bet · GZ01KU20 · 2012-06-07 00:00:00 — I besluten (bilaga A3.1.34) anges att JO tagit del av ramavtalet Hand- läggarfunktion för hantering av lärarlegitimationer som träffades mellan och samt Skol- verkets promemoria hantering av legitimationsärenden, date- rad . Vidare framgår att JO besökte och att vid besöket informerade om bl.a. handlägg- ningen av legitimationsärenden. I besluten framgår avslutningsvis att vad klagandena anfört inte gav anledning till någon ytterligare åtgärd eller något uttalande från JO:s sida respektive, i ett ärende som gällde en specifik ansökan, att vad klaganden anfört inte gav tillräcklig anledning till någon ytterligare åtgärd eller något uttalande från JO:s sida. Utskottet har genom skrivelser som sänts till begärt infor- mation om bl.a. eller regeringens kännedom om Skol- verkets anlitande av ett bemanningsföretag i arbetet med att legitimera lärare och förskollärare. Som svar lämnades och promemorior som upprättats inom (bilaga A2.1.34). () fick kort information om att hade beslutat att anlita ett bemanningsföretag i samband med ett möte med . tog därefter del av anlitar i arbetet med lärarlegitimation . Den information som lämnades vid mötet senvåren lämnades i direkt anslutning till att det aktuella mötet avslutades. företrä- dare berättade att avsåg att anlita ett bemanningsföretag och att bl.a. statsvetare och samhällsvetare skulle delta i arbetet. Någon dokumen- tation avseende denna information finns inte. Det finns heller ingen annan dokumentation från mötet eftersom det hade karaktären av informell dialog. fick vid det aktuella tillfället senvåren 2011 ingen information om den närmare innebörden av det avtal som avsåg att ingå med bemanningsföretaget och hur förhållandena mellan verket och företaget däri skulle regleras. vidtog inga sär- skilda åtgärder . fann inte heller anledning att vidta några åtgärder när departementet genom information på webbplats fick reda på att hade ingått det aviserade avtalet. I promemorian anmärktes att JO i beslut i fem ärenden som avser klagomål mot angående hand- läggningen av legitimationsärenden inte funnit anledning till någon ytterli- gare åtgärd eller något uttalande i fyra av ärendena (dnr 398-2012, 344-2012, 530-2012 och 880-2012). Endast i ett av ärendena uttalade JO kritik. I det aktuella fallet hade av misstag förbisett att det fanns två separata ansökningar i ett kuvert, varför handläggningen i det ena ärendet hade fördröjts (dnr 5744-2011). Utskottet höll en utfrågning med generaldirektören för (bilaga B6). framhöll att man från sida ansåg, och fortfa- rande anser, att beslutet att anlita ett bemanningsföretag var en ren myndig- hetsfråga och något som verket möjligen informerar departementet om men absolut inte förankrar, ett beslut som verket fattar helt och hållet på eget ansvar. I ärendet var man väldigt noga internt vid verkets förberedel- ser av arbetet med upphandlingen. Man var väldigt noga med att följa regelverket och att gå igenom och följa de många JO-beslut som finns, eftersom JO har granskat myndigheter som lägger ut arbeten på bemanningsföretag som ibland kommer nära det område som är myndighetsutövning. Därför var man inom väldigt noga med att lägga upp arbetet på ett sådant sätt att det skulle möta de krav som förvaltningsrätt och liknande ställer. Det är väldigt viktigt att man håller sig till regelverket och ser till att det som är myndighetsutövning eller i närheten av myndighetsutövning sköts på ett alldeles oklanderligt sätt. Verket har också fått ett beslut från JO som har gått igenom verkets sam- arbete med och lämnat det utan åtgärd. I samband med utfrågningen framkom det vidare att tjänstemän vid före hade informerats av före- trädare för om avsikten att anlita ett bemanningsföretag. Vidare framkom att det finns minnesanteckningar från en del möten mellan före- trädare för och företrädare för , men att det inte finns några minnesanteckningar från möten där man berört lärarlegiti- mationer. Utskottet höll en utfrågning med utbildningsminister (bilaga B8). När det gäller anlitande av ett bemanningsföretag framhöll att det är en myndighetsfråga och att har att följa lagar och regler. Det är tillåtet att anlita bemanningsföretag i . JO har granskat just detta och inte funnit anledning till kritik. Detta uppfat- tar som att JO anser att dragit en korrekt gräns. vidtog ingen åtgärd när han fick kännedom om Skolver- kets anlitande av ett bemanningsföretag eftersom detta är en fråga för myndigheten. höll utskottet en utfrågning med statsminister (bilaga B12). I utfrågningen berördes bl.a. frågor som tas upp i anmälan. Granskningen ger inte anledning till något uttalande från utskottets sida. 3.2 hantering av en fråga med anledning av bristande järnvägsunderhåll I en anmälan som kom in till , bilaga A3.2.1, begärs att utskottet granskar om regeringen genom sitt age- rande har uppfyllt beslut om medelstilldelning till drift och underhåll av järnvägsnätet och den styrning i övrigt som ansva- rar för. I anmälan hänvisas till uppgifter i medierna enligt vilka använt av ett extra anslag för drift och underhåll av järnvägar på sammanlagt till att köpa ut en entreprenör som enligt verkets bedömning inte fullgjort sitt upp- drag. Enligt anmälaren har kontroll över hur ansla- gen använts varit bristfällig och regeringen har fram till dess att medierna uppmärksammat saken saknat kännedom om hantering av anslaget för järnvägsunderhåll. Till grund för granskningen har bl.a. legat promemorior från Näringsdepar- tementet, bilaga A3.2.23, samt utfrågning med statsrådet ter-Svärd, bilaga B4. uppmärksammades i () nyhetsprogram att använt av ett extra anslag för drift och underhåll av järnvägar på sammanlagt 800 miljo- ner kronor till att köpa ut entreprenören () som enligt verkets bedömning inte fullgjort sitt uppdrag. Enligt uppgifter i SVT kunde inte BBR fortsätta att driva verksamheten på det sättet som önskade om inte ersättningen till entreprenören höjdes. Enligt uppgift till SVT:s Västnytt från den tjänsteman på som ansva- rade för förhandlingarna med BBR fanns det inget juridiskt utrymme för en sådan höjning av ersättningen. Av samma tjänstemans uttalanden till SVT framgår dels att var tvunget att använda av de som regeringen avsatte för drift och underhåll av järnvägsspåren i för att kompensera BBR i enlighet med upphörandeavtalet, dels att tjänstemannen bedömde att ersättningen till BBR var rimlig. Enligt uppgifter som lämnat till SVT fanns det ingen juridisk grund för myndigheten att säga upp entreprenad- kontraktet med BBR och hade man fortsatt befarade att driften och underhållet av järnvägsspåren hade blivit lidande. Enligt 9 kap. 8 § regeringsformen (RF) gäller att regeringen förvaltar och förfogar över statens tillgångar, om de inte avser myndigheter eller i lag har avsatts till särskild förvaltning. Regeringen får inte utan att har medgett det ta upp lån eller göra andra ekonomiska åtagan- den för staten. Till sitt förfogande som organ vid styrandet av riket har regeringen för- valtningsmyndigheter som lyder under regeringen, vilket framgår av 12 kap. 1 § RF. Förvaltningsmyndigheterna är i princip skyldiga att följa de föreskrifter av allmän natur eller direktiv i särskilda fall som regeringen meddelar. Rätten att meddela direktiv för särskilda fall är emellertid inte obegränsad. Av 12 kap. 2 § RF följer att regeringen inte får bestämma hur en förvaltningsmyndighet i ett särskilt fall ska besluta i ett ärende som rör myndighetsutövning mot en enskild eller en kommun eller som rör tillämp- ning av lag. Utanför dessa begränsningar av regeringens styrande funktion faller vad som brukar kallas myndigheternas faktiska handlande. Inom ramen för myndigheternas faktiska handlande kan regeringen således med- dela direktiv även i särskilda fall (prop. 1973:90 s. 398). Till området kan exempelvis hänföras järnvägsdrift, anläggande av vägar och polisens opera- tiva verksamhet. Rätten att ge direktiv finns då även om handlandet i stort skulle vara reglerat genom en författning (m.fl., Grundla- garna, 2:a uppl., 2006, s. 498). Av 1 kap. 2 § budgetlagen (2011:203) framgår att med statens verksamhet avses sådan verksamhet som sköts av regeringen, domstolarna och de för- valtningsmyndigheter som lyder under regeringen. Enligt 1 kap. 3 § ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas i statens verksam- het. Enligt förarbetena menas med uttrycket hög effektivitet att den statliga verksamheten ska bedrivas så att de mål som avser uppnås i så hög grad som möjligt inom ramen för de tillgängliga resurserna. Verksam- heten kan då sägas vara ändamålsenligt utformad. Med att god hushållning ska iakttas menas att onödiga utgifter ska undvikas, att verksamheten ska bedrivas med hög produktivitet, att statens medel ska hanteras säkert samt att statens tillgångar i övrigt och skulder ska förvaltas väl (prop. 1995/96:220 s. 19 f.). Enligt 3 kap. 8 § första stycket får ett anslag tillfälligt överskridas genom att en kredit motsvarande högst av det anvisade ansla- get (anslagskredit) tas i anspråk. Följande år ska de tillgängliga medlen reduceras med ett belopp motsvarande den anslagskredit som tagits i anspråk. Av förarbetena (prop. 2010/11:40 s. 57) framgår att t.ex. anslag för banhållning och trafikavtal kännetecknas av att det kan vara svårt att bedöma när utgifterna för vissa projekt uppkommer och att en hög grad av flexibilitet därför kan behövas. Förordning med instruktion för Enligt 1 § förordningen (2010:185) med instruktion för ska med utgångspunkt i ett trafikslagsövergripande perspektiv ansvara för den långsiktiga infrastrukturplaneringen för vägtrafik, järnvägs- trafik, sjöfart och luftfart samt för byggande och drift av statliga vägar och järnvägar. Av 2 § 910 förordningen framgår att dels ska vara infrastrukturförvaltare för det järnvägsnät som tillhör staten, om inte något annat beslutats, dels i sin roll som beställare särskilt ska verka för att produktiviteten och effektiviteten på marknaderna för investeringar, drift och underhåll ökar. överlämnade regeringen sin budgetproposition (prop. 2008/09:1). I propositionen föreslogs att skulle bemyndiga regeringen att för ramanslaget 1:4 : Ban- hållning och sektorsuppgifter ingå ekonomiska förpliktelser som inklusive tidigare gjorda åtaganden medför behov av framtida anslag på högst 40 efter 2009 (prop. 2008/09:1 utg.omr. 22 s. 9). I propo- sitionen anges vad gäller bemyndigande om ekonomiska åtaganden för ramanslaget 1:4 : Banhållning och sektorsuppgifter att i sin verksamhet ingår långsiktiga avtal som innebär ekonomiska förpliktel- ser . Vidare anges följande i propositionen: Detta gäller både avtal om investeringar och avtal rörande drift och underhåll. lämnar också bidrag för olika ändamål. För att kunna planera sin verksamhet måste bidragstagaren normalt veta i för- väg att bidraget kommer att betalas ut. Regeringen bör därför ges ett bemyndigande att ingå ekonomiska förpliktelser. Bemyndigandet bör avse all upphandlad verksamhet och alla bidrag där fleråriga avtal sluts och som inte faller under 13 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten, detta oavsett om avtalen avser interna resultatenheter eller externa leverantörer. Utskottets förslag till riksdagsbeslut följde propositionen. beslu- tade i enlighet med utskottets förslag (bet. 2008/09:TU1 rskr. 2008/09:126). träffade och () ett entreprenadkontrakt avseende drift och underhåll av järnvägsan- läggningar i . överlämnade regeringen sin budgetproposition (prop. 2010/11:1). I propositionen lämnade regeringen förslag på ett bemyndigande från till regeringen att för ramansla- get 1:2 Banhållning ingå ekonomiska förpliktelser som inklusive tidigare gjorda åtaganden medför behov av framtida anslag på högst 80 under 20122050 (s. 9). I propositionen beskrivs regeringens förslag till bemyndigande (s. 59): Bemyndigandet bör avse all upphandlad verksamhet och alla bidrag där fleråriga avtal sluts och som inte faller under 13 § lagen (1996:1059) om statsbudgeten, detta oavsett om avtalen avser Trafikver- kets interna resultatenheter eller externa leverantörer. Beräkningarna av bemyndigandets storlek omfattar fram- tida räntekostnader på upptagna lån. Utskottets förslag till riksdagsbeslut följde propositionen. beslu- tade i enlighet med utskottets förslag (bet. 2010/11:TU1 rskr. 2010/11:138). I regeringens regleringsbrev för avseende inom utgiftsområde 22 Kommunikationer anges följande (s. 21 f.) i fråga om beställningsbemyndiganden: I fråga om ramanslagen 1:1 respektive 1:2 bemyndigas att ikläda sig ekonomiska förpliktelser som, inklusive tidigare åtaganden, innebär utgifter om totalt högst 124 efter 2011. Bemyndigandet omfattar även framtida räntekostnader på upptagna lån samt förpliktelser med interna enheter. Förskottering, lån från kommuner eller enskilda för att tidigarelägga byggandet av allmänna vägar och järnvägar ingår i bemyndiganderamen. Således anges i regleringsbrevet vissa av de villkor och delar av beskriv- ningen av bemyndigandet som finns i budgetpropositionen. Andra i budget- propositionen angivna villkor anges inte i regleringsbrevet. Förstärkta insatser för banhållning publicerades på regeringens och gemen- samma webbplats ett pressmeddelande. I pressmeddelandet meddelades att statsminister , utbildningsminister , närings- minister och socialminister denna dag presenterade en förstärkning av insatserna för järnvägens drift och under- håll i form av en ytterligare satsning med . Vidare meddelades i pressmeddelandet att regeringen kommer att fatta nödvändiga beslut för att skapa det utrymme som krävs för att öka insatserna för banhållning med ytterligare . publicerade på sin webbplats sitt beslut för hur den satsning som regeringen aviserade skulle fördelas. Av informa- tionen på myndighetens webbplats framgår en fördelningsnyckel för olika typer av insatser (trimning, reinvestering och underhåll) samt för olika geo- grafiska områden (t.ex. , , ) och tematiska områ- den (t.ex. prioriterade godsstråk och trafikantinformation). överlämnade regeringen sin ekonomiska vårproposition (prop. 2010/11:100) med bl.a. förslag till riktlinjer för den ekonomiska poli- tiken och budgetpolitiken. När det gäller förstärkta insatser för banhållning anges i propositionen att regeringen kommer att fatta nödvän- diga beslut för att skapa det utrymme som krävs för att öka insatserna för banhållning med (s. 57). träffade och () ett avtal om upphörande av entreprenadkontrakt (upphörandeavtal, se bilaga A3.2.4). Av avtalets bakgrund framgår att träffade ett entreprenadkontrakt om drift och underhåll av järnvägsspåren i Västra Göta- land med BBR . Vidare framgår att entreprenören genom skrivelser den 17 respektive hade framfört anspråk på höjda ersättningar för kostnader för rese- och övertid, oförutsedda personal- kostnader samt ändrade förutsättningar för järnvägsfordon. Dessa anspråk tillbakavisades i sin helhet av . framförde BBR genom en skrivelse ytterligare anspråk mot som gällde extra ersättning. Slutligen framgår att parterna genom förhandlingar kom överens om att lösa sina meningsskiljaktigheter genom upphörandeavtalet. , som ska anses utgöra en integrerad del av entrepre- nadkontraktet, stadgar om en överenskommelse för perioden från entrepre- nadtidens början t.o.m. samt om ett upphörande av entreprenadkontraktet. Vad gäller det sistnämnda framgår av upphörandeav- talet att och är ense om att det ursprungliga entreprenad- kontraktet ska upphöra per . Vidare anges bl.a. att entreprenadkontraktet ska gälla på oförändrade villkor till dess att det upp- hör. Utöver detta anges att entreprenören ska vara berättigad till ersättning med för kostnader och förluster i anledning av att entreprenadkontraktet upphör . Ersättningen ska betalas av Trafikver- ket till BBR mot faktura vid tre olika datum som anges i avtalet. Dess- utom framgår det av avtalet att skyldighet att betala ut den ovannämnda ersättningen är baserad och villkorad dels av att BBR tillfreds- ställande fullgör samtliga sina åtaganden enligt entreprenadkontraktet fram till entreprenadtidens utgång, dels att BBR säkerställer nödvändiga resurser för dessa åtaganden och dels att entreprenaden godkänns vid slutbesiktning. överlämnade regeringen sin budgetproposition (prop. 2011/12:1). I propositionen föreslogs att skulle satsas på åtgärder i järnvägssystemet 2012, varav 800 miljoner kro- nor avsåg medel som hade belastat anslagskredit . Satsningen riktades i första hand mot drift och underhåll, reinvesteringar och trimningsåtgärder (se prop. 2011/12:1 utg.omr. 22 s. 44). Utskottets förslag till riksdagsbeslut följde propositionen. beslutade i enlig- het med utskottets förslag (bet. 2011/12:TU1 rskr. 2011/12:87). svarade statsrådet på en interpellation (ip. 2011/12:147) om möjligheter att disponera anslag. Av statsrådets svar framgår (se 18 § i kammarens protokoll 2011/12: 42) bl.a. att det vid tiden för interpellationssvaret pågick ett projekt på om strategisk styrning av drift och underhåll för väg och järnväg, vars syfte är att skapa förutsättningar för regeringen och Trafikver- ket att bedriva en effektivare resursstyrning av driften och underhållet av vägar och järnvägar samt att effektivisera och förtydliga regeringens måls- tyrning av drift- och underhållsverksamhet (anf. Statsrå- det påpekade att hade agerat utefter de förutsättningar som uppkommit och gjort detta för att säkra driften och underhållet på järnvä- gen i . Av statsrådets uttalanden under interpellationsdebat- ten framgår vidare att regeringen önskar få så mycket infrastruktur som möjligt för de pengar som avsätts. Mot den bakgrunden anförde statsrådet att därför måste jobba mer med sina upphandlingar och reger- ingen och jag utifrån min roll jobba ytterligare i styrningsfunktionen för att följa upp att så också blir (anf. På frågan om man kan använda skattepengarna bättre svarade statsrådet att det naturligtvis inte är bra att pengar används till att lösa avtal och att det som tog ansvar för var att garantera trafiken som avtalet upphör. Statsrådet anförde även att fokus ligger nu snarare på att se till att jobba mer och mer effektivt med upphandlingar och bra avtal, så att vi använder peng- arna till det som de är avsedda för. På interpellantens fråga om varifrån de tas som enligt upphörandeavtalet ska ersätta entreprenören BBR med, svarade statsrådet bl.a. följande (anf. De tas naturligtvis, enligt en bedömning, från det samlade anslag som har. Man kan säga att det i så fall är de 800 miljonerna. Men de 800 miljoner som särskilt anslogs är specade, så att de används till rätt saker. Slutligen anförde statsrådet bl.a. att det finns en poäng i att det aldrig är bra att betala ut stora summor för att bryta avtal och att såväl regeringen som hon själv strävar efter att bli bättre på strategisk styrning och uppfölj- ning gentemot t.ex. (anf. överlämnades en skriftlig fråga (2011/12:262) till statsrådet som gällde avtal om upphörande av entreprenadkontrakt. I frågan anförs bl.a. följande: Avtalet är såvitt jag kan bedöma mycket ovanligt, närmast unikt. En statlig myndighet tar av medel som är anslagna för verksamhet, i detta fall drift och underhåll av järnvägsnätet, och använder dem som ersätt- ning för att kunna lösa ett avtal. Jag utgår från att innan avtalet tecknades försäkrat sig om att verket har möjligheter att använda anslaget på så sätt som här skett. Det är dock svårt att i de regeringsbeslut som styr myndighetens verksamhet finna någon vägled- ning till hur situationer liknande denna ska hanteras, både med avse- ende på var beslut ska fattas och hur de ska finansieras. Frågeställaren efterfrågar avslutningsvis statsrådets redogörelse för om stats- rådet och regeringen fått information om och sanktionerat det avtal Trafik- verket tecknat med . I svaret på frågan anges att reger- ingen inte har fått information om det enskilda avtalet. Vidare framgår av svaret att enligt förordningen (2010:185) med instruktion för bl.a. har till uppgift att ansvara för byggande och drift av statliga vägar och järnvägar. Vidare anges att är bemyndigat att ingå entreprenadkontrakt och andra nödvändiga överenskom- melser för verksamheten. Detta ska göras inom ramen för verkets bemyndi- gande och för det anslag som betalas ut för drift- och underhåll av järnvägar. har tidigare behandlat frågor om regeringens ansvar för styrningen av myndigheter och för hur statens medel används. granskade utskottet dåvarande utbildningsminister ansvar för Centrala () förutsättningar att genomföra sina uppgifter (bet. 2001/02:KU20 s. 182 f.). Utskottet noterade bl.a. att CSN under en följd av år har haft problem med att klara kraven på handlingstider och tillgänglighet och att det från regeringens sida fortlö- pande hade vidtagits åtgärder för att förbättra situationen. Utskottets gransk- ning visade inte annat än att utbildningsministern noggrant hade följt utvecklingen vid myndigheten och medverkat till att åtgärder vidtagits för att förbättra situationen. Det kunde emellertid enligt utskottet inte bortses ifrån att de åtgärder som dittills vidtagits inte hade lyckats förbättra situa- tionen i tillräcklig grad. Oavsett orsaken ansåg utskottet att situationen när det gäller handläggningstider och tillgänglighet hade varit oacceptabel under en följd av år. Mot bakgrund av att situationen inte hade kunnat förbättras trots att bristerna länge varit uppmärksammade underströk utskot- tet att regeringen, och framför allt utbildningsministern, bar ansvaret för att tillräckliga åtgärder inte vidtagits för att åstadkomma en tillfredsstäl- lande verksamhet inom CSN. granskade utskottet f.d. statsråden och agerande när det gäller utbetalning av schablonersättning till kom- muner i strid med gällande författning (bet. 2007/08:KU20 s. 55 f.). Utskottet uttalade inledningsvis bl.a. att det i regeringens styrande funktion ingår en skyldighet att leda den statliga förvaltningens verksamhet och att en förvaltningsmyndighet är självständig vid tillämpning av lag, och myn- dighetens chef ansvarar för att myndighetens verksamhet bedrivs författ- ningsenligt och effektivt. Utskottets granskning visade att de ansvariga f.d. statsråden och den dåvarande regeringen hade följt utvecklingen vid den berörda myndigheten samt att den dåvarande regeringen genom de regler- ingsbrev som riktades till myndigheten verkade för att åtgärder vidtogs för att förbättra situationen. Utskottet konstaterade dock att de åtgärder som vidtagits inte lyckades förbättra situationen i tillräcklig grad och att situa- tionen när det gäller tillämpningen av ersättningsförordningen vad avser utbetalning av schablonersättning under en följd av år varit bristfällig. Den dåvarande regeringen och de ansvariga f.d. statsråden bar enligt utskottet ett övergripande ansvar för detta. granskade utskottet dåvarande statsrådet agerande för att ge rimliga villkor att sköta sitt uppdrag (bet. 2008/09:KU20 s. 221 f.). Utskottet uttalade bl.a. en erin- ran om betydelsen av informella kontakter mellan förvaltningsmyndigheter och . Bland annat kan regeringen genom sådana kontak- ter hållas informerad om den aktuella situationen på olika myndighetsområ- den, anförde utskottet. Vidare underströk utskottet att regeringen under alla förhållanden ansvarar inför för hur statens medel används. Såväl regeringen som de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen ska, enligt budgetlagen, eftersträva hög effektivitet och god hushållning i sina verksamheter. Till utskottets ställningstagande fogades en reservation (S, V, MP) med innebörden att regeringen och framför allt det ansvariga statsrådet bar ansvaret för att situationen med långa handläggningstider vid varit oacceptabel (s. 313 f.). Genom en skrivelse av till begärde utskottet svar på ett antal frågor. Utskottet tog emot en svarspromemoria från (bilaga A3.2.2). Av svarspromemorian framgår att regeringen aldrig fattade de aviserade besluten för att skapa ett utrymme i syfte att öka insatserna för banhåll- ningen. De ökade insatserna belastade istället anslagskredit.