bet · H001FöU2 · 2012-11-06 00:00:00 — 2012/13:FöU2 Beredskapslagring av olja I detta betänkande behandlas regeringens proposition 2011/12:162 En ny lag om beredskapslagring av olja och en motion som väckts med anledning av propositionen. Bakgrunden till propositionens förslag är behovet av att genomföra rådets direktiv /119/EG av om skyldighet för medlemsstaterna att inneha ett minimilager av råolja och/eller petroleumprodukter. beredskapslagring regleras genom lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol. Lagen har reviderats ett flertal gånger. Regeringens lagförslag ersätter lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol. Regeringens lagförslag innehåller ett antal bestämmelser som står i samklang med nuvarande lag: beredskapslager ska även fortsättningsvis bestå i huvudsak av s.k. lagringsbränslen. Principerna i den nuvarande ordningen när det gäller beräkning av beredskapslager bör bestå. Ekonomiska aktörer ska även fortsättningsvis hålla lager. Import och försäljning eller förbrukning inom landet bör ligga till grund för lagringsskyldighet. Storleken på det lager som ska hållas bör bestämmas utifrån procentandel och basmängd. Lagringsskyldigheten bör fullgöras med lagringsbränslen som den lagringsskyldige äger. Även fortsättningsvis bör det vara regeringen som fattar beslut om användning av beredskapslager. I propositionen föreslås också ett antal nya bestämmelser. Bland annat anges i lagen två metoder för beräkning av storleken på beredskapslager, att statliga förvaltningsmyndigheter är lagringsskyldiga om regeringen har beslutat att myndigheterna ska hålla lager, att en tillståndsplikt införs när det gäller den utvidgade möjlighet att delegera lagerhållning som direktivet öppnar för, att uppgifter i form av statistiska sammanställningar fortlöpande ska redovisas till Europeiska kommissionen, att tillsynsmyndigheten ska upprätta en beredskapsplan om hur beredskapslager ska användas vid allvarliga försörjningsavbrott och hur en begränsning av förbrukning ska genomföras, att Europeiska kommissionen får rätt att på begäran få uppgifter och tillträde till anläggningar, lokaler och områden på samma sätt som den svenska tillsynsmyndigheten. Regeringen föreslår i ett flertal fall föreskrifter på lägre nivå än lag på grund av bestämmelsernas detaljkaraktär eller för att det kan finnas behov av att inom snäva tidsramar anpassa regelverk efter ändrade förhållanden. Det gäller t.ex. vilka bränslen som ska vara lagringsbränslen, den exakta volymen för lagringsskyldighetsgrundande import och försäljning eller förbrukning, tillstånd att lagra andra lagringsbränslen än sådana som sålts eller förbrukats, vad som ska ingå i den beredskapsplan som tillsynsmyndigheten ska upprätta, hur lagringsavgift ska beräknas och förseningsavgiftens utformning. Utskottet föreslår att antar lagförslagen och avslår motionsyrkandena. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Lagringsåret som har inletts ska avslutas . Den upphävda lagen ska dock fortfarande gälla för det lagringsår som har inletts . I betänkandet finns en reservation (SD). Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ny lag om beredskapslagring av olja antar regeringens förslag till 1. lag om beredskapslagring av olja. 2. lag om ändring i lagen (1994:1776) om skatt på energi. 3. lag om ändring i elberedskapslagen (1997:288). 4. lag om ändring i tullagen (2000:1281). Därmed bifaller proposition 2011/12:162 punkterna 14 och avslår motion 2012/13:Fö1 av (SD) yrkandena 13. Reservation (SD) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (M), (S), (M), (S), (M), (FP), (S), (C), (S), (MP), (SD), (V), (M), (S) och (KD). I detta betänkande behandlas regeringens proposition 2011/12:162 En ny lag om beredskapslagring av olja. Regeringen uppdrog åt () att lämna förslag till lag om beredskapslagring av oljeprodukter m.m. som är anpassad till och övriga internationella åtaganden. Med hänsyn till de förändrade förutsättningarna i och att lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol har reviderats ett flertal gånger fick myndigheten i uppdrag att utarbeta ny lagstiftning. lämnade ett förslag i rapporten till ny lag om beredskapslagring av olja m.m. tog därefter fram en promemoria med förslag på en ny lag för att genomföra rådets direktiv /119/EG av om skyldighet för medlemsstaterna att inneha minimilager av råolja och/eller petroleumprodukter. Propositionen grundar sig på promemorian. Regeringen har inhämtat Lagrådets yttrande och har i huvudsak följt Lagrådets förslag. En motion har väckts med anledning av propositionen. En förteckning över behandlade förslag och propositionen finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Ny lag om beredskapslagring av olja Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag om en ny lag om beredskapslagring av olja och avslår motionsyrkanden om inrättande av ett svenskt beredskapslager, begränsning av delegeringsrätten till att gälla en central lagringsenhet eller en annan ekonomisk aktör i samt att i lagen införa en bestämmelse om framtagande av prioriterings- och ransoneringssystem. Jämför reservation (SD). I förarbeten till tidigare riksdagsbeslut framgår att föreskrifter om lagring av olja för kris- och krigssituationer har funnits i . infördes en skyldighet för oljehandeln att hålla lager av vissa oljeprodukter. De lagringsskyldiga svarade för finansieringen av lagringsanläggningar, olja och driftkostnader. genomfördes en rad oljelagringsprogram. Den s.k. oljekrisen ändrade förutsättningarna för oljelagringen. utformade ett internationellt energiprogram, IEP, till vilket anslöt sig 1974. I detta program ingår bl.a. ett krishanteringssystem uppbyggt kring nationella beredskapsreserver, företrädesvis i form av oljelager, samt ett fördelningssystem som ska aktiveras om tillförseln av någon anledning sjunker under en viss nivå. Regeringen tillsatte 1993 en utredning med uppdraget att göra en översyn av beredskapslagringen av olja. Utredningen kom fram till att en särskild statlig organisation med anläggningar som drivs i egen regi inte längre var motiverad och bör avvecklas. Utredningen föreslog en omfattande integration mellan krigslagring och kommersiell lagring inom näringslivet (SOU 1993:87, SOU 1994:116). Avvecklingen av statliga lager genomfördes och lagringsvolymerna minskade. upphävdes bestämmelserna om särskild krigslagring vid anläggningar som producerar värme och el. Enligt rådets direktiv /67/EG har medlemsstaterna skyldighet att inneha minimilager av råolja och/eller petroleumprodukter. Lagren beräknas dock på grundval av den inhemska dagliga genomsnittsförbrukningen under föregående kalenderår, till skillnad från lagringsskyldigheten i ovan nämnda avtal om ett internationellt energiprogram som beräknas på grundval av nettoimporten av olja och petroleumprodukter. Metoderna för beräkning av lagringsskyldighet, och metoderna för beräkning av gemenskapens beredskapslager måste anpassas så att de mer liknar de som används vid tillämpningen av . Det är detta behov av harmonisering som uppnås med direktiv /119/EG. analyserade på regeringens uppdrag överensstämmelsen mellan direktivet och nuvarande lagstiftning. I rapporten till ny lag om beredskapslagring av olja m.m. redogör för vilka bestämmelser som kan föras över från lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol, förkortad LBOK, vilka bestämmelser som blir obsoleta samt lämnade förslag på nya bestämmelser som kan behövas. med förslag på ny lag remissbehandlades. En promemoria med ett mer detaljerat lagförslag utarbetades därefter på : En ny lag om beredskapslagring av olja. Rapportens och promemorians förslag överensstämmer i sak till övervägande del. I promemorian föreslås att flera av rapportens mer detaljerade lagförslag genomförs som förordning eller myndighetsföreskrifter. Regeringen föreslår att en ny lag ersätter lagen (1984:1049) om beredskapslagring av olja och kol. Regeringens förslag och promemorian överensstämmer i sak till stor del. Artiklar i rådets direktiv som kräver genomförandeåtgärder Rådets direktiv /119/EG består av 27 artiklar. Regeringens bedömning är att artiklarna 26, 8, 9.5, 12, 14, 16, 18, 20, 21 och 25 kräver författningsändringar. När det gäller direktivets syfte som anges i artikel 1 krävs inga genomförandeåtgärder. De artiklar som kräver genomförandeåtgärder har i stora drag följande innehåll: Artikel 2 definierar tretton uttryck. De definitioner som får betydelse vid det svenska genomförandet återfinns i lagförslaget (allvarligt försörjningsavbrott, beredskapslager, inhemsk konsumtion, kommersiella lager och referensår). Artikel 3 ålägger medlemsstaterna att hålla beredskapslager. Artikeln anger bestämmelser om beräkning av lagringsskyldigheter. Artikel 4 anvisar hur medlemsstaternas lagernivåer ska beräknas. I artikel 5 slås fast att medlemsstaterna har ett ansvar för att beredskapslager är ständigt tillgängliga och fysiskt åtkomliga. System för identifiering, redovisning och kontroll av lagren ska upprättas. Artikel 6 anger att varje medlemsstat ska föra ett register över alla de beredskapslager, utom särskilda lager, som den håller för egen räkning. Artikel 8 anger att ekonomiska aktörer som ålagts lagringsskyldighet ska få rätt att delegera en del av skyldigheten. Artikeln anger också under vilka förhållanden som medlemsstaterna får begränsa delegationsrätten. I artikel 9 anges att varje medlemsstat får åta sig att, under vissa villkor, vidmakthålla oljelager på en miniminivå, beräknat i antal konsumtionsdagar, s.k. särskilda lager. Varje medlemsstat som inte håller särskilda lager ska se till att minst en tredjedel av dess lagerhållningsskyldighet har formen av produkter som är sammansatta enligt artikel 2 och 3. Artikel 12 ålägger varje medlemsstat att upprätta statistiska sammanställningar och vidarebefordra dessa till kommissionen. I artikel 14 anges att medlemsstaterna ska sända till kommissionen en statistisk sammanställning över de kommersiella lagervolymer som hålls på deras territorium. I artikel 16 framgår att biodrivmedel och tillsatser endast ska beaktas vid beräkningen av lagringsskyldighet enligt artiklarna 3 och 9 om de har blandats med de berörda petroleumprodukterna. Artikel 18 anger att kommissionen, i samordning med medlemsstaterna, får genomföra översyner av medlemsstaternas krisberedskap och därtill hörande lagring samt närmare villkor för hur dessa översyner ska genomföras. Artikel 20 anger att medlemsstaterna ska införa förfaranden för att hela eller delar av beredskapslagren ska kunna tas i bruk i fall av allvarliga leveransstörningar och för att de ska kunna införa begränsningar av förbrukningen, bl.a. genom prioriterad tilldelning av petroleumprodukter till vissa kategorier av konsumenter. Medlemsstaterna ska upprätta beredskapsplaner som ska aktiveras vid allvarliga leveransstörningar och utarbeta organisatoriska åtgärder för att sådana planer ska kunna genomföras samt på begäran informera kommissionen om dessa. Artikeln anger även under vilka förutsättningar beredskapslagren får tas i anspråk. Kommissionen ska fastställa en tidsfrist inom vilken medlemsstaterna ska återställa sina lager efter att de har tagits i anspråk. I artikel 21 anges att påföljder ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. Artikel 25 anger datum för införlivande av direktivet. Storlek och sammansättning på beredskapslager Direktivet anger två olika metoder för beräkning av storleken på medlemsstaternas beredskapslager. Utgångspunkten är antingen den dagliga nettoimporten eller den inhemska konsumtionen. Regeringen framhåller att beräkningen utifrån den inhemska konsumtionen främst torde vara avsedd för medlemsstater med inhemsk oljeproduktion eftersom deras konsumtion lär vara större än importen. Direktivet har dock fått en sådan utformning att medlemsstaterna ska ta ställning till vilken mängd, enligt beräkningsmetoderna, som är störst och rapportera detta till kommissionen i statistiska sammanställningar. Regeringen föreslår att båda metoderna för beräkning av storleken på beredskapslager bör anges i den svenska lagen. Ställningstagandet till vilken metod som ska användas bör även göras beroende av vilken av de båda mängderna som är störst. Regeringen understryker att direktivets metoder måste ligga till grund för de svenska beräkningarna. När det gäller regler för beräkning av nettoimport, inhemsk konsumtion eller hållna lager är det regeringens bedömning att de blir så detaljerade att de bör finnas på lägre nivå än lag. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör få bemyndigande att meddela föreskrifter som säkerställer att metoderna tillämpas. Bemyndigandet bör formuleras brett så att det även täcker in exempelvis genomförandet av direktivets bestämmelser om hur biodrivmedel och tillsatser ska beaktas vid beräkningen av hur stor andel som ska lagras . beredskapslager ska bestå av lagringsbränslen och råolja De länder som inte håller s.k. särskilda lager ska säkerställa att minst en tredjedel av landets samlade beredskapslager utgörs av färdiga produkter. Eftersom inte håller särskilda lager måste detta krav tillgodoses. består beredskapslager i huvudsak av s.k. lagringsbränslen; råolja får endast lagras efter tillstånd. Regeringen föreslår att det även fortsättningsvis ska vara så. Eftersom dagens lagringsbränslen ingår i de produktkategorier som räknas upp i direktivet kommer därför kravet på att en viss del av beredskapslagret ska utgöras av produkter att uppfyllas. Men direktivets krav på fördelningen mellan råolja och lagringsbränslen bör tydligt anges i lagen så att den yttersta gränsen framgår inom vilken sammansättningen på landets samlade beredskapslager får fastställas. När det gäller krav på lagring av biobränslen, som en remissinstans menar borde övervägas i svensk författning, framhåller regeringen att det är dess uppfattning att frågan om ett generellt krav på lagring av biobränsle inte bör hanteras i samband med genomförandet av det aktuella direktivet som tar sikte på att säkerställa en hög nivå av säkerhet när det gäller oljeförsörjningen i Europeiska unionen. Regeringen anser att det är lämpligt att lagringsbränslen utgörs av de bränslen som föreslagit. Däremot bör det inte på lagnivå anges vilka bränslen som ska vara lagringsbränslen. Skälet är, enligt regeringen, att om det skulle bli stora förändringar i nettoimporten skulle det kunna bli aktuellt att ändra sammansättningen av lagringsbränslen så att även tillkommande större importörer av andra bränslen än dem som har fastställts som lagringsbränslen blir lagringsskyldiga. Detta bör kunna ske inom snävare tidsramar än en lagändring kräver. Regeringen bör därför få ett normgivningsbemyndigande som innebär att det i förordning kan anges vilka bränslen som ska vara lagringsbränslen. När det gäller flygfotogen anför regeringen att eftersom det finns skäl att framöver säkra en god försörjningsberedskap i också för flygets behov bör flygfotogen omfattas av lagringsskyldighet på samma sätt som övriga lagringsbränslen. Andelen lagringsbränslen ska fastställas för varje lagringsår När 90 dagars nettoimport av energiprodukter under referensåret (eller i förekommande fall 61 dagars konsumtion) har räknats fram ska den översättas till lagringsbränslen så att beredskapslager motsvarar nettoimporten. En liknande beräkning görs men utgångspunkten är införsel och försäljning av lagringsbränslen. Principerna i den nuvarande ordningen bör bestå, menar regeringen. Regeringen föreslår att en generell procentandel även fortsättningsvis bör beslutas för vart och ett av lagringsbränslena med utgångspunkt i de lagringsskyldigas sammanlagda försäljning eller förbrukning i landet av lagringsbränslen under ett referensår efter vissa avdrag. Procentandelen styr sedan hur stor del som ska lagras av alla lagringsskyldiga under kommande lagringsår. Enligt gällande rätt är det regeringen som beslutar om procentandelen av referensårets förbrukning och försäljning. Regeringen föreslår att beslutet flyttas till tillsynsmyndigheten eftersom myndigheten har sakkunskap på området. beredskapslager ska hållas av ekonomiska aktörer hålls beredskapslager av företag i oljebranschen. Regeringens uppfattning är att det även fortsättningsvis ska vara ekonomiska aktörer som ska hålla lager. Regeringen framhåller att det dock inte går att utesluta att det kan bli aktuellt på nytt att myndigheter deltar i beredskapslagringen. Det bör därför anges i lagen att en statlig förvaltningsmyndighet är lagringsskyldig om regeringen har beslutat att myndigheten ska hålla lager. Regeringen anför att det även fortsättningsvis bör vara import och försäljning eller förbrukning inom landet som grundar lagringsskyldighet. Regeringen föreslår därför en bestämmelse som anger att den som under ett referensår har importerat råolja eller lagringsbränslen till landet och sålt eller förbrukat lagringsbränslen i landet ska vara lagringsskyldig. Den mer exakta volymen för lagringsskyldighetsgrundande import och försäljning eller förbrukning bör fastställas i föreskrifter på lägre nivå än lag. Det är import och försäljning eller förbrukning under ett referensår som bör grunda lagringsskyldighet. Referensåret definieras i den föreslagna lagen som det kalenderår som föregår ett lagringsår. Lagringsåret föreslås löpa till och med påföljande år och är också definierat i förslaget till lag. Genom förslaget ändras lagringsårets löptid jämfört med vad som anges i LBOK. Regeringen menar att det är rimligt att uppgifter som kan ligga till grund för prövning av lagringsskyldighet lämnas på tillsynsmyndighetens begäran. För att tillsynsmyndigheten ska veta vem begäran ska riktas till måste tillsynsmyndigheten få tillgång till uppgifter om import av råolja eller lagringsbränslen till landet. kan tillhandahålla uppgifter om import men dessa uppgifter omfattas hos av sekretessbestämmelsen i 27 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Regeringen föreslår att den blivande tillsynsmyndigheten i enlighet med förslag förs in i den redan befintliga regleringen för uppgiftsskyldighet gentemot andra myndigheter i 11 kap. 6 § tullagen. När det gäller undantag för gasturbinanläggningar och oljekondensverk från det generella kravet på lagringsskyldighet, vilket föreslår (eftersom det skulle innebära att i vart fall vissa av dem både skulle behöva hålla beredskapslager och ingå i effektreserven), anser regeringen att regelverket bör ge utrymme för att göra undantag från lagringsskyldighet. Bestämmelser bör dock inte finnas på lagnivå. I propositionen föreslås att det ska vara möjligt för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att föreskriva om undantag från lagringsskyldighet med stöd av ett bemyndigande. Storlek och sammansättning på lager Enligt regeringens uppfattning bör storleken på det lager som en lagringsskyldig ska hålla bestämmas utifrån procentandel och basmängd även fortsättningsvis. Reglerna bör dock inte finnas på lagnivå eftersom de blir av detaljerad karaktär. När det gäller sammansättningen på den lagringsskyldiges lager är huvudregeln att det ska bestå av sådana lagringsbränslen som den lagringsskyldige har sålt eller förbrukat under referensåret. Möjligheten att lagra andra lagringsbränslen än sådana som har sålts eller förbrukats eller att lagra råolja bör vara begränsad och kräva tillstånd. Regeringen menar att de förutsättningar som ska gälla för tillstånd torde bli detaljerade och därför bör framgå av förordning eller av myndighetsföreskrifter. Vidare bör råolja endast få lagras av oljeraffinaderiföretag, en ordning som finns . Beslut om lagringsskyldighet ska fattas för varje lagringsår. Förändringar som får konsekvenser för det samlade beredskapslagret kan dock inträffa under ett lagringsår, framhåller regeringen och föreslår att ett beslut om lagringsskyldighet bör kunna ändras under pågående lagringsår om det är nödvändigt för att storleken på beredskapslager ska kunna upprätthållas. Den lagringsskyldige ska äga lagringsbränslena Som huvudregel bör lagringsskyldigheten, på samma sätt som , fullgöras med lagringsbränslen som den lagringsskyldige äger. Om den som är lagringsskyldig har uppdragit åt någon annan att hålla lager bör dock lagringsskyldigheten få fullgöras med lagringsbränslen som den som håller lagret äger. En motsvarighet till den bestämmelsen finns i LBOK. Jämfört med nuvarande ordning blir möjligheterna att delegera lagerhållning större eftersom direktivet medger beredskapslagring genom delegering i hela unionen. har utlandslagring endast kunnat ske om haft avtal om detta med det land där lagringen ska ske. Regeringens uppfattning är att delegering bör, enligt den svenska lagen, kräva tillstånd oavsett om den ska ske inom eller utanför landet. Detta innebär en mer omfattande tillståndsplikt än enligt direktivet som endast föreskriver att tillstånd krävs vid utlandslagring. Bestämmelserna om tillstånd bör bl.a. omfatta lagringsperiodens längd och volymen som får lagras. De bör utformas så att de säkerställer kraven på förvaring och lagrens tillgänglighet. Bestämmelserna blir av detaljerad karaktär och kan inom snäva tidsramar behöva anpassas till ändrade förhållanden. Regeringen föreslår därför att de bör finnas i föreskrifter på lägre nivå än lag. Tillgängliga och fysiskt åtkomliga lager Medlemsstaterna ska hålla beredskapslagren tillgängliga och fysiskt åtkomliga. Detta gäller såväl ett lands egna lager som de lager som hålls inom landets territorium för en annan medlemsstats räkning. Tillgänglighet handlar, i detta sammanhang, både om lokalisering av lager och om möjlighet att transportera lager till slutanvändare och marknader inom tidsramar och på villkor som lindrar uppkomna leveransproblem. Regeringen framhåller att det förekommer att oljebolag pantsätter sina varulager, däribland råolja eller lagringsbränslen som är en del av ett beredskapslager. Pantsättning kan äventyra ett lagers tillgänglighet. På samma sätt som drar regeringen slutsatsen att det inte finns något uttryckligt förbud mot pantsättning av lager i direktivet. Regeringens uppfattning är att direktivet, i dessa delar, bör genomföras dels genom en bestämmelse om innehållet i statistiska sammanställningar, dels genom en bestämmelse om informationsskyldighet för lagringsskyldiga för att medlemsstaten ska bli uppmärksammad på om rådigheten över ett lager är inskränkt. Den som är lagringsskyldig eller den som utför lagring åt någon annan bör därför åläggas att underrätta tillsynsmyndigheten om ett lager som hålls blir föremål för beslut om beslag eller verkställighetsåtgärd eller innehas av bolag som är försatta i konkurs eller har ingått en ackordsuppgörelse med borgenärer. Myndigheten bör åläggas ett utredningsansvar efter att ha mottagit en sådan underrättelse. Myndighetens uppgift bör i det skedet bli att säkerställa att beredskapslagret är så stort att det motsvarar de skyldigheter landet har. Regeringen anför att om ett lager inte får tas med i en statistisk sammanställning för att exempelvis en verkställighetsåtgärd har beslutats kan storleken på samlade beredskapslager påverkas så att miniminivån inte upprätthålls. Det måste därför gå att ändra på både beslut om procentandelen av lagringsbränslen som ska lagras under lagringsåret och beslut till de lagringsskyldiga om storleken på de lager som ska hållas. Regeringen bedömer att det bör framgå på lagnivå att beslut om lagringsskyldighet får ändras under pågående lagringsår om det är nödvändigt för storleken på beredskapslager. När det gäller frågor om förvaring av lager och uppgiftsskyldighet föreslås att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör få ett bemyndigande att meddela föreskrifter. Medlemsstaterna ska hålla register över lager och fortlöpande redovisa uppgifter i form av statistiska sammanställningar till kommissionen. De statistiska sammanställningarna ska avse både beredskapslager och kommersiella lager som finns på medlemsstatens territorium.