bet · GZ01KU10 · 2012-01-10 00:00:00 — efter utskottets beslut) överlämnades en promemoria från med regeringens bedömning. I det femte fallet, förslaget om förordningen om europeisk statistik om trygghet mot brott, beslutade justitieutskottet att begära in regeringens bedömning i subsidiaritetsfrågan. efter utskottets beslut) upprättades en promemoria vid med regeringens bedömning. Dock framgår av underhandsuppgifter från justitieutskottets kansli att dröjsmålet med överlämnandet av regeringens bedömning hade godkänts i förväg av utskottets presidium. I ytterligare ett fall lämnades informationen om regeringens bedömning senare än . I detta fall, som rörde förslaget om beslut om Europaåret för aktivt åldrande, beslutade socialutskottets presidium att regeringen skulle informera utskottet om sin bedömning av tillämpningen av subsidiaritetsfrågan i det aktuella förslaget. Enligt beslutet skulle regeringens bedömning meddelas i en promemoria . efter presidiets beslut) överlämnades en promemoria från . Beslutet innebar alltså att regeringen gavs än de i riksdagsordningen föreskrivna (i detta fall ). Av samtliga här granskade subsidiaritetsärenden är ytterligare ett ärende ett sådant fall (ändringen av förordningen om kreditvärderingsinstitut), där finansutskottet beslutade om en tidsfrist . I detta fall lämnade dock regeringen likväl sin bedömning . I sammanhanget kan även noteras hur den genomsnittliga tiden för att avgöra ett subsidiaritetsärende påverkas vid en begäran om regeringens bedömning i subsidiaritetsfrågan. Tabell 7.2 Genomsnittlig tidsåtgång () för beslut i subsidiaritetsärenden Ärenden där regeringens bedömning inte begärdes Ärenden där regeringens bedömning begärdes Källa: databas för EU-dokument Lemur samt kanslis genomgång och analys av utskottens protokoll och akter i subsidiaritetsärenden. ª Värdena inkluderar inte de tre fall där utskotten hade hunnit fatta sina beslut i subsidiaritetsärenden före kammarens hänvisning. är det ett ärende (förslag till ändring i förordningen om ett program för finansiellt stöd inom energiområdet, KOM(2010) 283) och är det två ärenden (förslag till direktiv om anonyma verk, KOM(2011) 289 och det s.k. standardiseringspaketet, KOM(2011) 315). Av tabell 7.2 ovan framgår antalet genomsnittliga dagar3[ Samtliga angivelser och beräkningar av antalet genomsnittliga dagar i tabell 7.2 baserar sig på Excel-beräkningar, vilka i sin tur grundar sig på ett antagande om månader (dvs. att ett helt kalenderår har ). Små avvikelser kan därför förekomma (främst vad gäller tidsperioder som omfattar februarimars).] för att slutföra subsidiaritetsärenden för tre tidsperioder för både samtliga ärenden och för endast de här granskade ärendena. Med antalet genomsnittliga dagar avses skillnaden mellan dagen för kammarens hänvisning av ärendet till det beredande utskottet och dagen för utskottets bedömning att förslaget inte strider mot subsidiaritetsprincipen4[ I de fem fall där utskottet beslutade att avlämna ett utlåtande med förslag om ett motiverat yttrande till kammaren (dvs. då utskottet bedömde att förslaget stred mot subsidiaritetsprincipen) har dagen för utskottets justering av utlåtandet använts.]. I tabell 7.2 kan utläsas en marginell tidsskillnad i avgörandet av subsidiaritetsärenden såtillvida att de ärenden där regeringens bedömning begärdes av utskotten har i genomsnitt tagit drygt längre än de subsidiaritetsärenden där regeringens bedömning inte begärdes. Någon tydlig och konsekvent trend under de tre granskade delperioderna kan inte skönjas. En tendens är dock att skillnaden i handläggningstiden mellan de ärenden då regeringens bedömning efterfrågas av riksdagsutskotten och de andra subsidiaritetsärendena minskar. En sådan liknande minskning kan iakttas vad gäller samtliga subsidiaritetsärenden under de tre granskade delperioderna. Formen för regeringens bedömning Granskningen visar att regeringens bedömning i subsidiaritetsfrågan i de allra flesta fall har lämnats skriftligen. I åtta fall har bedömningen lämnats muntligen. I tre av dessa (fördjupat samarbete om val av lag för skilsmässa, beslutet om europeisk kulturarvsmärkning och beslutet om Europaåret för aktivt åldrande) har bedömningen även lämnats i en faktapromemoria eller särskild promemoria som överlämnades före den muntliga föredragningen. I sex av dessa åtta fall lämnades regeringens bedömning av statssekreteraren vid , i ett fall av statssekreteraren vid och i ett fall av stabschefen vid . Tabell 7.3 Formen för avlämnande av regeringens bedömning Skriftligen (särskild promemoria) Skriftligen (faktapromemoria) Källa: kanslis genomgång och analys av utskottens protokoll och akter i subsidiaritetsärenden. Som framgår av tabell 7.3 ovan har regeringens bedömning lämnats skriftligen i 33 fall. I 20 fall lämnades den skriftliga bedömningen i en särskild promemoria. Utformningen av de s.k. särskilda promemorior genom vilka det ansvariga utskottet meddelats regeringens bedömning av subsidiaritetsprincipens tillämpning redovisas nedan mer i detalj. I de övriga fallen (13 st.) lämnades regeringens skriftliga bedömning inom ramen för en faktapromemoria. Vad gäller utvecklingen av olika sätt för regeringen att lämna sin bedömning kan man urskilja att andelen bedömningar som lämnas i faktapromemorior i viss utsträckning har ökat . Det vanligaste sätt på vilket regeringens bedömning lämnades till under hela den granskade tidsperioden är dock skriftligen i en särskild promemoria. De 20 särskilda promemoriorna är i allt väsentligt utformade på samma sätt. I promemoriorna redovisas utöver regeringens bedömning oftast förslagets bakgrund och en sammanfattning av förslaget, i vissa fall även den rättsliga grunden och beslutsproceduren. Promemoriornas längd varierar från drygt 1 sida till 3,5 sidor (i genomsnitt var de 2 sidor långa). Själva bedömningens textomfång varierar från några rader till en hel sida (i genomsnitt var bedömningarna drygt en halv sida långa). Utöver uppgift om vilket departement som promemorian upprättats vid innehåller fyra av promemoriorna uppgifter om såväl enhetens som den ansvarige tjänstemannens namn och sex av promemoriorna uppgift om enhetens namn. I en av promemoriorna (den om förordningen om stöd till bananproducerande AVS-länder) återfinns uppgifter om en gemensam beredning med andra enheter. Av promemorian (som upprättades vid UD:s enhet för multilateralt utvecklingssamarbete) framgår att en gemensam beredning ägde rum med Statsrådsberedningens EU-enhet, UD:s rättsekretariat och enheten för internationell handelspolitik, och skogs- och lantbruksenhet. Enligt cirkulär 2 ska det ansvariga departementet skriva en faktapromemoria om kommissionens förslag till viktigare rättsakter. I cirkuläret anges riktlinjer för utformningen av faktapromemorior, bl.a. ska dessa promemorior innehålla uppgift om förslagets innehåll, dess EU-politiska sammanhang, hur förslaget förhåller sig till svenska regler samt konsekvenser för om förslaget genomförs. Även om det inte anges i cirkuläret att faktapromemorior ska innehålla uppgifter om regeringens bedömning av subsidiaritetsprincipens tillämpning, innehåller de som regel ett särskilt avsnitt som behandlar subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna. Enligt cirkuläret ska en faktapromemoria gemensamberedas i enligt riktlinjerna i Statsrådsberedningens PM Samrådsformer i och cirkulär 3 Riktlinjer för beredning i av svenska ståndpunkter i EU-frågor m.m. Därtill anges följande om beredningen av faktapromemorior i cirkuläret (s. 45): Beredningstiden för faktapromemorian är . Den beredda faktapromemorian överlämnas till EU-kansliet som ser till att den stäms av med samordningskansliet i Statsrådsberedningen (SB). Promemorian numreras och överlämnas sedan av EU-kansliet till kammarkansli. Hanteringen inom SB beräknas ta . ska ha faktapromemorian från det att kommissionens förslag publicerats. Därför är det angeläget att arbetet med faktapromemorian inleds omgående när kommissionens förslag offentliggjorts. EU-kansliet sänder en kopia på faktapromemorian till ansvarigt departement och till EU-representation i . Promemoriorna publiceras på webbplats. De publiceras också i en särskild volym i riksdagstrycket efter varje . De här granskade faktapromemoriornas längd varierar från 3 till 14 sidor (i genomsnitt var de 8,5 sidor långa). Själva omfattningen av avsnittet som berör subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna varierar från några rader till nästan två sidor (i genomsnitt var dessa avsnitt drygt en halv sida långa). Några väsentliga skillnader mellan subsidiaritetsprövningsärendena beroende på till vilket departement den aktuella frågan hör kan inte urskiljas. Vissa iakttagelser låter sig dock göras. Granskningens underlag tillåter dock endast jämförande observationer mellan tre av de sju ovan nämnda departementen (Justitie-, Finans- och Näringsdepartementen). Vad gäller den genomsnittliga tiden för regeringens svar finns nästan inga skillnader mellan departementen. Regeringens bedömning avseende ärenden inom Justitie- och Näringsdepartementens ansvarsområden lämnades i genomsnitt . För var den genomsnittliga tiden . Vad gäller formen för avlämnande av regeringens bedömning i subsidiaritetsfrågan lämnade endast regeringens bedömning i muntlig form (ibland hade den muntliga föredragningen föregåtts av skriftligt information till det ansvariga utskottet om regeringens bedömning). Några skillnader i sättet varpå de tre departementen lämnade regeringens bedömning i skriftlig form (i en särskild promemoria eller i en faktapromemoria) återfinns inte mellan departementen. Genom en skrivelse som sändes till begärde utskottet svar på ett antal frågor. Som svar översändes en promemoria upprättad inom Statsrådsberedningen (bilaga 7.2). Promemorian bygger på underlag från Justitie-, Utrikes-, Social-, Finans-, Landsbygds-, Närings-, Kultur- och Arbetsmarknadsdepartementen. Som svar på utskottets fråga om skälen till att regeringens bedömning av subsidiaritetsprincipens tillämpning enligt uppgifter i akthandlingar hos riksdagsutskotten lämnades efter tvåveckorstidsfristen i fem fall uppges i promemorian att de berörda utskotten i tre av dessa fall satte en svarstid som var längre än den tidsfrist som föreskrivs i riksdagsordningen. I de två andra fallen träffades en överenskommelse om anstånd med det berörda utskottet. Vad gäller beslutet om europeisk kulturarvsmärkning anges att kulturutskottet satte en svarstid som var längre än den föreskrivna tidsfristen och att tidpunkten försköts ytterligare på grund av att det utskottssammanträde vid vilket bedömningen skulle meddelas senarelades. I fallen med det nya insättningsdirektivet och investerarskyddsdirektivet framgår av svarspromemorian att finansutskottet i sin begäran om information angav en svarstid som var längre än den föreskrivna tidsfristen. Vad gäller beslutet om ramprogrammet för för grundläggande rättigheter anges att skälet till att bedömningen redovisades som föreskrivs i riksdagsordningen är att en överenskommelse om anstånd hade träffats med justitieutskottet. Överenskommelsen innebar att svaret från kunde vänta till efter julledigheten. Även i fallet med förordningen om europeisk statistik om trygghet mot brott träffades en överenskommelse om anstånd med justitieutskottet med innebörden att tidsfristen förlängdes till . Orsaken till att en förlängd tidsfrist begärdes var att ärendet inte var färdigberett inom och med berörda myndigheter. I frågan om interna berednings- och handläggningsrutiner avseende ärenden som gäller framtagande av regeringens bedömning av subsidiaritetsprincipens tillämpning anges i svarspromemorian att sedvanliga rutiner för gemensamberedning av regeringsärenden har tillämpats. Vidare anges att ett arbete har påbörjats med att uppdatera och komplettera EU-cirkulär 2 med riktlinjer för handläggning av ärenden som avses. Som svar på utskottets fråga om vilka kommentarer gjorda erfarenheter ger anledning till anges i promemorian att det i de flesta fall varit möjligt att lämna bedömning inom tvåveckorstidsfristen. I svaret anges också att det skulle finnas förutsättningar att ytterligare höja kvaliteten på yttrandena om tidsfristen förlängdes. påpekas att informella kontakter med utskottskanslierna för att få en förvarning om utskottens planering underlättar i förberedelsearbetet. På utskottets fråga om vilka skäl som finns till att information om regeringens bedömning har lämnats i olika former anges att det framförallt är tidsskäl som är avgörande för i vilken form informationen lämnas. Om en faktapromemoria finns färdigställd innan tidsfristen löper ut används den och i annat fall upprättas en särskild promemoria för att informera om regeringens bedömning i subsidiaritetsfrågan. Vidare anges att om en muntlig föredragning i utskottet redan skulle vara planerad inom tvåveckorsfristen kan det i stället övervägas att lämna subsidiaritetsbedömningen i det sammanhanget. Vad gäller faktapromemoriors överlämning till framgår av svarspromemorian att överlämnar faktapromemoriorna till kammarkansli som i sin tur överlämnar dem till det ansvariga utskottet. I de fall EU-kansliet har överlämnat en faktapromemoria strax före utgången av tvåveckorsfristen har undantag gjorts från denna rutin. EU-kansliet har då sänt promemorian både till kammarkansli och det ansvariga utskottet. Det har även förekommit att ett departement har lämnat en faktapromemoria direkt till det ansvariga utskottet. Genom en skrivelse som sändes till begärde utskottet svar på ytterligare frågor om på vilket sätt statsråden involveras i beredningsrutiner i ärenden om regeringens bedömning av subsidiaritetsprincipens tillämpning. översändes en svarspromemoria upprättad inom Statsrådsberedningen (bilaga 7.3). Samtliga departement hade beretts tillfälle att yttra sig över ett utkast till svar. Enligt svarspromemorian handläggs ärenden som gäller framtagande av regeringens bedömning av subsidiaritetsprincipens tillämpning enligt sedvanliga rutiner för gemensam beredning i . Dessa rutiner innebär att avstämningar mellan handläggande tjänstemän och politisk ledning sker inom departementen. Genom sådana samrådsförfaranden säkerställs statsrådens möjligheter att utöva inflytande i ärendena. Som svar på frågan hur beredningsrutinerna påverkas av det faktum att det är regeringens bedömning som efterfrågas av riksdagsutskotten anges att rutinerna påverkas på så sätt att samrådsformen gemensam beredning används. åligger det regeringen att informera ett utskott om sin bedömning av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen i ett utkast till en lagstiftningsakt, om det begärs av utskottet. Enligt riksdagsordningen ska informationen ges . I vissa fall har utskotten beslutat om en längre tidsram. Granskningen ger inte anledning till någon annan slutsats än att informationen har lämnats inom uppsatta tidsramar. I den mån svårigheter för regeringen att lämna sin bedömning inom utsatt tid förelegat har kontakter tagits och anstånd beviljats. Utskottet har vidare övervägt frågan om hur statsråden involveras i beredningsrutiner i ärenden om regeringens bedömning av subsidiaritetsprincipens tillämpning. I granskningen har framförts att sedvanliga rutiner för gemensamberedning av regeringsärenden har tillämpats vid framtagande av regeringens bedömning, att tillämpade rutiner innebär att avstämningar mellan handläggande tjänstemän och politisk ledning sker inom departementen och att statsrådens möjligheter att utöva inflytande i ärendena säkerställs genom sådana samrådsförfaranden. Utskottet saknar i sammanhanget anledning att i detalj anlägga synpunkter på vilka beredningsrutiner som ska tillämpas. Utskottet vill ändå framhålla att det enligt riksdagsordningens bestämmelse är regeringens bedömning av subsidiaritetsprincipens tillämpning i ett aktuellt utkast till en lagstiftningsakt som ett riksdagsutskott kan efterfråga. Bedömningen är således att betrakta som ett uttryck för regeringens gemensamma ståndpunkt i frågan. Inte heller formen för avlämnandet av regeringens bedömning påverkar enligt utskottet hur bedömningen ska betraktas i konstitutionellt hänseende. I sammanhanget kan även noteras att bedömningar av subsidiaritetsprincipens tillämpning i ett ärende i huvudsak torde aktualisera frågor om lämpligheten av en reglering på unionsnivå. Utskottet förutsätter att de rutiner som tillämpas vid framtagande av regeringens bedömningar är utformade på ett sätt som svarar mot de krav som följer av det ovan anförda. Regeringsformen föreskriver att vid beslut om statliga anställningar ska avseende fästas endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Huruvida regeringen i sin utövning av utnämningsmakten lever upp till denna bestämmelse har granskats av utskottet. granskade utskottet regeringens utnämningar av myndighetschefer under 20012003 med avseende på politisk bakgrund och kön (bet. 2003/04:KU10). Utskottet uttalade då att det, för att få en mer heltäckande bild, avsåg att fortsätta att följa regeringens utövande av utnämningsmakten i kommande granskningar. återkom således utskottet till frågan. Uppgifter om utnämningar av myndighetschefer under 20032005 tillfördes granskningen (bet. 2005/06:KU10). De nämnda granskningarna avsåg endast utnämningar av myndighetschefer för statliga myndigheter i . genomförde utskottet en granskning av regeringens utnämningar av ambassadörer och andra chefer vid utlandsmyndigheterna under 20032005 med avseende på politisk bakgrund och kön (bet. 2005/06:KU20). Senast utskottet återkom till frågan om granskning av regeringens utövande av utnämningsmakten var . Utskottet granskade, med avseende på politisk bakgrund och kön, regeringens utnämningar av myndighetschefer för statliga myndigheter i samt ambassadörer och andra chefer vid utlandsmyndigheterna fram till september månads utgång (bet. 2009/10:KU10). Utskottet noterade även de åtgärder som vidtagits av regeringen för att öka öppenheten vid tjänstetillsättningar av chefer vid myndigheter i . Utskottet fortsätter i detta avsnitt sin granskning av regeringens utövande av utnämningsmakten. insamlat material kompletteras med uppgifter om utnämningar under oktober 2009september 2011. Både chefer för myndigheter i och chefer vid utlandsmyndigheterna ingår i granskningen. Till grund för granskningen ligger två promemorior upprättade inom och två upprättade inom (bilaga 8.12). Av 12 kap. 5 § andra stycket regeringsformen (RF) framgår att det vid beslut om statliga anställningar vid förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen ska fästas avseende endast vid sakliga grunder, såsom förtjänst och skicklighet. Enligt förarbetena (prop. 1973:90 s. 405 f.) är bestämmelsen ett uttryck för principen att statliga tjänster ska tillsättas efter objektiva grunder utan hänsynstagande till ovidkommande omständigheter. Med förtjänst avses närmast den vana som förvärvats genom föregående tjänstgöring. Med skicklighet brukar förstås lämpligheten för befattningen, ådagalagd genom teoretisk och praktisk utbildning samt den dittillsvarande verksamhetens art. Bestämmelsen är utformad så att även andra sakliga grunder än förtjänst och skicklighet kan få vägas in i bedömningen, och departementschefen nämnde i det sammanhanget arbetsmarknadspolitiska och lokaliseringspolitiska hänsyn. Vid behandlingen av förslaget till en ny regeringsform kommenterade bestämmelsens formulering. Utskottet förutsatte att arbetsmarknadspolitiska och lokaliseringspolitiska hänsyn kommer att utnyttjas på ett sådant sätt att inga faror för den enskildes rättssäkerhet kommer att uppstå (bet. KU 1973:26 s. 72). Lagen om offentlig anställning Närmare bestämmelser om tillsättning av statliga tjänster finns i lagen (1994:260) om offentlig anställning (). Enligt 4 § ska skickligheten sättas främst, om det inte finns särskilda skäl för något annat. I förarbetena till lagen (prop. 1993/94:65 s. 44) påpekades att förtjänst och skicklighet i regeringsformen nämns endast som exempel och att även andra sakliga grunder kan vägas in vid bedömningen. Enligt 4 § anställningsförordningen (1994:373) ska myndigheten utöver skickligheten och förtjänsten också beakta sådana sakliga grunder som stämmer överens med allmänna arbetsmarknads-, jämställdhets-, social- och sysselsättningspolitiska mål. Enligt 3 kap. 9 § diskrimineringslagen (2008:567) ska arbetsgivaren på en arbetsplats där det inte råder en i huvudsak jämn fördelning mellan kvinnor och män i en viss typ av arbete eller inom en viss kategori av arbetstagare särskilt anstränga sig vid nyanställningar för att få sökande av det underrepresenterade könet. Arbetsgivaren ska försöka se till att andelen arbetstagare av det underrepresenterade könet efter hand ökar. Bestämmelsen anger vidare att första stycket inte ska tillämpas om särskilda skäl talar emot sådana åtgärder eller åtgärderna rimligen inte kan krävas med hänsyn till arbetsgivarens resurser och omständigheterna i övrigt. Regeringens chefspolicy (2005) och chefspolicy Vad gäller förfarandet vid rekrytering av myndighetschefer går det till så att varje departement, efter samråd med Statsrådsberedningen och , svarar för rekrytering av myndighetschefer inom sitt eget område (Regeringens chefspolicy Kvalitet i den statliga chefsförsörjningen, 2005). Gäller chefsrekryteringen en myndighet som leds av en styrelse med fullt ansvar1[ trädde en ny myndighetsförordning (2007:515) i kraft. Med reformen avvecklades styrelser som inte hade fullt ansvar. Myndighetsförordningen reglerar ledningsformerna enrådighetsmyndighet, styrelsemyndighet och nämndmyndighet (2 §).] bör samråd med styrelsen ske om den aktuella kandidaten. En skriftlig kravprofil, baserad på myndigheternas nuvarande och kommande verksamhet, ska alltid tas fram innan sökandet efter kandidater börjar. ska kravprofilerna biläggas akten för respektive anställningsbeslut (prop. 2007/08:1 utg.omr. 2 avsnitt 6.3.2). Regeringen har också anfört att den avser att som regel utannonsera befattningar som myndighetschef (prop. 2007/08:1 utg.omr. 2 avsnitt 6.4). Enligt regeringens bedömning behöver annonseringen kompletteras med andra tillvägagångssätt för att hitta bra chefer, och regeringen anser att det i vissa fall kan bli nödvändigt att tillsätta en tjänst utan föregående annonsering. Avsikten är också att rekryteringskonsulter vid sidan av den befintliga kompetensen i ska kunna bistå regeringen med att hitta och utvärdera kandidater i aktuella anställningsärenden. och högskolor rekryteras rektorer enligt förslag från styrelsen, se 2 kap. 8 § högskoleförordningen (1993:100) och 2 kap. 9 § förordningen (1993:221) för . I dessa fall finns således inget särskilt rekryteringsförfarande inom . Vad gäller ambassadörsbefattningar m.m. i utrikesrepresentationen ligger chefspolicy till grund för rekryteringsprocessen (bet. 2005/06:KU20 del 2 s. 268 f., bet. 2007/08:KU10 s. 281). Rekryteringsprocessen inleds med att en kravprofil för den aktuella befattningen upprättas. Befattningarna utlyses internt inom , men även intresserade utanför har möjlighet att söka. En särskild beredningsgrupp under ledning av expeditionschefen går igenom alla ansökningar. Till varje befattning upprättas ett förslag med tre namn, minst en man och en kvinna. Beredningsgruppen föreslår en lämplig kandidat men överlämnar underlaget i dess helhet till departementsledningen, som efter gemensam beredning med statssekreteraren för jämställdhetsfrågor och Statsrådsberedningen föreslår regeringen den kandidat som bäst motsvarar befattningens krav. redovisade i en svarspromemoria till utskottet att inga moment i rekryteringsprocessen har tillförts eller borttagits i förhållande till den redogörelse som lämnats i ett tidigare granskningsärende (bet. 2007/08:KU10 bilaga 7.1) utöver det att utnämningarna inte längre bereds med statssekreteraren i Integrations- och jämställdhetsdepartementet.