bet · GZ01MJU19 · 2012-03-20 00:00:00 — 2011/12:MJU19 Straff för överträdelser av EU-regler om kemikalier Miljö- och jordbruksutskottets betänkande Straff för överträdelser av EU-regler om kemikalier I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2011/12:59 Straff för överträdelser av EU-regler om kemikalier och två följdmotioner. Regeringen föreslår i propositionen ändringar i regler om straff (29 kap.) med anledning av EU:s förordningar om långlivade organiska föroreningar och om växtskyddsmedel. Vidare föreslås ändringar i straffreglerna med anledning av att en ny EU-förordning om ämnen som bryter ned ozonskiktet har ersatt den gamla förordningen om sådana ämnen. Ett förtydligande av en gällande straffbestämmelse som avser EU:s kemikalieregistreringsförordning föreslås också. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottet tillstyrker regeringens lagförslag och ställer sig bakom de bedömningar som regeringen har gjort i propositionen. I betänkandet finns två reservationer. Utskottet föreslår att ärendet avgörs efter endast en bordläggning. Utskottets förslag till riksdagsbeslut antar regeringens förslag till lag om ändring i . Därmed bifaller proposition 2011/12:59. avslår motion 2011/12:MJ5 yrkandena 1 och 2. Reservation 1 (S, MP, V) avslår motion 2011/12:MJ4 yrkandena 1 och 2. Reservation 2 (S, MP, V) Utskottet föreslår att ärendet avgörs efter endast en bordläggning. På miljö- och jordbruksutskottets vägnar Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (M), (S), (M), (M), (S), (FP), (S), (C), (S), (M), (MP), (KD), (SD), (V) och (S). Med anledning av nya EU-regler på kemikalieområdet har tagit fram en promemoria med förslag till ändringar i straffbestämmelser. Promemorians förslag innebär ett förtydligande av en av de straffbestämmelser som är kopplade till EU:s kemikalieregistreringsförordning, dvs. och rådets förordning (EG) nr 1907/2006 av om registrering, utvärdering, godkännande och begränsning av kemikalier (Reach), inrättande av en europeisk kemikaliemyndighet, ändring av direktiv /45/EG och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 793/93 och kommissionens förordning (EG) nr 1488/94 samt rådets direktiv /769/EEG och kommissionens direktiv /155/EEG, 93/67/EEG, 93/105/EG och 2000/21/EG (EUT L 396, 30.12.2006, s. 1, Celex 32006R1907). Vidare innebär promemorians förslag en ändring av den straffbestämmelse som avser om hantering av ämnen som bryter ned ozonskiktet. Ändringen är föranledd av att en ny EU-förordning om detta har ersatt den gamla. Den nya EU-förordningen är och rådets förordning (EG) nr 1005/2009 av om ämnen som bryter ned ozonskiktet (EUT L 286, 31.10.2009, s. 1, Celex 32009R1005). Promemorian innehåller vidare förslag till nya straffregler för överträdelser av EU:s förordning om långlivade organiska föroreningar, dvs. och rådets förordning (EG) nr 850/2004 av om långlivade organiska föroreningar och om ändring i direktiv /117/EEG (EUT L 158, 30.4.2004, s. 7, Celex 32004R0850). Kemikalieinspektionen har utarbetat ett förslag till de författningsändringar som föranleds av en ny EU-förordning om växtskyddsmedel, dvs. och rådets förordning (EG) nr 1107/2009 om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden och om upphävande av rådets direktiv /116/EEG och 91/414/EEG (EUT L 309, 24.11.2009, s. 1, Celex 32009R1107). I den del förslaget rör sanktioner behandlas det inom ramen för detta lagstiftningsärende. Övriga delar av Kemikalieinspektionens förslag kommer att behandlas i ett annat ärende. och Kemikalieinspektionens förslag har remissbehandlats. Remissvaren och en sammanställning av svaren finns tillgängliga i (dnr M2011/1675/R). Regeringen har inhämtat Lagrådets yttrande. Regeringen har justerat förslaget med anledning av synpunkterna i yttrandet. I propositionen föreslår regeringen ändringar i regler om straff (29 kap.) med anledning av EU:s förordningar om långlivade organiska föroreningar och om växtskyddsmedel. Vidare föreslås ändringar i straffreglerna med anledning av att en ny EU-förordning om ämnen som bryter ned ozonskiktet har ersatt den gamla förordningen om sådana ämnen. Ett förtydligande av en gällande straffbestämmelse som avser EU:s kemikalieregistreringsförordning föreslås också. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottets förslag i korthet antar regeringens lagförslag. Regeringen föreslår att en straffbestämmelse om brott mot EU-förordningen om långlivade organiska föroreningar införs i 29 kap. 3 § andra stycket 4 och 5 . Bestämmelsen innebär att den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot förordningens bestämmelser i artikel 3 om begränsningar för att producera, använda eller på marknaden släppa ut ämnen eller mot bestämmelserna i artikel 7.2 eller 7.3 om bortskaffande eller återvinning av avfall döms för miljöfarlig kemikaliehantering till böter eller fängelse i högst . En ändring föreslås i straffbestämmelse om miljöfarlig kemikaliehantering med anledning av att den EU-förordning om ozonnedbrytande ämnen som anges i straffbestämmelsen har ersatts med en ny förordning. Ändringen innebär att den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot ett förbud eller en begränsning för att producera, använda, importera, exportera eller på marknaden släppa ut ett ämne, en produkt eller en utrustning enligt artikel 4, 5, 6, 15.1, 17.1, 20.1 eller 24.1 i den nya EU-förordningen, döms för miljöfarlig kemikaliehantering till böter eller fängelse i högst . Straffansvar för miljöfarlig kemikaliehantering ska även gälla för gärningar som innebär att någon i fråga om åtgärder för återvinning eller destruktion av ozonnedbrytande ämnen bryter mot en bestämmelse i artikel 22.1, 22.2 eller 22.4 i förordningen eller i fråga om åtgärder för att hindra eller minska läckage av ozonnedbrytande ämnen bryter mot bestämmelserna i artikel 23.1, 23.5 eller 23.6 i förordningen. Regeringen föreslår vidare att en ändring görs i straffbestämmelse om miljöfarlig kemikaliehantering som innebär att den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot artikel 55 i EU:s växtskyddsmedelsförordning genom att inte följa de villkor som framgår av märkningen döms för miljöfarlig kemikaliehantering till böter eller fängelse i högst . Detsamma gäller den som bryter mot artikel 64.2 genom att på marknaden släppa ut ett växtskyddsmedel eller ett hjälpämne som allmänheten har tillgång till, utan att se till att medlet eller ämnet innehåller sådana beståndsdelar som avskräcker eller förhindrar konsumtion samt den som på marknaden släpper ut ett växtskyddsmedel eller ett hjälpämne utan att följa en skyldighet enligt artikel 64.3. En ändring föreslås i straffbestämmelse om otillåten miljöverksamhet. Ändringen innebär att den som med uppsåt eller av oaktsamhet påbörjar eller bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd utan ett produktgodkännande enligt vad som krävs i artikel 28 i EU:s växtskyddsmedelsförordning, döms till böter eller fängelse i högst . Straffansvaret omfattar även överträdelser av ett villkor i ett beslut om godkännande som har meddelats med stöd av förordningen. Regeringen föreslår att en ändring görs i straffbestämmelse om försvårande av miljökontroll. Ändringen innebär att den som med uppsåt eller av oaktsamhet lämnar en oriktig uppgift som från miljö- eller hälsoskyddssynpunkt har betydelse för en myndighets prövning eller tillsyn i en ansökan om produktgodkännande eller en ansökan om ändring av ett produktgodkännande i enlighet med artiklarna 33.133.3 i EU:s växtskyddsmedelsförordning döms för försvårande av miljökontroll till böter eller fängelse i högst . Detsamma gäller den som i fråga om ett godkänt växtskyddsmedel bryter mot underrättelseskyldigheten i artikel 56.1 i förordningen. En ändring föreslås i straffbestämmelse om bristfällig miljöinformation. Ändringen innebär att det blir straffbart att bryta mot bestämmelserna om märkning i artikel 49.4 eller artikel 65.1 i EU:s växtskyddsmedelsförordning. Även överträdelser av kravet på produktinformation enligt artikel 66.1, 66.2 eller 66.5 förenas med straffansvar för bristfällig miljöinformation. En ändring föreslås även i straffbestämmelse i 29 kap. 9 §. Ändringen innebär att det blir förenat med straffansvar att med uppsåt eller av oaktsamhet bryta mot kravet på parallellhandelstillstånd enligt artikel 52 i EU:s växtskyddsmedelsförordning. I straffbestämmelse om bristfällig miljöinformation föreslås även en ändring som innebär ett förtydligande av det straffbara området i fråga om den informationsskyldighet om ämnen i varor som följer av artikel 33 i EU:s kemikalieregistreringsförordning Reach. Förtydligandet medför att det direkt av lagtexten framgår att det straffbara området även omfattar ämnen som finns upptagna på den s.k. kandidatförteckningen men som ännu inte finns i bilaga XIV till förordningen. Regeringens föreslår att lagändringarna träder i kraft . Utskottet ansluter sig till regeringens överväganden och tillstyrker regeringens förslag till lag om ändring i . Utskottets förslag i korthet avslår motioner om kemikalietillsyn (MP) och sanktioner (S). Jämför reservationerna 1 (S, MP, V) och 2 (S, MP, V). Enligt motion MJ5 (MP) yrkande 1 bör regeringen skärpa den nationella tillsynen och stödja en skärpning av den lokala tillsynen. Om risken för upptäckt eller påföljd är liten, räcker det inte med höga straffsanktioner för att systemet som helhet ska ha en förebyggande effekt. En skärpning av tillsynen främjar ett genomslag för EU-reglerna. I motionens yrkande 2 framhålls vikten av att bristfällig eller ofullständig information i samband med registrering av kemikalier enligt EU-reglerna är straffsanktionerad. Enligt motion MJ4 (S) yrkande 1 är det viktigt att de nya miljösanktionsavgifterna som gäller för brott mot EU-regler på kemikalieområdet sätts på en nivå som är tillräckligt avskräckande eftersom det rör sig om mycket allvarliga förseelser som kan försvåra tillsyn och kontroll. Enligt yrkande 2 i samma motion bör det ske en utvärdering av hur EU-förordningarna efterlevs. Det bör även ske en förnyad bedömning av vilka överträdelser som ska vara förenade med straffsanktioner. I tillsynsärenden är det tillsynsmyndigheternas uppgift att granska eventuella överträdelser av reglerna om mycket komplicerade kemiska produkter. Inledningsvis vill utskottet framhålla att regeringen har gjort giftfri miljö till en av de miljöpolitiska huvuduppgifterna . När det gäller en skärpning av tillsynen kan utskottet konstatera att Kemikalieinspektionen får en resursförstärkning på sammanlagt för genomförande av en handlingsplan för en giftfri vardag. Även andra myndigheter, näringsliv, forskning samt konsument- och miljöorganisationer kommer att engageras i genomförandet. Både Kemikalieinspektionen och regeringen kommer att etablera dialoger med företag för att stödja dem att i högre utsträckning byta ut farliga ämnen i kemiska produkter och varor. Kemikalieinspektionen kommer att väsentligt öka sin tillsyn över farliga ämnen i leksaker och andra varor. Tillsammans med kommer myndigheten att öka informationen om kemiska risker till konsumenter och inköpare så att deras möjligheter till medvetna miljöval stärks. Ett mer intensivt och effektivt arbete kommer att bedrivas med att få bort hälsoskadliga kemikalier i livsmedel. och Kemikalieinspektionen kommer att utöka sitt samarbete kring rester av växtskyddsmedel i livsmedel och farliga ämnen i utrustning som kommer i kontakt med livsmedel. Miljömålsberedningen har givits i uppdrag att till ta fram en strategi för kommande arbete inom EU och internationellt (dir. 2011:50). I direktivet pekar regeringen bl.a. på nya utmaningar i form av kombinationseffekter och hormonstörande ämnen samt nanomaterialens eventuella risker för människa och miljö. Som ett stöd till beredningens överväganden kommer Kemikalieinspektionen att tillsammans med andra berörda myndigheter göra en bred genomgång av EU:s lagstiftning för att identifiera förbättringsområden. Genom resursförstärkningen till Kemikalieinspektionen skapas även förutsättningar för att bli ett av de ledande medlemsländerna i EU när det gäller att ta fram förslag till åtgärder för en effektivare tillämpning av gemensam lagstiftning samt vid behov verka för en strängare lagstiftning (prop. 2011/12:1 utg.omr. Utskottet vill i detta sammanhang även nämna de nya tillsynsbestämmelser som utskottet behandlade och som har införts i 26 kap. . Reglerna syftar till att skapa förutsättningar för en mer ändamålsenlig och effektiv organisation för kemikalietillsynen (prop. 2009/10:167, bet. 2010/11:MJU3, rskr. 2010/11:45). Med det anförda avstyrks motion MJ5 (MP) yrkande 1. När det gäller bristfällig information vid registrering finns det regler om kemikalieregistreringsbrott i 29 kap. 3 b. Av bestämmelsen framgår att det är straffbart att med uppsåt eller av oaktsamhet bl.a. lämna oriktig information i en registreringsanmälan eller i en handling som kompletterar en sådan anmälan, om det är fråga om en anmälan eller komplettering som avses i artikel 6, 7.1, 7.5, 20.2 tredje stycket, 22.1 och 2, 40.4 eller 41.4 i förordning (EG) nr 1907/2006 och informationen har betydelse för en myndighets eller enskilds riskbedömning eller för en myndighets utvärdering av ett ämnes risk för människors hälsa eller miljön. För brottet föreskrivs böter eller fängelse i högst . Om brottet är grovt finns möjlighet att döma den skyldige för grovt kemikalieregistreringsbrott till fängelse i lägst och högst . Vid bedömningen av om brottet är grovt ska det särskilt beaktas om det har avsett stora mängder av ett ämne, har medfört eller kunnat medföra skador av stor omfattning eller av allvarlig art eller har pågått . Med det anförda avstyrks motion MJ5 (MP) yrkande 2 i den mån den inte kan anses tillgodosedd. När det gäller nivån på miljöskyddsavgifter anges i 30 kap. 1 § 3 att regeringen får meddela föreskrifter om att en särskild avgift (miljösanktionsavgift) ska betalas av den som åsidosätter bl.a. bestämmelser i inom balkens tillämpningsområde. I paragrafen sägs även att avgiften ska uppgå till och högst . När avgiftens storlek bestäms, ska hänsyn tas till överträdelsens allvar och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. Enligt förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter ska avgifter tas ut för de överträdelser och med de belopp som anges i en bilaga till förordningen. Utskottet konstaterar att yrkandet rör ett område inom vilket har bemyndigat regeringen att meddela föreskrifter. Med hänsyn till detta och till vad som anförts ovan om de beloppsnivåer som kan föreskrivas föreslår utskottet att motion MJ4 (S) yrkande 1 lämnas utan vidare åtgärd. När det gäller utvärdering av sanktionernas effektivitet har regeringen i propositionen bedömt att presenterade förslag medför att det i kommer att finnas tillräckliga sanktionsbestämmelser som avser överträdelser av EU:s växtskyddsmedelsförordning. För det fall det senare visar sig att det behövs ytterligare eller ändrade sanktionsregler, kommer regeringen att se över reglerna och föreslå de eventuella kompletteringar som det föranleder. Detta gäller enligt även övrig lagstiftning som föreslås i propositionen. Beträffande valet mellan miljösanktionsavgift och straff för olika överträdelser anförde miljöbalkskommittén bl.a. följande i samband med en översyn av systemet med miljösanktionsavgifter (SOU 2004:37). De överträdelser som lämpar sig för miljösanktionsavgifter bör vara sådana att de inte bedöms vara så allvarliga att de behöver sanktioneras med straff. Det gäller sådana gärningar eller underlåtenheter som inte direkt kan medföra risker för skador på människors hälsa eller miljön eller som inte av andra skäl är helt centrala för samhällets kontroll till skydd för människors hälsa och miljön. Systemet med miljösanktionsavgifter ska vara snabbt, enkelt, tydligt och schabloniserat. Det betyder att det ska vara enkelt att konstatera att en överträdelse begåtts och bestämma vilket belopp som ska påföras vid varje enskilt tillfälle. Utrymmet för skönsmässiga bedömningar ska vara litet och beloppet ska bestämmas enligt en fastställd tariff. I den efterföljande propositionen anförde regeringen bl.a. följande. Miljösanktionsavgiften är en administrativ sanktion av repressiv karaktär. Meningen är att avgifterna ska verka styrande och leda till en hög standard i miljöpåverkande verksamhet. Avgiften är avsedd att vara en snabb reaktion på överträdelser, och systemet präglas av enkelhet, tydlighet och schablonisering. För att säkerställa att systemet med miljösanktionsavgifter innebär det snabba, enkla och tydliga system som behövs för att uppnå största möjliga styrande effekt som de mest straffvärda förseelserna omfattas av ett straffansvar bör en renodling av synen på de båda sanktionsformerna genomföras. Detta innebär att miljösanktionsavgifter bör reserveras för de lindrigare överträdelserna och straff för de allvarligare (prop. 2005/06:182, sanktionssystem m.m.). När det gäller tillsynsmyndigheternas tillämpning av reglerna om miljösanktionsavgifter vill utskottet hänvisa till det som anförs ovan. Systemet med miljösanktionsavgifter är således enkelt, tydligt och schabloniserat. Det ska vara tämligen enkelt för myndigheterna att konstatera att en regelöverträdelse har skett. Avgiften ska därefter bestämmas till ett belopp som framgår av bilagan till förordningen (1998:950) om miljösanktionsavgifter. Utskottet konstaterar att det inte ska krävas något omfattande utredningsarbete i dessa fall. Utskottet delar dock motionärernas uppfattning vad gäller vikten av att ha ett effektivt sanktionssystem. Utskottet vill därför hänvisa till att regeringen kommer att följa utvecklingen och vid behov se över reglerna och föreslå eventuella kompletteringar. Utskottet finner därmed inte skäl att föreslå någon ytterligare åtgärd och avstyrker motion MJ4 (S) yrkande 2. Med hänsyn tagen till den korta tid som återstår innan lagändringarna föreslås träda i kraft föreslår utskottet att ärendet avgörs efter endast en bordläggning. Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservationer. I rubriken anges vilken punkt i utskottets förslag till riksdagsbeslut som behandlas i avsnittet. Tillsyn m.m., punkt 2 (S, MP, V) av (S), (S), (S), (S), (S), (MP), (V) och (S). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse: tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller motion 2011/12:MJ5 yrkande 1 och avslår motion 2011/12:MJ5 yrkande 2. Sanktionsreglerna ingår i ett system. Det är hela systemet som ska ha en förebyggande effekt, inte enbart straffsatserna. Om risken för upptäckt, eller för påföljd vid upptäckt, är för liten räcker det inte med höga straffsanktioner för att systemet som helhet ska ha en förebyggande effekt. Svensk förvaltning har haft påfallande svårigheter med att genomföra . Regeringen måste gentemot EU ta ansvar för att systemet som helhet fungerar. En effektiv tillsyn mot ett led i leveranskedjan kan förväntas få positiva spridningseffekter också på andra led. På så sätt främjas ett reellt genomslag för EU-reglerna. Regeringen bör stödja den lokala tillsynen genom vägledning och uppföljning och bör också skärpa den tillsyn som bedrivs av de nationella myndigheterna. Antalet varukontroller och prejudicerande rättsfall kan t.ex. behöva öka. Detta bör ges regeringen till känna. Miljösanktionsavgifter m.m., punkt 3 (S, MP, V) av (S), (S), (S), (S), (S), (MP), (V) och (S). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde ha följande lydelse: tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller motion 2011/12:MJ4 yrkandena 1 och 2. har det framkommit att kunskapen om informationsplikten som följer av artikel 33 i EU:s kemikalieregisterförordning (Reach) är bristande i många företag. Möjligheten för konsumenter att få korrekt information är begränsad. Vi tror att det faktum att företagen tvingas informera konsumenter om att produkter innehåller ämnen som är t.ex. potentiellt cancerogena eller hormonpåverkande, skapar en större drivkraft att byta ut de farliga ämnena. De nya straffreglerna i som regeringen nu föreslår understryker också vikten av att driver på för att fler ämnen ska komma upp på den s.k. kandidatlistan. Minst lika viktigt är att det enligt förslaget blir straffbart för ett företag att hemlighålla upptäckter av att företagets produkter får skadliga effekter på miljön. Vi ställer oss bakom samtliga de utökningar av som regeringen föreslår i propositionen men vi noterar att regeringen har valt att inte straffbelägga en del av de regler i EU-förordningen som Kemikalieinspektionen ursprungligen ansåg skulle straffbeläggas. Anledningen är att regeringen anser att dessa handlar om mindre allvarliga förseelser eller att de täcks upp av andra artiklar. När ett förehavande straffbeläggs innebär det att brott utreds i en förundersökning och kan prövas av domstol. Om regleringen i stället blir föremål för tillsyn är det tillsynsmyndigheten, dvs. kommunerna eller Kemikalieinspektionen, som ska granska om brott mot förordningen begåtts. I dessa fall kan det bli aktuellt med miljösanktionsavgifter. De EU-förordningar som propositionen berör reglerar ofta mycket komplicerade kemiska produkter och hanteringen av dessa. Producenterna av produkterna är stora internationella bolag med betydande resurser. Det är med andra ord väsentligt att regeringen och dess myndigheter kontinuerligt följer och utvärderar hur EU-förordningarna efterlevs. I samband med detta bör man göra en förnyad bedömning av vilka delar av förordningarna som ska vara förenade med straffsanktioner. Riskerna för kryphål kan vara svåra att förutse. Vi menar vidare att det är viktigt att de nya miljösanktionsavgifterna sätts på en nivå som är tillräckligt avskräckande. Det handlar om mycket allvarliga förseelser som kan försvåra tillsyn och kontroll. Avgifterna bör vara så höga att de har en preventiv effekt. Detta bör ges regeringen till känna. Förteckning över behandlade förslag Proposition 2011/12:59 Straff för överträdelser av EU-regler om kemikalier: antar regeringens förslag till lag om ändring i . 2011/12:MJ4 av m.fl. (S): tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om miljösanktionsavgifterna som gäller för brott mot EU-reglerna på kemikalieområdet. tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att regeringen bör utvärdera hur de EU-förordningar som är aktuella i propositionen efterlevs för att se om bedömningen av vilka artiklar i förordningen som ska vara reglerade med straff i var korrekt. 2011/12:MJ5 av (MP): tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att regeringen ska skärpa den nationella tillsynen och stödja en skärpning av den lokala tillsynen. tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i motionen om att bristfällig eller ofullständig information i samband med registrering av kemikalier enligt EU-reglerna ska straffsanktioneras.