bet · GZ01TU13 · 2012-05-21 00:00:00 — I motion 2011/12:T10 (MP) framhålls vikten av samråd såväl tidigt som senare i planeringsprocessen; motionärerna menar att dagens system är tydligt i detta avseende och förespråkar därför i yrkande 2 att det behålls. Utskottet vill med anledning av detta understryka att det i regeringens förslag slås fast att samrådet är en fortlöpande process i sig som pågår under hela planeringsprocessen fr.o.m. det att arbetet inleds, dvs. från att det står klart att en väg eller järnväg behöver byggas. Samrådet ska således inledas tidigt, när alla alternativ är möjliga. Det anförs vidare att samrådet måste ha olika inriktning beroende på hur långt planeringsprocessen har kommit eftersom det är helt olika frågeställningar att samråda om i processens inledning jämfört med i dess slutskede. Regeringen understryker t.ex. att när planeringsprocessen för en väg är genomförd kommer samrådet sammantaget att ha omfattat vägens lokalisering, utformning och miljöpåverkan. Det betonas också att det under hela samrådsprocessen är nödvändigt att se till att allmänheten hålls informerad och kan förbereda sig samt delta på ett meningsfullt sätt. Utskottet välkomnar detta. Vid utarbetande av en väg- eller järnvägsplan ska samråd hållas med den krets av berörda och på det sätt som regleras i 6 kap. . Regeringen förtydligar att kommunen alltid bör ingå i samrådskretsen, även när det inte följer av . Vidare framhålls att synpunkter som har framförts vid samrådet, liksom kommentarer och förslag med anledning av synpunkterna, ska redovisas i en samrådsredogörelse. Regeringen betonar att samrådsredogörelsen ska redovisa samrådsaktiviteterna under hela den sammanhållna planeringsprocessen. Av redovisningen ovan framgår att den nya föreslagna planeringsprocessen inbegriper ett utförligt och kontinuerligt samrådsförfarande. Motion 2011/12:T10 (MP) yrkande 2 avstyrks följaktligen. Samordning och samverkan med kommuner I motion 2010/11:T19 (S) yrkandena 3 och 4 och motion 2011/12:T9 (S) yrkande 3 berörs den kommunöverskridande planeringen liksom behovet av riksintresseklassning för att kunna besluta om s.k. planföreläggande. Utskottet vill med anledning av detta framhålla att den sammanhållna planeringsprocess för vägar och järnvägar som föreslås i propositionen har en flexibilitet som ger möjligheter till ett utvecklat samspel mellan infrastrukturbyggarens planering och den kommunala översiktsplaneringen. Det betonas att vid den översiktliga kommunala planeringen av vägar och järnvägar är en viktig samrådspart, vilket ger goda möjligheter att etablera och organisera samverkan mellan kommunen och i ett tidigt skede vid planering av väg- och järnvägsutbyggnad. Sammantaget menar regeringen därför att översiktsplaneringsinstrumentet kan skapa goda förutsättningar för planering av vägar och järnvägar på ett sätt som är väl samordnat med kommunens fysiska planering. Utskottet delar denna bedömning. Det föreslås vidare i propositionen att det införs bestämmelser i väglagen och banlagen med innebörden att planläggning och prövning enligt dessa lagar i fråga om ärenden som också har prövats eller ska prövas enligt annan lag ska samordnas med det andra arbetet, om det lämpligen kan ske. Det förtydligas att samordningen kan gälla den kommunala planeringen. Regeringen betonar att det är infrastrukturbyggaren som har huvudansvaret för att åstadkomma ett bra samarbete med berörda kommuner, vilket förutsätter att samarbetet inleds tidigt och fortgår kontinuerligt under planeringsprocessen. Regeringen framhåller att det i dessa sammanhang är viktigt att infrastrukturbyggaren och kommunerna är lyhörda för varandras behov och synpunkter. Regeringen understryker att den kommunala planeringen måste beaktas för att en väg eller en järnväg ska kunna byggas. För att konflikter mellan å ena sidan kommunala intressen och å andra sidan regionala och statliga intressen ska kunna lösas finns det i en möjlighet till s.k. planföreläggande. Utskottet vill framhålla att det av den befintliga regleringen således följer att regeringen får kräva att en kommun antar, ändrar eller upphäver detaljplan eller områdesbestämmelser om det behövs för att tillgodose ett riksintresse, däribland kommunikationer. Utskottet noterar att det i betänkande föreslogs att om och en kommun inte kommer överens om den närmare lokaliseringen och utformningen av en väg eller järnväg, ska verket överlämna frågan om att fastställa en väg- eller järnvägsplan till regeringen. Utskottet vill dock peka på att det av remissammanställningen av de inkomna yttrandena över kommitténs betänkande (dnr N2010/5737/TE) framgår att över hälften av instanserna var kritiska till förslaget. Flera instanser, framför allt kommuner, hade kraftiga invändningar mot förslaget och ansåg bl.a. att det utgjorde en oacceptabel maktförskjutning från kommunens självbestämmande, där planmonopolet är en av de viktigaste förutsättningarna. Många pekade också på den befintliga möjligheten med ett planföreläggande enligt och menade att detta borde vara tillräckligt. Utskottet vill i sammanhanget även peka på att det i slutbetänkande Områden av riksintresse och Miljökonsekvensbeskrivningar (SOU 2009:45) bl.a. finns förslag till ändring av bestämmelser om riksintressen i 3 kap. . Betänkandet bereds inom (). Mot denna bakgrund avstyrks motion 2010/11:T19 (S) yrkandena 3 och 4 samt motion 2011/12:T9 (S) yrkande 3. Enligt nuvarande bestämmelser i 17 kap. 1 § ska regeringen tillåtlighetspröva motorvägar och motortrafikleder samt andra vägar med minst fyra körfält och en sträckning av , respektive järnvägar avsedda för fjärrtrafik och anläggande av nytt spår på en sträcka av för befintliga järnvägar för fjärrtrafik. I motionerna 2011/12:T10 (MP) yrkande 7 och 2011/12:T11 (V) yrkande 3 avstyrks regeringens förslag att avskaffa denna obligatoriska tillåtlighetsprövning. Utskottet noterar med anledning av motionsförslagen att det i propositionen visserligen anges att en fördel med dagens system med obligatorisk prövning för projekt som uppfyller i lag fastställda rekvisit är att det redan i förväg är tydligt för alla vad som gäller. Det understryks dock också att ett sådant system förutsätter att de rekvisit som finns i lagen fångar in de projekt som verkligen behöver prövas. Regeringen framhåller i sammanhanget att svårigheten att genom generella kriterier avgränsa de projekt som verkligen behöver tillåtlighetsprövas innebär en risk för att projekt prövas trots att det inte är motiverat. uppges att det nuvarande obligatoriet inte har visat sig fånga in de projekt som verkligen skulle behöva tillåtlighetsprövas ett exempel som lyfts fram av är i som inte omfattas av obligatoriet på grund av att järnvägen inte är avsedd för fjärrtrafik utan för pendeltågstrafik. Mot bakgrund av ovanstående ansluter sig utskottet till propositionens förslag att regeringen ska avgöra vilka projekt som ska prövas och att den nuvarande obligatoriska tillåtlighetsprövningen av vägar och järnvägar avskaffas. Utskottet vill i sammanhanget också framhålla att förslaget har sin grund i betänkande och att en enig parlamentarisk kommitté har ställt sig bakom förslaget. Med anledning av de farhågor som framförs i motionerna om att förslaget skulle medföra ett försämrat miljöskydd vill utskottet understryka att förslaget inte innebär att miljökraven eller miljöambitionerna för transportsektorn minskar. Som anges i propositionen kommer regeringen även i fortsättningen att pröva större väg- och järnvägsprojekt med stor påverkan på miljön och hushållningen med mark och vatten. Vidare föreslås att ges en uttrycklig skyldighet att underrätta regeringen om vilka väg- och järnvägsprojekt som verket anser bör bli föremål för regeringens prövning. Regeringen påminner också om att inget hindrar andra myndigheter eller kommuner från att själva vända sig till regeringen med en begäran om att regeringen ska förbehålla sig tillåtlighetsprövning av ett visst väg- eller järnvägsprojekt. Utskottet vill vidare peka på att ett av de bärande skälen för nuvarande ordning med en tillåtlighetsprövning som utförs av regeringen är att det bör finnas ett politiskt ansvar för verksamheter som har betydelse för samhällsplaneringen i stort och att det därför är viktigt att regeringen kan utöva en politisk styrning inom ramen för gällande rättsregler (se prop. 1997/98:45). Mot denna bakgrund är det enligt utskottets mening också rimligt att regeringen aktivt kan påverka valet av vilka projekt som ska prövas. Utskottet tillstyrker följaktligen regeringens lagförslag i här berörda delar och avstyrker motionerna 2011/12:T10 (MP) yrkande 7 och 2011/12:T11 (V) yrkande 3. Undantag från krav på miljökonsekvensbeskrivning Enligt regeringen bör den generella huvudregeln även i fortsättningen vara att en miljökonsekvensbeskrivning (MKB) ska upprättas vid planeringen av vägar och järnvägar. För projekt som inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan finns det dock enligt regeringen inte skäl att kräva en formell MKB. Regeringen föreslår därför att undantag från det generella kravet på MKB införs i väglagen och banlagen för sådana projekt. Utskottet delar regeringens uppfattning. I motionerna 2011/12:T10 (MP) yrkande 3 och 5 samt 2011/12:T11 (V) yrkande 5 motsätter sig motionärerna ovannämnda förslag om undantag från kravet på MKB. Utskottet vill med anledning av detta påminna om att förslaget baseras på departementspromemoria Enklare lagtext om miljökonsekvensbeskrivningar (Ds 2009:65). Det bör i sammanhanget också påminnas om att redan när beslutades hade det betydelse om ett projekt kunde antas ha en betydande miljöpåverkan eller inte; för ett projekt med betydande miljöpåverkan ställdes högre krav på MKB:s innehåll. Den skillnaden gjordes tillämplig även för vägar och järnvägar då den dåvarande regeringen konstaterade att det saknades skäl att ha andra regler på väglagens och banlagens område än vad som gäller enligt (prop. 1997/98:90). Om frågan om betydande miljöpåverkan skulle få betydelse för skyldigheten att upprätta en MKB bör detta på motsvarande sätt gälla även för vägar och järnvägar. I motionerna anförs farhågor om att ett undantag från kravet på MKB riskerar att försämra miljöskyddet. Utskottet vill därför understyrka att även projekt som inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan ska miljöprövas; av såväl väglagen som banlagen framgår att allmänna hänsynsregler och övriga centrala bestämmelser ska tillämpas när en väg- eller järnvägsplan tas fram och fastställs. Om en MKB inte behöver upprättas ska det således i stället finnas med ett underlag i väg- eller järnvägsplanen med uppgifter om projektets förutsebara påverkan på människors hälsa och miljön. Utskottet vill i sammanhanget också framhålla att den parlamentariska stod enig bakom förslaget om undantag från kravet på MKB. I motion 2011/12:T9 (S) yrkande 6 efterlyses förtydliganden om vad som kan anses vara en betydande miljöpåverkan. Utskottet påminner om att bedömningen om ett projekt kan antas medföra en betydande miljöpåverkan eller inte ska göras av och att denna bedömning ska göras enligt de kriterier som slås fast i förordningen (1998:905) om miljökonsekvensbeskrivningar, vilken i sin tur baseras på EU:s MKB-direktiv (2011/92/EU). Regeringen betonar i propositionen vikten av att kriterierna för att avgöra om ett projekt kan antas ha betydande miljöpåverkan tillämpas på ett enhetligt sätt av olika länsstyrelser. Utskottet instämmer i denna uppfattning och vill i sammanhanget peka på att har utarbetat en handbok med allmänna råd om miljöbedömning av planer och program (2009:1). Här behandlas bl.a. bedömningen av betydande miljöpåverkan. Enligt vad utskottet har erfarit har verket även upphandlat en konsultstudie för att se över användningen av begreppet betydande miljöpåverkan bland kommuner och myndigheter. Mot denna bakgrund avstyrks motion 2011/12:T9 (S) yrkande 6, motion 2011/12:T10 (MP) yrkandena 3 och 5 samt motion 2011/12:T11 (V) yrkande 5. Enligt nuvarande reglering har rätt att överklaga enligt väglagen, men inte enligt banlagen. I samtliga tre följdmotioner till regeringens proposition framförs önskemål om att denna överklaganderätt ska utvidgas till att även gälla enligt banlagen. Utskottet vill med anledning av detta påminna om att myndighetens rätt att överklaga enligt väglagen infördes vid lagens tillkomst 1971 och motiverades med ställning som central myndighet för miljöskydd och naturvård (prop. När banlagen kom till 1995 fann däremot den dåvarande socialdemokratiska regeringen att det var principiellt felaktigt att tillerkänna en särställning som besvärsmyndighet. Det ansågs att det var länsstyrelsernas uppgift att bevaka och samordna statens intressen (prop. 1995/96:2). I likhet med några av remissinstanserna anser regeringen att denna bedömning fortfarande gäller. Även utskottet ansluter sig till denna uppfattning. Utskottet vill i sammanhanget peka på att det inom länsstyrelserna finns en god kompetens inom miljöområdena liksom när det gäller att göra avvägningar mellan olika allmänna intressen. Utskottet vill också framhålla att regeringens förslag till nytt planeringssystem innebär en effektivare planeringsprocess där samrådsprocessen med berörda parter inleds tidigt, vilket givetvis också gäller för samrådet med . Utskottet vill understryka vikten av att alla synpunkter kommer fram tidigt i samråden och därigenom kan påverka den fortsatta planeringen. En effektiv planeringsprocess förutsätter enligt utskottets mening att uppfattning framkommer under själva samrådet och inte först efter prövning. Motion 2011/12:T9 (S) yrkandena 4 och 5, motion 2011/12:T10 (MP) yrkandena 4 och 8 samt motion 2011/12:T11 (V) yrkande 4 avstyrks mot bakgrund av det ovan anförda. Utskottet tillstyrker regeringens lagförslag i här berörda delar. Enligt förordningen (1998:1252) om områdesskydd enligt m.m. har samtliga lätt igenkännbara områden av ett visst slag i landet eller i en del av landet angivits som biotopskyddsområden. Länsstyrelserna får meddela dispens för sådana områden om det finns förutsättningar för det. I motionerna 2011/12:T10 (MP) yrkande 6 och 2011/12:T11 (V) yrkande 6 avstyrks regeringens förslag om att det inte längre ska behövas något separat beslut om dispens från det generella biotopskyddet för byggande av väg eller järnväg enligt en fastställd väg- eller järnvägsplan. Utskottet vill med anledning av detta peka på att det i propositionen konstateras att dispens från det generella biotopskyddet ofta prövas i ett sent skede i planeringsprocessen för vägar och järnvägar och att prövningen riskerar att reduceras till en ren formsak. Regeringen anser i stället att frågan om biotopskyddet bör hanteras under det samråd med som krävs under planeringsprocessen och att det följaktligen inte ska behövas något separat beslut om dispens. Utskottet ansluter sig till regeringens bedömning och välkomnar att det härigenom uppnås en administrativ förenkling eftersom ett prövningsmoment försvinner. Det bör betonas att förslaget inte innebär att skyddet i sig försvagas, utan endast att formerna för beslutanderätten förändras. Utskottet noterar också i sammanhanget att den parlamentariska stod enig bakom ovannämnda förslag. Utskottet vill även lyfta fram det arbete som pågår inom och Havs- och vattenmyndigheten med att utarbeta en handbok om biotopskyddsområden. I den remissversion som presenterades understryks att det bör finnas rutiner för samråd mellan och som innebär att skyddade biotoper beaktas i ett tidigt skede av planeringen av nya vägar och järnvägar. Det framhålls att frågan om vilken hänsyn som ska tas till ett biotopskyddsområde måste vara utredd innan planen har upprättats eller fastställts. Mot denna bakgrund tillstyrks regeringens lagförslag i här berörda delar och motionerna 2011/12:T10 (MP) yrkande 6 och 2011/12:T11 (V) yrkande 6 avstyrks. I motionerna 2011/12:T9 (S) yrkande 7, 2011/12:T281 (M) och 2011/12:T403 (M) efterlyses förenklingar i överklagandeprocessen. Utskottet vill med anledning av detta understryka vikten av att säkerställa det demokratiska inflytandet i planeringsprocessen och att tillgodose rättssäkerheten för enskilda som berörs. Enligt utskottets mening skulle en inskränkning av överklaganderätten kunna urholka denna rättssäkerhet. Utskottet ställer sig därför bakom regeringens förslag om rätten för berörda att överklaga de avgörande besluten i planeringsprocessen. Utskottet vill också peka på att en inskränkning av överklaganderätten riskerar att stå i strid med såväl Århuskonventionen som EU:s MKB-direktiv, som kräver att den berörda allmänheten ska ha rätt att delta i beslutsprocesser om järnvägar och vägar som kan ha betydande påverkan på miljön. Regeringen framhåller i propositionen att avgörande för att inflytande, insyn och rättssäkerhet ska fungera i praktiken är att enskilda kan överblicka och förstå planeringsprocessen. Härigenom kan kvaliteten på samråden bli bättre, och om kommunikationen mellan den enskilde och myndigheterna fungerar talar också mycket enligt regeringens mening för att antalet överklaganden blir färre. Utskottet instämmer i denna bedömning. Utskottet vill i sammanhanget också lyfta fram vad regeringen anför i propositionen om att handläggningstiden för överklaganden har kunnat minskas avsevärt helt utan förändringar i lagstiftningen. Enligt regeringen är detta ett resultat av en prioritering från regeringens sida av överprövningen av väg- och järnvägsplaner så att angelägna projekt inte fördröjts i onödan. Utskottet välkomnar denna fokusering. Regeringen ser följaktligen inte något behov av inskränkningar i överklaganderätten. Med anledning av detta avstyrks motionerna 2011/12:T9 (S) yrkande 7, 2011/12:T281 (M) i denna del och 2011/12:T403 (M). I motion 2011/12:T10 (MP) yrkande 9 efterlyses utökade resurser för att möjliggöra en snabbare infrastrukturplaneringsprocess än . Utskottet vill mot bakgrund av detta peka på att det av propositionens konsekvensanalys framgår att regeringens sammantagna bedömning är att de analyser och överväganden som följer av den nya ordningen i relativt stor utsträckning görs och att en formalisering av dessa processer inte kommer att leda till annat än att förfarandet, möjligen i ett inledningsskede, tar större resurser i anspråk. Det anförs att planeringsprocessen blir mer kontinuerlig och förutsebar för samtliga aktörer och kan effektiviseras över tiden, vilket kan frigöra resurser. Utskottet påminner vidare om att handläggningstiden för överklaganden har kunnat minskas avsevärt. Utskottet noterar med tillfredsställelse att regeringen i propositionen meddelar sin avsikt att även fortsättningsvis prioritera resurser för överprövningen av väg- och järnvägsplaner så att handläggningstiderna kan hållas nere. Motion 2011/12:T10 (MP) yrkande 9 avstyrks följaktligen. Utskottet har inte något att invända mot vad regeringen föreslår i de delar av propositionen som inte behandlats närmare i det föregående. Regeringens förslag synes enligt utskottets mening vara välavvägt och tillstyrks således även i dessa delar. Utskottets förslag i korthet avslår motionsförslag om att upphöja den s.k. fyrstegsprincipen till lag. Utskottet hänvisar till att fyrstegsprincipen är väl beaktad i den transportpolitiska planeringsprocessen. Jämför reservation 11 (MP, V). förutsätts analyser och prioriteringar av förslag till åtgärder göras utifrån den s.k. fyrstegsprincipen. Denna innebär att möjliga förbättringar i transportsystemet ska prövas stegvis, i följande ordning: Åtgärder som kan påverka transportefterfrågan och val av transportsätt. Detta omfattar planering, styrning, reglering, påverkan och informationskampanjer med bäring på såväl transportsystemet som samhället i övrigt för att minska transportefterfrågan eller föra över transporter till mindre utrymmeskrävande, säkrare eller miljövänligare färdmedel. Åtgärder som ger effektivare utnyttjande av befintlig infrastruktur. Detta omfattar insatser inom styrning, reglering, påverkan och information riktade till transportsystemets olika komponenter för att använda befintlig infrastruktur effektivare, säkrare och miljövänligare. Bussfiler på trafikintensiva gator är exempel på åtgärder inom detta steg. Detta omfattar förbättringsåtgärder och ombyggnader i befintlig infrastruktur, t.ex. trafiksäkerhetsåtgärder eller bärighetsåtgärder. Nyinvesteringar och större ombyggnadsåtgärder. Detta omfattar ny- och ombyggnadsåtgärder som ofta tar ny mark i anspråk, t.ex. nya väg- eller bansträckningar. m.fl. (MP) understryker i kommittémotion 2011/12:T472 att fyrstegsprincipen ska ligga till grund för trafikplaneringen. Motionärerna anför dock att detta inte har fått genomslag i regeringens politik och pekar på bl.a. Förbifart , Södertörnsleden och nedmonteringen av järnvägssystemet som exempel som går stick i stäv med fyrstegsprincipen. Motionärerna förespråkar därför i yrkande 15 att regeringen i regleringsbrev skärper tolkningen av fyrstegsprincipen i trafikplaneringen, i syfte att öka tillämpningen av steg ett och två och att med hjälp av denna princip omfördela resurser inom ramen för den nationella planen för att uppnå de transportpolitiska målen till lägre kostnader. m.fl. (MP) påtalar vidare i kommittémotion 2011/12:T10 att fyrstegsprincipen inte tas på allvar i planeringen och att politiker och andra ofta redan i förväg ställt in sig på att bygga en ny väg eller järnväg. Motionärerna föreslår därför i yrkande 1 att fyrstegsprincipen upphöjs till lag och att regeringen utreder och föreslår en sådan lagändring. Även i kommittémotion 2011/12:T11 yrkande 1 av m.fl. (V) anförs att fyrstegsprincipen ska tillämpas i lagen. Motionärerna understryker att fyrstegsprincipen ger goda förutsättningar för ett systemtänkande med ekologiska och ekonomiska fördelar. De påtalar dock att pekade på tydliga brister när det gäller tillämpningen av principen. Enligt motionärerna kvarstår alltjämt sådana brister, och de anser att det i regeringens proposition om ett nytt planeringssystem för transportinfrastruktur (prop. 2011/12:118) saknas förslag på tydliga styrmedel för att åtgärda problemet. Motionärerna förespråkar att fyrstegsprincipen upphöjs i lag och att regeringen återkommer med tillbörliga förslag i väglagen, lagen om byggande av järnväg samt . och regeringen har vid ett flertal tillfällen framhållit att det är angeläget att tillämpa ett trafikslagsövergripande synsätt vid överväganden om vilka åtgärder som behöver vidtas för att utveckla transportsystemet och att åtgärdsförslagen analyseras utifrån fyrstegsprincipen. Således angavs t.ex. i direktiven för planeringsomgången 20102021 (N2008/8686/IR) att åtgärderna skulle analyseras enligt fyrstegsprincipen och att relevanta och jämförbara samhällsekonomiska analyser och miljöbedömningar skulle spela en viktig roll vid prioriteringarna. Utskottet har därför med tillfredsställelse kunnat notera att det i trafikverkens förslag till den nuvarande nationella planen för transportsystemet 20102021 (publikation 2009:97) underströks att fyrstegsprincipen hade varit den ram som använts för att ta fram åtgärdsförslagen. Det angavs bl.a. att trafikverken hade strävat efter att få en avvägd mix mellan åtgärder från de fyra stegen. Användandet av fyrstegsprincipen, tillsammans med gällande budgetrestriktion, uppgavs ha medverkat till att fokus hade varit att se hur påverkansåtgärder och de mindre åtgärderna, som ofta har hög effektivitet och hög måluppfyllelse, skulle kunna bidra till att uppnå önskad funktionalitet. Det framhölls också att på strategisk nivå kunde tillämpningen av fyrstegsprincipen tydligt urskiljas i trafikverkens förslag att avsätta betydande medel för trimning och effektivisering av transportsystemet för tillväxt och klimat. Utskottet vill vidare peka på att regeringen gav i uppdrag åt att, med den nu gällande nationella planen för utveckling av transportsystemet som grund, utreda behovet av ökad kapacitet i det svenska järnvägssystemet (dnr N2011/1933/TE).