bet · GZ01FiU12 · 2012-09-17 00:00:00 — Utskottet efterlyste också en bredare diskussion om hur en systemkris ska hanteras, liknande finanskrisen då en stor del av såväl som övriga världens banksystem fick problem. Förslaget till ramverk var i första hand inriktat på att hantera enskilda bankenheter med problem, menade utskottet. Utskottet avvisade kommissionens förslag om att myndigheterna ska kunna tillsätta en särskild förvaltare. Att tillsätta en särskild förvaltare utan att ta över ägandet av banken strider mot den marknadsekonomiska grundprincipen att ägande och ansvar ska följas åt, menade utskottet. Aktieägarna bör inte få möjlighet att bära frukterna av att en särskild förvaltare och staten tar över verksamheten. Myndigheterna bör istället ha möjlighet att kräva att styrelsen och vd:n ersätts om ledningen inte klarar av att driva verksamheten. Om ägarna vägrar eller inte kan byta ut ledningen bör bankens tillstånd att driva bankverksamhet dras in och banken avvecklas, ansåg utskottet. Däremot välkomnade utskottet kravet om att det ska upprättas rekonstruktions- och avvecklingsplaner för bankerna. Utskottet varnade dock för att systemen med planer kan bli alltför tungrodda och resurskrävande, vilket skulle kunna leda till att arbetet koncentreraes på fel saker. Enligt utskottet är det viktigt att inriktningen och omfattningen av planerna beaktar risken för felfokusering och att de bör avgränsas. Utskottets subsidiaritetsprövning av förslag om insättningsgarantisystem presenterade kommissionen ett förslag till direktiv om insättningsgarantisystem (KOM(2010) 368). Utskottet ansåg att delar av kommissionens förslag stred mot subsidiaritetsprincipen och beslutade att lämna ett motiverat yttrande om förslaget (2009/10:FiU42). Utskottets invändning gällde den del av förslaget som handlade om att införa en skyldighet för medlemsstaternas insättningsgarantisystem att låna ut medel till andra medlemsstaters garantisystem, dvs. en lånemekanism som liknar den lånemekanism mellan medlemsstaternas finansieringsarrangemang som finns med i förslaget om för krishantering. Utskottet menade bl.a. att en obligatorisk lånemekanism mellan de nationella insättningsgarantisystemen riskerar att skapa incitament för vissa medlemsstater att underfinansiera sina garantisystem i vetskap om att de kan låna från andra länders garantisystem. För att undvika problem med överdrivet risktagande (moral hazard) och ge medlemsstaterna incitament att bygga upp adekvat finansierade system bör varje medlemsstat ha det fulla ansvaret för finansieringen av insättningsgarantisystemen. Regelverket för insättningsgarantisystemen bör därför inte innehålla några mellanstatliga finansieringsförpliktelser, ansåg utskottet. Om det svenska insättningsgarantisystemet skulle behöva infria garantier och det visar sig att medlen i fonden inte räcker till, kan staten, via , låna upp ytterligare medel på den internationella lånemarknaden för att täcka garantierna. Sannolikheten för en sådan upplåning skulle öka om det svenska garantisystemet även skulle behöva låna ut pengar till andra staters garantisystem. Beslut om det statliga upplåningsbehovet och andra viktiga aspekter av finanspolitiken bör fattas på nationell nivå, menade utskottet i det motiverade yttrandet. Genom förslaget om en lånemekanism introducerar kommissionen en konstitutionellt sett mycket långtgående princip vars följder är svåra att förutse och överblicka, ansåg utskottet vidare. Prövning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna Subsidiaritetsprincipen innebär att EU endast ska vidta en åtgärd om målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan nås av medlemsstaterna själva. Enligt Lissabonfördraget är det de nationella parlamenten som ska se till att subsidiaritetsprincipen följs. finns bestämmelser i riksdagsordningen om detta för del. Utskottet kan begära att regeringen informerar utskottet om sin bedömning av subsidiaritetsprincipen i ett aktuellt förslag (10 kap. 6 § riksdagsordningen). Om minst fem av utskottets ledamöter anser att förslaget strider mot subsidiaritetsprincipen ska ett förslag till motiverat yttrande lämnas till kammaren, som sedan med sedvanliga majoritetsregler beslutar om ett motiverat yttrande ska lämnas till EU:s institutioner. Om utskottet anser att förslaget inte strider mot subsidiaritetsprincipen (och högst fyra ledamöter har en annan uppfattning) anmäler utskottet det i ett protokollsutdrag till kammaren. har också möjlighet att pröva den s.k. proportionalitetsprincipen inom ramen för subsidiaritetsprövningen. Enligt proportionalitetsprincipen ska unionnens åtgärder till innehåll och form inte gå utöver vad som är nödvändigt för att nå målet med åtgärderna. Subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna i det aktuella ärendet Kommissionen anser att förslaget är förenligt med subsidiaritetsprincipen. Trots att unionens banksektor är starkt integrerad är systemen för att hantera bankkriser nationella som de skiljer sig avsevärt åt, menar kommissionen. har dessutom inte myndigheterna i en del medlemsstater de befogenheter som krävs för att avveckla finansinstitut på ett ordnat sätt. Avvikelserna i nationell lagstiftning försvårar möjligheterna att hantera gränsöverskridande kriser och gör att samarbetet mellan länderna blir komplicerat. Enligt kommissionen är det enbart åtgärder på unionsnivå som kan säkerställa att medlemsstaterna använder tillräckligt förenliga åtgärder för att hantera institut som hamnat på obestånd. Stora skillnader mellan olika nationella rekonstruktionsförfaranden ökar dessutom risken för den finansiella stabiliteten och äventyrar möjligheterna till en rekonstruktion av gränsöverskridande koncerner. Ett rekonstruktionsförfarande på unionsnivå kräver en betydande harmonisering. Därför är det enligt kommissionen lämpligt att EU föreslår nödvändig lagstiftning. Rekonstruktionsförfaranden är nära kopplade till icke-harmoniserade områden i nationell lagstiftning. Kommissionen anser därför att direktiv är det mest lämpade rättsliga instrumentet för en harmonisering eftersom direktivet ger utrymme för nationella särdrag i lagstiftning som man uppnår avsedd effekt. Kommissionen anser vidare att direktivet även är förenligt med proportionalitetsprincipen. Bestämmelserna som föreslås är proportionella till vad som är nödvändigt för nå målet med förslaget. Eftersom man på förhand inte exakt kan veta om ett institut är systemviktigt, och därmed bör behandlas enligt ett särskilt avvecklingsförfarande, bör direktivet i princip tillämpas på alla institut, oavsett storlek och komplexitet. Stora multinationella institut är självklart systemviktiga, men många små institut kan också vara det. Direktivet ger tillsyns- och rekonstruktionsmyndigheterna särskilda befogenheter och instrument för att effektivt kunna hantera bankers obestånd eller nästan obestånd med systemrisker. De nationella myndigheterna ska dock beakta en banks risker, storlek och beroendeförhållanden för att säkerställa att avvecklingsreglerna tillämpas på ett lämpligt sätt. Regeringen anser att förslaget om en obligatorisk lånemekanism mellan medlemsstaternas finansieringsarrangemang strider mot proportionalitetsprincipen. Regeringen är också mycket tveksam till om lånemekanismen är förenlig med subsidiaritetsprincipen. Regeringen anser att den obligatoriska lånemekanismen riskerar att leda till att vissa medlemsländer underfinansierar sina finansieringssystem. Lånemekanismen strider också mot principen att beskattningen är nationell. Enligt regeringen bör i stället varje medlemsstat ha det fulla ansvaret för finansieringen av krishanteringen. Detta för att undvika problem med överdrivet risktagande (moral hazard) och ge medlemsstaterna incitament att bygga upp adekvat finansierade system. Finansieringssystemen bör inte innehålla några mellanstatliga finansieringsförpliktelser, anser regeringen. Övriga delar av kommissionens förslag till ramverk bedöms i huvudsak vara förenliga med subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Utskottet tycker att det är bra att kommissionen lägger fram förslag om en harmonisering av regler och processer för hantering av kreditinstitut i kris. Enligt utskottets uppfattning är det viktigt att myndigheterna i EU:s medlemsstater har de befogenheter och verktyg som krävs för att kunna förebygga kriser och för att snabbt kunna återställa förtroendet på de finansiella marknaderna vid en bankkollaps eller en större finanskris. Innan utskottet går in på frågan om direktivet är förenligt med subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna vill utskottet kort kommentera några av sakfrågorna i förslaget. lämnade utskottet ett utlåtande (2010/11:FiU27) om det meddelande om ett EU-ramverk för krishantering som kommissionen presenterade senhösten 2010 (KOM(2010) 579). Förslagen i det nu aktuella direktivförslaget stämmer i stora delar överens med meddelandet , även om förslagen nu är mer genomarbetade. Dessutom har några förslag tillkommit, t.ex. förslaget om en lånemekanism mellan de nationella finansieringsarrangemangen. Enligt utskottets uppfattning är flertalet av de synpunkter och invändningar som utskottet framförde i sitt utlåtande fortfarande aktuella. Det handlar bl.a. om att enskilda EU-länder bör kunna komplettera ramverket med befogenheter, instrument och rutiner som passar det enskilda landet. bör också tillåta ett temporärt statligt ägande av institut samt ge staterna möjligheter att utfärda garantier och ge banker kapitaltillskott. bör kompletteras med tydliga rutiner, legala befogenheter och gränser för statliga ingripanden. Utskottet anser vidare, precis som i utlåtandet , att förslaget om att myndigheterna ska kunna tillsätta en särskild förvaltare av ett kreditinstitut inte bör genomföras. Det aktuella direktivförslaget kommer att få en stor inverkan på svensk rätt, även inom områden som inte är harmoniserade, t.ex. insolvens- och förmögenhetsrätten. Det betyder, enligt utskottets mening, att det är svårt att, under den begränsade tid som utskottet har till sitt förfogande, avgöra hur olika delar av förslaget förhåller sig till subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Utskottet har dock i sin prövning kommit fram till att förslaget om en obligatorisk lånemekanism mellan de nationella finansieringsarrangemangen för avvecklingskostnader strider mot subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Enligt förslaget ska medlemsstaterna se till att de nationella finansieringsarrangemangen (Stabilitetsfonden i ) ska ha en skyldighet att låna ut av sina tillgångar till andra staters finansieringsarrangemang. Kommissionen vill också ha befogenhet att genom s.k. delegerade akter bestämma under vilka omständigheter och till vilka villkor en sådan utlåning ska kunna komma till stånd. Lånemekanismen kan enligt utskottets mening att leda till moral hazard genom att vissa medlemsstater kan lockas till att underfinansiera sina nationella arrangemang när de vet att de i en kris kan låna från andra medlemsstater. Lånemekanismen kan dessutom leda till en ofrivillig och oplanerad försvagning av medlemsstaternas statsfinanser, vilket motverkar ett av syftena med direktivet att skydda skattebetalarnas intressen vid en finansiell kris. Om t.ex. den svenska Stabilitetsfonden tvingas låna ut till en annan medlemsstats fond kan den svenska staten i ett senare skede bli tvingad att låna eller tillföra budgetmedel till Stabilitetsfonden för säkerställa att fonden har de medel som krävs. Detta stämmer i sin tur inte överens med principerna om nationell beskattningsrätt och nationella parlaments möjligheter att själva bestämma över användningen av budgetmedel. Utskottets uppfattning är därför att målen med kommissionens förslag, vilka ytterst är att skapa finansiell stabilitet, minska risken för moral hazard och skydda skattebetalarnas intressen, bäst eller kanske endast kan nås genom att de enskilda medlemsstaterna får det fulla ansvaret för finansieringen av avvecklingen av kreditinstitut. Direktivet bör av denna anledning inte innehålla några tvingande mellanstatliga finansieringsförpliktelser. Utskottets bedömning i denna fråga ligger i linje med de bedömningar utskottet gjorde när det prövade kommissionens förslag till direktiv om insättningsgarantisystem (KOM(2010) 368) och direktivförslaget om system för ersättning till investerare (KOM(2010) 371). Kommissionen föreslog då liknande obligatoriska lånemekanismer mellan de nationella garanti- och ersättningssystemen. Utskottets slutsats var då, precis som , att förslagen stred mot subsidiaritetsprincipen (bet. 2009/10:FiU42 och 2009/10:FiU43). Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har gett följande reservation. Subsidiaritetsprövning om en EU-ram för rekonstruktion och avveckling av kreditinstitut och värdepappersföretag (V) av (V). Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut borde ha följande lydelse: beslutar att lämna ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordföranden med den lydelse som anges i bilaga 3. Innan jag går in på frågan om kommissionens förslag är förenligt med subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna vill jag kort kommentera förslaget i sak. Enligt min uppfattning är det bra att kommissionen försöker harmonisera och förbättra regelverket för hantering av banker i kris. Jag anser emellertid att de befogenheter och verktyg som kommissionen föreslår inte tillräckligt kommer att bidra till att öka den finansiella stabiliteten i . Risken är stor att förslaget radikalt ökar inslaget av moral hazard (överdrivet risktagande) i banker och finansinstitut, bl.a. till följd av att kommissionen i förslaget definierar ett stort antal av som systemviktiga samt genom att man föreslår en gemensam finansiering av avvecklingskostnader. Min och uppfattning är att det behövs betydligt mer genomgripande åtgärder för att minska risktagandet och trygga den finansiella stabiliteten. En viktig del i ett sådant åtgärdspaket är att införa en bankdelningslag som separerar traditionell bankverksamhet från spekulativ investmentverksamhet. Jag delar i huvudsak utskottets bedömning att kommissionens förslag om en obligatorisk lånemekanism mellan de nationella finansieringsarrangemangen för avvecklingskostnader strider mot subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Lånemekanismen kan leda till en ökad moral hazard i medlemsstaterna och en ofrivillig och oplanerad försvagning av statsfinanserna i de medlemsstater som tvingas låna ut medel till andra medlemsstaterna. Enligt min uppfattning är dock risken för moral hazard i medlemsstaterna till följd av den obligatoriska lånemekanismen mindre än den ökade risken för moral hazard i enskilda banker och finansinstitut som följer av kommissionens hela förslag till ramverk. Jag anser dock att de enskilda staterna bör ha det fulla ansvaret för finansieringen av avvecklingen av kreditinstitut. Direktivet bör inte innehålla några obligatoriska och tvingande mellanstatliga finansieringsförpliktelser. Av denna anledning förslår jag att lämnar ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordföranden med den lydelse som anges i bilaga 3. Förteckning över behandlade förslag Kommissionens förslag till och rådets direktiv om inrättande av en ram för återhämtning och rekonstruktion av kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av rådets direktiv /91/EEG och 82/891/EG och direktiven /24/EG, 2002/47/EG, 2005/25/EG, 2007/36/EG och 2011/35/EG samt förordning (EU) nr 1093/2010, KOM(2012) 280 slutlig. Motiverat yttrande från riksdag välkomnar kommissionens förslag om en harmonisering av regler och processer för hantering av kreditinstitut i kris. Enligt uppfattning är det viktigt att myndigheterna i EU:s medlemsstater har de befogenheter och verktyg som krävs för att kunna förebygga kriser och för att snabbt kunna återställa förtroendet på de finansiella marknaderna vid en bankkollaps eller en större finanskris. Innan går in på frågan om direktivet är förenligt med subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna vill kort kommentera några av sakfrågorna i förslaget. beslutade om ett utlåtande (2010/11:FiU27) över det meddelande om ett EU-ramverk för krishantering som kommissionen presenterade senhösten 2010 (KOM(2010) 579). Förslagen i det nu aktuella direktivförslaget stämmer i stora delar överens med meddelandet , även om förslagen nu är mer genomarbetade. Dessutom har några förslag tillkommit, t.ex. förslaget om en lånemekanism mellan de nationella finansieringsarrangemangen. uppfattning är att flertalet av de synpunkter och invändningar som framfördes utlåtandet fortfarande aktuella. Det handlar bl.a. om att enskilda EU-länder bör kunna komplettera ramverket med befogenheter, instrument och rutiner som passar det enskilda landet. bör också tillåta ett temporärt statligt ägande av institut samt ge staterna möjligheter att utfärda garantier och ge banker kapitaltillskott. bör kompletteras med tydliga rutiner, legala befogenheter och gränser för statliga ingripanden. anser vidare, precis som i utlåtandet , att förslaget om att myndigheterna ska kunna tillsätta en särskild förvaltare av ett kreditinstitut inte bör genomföras. Det aktuella direktivförslaget kommer att få en stor inverkan på svensk rätt, även inom områden som inte är harmoniserade, t.ex. insolvens- och förmögenhetsrätten. Det betyder, enligt mening, att det är svårt att, under den begränsade tid som har till sitt förfogande, avgöra hur olika delar av förslaget förhåller sig till subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. har dock i sin prövning kommit fram till att förslaget om en obligatorisk lånemekanism mellan de nationella finansieringsarrangemangen för avvecklingskostnader strider mot subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Enligt förslaget ska medlemsstaterna se till att de nationella finansieringsarrangemangen (Stabilitetsfonden i ) ska ha en skyldighet att låna ut av sina tillgångar till andra staters finansieringsarrangemang. Kommissionen vill också ha befogenhet att genom s.k. delegerade akter bestämma under vilka omständigheter och till vilka villkor en sådan utlåning ska kunna komma till stånd. Lånemekanismen kan enligt mening att leda till överdrivet risktagande (moral hazard) genom att vissa medlemsstater kan lockas till att underfinansiera sina nationella arrangemang när de vet att de i en kris kan låna från andra medlemsstater. Lånemekanismen kan dessutom leda till en ofrivillig och oplanerad försvagning av medlemsstaternas statsfinanser, vilket motverkar ett av syftena med direktivet att skydda skattebetalarnas intressen vid en finansiell kris. Om t.ex. den svenska Stabilitetsfonden tvingas låna ut till en annan medlemsstats fond kan den svenska staten i ett senare skede bli tvingad att låna eller tillföra budgetmedel till Stabilitetsfonden för säkerställa att fonden har de medel som krävs. Detta stämmer i sin tur inte överens med principerna om nationell beskattningsrätt och nationella parlaments möjligheter att själva bestämma över användningen av budgetmedel. uppfattning är därför att målen med kommissionens förslag, vilka ytterst är att skapa finansiell stabilitet, minska risken för moral hazard och skydda skattebetalarnas intressen, bäst eller kanske endast kan nås genom att de enskilda medlemsstaterna får det fulla ansvaret för finansieringen av avvecklingen av kreditinstitut. Direktivet bör av denna anledning inte innehålla några tvingande mellanstatliga finansieringsförpliktelser. bedömning i denna fråga ligger i linje med de bedömningar gjorde när den prövade kommissionens förslag till direktiv om insättningsgarantisystem (KOM(2010) 368) och direktivförslaget om system för ersättning till investerare (KOM(2010) 371). Kommissionen föreslog då liknande obligatoriska lånemekanismer mellan de nationella garanti- och ersättningssystemen. slutsats var då, precis som , att förslagen stred mot subsidiaritetsprincipen (bet. 2009/10:FiU42 och 2009/10:FiU43). Motiverat yttrande från riksdag (V) Innan går in på frågan om kommissionens förslag är förenligt med subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna vill kort kommentera förslaget i sak. Enligt uppfattning är det bra att kommissionen försöker harmonisera och förbättra regelverket för hantering av banker i kris. anser emellertid att de befogenheter och verktyg som kommissionen föreslår inte tillräckligt kommer att bidra till att öka den finansiella stabiliteten i . Risken är stor att förslaget radikalt ökar inslaget av moral hazard (överdrivet risktagande) i banker och finansinstitut, bl.a. till följd av att kommissionen i förslaget definierar ett stort antal av som systemviktiga samt genom att man föreslår en gemensam finansiering av avvecklingskostnader. uppfattning är att det behövs betydligt mer genomgripande åtgärder för att minska risktagandet och trygga den finansiella stabiliteten. En viktig del i ett sådant åtgärdspaket är att införa en bankdelningslag som separerar traditionell bankverksamhet från spekulativ investmentverksamhet. Prövningen av kommissionens direktiv visar enligt mening att förslaget strider mot subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna, särskilt gäller det kommissionens förslag om en obligatorisk lånemekanism mellan de nationella finansieringsarrangemangen för avvecklingskostnader. Lånemekanismen kan leda till ett ökat moral hazard i medlemsstaterna och en ofrivillig och oplanerad försvagning av statsfinanserna i de medlemsstater som tvingas låna ut medel till andra medlemsstater. Enligt uppfattning är dock risken för moral hazard i medlemsstaterna till följd av den obligatoriska lånemekanismen mindre än den ökade risken för moral hazard i enskilda banker och finansinstitut som följer av kommissionens hela förslag till ramverk. Målen att skapa finansiell stabilitet, minska risken för moral hazard och skydda medborgarnas och skattebetalarnas intressen uppnås enligt mening bäst genom att de enskilda medlemsstaterna får det fulla ansvaret för finansieringen av avvecklingen av kreditinstitut. Direktivet bör, enligt uppfattning, inte innehålla några obligatoriska och tvingande mellanstatliga finansieringsförpliktelser.