bet · GZ01KU20 · 2012-06-07 00:00:00 — Som svar på utskottets fråga om det togs några kontakter mellan Trafik- verket och innan upphörandeavtalet träffades anges att inga kontakter togs och att saknar kännedom om var- för inte informerade i frågan. Vidare anges att regeringen inte har haft anledning att ta ställning till frågan om Trafik- verket borde ha tagit kontakt med innan upphöran- deavtalet slöts. Som svar anges dessutom att det ansvariga statsrådet fick kännedom om upphörandeavtalet i anslutning till att det uppmärksamma- des i medierna . Som svar på frågor om vilket bemyndigande som upphörandeavtalet träf- fades inom framgår av svarspromemorian att har uppgett till att det inom ramen för ett bemyndigande avseende all upphandlad verksamhet som myndigheten har ingår att omhänderta samt- liga kontrakt som har träffats avseende den upphandlade verksamheten, och att även ett avtal om förtida upphörande av ett drift- och underhålls- kontrakt rör den upphandlade verksamheten och således faller inom ramen för bemyndigandet. Vidare anges i svarspromemorian att regeringen inte har haft anledning att ta ställning till frågan om huruvida upphörandeavta- let ligger inom ramen för bemyndigande som avsåg all upp- handlad verksamhet och i så fall vilka skäl som ligger bakom regeringens bedömning i den aktuella frågeställningen. Som svar på frågan om vilka överväganden som gjordes när det gäller upphörandeavtalets överensstämmelse med budgetlagens krav om hög effek- tivitet och god hushållning i statens verksamhet innan avtalet träffades anges att , under rådande kontraktstolkningstvist, bedömde att den valda lösningen var den ekonomiskt minst kännbara utifrån det gäl- lande kontraktet och under förutsättning att järnvägstrafiken skulle säkras. Således bedömde att verket har hushållat väl med statens medel. När det gäller frågor om projekt om strategisk styr- ning av drift och underhåll för väg och järnväg som nämndes av det ansvariga statsrådet under en interpellation framgår följande svar i prome- . I regeringens beslut av om fastställelse av den nationella trafikslagsövergripande planen för utveckling av transportsyste- met för perioden 20102021 redogjorde regeringen för sin avsikt att genom- föra en grundlig genomlysning av drift- och underhållsverk- samhet. Skälet till detta var bl.a. att hade riktat kritik mot dåvarande och underlag och bedömningar av under- hållsbehov. Vidare beskrev Utredningen om störningarna i järnvägstrafiken /2010 behovet av förbättrad drift och underhåll inom järnvägs- området i sitt slutbetänkande (SOU 2010:69) . Dessutom framgår av svarspromemorian att lämnade en rapport till regeringen där man beskriver ett ansträngt nuläge för den svenska järnvägsinfrastrukturen. Med dessa underlag som grund påbörjade genomlysningen av underhållet av vägar och järnvä- gar . Syftet med utvecklingsarbetet var att skapa förutsätt- ningar för regeringen och att bedriva en effektivare resursstyrning av drift och underhåll för vägar och järnvägar samt att effek- tivisera och förtydliga regeringens målstyrning av verkets drift- och under- hållsverksamhet. Projektet avslutades i . gav regeringen i uppdrag att införa och utveckla det styrramverk för drift och underhåll av vägar och järnvägar som arbetats fram inom ramen för projektet. En fråga gällde upphörandeavtalets ersättningskostnader om 125 miljo- ner kronor som skulle gå till entreprenören för att entreprenadkontraktet upphörde . Frågan var vilka effekter dessa kostnader fick på Trafik- verkets beslut om fördelning av de medel som regeringen aviserade ekonomiska vårproposition. I svaret anges att upphörandeavtalets kost- nader inte fick några effekter. Vidare anges att det framgår av Trafikver- kets årsredovisning att de har använts i enlighet med vad som aviserades av verket i samband med vårpropositionen. När det gäller frågor om tidigare exempel inom statlig verksamhet där entreprenadkontrakt har avslutats genom upphörandeavtal i likhet med det aktuella fallet nämns i svarspromemorian att tidigare köpt ut en entreprenör av personalrestaurangen för i syfte att få tillgång till ett markområde för att en fastighet skulle kunna byggas ut. Genom en skrivelse av till begärde utskottet svar på en ytterligare fråga. Utskottet tog emot en svarspromemoria utarbetad vid (bilaga A3.2.3). I svarspromemorian konstaterar att regeringen har utfor- mat bemyndigandena i regleringsbreven till och i enlighet med bemyndiganden till regeringen i budgetpropositio- nerna respektive 2011. Utskottet höll en offentlig utfrågning med statsrådet (bilaga B4). Av utfrågningen framgick bl.a. att statsrådet inte har uppfattat det specifika fallet med avtal med () som ett systematiskt problem inom verket, utan att allt pekar mot att det är en engångsföreteelse. Statsrådet hänvisade vidare i sitt inledningsanförande att bedömde dels att verkets inställning till kraven sannolikt skulle hålla vid en rättslig prövning, dels att ett tillmötesgående av BBR:s krav skulle strida mot kontraktsvillkoren och även mot upphandlingslagstiftningen. En rättsprocess initierad av BBR för utebliven betalning kunde dessutom enligt statsrådet förväntas ta . hade det enligt statsrådet varit sannolikt att BBR dragit ned på underhållet och driften till en minimal nivå, vilket skulle ha kunnat påverka järnvägstrafiken på ett menligt sätt. Någon ensidig hävningsrätt för fanns inte i den aktuella situationen. Sådana brister i kon- traktsutförandet som kunde ge en anledning till att häva kontraktet var heller inte för handen. Utifrån dessa omständigheter såg enligt statsrådet inte någon annan möjlighet än att komma överens med BBR om ett kontrollerat och ömsesidigt upphörande av entreprenadkontrak- tet. Statsrådet anförde vidare att det är en väldigt olycklig situation när Tra- fikverket betalar till ett företag för att avsluta ett kontrakt. Situationen bör dock enligt statsrådet ses i sitt sammanhang. Enligt den information som statsrådet har inhämtat från verket ansåg hon att verket har hanterat situationen på bästa möjliga sätt utifrån de förutsätt- ningar som fanns eller snarare hittat den minst dåliga lösningen. Statsrådet konstaterade att det i och för sig inte hade varit fel av Trafik- verket att informera henne om den uppkomna situationen, med tanke på att det också handlade om mycket pengar, vilket också framförts till verket. Statsrådet noterade dock att verket saknar skyldighet att informera regeringen eftersom myndigheten har hanterat situationen inom de befint- liga ramarna. Den direkta erfarenheten av det här specifika fallet var enligt statsrådet att om det mot förmodan skulle inträffa igen med samma propor- tioner kommer nog att vara medveten om att det är bättre att informera än att inte informera alls, även om verket inte har en skyldighet att göra det utifrån sitt samlade ansvar. Vad gäller frågor om lydelsen av regeringens bemyndigande till Trafik- verket anförde statsrådet bl.a. att de beslut som fattar används sedan av regeringen som sitt bemyndigande inför utformningen av regle- ringsbreven. Statsrådet anförde vidare att regeringens förslag till riksdags- beslut (även kallad för klämmen) inte återger hela texten som finns i propositionens avsnitt där skälen för förslaget till riksdagsbeslutet redovi- sas av regeringen (även kallad för brödtexten vid utfrågningen). Enligt statsrådet speglar detta gällande praxis. Statsrådet konstaterade dock att man säkert kan ha en diskussion om huruvida man ska ha med fler delar av brödtexten. var det enligt statsrådet så att det faktum att är en s.k. beställarorganisation redan var uttalat, t.ex. i förord- ningen från regeringen. Statsrådet noterade även att det säkert går att göra detta om möjligt ännu mer tydligt samt att regeringen i så fall får ta med sig det om den ska göra skillnad mot de år som har varit, som en erfaren- het av denna situation. Inledningsvis konstaterar utskottet att några regeringsbeslut för att skapa ett utrymme i syfte att öka insatserna för banhållningen aldrig fattades. Insatserna belastade i stället anslagskredit. Vidare noterar utskottet att inte informerade ansvarigt statsråd om tecknandet av ett s.k. upphörandeavtal av entreprenadkontrakt om banhåll- ning. Avtalet berättigar entreprenören till ersättning med för kostnader och förluster i anledning av att entreprenadkontraktet upphör . Ersättningen, som är villkorad av bl.a. att entreprenaden godkänns vid slutbesiktning, belastar aktuellt anslag i sta- tens budget. Det ansvariga statsrådet har inför utskottet framfört att det inte hade varit fel av myndigheten att informera henne om den uppkomna situatio- nen, inte minst med tanke på den betydande summan saken gällde. Detta har även framförts till myndigheten. Utifrån de aspekter som konstitutions- utskottet har att beakta i sin grundlagsfästa granskningsuppgift vill utskot- tet framhålla att regeringen och ansvariga statsråd har ett övergripande ansvar för att säkerställa att myndigheter informerar regeringen om den aktuella situationen inom sina respektive områden. Det aktuella fallet under- stryker vikten av väl fungerande kontakter mellan förvaltningsmyndigheter och . Såväl regeringen som de förvaltningsmyndigheter som lyder under reger- ingen ska, enligt budgetlagen, eftersträva hög effektivitet och god hushåll- ning i sina verksamheter. Det är regeringen som inför ansvarar för hur statens medel används, och utskottet vill i sammanhanget erinra om vikten av att regeringen ser till att myndigheter bedriver sin verksam- het effektivt och sparsamt. Vad gäller regeringens utformning av bemyndiganden till i regleringsbrev kan följande anföras. Såvitt granskningen har kunnat visa är det brukligt att det i regleringsbrevet endast anges vissa av de villkor och ändamål som finns i t.ex. budgetpropositioner för bemyndiganden att göra ekonomiska åtaganden för staten, medan andra angivna villkor och ända- mål inte anges. Utskottet ställer sig frågande till en sådan ordning och anser att det kan finnas skäl att se över hur man formulerar bemyndigan- den i regleringsbrev. En utgångspunkt inför en sådan översyn bör lämpli- gen vara att samtliga villkor som följer av riksdagsbeslutet för ett bemyndigande anges i den berörda myndighetens regleringsbrev. 3.3 ansvar i fråga om s.k. vertikal integration i apoteksbranschen I en anmälan som kom in till , bilaga A3.3.1, begärs att utskottet granskar på vilket sätt regeringen age- rade för att se till att riskerna för s.k. vertikal integration undveks i samband med försäljningen av . I anmälan anförs att enligt lagen om handel med läkemedel får inte tillstånd att bedriva handel med läkemedel till konsument beviljas den som yrkesmässigt bedriver tillverk- ning av läkemedel. Syftet är att förhindra s.k. vertikal integration. Vidare anförs i anmälan att delar av såldes till apoteksked- jan som ägs av ett riskkapitalbolag, vilket enligt bolagets webbplats även äger ett bolag som tillverkar olika läkemedel. Enligt anmä- laren föreligger ett fall där samma ägare både tillverkar och säljer läkeme- del och att detta kan strida mot lagen om handel med läkemedel. Om så är fallet måste dock enligt anmälan avgöras av domstol. Anmälaren menar att det krav man kunde ställa på regeringen och var att man i försäljningsprocessen undvek att skapa situationer där rättsläget kunde vara oklart. I anmälan anförs att det självklart vilar ett ansvar på enskilda myndighe- ter och statliga bolag att fullfölja sina uppdrag inom ramen för gällande lagstiftning, men att detta ansvar inte fritar den ansvarige ministern från ett övergripande ansvar för hur verksamheten sköts. Det fritar enligt anmä- laren inte heller regeringen från ansvaret att bygga upp tillräckliga kontroll- funktioner för att se till att verksamheten sköts korrekt. Till grund för granskningen har bl.a. legat promemorior upprättade inom , bilaga A3.3.23, och utfrågningar med socialminister och statsminister , bilaga B7 och B12. Regeringen föreslog i proposition 2007/08:87 Bildande av moderbolag för samt vissa omstruktureringsåtgärder bl.a. att skulle bemyndiga regeringen att omstrukturera ägandet av genom att inrätta ett moderbo- lag som innehar alla aktier i som behövs för att säkerställa genomförandet av en omreglering av apoteksmarkna- den vidta de åtgärder som behövs för att till utomstående ska avyttra apotek som innehar låta vid avyttringar som likvid endast ta emot kontanter i övrigt vidta de åtgärder som krävs för att förbereda och anpassa Apo- teket AB till en omreglerad apoteksmarknad. I proposition 2008/09:145 Omreglering av apoteksmarknaden föreslog reger- ingen att apoteksmarknaden skulle omregleras och att ensamrätt att bedriva detaljhandel med vissa läkemedel och varor skulle brytas. Monopolet föreslogs bli ersatt med ett system där den som har fått tillstånd av ska få bedriva detaljhandel med de läkeme- del och varor som omfattas av ensamrätt. Handeln ska bedrivas på öppenvårdsapotek. För att få tillstånd måste sökanden dels uppfylla vissa krav på lämplighet, dels visa att den har förutsättningar att uppfylla en rad krav som ställs på verksamheten. I propositionen föreslogs en ny lag om handel med läkemedel. I propositionen anfördes vidare att bilda- des som ett moderbolag till efter bemyndigande från . Det övergripande ändamålet med bolagets verksamhet angavs vara att leda och övervaka de processer som är nödvändiga för att omstruktu- rera inför omregleringen av den svenska apoteksmarkna- den, främst genom att leda och genomföra processen för försäljning av verksamheter som ägs av säkerställa överföring av infrastruktur och servicefunk- tioner till säkerställa att konkurrensneutralitet och bästa möjliga förutsättningar för en avyttring upprätthålls i perioden fram till att övertagandet av apotek och övriga verksamheter är genomfört. Vidare skulle genomföra avyttringen på ett affärsmässigt sätt så att bästa möjliga värde kunde uppnås vid försäljningen. I propositionen (s. 144 f.) anfördes vad gäller vertikal integration att om det inte finns några restriktioner beträffande vem som får bedriva detaljhan- del med läkemedel kan effekten bli en integration av hela kedjan läkeme- delstillverkning/innehav av godkännande för försäljning av läkemedel partihandel detaljhandel (s.k. fullständig vertikal integration). En aktör skulle då kunna kontrollera hela kedjan. När en marknad öppnas för kon- kurrens behöver avvägningar göras om bl.a. särregleringar av marknaden ska införas för att åstadkomma fungerande konkurrens eller om de gene- rella konkurrensrättsliga reglerna är tillräckliga för att nå detta. En fullstän- digt integrerad kedja kan enligt propositionen ge samproduktions- och skalfördelar. Exempelvis kan kostnaderna för att driva apotek hållas nere genom centralisering och samordning av olika funktioner, t.ex. transport och lagerhållning. Regeringen ansåg sammanfattningsvis att en fullständigt integrerad kedja kan medföra risker för att målen om en säker och ändamålsenlig läkemedelsanvändning och en fungerande konkurrens på apoteksmarkna- den till nytta för konsumenterna inte realiseras. Nackdelarna som följer av en fullständig integration är således så stora att regeringen ansåg att en sådan integration inte borde vara tillåten. Ett sätt att stoppa detta är att inte tillåta att den som bedriver yrkesmässig tillverkning av läkemedel beviljas tillstånd att bedriva detaljhandel med läkemedel. Regeringen ansåg att läkemedelstillverkare och aktörer som har en stark intressegemenskap med en tillverkare inte bör bedriva detaljhandel med läkemedel. Regeringen fann det lämpligt att utforma bestämmelsen på så sätt att tillstånd inte ska beviljas en person över vilken en tillverkare har ett bestämmande inflytande, eller en person som utövar ett bestämmande inflytande över en tillverkare. Med bestämmande inflytande avses företrä- desvis sådant inflytande som grundar sig på direkt eller indirekt innehav av mer än hälften av rösterna i bolaget. Det kunde emellertid även tänkas att någon intar en sådan ställning på annan grund, exempelvis genom avtal. Förslaget innebar t.ex. att tillstånd inte ska beviljas ett dotterföretag till en tillverkare eller ett moderföretag till en tillverkare. Enbart det förhål- landet att två företag ingår i konstellationen moder- och dotterföretag behöver dock inte innebära att det föreligger ett bestämmande inflytande. Det överlämnades till rättstillämpningen att avgöra om det föreligger en sådan situation att tillstånd inte får beviljas. hade föreslagit liknande begränsningar för vem som får äga apotek (SOU 2008:4). Vidare anförde utredningen att flera av argumenten för att läkemedelstillverkare inte borde få bedriva detaljhandel med läkemedel även gällde partihandlare. Argumenten gjorde sig emellertid inte lika starkt gällande då endast två led i kedjan integre- ras. Att införa ett hinder för partihandlare att bedriva detaljhandel med läkemedel skulle enligt utredningens mening kunna betraktas som opropor- tionerligt och därmed oförenligt med EG-rätten. I betänkande 2008/09:SoU21 ställde sig socialutskottet bakom regering- ens förslag att avreglera apoteksmarknaden och bryta ensam- rätt att bedriva detaljhandel med vissa läkemedel och varor. föreslog att monopolet skulle ersättas av ett system där den som har fått tillstånd av får bedriva detaljhandel med läkemedel och varor som omfattas av ensamrätt. Vidare föreslog utskottet att skulle anta regeringens förslag till en ny lag om handel med läkemedel. biföll utskottets förslag. fick i uppdrag av regeringen att följa och analysera utvecklingen med anledning av omregleringen av den svenska apoteksmarknaden. uppdrag innebar bl.a. att uppmärk- samma regeringen och på problem som riskerar att motverka målet om en väl fungerande omreglerad apoteksmark- nad. redovisade uppdraget i en rapport (rapportserie 2010:4). konstaterar att etableringsintresset för den omreglerade apoteksmarknaden varit stort. Sedan omregleringen har det tillkommit fler än 20 nya apoteksaktörer och det har etablerats runt 200 nya apotek. I rapporten upp- märksammar några konkurrensproblem som riskerar att motverka en väl fungerande apoteksmarknad. I rapporten konstateras att regelverket nu tillåter även vertikal integration mellan parti- och detaljhan- del med läkemedel, dvs. att samma aktör bedriver både partihandel och apoteksverksamhet. Vidare framgår det av rapporten att det när rapporten skrevs endast var en aktör som var vertikalt integrerad och bedrev både apoteks- och partihandelsverksamhet i betydande omfattning. fick även i uppdrag att följa och analysera utvecklingen på apoteksmarknaden med anledning av avregleringen. Kon- sumentverket redovisade uppdraget (rapport 2011:9). I rappor- ten anges att en jämförande analys av en undersökning 2008 och en undersökning 2011 visar att konsumenterna i vissa avseenden upplever en bättre tillgänglighet till apotek. Konsumenternas syn på den information som apoteken ger om läkemedel är att denna har försämrats och persona- lens kunskaper upplevs som sämre. Vidare anges i rapporten att antalet konsumenter som inte fick tillgång till förskriven medicin vid det första besöket på ett apotek har ökat. Regeringen (regeringsbeslut , S2010/4635/HS [delvis]) gav Statskontoret i uppdrag att utvärdera och följa upp omre- gleringen av apoteksmarknaden utifrån målen med reformen. Enligt beslu- tet bör uppföljningen och utvärderingen omfatta försäljning av såväl receptfria som receptbelagda läkemedel. Det innebär att utvärderingen bl.a. bör avse effekterna för konsumenterna när det gäller tillgängligheten till läkemedel och service i alla delar av landet, öppettider, prisutveckling, kon- sumtionen av de läkemedel som omfattas av reformen samt apotekens bidrag till en förbättrad läkemedelsanvändning. Utvärderingen bör även belysa om medlet (utformningen av omregler- ingen) har fungerat tillfredsställande och om övriga förutsättningar som sattes upp i samband med reformen, såsom småföretagarnas förutsätt- ningar, har kunnat uppfyllas. Vidare ska utvärderingen omfatta en analys av olika aktörers roller på marknaden, särskild vad gäller den före detta monopolisten agerande såväl nationellt som internationellt. Statskontoret har presenterat en delrapport (2011:10). I rapporten presen- teras den modell som kommer att ligga till grund för kommande utvärder- ingar. fick Myndigheten för tillväxtpolitiska utredningar och analyser i uppdrag att utvärdera vilken effekt omregleringen har på prisni- vån för olika kategorier av läkemedel. beslut om att tilldela myndigheten för att bygga upp en databas som följer prisutvecklingen på den omreglerade apoteksmarkna- den. har granskat förberedelsearbetet i apoteksreformen. Resulta- tet av granskningen publicerades i granskningsrapporten 2010:19. ansåg att delar av det förberedande reformarbetet skötts ändamålsenligt. Regeringen har i stora delar genomfört ett omfattande utred- ningsarbete och identifierade exempelvis tidigt att nödvändig IT-infrastruk- tur skulle avskiljas från och göras tillgänglig för samtliga aktörer på marknaden. Regeringen har vidare minskat mark- nadsmakt för att möjliggöra konkurrens på marknaden och prioriterade att läkemedelsförsörjningen och säkerheten skulle garanteras under omstruktu- reringen. visade granskning att det fanns brister i viktiga delar av förberedelsearbetet, som riskerade att försvåra uppkoms- ten av en apoteksmarknad och därmed reformens måluppfyllelse. Regering- ens organisering och arbetssätt i förberedelserna har också i vissa delar motverkat en effektiv användning av statens resurser. Vidare framgår av rapporten att kom fram till att uppgif- ter inom tillståndsgivning och tillsyn hos olika myndigheter och bolag, i viss mån, var överlappande och ömsesidigt beroende av varandra med risk för gränsdragningsproblem. Detta kunde leda till onödigt höga kostnader för staten som reglerna blev svåra för marknadsaktörerna att för- utse och följa. konstaterade att tillstånds- och tillsynsansva- ret på apoteksmarknaden delas av , , och . Till- stånds- och tillsynsansvaret har nära anknytning till varandra och är i vissa fall överlappande eller beroende av varandra, men det finns inga reglerade skyldigheter till samråd mellan samtliga aktörer. Samhällsintresset i läke- medelssektorn motiverar en samordning av verksamheterna för tillstånds- givning och tillsyn. fann (redog. 2010/11:RSS8) att slutsatserna av den granskning som redovisat i rapporten tet i apoteksreformen (RiR 2010:19) borde överlämnas till i form av en redogörelse. Styrelsens redogörelse behandlades av socialutskot- tet i betänkande 2010/11:SoU14. Enligt utskottets mening var erfarenhe- terna av omregleringen dittills mycket positiva. Syftena med reformen hade till stora delar redan uppnåtts. Tillgängligheten hade ökat väsentligt jämfört med tidigare. Detta hade skett genom att fler än 200 nya apotek hade startats runt om i landet och genom att det hade blivit möjligt att köpa receptfria läkemedel i 6 000 mataffärer, bensinstationer etc. Även öppettiderna hade ökat. Utskottet noterade också att kostnaderna för läke- medlen inte hade ökat. Enligt utskottet var det av stort värde att Riksrevi- sionen hade granskat förberedelsearbetet, då det gav möjlighet att tidigt vidta åtgärder som kunde medverka till att målen med reformen bättre kunde uppnås. Utskottet konstaterade att regeringen redan vidtagit en del av de åtgärder som rekommenderade. I betänkandet fanns en reservation (S, MP, V). har också granskat statens försäljningar av apotek, och resultatet av den granskningen publicerades i gransknings- rapporten 2012:10 Statens försäljningar av apotek. Granskningens syfte anges vara att granska om regeringen utformat och genomfört försäljningarna i enlighet med intentioner och om de redovisats på ett transparent och ändamålsenligt sätt. De frågeställningar granskningen tar som utgångspunkt handlar om huruvida försäljningen av apotekskluster genomförts på ett affärsmässigt och effektivt sätt så att bästa möjliga värde och resultat i övrigt uppnåtts.