bet · GZ01KU20 · 2012-06-07 00:00:00 — I betänkande 2001/02:KU20 behandlade en gransk- ningsanmälan som gällde utbildningsministerns ansvar för Centrala studie- stödsnämndens (CSN) förutsättningar att genomföra sina uppgifter, där anmälaren vänt sig mot de långa handläggningstiderna hos CSN och svå- righeterna att få kontakt med myndighetens handläggare. Utskottet uttalade följande i sitt ställningstagande (bet. 2001/02:KU20 s. 196): har under en följd av år haft problem med att klara kraven på handlingstider och tillgänglighet. Från regering- ens sida har fortlöpande vidtagits åtgärder för att förbättra situationen. Bland annat har anslaget till myndigheten ökat kraftigt, en ny ledning tillsatts och ett kundcentrum i inrättats. Utskottets granskning visar inte annat än att utbildningsminister noggrant följt utvecklingen vid myndigheten och medver- kat till att åtgärder vidtagits för att förbättra situationen. Som utbildningsministern framhållit finns det omständigheter som talar för att de vidtagna åtgärderna kommer att förbättra situationen bl.a. genom att det nya förenklade studiemedelssystemet får allt större genomslag. Det kan emellertid inte bortses ifrån att de åtgärder som vidtagits inte har lyckats förbättra situationen i tillräcklig grad. Till stor del tycks de upprepade reformerna 1997 och studie- medelsreformen 2001 ha varit orsak till den besvärliga situationen. Mycket talar för att konsekvenserna för av de ingripande förändringarna inte analyserats tillräckligt innan försla- gen lades fram och att det har funnit brister i förberedelsearbetet. Oavsett orsaken har emellertid situationen när det gäller handläggnings- tider och tillgänglighet under en följd av år varit oacceptabel. Utskottet vill mot bakgrund av att situationen inte har kunnat förbättras trots att bristerna länge varit uppmärksammade understryka att regeringen, och framför allt utbildningsminister , bär ansvaret för att till- räckliga åtgärder inte vidtagits för att åstadkomma en tillfredsställande verksamhet inom . Utskottet har tidigare i olika sammanhang granskat uttalanden av statsråd. Utskottet har då konstaterat att statsråd i likhet med andra medborgare har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang men att vissa särskilda hänsyn kan behöva tas. I betänkande 2009/10:KU20 (s. 261 och 275 f.) granskade utskottet ett uttalande av näringsministern angående ett svenskt företag inom fordonsindustrin och dess låneansökan hos Europeiska investerings- banken (EIB). Ministern hade uttalat i medierna att en sådan ansökan inte hade lämnats in och anmälaren menade att detta var att fara med osan- ning. gjorde ministern ett nytt uttalande där hon meddelade att hon fått ny information i frågan med den innebörden att en låneansökan lämnats in. Utskottet uttalade då att granskningen inte hade givit belägg för att anta att näringsministerns uttalanden i ärendet skulle ha fällts i något vilseledande syfte (s. 279). Vidare har utskottet i en tidigare granskning uttalat i ett liknande ärende rörande felaktiga uppgif- ter från landsbygdsminister i medierna (bet. 2010/11: KU20 s. 230): Av utredningen framgår att felaktiga uppgifter har kommunicerats på regeringens webbplats, av ministern i olika massmedier och av minis- tern i skriftliga frågesvar i . Allmänheten och har därigenom givits en felaktig uppfattning om vad som förevarit. Som utskottet uttalat tidigare ansvarar ansvarigt statsråd för sina uttalanden och därmed även för att de uppgifter som han för- medlar är korrekta. Detta har även framförts av landsbygdsministern som beklagat det inträffade. Utskottet anser att tydliga fel har begåtts och förutsätter att det inträf- fade inte kommer att upprepas. Även i en annan granskning av näringsministerns hantering av utredare av trygghetssystem för företagare (bet. 2007/08:KU20, s. 213) uttalade utskot- tet att det ansvariga statsrådet svarar för sina uttalanden och därmed att de uppgifter som förmedlas är korrekta. I en tidigare granskning om ett visst agerande av regeringen inom det internationella samarbetet mot terrorism var det bl.a. fråga om att för offentligheten förklara bakgrunden till beslut som regeringen fattat (bet. 2005/06:KU20 s. 66). I sitt ställningstagande ansåg utskottet bl.a. att det givetvis var viktigt att uttalanden som statsråd gör är korrekta. tillsattes en utredning av behovet av ett system med auktorisation av lärare. Av direktiven (dir. 2006:31) framgår att utred- ningen skulle analysera och bedöma behovet av att införa ett system med auktorisation av lärare i syfte att främja förskolans, förskoleklassens, fritids- hemmets, skolans och vuxenutbildningens utveckling. lämnades nya direktiv som utvidgade utredning- ens uppdrag till att även lämna ett förslag till utformning av ett statligt auktorisationssystem (dir. 2006:140). Utredaren skulle även lämna förslag till behörighetsregler för lärare och vilka krav som i övrigt skulle gälla vid anställning av lärare. Tidpunkten och formerna för utredningens redovisning ändrades (dir. 2007:117) och (dir. 2008:21). presenterades SOU 2008:52 Legitimation och skärpta behörighetsregler. Av betänkandet framgår att utredningen bl.a. haft en expertgrupp knuten till sig samt samrått med och inhämtat synpunkter från flera andra utredningar, däribland Utredningen om en ny lärarutbildning (U 2007:10, SOU 2008:109) och (U 2007:01, SOU 2008:27) samt flera andra berörda myndigheter och intresseorganisationer. Utredningen anlitade professorerna för att kvalitetsgranska delar av betänkandet (SOU 2008:52 s. 67). Legitimering av lärare med äldre utbildning berörs i betänkandet på s. 190: När fastställer en lärares behörighet utifrån de krav som anges i en särskild förordning (se författningsförslaget) ska huvudprin- cipen vara att han eller hon behåller den behörighet som utbildningen gav då studierna genomfördes. Normalt torde det inte innebära några större svårigheter att fastställa vilken behörighet en gam- mal utbildning ger i förhållande till de nya kraven. I de fall tolknings- problem uppstår får behörigheten avgöras av efter en mer ingående prövning. Utredningsbetänkandet innehåller även ett avsnitt med ekonomiska konse- kvenser, bl.a. beräknas kostnaden för att vidareutbilda de uppskattningsvis 15 300 tillsvidareanställda lärare som saknar lärarexamen till ca 330 miljo- ner kronor (SOU 2008:52, s. 249). Totalt sett, inklusive administrationskostnader, bedöms statens kostnader för lärarlegiti- mation och skärpta behörighetsregler öka med för den övergångsperiod som bedöms som nödvändig för att införa för- slaget. Det finns även en tidsplan i utredningens fjärde bilaga enligt vilken systemen med lärarlegitimation och förskollärarlegitimation skulle träda i kraft och de skärpta behörighetsreglerna inklusive kra- vet på legitimation fr.o.m. . Utredningen skickades därefter ut på remiss. En stor mängd remissvar inkom och från bl.a. , , , och ett flertal uni- versitet och högskolor. En fullständig förteckning över de remissinstanser som behandlade SOU 2008:52 återfinns i bilaga 6 till proposition 2009/10: 165 (s. 1101 f.). överlämnade regeringen propositionen Den nya skolla- gen (prop. 2009/10:165) till . Propositionen innehåller bl.a. skärpta behörighetskrav för att få undervisa och bygger i denna del på SOU 2008:52. upprättade remisspromemoria U2010/2818/S Legitimation för lärare och förskollärare. I den presenteras förslag till ett legitimationssystem för lärare och förskollärare. Förslagen har tagits fram med utgångspunkt i SOU 2008:52. I utredningsbetänkandet saknades bl.a. förslag om förfarandet vid en ny nämnd, Lärarnas ansvars- nämnd, varför departementet fann det nödvändigt att komplettera med och remittera sådana förslag. Förslagen om legitimation för lärare och förskol- lärare presenterades i sin helhet i denna promemoria. En stor mängd remissvar inkom och från bl.a. , , , och ett flertal uni- versitet och högskolor. En fullständig förteckning över de remissinstanser som behandlade remisspromemorian återfinns i bilaga 3 till proposition 2010/11:20 (s. 117 f.). Av sammanställningen av remissvaren framgår att cirka hälften av de remissinstanser som svarat var positiva till förslaget om lärarlegitimation och att hälften var negativa eller lämnade alternativa förslag, däribland och . Vissa remissin- stanser, däribland och anförde även att regeringen bör avvakta andra förändringar på skolområdet innan ett legitimationssystem införs. stödde införandet av en legitima- tion, under förutsättning att flertalet lärare omfattas och att det möjliggör validering av lärares kunskaper. antog förslagen i proposition 2009/10:165 Den nya skollagen (bet. 2009/10:UbU21, rskr. 2009/10:370), och trädde den nya skollagen (2010:800) i kraft. överlämnade regeringen propositionen Legitimation för lärare och förskollärare (prop. 2010/11:20) till . I propositio- nen redovisas inga kritiska synpunkter i de frågor som denna granskning berör, men däremot ansåg att reformens ikraftträdande borde senareläggas bl.a. med hänsyn till att skolor och förskolor behövde för att utforma en fungerande introduktionsperiod (s. 74 f.). Myndigheten ansåg att en rimligare tidpunkt skulle vara . Gymnastik- och och synpunk- ter på tidsplanen för införandet eftersom reformen sammanföll med andra stora reformer på skolområdet. Regeringen menade dock att det var lämp- ligt att låta lärarlegitimationssystemet börja tillämpas med den nya skollagen, även om måste förflyta mellan det att ändring- arna träder i kraft och att kravet på legitimation kunde tillämpas fullt ut. De ekonomiska konsekvenserna av förslaget bedömdes på s. 76: Kostnaderna beräknas totalt sett uppgå till . kommer uppbyggnaden av systemet att starta och kostnaden beräknas då uppgå till . Bestämmel- serna ska börja tillämpas fullt ut , vilket innebär en halvårseffekt, dvs. kostnaden beräknas till . Detta är även de summor samt ca för att admini- strera systemet med yrkeslegitimation för lärare och förskollärare som anslogs i budgetpropositionen (prop. 2010/11:1 utg. omr. 16, s. 51 f.). I proposition 2010/11:20 nämns även att regeringen avser att bedriva ett uppföljningsarbete: Regeringen avser att i samarbete med bl.a. , Statens skolin- spektion och Kommuner och Landsting följa och analysera utvecklingen av legitimationssystemet och de ekonomiska konsekven- serna av reformen. 2010/11:20, s. 79) Regeringen uppskattade att ca 180 000 lärare och förskollärare beräknades ansöka om legitimation (2010/11:20, s. 77). Några övergångsbestämmelser för lärare med ofullständig, äldre examen finns inte med i denna proposition. Däremot nämns det s.k. (Vidareutbildning av lärare utan examen) genom vilket det ska vara möj- ligt att underlätta och i viss mån förkorta studietiden för lärare som saknar lärarexamen genom att de lärosäten som ger utbildningen ska erbjuda möj- lighet till validering av tidigare erfarenheter, studievägledning och individu- aliserade studieprogram. Således finns det inget generellt regelverk för den grupp av obehöriga lärare som granskningsanmälan åsyftar. beslutade regeringen att ge i upp- drag att förbereda och organisera arbetet med att legitimera lärare och förskollärare (/6930/S). I arbetet skulle verket utgå från vad som anges i proposition 2010/11:20. Regeringen anförde bl.a. att det var nöd- vändigt med hänsyn till att delar av reformen skulle inledas att ge förutsättningar att möjligt börja planera och organisera arbetet med legitimationssystemet, så att t.ex. legitimer- ingen av redan verksamma lärare och förskollärare kunde starta . För genomförandet av uppdraget beräknade regeringen att avsätta . Regeringen avsåg även, med stöd av ett bemyndigande den före- slog i propositionen, att återkomma angående föreskrifter om kompeten- sprofiler och avgifter i samband med ansökan om legitimation, kompletter- ingar av behörighet och utnämning till lektor. antog förslagen i proposition 2010/11:20 Legi- timation för lärare och förskollärare (bet. 2010/11:UbU5, rskr. 2010/11:171). utfärdade regeringen förordningen (2011:326) om behörighet och legitimation för lärare och förskollärare och utnämning till lektor. Den s.k. behörighetsförordningen innehåller bestämmelser om vil- ken utbildning som krävs för att vara behörig att bedriva viss undervisning i skolväsendet och andra bestämmelser om behörighet för lärare. I ett pressmeddelande från daterat aviserades två åtgärder: dels skulle det bli möjligt att ta ut en äldre lärarexamen, dels skulle det bli möjligt för yrkesverksamma lärare som en gång påbörjat men inte slutfört en lärarutbildning att få kom- plettera denna utbildning. Detta skulle ske genom att VAL-satsningen skulle få mer generösa antagningsregler och tanken var att ingen ska behöva läsa mer än vad som saknas från den tidigare utbildningen. redovisade uppdraget att förbereda och organisera legitimationsarbetet (dnr 61-2010:1549) till regeringen. Av redo- visningen framgår att påbörjade arbetet med skapa en funktion för att granska och bedöma lärares och förskollärares ansök- ningar om legitimation, kompletteringar av behörighet och utnämning till lektor samt för att meddela legitimation och komplettera denna med ytterli- gare behörighet och uppgift om utnämning till lektor. Arbetet innefattade dels att kartlägga olika typer av lärarexamen som har utfärdats vid samt- liga svenska lärosäten , dels utveckla ett webba- serat ansökningssystem och ett digitalt ärendehanteringssystem med beslutsstöd. I arbetet med att utveckla dessa system utbytte erfarenheter med , , Skolinspektionen och Socialstyrel- sen. Även en intern testgrupp bestående av lärare användes för att ta reda på hur ansökningsförfarandet bäst ska utformas. kartläggningsarbete av olika typer av lärarexamen som har utfärdats vid svenska lärosäten visade att många examensbevis är ytterst svårtolkade. bedömde därför att handläggningsarbetet med att utfärda legitimation för redan verksamma lärare och förskollärare skulle bli omfattande. I samband med detta arbete använde sig av referensgrupper med företrädare för , , Lärarförbun- det, , , Lärarnas yrkesetiska råd, Lärarutbildningskonventet, Kommuner och Lands- ting (SKL), och rektorsutbildningen vid . hade ett flertal kontakter med för att bl.a. ta del av handläggningsprocess vid utfärdande av behörighetsbevis åt sökanden med utländsk lärarexamen eller förskollärar- examen. poängterade även att det är svårt att förutspå om nu yrkesverksamma lärare skulle komma att ansöka om legitimation i slutet eller början av övergångsperioden 20112015. Verket rapporterade även att det fick ett stort antal frågor om behörighet och kompletteringar . utfärdade regeringen förordningen (2011:689) om vissa behörighetsgivande examina för legitimation som lärare och förskol- lärare och om högskoleutbildningar för vidareutbildning av lärare som saknar lärarexamen. trädde de ändringar i skollagen som föreslås i proposi- tion 2010/11:20 i kraft. publicerade ett pressmeddelande på sin webbplats med innebörden att handläggningen av lärarlegitimationer är för- senad. Som skäl uppgavs it-problem, större komplexitet i ansökningarna än beräknat och det ofta förekommande behovet av komplettering av ansök- ningar. utfärdades de första legitimationerna till förskol- lärare och utfärdades de första legitimationerna till lärare. I pressmeddelandena som aviserade detta betonar åter att man har problem med såväl it-system som den oförutsedda komplexite- ten i ansökningarna. framhöll även vikten av rättssäkerhet i handläggandet. I regleringsbrevet för avseende , daterat , framgår under rubriken att Skol- verket ska redovisa arbetet med att meddela legitimationer för lärare och förskollärare. Av redovisningen ska särskilt framgå bl.a. antalet ansök- ningar, antalet meddelade legitimationer, handläggningstid, antalet ärenden i , antalet varningar, antalet återkallade legitimatio- ner, antalet lärare eller förskollärare som har haft legitimation och som på nytt meddelats legitimation samt kostnader fördelade på handlägg- ning, it, information och övrigt. Det ska även ingå en kostnadsanalys. inkom med en hemställan till regeringen om att tidpunkten för införandet av ett absolut krav på lärarlegitimation i skolan senareläggs. Som skäl angavs att av de ca 180 000 verksamma lärare som kan ansöka om legitimation har ca 87 000 ansökt, vilket är betydligt färre än beräknat, och förväntade sig många fler ansök- ningar . Då ca 2 000 legitimationer medde- lats var bedömningen att verket inte skulle hinna behandla en relativt stor del före . Som skäl för förseningen angavs dels att 75 pro- cent är pappersansökningar vilket är en större andel än vad som ursprung- ligen bedömts dels att uppemot hälften av de inkomna handlingarna är ofullständiga och behöver kompletteras eller klargöras på olika sätt och dels att det i många fall behövs kompletterande uppgifter från det lärosäte som utfärdat examensbeviset. Detta är, enligt , en tidskrävande men helt nödvändig process för att säkerställa rättssäkerheten i ärendehan- teringen och för att följa kraven i behörighetsförordningen. Denna hanter- ing är avsevärt mer tidskrävande än vad som tidigare beräknats. uppgav även att det har funnits stora problem med det it-stöd som utvecklades för att underlätta legitimeringen av lärare. Även om dessa har lösts har de försenat arbetet avsevärt. Slutligen var tidsramen för upp- draget snävt och komplexiteten större än beräknat. Regeringen meddelade att den avser att föreslå att tillmötesgå begäran. meddelade regeringen sin bedömning att en uppskjutning av lärarlegitimationsreformen till skulle vara tillräcklig. meddelade regeringen att den kom- mer att föreslå att kravet på lärarlegitimation senareläggs till . Regeringen avlämnade proposition 2011/12:144 tillämpning av vissa bestämmelser om legitimation för lärare och förskollärare och om särskild utbildning för vuxna. sändes ett inslag i SVT:s nyhetsprogram som behandlade de nya lärarlegitimationerna som skulle debatteras och beslutas om i kammaren . Enligt Aktuellts rapportering skulle de lärare som inte slutfört sin påbörjade, äldre lärarexamen tvingas läsa in betydligt mer än vad de saknat under sin gamla utbildning. I inslaget rapporterades om en lärare som har gått på och avslutat studierna med 12 poäng (motsvarande 12 veckors heltidsstudier) kvar till examen. Efter detta har läraren arbetat som gymnasielärare . Enligt inslaget skulle läraren behöva studera ytterligare för att kunna få sin lärarexamen och därmed ansöka om lärarlegitimation. Utbildningsministern följde inslaget från Aktuelltstudion, förnekade att det var så och menade att ingen skulle behöva läsa mer än den mängd poäng man saknar i sin gamla utbildning. det är ett missförstånd. Hela inslaget byggde på det missförståndet. Han kommer att behöva ta igen ungefär de poäng han saknar. men om det bara är det att han har en äldre utbildning och saknar en mindre mängd poäng så ska han inte behöva gå om en hel kurs Inslaget i SVT:s Aktuellt ägnades specifikt åt frågan om det finns övergångsbestämmelser eller ej. I intervjun uppgav : Det kommer ju övergångsregler som vi jobbar med Vi måste ju ha övergångsbestämmelser för äldre grupper. det är själv- klart att det behövs övergångsregler när vi inför nya system. Utbildningsministern yttrade även att regeringens arbete med övergångsbe- stämmelserna blev offentligt kända först i och med denna intervju. Interpellationer och skriftliga frågor ställdes en interpellation till om vidareutbildning av obehöriga lärare (ip. 2008/09:369). Interpellationen gällde när statsrådet avsåg att redovisa hur den fortsatta utbildningen av obehöriga lärare ska finansieras. lämnade statsrådet ett interpellationssvar där han redovisade regeringens finansiering (prot. 2008/09:97 21 §). ställdes en interpellation till utbildningsministern (ip. 2010/11:291) om lärare med ofullständig, äldre examen. I interpellatio- nen hävdades att denna grupp av lärare utan examen måste läsa in 60 högskolepoäng (motsvarande två terminers heltidsstudier) för att kunna få ut examen. Vidare understryks återigen att det inte finns några övergångs- bestämmelser för denna grupp, och interpellanten påpekade även att denna fråga inte berörts vare sig i propositionen eller i kammardebatten då riksda- gen fattade beslut om att införa lärarlegitimation. I interpellation frågades efter vilka grupper av lärare som berördes av arbetet med övergångsbestäm- melser och när man avser presentera dessa. besvarades interpellationen av utbildningsministern som framförde ståndpunkten att ingen lärare ska behöva läsa längre än den tid som saknas till lärarexamen med de regler som läraren ifråga en gång påbörjade sin lärarutbildning. Ministern ansåg sig inte kunna säga exakt på förhand när de övergångsreg- lerna skulle fastställas av regeringen, men det skulle inte bli några föränd- ringar jämfört med det presenterade förslaget. När det gäller den tid detta skulle ta hänvisade utbildningsministern till att man för att skriva över- gångsreglerna måste ha fastställt behörighetsförordningen eftersom över- gångsreglerna hänger samman med behörighetsreglerna. Anledningen till att de presenterades i Aktuelltstudion var att debatten rörde just detta. ställdes en interpellation till utbildningsminister om speciallärare (ip. 2011/12:137). Interpellationen gällde dels om utbildningsministern avsåg att ta initiativ som gjorde att speciallä- rare som en gång läst in sin behörighet och därefter arbetat också fortsättningsvis skulle vara behöriga att arbeta, dels vilka åtgärder utbild- ningsministern ämnade föreslå för att eleverna i träningsskola, verksamhets- träning eller yrkesträning inte ska bli drabbade när deras lärare inte längre har behörighet, dels om utbildningsministern avsåg att ta initiativ till att förändra behörighetsförordningen för att bättre ta till vara den kunskap och erfarenhet som finns bland dessa speciallärare. sva- rade utbildningsministern att han mot bakgrund av situationen i dessa skolformer övervägde om det finns skäl att ändra eller komplettera de exi- sterande bestämmelserna (prot. 2011/12:45 4 §). Vidare angav utbildnings- ministern att han inte var beredd att precisera sig offentligt om hur det skulle komma att bli eftersom han inte ville väcka några förhoppningar eller förväntningar som sedan kanske inte skulle kunna infrias innan arbe- tet i var klart. Utskottet har genom skrivelser som sänts till begärt infor- mation om när arbetet med att ta fram övergångsbestämmelser för lärare med ofullständig, äldre lärarutbildning påbörjades, om utbildningsminis- terns kännedom om detta arbete samt om hur regeringen förberett och följt upp genomförandet av lärarlegitimationsreformen. Som svar lämnades och tre promemorior som upprättats inom (bilaga A.2.1.24). Enligt uppmärksammades behovet av särskilda över- gångsregler för lärare med en ofullständig, äldre lärarutbildning . När merparten av arbetet med behörighetsförordningen var gjort påbörjades därför arbetet med att hitta en sådan övergångslösning. Vidare anförs att det pågår ett arbete som syftar till att de lärare som inte har en lärarexamen ska få det. Det har varit en målsättning i detta arbete att tidigare erfa- renheter ska valideras och tillgodoräknas samt att den kompletterande undervisningen ska bedrivas på ett sådant sätt att slutförandet av utbild- ningen underlättas och i viss mån förkortas. Den sista fasen i detta arbete inleddes . Utbildningsministern visste att det bedrevs ett arbete med denna inriktning när han framträdde i SVT . Gällande förberedelser inför reformen hänvisar till utredningsbetänkandet och remisspromemorian, de remissvar som inkom- mit samt det förberedande uppdrag som regeringen gett till . I fråga om reformens genomförande anförs att har hål- lit sig informerade om arbete sedan det förberedande uppdra- get redovisades, bl.a. anges informella möten och andra kontakter.