bet · GZ01JuU28 · 2012-03-13 00:00:00 — 2011/12:JuU28 Lagring av trafikuppgifter för brottsbekämpande ändamål Lagring av trafikuppgifter för brottsbekämpande ändamål Utskottet behandlade , i betänkande 2010/11:JuU14, proposition 2010/11:46 Lagring av trafikuppgifter för brottsbekämpande ändamål genomförande av direktiv /24/EG. I betänkandet behandlades även motionsyrkanden som väckts med anledning av propositionen samt motionsyrkanden från den allmänna motionstiden . Utskottet föreslog att det i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation skulle föras in bestämmelser som bl.a. anger ändamålen med lagringsskyldigheten och vilka teknikområden som omfattas. Förslaget innebar att de olika sätten att kommunicera delades upp på ett mer teknikneutralt sätt än i direktivet. Den närmare tekniska beskrivningen av vilka uppgifter som ska lagras ansågs lämpligast kunna regleras i förordning. Lagringsskyldigheten föreslogs, utöver de uppgifter direktivet kräver, även gälla vid misslyckad uppringning och för uppgifter om lokalisering av mobil kommunikationsutrustning vid kommunikationens slut. Utskottet föreslog att lagringstiden borde bestämmas . Förslaget innebar vidare att leverantörerna ska stå för kostnaderna för lagring, säkerhet och anpassning av systemen medan det allmänna ska ersätta leverantörerna för de kostnader som avser utlämnande av uppgifter i enskilda ärenden. Vidare föreslogs särskilda bestämmelser för att skapa ett tillfredsställande skydd för de uppgifter som lagras. En följdändring föreslogs i . Slutligen föreslog utskottet att de föreskrifter som regeringen meddelar med stöd av bemyndigandet 6 kap. 3 a § lagen om elektronisk kommunikation ska underställas för prövning. Utskottet avstyrkte samtliga motioner. beslutade att utskottets förslag till 6 kap. 3 a § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation samt regeringens förslag till lag om ändring i övrigt av denna lag skulle hänvisas till justitieutskottet för att vila där från . Vidare beslutade att regeringens förslag till lag om ändring i fallit. avslog samtliga motioner. Utskottet avger nu i enlighet med 4 kap. 9 § riksdagsordningen ett nytt betänkande i ärendet. Utskottet har vid sin förnyade beredning av ärendet inte funnit skäl att frångå den bedömning som utskottet gjorde i betänkande 2010/11:JuU14. En motion samt ett yrkande som framställts i utskottet avstyrks. Lagändringarna föreslås träda i kraft . I betänkandet finns tre reservationer och ett särskilt yttrande. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Genomförande av direktivet om lagring av trafikuppgifter för brottsbekämpande ändamål antar utskottets förslag i bilaga 2 till a) lag om ändring i , b) lag om ändring i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Reservation 1 (MP, V) Reservation 2 (SD) avslår motion 2011/12:Ju222 yrkandena 13. Reservation 3 (MP, V) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (C), (M), (M), (S), (S), (M), (S), (FP), (S), Arhe Hamednaca (S), (M), (KD), (SD), (V), (M) och (MP). Ärendet och dess beredning Utskottet behandlade , i betänkande 2010/11:JuU14, proposition 2010/11:46 Lagring av trafikuppgifter för brottsbekämpande ändamål genomförande av direktiv /24/EG. I betänkandet behandlades även motionsyrkanden som väckts med anledning av propositionen samt motionsyrkanden från den allmänna motionstiden . beredde , näringsutskottet och trafikutskottet tillfälle att yttra sig över propositionen och motionerna. och trafikutskottet yttrade sig. Yttrandena redovisas i bilagorna 3 och 4. Utskottet tillstyrkte propositionen, dock med den ändringen att utskottet föreslog att föreskrifter som regeringen meddelar med stöd av bemyndigandet i 6 kap. 3 a § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation ska underställas för prövning. Utskottet avstyrkte samtliga motionsyrkanden. beslutade (rskr. 2010/11:189) att utskottets förslag till 6 kap. 3 a § lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation samt regeringens förslag till lag om ändring i övrigt av denna lag skulle hänvisas till justitieutskottet för att vila där från . Vidare beslutade att regeringens förslag till lag om ändring i fallit. avslog samtliga motioner. Utskottet behandlar i detta betänkande det vilande lagförslaget samt en motion från den allmänna motionstiden . Vidare har ledamoten från under beredningen i utskottet begärt ett tillkännagivande om att de trafikuppgifter som ska lagras av leverantörer i inte ska få lagras utanför gränser. Utskottet fick som ett led i sin beredning av ärendet information från regeringen om den skadeståndsprocess som kommissionen inlett (se nedan). I en dom fastställde att inte har genomfört direktivet om lagring av trafikuppgifter (mål C-185/09). Kommissionen har därefter, i mål C-270/11, väckt talan mot och yrkat att domstolen ska fastställa att inte uppfyllt sina skyldigheter enligt artikel 260.1 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt eftersom inte vidtagit de nödvändiga åtgärderna för att följa domen i mål C-185/09. Vidare har kommissionen yrkat att ska betala ett vite om per dag för var dag som nödvändiga åtgärder inte vidtas för att följa domstolens dom i mål C-185/09, fr.o.m. den dag då dom meddelas i mål C-270/11 till den dag då domen i mål C-185/09 följs. Kommissionen har också yrkat att ska betala ett standardbelopp om per dag för var dag som nödvändiga åtgärder inte vidtas för att följa domstolens dom i mål C-185/09, fr.o.m. den dag då domen i mål C-185/09 meddelades till dess dom meddelas i mål C-270/11 eller den dag som nödvändiga åtgärder vidtas för att följa domen i mål C-185/09, om denna inträffar tidigare. har bestritt kommissionens yrkande om att ska förpliktas betala ett standardbelopp och i vart fall att ska förpliktas betala både ett standardbelopp och vite. har vidare yrkat att domstolen ska ogilla kommissionens talan i dessa delar. För det fall att kommissionen anser att ska förpliktas att betala ekonomiska sanktioner har begärt att domstolen bestämmer dessa till de lägre belopp som domstolen med hänsyn till omständigheterna anser skäligt. Skriftväxlingen i målet är avslutad. har begärt muntlig förhandling i målet. Det huvudsakliga innehållet i proposition 2010/11:46 I propositionen lämnades förslag till genomförande av och rådets direktiv /24/EG om lagring av uppgifter som genererats eller behandlats i samband med tillhandahållande av allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster eller allmänna kommunikationsnät och om ändring av direktiv /58/EG. Direktivet syftar till att harmonisera medlemsstaternas regler om skyldigheter för leverantörer av allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster eller allmänna kommunikationsnät att lagra trafik- och lokaliseringsuppgifter samt uppgifter som behövs för att identifiera en abonnent eller användare för att säkerställa att uppgifterna finns tillgängliga för avslöjande, utredning och åtal av allvarliga brott. Enligt propositionen svarar de uppgifter som ska lagras enkelt uttryckt främst på frågorna om vem som kommunicerade med vem, när det skedde, var de som kommunicerade befann sig och vilken typ av kommunikation som användes. Uppgifterna får inte avslöja innehållet i en kommunikation. I propositionen föreslogs att det i lag förs in bestämmelser som bl.a. anger ändamålen med lagringsskyldigheten och vilka teknikområden som omfattas. Den närmare tekniska beskrivningen av vilka uppgifter som ska lagras bedömdes lämpligast att ta in i förordning. Förslaget innebar att de olika sätten att kommunicera delas upp på ett mer teknikneutralt sätt än i direktivet. Lagringstiden föreslogs vara . Lagringsskyldigheten föreslogs, utöver de uppgifter direktivet kräver, även gälla vid misslyckad uppringning och för uppgifter om lokalisering av mobil kommunikationsutrustning vid kommunikationens slut. Förslaget innebar vidare att leverantörerna ska stå för kostnaderna för lagring, säkerhet och anpassning av systemen medan det allmänna ska ersätta leverantörerna för de kostnader som avser utlämnande av uppgifter i enskilda ärenden. Slutligen föreslogs särskilda bestämmelser för att skapa ett tillfredsställande skydd för de uppgifter som lagras. Lagändringarna föreslogs träda i kraft . Direktivet om lagring av trafikuppgifter för brottsbekämpande ändamål Utskottets förslag i korthet bifaller utskottets förslag om genomförande av direktivet om lagring av trafikuppgifter för brottsbekämpande ändamål. Jämför reservationerna 1 (MP, V) och 2 (SD). Syftet med direktivet om lagring av trafikuppgifter är att harmonisera medlemsstaternas bestämmelser om skyldighet att lagra vissa uppgifter för att på så sätt säkerställa att uppgifterna är tillgängliga för avslöjande, utredning och åtal av allvarliga brott. Lagring av trafikuppgifter för en viss typ av kommunikation har i många medlemsstater visat sig vara ett nödvändigt och effektivt redskap för de brottsbekämpande myndigheterna, framför allt när det gäller utredningar om allvarlig brottslighet som organiserad brottslighet och terrorism. Lagringsskyldigheten enligt direktivet omfattar uppgifter som genereras eller behandlas av leverantörer av allmänt tillgängliga elektroniska kommunikationstjänster eller allmänna kommunikationsnät vid leverans av kommunikationstjänster, i den utsträckning det sker inom statens territorium. Inga uppgifter som avslöjar kommunikationens innehåll får lagras. De uppgifter som ska lagras är sådana uppgifter som är nödvändiga för att spåra och identifiera en kommunikationskälla. Vidare rör det sig om uppgifter som är nödvändiga för att identifiera slutmålet för en kommunikation. Lagringsskyldigheten omfattar dessutom datum, tidpunkt och varaktighet för kommunikationen, typen av kommunikation samt vilken utrustning som har använts. Slutligen omfattar lagringsskyldigheten uppgifter som är nödvändiga för att identifiera lokalisering av mobil kommunikationsutrustning vad avser kommunikationens början. Uppgifterna ska lagras och som längst . Som ett minimum för datasäkerhet ska medlemsstaterna säkerställa att leverantörerna respekterar vissa i direktivet angivna principer när det gäller lagrade trafikuppgifter. De lagrade uppgifterna ska vara av samma kvalitet och vara föremål för samma säkerhet och skydd som uppgifterna i nätverket. Lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder ska vidtas för att skydda uppgifterna mot oavsiktlig eller olaglig förstöring, oavsiktlig förlust, oavsiktlig ändring eller otillåten eller olaglig lagring av, behandling av, tillgång till eller avslöjande av uppgifterna. Lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder ska vidare vidtas för att säkerställa att endast särskilt bemyndigad personal ges tillgång till uppgifterna. Uppgifterna ska vidare förstöras vid slutet av lagringstiden, utom uppgifter för vilka tillgång medgivits och som har bevarats. För att övervaka tillämpningen av bestämmelserna om säkerhet för de lagrade uppgifterna ska varje medlemsstat utse en eller flera tillsynsmyndigheter. Medlemsstaterna ska vidare införa sanktioner för att beivra otillåten avsiktlig tillgång till eller överföring av lagrade trafikuppgifter. Proposition 2010/11:46 I propositionen anförde regeringen att de brottsbekämpande myndigheterna i stor utsträckning använder sig av trafikuppgifter för att avslöja, utreda och lagföra brott. Möjligheterna för de brottsbekämpande myndigheterna att få tillgång till trafikuppgifter är beroende av vilka uppgifter som leverantörerna har lagrat för andra syften. Vilka uppgifter som lagras och den tid de lagras styrs av helt andra faktorer än de brottsbekämpande myndigheternas behov. Enligt propositionen kan utvecklingen inom området elektronisk kommunikation förväntas leda till att nät- och tjänsteleverantörer inte behöver lagra uppgifter för sin egen verksamhet i lika stor utsträckning som . Det medför att möjligheterna för de brottsbekämpande myndigheterna att få tillgång till sådana uppgifter kan komma att minska. Genom att införa en skyldighet att lagra vissa trafikuppgifter säkerställer direktivet enligt propositionen att trafikuppgifter finns tillgängliga för att användas i brottsutredningar. Regeringen anförde vidare att som det kan konstateras att tillgången till trafikuppgifter är av stor betydelse för att myndigheterna ska kunna utföra en effektiv brottsbekämpning medför lagringen av trafikuppgifter ett intrång i enskildas personliga integritet. I propositionen påpekades att det redan i direktivet görs en avvägning mellan dessa intressen, vilket också ett antal remissinstanser anfört. Direktivet innehåller inte bara en uppräkning av vilka trafikuppgifter som ska lagras utan också flera artiklar som ska garantera en rimlig proportion mellan intresset av att allvarliga brott avslöjas, utreds och lagförs respektive skyddet för enskildas integritet. Det gäller t.ex. den längsta acceptabla lagringstiden, att uppgifterna ska utplånas vid slutet av och att uppgifterna ska skyddas mot olika åtgärder som är skadliga från integritetsskyddssynpunkt. Regeringen påpekade i propositionen att som medlemsstat i Europeiska unionen är skyldigt att genomföra direktivet. Denna skyldighet hindrar enligt regeringen emellertid inte att integritetsfrågorna vid genomförandet kan beaktas på olika sätt, vilket direktivet också utgår ifrån. En utgångspunkt bör då vara att vid regleringen av lagringen skapa ett transparent system som gör det möjligt för medborgarna att förutse vilka uppgifter som kommer att lagras och hur de typiskt sett används i brottsbekämpningen. I detta ligger att lagring ska medges endast om det följer av direktivet eller kan motiveras med stöd av artikel 15.1 i direktiv /58/EG om integritet och elektronisk kommunikation. yttrande 2010/11:KU3y Av yttrande framgick i huvudsak följande om integritetsfrågorna. anförde att den lagring av trafikuppgifter som föreslogs i propositionen omfattas av regeringsformens (RF) skydd i 2 kap. 6 § andra stycket av den personliga integriteten. Enligt 2 kap. 20 § RF får fri- och rättigheterna enligt bl.a. 2 kap. 6 § begränsas genom lag. ansåg att de ändamål som avsågs bli tillgodosedda genom lagförslagen, dvs. att avslöja, utreda och lagföra brott, var sådana godtagbara ändamål enligt 2 kap. 21 § RF som medger en begränsning av de fri- och rättigheter som bl.a. stadgas i 2 kap. 6 §. Genom förslaget kommer det, enligt vad anförde, att finnas ett skydd för de lagrade uppgifterna, och de lagringsskyldiga leverantörerna kommer att stå under tillsyn. Därtill kommer att trafikuppgifter lagras hos företag som driver kommunikationstjänster. Den faktiska skillnad som lagförslagen innebär är endast att de brottsbekämpande myndigheterna kan få tillgång till uppgifterna under strikt reglerade former. Trafikuppgifter används dessutom i brottsutredningar, påtalade . Dessa omständigheter talade enligt mening för att de föreslagna åtgärderna borde kunna vara godtagbara enligt regeringsformen. Förslaget överensstämmer i stort sett med direktivet. noterade att det redan i direktivet görs en avvägning mellan de intressen som är aktuella. Direktivet innehåller sålunda bestämmelser om t.ex. den längsta acceptabla lagringstiden och att uppgifterna ska skyddas mot olika åtgärder som är skadliga från integritetssynpunkt. Avvägningen mellan behovet av tillgång till trafikuppgifter och skyddet för den personliga integriteten är därför väsentligen given redan i direktivet. Direktivet har dessutom redan varit gällande och tillämpas i andra medlemsstater. Den ytterligare reglering som föreslogs med stöd av direktivet om integritet och elektronisk kommunikation innebar enligt mening ett i sammanhanget godtagbart ingrepp i den personliga integriteten. Sammanfattningsvis ansåg att utformningen av lagringskravet beaktade såväl de brottsbekämpande myndigheternas behov av tillgång till trafikuppgifter som behovet att skydda enskildas integritet. Den begränsning av skyddet för den personliga integriteten som lagförslaget innebar kunde enligt mening inte anses gå utöver vad som var nödvändigt med hänsyn till ändamålet med den föreslagna lagstiftningen. Vid en bedömning mot bakgrund av bestämmelserna i regeringsformen framstår lagförslagen alltså som godtagbara, anförde . Detta hindrade enligt inte att utskottet såg det som angeläget att en revision av datalagringsdirektivet kommer till stånd och att varje möjlighet att förstärka skyddet för den personliga integriteten då borde tas till vara. föreslog i sitt yttrande att justitieutskottet skulle tillstyrka propositionen, dock med beaktande av vad utskottet anförde om underställning av förordningar (se nedan). yttrande 2010/11:TU3y Av trafikutskottets yttrande framgick i huvudsak följande om direktivets genomförande samt de marknadsmässiga aspekterna på förslaget. framhöll att direktivet om lagring av trafikuppgifter bl.a. syftar till att främja den inre marknaden. Härigenom kommer leverantörerna att i huvudsak ställas inför samma krav inom EU, vilket enligt trafikutskottets mening främjar konkurrensen. konstaterade att det inte finns någon fullständig enhetlighet i utformningen av de regler som genomför direktivet i de olika europeiska staterna. Mot bakgrund av att flera medlemsstater infört skyldigheter att spara uppgifter som går utöver vad direktivet anger var regeringens förslag att utvidga lagringsskyldigheten utöver vad som föreskrivs i direktivet inte unikt. Aktörerna på den svenska marknaden försätts därför inte i en sämre konkurrenssituation än operatörerna som verkar i övriga åsyftade medlemsstater, anförde trafikutskottet. bedömde att regeringens lagförslag uppfyller de krav som fastlagts i det bakomliggande EU-direktivet. välkomnade vidare de förslag som regeringen lämnat i syfte att mildra lagringsskyldighetens kostnader och underströk vikten av att det fortsatta förordnings- och föreskriftsarbetet sker skyndsamt och på så vis att genomförandet av lagringsskyldigheten inte ska bli onödigt belastande för operatörerna. Mot denna bakgrund förordade trafikutskottet bifall till regeringens lagförslag. Som utskottet konstaterade vid sin behandling av proposition 2010/11:46 är som medlem i EU skyldigt att genomföra direktivet. fann i en dom (C-185/09) att inte har att uppfyllt sina skyldigheter enligt direktivet. Kommissionen har därefter väckt talan mot och yrkat att ska förpliktas utge dels ett vite, dels ett standardbelopp (se närmare under avsnittet Ärendet och dess beredning). Förslaget till lag om ändring i lagen om elektronisk kommunikation har vilat . Utskottet har vid sin förnyade beredning av ärendet inte funnit skäl att frångå den bedömning som utskottet gjorde i betänkande 2010/11:JuU14. Utskottet konstaterar således ånyo att de brottsbekämpande myndigheterna använder sig av trafikuppgifter för att avslöja, utreda och lagföra brott. Möjligheterna för de brottsbekämpande myndigheterna att få tillgång till trafikuppgifter är beroende av vilka uppgifter som leverantörerna har lagrat för andra syften. Som regeringen anförde i propositionen kan utvecklingen inom området elektronisk kommunikation förväntas leda till att nät- och tjänsteleverantörer inte behöver lagra uppgifter för sin egen verksamhet i lika stor utsträckning som . Det medför att möjligheterna för de brottsbekämpande myndigheterna att få tillgång till sådana uppgifter kan komma att minska. Genom att införa en skyldighet att lagra vissa trafikuppgifter säkerställer direktivet att trafikuppgifter finns tillgängliga för att användas i brottsutredningar. Som utskottet framhöll vid den tidigare behandlingen av ärendet kan det konstateras att som tillgången till trafikuppgifter är av stor betydelse för att myndigheterna ska kunna utföra en effektiv brottsbekämpning medför lagringen av trafikuppgifter ett intrång i enskildas personliga integritet. Utskottet vill därför än en gång erinra om att Lagrådet i sitt yttrande över lagförslagen ansåg att dessa i allt väsentligt överensstämmer med vad som föreskrivits i direktivet och att det i överensstämmande delar fick anses utgöra ett med europeiska ögon försvarligt ingrepp i den personliga integriteten för att få till stånd nödvändiga brottsbekämpande åtgärder. Regeringens förslag gick på två punkter längre än vad direktivet kräver. Regeringen föreslog att uppgifter om misslyckade uppringningar liksom uppgifter om var en kommunikation avslutas vid användande av mobil kommunikationsutrustning ska lagras. Lagrådet ansåg att sett i sitt sammanhang fick dessa tilläggsuppgifter anses vara marginella ingrepp i den personliga integriteten som väl motiverades av deras betydelse för att avslöja, utreda och lagföra brott. Utskottet delar den bedömningen. delar också bedömning att utformningen av lagringskravet beaktar såväl de brottsbekämpande myndigheternas behov av tillgång till trafikuppgifter som behovet att skydda enskildas integritet. Den begränsning av skyddet för den personliga integriteten som lagförslaget innebär kan enligt utskottets mening inte anses gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med den föreslagna lagstiftningen. Sammanfattningsvis anser utskottet att direktivet om lagring av trafikuppgifter ska genomföras i svensk rätt. Utskottets lagförslag framgår av bilaga 2. Utskottet återkommer nedan till frågan om underställning, tidpunkt för ikraftträdande samt lagtekniska frågor. Proposition 2010/11:46 När det gäller frågan om vad som ska regleras i lag och vad som i övrigt kan regleras i förordning eller genom myndighetsföreskrifter anförde regeringen att hade föreslagit att själva lagringsskyldigheten ska anges i lag medan den närmare utformningen i huvudsak kan regleras genom förordning. Många remissinstanser invände mot detta och anförde att den närmare regleringen av lagringsskyldighetens omfattning borde ske genom lag. Huvudskälet till detta var att integritetsintrångets omfattning bör återfinnas i lag för att sedan inte kunna utvidgas utan medverkan. Regeringen instämde i vad flera remissinstanser hade påpekat, bl.a. att principen bör vara att lagringsskyldighetens omfattning borde regleras i lag. Däremot ansåg regeringen inte att lagringsskyldigheten in i minsta tekniska detalj behövde regleras i lag. Den mer tekniska specifikationen av lagringskravet borde enligt regeringen kunna ske i förordning. anförde i sitt yttrande att regeringen i den föreslagna 6 kap. 3 a § lagen om elektronisk kommunikation bemyndigas att meddela föreskrifter om de tekniska och organisatoriska åtgärder som behövs för att skydda de lagrade uppgifterna vid behandling. Vid sin bedömning av om lagförslaget kan antas anförde att utskottet fäst stort avseende vid skyddet mot spridning av de uppgifter som ska lagras. Utskottet ansåg därför att det finns anledning för att behålla en kontroll över hur reglerna på området utformas även något mer i detalj. Detta skulle kunna uppnås genom att det i lagen om elektronisk kommunikation med stöd av 8 kap. 6 § regeringsformen tas in en bestämmelse om att föreskrifter som regeringen meddelat med stöd av bemyndigandet ska underställas för prövning. förutsatte att så sker. Utskottet utgick från att regeringens eventuella vidarebemyndigande för en myndighet att meddela föreskrifter skulle beslutas i förordningens form. Bestämmelsen om underställning kunde enligt mening lämpligast utformas så att ett nytt stycke om detta tas in i den föreslagna 6 kap. 3 a § lagen om elektronisk kommunikation. påpekade vidare att i den föreslagna 6 kap. 16 a § samma lag angavs att regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om vilka uppgifter som ska lagras. Enligt vad som anfördes i propositionen innebar den föreslagna lagtexten en upplysning om att verkställighetsföreskrifter, som preciserar vilka uppgifter som ska lagras, ska meddelas av regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Det framstår likväl som om föreskrifterna kommer att få betydelse för omfattningen av lagringsskyldigheten och därmed för mängden uppgifter som kommer att lagras med stöd av de nya bestämmelserna, anförde .