bet · GZ01NU24 · 2012-06-08 00:00:00 — 2011/12:NU24 Frågor om subventioner till kärnkraft Frågor om subventioner till kärnkraft I detta betänkande behandlar utskottet regeringens skrivelse 2011/12:141 om kärnkraft utan statliga subventioner samt två motioner som har väckts med anledning av skrivelsen. Utskottet anser att skrivelsen ger en god bild av vad som bör beaktas i samband med frågor om subventioner till kärnkraft. Utskottet föreslår att ska lägga skrivelsen till handlingarna och avslå de båda motionerna. I en reservation (S, MP, V) framförs andra uppfattningar än de utskottets majoritet står bakom. I betänkandet finns även två särskilda yttranden (MP respektive V). Utskottets förslag till riksdagsbeslut Frågor om subventioner till kärnkraft 2011/12:N8 av m.fl. (V) yrkandena 13 och 2011/12:N9 av m.fl. (MP) yrkandena 17 och lägger skrivelse 2011/12:141 till handlingarna. Reservation (S, MP, V) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (MP), (M), (S), (M), (M), (S), (M), (S), (FP), (S), (C), (S), (M), (SD), (V), (S) och (KD). Ärendet och dess beredning I detta betänkande behandlas regeringens skrivelse 2011/12:141 Kärnkraft utan statliga subventioner två motioner (MP respektive V) som har väckts med anledning av propositionen. beslutade näringsutskottet att bereda civilutskottet tillfälle att yttra sig över regeringens skrivelse. beslutade att avge ett yttrande som justerades (yttr. 2011/12:CU3y). Yttrandet återfinns i bilaga 2 i detta betänkande. beslutade om ändringar i lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet i fråga om förutsättningar för nya kärnkraftsreaktorer (prop. 2009/10:172, bet. 2009/10:NU26). I samband med detta ställde sig näringsutskottet även bakom ett motionsyrkande om att regeringen skulle återkomma till med förslag om lagstiftning eller andra åtgärder med innebörden att direkta eller indirekta statliga subventioner inte kunde påräknas. I den här aktuella skrivelsen redogör regeringen för sin syn på denna begäran. I skrivelsen framför regeringen uppfattningen att nyssnämnda begäran inte ger anledning till någon ny lagstiftning. Regeringen gör bedömningen att lagstiftning som förbjuder att fatta beslut om subventionering av kärnkraften är principiellt tveksamt och kan ifrågasättas på konstitutionell grund. En sådan reglering som alltså riktas mot måste, enligt regeringen, tas in i grundlag för att bli verkningsfull. Regeringen menar att det finns flera konstitutionella tveksamheter som gör att en reglering av detta slag är olämplig. En reglering som rör själva sakinnehållet i besluten skulle exempelvis vara en konstitutionell nyordning som kan kritiseras på principiella grunder, helt oaktat synen på subventionering av kärnkraft. Däremot behövs det enligt regeringen ett klargörande när det gäller statliga stöd till forskning och utveckling riktade till ämnesområden med relevans för kärnkraft. På skatteområdet ger beslut inte anledning till några lagändringar. Nya s.k. koncernbidragsdispenser ska dock inte lämnas om de innebär att kärnkraft subventioneras, vilket särskilt skulle bli fallet vid investeringar i ny kärnkraft. Härutöver anser regeringen att det är väsentligt att lagen (2010:950) om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor träder i kraft så snart det finns möjlighet med hänsyn till internationella och EU-rättsliga bestämmelser. Frågor om subventioner till kärnkraft Utskottets förslag i korthet avslår två motioner och lägger regeringens skrivelse till handlingarna. Jämför reservation (S, MP, V) och särskilda yttrandena 1 (MP) och 2 (V). Skadeståndsansvar gällande rätt och nya bestämmelser I atomansvarighetslagen (1968:45) finns de regler som anger ansvar och ersättning för radiologisk skada. Reglerna bygger på de internationella bestämmelserna i om skadeståndsansvar på atomenergins område och dess tilläggskonvention. För en mer detaljerad beskrivning av gällande rätt på detta område hänvisas till skrivelsen. beslutade om en ny lag (2010:950) om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor. godkände också och dess tilläggsprotokoll i deras lydelse enligt ändringsprotokoll. De nya reglerna träder i kraft den dag regeringen bestämmer (prop. 2009/10:173, bet. 2009/10:CU29). Vid ikraftträdandet införs ett obegränsat ansvar för innehavare av kärntekniska anläggningar. Ansvaret är, som tidigare, strikt. Ett obegränsat ansvar överensstämmer med den miljörättsliga principen att förorenaren betalar och innebär att det inte finns någon i förväg bestämd beloppsgräns för det ekonomiska ansvaret. Utöver avsatta garanterade medel blir det anläggningshavarens tillgångar i övrigt som sätter gränsen för hur mycket ersättning som det går att få ut. När det gäller s.k. ansvarsgenombrott, dvs. att aktieägarna ska åläggas betalningsansvar även om ägarna inte har överträtt någon regel i aktiebolagslagen eller i övrigt brustit i någon fullgörelse gentemot det ägda bolaget, konstaterar regeringen att det har utretts om det skulle vara lämpligt eller möjligt att lagstadga om ansvarsgenombrott. Resultaten av utredningarna har entydigt visat att det är svårt att utforma en sådan regel på ett rättssäkert sätt. Som nämnts ovan träder lagen om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor i kraft den dag regeringen bestämmer. Enligt regeringen behövs det en förordning med kompletterande bestämmelser till lagen. Ett förslag till en sådan förordning bereds inom . I propositionen Kärnkraften ökat skadeståndsansvar (prop. 2009/10:173), liksom i de bakomliggande två betänkandena, har utgångspunkten varit att den nya lagen och förordningen ska träda i kraft när ändringsprotokoll gör det. Det anges i propositionen att om det mot förmodan skulle visa sig att ikraftträdandet av ändringsprotokollet till fördröjs avsevärt kan det finnas anledning att överväga att låta delar av lagstiftningen träda i kraft (s. 114). Om detta ska bli möjligt är det nödvändigt att dels utreda vilka bestämmelser som inte omfattas av EU:s behörighet eller strider mot i dess nuvarande lydelse, dels bereda en ny proposition med sådana bestämmelser genom ändringar i atomansvarighetslagen. Skatter och vissa avgifter Regeringen anser inte att tillkännagivande medför något behov av ändringar i skattelagstiftningen. Däremot ska det inte längre lämnas några nya dispenser från de s.k. koncernbidragsreglerna om de innebär att kärnkraften subventioneras, vilket särskilt skulle bli fallet vid investeringar i ny kärnkraft. När det gäller avgifter för tillståndsprövning anser regeringen att dagens avgiftssystem ligger i linje med regeringens och syn på statliga subventioner till kärnkraft. Regeringen påpekar bl.a. att har en avreglerad elmarknad där principen är att kärnkraftsindustrin ska bära alla kostnader för tillsyn och tillståndsgivning. Regeringen gör vidare bedömningen att regelverket för nätavgifter och energiersättningar är teknikneutralt och i linje med regeringens och syn på statliga subventioner till kärnkraft. För anslutning av större produktionsanläggningar, t.ex. kärnkraftverk, ska anläggningens ägare bekosta och ansvara för byggandet av en ledning mellan kärnkraftverket och det befintliga koncessionspliktiga nätet. Det är redan förbjudet för elnätsföretagen att på något sätt subventionera överföringsavgifterna för t.ex. kärnkraftsproduktion på andra kunders bekostnad. Inmatning av el på stamnätet i medför minskade energiförluster och ger därmed kreditering för kunden, s.k. energiersättning. Beräkningen av energiersättningen är oberoende av produktionsslag och bestäms genom nätberäkningar i varje anslutningspunkt i stamnätet. Energiersättningen är en del av nättariffen, som övervakas av tillsynsmyndigheten . Avgifter för omhändertagande av restprodukter Regeringen anser att dagens system för restprodukter ligger i linje med regeringens och syn på statliga subventioner till kärnkraft. Den som har tillstånd att inneha eller driva en kärnkraftsreaktor ska betala avgifter och ställa säkerheter. Avgifterna avser finansiering av bl.a. kostnader för att ta hand om använt kärnbränsle och annat radioaktivt avfall, kostnader för en säker avveckling och rivning av kärnkraftverken samt kostnader för den forskning och utveckling som har samband med detta. Den som har tillstånd att inneha och driva en kärnkraftsreaktor är även skyldig att betala en avgift till staten för den slutliga hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet som har ett samband med framväxten av det svenska kärnkraftsprogrammet. Stöd från vissa självständiga offentligt finansierade organisationer Risken för statlig subventionering av svensk kärnkraft från självständiga offentligt finansierade organisationer är, enligt regeringens bedömning, liten. Regeringen framhåller att om förbud mot statligt stöd i viss mån utgör ett skydd mot direkta och indirekta subventioner och att regeringens och ståndpunkt när det gäller kärnkraftssubventioner kan framföras i multilaterala forums beslutande församlingar. Beträffande regeringens agerande i multilaterala organs beslutande församlingar så utgår svenska ståndpunkter från den syn på statliga subventioner i som regeringen ger uttryck för i denna skrivelse. Regeringen påminner om att slår fast att medlemsstaternas energimix är en alltigenom nationell angelägenhet. Regeringen kommer därför inte heller att framföra synpunkter på andra länders val av energikällor, förutsatt att relevanta multilaterala regelverk efterlevs. Av denna ståndpunkt följer även att regeringen inte avser att exkludera kärnkraftssektorn i svenska exportfrämjande myndigheters verksamhet. Enligt regeringens bedömning ligger dagens system för finansiering av forskning om kärnteknisk verksamhet i linje med regeringens och syn på statliga subventioner till kärnkraft. Offentligt finansierad forskning kan i normalfallet inte betraktas som en subvention. Regeringen avser inte att styra forsknings- och innovationspolitiken på ett sådant sätt att frågan om subventionering av kärnkraft blir aktuell. Sammantaget anser regeringen att den offentliga forskningsfinansieringen inte innehåller element av subventioner till kärnkraft, varken direkta eller indirekta. Att som regeringen påstå att det inte finns några subventioner till kärnkraften utan att först presentera en definition av begreppet subvention, gör att granskningen inte blir tillförlitlig, sägs det i kommittémotion 2011/12:N9 av m.fl. (MP). Huruvida kärnkraften ges statligt stöd eller inte är den fråga som kan avgöra om det byggs nya reaktorer i . Motionärerna påpekar också att de flesta ekonomiska bedömare menar att nya reaktorer aldrig kommer att byggas utan statliga subventioner eftersom de då blir för dyra. Definitionen av begreppet subvention kan därmed bli nyckeln till framtida energistruktur. Motionärerna begär därför att genom ett tillkännagivande ska uppmana regeringen att återkomma till med en definition av vad en kärnkraftssubvention är. I motionen finns även fem yrkanden som gäller skadeståndsansvar och kostnader i samband med radiologiska olyckor. Motionärerna konstaterar att ett obegränsat ansvar i princip innebär att reaktorägarens ansvar är oändligt. Men i praktiken är det ekonomiska ansvaret begränsat till eller de överstigande tillgångar som den ansvarige har och som en domstol kan få tillgång till. Konstruktionen är sådan att den som driver en reaktor (eller flera) måste ställa säkerheter upp till ett s.k. ansvarsbelopp som är satt till , motsvarande ca . Motionärerna anser att detta belopp endast motsvarar en bråkdel av de kostnader som kan uppstå vid en omfattande olycka. De menar att politikens inriktning måste vara att kärnkraften vid en olycka ska tvingas att stå för sina egna kostnader. I detta ingår garantier för de skadebelopp som kan orsakas av en olycka. Motionärerna vill att genom ett tillkännagivande till regeringen ska framföra att kravet på finansiell säkerhet bör höjas till att motsvara kostnaderna för de skador som en radiologisk olycka erfarenhetsmässigt har visat sig kunna orsaka, dvs. Motionärerna tar också upp frågan om ett s.k. begränsat ansvarsgenombrott. De konstaterar att då svenska reaktorer i samtliga fall ägs av dotterbolag till stora energikoncerner har dotterbolagen det juridiska och ekonomiska ansvaret. Då dotterbolagen står för anläggningens tillstånd klarar sig moderbolagen undan vid en olycka. Denna begränsning i ansvaret hade kunnat undvikas om regeringen hade föreslagit ett ansvarsgenombrott som leder ansvaret vidare till moderbolagen. Motionärerna anser att frånvaron av ett ansvarsgenombrott utgör en subvention av kärnkraften och föreslår därför ett tillkännagivande om att det bör införas krav på att moderbolaget ingår en förpliktelse och garanterar verksamheten med alla sina tillgångar för att ett dotterbolag ska få driva reaktorer i . Ytterligare en fråga som motionärerna lyfter fram och som de betraktar som en subvention sammanhänger med statliga garantier. De konstaterar att lagen om ansvar och skadestånd vid en radiologisk olycka ger den som driver en kärnteknisk anläggning hela ansvaret och att staten inte ska stå för någon risk . För att den som driver anläggningen ska kunna möta detta ansvar ställs krav på ekonomiska garantier upp till detta belopp. anger lagen att staten kan göra ekonomiska åtaganden genom att ställa ut statliga garantier i form av återförsäkringsåtaganden. Därmed skulle staten kunna påta sig det ekonomiska ansvaret i ägarens ställe. Motionärerna anser det vara uteslutet att staten skulle göra sådana åtaganden. Det strider mot principen att kärnkraften ska stå för sina egna kostnader, vilken även regeringen ställer sig bakom. Motionärerna anser att bestämmelsen om att regeringen i fråga om ansvaret vid radiologiska olyckor får göra ekonomiska åtaganden för staten genom att ställa återförsäkringsåtaganden eller andra likvärdiga åtaganden är en uppenbar subvention. bör genom ett tillkännagivande framföra detta till regeringen. Vidare konstaterar motionärerna att preskriptionstiden för radiologisk personskada är . Preskriptionstiden för sakskada är begränsad till . De anser att det saknas underlag för att sätta en bortre gräns för när en skada kan anses vara utesluten. Detta gäller både person- och sakskador. För att uppfylla kravet om frihet från subventioner måste preskriptionstiden därför tas bort tills nya fakta har framkommit. Detta bör ge regeringen till känna som sin mening. Motionärerna framhåller därefter att en av de största kostnaderna vid en allvarlig radiologisk olycka sannolikt skulle vara sjukvård för dem som drabbas och att samhället således riskerar att åsamkas en mycket kraftig ökning av sjukvårdskostnaderna. Vård för radiologiska skador till följd av en olycka i en kärnteknisk anläggning bör, enligt motionärerna, inte finansieras med allmänna medel, utan är en viktig och självklar del av det obegränsade ansvaret för anläggningens ägare. Motionärerna efterfrågar ett tillkännagivande från med denna innebörd. Regeringens uppfattning att avgiftssystemet för restprodukter lever upp till att inte subventionera kärnkraften, vilken framförs i skrivelsen, ifrågasätts också i motionen. () har begärt att få höja avgiften med ca , men regeringen har beslutat om en lägre höjning. Att kärnkraften därmed inte betalar för hanteringen av sina egna restprodukter är ett tydligt fall av subvention. Motionärerna begär mot den bakgrunden ett tillkännagivande om att kärnavfallsavgiften bör spegla den verkliga kostnaden för kärnkraftens restprodukter. I kommittémotion 2011/12:N8 av m.fl. (V) framförs uppfattningen att skrivelsen inte svarar mot krav på att regeringen skulle återkomma med förslag om lagstiftning eller andra åtgärder med innebörden att direkta eller indirekta statliga subventioner inte kan påräknas. Regeringen bör därför återkomma med ett förslag om ett förbud mot subventioner till kärnkraften. I motionen redovisas även invändningar mot regeringens beskrivning av skadeståndsansvar. Det saknas, enligt motionärerna, bl.a. ett tydligt besked om att det inte finns någon övre gräns för när det ekonomiska ansvaret efter en olycka upphör. Regeringen bör därför återkomma till med ett förslag om ett obegränsat skadeståndsansvar. Vidare motsätter sig motionärerna exportstöd till kärnkraft i andra länder, då spridning av kärnkraften ökar risken för olyckor och mängden kärnkraftsavfall som kan komma på avvägar. bör därför genom ett tillkännagivande uppmana regeringen att återkomma till med ett förslag om ett förbud mot exportstöd till kärnkraft. har gett civilutskottet tillfälle att yttra sig över skrivelsen och de motioner som har väckts med anledning av den. I sitt yttrande (2011/12:CU3y) framhåller civilutskottet att den bedömning som regeringen gör i skrivelsen (avsnitt 6) om behovet av lagändringar när det gäller skadeståndsansvar ligger helt i linje med vad regeringen har anfört i propositionerna 2009/10:173 och 2010/11:149 som civilutskottet och har ställt sig bakom. har därför inget att invända mot regeringens bedömning. Enligt civilutskottet bör näringsutskottet föreslå att lägger skrivelsen till handlingarna i den del civilutskottet har behandlat och avslår motionerna 2011/12:N8 (V) yrkande 2 och 2011/12:N9 (MP) yrkandena 26. I en avvikande mening (S, MP, V) redovisas en annan uppfattning än den civilutskottets majoritet står bakom. Yttrandet återfinns i bilaga 2 i detta betänkande. behandlade civilutskottet regeringens proposition Avgifter enligt lagen om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor (prop. 2010/11:149, bet. 2011/12:CU3). Flera av de nu aktuella motionsyrkandena var även då föremål för riksdagsbehandling. noterade att liknande motionsyrkanden även hade avstyrkts i samband med att lagen (2010:950) om ansvar och ersättning vid radiologiska olyckor antogs (prop. 2009/10:173, bet. 2009/10:CU29). Finansieringssystemet för hantering och slutförvaring av kärntekniska restprodukter Den som har tillstånd enligt lagen (1984:3) om kärnteknisk verksamhet (kärntekniklagen) är skyldig att svara för kostnaderna för bl.a. en säker hantering och slutförvaring av verksamhetens restprodukter samt en säker avveckling och rivning av anläggningarna när verksamheten inte längre ska bedrivas. Skyldigheterna kvarstår tills åtgärderna har fullgjorts, även om tillståndet upphör. Lagen (2006:647) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet (finansieringslagen) säkerställer finansieringen av tillståndshavarnas kostnader. Den närmare tillämpningen av finansieringslagen regleras i förordningen (2008:715) om finansiella åtgärder för hanteringen av restprodukter från kärnteknisk verksamhet (finansieringsförordningen). Reaktorinnehavare ska enligt 3 § finansieringsförordningen, i samråd med övriga reaktorinnehavare, upprätta en kostnadsberäkning och ge in den till SSM . Reaktorinnehavarna samordnar arbetet genom det gemensamt ägda bolaget kärnbränslehantering AB (SKB) som lämnar in den kostnadsberäkning som ligger till grund för kärnavfallsavgiften. Kostnadsberäkningen avser de totala kostnaderna för omhändertagande av alla restprodukter och avveckling av samtliga anläggningar samt hur dessa kostnader fördelas på varje innehavare. Utifrån reaktorinnehavarnas beräkningar upprättar SSM ett förslag till kärnavfallsavgift. Sedan avgiftsförslaget har remitterats till reaktorinnehavarna, berörda myndigheter och organisationer lämnas ett slutligt förslag till regeringen för beslut om kärnavfallsavgiften för den kommande treårsperioden. genomfördes den senaste omräkningen av kärnavfallsavgiften. Vid den granskning som SSM gjorde av SKB:s kostnadsberäkningar för perioden och framåt identifierades några områden där SSM bedömer att kostnaderna är underskattade. SSM justerade därför de beräknade kostnaderna för respektive tillståndshavare och föreslog att kärnavfallsavgiften på kärnkraftsproducerad el skulle höjas från ca /kWh till ca /kWh perioden 20122014. beslutade regeringen att den nya avgiften ska vara i genomsnitt /kWh producerad kärnkraftsel för den sistnämnda perioden. I sin bedömning hänvisade regeringen till att finansieringslagstiftningen hade förändrats något (2006 och 2008) och att finansieringssystemet är under utveckling. Detta motiverade, enligt regeringen, i sin tur en viss försiktighet när det gällde att bedöma avgifternas storlek för den aktuella perioden. Vidare hänvisade regeringen till två uppdrag till SSM och Riksgälden respektive SSM, Riksgälden och Kärnavfallsfonden att se över vissa frågor med koppling till kärnavfallsavgiften. ställde sig bakom regeringens proposition 2008/09:163 i vilken riktlinjer för energipolitiken lades fast. Propositionen byggde på den överenskommelse som ingicks mellan regeringspartierna om en hållbar energi- och klimatpolitik för miljö, konkurrenskraft och trygghet. Enligt överenskommelsen förlängs kärnkraftsparentesen genom att det inom ramen för maximalt tio reaktorer tillåts nybyggnation på befintliga platser och att tillstånd ska kunna ges för att successivt ersätta nuvarande reaktorer i takt med att de når sin ekonomiska livslängd. Det betonades dock att statligt stöd till kärnkraft, i form av direkta eller indirekta subventioner, inte kan påräknas. ställde sig bakom regeringens hållning i propositionen (bet. 2009/10:NU26) och utskottet har i likhet med regeringen vid ett flertal tillfällen därefter upprepat denna sin syn på statligt stöd till ny kärnkraft (se t.ex. bet. 2011/12:NU3). För att ytterligare klargöra innebörden av detta ställningstagande beslutade om ett tillkännagivande om att regeringen skulle återkomma till med förslag till lagstiftning eller andra åtgärder som tydliggör att stöd till kärnkraft, i form av direkta eller indirekta subventioner, inte kan påräknas (bet. 2009/10:NU26). I den nu aktuella skrivelsen redovisar regeringen sin syn på frågan. Utskottet anser att skrivelsen ger en god bild av vad som bör beaktas i samband med frågor om vad som är att betrakta som ett statligt stöd till kärnkraft. Det är således utskottets uppfattning att skrivelsen väl svarar mot det redovisningskrav som framförde i det ovan omnämnda tillkännagivandet. Ställningstagandet i föregående stycke innebär att utskottet också anser att det saknas skäl för att tillmötesgå förslagen i motionerna 2011/12:N8 (V) och 2011/12:N9 (MP) om ett förbud mot subventioner till kärnkraft respektive en definition av begreppet kärnkraftssubvention. Motionerna avstyrks i berörda delar. När det gäller frågor om skadeståndsansvar i samband med radiologiska olyckor konstaterar utskottet att yrkanden liknande eller identiska med de nu aktuella har behandlats av civilutskottet vid ett flertal tillfällen. I sitt yttrande till näringsutskottet noterar civilutskottet dessutom att regeringens bedömning i skrivelsen ligger helt i linje med vad regeringen har anfört när det gäller frågor med denna inriktning. anser inte att det finns skäl för att frångå sina tidigare ställningstaganden i dessa frågor och att de här aktuella motionsyrkandena därför bör avslås. har ingen annan uppfattning än civilutskottet och avstyrker således motionerna 2011/12:N9 (MP) och 2011/12:N8 (V) i berörda delar. Kärnavfallsavgiftens storlek tas upp i motion 2011/12:N9 (MP). Här bör noteras att regeringen så sent som beslutade om en ny nivå på den s.k. kärnavfallsavgiften och att den grundläggande principen vid bestämningen av avgiftsnivån är att den som har tillstånd att bedriva kärnteknisk verksamhet även är skyldig att svara för kostnaderna för bl.a. en säker hantering och slutförvaring av verksamhetens restprodukter. I samband med beslutet pekade regeringen också på att finansieringssystemet är under utveckling, vilket motiverade en viss försiktighet när det gällde att bedöma avgifternas storlek för den aktuella perioden. Regeringen erinrade också om det pågående utredningsarbetet med koppling till kärnavfallsavgiften. Mot denna bakgrund anser utskottet att inte bör vidta några åtgärder med anledning av förslaget i motion 2011/12:N9 (MP) om att kärnavfallsavgiften bör spegla den verkliga kostnaden för kärnkraftens restprodukter.