bet · GZ01FiU38 · 2012-03-27 00:00:00 — 2011/12:FiU38 Europeiskt tillsynssamarbete på finansmarknadsområdet Europeiskt tillsynssamarbete på finansmarknadsområdet I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2011/12:70 Europeiskt tillsynssamarbete på finansmarknadsområdet. Bakgrunden till propositionen är att det inom EU har skapats en ny struktur för tillsynen av den finansiella sektorn. I den nya strukturen ingår tre europeiska tillsynsmyndigheter: Europeiska bankmyndigheten, Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten och Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten. Strukturen omfattar också en europeisk systemrisknämnd. Myndigheterna och nämnden inrättades genom särskilda EU-förordningar. De nya myndigheterna ska bl.a. utveckla bindande tekniska standarder och verka för en enhetlig tillämpning av de EU-gemensamma reglerna på finansmarknadsområdet. De ska också kunna fatta bindande medlingsbeslut vid tvister mellan medlemsländernas tillsynsmyndigheter. Vidare ska de övervaka att medlemsländernas tillsynsmyndigheter följer EU-reglerna och vid behov utfärda rekommendationer. Förslagen i propositionen syftar till att genomföra det s.k. omnibusdirektivet, som innehåller ändringar av en rad sektorsdirektiv. Ändringarna innebär preciseringar av de befogenheter som de europeiska tillsynsmyndigheterna har enligt de särskilda EU-förordningarna. Vidare syftar ändringarna till att skapa ett smidigt och effektivt samarbete inom det europeiska systemet för finansiell tillsyn. I propositionen föreslås att lagändringarna ska träda i kraft . Det har inte väckts någon motion med anledning av propositionen. Utskottet tillstyrker lagförslagen i propositionen men anser att lagarna bör träda i kraft . Utskottet föreslår utöver förslagen i propositionen en rättelse av en felaktig hänvisning i lagen (2004:46) om investeringsfonder. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Europeiskt tillsynssamarbete på finansmarknadsområdet antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument, 2. lag om ändring i lagen (1999:1309) om system för avveckling av förpliktelser på finansmarknaden, 3. lag om ändring i lagen (2004:46) om investeringsfonder, 4. lag om ändring i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, 5. lag om ändring i lagen (2005:377) om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument, 6. lag om ändring i lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat, 7. lag om ändring i lagen (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar, 8. lag om ändring i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden, 9. lag om ändring i försäkringsrörelselagen (2010:2043) med den ändringen att tidpunkten för ikraftträdandet för lagarna i punkterna 1-9 bestäms till . Därmed bifaller delvis proposition 2011/12:70 punkterna 1-9. antar utskottets förslag i bilaga 3 till lag om ändring i lagen (2004:46) om investeringsfonder. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (S), (M), (S), (M), (S), (FP), (S), (M), Per (MP), (KD), (V), (S), Edip Noyan (M), (C) och (SD). Ärendet och dess beredning och rådet beslutade det s.k. Omnibus I-direktivet1[ och rådets direktiv /78/EU av om ändring av direktiven /26/EG, 2002/87/EG, 2003/6/EG, 2003/41/EG, 2003/71/EG, 2004/39/EG, 2004/109/EG, 2005/60/EG, 2006/48/EG, 2006/49/EG och 2009/65/EG, vad gäller befogenheterna för Europeiska tillsynsmyndigheten (Europeiska bankmyndigheten), Europeiska tillsynsmyndigheten (Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten) och Europeiska tillsynsmyndigheten (Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten).] (omnibusdirektivet). Regeringen har överlämnat en faktapromemoria (2009/10:FPM45) till . remitterade en promemoria med förlag till hur direktivet borde genomföras i svensk rätt. Lagrådet har granskat regeringens lagförslag. Lagrådet påpekar att det förfaringssätt som använts vid ändringen av direktiven har medfört att det är svårt att bilda sig en uppfattning om vad ändringarna innebär i sak. Såvitt Lagrådet kunnat bedöma har ändringarna dock i huvudsak införlivats på ett korrekt sätt. I propositionen skriver regeringen att det i spåren av finanskrisen och 2008 blev tydligt att det förekom brister i den finansiella tillsynen. Tillsynsmodellerna var nationellt inriktade medan det på de europeiska finansmarknaderna fanns en mängd finansinstitut som bedrev gränsöverskridande verksamhet. Det fanns även brister i samarbetet och samordningen mellan de nationella tillsynsmyndigheterna. I syfte att komma till rätta med problemen beslutade och rådet förordningar (ESA-förordningarna) om ett europeiskt system för finansiell tillsyn (ESFS). I systemet ingår tre europeiska tillsynsmyndigheter: Europeiska bankmyndigheten, Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten och Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten. De tre europeiska myndigheterna ska samarbeta nära med de nationella tillsynsmyndigheterna i syfte att förbättra den inre marknadens funktionssätt. De nya myndigheterna ska utveckla bindande tekniska standarder, verka för att det gemenskapsrättsliga regelverket tillämpas enhetligt, övervaka att de nationella tillsynsmyndigheterna följer EU-reglerna och kan vid behov utfärda rekommendationer. Myndigheterna kan också fatta bindande medlingsbeslut vid tvister mellan medlemsstaternas tillsynsmyndigheter. I ESFS ingår också en nyinrättad europeisk systemrisknämnd som ska ansvara för makrotillsynen inom EU. Nämnden ska identifiera risker för den finansiella stabiliteten och vid behov utfärda riskvarningar och rekommendationer för att hantera risker. Genom omnibusdirektivet ändras en rad sektorsdirektiv, och genom detta preciseras de europeiska tillsynsmyndigheternas befogenheter som ursprungligen fastställdes i ESA-förordningarna. samarbete och utbyte av information en centralt tillgänglig databas med registrerade finansinstitut. Till stor del anger omnibusdirektivet att de europeiska tillsynsmyndigheterna ska utveckla tekniska standarder. I den delen riktar sig direktivet till de europeiska tillsynsmyndigheterna, och dessa bestämmelser ska inte genomföras i de nationella lagstiftningarna. Av ESA-förordningarna framgår att den lagstiftning som gäller för varje sektor ska ange när tvistlösningsmekanismen får användas för att lösa tvister mellan nationella myndigheter. Om det redan finns någon form av icke-bindande medling inom någon sektor eller tidsfrister för att fatta beslut av en eller flera myndigheter, krävs dessutom ändringar i sektorslagstiftningen för att skapa klarhet och minsta möjliga avbrott i processen att nå ett gemensamt beslut. Enligt ESA-förordningarna gäller att den sektorsspecifika lagstiftningen ska ange när tvistlösningsmekanismen inom ESFS får användas för att lösa tvister mellan nationella behöriga myndigheter. Samarbete och utbyte av information Den nya tillsynsstrukturen kräver att de nationella myndigheterna samarbetar nära med de europeiska tillsynsmyndigheterna. Omnibusdirektivet innebär ändringar i sektorsdirektiven som ska säkerställa att det inte finns några rättsliga hinder för att utbyta information. En centralt tillgänglig databas med reglerade finansinstitut De europeiska tillsynsmyndigheterna ska upprätta, offentliggöra och regelbundet uppdatera register och förteckningar över finansiella aktörer inom EU. Detta syftar till att ge en förbättrad insyn och effektivare tillsyn. Europeiskt tillsynssamarbete på finansmarknadsområdet Utskottets förslag i korthet bifaller propositionen, med den ändringen att lagarna ska träda i kraft , och bifaller utskottets förslag till lag om ändring i lagen (2004:46) om investeringsfonder. Utskottet föreslår på eget initiativ en rättelse i 12 kap. 10 § lagen om investeringsfonder. Förslagen i propositionen syftar till att genomföra omnibusdirektivet i svensk rätt. Förslagen gäller de delar av omnibusdirektivet som ska genomföras i nationell lagstiftning. Förslagen till lagändringar i propositionen innebär i huvudsak att ska underrätta någon av de europeiska tillsynsmyndigheterna om olika förhållanden eller anmäla olika beslut till dessa myndigheter. Regeringen föreslår också att det i de olika lagarna ska tas in bestämmelser om att får hänskjuta frågor som rör ett förfarande av en annan behörig myndighet inom EES till de europeiska tillsynsmyndigheterna för tvistlösning Nedan anges huvuddragen i regeringens förslag med anledning av ändringarna i de olika sektorsdirektiven. Det s.k. finalitydirektivet är genomfört i svensk rätt bl.a. genom lagen (1999:1309) om system för avveckling av förpliktelser på finansmarknaden. finns en underrättelseskyldighet för gentemot olika nationella myndigheter om bl.a. konkursbeslut som rör en deltagare i ett avvecklingssystem. Genom omnibusdirektivet ska underrättelseskyldigheten gälla även gentemot den europeiska systemrisknämnden och Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten. Detta bör enligt propositionen framgå av lagen. Konglomeratdirektivet är infört i svensk rätt bl.a. genom lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat (lagen om finansiella konglomerat). Ändringarna innebär bl.a. att den rapportering om konglomerat som ska göra till kommissionen i stället ska lämnas till den gemensamma kommittén för de europeiska tillsynsmyndigheterna. Den allmänna skyldighet som har enligt lagen om finansiella konglomerat att samarbeta och utbyta information med utländska myndigheter föreslås bli utökad så att den även omfattar de europeiska tillsynsmyndigheterna och . Enligt förslaget ska det även anges i lagen om finansiella konglomerat i vilka fall får hänskjuta en fråga till en europeisk tillsynsmyndighet för tvistlösning. Marknadsmissbruksdirektivet är i huvudsak genomfört i svensk rätt genom lagen (2005:377) om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument (marknadsmissbrukslagen) och lagen (2000:1087) om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument (anmälningsskyldighetslagen). I propositionen föreslås att den allmänna skyldighet som har att samarbeta och utbyta information med utländska myndigheter i marknadsmissbrukslagen utökas så att den även omfattar Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten. Enligt förslaget ska det även anges i marknadsmissbrukslagen i vilka fall får hänskjuta en fråga till en europeisk tillsynsmyndighet för tvistlösning. Vid genomförandet av tjänstepensionsdirektivet i svensk rätt gjordes bedömningen att understödsföreningar som bedriver tjänstepensionsverksamhet (tjänstepensionskassor) omfattades direkt av direktivet. En reglering av tjänstepensionskassornas verksamhet infördes därför i lagen (1972:262) om understödsföreningar, förkortad UFL. Tjänstepensionskassorna var registrerade i ett understödsföreningsregister. För att tjänstepensionsdirektivet inte skulle ge upphov till någon snedvridning av konkurrensen genomförde den möjlighet som finns i direktivet att tillämpa vissa delar av direktivet på tjänstepensionsverksamhet i ett livförsäkringsbolag. Både försäkringsbolag och tjänstepensionskassor fick åta sig uppdrag att genom gränsöverskridande verksamhet meddela tjänstepensionsförsäkring. trädde en ny försäkringsrörelselag (2010:2043), förkortad FRL, i kraft och då upphävdes UFL. Understödsföreningar som fanns vid ikraftträdandet får fortsätta att driva verksamhet enligt den upphävda lagen . I FRL finns ingen särskild reglering för tjänstepensionsinstitut - sådan verksamhet kan drivas i både bolagsform och föreningsform. Den s.k. Solvens hade i uppdrag att utreda om det bör införas särskilda regler för tjänstepensionsverksamhet. Utredningen föreslog i sitt betänkande som överlämnades att en ny form av institut införs - tjänstepensionsinstitut (SOU 2011:68). Dessa institut ska få tillhandahålla produkter - förmåner - med anknytning till anställning. Möjligheten för försäkringsföretag att bedriva tjänstepensionsverksamhet enligt den option som finns i tjänstepensionsdirektivet bör enligt förslaget upphöra. Omnibusdirektivet omfattar inte ändringar i solvens II-direktivet1[ och rådets direktiv /138/EG av om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet.]. Sådana ändringar diskuteras inom ramen för det s.k. omnibus II-direktivet. Förhandlingarna om detta direktiv är ännu inte avslutade, utan direktivet förväntas bli antaget först . Mot bakgrund av detta anser regeringen att huvudprincipen för genomförandet av omnibusdirektivet bör vara att inte gå längre än vad det direktivet föreskriver. Ett nytt krav införs på underrättelse till Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten (Eiopa) om beslut som en nationell myndighet fattat om att förbjuda eller begränsa verksamheten i ett tjänstepensionsinstitut. I svensk lagstiftning finns regler om att i vissa fall kan besluta att begränsa eller förbjuda ett försäkringsföretag som bedriver tjänstepensionsverksamhet att förfoga över sina tillgångar (16 kap. 7 § FRL). Bestämmelsen i FRL avser försäkringsföretaget som sådant och inte viss verksamhet som det bedriver. Regeringen anför dock att en mycket stor del av den svenska tjänstepensionsverksamheten drivs av försäkringsföretag och har sin grund i den särskilda option om detta som finns i tjänstepensionsdirektivet. Detta kommer att bestå åtminstone . Vidare skriver regeringen i propositionen att syftet med omnibusdirektivet bl.a. är att underlätta ett smidigt och effektivt samarbete inom det nyinrättade europeiska systemet för finansiell tillsyn. Det är därför enligt regeringen av stort värde att Eiopa är välinformerat när det gäller viktiga förhållanden på de olika försäkrings- och tjänstepensionsmarknaderna. Beslut enligt 16 kap. 7 § FRL bör därför - om försäkringsföretaget även bedriver verksamhet som avser tjänstepensionsförsäkring - enligt regeringen anmälas till Eiopa. Att genomföra omnibusdirektivet på ett annat sätt skulle enligt regeringen riskera att medföra en oacceptabel ofullständighet i informationsgivningen på ett betydelsefullt område. Av det skälet bör dessutom anmäla ett beslut om återkallelse av tillstånd att driva försäkringsrörelse till Eiopa om försäkringsföretaget även bedriver verksamhet som avser tjänstepensionsförsäkring. Omnibusdirektivet innebär också vissa ändringar som leder till nya informations- och samarbetsförpliktelser för de behöriga myndigheterna i medlemsstaterna i förhållande till Eiopa. Av propositionen framgår att det i 14 kap. 3 § FRL finns en bestämmelse om att i sin tillsynsverksamhet ska samarbeta och utbyta information med behöriga myndigheter och Europeiska kommissionen i den utsträckning som följer av medlemskap i . Denna bestämmelse föreslogs i den promemoria som ligger till grund för propositionen bli utvidgad till att även innefatta Eiopa. De utvidgade informations- och samarbetsförpliktelserna följer emellertid i huvudsak av artikel 21 i tjänstepensionsdirektivet, enligt regeringen. Den artikeln omfattas inte av optionen i samma direktiv som ger en möjlighet för försäkringsföretag att bedriva tjänstepensionsverksamhet. Ett eventuellt införande av sådana informations- och samarbetsförpliktelser i förhållande till Eiopa bör därför anstå i avvaktan på resultatet av förhandlingarna om omnibus II-direktivet, anser regeringen. Prospektdirektivet är genomfört i svensk rätt bl.a. genom lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument, förkortad LHF. Omnibusdirektivet innebär bl.a. att de behöriga myndigheterna ska underrätta Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten () när de har godkänt ett prospekt eller en ändring av ett prospekt. Denna ändring medför enligt regeringen att LHF bör ändras så att det framgår att ska underrättas. I vissa fall får besluta att en ansökan om godkännande av prospekt ska överlämnas till en annan behörig myndighet inom EES. Genom omnibusdirektivet tillkommer att en anmälan om detta ska göras till Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten. I propositionen föreslås att LHF ändras även enligt detta. På grund av ändringarna genom omnibusdirektivet föreslår regeringen att LHF ändras så att det slås fast att i sin tillsynsverksamhet även ska samarbeta och utbyta information med . Vidare föreslås att det i LHF anges att på sin webbplats ska offentliggöra en förteckning över prospekt som har godkänts. I propositionen föreslås också en bestämmelse i LHF som anger i vilka fall som kan hänskjuta frågor till för tvistlösning. Direktivet om marknader för finansiella instrument - Mifid Mifid har i svensk rätt huvudsakligen genomförts genom lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden, förkortad LVM. Ändringarna innebär bl.a. att den allmänna skyldigheten för att samarbeta med utländska behöriga myndigheter utvidgas till att avse samarbete och informationsutbyte med Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten (). Regeringen föreslår även att det i LVM tas in en bestämmelse som anger i vilka fall får hänskjuta en fråga till för tvistlösning. Ändringarna medför också att alla återkallelser av en auktorisation ska anmälas till , och även detta bör framgå av LVM. Ändringarna innebär vidare att även , utöver behöriga myndigheter i övriga medlemsstater, ska informeras när begär att handeln med ett finansiellt instrument ska stoppas tillfälligt eller avföras från handel på en eller flera reglerade marknader. I propositionen anförs att ändringen skulle kunna genomföras genom förordning, men att regleringen blir tydlig och konsekvent om LVM ändras så att man där för in den nya bestämmelsen om att ska informeras. Öppenhetsdirektivet är i svensk rätt huvudsakligen genomfört genom LVM och LHF. Ändringarna i omnibusdirektivet rör bl.a. undantag från viss registrering och offentliggörande och att ska underrättas om beviljade undantag. Enligt propositionen bör det införas en uttrycklig bestämmelse om att kan medge undantag i dessa avseenden och att inspektionen ska meddela om undantagen. Vidare föreslår regeringen att skyldighet enligt LVM och LHF att samarbeta med utländska behöriga myndigheter kompletteras till att även avse samarbete och informationsutbyte med . I dessa lagar anser regeringen också att det ska anges i vilka fall får hänskjuta en fråga till för konfliktlösning. Regeringen bedömer att de ändringar som omnibusdirektivet innebär inte motiverar några lagändringar. Direktivet inför en skyldighet för de behöriga myndigheterna att samarbeta med och lämna uppgifter till de europeiska tillsynsmyndigheterna, och regeringen anser att denna samarbets- och uppgiftskyldighet lämpligen kan införas i förordningen (2009:92) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Kreditinstitutsdirektivet är i huvudsak genomfört i svensk rätt genom lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse och lagen (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar (kapitaltäckningslagen). Ändringarna innebär enligt propositionen att de båda lagarna bör kompletteras med en skyldighet för att samarbeta och utbyta information med Europeiska bankmyndigheten () och . Det bör också anges i lagarna när får hänskjuta en fråga till Europeiska bankmyndigheten för tvistlösning. Regeringen föreslår också att rapporteringsskyldighet anpassas till den nya europeiska tillsynsstrukturen. Enligt 10 kap. 6 § kapitaltäckningslagen gäller att ska komma överens med övriga berörda behöriga myndigheter om vilket beslut som bör fattas med anledning av en ansökan från en finansiell företagsgrupp om att använda olika metoder att beräkna risker. Om myndigheterna inte kan komma överens ska ensam fatta beslut med anledning av ansökan. Eftersom det vid oenighet också är möjligt enligt förordningen om inrättandet av Europeiska bankmyndigheten att hänskjuta ärendet till Europeiska bankmyndigheten har det i direktivet införts en bestämmelse som hanterar hur de båda beslutsprocesserna ska hanteras i förhållande till varandra. Det som anges i direktivet bör enligt propositionen framgå av lagen. Regeringen bedömer att de ändringar som görs i kapitalkravsdirektivet inte medför något behov av lagändringar. Direktivet, som handlar om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper, är i svensk rätt huvudsakligen genomfört genom lagen (2004:46) om investeringsfonder. I propositionen föreslås att den skyldighet som , enligt lagen om investeringsfonder, har att samarbeta med utländska myndigheter med anledning av omnibusdirektivet utökas till att också gälla samarbete och informationsutbyte med Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten, Europeiska bankmyndigheten, Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten och . Regeringen föreslår också att det i lagen om investeringsfonder tas in en bestämmelse som anger i vilka fall får hänskjuta en fråga till Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten för tvistlösning. Vidare föreslår regeringen att rapporteringsskyldighet anpassas till den nya europeiska tillsynsstrukturen. Utskottet bedömer att omnibusdirektivet genomförs på ett lämpligt sätt genom regeringens förslag. Regeringen föreslår att lagförslagen träder i kraft . Utskottet noterar att vid olika tillfällen (t.ex. bet. 2004/05:KU10) har uttalat att författningar i normalfallet inte bör komma ut från trycket senare än före ikraftträdandet. Mot den bakgrunden föreslår utskottet att de föreslagna lagarna träder i kraft . Med den ändringen tillstyrker utskottet propositionen. har efter avlämnandet av propositionen uppmärksammat att det finns en felaktig hänvisning i den nuvarande lydelsen av 12 kap. 10 § lagen om investeringsfonder. I paragrafen hänvisas till föreskrifter som meddelats med stöd av 13 kap. 1 § 10 i lagen. Hänvisningen ska rätteligen vara till 13 kap. 1 § 22. Utskottet föreslår därför på eget initiativ att antar även det förslag till lag om ändring av lagen (2004:46) om investeringsfonder som framgår av bilaga 3. Förteckning över behandlade förslag Proposition 2011/12:70 Europeiskt tillsynssamarbete på finansmarknadsområdet: antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1999:1309) om system för avveckling av förpliktelser på finansmarknaden. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2004:46) om investeringsfonder. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2005:377) om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2006:531) om särskild tillsyn över finansiella konglomerat. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2006:1371) om kapitaltäckning och stora exponeringar. antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden. antar regeringens förslag till lag om ändring i försäkringsrörelselagen (2010:2043). Förslag till lag om ändring i lagen (2004:46) om investeringsfonder Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2004:46) om investeringsfonder att 12 kap. 10 § ska ha följande lydelse. 10 §1[ Senaste lydelse 2008:282.] Om ett fondbolag inte lämnar de upplysningar som det är skyldigt att göra enligt föreskrifter som meddelats med stöd av 13 kap. 1 § 10, får besluta att bolaget ska betala en förseningsavgift på högst . Avgiften tillfaller staten. Om ett fondbolag inte lämnar de upplysningar som det är skyldigt att göra enligt föreskrifter som meddelats med stöd av 13 kap. 1 § 22, får besluta att bolaget ska betala en förseningsavgift på högst . Avgiften tillfaller staten. Denna lag träder i kraft .