på departement m.m. framgår av bilaga 2.1. Den sammantagna utvecklingen framgår av ovanstående tabell. Granskningen av här genomgångna regeringsprotokoll har inte gett anledning till något uttalande av utskottet. Som ett led i utskottets granskning går utskottet varje igenom någon eller några grupper av förvaltningsärenden. Årets genomgång har avsett ett antal förvaltningsärenden där beslut fattats av regeringen och som har handlagts inom . Det är frågan om totalt 23 förvaltningsärenden av skilda slag. Siffrorna inom parentes avser antalet ärenden. En stor del av ärendena gäller ansökan om avstående av arv som tillfallit Allmänna arvsfonden (13). Därtill kommer ett ärende som avser begäran om omprövning av beslut angående ansökan om avstående av arv som tillfallit Allmänna arvsfonden. Några ärenden gäller överklagande av Kammarkollegiets beslut i ärenden om permutation (2), ansökan om fortsatt tillstånd till försäljning av vissa antroposofiska medel (2) och framställan om ersättning (3). Slutligen finns några enstaka ärenden som gäller överklagande av beslut att inte lämna ut uppgifter ur register (1) och framställan om tillstånd att använda Medicinska födelseregister på personnivå (1). Till grund för granskningen har legat akterna i de granskade ärendena och en promemoria upprättad inom , bilaga 3.1. I förvaltningslagen (1986:223) finns regler om hur förvaltningsmyndigheter ska handlägga sina ärenden. Regeringen är inte en förvaltningsmyndighet i förvaltningslagens mening. Trots detta har det ansetts viktigt att regeringen i regeringsärenden följer de principer som förvaltningslagen ger uttryck för (se Gula boken, Handläggningen av ärenden i , Ds 1998:39 s. 14). Viktiga sådana principer är objektivitetsprincipen, offentlighetsprincipen och kommunikationsprincipen. I 7 § förvaltningslagen finns vissa allmänna krav på handläggningen av ärenden. Enligt paragrafen ska varje ärende där någon enskild är part handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Det framgår vidare att myndigheten vid handläggningen ska beakta möjligheten att själv hämta in upplysningar och yttranden från andra myndigheter, om sådana behövs. Slutligen framhålls i paragrafen att myndigheten ska sträva efter att uttrycka sig lättbegripligt och att myndigheten även på andra sätt ska underlätta för den enskilde att ha med den att göra. I 16 § förvaltningslagen fastslås principen om en parts rätt att få del av det utredningsmaterial som finns i ett ärende. Av paragrafen följer att en sökande, klagande eller annan part har rätt att ta del av det som har tillförts ärendet, om detta avser myndighetsutövning mot någon enskild. Kommunikationsprincipen kommer till uttryck i 17 § förvaltningslagen. Enligt paragrafen får ett ärende inte avgöras utan att den som är sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än henne eller honom själv och hon eller han har fått tillfälle att yttra sig över den, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Myndigheten får dock i vissa fall avgöra ärendet utan kommunikation. Bland annat om avgörandet inte går part emot, om uppgiften saknar betydelse eller om åtgärderna av någon annan anledning är uppenbart obehövliga. Vidare kan en myndighet avstå från kommunikation om det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genomföra beslutet i ärendet eller om avgörandet inte kan uppskjutas. Av paragrafen följer vidare att myndigheten bestämmer om underrättelsen ska ske muntligt, genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt. Uppgifter som en myndighet får på något annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ärendet ska antecknas av myndigheten, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild (15 § förvaltningslagen). I 20 § förvaltningslagen finns bestämmelser om motivering av beslut. Ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende ska innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Skälen får dock utelämnas helt eller delvis bl.a. om beslutet inte går någon part emot eller om det av någon annan anledning är uppenbart obehövligt att upplysa om skälen eller om ärendet är så brådskande att det inte finns tid att utforma skälen. Av paragrafen följer vidare att har skälen utelämnats bör myndigheten på begäran av den som är part om möjligt upplysa henne eller honom om dem i efterhand. Vid granskningen av regeringens handläggning av ovan nämnda ärenden har det prövats om dessa handlagts i enlighet med redovisade förvaltningsrättsliga principer. Iakttagelser vid den nu aktuella granskningen Vid genomgången av ärendena har följande iakttagelser gjorts. I två av ärendena har den totala handläggningstiden varit lång. Båda ärendena gäller överklagande av Kammarkollegiets beslut i ärenden om permutation, och beslut i ärendena har meddelats först och (S2009/6056/RS) respektive och (S2009/253/RS). I båda ärendena har det gått innan vissa handlingar som kommit in i ärendet översänts för eventuellt yttrande (). Som redovisats ovan avser en stor del av ärendena ansökan om avstående av arv som tillfallit Allmänna arvsfonden. Av 27 § lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden följer bl.a. att den som vill att ett arv eller ett försäkringsbelopp som har tillfallit fonden ska avstås helt eller delvis, ska ansöka om detta hos Kammarkollegiet och att kollegiet ska överlämna handlingarna med eget yttrande till regeringen. har i några ärenden översänt Kammarkollegiets yttrande till sökanden och skriftligen berett denne tillfälle att komma in med yttrande till departementet. I en rad ärenden har emellertid departementet inte översänt kollegiets yttrande till sökanden för eventuellt yttrande.1[ Av Kammarkollegiets yttranden framgår att kollegiet skickat en kopia av respektive yttrande till den sökande.] I flera av dessa ärenden har regeringen avslagit ansökan om avstående av arv. Utskottet har genom en skrivelse som sänts till begärt svar på följande frågor: - Vad är skälen till att det under till synes inte vidtogs några utredningsåtgärder i ovan nämnda ärenden om permutation? - Finns det något mål för hur lång den genomsnittliga handläggningstiden bör vara för denna typ av ärenden? - Finns det några interna rutiner när det gäller kommunikation till part av Kammarkollegiets yttranden i ärenden gällande ansökan om avstående av arv som tillfallit Allmänna arvsfonden? Om ja, hur ser dessa rutiner ut? - Vilka kommentarer i övrigt ger innehållet i denna promemoria anledning till? Som svar har översänts en promemoria som har upprättats inom (bilaga 3.1). I ärendena om permutation framhålls att dessa ärenden är sällsynta och mestadels komplicerade. Handläggningstiderna har därför i vissa fall blivit förhållandevis långa. När det gäller ärendet S2009/253/RS anförs bl.a. att hanteringen av ärendet inleddes med diverse kommunikation med sökanden och Kammarkollegiet och att det tog för sökandens ombud att komplettera ansökan med korrekta fullmakter. hade, efter beredning inom , ett första internt förslag till beslut tagits fram. I det förberedande arbetet inför beredningen med ansvarigt statsråd framkom dock att utgången möjligen borde bli en annan, och med anledning därav kommunicerades sökandens skrivelse med Kammarkollegiet. När det gäller ärende S2009/6056/RS anförs i svaret att det inte finns någon direkt förklaring till varför innan ett yttrande från Kammarkollegiet sändes över till sökanden för eventuellt yttrande. I svaret anges vidare att det inte finns några riktlinjer för hur lång handläggningstiden bör vara för denna typ av ärenden, men en allmän ambition är givetvis att avgöra förvaltningsärenden . Dessutom nämns upplysningsvis att Kammarkollegiets beslut i frågor om ändring av föreskrifter enligt permutationslagen (1972:205) och stiftelselagen (1994:1220) överklagas till allmän förvaltningsdomstol i stället för till regeringen. När det gäller ärenden om ansökan om avstående av arv som tillfallit Allmänna arvsfonden anförs bl.a. att Kammarkollegiet i samtliga av utskottet granskade ärenden har uppdragit åt i det län där den avlidne senast hade sin hemvist att utreda frågan och att Kammarkollegiet i samtliga ärenden har översänt utredning inklusive myndighetens yttrande till sökanden för eventuellt yttrande. Av svaret framgår vidare att sökanden i några ärenden har kommit in med yttrande och att Kammarkollegiet därefter har överlämnat ärendet med ett eget yttrande till regeringen och med kopia till sökanden. Kammarkollegiets yttranden innehåller normalt inget nytt material och har så inte heller gjort i de ärenden som granskats av utskottet. Rutinen i är då att Kammarkollegiets yttrande inte särskilt kommuniceras med sökanden. I två ärenden har dock sådan kommunikation skett. I det ena ärendet avstyrkte Kammarkollegiet, till skillnad från , bifall till ansökan. I sådana ärenden kommuniceras normalt Kammarkollegiets yttrande med sökanden. I det andra ärendet torde kommunicering inte varit nödvändig. Utskottet konstaterar att handläggningstiden i de två ärendena om permutation har varit lång. Och i vart fall det ena ärendet har också förhållandevis gått utan att någon handläggningsåtgärd vidtagits. Det är givetvis inte tillfredställande med långa handläggningstider i överklagandeärenden. Utskottet noterar dock att det i promemorian från framgår att aktuella ärenden är sällsynta och i regel komplicerade och att besluten numera överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. När det gäller ärendena om ansökan om avstående av arv som tillfallit Allmänna arvsfonden har det inte framkommit några beaktansvärda brister i handläggningen. Av redovisat svar från framgår nämligen att det synes finnas interna och godtagbara rutiner när det gäller kommunikation till part av Kammarkollegiets yttranden i dessa ärenden. Det är dock viktigt att dessa rutiner sprids till berörda tjänstemän inom departementet. Utskottet anser att det finns anledning att överväga skriftliga riktlinjer för handläggningen av denna och andra typer av förvaltningsärenden. 4 Beslut i regeringskansliärenden, Ärenden som avgörs av regeringen benämns regeringsärenden. Alla ärenden som inkommer till eller som initieras där är, som huvudregel, regeringsärenden. I dessa ärenden fattas beslut av regeringen som kollektiv. Ett system med ministerstyre i regeringsärenden är i princip okänt för regeringsformen. Ett statsråd kan alltså inte på egen hand fatta beslut i regeringsärenden. Ett undantag från den nämnda huvudregeln är s.k. regeringskansliärenden, vilka avgörs av ett enskilt statsråd. Statsrådet fattar då inte beslut i egenskap av medlem i regeringen utan som chef i .