bet · GZ01FiU20 · 2012-06-12 00:00:00 — Jämfört med bedömningen i budgetpropositionen har potentiell BNP och därmed det strukturella sparandet reviderats ned relativt mycket samtliga år efter 2010. En förklaring till att det strukturella sparandet stärks efter 2012 är enligt regeringen att beräkningen inte innehåller några nya finanspolitiska beslut förutom de som redan tidigare är beslutade. Regeringen understryker att osäkerheten är betydande vid en bedömning som sträcker sig över en sådan lång tidshorisont. Enligt indikatorerna ligger det finansiella sparandet i linje med eller något högre än överskottsmålet, särskilt för den senare delen av prognosperioden, konstaterar regeringen. Bedömningen är dock osäker och kan komma att ändras till budgetpropositionen . Till exempel är erfarenheten att bedömningen av det strukturella sparandet är mycket osäker. En nedrevidering av bedömningen av det strukturella sparandet motsvarande den genomsnittliga skillnaden mellan den lägsta respektive högsta bedömningen av strukturellt sparande för ett utfallsår av BNP skulle innebära att det i praktiken inte skulle finnas något reformutrymme alls 2013. I stället skulle det uppstå ett sparbehov. När reformutrymmet läggs fast är det viktigt att ta hänsyn till om finanspolitiken är hållbar i ett längre perspektiv. Grundscenariot i regeringens bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet utgår från oförändrad finanspolitik och att inga ytterligare reformer genomförs förutom de som redan är beslutade. De hållbarhetsberäkningar som regeringen redovisar i propositionen visar att den långsiktiga finansiella hållbarheten är god och att den skapar en marginal för finanspolitiken att möta både den rådande lågkonjunkturen och de ökade utgifter som följer av de demografiska förändringarna på lång sikt. 2 RIKTLINJER FÖR DEN EKONOMISKA POLITIKEN OCH BUDGETPOLITIKEN Regeringens samlade bedömning är att utrymmet för permanenta reformer är relativt begränsat i närtid, men att det ökar successivt . Det finns ett fortsatt behov av säkerhetsmarginaler i de offentliga finanserna, även om behovet har minskat något sedan budgetpropositionen beslutades . Vid en kraftigt sämre konjunkturutveckling än den som ligger i huvudscenariot måste det, enligt regeringen, finnas utrymme att vidta ytterligare åtgärder för att stötta sysselsättningen och den ekonomiska utvecklingen. Det måste också finnas utrymme att kunna hantera en betydligt mer besvärlig situation på de finansiella marknaderna. Enligt regeringen säkerställer denna strategi att de offentliga finanserna inte blir en källa till osäkerhet. Regeringen konstaterar att resursutnyttjandet är lågt och arbetslösheten hög och att det finns ett behov att vidta vissa åtgärder som motverkar att arbetslösheten biter sig fast. Det ekonomiska läget bedöms dock inte vara sådant att det nu finns behov av breda krisåtgärder. Mot den bakgrunden gör regeringen bedömningen att det kommer att finnas ett begränsat reformutrymme i budgeten . Regeringen anser att det begränsade reformutrymmet bör användas dels till åtgärder som motverkar att arbetslösheten biter sig fast, dels till vissa åtgärder som stärker ekonomins funktionssätt, förbättrar den ekonomiska standarden för utsatta grupper och förstärker välfärden. I arbetet med budgetpropositionen lägger regeringen fokus på fler i arbete på en inkluderande arbetsmarknad, förbättrad välfärd, förstärkt konkurrenskraft, ett stabilt finansiellt system, bättre bostadstillgång och en effektiv klimatpolitik. I regeringens fortsatta reformambitioner för mandatperioden som presenterades i budgetpropositionen ingår att ytterligare förstärka jobbskatteavdraget och höja den nedre skiktgränsen för statlig skatt, att se över företagsbeskattningen och att eller 2014 återkomma med förslag om sänkt skatt för pensionärer under förutsättning att det råder balans i de offentliga finanserna. Uppföljning av utgiftstaket och bedömning av utgiftstak Regeringens bedömning är att budgeteringsmarginalen 2012 blir (se tabell 2.4). blir den något lägre för att åter öka 2015. Jämfört med bedömningen i budgetpropositionen beräknas marginalen bli något större . Detta beror i första hand på att regeringen bedömer att utgifterna för arbetsmarknaden, försvaret och studiestödet blir lägre. Regeringen bedömer att budgeteringsmarginalen för 20122015 är tillräcklig för att hantera den osäkerhet som finns i utgiftsutvecklingen. Regeringen betonar att det faktum att budgeteringsmarginalen är större än vad som följer av regeringens riktlinje inte betyder att det med nödvändighet finns ett betydande utrymme för framtida reformer på budgetens utgiftssida. Detta utrymme bestäms av regeringens bedömning av reformutrymmet i förhållande till överskottsmålet samt avvägningen mellan 2 RIKTLINJER FÖR DEN EKONOMISKA POLITIKEN OCH BUDGETPOLITIKEN inkomst- och utgiftsreformer, givet begränsningen på utgiftssidan. finns det enligt regeringen skäl för att budgeteringsmarginalen inte ska vara större än att den har rimligt styrande effekt på utgiftsutvecklingen. Tabell 2.4 Utgiftstak för staten och budgeteringsmarginal Miljarder kronor och procent av BNP Källa: ekonomiska vårproposition. Regeringens bedömning är att utgiftstaket för staten, inklusive ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget, uppgår till . Regeringens ambition är att denna bedömning ska ligga till grund för det förslag till utgiftstak som kommer att lämnas i budgetpropositionen . Regeringen konstaterar att så långt fram i tiden som 2016 är bedömningen av den ekonomiska utvecklingen mycket osäker. Det är därför viktigt att ett osäkert framtida reformutrymme inte intecknas på förhand utan att det kontinuerligt stäms av inför varje nytt budgetår. Eftersom bedömningen av nivån på utgiftstaket redan nu anger en fast övre gräns för utgiftsnivån måste risken för en väsentligt annorlunda utveckling av de offentliga finanserna vägas in i bedömningen. Ökningen på är ungefär lika stor som det historiska genomsnittet . Budgeteringsmarginalen uppgår till av de takbegränsade utgifterna, vilket är mer än riktlinjen för marginalens minsta storlek. Regeringen menar att om storleken på budgeteringsmarginalen vid fastställandet av utgiftstaket motsvarar den minsta storlek som bör upprätthållas av osäkerhetsskäl, kan det i större utsträckning än vad som är motiverat av att utgiftstaket ska stödja överskottsmålet begränsa möjligheterna att genomföra ny politik på utgiftssidan. Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket Regeringen kommer fortlöpande i den ekonomiska vårpropositionen, i enlighet med skrivelsen för finanspolitiken (skr. 2010/11:79), att följa upp hur det finanspolitiska ramverket efterlevs. Det innebär att regeringen kommer att redogöra för eventuella avvikelser från det finanspolitiska ramverket och för större förändringar av hur finanspolitiken redovisas som kan påverka tolkningen av ramverket. 2 RIKTLINJER FÖR DEN EKONOMISKA POLITIKEN OCH BUDGETPOLITIKEN Sammanfattningsvis bedömer regeringen att den agerat i enlighet med det finanspolitiska ramverket. Ett viktigt steg har tagits för att presentera beräkningskonventioner som visar hur prognoser och olika effektberäkningar görs. Den rapport som utarbetats vid ekonomiska avdelningen vid , Hur ska utvecklingen av arbetsmarknadens funktionssätt bedömas?, är resultatet av detta arbete. Redovisningen av den offentliga sektorns kapitalstock har också utvecklats och presenteras i en bilaga till den ekonomiska vårpropositionen. Denna ska ses som ett första steg i en väsentligt utökad redovisning av den offentliga sektorns investeringar, reala kapitalstock och förmögenhet och är ett viktigt bidrag till en mer underbyggd debatt om de offentliga investeringarna i . Förändring av medelfristiga sparmål inom ramen för stabilitets- och tillväxtpakten I egenskap av EU-medlem måste leva upp till stabilitets- och tillväxtpaktens regelverk för det finansiella sparandet. Förutom underskottsgränsen på av BNP måste samtliga EU-medlemmar sätta upp ett s.k. medelfristigt sparmål (MTO).1 har valt att låta detta mål sammanfalla med överskottsmålet. Enligt tidigare beräkningar av EU- kommissionen bör ha ett MTO på som lägst minus . För att tydligare skilja mellan det svenska nationella ramverket och de krav som åläggs i egenskap av EU-medlem, gör regeringen års konvergensprogram en åtskillnad mellan överskottsmålet och MTO. MTO kommer att sättas till minus av BNP i enlighet med beräkningar. Detta ska ses som ett minimikrav på det finansiella sparandet som omfattas av i egenskap av EU-medlem men att har ett eget mer ambitiöst nationellt satt mål för det finansiella sparandet i form av överskottsmålet på av BNP. I den socialdemokratiska motionen framhålls att kärnan i den socialdemokratiska ekonomiska politiken är starka offentliga finanser. En solid offentligfinansiell ställning är en förutsättning för uthållig tillväxt och stabil välfärd. Den frihet som starka statsfinanser ger ska enligt motionärerna användas till att stärka arbetslinjen och öka sysselsättningen. Det finanspolitiska ramverk som utvecklats av tidigare socialdemokratiska regeringar är en central förklaring till att de svenska statsfinanserna är starkare än i de flesta andra jämförbara länder. Att värna om offentliga finanser handlar om att stärka såväl konjunktursom strukturpolitiken, anser motionärerna. Genom ett högt finansiellt sparande i goda tider kan ekonomin stimuleras och välfärden värnas i sämre tider. offentliga finanser handlar också 1 Medium Term Objective. 2 RIKTLINJER FÖR DEN EKONOMISKA POLITIKEN OCH BUDGETPOLITIKEN om att rusta för de långsiktiga utmaningar som väntar, inte minst den demografiska utvecklingen som kommer att sätta ett hårt tryck på de offentliga välfärdssystemen framöver. Arbete är grunden för vårt välstånd, och full sysselsättning är därför det övergripande målet för den socialdemokratiska ekonomiska politiken. närerna anser att som land inte har råd med det slöseri som den höga arbetslösheten innebär. Det slår direkt på de offentliga finanserna och därmed på förmågan att finansiera skola, vård och äldreomsorg. motion lägger Socialdemokraterna fram förslag om ett program för att bryta ungdomsarbetslösheten som bl.a. innehåller ett förslag om utbildnings- kontrakt för alla arbetslösa under . utveckla det finanspolitiska ramverket med ett mål för sysselsättningen för att underlätta prioriteringarna i politikutvecklingen. Hur målet ska defini- eras är dock en komplicerad fråga som motionärerna anser behöver analy- seras djupare innan ett slutligt ställningstagande görs. ett sysselsättningsmål om att öka trovärdigheten i det, enligt motionärerna, grundläggande löftet om att välfärden, även , huvudsakligen ska vara solidariskt finansierad. Skatternas utformning är, enligt motionärerna, också en viktig del i en politik för fler jobb och för att skapa konkurrens- viktiga villkor för näringslivet. Det finns också skäl att förbättra uppföljningen av hur de offentliga inve- Även om det finansiella ramverket inte sätter upp några formella hinder för offentliga investeringar, finns det skäl att paral- lellt med de treåriga utgiftstaken fastställa någon form av plan för utgifter i statsbudgeten av investeringskaraktär, dvs. infrastruktur, utbildning och Motionärerna framhåller vidare att investeringar huvudsakligen ska finansieras över anslag i statsbudgeten. öppna för att i vissa väl avgränsade fall pröva den modell för avgiftsfinan- siering som regeringen tillämpat för att få utrymme för fler angelägna position som ett litet exportberoende land gör oss mycket beroende av vår omvärld. En stabil ekonomisk utveckling förutsätter där- för enligt motionärerna ordning och reda i statens finanser och en budget i Enligt motionärerna levererar , liksom tidigare socialde- mokratiska regeringar och nuvarande borgerliga regering, förslag som innebär en budget i balans. Både det finanspolitiska ramverket och de bud- getpolitiska målen anser motionärerna fungerar väl, och vikten av att inte leva över sina tillgångar har blivit extra tydlig i samband med den pågå- 2 RIKTLINJER FÖR DEN EKONOMISKA POLITIKEN OCH BUDGETPOLITIKEN Motionärerna anför att BNP som enda mått på välfärd länge har kritiserats och anser att det finns ett behov av indikatorer vid sidan av BNP som ger en mer heltäckande bild av en ekonomiskt, socialt och ekologiskt hållbar utveckling. I sin motion anför att de vill ha en samhällsekonomi med fokus på sysselsättning, sammanhållning, miljöhänsyn och ansvarstagande och att de vill se satsningar för att modernisera så att nya gröna jobb skapas i växande företag. Förslagen som presenteras i motionen anser motionärerna har ett hållbart och ansvarsfullt perspektiv som ger fler unga en chans till jobb och som ger utrymme för en miljö- och klimatpolitik för framtiden. Motionärerna vill införa traineeplatser inom näringslivet och välfärden för att ge unga arbetslösa en väg in på arbetsmarknaden, och de driver förslag om en samlad arbetslivstrygghet, där både en allmän sjukförsäkring och en allmän arbetslöshetsförsäkrning ingår liksom en lägsta ersättning. Motionärerna eftersträvar en jobbskapande politik och förbättrade trygghetssystem som jämnar ut klyftor och motverkar barnfattigdom. Grön skatteväxling ser motionärerna som en åtgärd för att gynna både klimatet, jobben och ekonomin. En breddning av sänkningen av tjänstemomsen förordas också. I motionen framför att de svenska statsfinanserna är relativt goda jämfört med andra EU-länder. Motionärerna ställer sig otvetydigt bakom de finanspolitiska hörnstenarna om överskottsmål för den offentliga sektorn, utgiftstak och krav på kommuner och landsting om god ekonomisk hushållning. Den stora utmaningen för svensk ekonomi är att få bukt med arbetslösheten, framför allt ungdomsarbetslösheten och långtidsarbetslösheten. Motionärerna menar att regeringen har fört en passiv finanspolitik genom krisen, som i princip bestått av jobbskatteavdraget. Satsningar på infrastruktur och utbildning har saknats. Motionärerna anser att satsar enorma summar på helt fel saker. Kostnaden för den ansvarslösa invandringen, det ineffektiva biståndet och den svällande EU-avgiften uppgår till . I stället för denna överföring från de svenska skattebetalarna vill motionärerna satsa på en väl avvägd arbetsmarknadspolitik och göra kraftiga satsningar på utbildning och infrastruktur. I motionen föreslås också att rättsväsendet och försvaret ska förstärkas. På skattesidan anser motionärerna att restaurang- och cateringmomsen ska återställas. vill motionärerna att alla fyra stegen i jobbskatteavdraget även ska omfatta inkomst av pension. Motionärernas inställning är att det varken är bra för svensk ekonomi eller konkurrenskraften att binda sig till en samordnad finanspolitik med de övriga EU-länderna. Finanspolitik, skatter, löner, anställningsskydd och pensioner ska bestämmas självständigt. Alla de förslag om förstärkt styr- 2 RIKTLINJER FÖR DEN EKONOMISKA POLITIKEN OCH BUDGETPOLITIKEN ning och samordning av den ekonomiska politiken inom EU som presente- rats anser motionärerna tillsammans ger ett ramverk för att cementera en Nackdelarna med ett svenskt medlemskap i överväger kraftigt fördelarna, och motionärernas ambition är att omgående ska träda ut ur EU. I motionen anförs att massarbetslösheten har blivit vardag, trots att har bland de starkaste statsfinanserna i världen. Full sysselsättning är det överordnade målet för ekonomiska politik. strukturomvandlingen krävs både en bra arbetslöshetsförsäkring som alla har råd med och möjligheter till omskolning och vidareutbildning. teavdraget ska stegvis avskaffas till förmån för en rättvis och likformig Dessutom krävs en strategisk näringspolitik och satsningar på forskning och utveckling. Den ekonomiska politiken ska också bidra till minskade ekonomiska och sociala skillnader, anser motionärerna och avsät- ter medel för att förbättra välfärdsverksamheterna i kommuner och landsting. För ett litet exportberoende land som är starka offentliga finan- ser en förutsättning för en stabil makroekonomisk utveckling. enligt motionärerna goda skäl för finanspolitiska ramverk som främjar bud- getdisciplin, starka offentliga finanser och en politik för full sysselsättning. för finanspolitiken måste moderniseras, anser motionärerna och föreslår bl.a. att det i budgetlagen regleras att regeringen ska presentera en åtgärdsplan för full sysselsättning. kommunernas balanskrav ska ersättas med mål om budgetbalans över en konjunkturcykel, och systemet med utgiftstak bör reformeras eller helt Motionärerna anser också att värdet av investeringar behöver synliggöras i budgetprocessen genom att staten inför en investeringsbudget och att budgetlagen ändras så att lånefinansiering kan utgöra huvudprincip. Förändringarna ska föregås av en grundlig parlamentarisk utredning. Målsättningen för skattepolitiken ska vara att få fler människor i arbete, trygga välfärden och skapa förutsättningar för en hållbar utveckling. närerna vill se en översyn av hela skattesystemet. ella hållning är att fastigheter är tillgångar som ska beskattas. förordas att en arvsbeskattning införs 2014 och att utformningen av en för- mögenhetsskatt ska utredas för att också den kunna införas . förmån för en rättvis och likformig beskattning förordar motionärerna att jobbskatteavdraget stegvis avskaffas. Dessutom avvisas systemet med sänkta arbetsgivaravgifter för unga och den sänkta krogmomsen. HUS-avdraget vill motionärerna avskaffa i sin nuvarande form. enligt motionen stärka sysselsättningen och produktiviteten i små och medel- stora företag föreslås att sjuklöneansvaret slopas och att en skattereduktion för stöd till forskning och utveckling införs. Vidare föreslås i motionen att 2 RIKTLINJER FÖR DEN EKONOMISKA POLITIKEN OCH BUDGETPOLITIKEN bolagsskatten för de fyra storbankerna tillfälligt höjs 2013, motsvarande . Dessutom framhåller motionärerna att det behövs förslag på permanenta skattehöjningar för finanssektorn. I motion 2011/12:Fi238 av (S) anförs att kritiken mot det s.k. ramanslagssystemet har vuxit bl.a. därför att de ekonomiska och verksamhetsmässiga förutsättningarna inom staten har förändrats. Till exempel uppstår kraftiga svängningar mellan åren när det gäller löneindex, vilket ger instabilitet. Beräkningssystemet ger också en eftersläpning jämfört med övriga arbetsmarknaden på omkring . När finanskrisen slog till och det fanns ett behov att förstärka den statliga servicen försvårade anslagssystemet detta. Motionären anser att regeringen ska se över löne- och anslagssystemet i staten eftersom beräkningssystemet behöver moderniseras i flera delar och göras stabilare och mer förutsägbart. konstaterar att svensk ekonomi har klarat sig väl under den internationella krisen, och finanspolitiken framstår i stora drag som framgångsrik med hänsyn till de störningar som svensk ekonomi varit utsatt för. Slutsatsen får även stöd när rådet jämför med andra länders ekonomisk-politiska erfarenheter . Rådets uppfattning är också att den ekonomiska politiken fram till har följt det finanspolitiska ramverket, och man bedömer att finanspolitiken är förenlig med långsiktigt hållbara offentliga finanser. I detta sammanhang betonar rådet att hållbarheten är beroende av att pensionssystemet är politiskt stabilt. Risken för att utgifterna ska överskrida utgiftstaken betraktar rådet som begränsad. Rådet bedömer att den förda politiken står i överensstämmelse med överskottsmålet. Det är viktigt för att förtroendet för hållbarheten hos de offentliga finanserna inom euroområdet återupprättas. Däremot ser rådet ingen anledning att förändra det svenska ramverket utifrån finanspaktens regler utan menar att det ramverk vi har är bättre underbyggt och bättre anpassat till svenska förhållanden. står fast vid sin rekommendation från om en tydligare redovisning av beräkningarna av reformutrymmet, hur det uppkommer och hur det är tänkt att fördelas mellan skatter och utgifter . Det problem som rådet uppmärksammar hänger ihop med den asymmetriska följsamhet till BNP som den offentliga sektorns inkomster och utgifter uppvisar och som leder till att det uppstår ett utrymme som kan användas på både inkomst- och utgiftssidan, ett utrymme som dessutom växer över tiden. Rådet anser vidare att det vore önskvärt med 2 RIKTLINJER FÖR DEN EKONOMISKA POLITIKEN OCH BUDGETPOLITIKEN en tydligare redovisning av sambanden mellan utgiftstak, överskottsmål Rådet menar att regeringen på samma sätt som den öppet resonerar om utrymmet för permanenta utgiftsreformer utgifts- taket sträcker sig, borde resonera öppet om utrymmet för förändringar på skattesidan över samma tidshorisont. menar vidare att det faktum att regeringen tagit den ekonomiska krisen och den makroekonomiska osäkerheten som argu- ment för större säkerhetsmarginaler i finanspolitiken, har skapat oklarheter om huruvida regeringen anser att det finanspolitiska ramverket är tillräck- ligt eller om ytterligare säkerhetsmarginaler utöver överskottsmålet behövs. En regelmässig användning av säkerhetsmarginaler riskerar, enligt rådet, att skapa ett procykliskt inslag i finanspolitiken som kan leda till onödigt Rådet anser att regeringens ställningstagande, om att behovet av en extra säkerhetsmarginal bedömdes som viktigare än de skattesänkningar som aviserades , saknar stabiliseringspoli- Det försämrade konjunkturläget talade snarare för en något mer expansiv finanspolitik. Rådet tar också upp frågan om utgiftstaket är bindande med tanke på att budgeteringsmarginalerna är större än vad som behövs för att hantera osäk- Trots att regeringens tankeram är utformad för att täcka hela den fyraårsperiod som det finns beslutade eller föreslagna utgiftstak för, kom- menterar rådet att budgeteringsmarginalerna i närtid är mycket stora och knappast innebär någon begränsning för utgifterna. geteringsmarginaler kan vara ett potentiellt problem för budgetdisciplinen och kan dessutom äventyra överskottsmålet. Liksom anser att regeringen bör utveckla bättre beräkningsmetoder för det strukturella finansiella sparandet. metod som används ger missvisande resultat, anser rådet. vara disaggregerad, och konjunkturjusteringarna bör summera till noll över Rådet konstaterar att den största svagheten är att konjunkturkorriger- ingen är direkt kopplad till BNP-gapet och inte till utvecklingen i de Detta innebär att det uppstår fel när skattebaserna och BNP-gapet varierar på olika sätt. Överskottsmålet innebär att den offentliga sektorns finansiella nettoför- mögenhet stabiliseras som andel av BNP. Den nivå på vilken stabiliser- ingen sker beror på finansiella värdestegringar som ligger utanför det Rådet anger att nettoförmögenheten sannolikt kommer att fortsätta öka från dagens nivå på av BNP. anser att regeringen bör klargöra sin syn på vad som är en lämplig storlek på den offentliga nettoförmögenheten. Rådet menar att en ytterligare förmö- genhetsuppbyggnad utöver dagens av BNP är svår att motivera med behovet av säkerhetsmarginaler för en kommande lågkonjunktur. Vidare bör regeringen klargöra vad som är en lämplig bruttoskuld och vilka övergripande principer som bör gälla för avvägningen mellan portföl- jens risk och dess förväntade avkastning. 2 RIKTLINJER FÖR DEN EKONOMISKA POLITIKEN OCH BUDGETPOLITIKEN anser att den bilaga om de offentliga investeringarna som regeringen redovisar i den ekonomiska vårpropositionen är ett förtjänstfullt första steg mot en bättre analys av de offentliga investeringarna. Rådet delar regeringens uppfattning att ett siffersatt mål för de offentliga investeringarna inte bör införas. Rådet ser inte några övertygande argument för att det finanspolitiska ramverket i sig orsakar för liten eller snedvriden investeringsvolym. Däremot delar rådet inte bedömningen att det är klarlagt att de offentliga realkapitalinvesteringarna har en samhällsekonomiskt sett fördelaktig omfattning och inriktning. Rådet anser att det inte finns underlag för att föreslå någon form av regelverk för offentliga investeringar, men man utesluter inte sådana förslag .