bet · H001JuU7 · 2012-11-16 00:00:00 — 2012/13:JuU7 Polisens tillgång till signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet Polisens tillgång till signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet I betänkandet behandlas proposition 2011/12:179 Polisens tillgång till signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet samt en motion som väckts med anledning av propositionen. Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag som innebär att Säkerhetspolisen och läggs till bland de myndigheter som tillåts inrikta signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet. Syftet med förslaget är att förbättra Säkerhetspolisens och möjlighet att få uppgifter om utländska förhållanden på strategisk nivå avseende bl. a. internationell terrorism och annan grov gränsöverskridande brottslighet som kan hota väsentliga nationella intressen. Förslaget innebär att hela det regelverk som i övrigt gäller för signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet ska tillämpas även vid inriktning från Säkerhetspolisen eller . Utskottet avstyrker motionen. Lagändringen föreslås träda i kraft . I betänkandet finns fyra reservationer. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Polisens tillgång till signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet. Därmed bifaller proposition 2011/12:179 och avslår motion 2012/13:Ju2 av m.fl. (MP, V) yrkande 1. Reservation 1 (MP, V) 2012/13:Ju2 av m.fl. (MP, V) yrkande 2. Reservation 2 (MP, V) Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamhet 2012/13:Ju2 av m.fl. (MP, V) yrkande 3. Reservation 3 (MP, SD, V) En parlamentarisk utredning om signalspaning 2012/13:Ju2 av m.fl. (MP, V) yrkande 4. Reservation 4 (MP, V) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (C), (M), (M), (S), i (M), (S), (M), (S), (S), Arhe Hamednaca (S), (MP), (KD), (V), (M), (FP) och (SD). Ärendet och dess beredning Ett lagstiftningsarbete har under bedrivits i syfte att reglera signalspaningsverksamheten hos och utvidga den till att även kunna avse signaler i tråd (kommunikation som överförs i kabel, exempelvis i fiberoptiska nät). trädde lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet (signalspaningslagen) i kraft. I lagen regleras under vilka förutsättningar signalspaning, i såväl eter som tråd, får bedrivas. Enligt lagens ursprungliga lydelse tilläts signalspaning efter inriktning av regeringen eller andra myndigheter enligt regeringens närmare bestämmande. Bland annat Säkerhetspolisen och den öppna polisen genom hade möjlighet att inrikta signalspaningen. Enligt ändringar i signalspaningslagen som trädde i kraft tillåts signalspaning numera endast efter inriktning av regeringen, eller Försvarsmakten. Säkerhetspolisen och får därmed inte längre inrikta signalspaning hos . Genom ett beslut av uppdrog regeringen åt en särskild utredare att kartlägga Säkerhetspolisens och behov av underrättelser om utländska förhållanden, att utreda hur detta behov ska kunna tillgodoses på ett rättssäkert och effektivt sätt och att lämna fullständiga författningsförslag i frågan (dir. 2008:120). överlämnade utredningen betänkandet Signalspaning för polisiära behov (SOU 2009:66). höll ett möte (en s.k. hearing) om betänkandet, där vissa grundläggande frågor i betänkandet diskuterades. Ett protokoll från mötet tillsammans med skriftliga inlagor från vissa deltagare finns tillgängligt på (dnr Ju2009/6098/L4). fick en utredare i uppdrag att biträda departementet med att ta fram ett kompletterande underlag om signalspaning för polisiära behov (Ju2010:B). Uppdraget avsåg att analysera olika sätt att verkställa inhämtning av information genom signalspaning för att tillgodose polisens behov. Uppdraget redovisades i promemorian Vem ska utföra signalspaning för polisiära behov (Ju2011/8744/L4). Därefter har departementspromemorian Polisens tillgång till signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet (Ds 2011:44) upprättats inom . Förslaget bygger på en överenskommelse mellan regeringen och Socialdemokraterna om att Säkerhetspolisen och ska få möjlighet att inrikta signalspaning. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig på (dnr Ju2011/8745/L4). Regeringens förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Lagförslaget har granskats av Lagrådet. Med anledning av propositionen har en motion väckts. Förslagen i motionen återges i bilaga 1. I propositionen föreslås att Säkerhetspolisen och läggs till bland de myndigheter som tillåts inrikta signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet. Förslaget syftar till att förbättra Säkerhetspolisens och möjlighet att få uppgifter om utländska förhållanden på strategisk nivå avseende bl. a. internationell terrorism och annan grov gränsöverskridande brottslighet som kan hota väsentliga nationella intressen. Förslaget innebär att hela det regelverk som i övrigt gäller för signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet ska tillämpas även vid inriktning från Säkerhetspolisen eller . Förslaget bygger på en överenskommelse mellan regeringen och Socialdemokraterna. Ändringen föreslås träda i kraft . Polisens tillgång till signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag om att Säkerhetspolisen och läggs till bland de myndigheter som tillåts inrikta signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet och avslår ett yrkande om avslag på propositionen. avslår ett motionsyrkande om att regeringen bör återkomma med ett förslag om att upphäva signalspaningslagen. Jämför reservationerna 1 (MP, V) och 2 (MP, V). I propositionen föreslår regeringen att Säkerhetspolisen och läggs till bland de myndigheter som tillåts inrikta signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet. Enligt regeringens bedömning har Säkerhetspolisen och ett stort behov av att åter kunna inrikta signalspaning. När det gäller frågan om vilken myndighet som bör utföra signalspaning för polisiära behov anför regeringen att samtliga skäl talar för att Försvarets radioanstalts (FRA) kunskaper och resurser bör användas även för sådan signalspaning som genomförs efter inriktning av Säkerhetspolisen och . Vidare föreslås en lösning inom det befintliga systemet, dvs. att låta Säkerhetspolisen och inrikta signalspaning enligt det regelverk som gäller, nämligen den signalspaning som sker i försvarsunderrättelseverksamhet. När det gäller förslagets proportionalitet anser regeringen, såvitt gäller Säkerhetspolisens möjlighet att inrikta signalspaning, att mot bakgrund av det stora mervärde som förslaget kan förväntas medföra dels för Säkerhetspolisen, dels för samlade underrättelseinhämtning och det begränsat utökade integritetsintrång som förslaget eventuellt kan komma att innebära, att en sådan möjlighet för Säkerhetspolisen står i proportion till de effekter det kan få för enskildas integritet. Även när det gäller anser regeringen att en möjlighet för att inrikta signalspaning enligt nu gällande regelverk står i proportion till de effekter det kan få för enskildas integritet. Detta mot bakgrund av det mervärde som förslaget i den del det gäller kan förväntas medföra dels för , dels för samlade underrättelseinhämtning, den begränsade omfattning förslaget har samt det begränsade utökade integritetsintrång det eventuellt kan komma att medföra. Slutligen anför regeringen att förslaget innebär att hela det regelverk som enligt signalspaningslagen gäller för tillståndsprövning och kontroll blir gällande på samma sätt som efter inriktning från andra myndigheter. Regeringen påpekar också att den delar Justitiekanslerns och universitets bedömning av att det finns ett behov av en fortsatt uppföljning av lagen och framhåller att det är befogat att låta Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten genomföra en ny fördjupad uppföljning av lagstiftningens konsekvenser bl. a. för enskildas integritet. I motion Ju2 (MP, V) av m.fl. yrkande 1 begärs att regeringens lagförslag avslås. Motionärerna anför att de grundläggande problemen med lagen (2008:717) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet (signalspaningslagen), som motionärerna påtalat i tidigare sammanhang, inte har åtgärdats. Vidare anför motionärerna att det bland remissinstanserna finns en massiv kritik mot att ge möjlighet till inriktning av signalspaning. och Hovrätten över och konstaterar att det inte går att ta ställning till förslaget eftersom relevanta frågor inte har behandlats och analyserats. Härtill kommer att såväl och som Tidningsutgivarna avstyrker förslaget i dess helhet. Sammantaget anser motionärerna att regeringens förslag ska avslås. I samma motion, yrkande 2, begärs att regeringen ska återkomma med ett förslag om att upphäva signalspaningslagen. Motionärerna anför att lagen innebär ett oproportionerligt långtgående ingrepp i rätten till fri och skyddad kommunikation och att konsekvenserna för de grundlagsskyddade principerna om yttrande- och meddelarfrihet blir alltför negativa. Eftersom de integritetsskyddsåtgärder som har vidtagits inte är tillräckliga för att kompensera intrånget i dessa grundlagsfästa rättigheter anser motionärerna att lagen är behäftad med så allvarliga brister att den måste upphävas. Detta styrks av Datainspektionens rapport till regeringen av i vilken inspektionen bl.a. har funnit problem och svårigheter hos () när det gäller gallringen av upptagningar och uppteckningar om viss fysisk person. Även Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamhet (Siun) har i ett inspektionsprotokoll från konstaterat att FRA inte fullt ut kan anses uppfylla de krav som ställs på förstöring i förordningen (2008:923) om signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet. Regeringen bör vidta åtgärder för att se till att signalspaningslagen upphävs och därefter återkomma till med ett förslag om ett sådant upphävande. Som framgår ovan under avsnittet Ärendet och dess beredning hade Säkerhetspolisen och möjlighet att inrikta signalspaning fram till den lagändring som gjordes . När det inledningsvis gäller frågan om Säkerhetspolisen åter ska ges rätt att inrikta signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet vill utskottet anföra följande. Säkerhetspolisens uppgift är att förebygga, avslöja och bekämpa sådan allvarlig brottslighet, däribland terrorism och brott mot rikets säkerhet, som utgör direkta hot mot och det svenska samhället. Brottsligheten äventyrar stora samhällsvärden, utgör hot mot enskilda människors liv och hälsa och kan, om brotten fullbordas, få mycket omfattande konsekvenser. Som regeringen konstaterar i skrivelsen Ansvar och engagemang en nationell strategi mot terrorism (skr. 2011/12:73 s. 6) visar utförda attentat och avbrutna attentatsplaner att det finns en verklig risk för terroristattentat i eller mot svenska intressen. Utskottet instämmer i regeringens bedömning att måste ha förmåga att värja sig mot dessa typer av hot. I det ligger att åtgärder måste kunna vidtas för att förebygga och förhindra att sådan brottslighet planeras och genomförs. Som regeringen anför är behovet av ett effektivt underrättelsearbete här särskilt tydligt, vilket också har kommit till uttryck genom att Säkerhetspolisens uppdrag är inriktat på att förebygga och förhindra sådan brottslig verksamhet. Härtill kommer att det också ingår i Säkerhetspolisens uppdrag att motverka spridning av massförstörelsevapen och att Säkerhetspolisen i det avseendet har en viktig del i internationella ansvar för att verka för nedrustning och förhindrande av ytterligare spridning av massförstörelsevapen. Även i detta arbete finns ett stort behov av en effektiv underrättelseinhämtning, särskilt när det gäller uppgifter om utländska förhållanden. De brott som Säkerhetspolisen har i uppdrag att förebygga och förhindra har ofta en koppling till förhållanden utomlands. Säkerhetspolisen har emellertid inte några befogenheter att självständigt bedriva polisverksamhet utanför , varför kunskapen om utländska förhållanden måste inhämtas på annat sätt. Ett sätt att inhämta sådan information är att samarbeta med myndigheter i andra länder. Även om sådant samarbete förekommer och tillför stort värde, är det som regeringen påpekar behäftat med vissa begränsningar, t.ex. saknas det i vissa fall helt möjlighet att få information från myndigheter i andra länder. Även i de fall när sådan information kan fås saknar Säkerhetspolisen möjlighet att påverka urvalet av informationen och har även begränsade möjligheter att kontrollera informationens tillförlitlighet. har signalspaning, som efter inriktning från Säkerhetspolisen har bedrivits av , utgjort en viktig källa för att ge Säkerhetspolisen underrättelser om utländska förhållanden. Sammanfattningsvis anser utskottet, i likhet med regeringen och det stora flertalet remissinstanser, att Säkerhetspolisens behov av att åter få möjlighet att inrikta signalspaning är stort och angeläget. Även har som framgår ovan tidigare haft möjlighet att inrikta den signalspaning som bedrivs av . arbetar särskilt med att förebygga och förhindra grov organiserad brottslighet, vilket bl.a. handlar om internationell kriminalitet av stor omfattning och kvalificerad art som exempelvis handel med vapen, droger eller människor. Utskottet delar regeringens uppfattning om att en begränsad del av den grova organiserade brottslighet som ingår i uppdrag att förebygga och förhindra är av så allvarligt slag att den ytterst kan hota grundläggande samhällsintressen. Som regeringen anför kan det röra sig om grovt kriminella nätverk som är på väg att bygga upp en verksamhet som riktar sig mot och vars förmåga till våld, otillåten påverkan och omsättning av kriminella vinster i t.ex. fastigheter, företag m.m. i förlängningen ger dem en maktposition. Denna maktposition kan i sin tur leda till en påverkan på samhället och de demokratiska spelreglerna som sådana. Arbetet med att bekämpa grov organiserad brottslighet är som regeringen anför i stor utsträckning underrättelsestyrt och kräver att har kunskap om tendenser i samhället, om var kriminella nätverk finns och bedriver sin verksamhet, om vilken brottslighet nätverken är inriktade på och om vilka som ingår i nätverken. I den strategiska analysen kartläggs brottsfenomen och kriminella nätverk på en mer övergripande nivå, varvid det bl.a. är av stor betydelse att kunna få information om utländska företeelser och förhållanden. Liksom Säkerhetspolisen saknar befogenheter att självständigt bedriva polisverksamhet utanför . Det är också ofta omöjligt att få nödvändiga uppgifter från myndigheterna i det aktuella landet. På samma sätt som när det gäller Säkerhetspolisen har därför den information från försvarsunderrättelseverksamhet som har kunnat hämtas in genom signalspaning utgjort en viktig källa när det gäller underrättelseinhämtning om utländska förhållanden. Utskottet ställer sig sammanfattningsvis bakom regeringens bedömning av att det för den mest allvarliga brottslighet som har i uppdrag att förebygga och förhindra, nämligen sådan allvarlig brottslighet som kan hota grundläggande samhällsintressen, är särskilt angeläget att har tillgång till källor för att inhämta uppgifter om utländska förhållanden. För den begränsade delen av verksamheten anser utskottet, liksom regeringen, att behov av signalspaning är både stort och angeläget. När det gäller frågan om behov av att få tillgång till signalspaningsinformation skulle kunna tillgodoses genom delgivning av information från gör utskottet samma bedömning som regeringen. Som regeringen påpekar kan signalspaning ske i försvarsunderrättelseverksamhet för att kartlägga strategiska förhållanden avseende internationell terrorism och annan grov gränsöverskridande brottslighet som kan hota väsentliga nationella intressen. En förutsättning för att inriktning ska ske mot dessa företeelser är att någon av de inriktande myndigheterna, dvs. regeringen, eller Försvarsmakten, vänder sig till med ett sådant inriktningsuppdrag. Dessa myndigheter har emellertid varken det uppdrag eller den kunskap som krävs för inriktning mot internationell terrorism och grov gränsöverskridande brottslighet. Därmed kan det, utan inriktning från Säkerhetspolisen eller , inte förväntas att signalspaning inriktas mot sådana företeelser annat än i mycket begränsad utsträckning. För att Säkerhetspolisen och ska kunna ha någon verklig nytta av information från signalspaning krävs alltså att de ges möjlighet att påverka vilken information som hämtas in. Motionärerna tar i sin motion upp gränsdragningen mellan underrättelseverksamhet och brottsutredande verksamhet för det fall att tillåts inrikta signalspaningen. Även i denna fråga ansluter sig utskottet till regeringens bedömning. Således framgår det av 4 § lagen (2000:130) om försvarsunderrättelseverksamhet att det inom den verksamheten inte får vidtas åtgärder som syftar till att lösa uppgifter som ligger inom ramen för polisens och andra myndigheters brottsbekämpande och brottsförebyggande verksamheter. I förarbetena till den gällande lydelsen av bestämmelsen utvecklas att den grundläggande principen är att försvarsunderrättelseverksamheten inte får innefatta förfaranden i samband med förundersökning, vissa arbetsmetoder som är förbehållna polisman och användning av straffprocessuella tvångsmedel. Det är en annan sak att försvarsunderrättelseverksamhetens resultat kan vara värdefullt även för myndigheter med brottsbekämpande uppgifter, på samma sätt som det kan vara värdefullt för myndigheter med helt andra ansvarsområden (prop. 2006/07:63 s. 41 och 135). Gränsdragningen ändras inte genom förslaget. När det gäller motionärernas farhågor om att förslaget kan innebära att fler personer med anknytning till blir föremål för signalspaning, att sökbegrepp direkt kopplade till person kan komma att användas i större omfattning samt att förslaget kan innebära en större risk för att trafik som inte passerar gräns inhämtas, vill utskottet framhålla att förslaget att låta Säkerhetspolisen och inrikta signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet inte innebär någon utvidgning av de ändamål för vilka signalspaning får bedrivas. Genom förslaget ges Säkerhetspolisen och endast möjlighet att påverka vilken information som hämtas in för de syften som uttömmande räknas upp i signalspaninglagen. Tillstånd krävs av Försvarsunderrättelsedomstolen som även måste godkänna de sökbegrepp som får användas vid inhämtningen. Utskottet ansluter sig sammanfattningsvis till de resonemang om förslagets proportionalitet som regeringen för i propositionen. Slutligen vill utskottet framhålla att regeringens lagförslag innebär att hela det regelverk som enligt signalspaningslagen gäller för tillståndsprövning och kontroll kommer att gälla på samma sätt som efter inriktning från andra myndigheter. När det gäller Säkerhetspolisens och behandling av personuppgifter kommer tillsyn även att utövas av och Datainspektionen. lämnade justitieutskottet vidare ett yttrande till försvarsutskottet över regeringens skrivelse Integritetsskydd vid signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet (skr. 2011/12:48). anförde att den granskning av Försvarets radioanstalts signalspaning som genomförs verkade fungera väl samt att utskottet utgick från att tar till sig de synpunkter som lämnats av de granskande myndigheterna (se 2011/12:JuU4y). I det nu aktuella ärendet har det inte framkommit något som ger anledning för utskottet att ändra denna bedömning. Utskottet förutsätter vidare att Statens inspektion för underrättelseverksamhet (Siun) och Datainspektionen löpande fortsätter att följa upp Försvarets radioanstalts inhämtning i tråd i enlighet med sina instruktioner. Utskottet återkommer nedan till frågan om att låta Siun genomföra en ny fördjupad uppföljning av lagstiftningens konsekvenser för bl.a. den enskildes integritet. I detta sammanhang kan också nämnas att genom tilläggsdirektiv bl.a. har getts i uppdrag att utreda behovet av ett fristående organ som ska granska polisens verksamhet inklusive den verksamhet som Säkerhetspolisen bedriver (dir. 2012:13). Detta uppdrag ska redovisas . Sammantaget anser utskottet att det lagförslag som lämnas i propositionen är väl avvägt och välkomnar att polisens tillgång till signalspaning i försvarsunderrättelseverksamhet därmed tillgodoses. bör anta lagförslaget samt avslå motion 2012/13:Ju2 (MP) yrkande 1. Utskottet delar inte uppfattningen i yrkande 2 om att regeringen borde återkomma till med förslag om att upphäva signalspaningslagen. Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamhet Utskottets förslag i korthet avslår ett motionsyrkande om den parlamentariska sammansättningen av Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamhet (Siun). Jämför reservation 3 (MP, SD, V). I 10 § signalspaningslagen anges att den myndighet som regeringen bestämmer (kontrollmyndigheten) ska kontrollera att lagen följs. Vidare anges att kontrollen särskilt ska avse granskning av sökbegrepp som avses i 3 §, förstöring av uppgifter som avses i 7 § samt rapportering enligt 8 §. Av 10 § tredje stycket framgår att myndigheten ska ledas av en nämnd vars ledamöter utses av regeringen för en bestämd tid, . Ordföranden och vice ordföranden ska vara eller ha varit ordinarie domare. Övriga ledamöter ska utses bland personer som har föreslagits av partigrupperna i . Av 2 § förordningen (2009:969) med instruktion för Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamheten framgår att Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamhet (Siun) är kontrollmyndighet enligt signalspaninglagen och har de uppgifter som framgår av den lagen. I 8 § stadgas att den nämnd som leder myndigheten ska ha högst sju ledamöter. Av 5 § lagen (2007:980) om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet framgår att säkerhets- och integritetsskyddsnämnden ska ha högst tio ledamöter. Av bestämmelsen följer vidare att ledamöterna ska utses av regeringen för en bestämd tid, högst , samt att de med hänsyn till omdömesförmåga, självständighet, laglydnad och övriga omständigheter ska vara lämpliga för uppdraget. Ordföranden och vice ordföranden ska vara eller ha varit ordinarie domare eller ha annan motsvarande juridisk erfarenhet. Övriga ledamöter ska utses bland sådana personer som har föreslagits av partigrupperna i . I motion 2012/13:Ju2 av m.fl. (MP, V) yrkande 3 begärs ett tillkännagivande om den parlamentariska sammansättningen av Siun. Enligt motionärerna är det dem veterligen endast , som har getts tillfälle att nominera ledamöter till Siun. Motionärerna anför att om signalspaning ska tas på allvar ska också samtliga partier erbjudas möjlighet att nominera ledamöter till nämnden. Så är fallet när det gäller och motionärerna bedömer att detta har ökat förtroendet för inspektionen hos samtliga partier i och förstärkt allmänhetens tilltro till att inspektionen fullgör sitt uppdrag på ett så allsidigt och objektivt sätt som möjligt. Antalet ledamöter i Siun bör därför utökas så att samtliga partier som är representerade i kan erhålla en ledamot var. Som framgår ovan stadgas i förordningen med instruktion för Siun att den nämnd som leder Siun ska ha högst sju ledamöter. Enligt utskottets uppfattning är denna ordning väl avvägd och utskottet ser inte några skäl för att göra något tillkännagivande i frågan. En parlamentarisk utredning om signalspaning Utskottets förslag i korthet avslår ett motionsyrkande om en parlamentarisk utredning om signalspaning. Jämför reservation 4 (MP, V). I propositionen anför regeringen (s. 24) att den delar den bedömning som gjorts av ett par remissinstanser om att det finns behov av en fortsatt uppföljning av signalspaningslagen. Regeringen framhåller att det är befogat att låta Statens inspektion för försvarsunderrättelseverksamhet (Siun) genomföra en ny fördjupad uppföljning av lagstiftningens konsekvenser för bl.a. enskildas integritet. I motion 2012/13:Ju2 (MP, V) av m.fl. yrkande 4 begärs ett tillkännagivande om att en parlamentarisk utredning om signalspaning bör tillsättas.