bet · GZ01KU20 · 2012-06-07 00:00:00 — På en fråga om regeringen hade fått klara besked från GM om varför man tog ställning mot som ägare svarade hon att det framgick ganska klart att GM inte ville att skulle vara med och att man hade infor- mation som gjorde att man tog det ställningstagandet. Vidare angav Olofs- son att GM gav information till henne om skälen till att GM tagit ställning mot . När det gäller ägarprövningen uppgav att Riksgälden bara har prövat lämpligheten en gång, att frågan om regeringens prövning av frågan förutsätter ett underlag från svenska myndigheter samt att ministern måste lita på att Riksgälden har gjort rätt bedömning och att de har tagit fram rätt och tillräcklig information från EIB eller från andra källor. Vidare fram- höll att regeringen inte hade anledning att pröva ägarfrågan eftersom GM och EIB redan hade avfärdat som delägare i . Det var först om de skulle ha ändrat sig som regeringen skulle ha haft anledning att fatta ett beslut. Vad gäller frågan om regeringens handlägg- ning av ägarprövningen av anförde följande. Vi har aldrig prövat ägande av det enkla skälet att vid det första tillfället avfärdade GM det och sade att de inte vill gå vidare i den delen. När sedan hade ont om pengar och ville att skulle gå in gav vi Riksgälden ett uppdrag, och de agerade snabbt i den genomgången. Men det hade inte spelat någon roll om regeringen hade fattat beslut om eftersom EIB och GM fortfarande sade nej. Det är den springande punkten i allt detta. Det var GM som sålde och EIB som lånade ut pengarna. Den som äger ett företag och säljer ställer villkoren. Den som lånar ut pengar ställer också villkoren. Det intressanta i det här sammanhanget är ju att och godkände villkoren och har vetat om dem . Det är helt fel att regeringen skulle ha varit långsam i det här sammanhanget. På frågor om samtalen mellan den f.d. näringsministern och GM uppgav bl.a. att de blev överraskade av GM:s besked om att försäljningen skulle avbrytas, eftersom förhandlingarna tyck- tes gå bra. Enligt fanns ingen anledning att från svensk sida få de uppgifter GM hade angående bekräftade eller verifierade på något sätt. GM ägde och det var därmed GM som skulle avgöra vem de ville sälja till. Det var enligt inte den sak att påverka det. Däremot försökte de påverka GM att fortsätta och göra en affär. På en fråga hon kände till om det från svensk sida gjordes någon form av kontroll av uppgifterna som GM hade som grund för sitt nej till svarade jakande och nämnde att diskussioner hade förts kring detta mellan GM och personer i . På en fråga om hon inte litade på de uppgifter hon fick från EIB och GM beträffande Anto- nov svarade bl.a. att regeringen inte fick alla detaljer om Anto- nov vid samtalen med GM, eftersom det var deras information. Vidare ansåg hon att det hade sett konstigt ut om hon hade förlitat sig på FBI:s eller GM:s undersökningar och inte gjort en egen. I stället var det viktigt att göra en egen granskning, med de egna svenska myndigheterna. Utskottet höll en offentlig utfrågning med riksgäldsdirek- tör (bilaga B13). Vid utfrågningen framgick att Riksgälden hade regeringens uppdrag att för statens räkning teckna den garanti för ett lån från Europeiska investeringsbanken (EIB) som var en av förutsättning- arna för den affär som då diskuterades mellan och Spyker. Det gällde enligt riksgäldsdirektören speciellt projektfinansiering, och huvud- uppgiften för myndigheten var att skaffa sig och svenska staten i grunden goda säkerheter. Mot bakgrund av att det fanns exempel från andra länder på hur man hade förvärvat bilföretag och sedan plundrat dem skrevs det i ett avtal in en s.k. kontrollbestämmelse vid större ägarförändringar. Den ägarprövning som bestämmelsen innebar gällde enligt riksgäldsdirektören i princip vilken ägare, person eller företag som helst. Enligt kontrollbestäm- melsen skulle ägarförändringar godkännas såväl av Riksgälden som av regeringen. framhöll vidare att Riksgälden aldrig hade gett uttryck för att är olämplig som ägare eller att han är inblandad i brottslighet. På frågor om vem som gav uppdraget att utföra ägarprövningen till Riks- gälden och från vilka källor Riksgälden hämtade sitt underlag för pröv- ningen svarade riksgäldsdirektören att uppdraget som sådant fanns i den s.k. kontrollbestämmelsen och att det inte fanns något formellt regerings- uppdrag i denna specifika fråga. De källor som Rikgälden använde vid prövningen var dels två undersökningar (både en översiktlig, som gjordes vid ett första skede innan GM stoppade försäljningen av , och en fördjupad undersökning, som gjordes inför själva ägarpröv- ningen) av ett amerikanskt undersökningsföretag, , dels undersök- ningar av en ryska advokatfirma, dels skriftliga svar på frågor som myndigheten hade ställt till jurister, dels den muntliga intervju som riksgäldsdirektören och Riksgäldens utlåningschef gjorde med . angav även att någon information från GM direkt eller indi- rekt inte gavs till myndigheten. På en fråga om riksgäldsdirektören inte tyckte att det var konstigt att den ansvarige ministern inte delgav Riksgäl- den de uppgifter som ändå fanns, och som låg till grund för att man var mycket tveksam till , som myndigheten gjorde sin ägar- prövning svarade att om det i regeringen fanns faktiska uppgif- ter som kunde styrka något av de rykten som fanns hade det så klart varit bra att få denna information. tillade vidare att om det var fråga om samma rykten som man redan kände till spelade det inte så stor roll. Riksgäldsdirektören visste dock inte vilken information som regeringen hade som var sådan att den kunde användas och läggas till grund för pröv- ningen. I fråga om kritik mot långsam handläggning av Antonovfallet ansåg att Riksgälden jobbade mycket och ganska snabbt med de olika svängningarna i denna affär. Riksgäldsdirektören hade ingen information om varför EIB så katego- riskt motsatte sig som ägare som har framförts i olika samman- hang. framhöll att EIB inte är en myndighet och att investeringsbanken är helt fri att själv fatta sina beslut. Vidare saknade information om de erfarenheter eller kunskaper som EIB hade när det gällde och verksamhet i övrigt. När det gäller kontakterna mellan regeringen och Riksgälden under den sistnämnda myndighetens ägarprövning av anförde att Riksgälden efter hand rapporterade olika saker till regeringen och att myn- digheten när den hade tagit ställning i ägarprövningen lämnade över detta till regeringen som ett underlag för deras prövning. Vid utfrågningen anförde också att Riksgälden inte hade haft någon kontakt med amerikanska myndigheter när det gällde lämplighets- prövningen. Han uppgav att varken eller amerikanska myndigheter eller utländska myndigheter av annat slag hade givits något uppdrag av Riksgälden. Inte heller hade Riksgälden haft kontakter med ryska myndig- heter om man enligt inte räknar med att den ryska advokatbyrå som Riksgälden anlitade möjligen hade pratat med någon rysk myndighet. På en fråga om Riksgälden och regeringsföreträdare hade diskuterat lämpligheten i som eventuell ägare anförde Lund- gren att så inte hade skett mer än naturligtvis i de samtal som har varit mellan honom, regeringsföreträdare och andra där det hade resonerats kring vilken risk som skulle kunna finnas och att det fanns rykten och motsvarande. Enligt hade Riksgälden lämnat de uppgifter som myndigheten hade om utredningen till regeringen men myndigheten hade inte fått någonting tillbaka. fick även en fråga om det faktum att dåvarande näringsminis- tern aldrig delgav Riksgälden GM:s bestämda uppfattning att inte skulle godkännas som ägare kunde ha gett ett falskt hopp hos Saabs ägare om att man trodde att han kunde bli ägare och att detta fördröjde proces- sen på ett felaktigt sätt. Som svar angav riksgäldsdirektören bl.a. att det kunde det säkert ha gjort på sitt sätt. ansåg att det var många andra falska förhoppningar som man hade, och han hade därför mycket svårt att se att just denna bit skulle ha spelat någon roll. angav vidare att Riksgälden inte hade försett andra aktörer utanför med information om . Riksgäldsdirektören anförde slutligen som svar på en fråga om de rättsliga processer som inleddes mot om olika misstänkta brott i att detta inte var något som framkom i de rapporter som Riksgälden tog fram under ägarprövningsarbetet. Utskottet har i granskningsärendet begärt ut vissa handlingar från (bilaga A2.3.5). Handlingar överlämnades tillsammans med ett missiv från . I missivet anges bl.a. att regeringen ald- rig har uppdragit åt att vara beredande instans inför en prövning från regeringens sida i enlighet med den kontrollbestämmelse som finns i punkt 10.31 i det s.k. Back-To-Back Agreement mellan svenska staten och som regeringen uppdrog åt Riks- gäldskontoret att ingå genom beslut . Av punkt 10.31 i Back-To-Back Agreement, som var med i de överlämnade handlingarna, framgår att låntagaren, dvs. , i vissa situationer som är kopplade till ägandet i bolaget ska begära långivarens, dvs. Riksgälds- kontoret, och regeringens skriftliga godkännande. Även regeringens beslut från om att godkänna förslag till garantiavtal mellan svenska staten och EIB samt det förslag till garantiavtal som undertecknade med stöd av det här nämnda regeringsbeslutet överlämnades till utskottet. Granskningen visar att varken regeringen eller försett någon annan stats regering eller myndigheter med information eller uppgif- ter om den berörda affärsmannen. Inte heller har regeringen eller Riksgälds- kontoret gett Säkerhetspolisen något uppdrag att granska affärsmannen. har endast genomfört en ägarprövning av den berörda affärsmannen, vilket är i enlighet med kontrollbestämmel- sen som finns i det avtal som tecknades mellan svenska staten och (). fann då inte anledning att erinra mot att affärsmannen blev ägare i det företag som ägde . Utskottets granskning visar att den dåvarande näringsministern på ett tidigt stadium hade vetskap om att GM inte hade för avsikt att godkänna den aktuella affärsmannen som ägare till . Denna information vidare- befordrades dock aldrig till . Utskottet anser att om det i regeringen fanns uppgifter som kunde styrka rykten som fanns kring den aktuella affärsmannen borde de ha vidarebefordrats till . Särskilt mot bakgrund av de stora värdena som var aktuella i samman- hanget kan det anses anmärkningsvärt att ministern inte uppmärksammade på den information hon hade fått från GM. Granskningen föranleder inget ytterligare uttalande av utskottet. 3 Vissa frågor om regeringens ansvar för förvaltningen m.m. 3.1 Fråga om utbildningsministerns ansvar för anlitande av ett bemanningsföretag I en anmälan som kom in till , bilaga A3.1.1, begärs det att utskottet ska granska regeringens förhållnings- sätt till Statens skolverks, fortsättningsvis , anlitande av ett bemanningsföretag med anledning av verkets uppgift att utfärda legitima- tioner för lärare och förskollärare. Till grund för granskningen har legat bl.a. två promemorior som upprättats inom , bilaga A2.1.34. Därutöver har en offent- lig utfrågning ägt rum med , generaldirektör för , bilaga B6. Vidare har offentliga utfrågningar ägt rum med utbildningsmi- nister och statsminister , bilaga B8 och En förvaltningsuppgift kan, enligt 12 kap. 4 § regeringsformen, överläm- nas åt kommuner. Förvaltningsuppgifter kan även överlämnas åt andra juridiska personer och enskilda individer. Innefattar uppgiften myndighets- utövning, får ett överlämnande göras endast med stöd av lag. Motsvarande bestämmelser fanns före i 11 kap. 6 § andra och tredje styckena regeringsformen. Regeringen styr riket; det framgår av 1 kap. 6 § regeringsformen. Med undantag för vissa ärenden som gäller verkställighet inom Försvarsmakten avgörs regeringsärenden, enligt 7 kap. 3 § regeringsformen, av regeringen vid regeringssammanträden. Beslutsfattandet i regeringen sker således genom kollektivt fattade beslut. Statliga förvaltningsmyndigheter lyder, enligt 12 kap. 1 § regeringsfor- men, under regeringen i den mån de inte enligt regeringsformen eller annan lag lyder under . Av bestämmelsen följer att myndighe- terna i princip är skyldiga att följa de föreskrifter av allmän natur och direktiv för särskilda fall som regeringen meddelar (prop. 1973:90 s. 397). Enskilda statsråd har inte rätt att befalla över myndigheterna. Regeringens rätt att meddela direktiv till myndigheterna är begränsad dels av legalitetsprincipen, dels av bestämmelsen i 12 kap. 2 § regerings- formen, enligt vilken ingen myndighet, inte heller eller en kommuns beslutande organ, får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller mot en kommun eller som rör tillämpning av lag. Informella kontakter mellan och myndigheterna har behandlats i proposition 1986/87:99 om ledning av den statliga förvalt- ningen. I propositionen anfördes det att kontakter inom området för reger- ingsformens begränsningsregel i den mån de är nödvändiga präglas av mycket stor återhållsamhet med hänsyn till de rättssäkerhetsgarantier som åsyftas med nuvarande 12 kap. 2 § regeringsformen och att sådana för regeringens del bör skötas på tjänstemannanivå. utta- lade i sitt betänkande (bet. KU 1986/87:29) att det enligt utskottets uppfatt- ning finns ett stort behov av informella kontakter mellan förvaltningsmyn- digheterna och . Genom sådana kontakter kan regeringen hållas informerad om den aktuella situationen på olika myndighetsområ- den. Myndigheterna kan å sin sida via informella kontakter få regeringens intentioner och krav på myndigheterna klarlagda. Enligt utskottet är det över huvud taget svårt att föreställa sig en smidig och väl fungerande för- valtningsapparat utan informella kontakter av olika slag. Utskottet pekade även på att det svenska systemet kännetecknas av att regeringsbesluten fat- tas av regeringen som ett kollektiv, inte av de enskilda regeringsledamö- terna. Att de informella kontakterna innebär vissa risker för ministerstyre kan inte förnekas. Därför bör, anförde utskottet, dessa kontakter vara mer inriktade på information än på styrning. Uttalanden i ett tidigare JO-beslut angående fråga om överlämnande av uppgifter som innefattar myndighetsutövning JO uttalade sig i ett beslut i ett initiativärende med anledning av tidningsuppgifter om att flera arbetslöshetskassor överlämnat uppgifter som innefattar myndighetsutövning till fackförbund (dnr 780 2000). () lämnade ett remissvar i ärendet. Av remissvaret från AMS framgick, enligt JO:s beslut, att handläggning av ärenden om arbetslöshetsförsäkring i vissa fall skett inom fackförbund. Enligt remissvaret köpte berörda kassor dessa tjänster av respektive för- bund i enlighet med avtal mellan dem. Av utredningen framgick, enligt beslutet, vidare att rätten att besluta i dessa ärenden i beslutsordningen dele- gerats från kassan till handläggare inom förbundet. Avtalen mellan kassor och förbund var inte tillgängliga i JO:s utredning. JO uttalade sig därför inte om huruvida berörda handläggare genom avtalen blivit att anse som en del av respektive arbetslöshetskassa. Med utgångspunkt från att så inte varit fallet uttalade JO, med en inledande erinran om dåvarande 11 kap. 6 § regeringsformen (nuvarande 12 kap. 4 §), bl.a. följande. I 5 § lagen om arbetslöshetsförsäkring föreskrivs att arbetslöshetsförsäk- ringen handhas av arbetslöshetskassor. Något stöd i lag för överläm- nande av uppgiften vidare finns inte. Beslutsfattande i ärenden rörande arbetslöshetsförsäkring utgör självfallet myndighetsutövning. Frågan är då om den handhandläggning av ärenden rörande arbetslöshetsförsäk- ring som föregår beslutsfattandet också innefattar myndighetsutövning. Något uttalande i frågan huruvida handläggningen av ett ärende som i sig innefattar myndighetsutövning utgör myndighetsutövning i alla sina led har inte gjorts vare sig i förarbeten eller doktrin. Att så inte nödvändigtvis behöver vara fallet skulle möjligen kunna utläsas av 11 kap. 6 § regeringsformen eftersom det där talas om dels förvaltnings- uppgifter, dels förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutöv- ning. Sannolikt syftar denna uppdelning i första hand på olika slag av ärenden och inte på delar av beredningen i motsats till beslut i samma ärende, men någon vägledning ges inte av lagstiftaren. Om det nu skulle vara så att det finns en möjlighet till uppdelning av handläggningen kan man fråga sig om t.ex. kontroll av att inläm- nade handlingar är kompletta eller införskaffande av ytterligare hand- lingar eller sammanställning av materialet i ett ärende är hänförligt till myndighetsutövning. Svaret blir uppenbarligen ja om åtgärden kombi- neras med någon form av föreläggande för den enskilde att komma in med en handling eller annars vidta en åtgärd. Mera tveksamt skulle det kunna vara om den begärda insatsen bygger på ett helt frivilligt åta- gande från den enskildes sida. Skulle emellertid passivitet från den enskilde i en sådan situation kunna påverka utgången av ärendet, talar det mesta för att det är fråga om myndighetsutövning. Ansvaret för att utredningen leder fram till ett användbart beslutsunderlag som förut- sätter en sammanställning av materialet utgör också som jag ser det myndighetsutövning. Vägledande för tolkningen blir närmast om åtgärden kan ses som ett offentligrättsligt ingrepp i den enskildes personliga förhållanden. Någon säker gränsdragning mellan förvaltningsuppgifter som innefattar respektive inte innefattar myndighetsutövning går dessvärre inte att göra. En bedömning får göras i det enskilda fallet. Den handläggning som föregår beslutsfattandet i ärenden rörande arbetslöshetsförsäkring syftar i huvudsak till att få fram ett användbart beslutsunderlag och består i att granska ingivet material och eventuellt begära kompletteringar från den enskilde. Handläggarens åtgärder måste typiskt sett kunna påverka vilket beslut som fattas. Passivitet från den enskildes sida medför också konsekvenser för beslutsfattandet. AMS anger t.ex. i sina kommentarer till 47 § lagen om arbetslöshets- försäkring att det vid begäran om komplettering samt vid kommunicer- ing bör anges att beslut kommer att fattas på det material som finns om sökanden inte hör av sig inom utsatt tid. Med hänvisning till vad som sagts ovan får även handläggningen inför beslutsfattandet anses omfatta myndighetsutövning. granskade utskottet utifrån de bestämmelser som fanns i dåva- rande 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen (nuvarande 12 kap. 4 §) det förhållandet att regeringen i regleringsbrev föreskrivit att AMS respek- tive Arbetsförmedlingen mer aktivt skulle använda kompletterande aktörer för att ta till vara deras kompetens och kunskaper i åtgärderna för dem som står långt från arbetsmarknaden (bet. 2009/10:KU20 s. 95 f.). Utskot- tet uttalade därvid följande. Enligt 11 kap. 6 § tredje stycket regeringsformen kan en förvaltnings- uppgift överlämnas till bolag, förening, samfällighet, stiftelse, registre- rat trossamfund eller någon av dess organisatoriska delar eller till enskild individ. Om uppgiften innefattar myndighetsutövning ska det ske med stöd av lag. Eftersom det inte är möjligt för regeringen att utan sådant lagstöd överlämna en förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning till ett enskilt subjekt, kan det inte anses ha ålegat regeringen att i samband med uppdragen till AMS och Arbetsförmed- lingen särskilt klargöra för myndigheterna att uppdragen inte innefattar sådant överlämnande. Det kan emellertid, med hänsyn till de svårighe- ter som föreligger att göra en säker gränsdragning mellan förvaltnings- uppgifter som innefattar myndighetsutövning och andra förvaltningsupp- gifter, finnas anledning att vara uppmärksam på problematiken vid utformning av uppdrag som tangerar en myndighets verksamhet som innefattar myndighetsutövning mot enskilda. Granskningen föranleder inget uttalande i övrigt från utskottets sida. Den allmänna bakgrunden till införande av lärarlegitimation framgår av avsnitt 2.1 ovan. Här följer en presentation av förhållanden som rör Skol- verkets anlitande av ett bemanningsföretag för beredning av ärenden om lärarlegitimation. Legitimation för lärare och förskollärare Bestämmelser om legitimation för lärare och förskollärare finns främst i skollagen (2010:800). Här kan nämnas att enligt huvudregeln i 2 kap. 13 § får endast den som har legitimation som lärare eller förskollärare och är behörig för viss undervisning bedriva undervisningen. Betyg ska, enligt 3 kap. 16 § första stycket, beslutas av den eller de lärare som bedriver undervisningen då betyg ska sättas. Enligt 2 kap. 16 § ska efter ansökan meddela legitimation till en lärare under vissa förutsättningar. Ett beslut av om avslag på en sådan ansö- kan får överklagas hos allmän förvaltningsdomstol, enligt 28 kap. 3 § 3 skollagen (prop. 2010/11:20, bet. 2010/11:UbU5, rskr 2010/11:171). Utbildade lärare och förskollärare som vid ikraftträdandet var eller nyli- gen varit verksamma skulle så snart lagen trädde i kraft kunna ansöka om legitimation hos . gjorde en framställning till regeringen (dnr 89-2012:169) om ändring av bestämmelserna om lärarlegitimation som innebär att vissa bestämmelser ska börja tillämpas vid ett senare till- fälle. Det gäller bl.a. bestämmelsen i 2 kap. 13 § skollagen om att endast den som har legitimation och är behörig för viss undervisning får bedriva undervisningen. I sin framställning lämnade bl.a. följande upp- gifter om beredning av ärenden om utfärdande av lärarlegitimationer. Det första steget i beredningen av ett ärende är att kontrollera att ansö- kan är komplett. Uppemot hälften av de inkomna ansökningarna är ofullständiga och behöver kompletteras på olika sätt. Till exempel sak- nas sidor i examensbevis eller sanningsförsäkran. Det finns också ofta oklarheter i tjänstgöringsintygen som behöver utredas. Detta innebär att handläggarna behöver kontakta många sökanden för att ansökningarna ska bli kompletta vilket förlänger handläggningstiden avsevärt. anlitar ett bemanningsföretag i arbetet med lärarlegitimation I uppgifter som publicerats på webbplats (enligt uppgift senast granskade ) uppges att anlitar ett bemannings- företag i arbetet med lärarlegitimation (bilaga A3.1.2). I texten uppges att det är som fattar beslut om legitimation, men för att effektivt kunna bereda den stora mängden ansökningar som väntas har slutit ett avtal med ett bemanningsföretag. Ett 50-tal anställda från beman- ningsföretaget kommer att arbeta med att bereda beslut om lärarlegitima- tion. Sedan är det som fattar beslut om varje enskild legitimation. publicerade rapporten ing av legitimationsärenden (dnr 2012:00149) på sin webbplats. När det gäller avtalet med bemanningsföretaget uppges följande. Genom ett avtal med ett bemanningsföretag kunde verket snabbt komma igång med arbetet och fokusera på frågor som rör själva legiti- mationerna och behörigheten. genomför den beredande hand- läggningen av ärenden. Personalen hos ser till att ärendet är komplett och gör en första bedömning utifrån bedömnings- instruktioner. Besluten fattas alltid av . arbetsleder handläggarna hos genom att dessa bereder ärenden helt utifrån instruktioner. Arbetsprocessen är innehållsligt styrd och kontrollerad av , genom det it- system tagit fram, genom bedömningsverktyg och utbild- ning som tillhandahålls av . Alla oklara frågor eller frågor som inte besvaras av bedömningsverktyget lyfts till som beslutar hur ett ärende ska hanteras. har daglig kontakt med , dock inte med varje handläggare. sker avstämningsmöten mellan och arbetsledning. Det finns också regelbundna styrgruppsmö- ten mellan ledning och . JO-beslut med anledning av klagomål mot angående handläggningen av legitimationsärenden meddelade JO beslut med anledning av klagomål mot angående handläggningen av legitimationsärenden. (Ett av ären- dena, som gällde att registratur inte hade uppmärksammat att ett kuvert innehållit två separata ansökningar, berörs inte närmare här.)