bet · H001JuU2 · 2012-10-25 00:00:00 — 2012/13:JuU2 Att hantera brottmål effektivt en utmaning för regeringen och rättsväsendet Att hantera brottmål effektivt en utmaning för regeringen och rättsväsendet I betänkandet behandlas regeringens skrivelse 2011/12:135 om att hantera brottmål effektivt en utmaning för regeringen och rättsväsendet, som har överlämnats till med anledning av hantera brottmål effektivt En utmaning för regeringen och rättsväsendet (RiR 2011:27). Utskottet behandlar även två följdmotioner (med sammanlagt åtta yrkanden) som har väckts med anledning av skrivelsen och tio motionsyrkanden från de allmänna motionstiderna 2011 och 2012. I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som har gjort i rapporten. Enligt regeringen har tillvägagångssätt för att granska rättsväsendets effektivitet varit alltför förenklat. Regeringen instämmer helt i att måluppfyllelsen ska öka och resultaten i rättsväsendet förbättras men instämmer inte i att regeringen bör göra en grundläggande analys av verksamheten i ett rättskedje- och processperspektiv. Utskottet anser att det är av stort värde att har granskat om regeringen och rättsväsendets myndigheter hanterar brottsligheten på ett samlat och effektivt sätt. Utskottet instämmer i regeringens synpunkter när det gäller tillvägagångssättet för granskningen, men understryker att utskottet inte ifrågasätter övergripande slutsats att det fortfarande finns effektivitetsbrister inom rättsväsendet. Enligt utskottet torde slutsatser och rekommendationer kunna ge värdefulla bidrag till rättsväsendets effektiviseringsarbete. Med anledning av motionsyrkanden från (S) föreslår utskottet att ska göra ett tillkännagivande till regeringen om att åtgärder måste vidtas för att komma till rätta med problemet att det finns för få civilanställda inom polisen. Vidare föreslår utskottet att lägger skrivelsen till handlingarna och avslår övriga motioner. I betänkandet finns elva reservationer. Utskottets förslag till riksdagsbeslut lägger skrivelse 2011/12:135 till handlingarna. Fler civilanställda inom polisen tillkännager för regeringen som sin mening vad utskottet anför om att det behövs fler civilanställda inom polisen. 2011/12:Ju19 av m.fl. (S) i denna del och 2012/13:Ju373 av m.fl. (S) yrkande 14. Reservation 1 (M, FP, C, KD) Nationell samordnare för det brottsförebyggande arbetet 2011/12:Ju19 av m.fl. (S) i denna del. Reservation 2 (S, V) 2011/12:Ju19 av m.fl. (S) i denna del. Reservation 3 (S, MP, V) Överföring av vissa polisuppgifter till andra aktörer 2011/12:Ju18 av (SD) yrkande 6 och 2012/13:Ju203 av (SD). Reservation 4 (SD) Utökade möjligheter för polisen att avvisa anmälningar 2011/12:Ju18 av (SD) yrkandena 4 och 5 samt 2012/13:Ju386 av (SD) yrkandena 1 och 2. Reservation 5 (SD) 2011/12:Ju18 av (SD) yrkande 3 och 2012/13:Ju213 av (SD). Reservation 6 (SD) "Tredje gången gillt"-princip för vissa brottstyper 2011/12:Ju18 av (SD) yrkande 1, 2011/12:Ju411 av m.fl. (SD) yrkande 10 och 2012/13:Ju259 av och (båda SD) yrkande 2. Reservation 7 (SD) Övervakning med s.k. elektronisk fotboja efter avtjänat straff för vissa brott 2011/12:Ju18 av (SD) yrkande 2 och 2012/13:Ju263 av (SD). Reservation 8 (SD) 2011/12:Ju19 av m.fl. (S) i denna del. Reservation 9 (S, V) Upphävande av sekretess mellan SOS Alarm och polisen 2011/12:Ju18 av (SD) yrkande 7, 2012/13:Ju343 av (SD) och 2012/13:Ju376 av m.fl. (S). Reservation 10 (S) Reservation 11 (SD) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (C), (M), (M), (S), (S), (M), (S), Arhe Hamednaca (S), (MP), (KD), (SD), (V), (M), (S), (M) och (FP). Ärendet och dess beredning I betänkandet behandlas regeringens skrivelse 2011/12:135 om att hantera brottmål effektivt en utmaning för regeringen och rättsväsendet. Med anledning av skrivelsen har två följdmotioner (med sammanlagt åtta yrkanden) väckts. I betänkandet behandlas även tio motionsyrkanden från de allmänna motionstiderna 2011 och 2012. En förteckning över de behandlade förslagen finns i bilaga 1. överlämnade granskningsrapporten hantera brottmål effektivt En utmaning för regeringen och rättsväsendet (RiR 2011:27) till . överlämnade granskningsrapporten till regeringen . Granskningsrapporten föredrogs av riksrevisorn med medarbetare vid utskottets sammanträde . Regeringen överlämnade skrivelse 2011/12:135 om att hantera brottmål effektivt en utmaning för regeringen och rättsväsendet till . har inhämtat ett yttrande från över kommittémotion 2011/12:Ju19 av m.fl. (S) i den del motionen avser antalet civilanställda inom polisen. Utskottet har även berett finansutskottet tillfälle att yttra sig över samma sak. Inom effektivitetsrevision sker granskningarna främst inom ramen för s.k. granskningsstrategier. En granskningsstrategi utgörs av en serie granskningar på samma tema. Strategierna omfattar områden eller teman där identifierar väsentliga frågeställningar som revisionen belyser ur olika aspekter i ett antal granskningar. Slutsatserna av granskningen inom respektive strategi redovisas i en slutrapport. hantera brottmål effektivt En utmaning för regeringen och rättsväsendet (RiR 2011:27) har tagits fram inom effektivitetsrevisionen. Inom ramen för strategin Rättsväsendets samlade effektivitet har granskat effektiviteten i rättsväsendet och specifikt brottmålsprocessen. Med utgångspunkt i de samlade iakttagelserna från åtta granskningar som har genomförts inom ramen för strategin har analyserat orsakerna till de iakttagna effektivitetsbristerna i rättsväsendet och brottmålsprocessen. I fokus har varit regeringens och myndigheternas styrning perioden 20002011. I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som gjort i rapporten hantera brottmål effektivt En utmaning för regeringen och rättsväsendet (RiR 2011:27). Enligt regeringen har tillvägagångssätt för att granska rättsväsendets effektivitet varit alltför förenklat. Regeringen instämmer helt i att måluppfyllelsen ska öka och resultaten i rättsväsendet förbättras men instämmer inte i att regeringen bör göra en grundläggande analys av verksamheten i ett rättskedje- och processperspektiv. Regeringen instämmer delvis i övriga rekommendationer. Dessa rekommendationer rör bl.a. frågor om myndighetssamverkan och kunskapsstödet inom rättsväsendet. Att hantera brottmål effektivt Utskottets förslag i korthet lägger skrivelse 2011/12:135 till handlingarna. Med bifall till kommittémotionerna 2011/12:Ju19 och 2012/13:Ju373 yrkande 14, båda av m.fl. (S), tillkännager för regeringen som sin mening vad utskottet anför om att det behövs fler civilanställda inom polisen. avslår övriga motioner. Jämför reservationerna 1 (M, FP, C, KD), 2 (S, V), 3 (S, MP, V), 4 (SD), 5 (SD), 6 (SD), 7 (SD), 8 (SD), 9 (S, V), 10 (S) och 11 (SD). har inom ramen för strategin Rättsväsendets samlade effektivitet granskat effektiviteten i rättsväsendet och specifikt brottmålsprocessen. Med utgångspunkt i de samlade iakttagelserna från de åtta granskningar som genomförts 20082011 har analyserat orsakerna till de iakttagna effektivitetsbristerna i rättsväsendet och brottmålsprocessen. I fokus har varit regeringens och myndigheternas styrning perioden 20002011. Syftet med granskningen har varit att analysera orsakerna till effektivitetsbristerna utifrån de samlade iakttagelserna från granskningarna om effektiviteten i rättsväsendet och brottmålsprocessen. Den övergripande frågan för granskningen har varit: Hanterar regeringen och de ansvariga myndigheterna i rättsväsendet brottslighet på ett samlat och effektivt sätt? har granskat regeringens och myndigheternas styrning av verksamheten utifrån fyra centrala mål för rättsväsendet minskad brottslighet och återfall i brott, ökad uppklaring och kortare genomströmningstider. Granskningen har också omfattat styrningen av samverkan, kompetensförsörjning och kunskapsstöd i rättsväsendet. En genomgång har vidare gjorts av organisationskulturen inom rättsväsendet liksom regeringens återrapportering till . Granskningen avser perioden 20002011. Granskningen har omfattat regeringen och samt följande centrala myndigheter inom rättsväsendet: , polismyndigheterna, , , , tingsrätterna, Kriminalvården, och . allmänna bild är att rättsväsendets myndigheter sköter sina grundläggande uppgifter. samlade slutsats utifrån granskningarna är dock att regeringen och myndigheterna inte har lyckats effektivisera viktiga delar i rättsväsendet och rättskedjan. Det finns fortfarande flera brister i rättskedjan, i det brottsförebyggande och i det återfallsförebyggande arbetet. konstaterar att resursbrist inte är ett avgörande skäl till bristerna utan att det snarare handlar om hur resurserna används i verksamheten och hur rättsväsendet leds och styrs. konstaterar att regeringen och myndigheterna har vidtagit ett flertal åtgärder för att åstadkomma förändring och förbättrade verksamhetsresultat. granskningar visar dock att flertalet av de problem och brister som fanns kvarstår. Regeringens och myndigheternas åtgärder har därmed inte fått tillräckligt genomslag. En förklaring till det bristande genomslaget är regeringens och myndigheternas styrning av rättsväsendet. Rättsväsendets karaktär och uppdrag påverkar dock förutsättningarna att styra rättsväsendet. Brottsligheten har också utvecklats och internationaliserats , vilket ställer krav på styrningen. slutsats är att regeringen inte har säkerställt att det finns tillgång på viktig kunskap om verksamheten och verksamhetsresultaten i rättsväsendet. Myndigheterna har i sin tur inte vidtagit tillräckliga åtgärder för att få till stånd en fungerande uppföljning, och de redovisar inte viktiga resultatuppgifter. granskning visar vidare att de mål som regeringen fastställt för myndigheterna inte har varit långsiktiga och uthålliga och att de har varierat betydligt . Det saknas gemensamma och tydliga mål för rättskedjans myndigheter. Sammantaget fungerar inte resultatstyrningen bra, vilket ytterst påverkar resultaten. granskningar visar att regeringens och myndigheternas styrning har haft svårt att få genomslag i praktiken. Problem som varit kända länge kvarstår, trots att regeringen och myndigheterna arbetat aktivt med dem. Myndigheterna har också haft svårigheter att få genomslag för nya arbetssätt och rutiner. Regeringens krav på samverkan är enligt inte nog tydligt och kraftfullt uttryckta. Samverkansformerna inom rättsväsendet är inte heller alltid tillräckligt strukturerade och utvecklade. bedömer att verksamheten inom rättsväsendet kan effektiviseras genom att man i högre grad renodlar roller och använder personalens kompetens på ett mer effektivt sätt, vilket påverkar effektiviteten i verksamheten och därmed också verksamhetsresultaten. Även kunskapsstödet kan enligt användas på ett mer effektivt sätt. konstaterar att regeringens redovisning av resultat och utfall i budgetpropositionerna har förbättrats , men fortfarande saknas i redovisningen t.ex. uppgifter om totala genomströmningstider, återfall och skattningar av hur den faktiska brottsligheten (som även bygger på andra källor än anmälningsfrekvens och den nationella trygghetsundersökningen) har utvecklats. För att öka måluppfyllelsen och förbättra resultaten i rättsväsendet bör regeringen göra en grundläggande analys av verksamheten i ett rättskedje- och processperspektiv. Regeringen bör utifrån analysen ta fram en strategisk och åtgärdsinriktad plan för rättsväsendet där de samlade prioriteringarna för rättsväsendet framgår. Analysen och strategin bör tas fram i nära samarbete med myndighetsledningarna inom rättsväsendet. När det gäller det samlade brottsförebyggande arbetet bör samverkan ske med aktörer utanför rättsväsendet. Regeringen bör därefter överväga hur en stärkt samverkan kan åstadkommas i rättsväsendet och rättskedjan, t.ex. genom en samlad förordning för rättsväsendet eller genom tydliga och samordnade krav i myndigheternas instruktioner och regleringsbrev. Regeringen bör även formulera gemensamma och sammanhängande mål för rättsväsendet och se till att fungerande indikatorer för uppföljning tas fram. Regeringen bör dessutom löpande följa upp arbetet för att säkerställa att åtgärder vidtagits och att de ger avsedda resultat. För att effektivisera verksamheten inom rättsväsendet bör regeringen göra en samlad analys av kompetensförsörjningen inom rättsväsendet. Regeringen bör därutöver ta ställning i frågan om en reformerad polisutbildning. Regeringen bör vidta åtgärder för att förbättra och utveckla det samlade kunskapsstödet inom rättsväsendet. Regeringen bör i sin återrapportering till ge en bättre helhetsbild av vad som har uppnåtts och de problem som finns inom rättsväsendet. För att effektivisera verksamheten och förbättra måluppfyllelsen för de enskilda myndigheterna och för rättsväsendet som helhet måste myndigheterna, utifrån de förutsättningar som myndigheterna har att styra verksamheterna, säkerställa följande: Mål som kan följas upp. Myndighetsledningarna bör också tydliggöra hur målen för verksamheten ska uppnås och vilka prioriteringar som måste göras samt vilka åtgärder som bör vidtas. Fungerande system för uppföljning och att informationen håller hög kvalitet. Myndigheterna bör löpande följa upp vidtagna åtgärder. Analyser som utgår från ett rättskedje- och helhetsperspektiv och som omfattar orsaker till att problemen inte har lösts. Fortsatt renodling av roller och uppgifter, bl.a. genom att öka användningen av civila utredare inom polisen och beredningspersonal inom och Domstolar. Kriminalvården bör se över kriminalvårdarrollen. Myndigheterna bör fortsätta att prioritera utvecklingen av ledningskompetensen. Fungerande system för att fånga upp kunskaper om vilka metoder som fungerar i verksamheten. Myndighetsledningarna bör också bättre förankra de beslut och reformer som ska genomföras i den operativa verksamheten. Regeringens övergripande bedömning av iakttagelser Regeringen anför (s. 4) att brottsutvecklingen i stor utsträckning påverkas av faktorer som ligger utanför rättsväsendets verksamhet. följer ett fåtal frågor som var aktuella för rättsväsendet och granskar därefter huruvida regeringen har återkommit till dessa . Det är enligt regeringens mening ett alltför förenklat tillvägagångssätt för att granska rättsväsendets effektivitet. Enligt regeringen ger inte en rättvisande bild av den komplexa sammansättning av uppgifter som rättsväsendet har att hantera. I beskrivningen av de problemområden som har valt ut tas det enligt regeringen inte hänsyn till att förutsättningarna har förändrats i rättsväsendet i övrigt . Det handlar t.ex. om nya utmaningar i samhället, politiska prioriteringar och regeringsskiften. Enligt regeringen beaktar granskningen inte heller de förändringar av principerna för regeringens styrning som har genomförts . Regeringen redogör i skrivelsen (s. 78) för dessa förändringar av myndighetsstyrningen. baserades myndighetsstyrningen på den s.k. verksamhetsstrukturen. Budgetförslag och resultat redovisades då i olika strukturer, vilket kritiserades av . Mot bakgrund av bl.a. kritik genomförde regeringen en rad förändringar i myndighetsstyrningen, och verksamhetsstrukturen avskaffades fr.o.m. budgetpropositionen . Regeringen framhåller att dess styrning har förändrats, från en mer detaljerad styrning genom regleringsbreven till en mer strategisk styrning som i större utsträckning bygger på myndigheternas instruktionsenliga uppdrag. Myndigheternas årsredovisningar bygger i allt mindre grad på omfattande årliga återrapporteringskrav. Regeringen anför (s. 8) att inte tar hänsyn till den beskrivna utvecklingen, vilket begränsar relevansen av iakttagelser. Regeringen framhåller också att rättsväsendets myndigheter i hög grad styrs av lagar och förordningar, vilket enligt regeringen inte heller kommer till uttryck i rapporten. Regeringen framhåller (s. 5) att anmälningsfrekvensen och den nationella trygghetsundersökningen är två centrala källor för att övergripande kunna tolka brottsutvecklingen. Eftersom enbart den anmälda brottsligheten inte är en funktionell indikator på brottsutvecklingen har regeringen sett till att det , som ett komplement till anmälningsstatistiken, genomförs en nationell brottsofferundersökning (den nationella trygghetsundersökningen, NTU). Regeringen anför att har ett mer omfattande bedömningsunderlag jämfört med många andra länder. I beskrivning av rättsväsendets resultat redogörs för en nordisk studie om återfall i brott. Enligt regeringen (s. 5) kan sammanfattande iakttagelser i den delen ge intrycket av att det svenska systemet är mindre effektivt än de andra ländernas system i att förebygga återfall. Regeringen framhåller dock att resultatet av studien inte kan användas för att bedöma kriminalvårdens effektivitet i de olika länderna, vilket även framgår mycket tydligt av studien. Studiens resultat är genomgående påverkat av vilka grupper som hanteras inom ramen för kriminalvården inom respektive land. Detta är något som varierar mellan länderna. Regeringen framhåller (s. 89) att sedan regeringsskiftet har den största satsningen på rättsväsendet i modern tid genomförts. Antalet poliser, åklagare och domare är nu större än . De påtagliga resursförstärkningarna ger enligt regeringen anledning att förvänta sig väsentligt förbättrade verksamhetsresultat. Regeringen pekar även på att det har fattats ett antal strategiska beslut som påverkar hela rättsväsendet: samordningen av rättsväsendets informationsförsörjning har lyfts in i , enmyndighetsreformer har genomförts genom bildandet av och Kriminalvården och en utredning om polisens organisation har tillsatts. Regeringen anför vidare att ett mått på polisens aktivitet är antalet personer som misstänks för brott. uppgick antalet skäligen eller på sannolika skäl misstänkta för brott till 126 000 personer, vilket är den högsta nivå som någonsin har noterats. har antalet misstänkta för brott ökat med . För har antalet lagförda personer ökat med . Antalet avgjorda mål i tingsrätterna har ökat markant, och även antalet avgjorda mål per domare har ökat kraftigt. Vidare har den totala uppklaringsprocenten ökat . Även om resultatförbättringarna inte gäller genomgående är det enligt regeringen tydligt att resursförstärkningarna inom rättsväsendet har påverkat ett antal övergripande resultatindikatorer i positiv riktning. Regeringen anser dock att mer kan göras och ställer därför krav på myndigheterna att de fortsätter och intensifierar arbetet för att uppnå väsentligt förbättrade verksamhetsresultat. Regeringens syn på de problemområden som granskats Kunskap som är viktig för styrningen av rättsväsendet När det gäller slutsats att regeringen inte har säkerställt att det finns tillgång till viktig kunskap om verksamheten och dess resultat i rättsväsendet pekar regeringen (s. 9) på att den förstärkt arbetet med att förbättra informationsförsörjningen i rättsväsendet. De berörda myndigheterna har fått i uppdrag att, i samverkan med (Brå), genomföra en första etapp av arbetet . Etappen innebär att det införs ett elektroniskt huvudflöde mellan myndigheterna. Vidare har regeringen gett Brå i uppdrag att förbereda utvecklandet av ny verksamhetsrelevant statistik, nya typer av indikatorer och nya former för verksamhetsuppföljning. Regeringen anför (s. 10) att har en mycket välutvecklad kriminalstatistik i ett internationellt perspektiv. Regeringen framhåller att Brås uppdrag omfattar att utveckla myndighetens bidrag till att rättsväsendets verksamheter bedrivs kunskapsbaserat. Brå har fått i uppdrag, bl.a. i regleringsbrevet , att utveckla denna statistik i flera avseenden. Regeringen framhåller att även bidrar med viktig kunskap i och med sin uppgift att vara ett informations- och för brottsofferfrågor. Myndigheten fick i regleringsbrevet i uppdrag att sammanställa och offentliggöra resultat av forskning och utvecklingsverksamhet som har finansierats med medel från Brottsofferfonden. Regeringen anför vidare (s. 10) att det finns väl fungerande uppföljningssystem inom polisen, och när det gäller arbetet med att utreda och lagföra brott. När det finns skäl till det ställer regeringen formella krav på myndigheterna att redovisa mera ingående och samlad information i olika avseenden. Som exempel nämner regeringen bl.a. att och i regleringsbreven har fått i uppdrag att gemensamt och i särskild ordning redovisa resultatanalyser av verksamheten utredning och lagföring samt en granskning av kvaliteten i den brottsutredande verksamheten. När det gäller den dömande verksamheten konstaterar regeringen (s. 11) att denna verksamhet löpande följs upp av . Regeringen har i regleringsbreven återkommande ställt krav på redovisning av de åtgärder som har vidtagits för att bidra till såväl ökad kvalitet och utveckling av domstolarnas verksamhet som effektivisering av densamma. Regeringen framhåller bl.a. det uppdrag som fick 2011 att dokumentera detta arbete och att skapa förutsättningar för ett regelbundet erfarenhetsutbyte mellan domstolarna i dessa frågor. Regeringen anför (s. 11) att det förebyggande arbetet i Kriminalvården behöver utvecklas och prioriteras i ännu större utsträckning så att återfallen i brott kan minska. Regeringen har därför gett Kriminalvården i uppdrag att analysera hur befintlig kunskap av betydelse för det återfallsförebyggande arbetet omsätts i myndighetens konkreta verksamhetsutveckling. Utifrån analysen ska Kriminalvården utforma en plan för hur sådan kunskap bättre kan integreras i myndighetens ordinarie styrning och ledning. För att ta fram ett bättre underlag för styrning och uppföljning har regeringen gett Brå i uppdrag att i samråd med Kriminalvården utveckla en ny återfallsstatistik. Långsiktig, samordnad och tydlig styrning I fråga om synpunkter på regeringens mål och resultatstyrning för myndigheterna framhåller regeringen (s. 12) att det under den förra valperioden sköts till ytterligare till rättsväsendet. Krafttagen för att bekämpa brottsligheten måste fortsätta. Genom ett effektivare resursutnyttjande kan den fortsatta bekämpningen av brottsligheten bli alltmer målmedveten. Efter de senaste årens stora resurstillskott är nu innehållet i verksamheterna i fokus. Regeringen anför att den vid ett flertal tillfällen har lyft fram att det krävs ett samordnat och målinriktat arbete såväl från rättsväsendets olika delar som från andra myndigheter, ideella organisationer, enskilda och näringslivet för att uppnå en framgångsrik brottsbekämpning. Rättsväsendets arbete behöver också fortsättningsvis utvecklas utifrån ett tydligt rättskedjeperspektiv där samverkan är en mycket viktig faktor. Regeringen har tydligt påtalat att rättsväsendets aktörer behöver lägga mer kraft på att försäkra sig om ett ändamålsenligt utnyttjande av de tilldelade resurserna. Organisation, arbetsmetoder och rutiner behöver ses över och i vissa fall anpassas och utvecklas efter nya förutsättningar. I likhet med anser regeringen att det är viktigt med en långsiktig, samordnad och tydlig styrning. Regeringen anser att det finns förutsättningar att uppnå förbättringar i verksamhetsresultaten. Handläggningstiderna behöver kortas och antalet uppklarade och lagförda brott öka. Regeringen anför att fler åtgärder planeras för att ytterligare utveckla rättsväsendet och nämner som exempel tillsättningen av (se numera betänkandet En sammanhållen svensk polis, SOU 2012:13). Regeringen pekar vidare på den utredning som ska lämna förslag på hur brottmålsprocessen kan effektiviseras (dir. 2010:78) och på betänkandet En samlad ekobrottshantering (SOU 2011:47) som bereds inom . Regeringen anför att vissa områden inom rättsväsendet har styrts mer detaljerat än andra, t.ex. arbetet mot den grova organiserade brottsligheten och utvecklingen av rättsväsendets informationsförsörjning. Regeringen framhåller vidare att verksamheterna inom rättsväsendet till stora delar är regelstyrda, vilket påverkar regeringens möjligheter att styra verksamheterna.