bet · H001MJU1 · 2012-12-05 00:00:00 — När det gäller klimatområdet utgår gruppen från att regeringen återkommer till med förslag om hur det samlade överskottet av utsläppsrätter ska hanteras i enlighet med tillkännagivande. Utsläppen minskar inte i den takt som krävs för att man ska kunna uppnå målen för transportsystemets klimatpåverkan. Satsningen på hållbara städer har lett till ökat intresse för hållbar stadsutveckling. Det är viktigt att regeringen uppmärksammar och åtgärdar de problem som utskottet har pekat på i sin tidigare uppföljning av satsningen på hållbara städer och att erfarenheterna tas till vara och sprids. Gruppen utgår från att regeringen i nästa års budgetproposition kommer att lämna en redogörelse för de förväntade konsekvenserna av att den nuvarande satsningen inom kemikalieområdet upphör. Det finns sammantaget ett stort intresse för frågor som rör vattenkraft och biologisk mångfald i rinnande vatten. Det är tillfredsställande att regeringen har tillsatt en utredning för att se över reglerna om vattenverksamhet. Gruppen utgår från att de problem som har uppmärksammats i utskottets uppföljning kommer att lösas. Enligt budgetlagen (2011:203) ska regeringen i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de av beslutade målen. Som en del i utskottens löpande uppföljning beslutade miljö- och jordbruksutskottet att fortsätta göra uppföljningar av regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen. Syftet har varit att ta fram ett beslutsunderlag inför behandlingen av budgetpropositionen och att ge utskottet ett underlag för den fortsatta dialogen med regeringen om utvecklingen av den ekonomiska styrningen. En utgångspunkt för gruppens arbete har varit att utskottet ska ha möjlighet att följa kopplingen mellan mål, genomförda insatser, uppnådda resultat och regeringens anslagsförslag för att kunna göra prioriteringar i beredningen av regeringens budgetförslag och genomföra arbetet med uppföljning och utvärdering i enlighet med regeringsformen. Fortsatt utvecklingsarbete med ekonomisk styrning och regeringens resultatredovisning Miljö- och jordbruksutskottet tar aktiv del i utvecklingsarbetet med ekonomisk styrning, och det pågår en dialog mellan utskottet och regeringen om hur regeringens resultatredovisning kan förbättras. Av regeringens resultatredovisning framgår bl.a. att man ser positivt på det utvecklingsarbete som miljö- och jordbruksutskottet har inlett. Vidare har det bildats en arbetsgrupp med tjänstemän från och med syftet att förbättra resultatredovisningen i budgetpropositionen . Uppföljnings- och utvärderingsgruppen har i sin bedömning lyft fram bl.a. följande synpunkter: Det är positivt att utvecklingsarbetet fortsätter. Den dialog som har utvecklats mellan regeringen och utskottet om resultatredovisningen är värdefull. Utvecklingsarbetet bör bl.a. leda till att utskottets möjligheter att bedöma mål, resultat och anslagsförslag förbättras. Regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 20 har en tydlig koppling till miljökvalitetsmålen, vilket är positivt. Det är dock svårt att se vilka resultat som faktiskt har uppnåtts. Indikatorerna för de olika målen redovisas inte i budgetpropositionen. Gruppen utgår från att de synpunkter som har framförts i utskottets uppföljningar kommer att vara ett underlag för regeringens aviserade översyn av indikatorerna i syfte att få en tydligare och mer transparent redovisning. För att man ska kunna följa den långsiktiga utvecklingen av resultaten behöver tidsserier redovisas. Det finns anledning att tydligare skilja på regeringens beskrivningar av dels tillståndet och utvecklingen inom ett område, dels statens insatser, dels det faktiskt uppnådda resultatet av statens insatser. Resultatredovisningen bör koncentreras till att redovisa och bedöma faktiskt uppnådda resultat av genomförda statliga insatser. Redovisade resultat inom havsmiljöområdet Av regeringens resultatredovisning framgår bl.a. att det inte är möjligt att nå miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård till 2020 med beslutade eller planerade styrmedel. Mycket återstår innan det är ett bra miljötillstånd i samtliga kust- och havsvatten. Många aktörer och aktiviteter gör anspråk på att nyttja hav och kust och flera av dem medför en påverkan på havens förmåga att leverera ekosystemtjänster. Tillståndet för havets biologiska mångfald är inte gynnsamt. Uppföljnings- och utvärderingsgruppen har i sin bedömning av resultaten av statens insatser inom havsmiljöområdet lyft fram bl.a. följande synpunkter: Det är viktigt att fortsätter att vara pådrivande och bedriver ett målinriktat arbete för att förbättra havsmiljön. Det är även i fortsättningen viktigt att regeringen till redovisar resultaten av insatserna och hur de utvecklas över åren. Redovisade resultat inom klimatområdet Av regeringens resultatredovisning framgår bl.a. att tillståndet i miljön förändras i negativ riktning. De globala utsläppen av växthusgaser fortsätter att öka och den globala årsmedeltemperaturen fortsätter att stiga. Det är enligt regeringens bedömning inte möjligt att nå miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan till 2020 med de styrmedel som har beslutats eller planerats. Möjligheterna att nå miljökvalitetsmålet är beroende av en global omställning till fossilbränslesnål energitillförsel och effektivare energianvändning. Regeringen bedömer att det nationella målet för perioden 20082012 kommer att nås med marginal och att etappmålet till 2020 ligger inom räckhåll. Enligt regeringens bedömning kan utsläppsminskningarna till stor del förklaras av den förda klimatpolitiken. Regeringen redovisar att utsläppen från transporter är större än 1990 och att den tidigare trenden med minskning av uppvärmningsrelaterade utsläpp har brutits. Uppföljnings- och utvärderingsgruppen har i sin bedömning av resultaten för statens insatser inom klimatområdet lyft fram bl.a. följande synpunkter: Förbättringstakten är inte tillräcklig för att nå uppsatta mål för transportsystemets klimatpåverkan. Gruppen ser med oro på den av regeringen redovisade utvecklingen inom transportområdet. Det är av stor betydelse att utskottet får fortlöpande information för att löpande kunna följa den fortsatta händelseutvecklingen vad gäller klimatpåverkande utsläpp. Frågan om hur det samlade överskottet av utsläppsrätter ska hanteras har ännu inte underställts för beslut. Gruppen utgår från att regeringen återkommer till med förslag om hur överskottet ska hanteras i enlighet med tillkännagivande. Utskottet gjorde 2010 en uppföljning av statens satsning på hållbara städer. Av regeringens resultatredovisning framgår bl.a. att stödet har resulterat i ett stort antal stödansökningar. Vidare har bl.a. möten för erfarenhetsutbyte genomförts. Delegationen för hållbara städer har lämnat förslag till fortsatt arbete för hållbar stadsutveckling. Uppföljnings- och utvärderingsgruppen har i sin bedömning av resultatredovisningen lyft fram bl.a. följande synpunkter: Satsningen på hållbara städer har lett till ett ökat intresse för hållbar stadsutveckling. Det kvarstår mycket arbete för att på bred front åstadkomma en hållbar utveckling av städerna. Det är viktigt att regeringen uppmärksammar och åtgärdar de problem som utskottet har pekat på i sin tidigare uppföljning. Delegationen för hållbara städer har föreslagit att en nationell stadspolitik införs för bättre samordning av olika statliga sektorsintressen och en fortsatt statlig satsning på hållbar stadsutveckling. Det är viktigt att erfarenheterna från satsningen tas till vara och sprids och att det fortsatta arbetet har en tydlig koppling till ordinarie förvaltningsstrukturer. Utskottet gjorde en begränsad uppföljning av de medel som Kemikalieinspektionen tilldelas för en handlingsplan för kemikalier. Av regeringens resultatredovisning framgår att de extra resurserna bl.a. har lett till ett intensifierat tillsynsarbete. Vidare har t.ex. branschdialoger initierats. Uppföljnings- och utvärderingsgruppen har i sin bedömning av resultatredovisningen lyft fram bl.a. följande synpunkter: Regeringen har redovisat en del resultat av satsningen men inte kommenterat de synpunkter som utskottet framförde i sin uppföljning. Detta gäller t.ex. utskottets önskemål när det gäller regeringens analys av samverkansbehov, satsningens betydelse för tillsynen, dialogen med andra aktörer och EU-arbetet. Det är viktigt att regeringen löpande följer utvecklingen av insatserna och att resultaten av detta redovisas till . Uppnådda resultat bör bedömas i förhållande till mål och kostnader. Utskottet uttryckte att det vore värdefullt om regeringen återkom till i budgetpropositionen eller 2014 och redogjorde för de förväntade konsekvenserna av att satsningen upphör. Regeringen har i årets budgetproposition inte lämnat någon sådan redogörelse. Gruppen utgår från att en sådan analys kommer att lämnas i nästa års budgetproposition i enlighet med utskottets tidigare önskemål. Biologisk mångfald i rinnande vatten Utskottet gjorde 2011 en uppföljning av statens insatser för biologisk mångfald i rinnande vatten och vattenkraft. Av regeringens resultatredovisning framgår bl.a. att anläggande av kraftverks- och regleringsdammar har stor påverkan på den fysiska miljön. Antalet restaurerade vattendrag har ökat men arbetet går långsamt, bl.a. på grund av den juridiska processen vid omprövningar och tillstånd för vattenverksamhet. Regeringen har därför tillsatt en utredning för att se över reglerna för vattenverksamhet. Uppföljnings- och utvärderingsgruppen har i sin bedömning av resultatredovisningen lyft fram bl.a. följande synpunkter: Det är tillfredsställande att regeringen har tillsatt en utredning för att se över reglerna för vattenverksamhet. Det finns sammantaget ett stort intresse i frågor som rör vattenkraften och biologisk mångfald i rinnande vatten. Gruppen utgår från att de problem som har uppmärksammats kommer att lösas, och att regeringen i de kommande årliga resultatredovisningarna till redovisar och bedömer de resultat som uppnås för den biologiska mångfalden i rinnande vatten. I utskottens beredning av ärenden ingår uppgiften att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut.1[ 4 kap. 8 § regeringsformen och 4 kap. 18 § riksdagsordningen.] Som en del i utskottens löpande uppföljning ingår att behandla den resultatinformation som regeringen presenterar. Miljö- och jordbruksutskottet har gjort uppföljningar av regeringens resultatredovisningar till inom utgiftsområdena 20 Allmän miljö- och naturvård och 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel, vilka har behandlats av utskottet i budgetbetänkandena. Utskottet har utifrån uppföljningarna gjort ett antal ställningstaganden, bl.a. när det gäller behovet av fortsatt utveckling av indikatorer och vikten av att utskottets ställningstaganden vad gäller ekonomisk styrning uppmärksammas i det fortsatta utvecklingsarbetet. har beslutat att godkänna vad utskottet har anfört i dessa frågor. har , 2001 och 2006, beslutat om riktlinjer för arbete rörande bl.a. behandlingen av regeringens resultatredovisning.2[ Förs. 2000/01:RS1, bet. 2000/01:KU23; framst. 2005/06:RS3, bet. 2005/06:KU21.] Av riktlinjerna framgår bl.a. att är en central länk i styrkedjan, både när det gäller ekonomisk styrning och regelstyrning. För att styrningen ska fungera måste få information om resultaten. Det gäller bl.a. om resurser har fördelats enligt de politiska prioriteringarna, om avsedda resultat har uppnåtts, och om de lagar som har beslutat om har fått avsedda effekter. Utskottens arbete med uppföljning och utvärdering är ett sätt att få en sådan resultatinformation och stärka kopplingen till beslut om lagstiftning och budget. Av riktlinjerna framgår vidare att uppföljning och utvärdering inom bör ha en framåtblickande inriktning och användas som underlag för väl underbyggda ställningstaganden i utskottens beredningsarbete. Utskottens uppföljning och utvärdering bör enligt riktlinjerna användas som ett instrument för att bedöma vilka eventuella justeringar i budget eller lagstiftning som kan behövas. Ett centralt dokument i mål- och resultatdialogen mellan och regeringen är utskottens budgetbetänkanden, där utskotten har möjlighet att ta ställning till de av regeringen redovisade resultaten i förhållande till de mål och anslag som regeringen har beslutat om. Enligt riktlinjerna måste regeringen på ett bättre sätt leva upp till önskemål om fördjupad resultatredovisning. Detta är enligt riktlinjer nödvändigt för att dialogen mellan och regeringen ska kunna fortsätta. Uppföljningsarbetet inom utgiftsområde 20 inleddes med att följa upp och analysera regeringens redovisning av resultat för havsmiljöområdet. Utskottet har därefter genomfört uppföljningar, vilka har omfattat både resultatredovisningarnas innehåll och dess struktur och utformning. gjordes dessutom en fördjupning vad gäller kemikalieområdet.3[ . 2011/12:MJU1.] har utskottet i särskilda uppföljningar behandlat följande frågor: Statens insatser inom havsmiljöområdet (2008/09:RFR3, bet. 2008/09:MJU1) Statens satsning på hållbara städer (2010/11:RFR2, bet. 2010/11:MJU1) Biologisk mångfald i rinnande vatten och vattenkraft (2011/12:RFR1, 2011/12:RFR3, bet. 2011/12:MJU1). 1.2 Syfte och frågeställningar beslutade miljö- och jordbruksutskottet att fortsätta göra uppföljningar av regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen.4[ Protokoll utskottssammanträde /12:21, miljö- och jordbruksutskottet .] Syftet har varit att ta fram ett fördjupat beslutsunderlag inför behandlingen av budgetpropositionen . Uppföljningen har vidare syftat till att ge utskottet ett underlag för den fortsatta dialogen med regeringen om utvecklingen av den ekonomiska styrningen inom miljö- och jordbruksutskottets beredningsområde. Uppföljningen har inriktats på att följa upp de resultat som regeringen har redovisat samt att följa hur regeringen redovisar vad som har hänt utifrån utskottets tidigare uppföljningar. Gruppen har inriktat sin uppföljning på havsmiljö och klimat samt på att översiktligt följa redovisningen för de områden som utskottet har följt upp, dvs. satsningen på hållbara städer, kemikalieområdet och biologisk mångfald i rinnande vatten. Uppföljnings- och utvärderingsgruppen har i sin analys av materialet utgått bl.a. från de synpunkter som utskottet har lämnat i samband med tidigare uppföljningar. En utgångspunkt för gruppens arbete har varit att utskottet ska ha möjlighet att följa kopplingen mellan mål, genomförda insatser, uppnådda resultat och regeringens anslagsförslag för att kunna göra prioriteringar i beredningen av regeringens budgetförslag och genomföra arbetet med uppföljning och utvärdering i enlighet med regeringsformen. 2 Fortsatt utvecklingsarbete med ekonomisk styrning och regeringens resultatredovisning 2.1 Förändrad struktur för miljömålsarbetet Det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation kunna lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför gränser. Detta förutsätter en ambitiös miljöpolitik i , inom EU och i internationella sammanhang.5[ Prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25.] beslutade om 15 miljökvalitetsmål, som anger vilket tillstånd som ska uppnås i ett generationsperspektiv.6[ Prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6.] Ytterligare ett miljökvalitetsmål beslutades av hösten 2005.7[ Prop. 2004/05:150, bet. 2005/06:MJU3.] Målen omfattar följande områden: Levande sjöar och vattendrag Grundvatten av god kvalitet Hav i balans samt levande kust och skärgård Ett rikt växt- och djurliv. beslutade om en ny målstruktur för miljömålsarbetet med ett utvecklat generationsmål.8[ Prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25.] godkände regeringens förslag om att införa en ny bedömningsgrund för en samlad bedömning av måluppfyllelse för miljökvalitetsmålen. Tre av målen Bara naturlig försurning, Giftfri miljö och Säker strålmiljö ändrades. För att uppnå den önskade miljökvaliteten ska man inom en generation antingen ha åstadkommit det tillstånd i miljön som miljökvalitetsmålet uttrycker eller ha skapat förutsättningar för att nå denna miljökvalitet. Den nya målstrukturen innebär att miljöarbetet ska vara strukturerat med ett generationsmål, miljökvalitetsmål och etappmål. Delmålen kommer att övergå till etappmål som ska vara steg på vägen för att nå ett eller flera miljökvalitetsmål och generationsmål. En parlamentarisk kommitté, Miljömålsberedningen, har tillsatts med uppgift att utveckla strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder. Regeringen beslutade om reviderade preciseringar till flertalet miljökvalitetsmål och om sammanlagt 13 etappmål inom områdena luftföroreningar, farliga ämnen, avfall och biologisk mångfald. De beslutade etappmålen ersätter tidigare delmål. finns ett etappmål om utsläpp av växthusgaser till 2020, vilket infördes . ska redovisa en bedömning av möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen och etappmålen. Minst en gång per mandatperiod ska dessutom redovisa en fördjupad utvärdering av möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen. Regeringen ska lämna en översiktlig rapportering av hur arbetet med att nå miljökvalitetsmålen fortskrider. Redovisningen bör omfatta ett urval av indikatorer som återkommer och ska ge underlag för beslut om åtgärder om det visar sig att förutsättningarna att nå de uppsatta miljökvalitetsmålen inte är tillfredsställande. ska en fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålen göras i syfte att klarlägga om styrmedel eller mål behöver korrigeras. 2.2 Fortsatt utveckling av den ekonomiska styrningen beslut om en reformerad budgetlag ska regeringen enligt budgetlagen redovisa mål och resultat för . Formerna för denna resultatredovisning har varit och är föremål för utvecklingsarbete, inom både och regeringen. Utvecklingsarbetets syfte är att ge och regeringen bättre underlag för prioriteringsdiskussioner och för att lättare kunna bedöma värdet av insatta resurser i förhållande till politiskt beslutade mål. Inom har utvecklingen av mål- och resultatstyrningen bl.a. behandlats av och varit föremål för insatser inom olika utskott, däribland miljö- och jordbruksutskottet. beslutade om en reformerad budgetlag (2011:203). I regeringens proposition betonades att bestämmelserna om utskottens uppföljning och utvärdering har tagits in i regeringsformen, vilket markerar den vikt som läggs vid utskottens uppföljning. Regeringen konstaterade vidare att konsekvent har efterfrågat följande: en nära koppling mellan budgetförslaget och de resultat som har uppnåtts att målen ska vara mätbara och uppföljningsbara att målen ska beslutas av att resultatredovisningen ska följa budgetens indelning och beredningsformer. I propositionen konstaterades att de synpunkter som har haft på resultatredovisningen inte fullt ut har tillgodosetts. Regeringen ansåg därför att det är naturligt och önskvärt att den politiska viljeinriktningen och de politiska prioriteringarna formuleras i termer av mål och att dessa mål bör underställas för beslut. De mål som regeringen föreslår bör vara formulerade på ett sådant sätt att de är möjliga att följa upp. Målen bör avse de effekter som ska uppnås med de statliga insatserna. Vidare menade regeringen att budgetpropositionen bör vara det naturliga dokumentet för den löpande redovisningen av mål och resultat, vilket ligger i linje med vad vid upprepade tillfällen har anfört. Det är viktigt att det finns en koppling mellan budgetförslaget och redovisningen av mål och resultat. Regeringen menade att med uppnådda resultat avses i första hand de resultat som har uppnåtts genom statens verksamhet och resursinsatser. Det är således effekterna av statens verksamhet och de bidrag som insatserna har inneburit som bör redovisas i förhållande till de mål har beslutat om. Enligt regeringen är det inte enbart den anslagsfinansierade delen av verksamheten som är av intresse. Regeringen konstaterade vidare att har framfört att utgiftsområdesindelningen och beredningsordning bör vara grunden för resultatinformationen till . Regeringen menade därför att resultatinformationen bör knytas till de beslut som tar och att det är en fördel om grunderna för resultatinformationen är stabila över tiden. När det gäller önskemål om ett klargörande av hur underindelningen av utgiftsområden ska se ut ansåg regeringen att detta inte bör regleras i lag, utan att det bör finnas utrymme för regeringen och att utveckla verksamhetsanpassade former för detta över tiden. tillstyrkte regeringens lagförslag när det gäller förslaget om resultatredovisningen.9[ Prop. 2010/11:40, bet. 2010/11:KU14.] Den reformerade budgetlagen trädde i kraft den 1 april 2011.10[ Regeringen ska i budgetpropositionen lämna en redovisning av de resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till de av beslutade målen. Om enligt 5 kap. 12 § riksdagsordningen har beslutat att hänföra statens utgifter till utgiftsområden ska redovisningen vara anpassad till utgiftsområdena (10 kap. 3 § budgetlagen [2011:203]).] Regeringens redovisning av utvecklingsarbetet i årets budgetproposition I årets budgetproposition (volym 1) informeras om att regeringen arbetar kontinuerligt med att utveckla resultatstyrningen för att kunna förbättra resultatredovisningen till genom att stärka kopplingen mellan resultat, analys och budgetförslag. Som ett led i att förbättra resultatredovisningen till kommer regeringen i dialog med myndigheterna och vid behov begära förbättrade resultatredovisningar i myndigheternas regleringsbrev . Vidare informeras om att det bildades en arbetsgrupp med tjänstemän från och med målet att förbättra resultatredovisningen i budgetpropositionen . Regeringen anger under utgiftsområde 20 att utskottet har gjort uppföljningar av resultatredovisningen och statens insatser för biologisk mångfald i rinnande vatten. Regeringen anger att man ser positivt på det utvecklingsarbete som har inlett. I övrigt kommenterar inte regeringen den fortsatta utvecklingen av regeringens redovisning av resultat till och de synpunkter som miljö- och jordbruksutskottet hade i förra årets budgetbetänkande. 2.3 Resultatredovisningens struktur och utformning Strukturen för regeringens resultatredovisning i årets budgetproposition utgår liksom från miljökvalitetsmålen. Det pågår ett arbete med att utveckla miljömålssystemet. har i uppgift att samordna arbetet med miljömålsuppföljningen i samråd med andra berörda myndigheter. Vid bedömningen av möjligheten att nå miljökvalitetsmålen utgår myndigheterna bl.a. från de indikatorer som finns redovisade på miljömålsportalen. Indikatorerna redovisas inte i budgetpropositionen. Enligt regeringen kommer indikatorerna att ses över i syfte att få en tydligare och mer transparent redovisning. redovisade sin tredje fördjupade utvärdering av miljömålen. De bedömningar som har gjorts utgår från de faktiska förutsättningarna att nå målen, dvs. om styrmedel vid bedömningsåret är beslutade och tillräckliga åtgärder genomförda . Regeringen anger att årets bedömningar därför är mer strikta än . Enligt regeringen ger årets bedömningar därmed en mer korrekt bild över möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen och man kan därmed inte jämföra årets bedömningar med tidigare års bedömningar. 2.4 Utskottets tidigare ställningstaganden I förra årets uppföljning gjorde miljö- och jordbruksutskottet följande påpekanden till regeringen när det gäller resultatredovisningen för utgiftsområde 20. Utskottet inledde med sitt ställningstagande angående miljömålsarbetet, där det konstaterades att målen är viktiga för det miljöpolitiska arbetet i . Miljömålen är till sin karaktär sektorsövergripande och berör därmed olika utskott i . De har olika uppgifter, och en av uppgifterna är att vara en utgångspunkt för mål- och resultatstyrningen av den statliga verksamheten. Detta innebär att målen ska vara en utgångspunkt för den resultatredovisning som regeringen gör till , varför det är väsentligt att målen är tydliga.