bet · GZ01CU17 · 2012-04-19 00:00:00 — 2011/12:CU17 Hushållningen med mark- och vattenområden Hushållningen med mark- och vattenområden I betänkandet behandlar utskottet de motioner som väckts under den allmänna motionstiden och som gäller hushållningen med mark- och vattenområden, stranderosion och allmänna vattentjänster. Utskottet föreslår att avslår samtliga motionsyrkanden. I betänkandet finns en reservation och ett särskilt yttrande. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Hushållningen med mark- och vattenområden 2011/12:C249 av och (båda MP), 2011/12:C261 av m.fl. (MP) yrkandena 1 och 3, 2011/12:C262 av (KD) yrkandena 13 och 2011/12:C416 av m.fl. (S). Reservation (MP) 2011/12:C238 av m.fl. (M) yrkandena 13. 2011/12:C418 av (C). Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (FP), (M), (M), (S), (M), (M), (S), (S), (C), (S), (M), (MP), (KD), (SD), (S) och Amineh Kakabaveh (V). I detta betänkande behandlar utskottet motionsförslag som väckts under den allmänna motionstiden och som gäller hushållningen med mark- och vattenområden, främst bestämmelserna i 3 kap. . I betänkandet behandlas också motionsförslag som gäller erosion och allmänna vattentjänster. Motionsyrkandena finns i bilagan. Hushållningen med mark- och vattenområden Utskottets förslag i korthet avslår motionsförslag som gäller skyddet av jordbruksmark och områden som har betydelse för totalförsvaret. Utskottet hänvisar till pågående beredning. Jämför reservationen (MP). I motion 2011/12:C262 av (KD) yrkandena 13 föreslås olika åtgärder för att jordbruksmarken ska skyddas. Enligt förslaget ska kommunernas möjligheter att skydda jordbruksmark förtydligas i (2010:900) förkortad PBL. Det gäller bestämmelsen i 2 kap. 4 § i fråga om att ska kunna utgöra en anledning till att mark inte är lämplig att tas i anspråk för bebyggelse. Vidare bör det enligt motionen bli svårare att utfärda bygglov när det gäller mark som i översiktsplanen är utmärkt som jordbruksmark. ska därför ges ökade möjligheter att invända mot översiktsplaner som hotar jordbrukets intressen. Slutligen föreslås införandet av en möjlighet att skydda jordbruksmark i detaljplaner genom att skapa reservat för sådan mark motsvarande vad som gäller i fråga om markreservat för vissa trafik- och väganläggningar m.m. i 4 kap. 6 § PBL. I motionen anförs också att det bör införas en möjlighet att klassa områden som riksintresse för jordbruket om inte motionsförslagen leder till önskvärt skydd. Förslaget i motion 2011/12:C416 av m.fl. (S) avser att jordbruksmark ska kunna riksintressemärkas. Också förslaget i motion 2011/12:C249 av och (båda MP) avser att åkermarken ska få ett förstärkt skydd och kunna klassas som riksintresse. I motion 2011/12:C261 av m.fl. (MP) yrkandena 1 och 3 anförs bl.a. att Försvarsmakten har framfört att av yta berörs av ett riksintresse knutet till totalförsvaret och att denna yta därmed inte kan användas för bl.a. vindkraft. Enligt motionen ska staten på grund av andra intressen än de som gäller totalförsvaret, som alltid kan sägas beröra nationella intressen, ges möjlighet att påverka markanvändningen i anslutning till anläggningar, befästningsanläggningar, övnings- och skjutfält, flygplatser, ammunitionsförråd, radiostationer, radio- och teleanläggningar osv. Vidare innehåller motionen förslag om att kraven ska skärpas för att mark- och vattenområden ska få anses vara av avsevärd betydelse för totalförsvaret. Varje sådant område måste kunna motiveras på ett tydligare sätt för att i fortsättningen kunna klassificeras som ett riksintresse och det ska vara en mer preciserad, snävare syn på vad som i dessa sammanhang kan anses ligga i begreppet rikets säkerhet. Slutligen omfattar motionen att Försvarsmakten inte ska ha tolkningsföreträde för att det riksintresse som gäller totalförsvaret ska gälla framför ett annat riksintresse. Bestämmelser för hushållning med mark- och vattenområden, bl.a. i fråga om områden av riksintresse, finns i 3 och 4 kap. . I 3 kap. finns de grundläggande hushållningsbestämmelserna. Mark- och vattenområden av riksintresse för ett antal angivna ändamål ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan försvåra eller skada ändamålen (59 §§). Det gäller något förenklat områden av riksintresse som har betydelse för rennäringen eller yrkesfisket för naturvården eller kulturmiljövården eller friluftslivet för att de innehåller fyndigheter av värdefulla ämnen eller material för att de är särskilt lämpliga för anläggningar för industriell produktion, energiproduktion, energidistribution, kommunikationer, vattenförsörjning eller avfallshantering för att de har betydelse för totalförsvaret. Om ett område är av riksintresse för flera oförenliga ändamål ska företräde ges åt det eller de ändamål som på lämpligaste sätt främjar en långsiktig hushållning med marken, vattnet och den fysiska miljön i övrigt. Behövs området eller en del av området för en anläggning för totalförsvaret ska försvarsintresset ges företräde (10 §). I 3 kap. ställs krav på skydd för de nu behandlade ändamålen även utanför områden som är av riksintresse. För t.ex. yrkesfisket gäller följande. Områden som har betydelse för yrkesfisket ska så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra näringens bedrivande. Områden som är av riksintresse ska skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra näringens bedrivande (5 §). När det gäller totalförsvaret ska områden som har betydelse för detta så långt möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt motverka totalförsvarets intressen. Områden som är av riksintresse på grund av att de behövs för totalförsvarets anläggningar ska skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av anläggningarna (9 §). Dessutom finns i 3 kap. bestämmelser om skydd för viss mark utan att marken kan skyddas som ett område av riksintresse. Det gäller bl.a. jordbruksmark. Lagen anger att jordbruk är av nationell betydelse och att brukningsvärd jordbruksmark får tas i anspråk för bebyggelse eller anläggningar endast om det behövs för att tillgodose väsentliga samhällsintressen och detta behov inte kan tillgodoses på ett från allmän synpunkt tillfredsställande sätt genom att annan mark tas i anspråk (4 §). I 4 kap. finns särskilda bestämmelser för hushållning med mark och vatten i vissa områden i landet som i sin helhet är av riksintresse med hänsyn till sina natur- och kulturvärden (28 §§). I bestämmelserna anges det konkret vilka områden det är fråga om. Exploateringsföretag och andra ingrepp i miljön som påtagligt skadar områdenas natur- och kulturvärden får komma till stånd i områdena endast under vissa förutsättningar (1 §). Bland annat finns en särskild bestämmelse som möjliggör utförandet av anläggningar som behövs för totalförsvaret. Riksintressen enligt 3 kap. måste lokaliseras och avgränsas i enlighet med vad som enligt (2010:900) gäller i fråga om rollfördelningen m.m. mellan staten och kommunerna. I första hand ska sådana frågor lösas inom ramen för översiktsplaner. Vid prövningen av frågor enligt ska hänsyn tas till både allmänna och enskilda intressen. Planläggningen och prövningen i ärenden om lov eller förhandsbesked enligt lagen ska syfta till att mark- och vattenområden används för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov. Företräde ska ges åt sådan användning som från allmän synpunkt medför en god hushållning. Bestämmelserna om hushållning med mark- och vattenområden i 3 och 4 kap. ska tillämpas (2 kap. 1 och 2 §§ PBL). Vid planläggning och i ärenden om bygglov eller förhandsbesked får mark tas i anspråk för att bebyggas endast om marken från allmän synpunkt är lämplig för ändamålet (2 kap. 4 § PBL). Översiktsplanen ska ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön. Planen ska ge vägledning för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas och hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. Kommunen ska i översiktsplanen redovisa sin bedömning av hur skyldigheten att enligt 2 kap. PBL ta hänsyn till allmänna intressen vid beslut om användningen av mark- och vattenområden kommer att tillgodoses. I redovisningen ska riksintressen enligt 3 och 4 kap. anges särskilt (3 kap. 2 och 4 §§ PBL). Av översiktsplanen ska grunddragen framgå i fråga om den avsedda användningen av mark- och vattenområden. Dessutom ska det bl.a. framgå hur kommunen avser att tillgodose de redovisade riksintressena och följa de gällande miljökvalitetsnormerna samt hur kommunen avser att i den fysiska planeringen ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen (3 kap. 5 § PBL). När kommunen upprättar ett förslag till översiktsplan eller ändring i planen ska kommunen samråda med . Under samrådet ska kommunen redovisa förslagets innebörd, skälen för förslaget, förslagets konsekvenser och det planeringsunderlag som har betydelse från nationell, regional, mellankommunal eller annan synpunkt (3 kap. 9 § PBL). Under samrådet ska särskilt ta till vara och samordna statens intressen, tillhandahålla underlag för kommunens bedömningar och ge råd i fråga om sådana allmänna intressen enligt 2 kap. PBL som hänsyn bör tas till vid beslut om användningen av mark- och vattenområden samt verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. tillgodoses (3 kap. 10 § PBL). Motsvarande bestämmelser finns i fråga om kommunens arbete med att ta fram detaljplaner och områdesbestämmelser (5 kap. 11 och 14 §§ PBL). Den bestämmelse som åsyftas i motion C262 innebär att kommunen i en detaljplan får bestämma markreservat för sådana trafik- och väganläggningar, energianläggningar, anordningar för elektroniska kommunikationsnät och ledningar som behövs för allmänna ändamål (4 kap. 6 § PBL). I förordningen (1998:896) om hushållning med mark- och vattenområden m.m. (hushållningsförordningen) räknas de centrala förvaltningsmyndigheter upp som, efter samråd med , andra berörda centrala förvaltningsmyndigheter och berörda länsstyrelser, ska lämna uppgifter om vilka områden som de bedömer vara av riksintresse enligt 3 kap. . ska t.ex. ange områden av riksintresse för naturvården och friluftslivet. Försvarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap ska inom sina ansvarsområden ange områden som är av riksintresse för totalförsvaret (2 § förordningen). ska ta de initiativ som behövs för att det i arbetet med miljökonsekvensbeskrivningar och i planerings- och beslutsprocesser tas hänsyn till 3 och 4 kap. . Initiativen ska tas i processerna (3 § förordningen). När 3 och 4 kap. ska tillämpas vid prövningen av ett mål eller ärende, ska särskilt verka för att riksintressena tillgodoses i den prövningen. Det påminns om att det av framgår att ska verka för att riksintressen tillgodoses i kommunala planer enligt den lagen. arbete ska grundas på underlag från de andra myndigheter som anges i 2 § förordningen. Om det inte finns något sådant underlag från myndigheterna, ska arbetet grundas på det underlag som bedömer lämpligt. ska underrätta och andra berörda myndigheter om den anser att ett ytterligare mark- eller vattenområde bör anges som riksintresse enligt 3 kap. , eller klassificeringen eller avgränsningen i stort av ett område som riksintresse bör omprövas (4 § förordningen). Kommunfullmäktige ska minst en gång pröva om översiktsplanen är aktuell i förhållande till kraven i 3 kap. 5 § (3 kap. 27 § PBL). ska minst en gång redovisa sina synpunkter i fråga om sådana statliga intressen som kan ha betydelse för översiktsplanens aktualitet. Synpunkterna ska redovisas i en sammanfattande redogörelse till kommunen. Av redogörelsen ska det framgå hur synpunkterna förhåller sig till översiktsplanen. ska lämna en sådan redogörelse till kommunen också när kommunen begär det (3 kap. 28 § PBL). ska överpröva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser, om beslutet kan antas innebära att ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. inte tillgodoses. kan också överpröva beslut om lov eller förhandsbesked (11 kap. 1012 §§ PBL). har på uppdrag av regeringen utrett det nuvarande systemet för att utse och hantera områden av riksintresse enligt 3 kap. och hushållningsförordningen samt förutsättningarna för att beakta områden av riksintresse vid planering och i beslutsprocesser. Utredningen lämnade sitt slutbetänkande Områden av riksintresse och Miljökonsekvensbeskrivningar (SOU 2009:45). Utredningen anför bl.a. följande. Det som föreskrivs i 3 kap. 59 §§ om områden av riksintresse innehåller de avvägningsregler som ska tillvarata möjligheterna att skydda ett område av nationell betydelse mot motstående intressen. Det har inte framkommit att bestämmelserna om områden av riksintresse eller tillämpningen av dessa vållat någon olämplig markanvändning. Mot den bakgrunden kan utredningen inte finna att hushållningsreglerna i allmänhet eller bestämmelserna om områden av riksintressen som sådana är särskilt problematiska. De särskilda avvägningsreglerna i 59 §§ är såvitt utredningen kunnat finna ändamålsenliga. Utredningen anser därför att 3 kap. i stort sett kan ha kvar den nuvarande utformningen. Inom utredningen fördes det diskussioner om skyddet av jordbruksmark enligt 3 kap. 4 § . Utredningen konstaterar att det har förekommit en avsevärd exploatering av brukningsvärd jordbruksmark för infrastrukturändamål och bebyggelseutveckling. I detta sammanhang måste enligt utredningen dock kommunernas bestämmanderätt enligt PBL i fråga om markanvändningen särskilt beaktas. Vidare uppmärksammas att det låg utanför ramen för utredningsdirektiven att göra en helhetsbedömning i fråga om de lämpligaste styrmedlen för att skydda den värdefullaste jordbruksmarken mot konkurrerande markanvändningsintressen. Utredningen har därför inte föreslagit att den värdefullaste jordbruksmarken ska kunna bli föremål för riksintresseavvägning. Utredningen anför bl.a. följande. Utredningen anser att de bestämmelser som finns 3 kap. 4 § bör vara tillräckliga för att förhindra att värdefull jordbruksmark går förlorad för areell produktion. Jordbruksmarkens alltmer ökande betydelse för produktion av råvaror till mat och energi samt det faktum att jordbruksmark är en resurs som endast obetydligt går att förmera ger anledning att överväga utformningen av de regler som ska säkerställa en god hushållning med denna mark. Utredningen anser dock att plan- och byggförordningen bör innehålla en föreskrift som säkerställer att bestämmelserna om skydd av jordbruksmark i 3 kap. 4 § bevakas och tillämpas vid lovgivning och planprocess enligt . Vidare menar utredningen att såväl kommunernas tillämpning av 3 kap. 4 § som behovet av regler till utökat skydd för jordbruksmarken bör utvärderas. Utredningens förslag är föremål för beredning inom . Miljömålsberedningen har lagt fram delbetänkandet Plan för framtagandet av en strategi för långsiktigt hållbar markanvändning (SOU 2012:15). I betänkandet redovisas en problemanalys som grund för det fortsatta arbetet. Beredningen har bl.a. tagit upp frågan om hur en hållbar användning av jordbruksmark kan åstadkommas. Enligt beredningen reser klimatförändringarna frågan om vilka framtida utmaningar som kommer att möta när det gäller produktion av mat, foder, bränsle och andra produkter. Flera aktörer anser att man kan se en ökande användning av jordbruksmark. Detta föranleder enligt beredningen en analys av behovet av för framtida produktion och hur produktiv kan bevaras för framtiden. Dessa frågor kan hanteras nationellt. Det konstateras att frågorna bl.a. har utretts tidigare av (SOU 2009:45), men mot bakgrund av klimatförändringarna finns det enligt beredningen ändå anledning att göra en fördjupad analys. Följande frågor ska enligt beredningens mening utredas vidare. Vilka frågor är särskilt angelägna att arbeta med i för att åstadkomma en långsiktigt hållbar användning av jordbruksmark? Vilka frågor är särskilt angelägna att driva inför beslut om EU:s gemensamma jordbrukspolitik efter 2020 för att åstadkomma en hållbar användning av jordbruksmark? Hur kan produktiv och dess bördighet bevaras för framtiden? Beredningen ska redovisa sitt slutbetänkande . betänkande är föremål för beredning inom . Vidare behandlar Miljömålsberedningen vissa frågor som gäller den produktiva åkermarken. Utskottet anser att det pågående arbetet inte bör föregripas genom någon åtgärd från sida. Motionerna bör därför avslås. Utskottets förslag i korthet avslår motionsförslag som gäller åtgärder mot stranderosion. Utskottet hänvisar bl.a. till pågående arbete. m.fl. (M) föreslår i motion 2011/12:C238 yrkandena 13 olika åtgärder relaterade till stranderosion. Det handlar om att regeringen bör se till att staten ökar sitt engagemang i problematiken kring stranderosion och åtgärder mot denna i form av strandfodring, en metod som bör anses som självklar . Regeringen bör också se över lagstiftningen om strandfodring i syfte att minska antalet involverade instanser och renodla hanteringen. Vidare bör regeringen se till att staten inte kräver ersättning av kommuner som återför sand från havet till sina erosionsdrabbade stränder genom strandfodring. I 2 kap. 5 § den nya (2010:900) föreskrivs att bebyggelse och byggnadsverk ska lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till bl.a. människors hälsa och säkerhet samt risken för olyckor, översvämning och erosion. Den nya lagen innehåller också möjligheter för kommunen att i en detaljplan bestämma skyddsåtgärder för att motverka olyckor, översvämning och erosion (4 kap. 12 §). ska, inom ramen för sitt tillsynsansvar, överpröva kommunens beslut om att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser om beslutet kan antas innebära bl.a. att bebyggelse blir olämplig med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. kan också överpröva beslut om lov eller förhandsbesked (11 kap. 1012 §§). Kommunen ska varje mandatperiod sammanställa risk- och sårbarhetsanalyser och fastställa en plan för hur extraordinära händelser ska hanteras. Sådana analyser måste beakta konsekvenserna av klimatförändringarna och kan utgöra ett underlag för den fysiska planeringen (2 kap. 1 § lagen [2006:544] om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap). På regeringens uppdrag redovisade rapporten i planering och byggande (dnr S2011/219). Rapporten ger en fördjupad analys av hur planering och byggande kan främja anpassningen till ett förändrat klimat. anser att en nationell strategi för klimatanpassning bör tas fram och bedömer att länsstyrelserna behöver ta fram regionala analyser för klimatanpassning som underlag för lokalt arbete. () har ett sektorsövergripande ansvar för miljögeotekniska och geotekniska frågor. Detta innebär att institutet ska upprätthålla och utveckla kunskap inom området samt tillhandahålla geoteknisk kunskap och rådgivning till statliga myndigheter med ansvar för olika områden med koppling till miljö, infrastruktur, fysisk planering och byggande samt till övriga aktörer på dessa områden. Institutet har ett särskilt ansvar för ras- och skredfrågor och för stranderosion. Institutet har för att få en uppfattning om omfattningen av stranderosion i landet gjort en översiktlig kartläggning av var erosion förekommer och var förutsättningar för erosion finns i . Till stöd för institutets arbete med samordningsansvaret för stranderosion finns ett nätverk med myndigheter som har ansvar för eller verksamhet som berör stranderosion. Nätverket ska vara ett kontakt- och samverkansorgan för frågor med betydelse för stranderosion. SGI ska bl.a. verka för att de risker som är förknippade med stranderosion minskar. Institutet har i uppgift att stödja samtliga länsstyrelser och kommuner i planprocessen rörande geotekniska säkerhetsfrågor. har detta stöd varit begränsat till . Den utvidgade uppgiften är en klimatanpassningsåtgärd för att nå ett långsiktigt hållbart samhällsbyggande. Samtliga länsstyrelser och kommuner har fått information om myndighetsstödet och SGI:s nya roll. Stödet omfattar granskning, remissyttranden, samråd samt förslag till åtgärder gällande geotekniska säkerhetsfrågor om ras, skred, erosion och översvämning. På grund av den utvidgade uppgiften har verksamheten ökat med i omfattning jämfört (antal arbetade timmar). Verksamheten har resulterat i att geotekniska säkerhetsfrågor har klarlagts och nödvändiga åtgärder säkerställts i planprocessen. har myndigheten bl.a. tagit fram ett planerings- och beslutsunderlag för att förebygga naturolyckor i ett förändrat klimat. I underlaget redovisas en modell som har utvecklats för att säkerställa en hållbar utveckling av strandnära områden där det finns risk för erosion, ras/skred och översvämning med hänsyn tagen till nya klimatförhållanden (prop. 2011/12: 1 utg.omr. 18 s. 28). SGI bedriver utvecklingsprojekt både i fråga om havsanknuten erosion och erosion i vattendragen. Det gäller dels hanteringen och lösningar av befintliga problem, dels frågor om den fysiska planeringen med inriktning att undvika framtida problem. SGI har publicerat rapporten and Chances for local and regional development generated by for soil movements (landslides and erosion) (SGI 628). SGI har på uppdrag av Klimatpolitiskt centrum (CSPR) vid deltagit i projektet . Rapporten avser bl.a. att ge politiska beslutsfattare, samhällsplanerare och företrädare för näringslivet kunskap om att det finns verktyg för att ta hänsyn till jordrörelser. Själva verktygen riktar sig till personer som är verksamma inom det geotekniska området. SGI:s verktyg kan användas som ett komplement till det generella verktyg som finns inom Baltic Climate, och då för risker i naturen som jordskred, erosion och konsekvenserna av översvämning. Det generella verktyget behandlar utsläppsminskning och klimatanpassning för fysisk planering. Ytterligare ett exempel på det arbete som bedrivs är den slutrapport, Skredrisker i i ett förändrat klimat (älvdalsutredningen), som SGI bara för någon vecka sedan överlämnade till regeringen. I rapporten tas det också upp olika frågor som gäller erosion. Efter förslag från Klimat- och sårbarhetsutredningen (SOU 2007:60) tilldelade regeringen i regleringsbrevet för (M2008/4694/A) Lantmäteriet en anslagspost för att ta fram en ny höjddatabas. Regeringen angav att med den ökade riskbild som ett förändrat klimat innebär kan den existerande höjddatabasen inte anses utgöra ett fullgott planeringsunderlag. ska därför användas för att ta fram en ny nationell markmodell med tätare och noggrannare höjddata än dagens. Lantmäteriet arbetar vidare med uppbyggnaden av den nya nationella höjdmodellen. Höjdmodellen framställs med hjälp av laserskanning från flygplan. Med bra höjdinformation får man större möjligheter att ange riskområden av olika slag. hade Lantmäteriet skannat ungefär en tredjedel av yta. var av yta skannad, däribland hela , nästan hela området kring och samt halva området längs . Från och med början av 2010 levererar Lantmäteriet nya höjddata till externa användare (prop. 2011/12:1 utg.omr. 18 s. 43). Regeringen beslutade att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att föreslå ett system för fysisk planering av territorialhavet och ekonomiska zon samt föreslå nödvändiga författningsändringar. Utredningen, som antog namnet , redovisade sina förslag i betänkandet Planering på djupet fysisk planering av havet (SOU 2010:91). Utredningen föreslår ett nytt system för statlig fysisk planering av havet och att bestämmelser om planeringen tas in i en ny lag, havsplaneringslagen. Planeringen ska leda till att havsområden används för det eller de ändamål som de är mest lämpade för, med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov. Enligt förslaget ska det göras en havsplan som bl.a. ska innehålla en plankarta över det havsområde som den omfattar.