bet · GZ01NU22 · 2012-05-14 00:00:00 — 2011/12:NU22 Tredje inremarknadspaketet för el och naturgas vissa genomförandeåtgärder Tredje inremarknadspaketet för el och naturgas vissa genomförandeåtgärder Utskottet tillstyrker regeringens förslag till ändringar i ellagen (1997:857) och naturgaslagen (2005:403) i proposition 2011/12:77. Ändringarna syftar till att anpassa den svenska lagstiftningen till de EU-författningar som ingår i det s.k. tredje inremarknadspaketet för el och naturgas. En följdmotion om att regeringen ska verka för att ändra om övervakningsplaner avstyrks av utskottet. I betänkandet behandlas även ett antal motioner med elmarknadspolitisk anknytning från den allmänna motionstiden . Motionerna rör bl.a. elmarknadens funktion, elområden, anslutning av små elproduktionsanläggningar och kommunala energibolag. Samtliga dessa motioner avstyrks i berörda delar. I betänkandet finns sju reservationer, varav tre avser utskottets motivering. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ändringar i ellagen och naturgaslagen antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i ellagen (1997:857), 2. lag om ändring i naturgaslagen (2005:403). Därmed bifaller proposition 2011/12:77 punkterna 1 och 2. 2011/12:N5 av (SD). Reservation 1 (SD) Allmänt om elmarknadens funktion 2011/12:N236 av (KD), 2011/12:N274 av m.fl. (S), 2011/12:N285 av och (båda S), 2011/12:N342 av m.fl. (S) yrkande 9, 2011/12:N343 av m.fl. (S) yrkande 6 och 2011/12:N364 av m.fl. (V) yrkandena 1, 2, 4, 6, 8 och 9. Reservation 2 (V) 2011/12:N242 av m.fl. (FP). Reservation 3 (S) motiveringen Reservation 4 (MP) motiveringen Reservation 5 (V) motiveringen Anslutning av små elproduktionsanläggningar 2011/12:N284 av och (båda S). Reservation 6 (S, MP, V) 2011/12:N311 av m.fl. (MP), 2011/12:N343 av m.fl. (S) yrkande 10 och 2011/12:N381 av (C). Reservation 7 (S, MP, V) 2011/12:N280 av (C), 2011/12:N297 av m.fl. (S) och 2011/12:N309 av och (båda M). Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (KD), (M), (S), (M), (S), (M), (M), (S), (FP), (C), (S), (M), (SD), (V), (S), (S) och (MP). Ärendet och dess beredning I detta betänkande behandlas proposition 2011/12:77 Tredje inremarknadspaketet för el och naturgas vissa genomförandeåtgärder en motion som har väckts med anledning av propositionen 13 motioner (19 yrkanden) från den allmänna motionstiden om olika energimarknadsfrågor. Tredje inremarknadspaketet för el och naturgas antog och rådet det s.k. tredje inremarknadspaketet för el och naturgas. Paketet består av följande fem lagstiftningsakter: Elmarknadsdirektivet1[ Direktiv /72/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv /54/EG (EUT L 211, , s. 55, Celex 32009L0072).] Gasmarknadsdirektivet2[ Direktiv /73/EG om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv /55/EG (EUT L 211, , s. 94, Celex 32009L0073).] Förordning om villkor för tillträde till nät för gränsöverskridande elhandel3[ Förordning (EG) nr 714/2009 om villkor för tillträde till nät för gränsöverskridande elhandel och om upphävande av förordning (EG) nr 1228/2003 (EUT L 211, , s. 15, Celex 32009R0714).] Förordning om villkor för tillträde till naturgasöverföringsnäten4[ Förordning (EG) nr 715/2009 om villkor för tillträde till naturgasöverföringsnäten och om upphävande av förordning (EG) nr 1775/2005 (EUT L 211, , s. 36, Celex 32009R0715).] Förordning om inrättande av en byrå för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter (byråförordningen)5[ Förordning (EG) nr 713/2009 om inrättande av en byrå för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter (EUT L 211, , s. 1, Celex 32009R0713).] Paketet syftar till att fullborda inrättandet av en gemensam inre marknad för el och naturgas. Det omfattar bl.a. nya och mer detaljerade åtgärder som ska främja harmoniseringen och dess effekter. Åtgärder föreskrivs inom ett flertal områden, däribland sådana som syftar till att skapa en mer effektiv åtskillnad mellan överföringsverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet, bestämmelser som innebär ett utökat konsumentskydd samt ett mer detaljerat regelverk kring de nationella tillsynsmyndigheternas befogenheter och uppgifter. Som ett led i att genomföra det tredje inremarknadspaketet i överlämnade regeringen propositionen Tredje inremarknadspaketet för el och naturgas (prop. 2010/11:70) till . I propositionen föreslogs nya lagar om certifiering av företag som bedriver överföring av el i stamledningar respektive naturgas genom högtrycksledningar. Vidare föreslogs ett antal ändringar i ellagen (1997:857) och naturgaslagen (2005:403). biföll regeringens förslag (bet. 2010/11:NU21). I den nyssnämnda propositionen konstaterade regeringen att det i en rad frågor saknades underlag för att slutligt ta ställning till om genomförandeåtgärder var nödvändiga eller för att lämna förslag till en författningsreglering. Mot denna bakgrund utarbetades en promemoria i (Tredje inre marknadspaketet för el och naturgas vissa genomförandeåtgärder). Promemorian som har remissbehandlats ligger till grund för förslagen i den nu aktuella propositionen. Lagrådet har granskat förslagen och regeringen har i huvudsak följt Lagrådets förslag. Målen för den svenska politiken för el- och naturgasmarknaderna Målet för den svenska elmarknadspolitiken är att åstadkomma en effektiv elmarknad med väl fungerande konkurrens som ger en säker tillgång på el till internationellt konkurrenskraftiga priser. Målet innebär en strävan mot en väl fungerande marknad med ett effektivt resursutnyttjande och en effektiv prisbildning och omfattar en vidareutveckling av den gemensamma elmarknaden i . Detta innebär en fortsatt satsning på harmonisering av regler och ett utökat samarbete mellan de nordiska länderna. Målet för politiken för naturgasmarknaden är att vidareutveckla gasmarknadsreformen så att en effektiv naturgasmarknad med verklig konkurrens kan uppnås. I regeringens proposition 2011/12:77 Tredje inremarknadspaketet för el och naturgas vissa genomförandeåtgärder föreslås ändringar i ellagen (1997:857) och naturgaslagen (2005:403). Syftet med förslagen är att genomföra delar av EU:s s.k. tredje inremarknadspaket för el och naturgas. Förslaget innebär att vissa samriskföretag på el- respektive naturgasmarknaden ska vara skyldiga att upprätta en övervakningsplan. Ett elnätsföretag ska inte få ingå avtal om tillträde till en ledning eller ett ledningsnät förrän de metoder som har använts för att utforma avtalsvillkoren, med undantag för avgifter för överföring av el och för anslutning, har prövats av nätmyndigheten. Vidare ska den som innehar en förgasningsanläggning (LNG-anläggning) inte få börja tillämpa sin tariff för tillträde förrän de metoder som har använts för att utforma tariffen har godkänts av tillsynsmyndigheten. Regeringen föreslår också att det ska införas tydligare krav på åtskillnad av naturgaslagring i förhållande till produktion av eller handel med naturgas. På naturgasområdet föreslås också bestämmelser som ska säkerställa att kommersiellt känsliga uppgifter inom en transmissions-, lagrings- eller förgasningsverksamhet inte görs tillgängliga för delar av företaget eller koncernen som bedriver annan verksamhet. Regeringen eller tillsynsmyndigheten ska få meddela föreskrifter om skyldighet för sådana företag att offentliggöra information som har betydelse för naturgasmarknadens funktion. Bestämmelserna om undantag för ny naturgasinfrastruktur föreslås få ett delvis annat innehåll. Slutligen ska regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer enligt förslaget få meddela föreskrifter om skyldighet för el- och naturgasleverantörer att dokumentera och bevara uppgifter om leveransavtal och derivatinstrument och på begäran lämna sådana uppgifter till en svensk myndighet eller Europeiska kommissionen. Regeringen föreslår att lagändringarna ska träda i kraft . Vissa genomförandeåtgärder med anledning av tredje inremarknadspaketet för el och naturgas Utskottets förslag i korthet godkänner regeringens förslag till ändringar i ellagen (1997:857) och i naturgaslagen (2005:403). En motion om övervakningsplan för s.k. samriskföretag avslås med hänvisning till att EU-bestämmelserna på detta område måste arbetas in i svensk lagstiftning. Jämför reservation 1 (SD). Huvuddelarna av det tredje inremarknadspaketet för el och naturgas behandlades av (bet. 2010/11:NU21). I den nu aktuella propositionen behandlas ytterligare delar av paketet. I följande avsnitt ges en översiktlig beskrivning av förslagen i propositionen tillsammans med den motion som har väckts med anledning av propositionen. För en mer utförlig beskrivning av regeringens överväganden bakom förslagen eller de bestämmelser i tredje inremarknadspaketet som ligger till grund för förslagen hänvisar utskottet till propositionen. I artikel 6 i elmarknadsdirektivet finns bestämmelser om främjande av regionalt samarbete. Motsvarande bestämmelser finns i gasmarknadsdirektivet (artikel 7). I de båda direktiven föreskrivs att om vertikalt integrerade systemansvariga för överföringssystemen deltar i ett samriskföretag som inrättats i syfte att genomföra samarbetet ska samriskföretaget upprätta och genomföra en övervakningsplan med åtgärder som ska vidtas för att förhindra diskriminerande och konkurrensbegränsande beteende. Regeringen har konstaterat att regelverket behöver kompletteras i fråga om vad som ska gälla i en situation där ett vertikalt integrerat företag ingår i ett samriskföretag som agerar på den svenska el- eller naturgasmarknaden. Regeringen föreslår därför ändringar i el- respektive naturgaslagen (3 kap. 17 b § ellagen respektive 4 kap. 7 § naturgaslagen) som innebär att ett samriskföretag på el- eller naturgasområdet ska upprätta och genomföra en övervakningsplan, om företaget har bildats för att genomföra ett samarbete som syftar till att integrera marknader för el i och Europeiska unionen det bland de företag som har bildat samriskföretaget finns nätföretag som ingår i samma koncern som företag som bedriver produktion av eller handel med el, med undantag för företag som bedriver elproduktion som uteslutande är knuten till driften av stamnätet. Av övervakningsplanen ska det framgå vilka åtgärder som samriskföretaget ska vidta för att förhindra diskriminerande och konkurrensbegränsande beteende gentemot övriga aktörer på elmarknaden. I planen ska särskilt anges de särskilda skyldigheter som företagets anställda har för att förhindra detta. Övervakningsplanen ska godkännas av byrån för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter (Agency for the Cooperation of Energy Regulators, ). Planen ska ges in till byrån för en prövning av om ett sådant godkännande kan ges. Remissinstanserna har tillstyrkt förslagen eller inte framfört några invändningar mot det. Villkor för tillträde till infrastruktur I artikel 37.6 i elmarknadsdirektivet finns bestämmelser om förhandsprövning av villkor för tillträde till infrastruktur. Tillsynsmyndigheterna, i (), ska bl.a. ansvara för att i förväg fastställa eller godkänna åtminstone metoder för att beräkna eller fastställa villkoren för anslutning och tillträde till nationella nät, inklusive överförings- och distributionstariffer eller deras beräkningsmetoder. Regeringen anser att lagändringar kan vara nödvändiga när gäller tillträde till gränsöverskridande infrastruktur. Därför föreslår regeringen att en nätkoncessionshavare inte ska få ingå avtal om tillträde till en ledning eller ett ledningsnät förrän de metoder som har använts för att utforma avtalsvillkoren har prövats av nätmyndigheten. ska godkänna metoderna, om de kan antas leda till att avtalen är objektiva och icke-diskriminerande. Prövningen ska dock inte omfatta metoder för att utforma avgifter för överföring av el eller för anslutning. Om nätmyndigheten inte godkänner de metoder som föreslås i en ansökan, ska myndigheten i beslutet ange de metoder som i stället ska tillämpas. beslut ska kunna överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Beslutet ska dock gälla . Bestämmelserna om förhandsprövning ska emellertid inte tillämpas på sådana avtal om tillträde till en ledning eller ett ledningsnät som en nätkoncessionshavare ingår före eller avtal som nätkoncessionshavaren ingår från det att en ansökan om metodprövning har lämnats in till nätmyndigheten till dess att myndigheten har meddelat beslut i ärendet, om ansökan har lämnats in före utgången av . Av artikel 41.6 a och c i gasmarknadsdirektivet framgår att tillsynsmyndigheterna ska ansvara för att i förväg fastställa eller godkänna åtminstone metoder för att beräkna eller fastställa villkoren för tillträde till förgasningsanläggningar samt tillträde till gränsöverskridande infrastruktur, inbegripet förfaranden för kapacitetstilldelning och hantering av överbelastning. Det finns inga svenska bestämmelser om förhandsprövning när det gäller tillträde till förgasningsanläggningar. För att den svenska lagstiftningen ska uppfylla kraven i gasmarknadsdirektivet bör det införas bestämmelser om en sådan prövning. Den förhandsreglering i 6 kap. 5 § naturgaslagen som gäller i fråga om överföring och anslutning bör därför även omfatta tillträde till förgasningsanläggningar. I sammanhanget bör det nämnas att det av propositionens konsekvensanalys (s. 48) framgår att det inte finns några förgasningsanläggningar anslutna till det svenska naturgasnätet. I artikel 15 i gasmarknadsdirektivet finns bestämmelser om åtskillnad av systemansvariga för lagringssystem. I den svenska lagstiftningen finns bestämmelser om åtskillnad av lagrings- och förgasningsanläggningar i 4 kap. 2 § naturgaslagen. Bestämmelserna i nyssnämnd paragraf svarar endast delvis mot de krav som ställs upp i artikel 15 i gasmarknadsdirektivet när det gäller innehavare av lagringsanläggningar. Regeringen anser att det i fråga om innehavare av lagringsanläggningar bör införas bestämmelser om funktionell åtskillnad i den svenska naturgaslagen. Föreskrifterna bör utformas på i huvudsak samma sätt som bestämmelserna om funktionell åtskillnad i 3 kap. ellagen. Regeringen föreslår också att ett företag som innehar en lagringsanläggning och ingår i samma koncern som ett företag som bedriver produktion av eller handel med naturgas inte ska få bevilja anställda i ledande ställning löner eller andra förmåner som grundar sig på resultatet i de delar av koncernen som bedriver sådan produktion eller handel. Regeringen föreslår att en ny bestämmelse införs i 4 kap. 2 a § naturgaslagen och att motsvarande föreskrifter i ellagen används som förebild. Av artikel 15.2 c i gasmarknadsdirektivet framgår att den systemansvarige för lagringssystemet ska ha faktisk beslutanderätt, oberoende av det integrerade naturgasföretaget, när det gäller de tillgångar som behövs för drift, underhåll och utveckling av lagringsanläggningar. En motsvarande reglering finns i 3 kap. 1 d § ellagen. Regeringen föreslår att bestämmelser med i huvudsak samma innehåll införs i 4 kap. 2 b § naturgaslagen i fråga om den faktiska beslutanderätten för företag som innehar en lagringsanläggning. I artikel 15.2 d i gasmarknadsdirektivet finns bestämmelser om övervakningsplan. Regeringen föreslår att bestämmelser om övervakningsplan i enlighet med gasmarknadsdirektivets krav införs i 4 kap. 7 och 8 §§ naturgaslagen. Innebörden av bestämmelserna är att ett företag som innehar en lagringsanläggning och ingår i samma koncern som ett företag som bedriver produktion av eller handel med naturgas ska upprätta en övervakningsplan och se till att planen följs. Regeringen föreslår att regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillsynsmyndigheten ska få meddela föreskrifter om undantag från kraven på åtskillnad när det gäller lagringsanläggningar. Bestämmelserna om undantag regleras enligt förslaget i propositionen i 4 kap. 9 § naturgaslagen. Konfidentiell behandling av uppgifter I artikel 16 i gasmarknadsdirektivet finns bestämmelser om konfidentiell behandling av uppgifter. Regeringen föreslår att om en transmissionsnätsoperatör eller ett företag som innehar en lagrings- eller förgasningsanläggning bedriver även annan verksamhet, ska företaget säkerställa att kommersiellt känsliga uppgifter inte görs tillgängliga för de delar av företaget som bedriver annan verksamhet. Om företaget ingår i en koncern, ska det säkerställa att kommersiellt känsliga uppgifter inte görs tillgängliga för företag i koncernen som bedriver annan verksamhet. Det sagda ska dock inte hindra att kommersiellt känsliga uppgifter görs tillgängliga om det är nödvändigt för att genomföra en affärstransaktion. Regeringen föreslår att de nya bestämmelserna införs i 3 kap. 2 f § och 4 kap. 2 c och 2 d §§ naturgaslagen. I artikel 16.3 i gasmarknadsdirektivet stadgas att information som är nödvändig för en effektiv konkurrens och en välfungerande marknad ska offentliggöras. Regeringen anser att ett allmänt hållet krav att offentliggöra information framstår som alltför svårtolkat för att det ska vara lämpligt att införa en bestämmelse om en sådan skyldighet. I propositionen föreslås i stället att regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, tillsynsmyndigheten ska få meddela föreskrifter om skyldighet för transmissionsnätsoperatörer och företag som innehar en lagrings- eller förgasningsanläggning att offentliggöra information som har betydelse för naturgasmarknadens funktion. Regeringen föreslår att dessa nya normgivningsbemyndiganden införs i 3 kap. 12 § och 4 kap. 10 § naturgaslagen. I 9 kap. naturgaslagen finns bestämmelser som gör det möjligt för den som planerar att bygga en naturgasledning, en lagringsanläggning eller en förgasningsanläggning att få undantag från vissa av naturgaslagstiftningens bestämmelser. Ett ärende om undantag utreds av tillsynsmyndigheten som med ett eget yttrande överlämnar ärendet till regeringen för beslut. De skyldigheter som omfattas av undantag enligt nuvarande 9 kap. 1 § första stycket naturgaslagen motsvarar i stort de skyldigheter som anges i artikel 36.1 i gasmarknadsdirektivet. Samstämmigheten är dock inte fullständig. Mot den bakgrunden föreslår regeringen att naturgasinfrastruktur ska kunna beviljas undantag från naturgaslagens bestämmelser om avgränsning av transmissionsverksamhet, tillträde för tredje part till naturgasledningar, lagrings- och förgasningsanläggningar och förhandsreglering av tariffer. Ett beslut om undantag ska få avse hela eller en del av kapaciteten i den berörda ledningen eller anläggningen. I artikel 36.6 tredje stycket i gasmarknadsdirektivet finns nya bestämmelser som innebär att tillsynsmyndigheten redan innan ett undantag beviljas ska besluta om vilka regler och system som ska gälla för förvaltning och tilldelning av kapacitet. Regeringen föreslår därför att bestämmelser om villkor av detta slag införs i 9 kap. 3 a § naturgaslagen. Bestämmelsen innebär att innan ett beslut om undantag meddelas i fråga om naturgasinfrastruktur ska villkor fastställas för hanteringen av kapacitet. Villkoren ska säkerställa att alla potentiella användare av ledningen eller anläggningen får möjlighet att anmäla sitt intresse för att teckna avtal om viss kapacitet innan kapaciteten fördelas den kapacitet som inte används görs till föremål för handel på en marknad och att den som har tecknat avtal om kapacitet har möjlighet att bedriva sådan handel. Den som har ansökt om undantag ska ha fördelat kapaciteten efter det att villkor har fastställts. Ett undantag ska inte få beviljas innan kapaciteten har fördelats. Av artikel 36.3 i gasmarknadsdirektivet framgår att den nationella tillsynsmyndigheten, dvs. , beslutar om undantag i det enskilda fallet. I artikel 36.4 i gasmarknadsdirektivet finns bestämmelser om ny naturgasinfrastruktur som sträcker sig över mer än en medlemsstats territorium. Av artikel 36.4 tredje stycket framgår att byrån för samarbete mellan energitillsynsmyndigheter () i vissa fall ska utföra de uppgifter som i artikel 36 tilldelas de berörda medlemsstaternas tillsynsmyndigheter. ska pröva frågorna om undantag när ärendet rör gränsöverskridande infrastruktur. Det är därför nödvändigt att i svenska nationella föreskrifter ange när fungerar som prövningsmyndighet i enlighet med det som anges i artikel 36.4 i gasmarknadsdirektivet. I propositionen föreslås därför att regeringen ska få meddela föreskrifter om i vilka fall frågor om undantag prövas av och i vilka fall de prövas av den nationella tillsynsmyndigheten. Det nuvarande bemyndigandet till regeringen att meddela föreskrifter om handläggningen ska upphävas. Regeringen anser inte att det har framkommit några starka praktiska skäl som talar för att ärenden som har inletts före ikraftträdandet undantas från den nya handläggningsordningen. Någon särskild övergångsbestämmelse behövs alltså inte. Skyldighet att bevara information I artikel 40 i elmarknadsdirektivet finns bestämmelser om skyldighet att bevara information. Nya el- och gasmarknadsutredningen (Nelga) har pekat på att det i redan finns en rad bestämmelser om vilken information som ett företag ska spara. Utredningen konstaterade också att det i ellagstiftningen saknas bestämmelser som anger vilken typ av information som elhandelsföretag ska spara samt vilka myndigheter som ska ha tillgång till denna (SOU 2010:30 s. 203). Regeringen (prop. 2010/11:70 s. 73 f.) har å sin sida konstaterat att det är osäkert om den lagstiftning som utredningen har pekat på är tillräcklig för att helt uppfylla kraven i artikel 40. Regeringen konstaterar bl.a. att det är tveksamt att gällande bestämmelser i bokföringslagen (1999:1078) säkerställer att ett elhandelsföretag bevarar samtliga de uppgifter som anges i direktivet. Regeringen anser att det därför finns behov av att kunna införa nya bestämmelser, som ett komplement till den reglering som redan finns i bokföringslagen. Regeringen föreslår mot denna bakgrund att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om skyldighet för elleverantörer att dokumentera och bevara uppgifter om leveransavtal, derivatinstrument och transaktioner som gäller sådana avtal eller instrument samt att på begäran lämna sådana uppgifter till en svensk myndighet eller Europeiska kommissionen. Det nya normgivningsbemyndigandet införs i 12 kap. 15 § ellagen. Även i gasmarknadsdirektivet (art. 44) finns bestämmelser om bevarande av information liknande de i elmarknadsdirektivet. De överväganden som redovisats ovan när det gäller företag på elmarknaden är därför i allt väsentligt relevanta även på naturgasområdet. Regeringen föreslår att ett normgivningsbemyndigande motsvarande det som ovan föreslås i ellagen även införs i naturgaslagen (10 kap. 13 §). Regeringen anser att lagändringarna bör träda i kraft med hänsyn till att direktiven skulle ha varit genomförda . Regeringens förslag till ikraftträdandetidpunkt är därför . Förslagen i propositionen påverkar främst de enskilda el- och naturgasföretagen och i viss mån . Företagsgrupper som berörs är elleverantörer och elnätsföretag samt gashandelsföretag, transmissionsnätsoperatörer och innehavare av lagrings- och förgasningsanläggningar. En redovisning av hur olika aktörer påverkas av de nya bestämmelserna finns på s. 4651 i propositionen. Att delar av överger en stabil elmarknad till förmån för vind, kol, utomeuropeisk gas och el framhålls som ett allvarligt problem i motion 2011/12:N5 av (SD). Enligt motionären kan utvecklingen på den europeiska energimarknaden påverka negativt. För att motverka diskriminerande och konkurrensbegränsande beteende av vertikalt integrerade systemansvariga för överföringssystemen gentemot aktörer på el- respektive naturgasmarknaden ska detta enligt direktivet regleras genom upprättande av en övervakningsplan. Motionären anser att denna plan bör övervakas och verkställas av den nationella tillståndsmyndigheten eller genom bilaterala avtal mellan nationella tillståndsmyndigheter, och inte av den EU-gemensamma myndigheten . Detta för att minimera eventuella negativa effekter på den svenska marknaden på grund av överstatliga beslut.