bet · GZ01FöU7 · 2012-05-10 00:00:00 — 2011/12:FöU7 Ändringar i elberedskapslagen I detta betänkande behandlas regeringens proposition 2011/12:89 Ändringar i elberedskapslagen. Inga motioner har väckts med anledning av propositionen. I propositionen föreslår regeringen bl.a. att den huvudsakliga inriktningen av de elberedskapsåtgärder som ska vidtas enligt elberedskapslagen (1997:288) ändras från att syfta till att tillgodose elförsörjningen i landet vid höjd beredskap till att syfta till att förebygga, motstå och hantera sådana störningar i elförsörjningen som kan medföra svåra påfrestningar på samhället. Regeringen föreslår att de tre viktigaste aktörerna på elområdet elproducenter, elhandelsföretag och nätföretag dels ska upprätta en risk- och sårbarhetsanalys avseende säkerheten i den egna verksamheten, dels ska lämna de uppgifter som behövs för att elberedskapsmyndigheten ska kunna upprätta en nationell risk- och sårbarhetsanalys inom elsektorn. Lagförslaget innebär ett utökat ansvar och fler befogenheter för . Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottet tillstyrker förslagen i propositionen. Utskottets förslag till riksdagsbeslut antar regeringens förslag till lag om ändring i elberedskapslagen (1997:288). Därmed bifaller proposition 2011/12:89. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (M), (S), (M), (S), (M), (S), (FP), (S), (C), (S), (M), (MP), (KD) och (SD). Ärendet och dess beredning I detta betänkande behandlas regeringens proposition 2011/12:89 Ändringar i elberedskapslagen. Regeringens förslag grundar sig på en rapport som affärsverket lade fram som ett resultat av ett regeringsuppdrag (N2009/5027/E). Rapporten har remissbehandlats. Förteckning över behandlade förslag återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Förklaringar till några facktermer på elområdet som förekommer i propositionen finns i bilaga 3. Lagrådet har granskat lagförslaget och haft vissa synpunkter på det. Ett nytt regelverk för elmarknaden trädde i kraft , vilket förändrade förutsättningarna för elberedskapen. Elföretagen började bl.a. att ompröva sina frivilliga beredskapsåtaganden. trädde elberedskapslagen (1997:288) i kraft. Lagen omfattar produktion, överföring och handel med el. Lagstiftningen är anpassad till en avreglerad elmarknad. I proposition 2005/06:27 Leveranssäkra elnät lämnade regeringen ett antal förslag till ändringar och kompletteringar i ellagen (1997:857) som syftade till att skapa drivkrafter för leveranssäker elöverföring även vid svåra väderleksförhållanden. Från får ett oplanerat avbrott i elöverföringen inte överstiga . Kravet gäller utifrån vad ett nätföretag normalt kan förvänta sig och rusta sig mot, dvs. inom ramen för ett s.k. kontrollansvar. Kravet gäller inte om nätföretaget visar att avbrottet i överföringen beror på ett hinder som är utanför företagets kontroll och som företaget inte skäligen kunde förväntas ha räknat med och vars följder företaget inte heller skäligen kunde ha undvikit eller övervunnit (prop. 2005/06:27). framhöll i sin återrapportering av ett uppdrag de fått i regleringsbrevet för behovet av att ändra regelverket för att åstadkomma en helhetssyn i krisberedskapsarbetet (, dnr 377/2005/BE00). anförde att förändringar i ellagen med tydligare krav riktade mot elföretagen skapar en grund för att skilja mellan påfrestningar som företagen själva ska klara och svåra påfrestningar på samhället i fredstid. förespråkade att bestämmelserna i elberedskapslagen integreras i ellagen. instämde i myndighetens förslag i ett yttrande över Svenska kraftnäts rapport (dnr 15-2008-1104). Regeringen aviserade i budgetpropositionen att den avsåg att återkomma med förslag till ändringar i elberedskapslagen i syfte att i ökad omfattning inrikta och vidareutveckla elberedskapsverksamheten mot att kunna hantera allvarliga störningar i viktiga samhällsfunktioner i fredstid. Regeringen framhöll i sammanhanget att det s.k. Styrelsystemet infördes som en del i samhällets krisberedskap för att möjliggöra en prioritering av samhällsviktiga elanvändare för att bättre hantera de sällsynta situationer som kräver avbrott eller begränsningar i elkonsumtionen för att balansen i elsystemet ska kunna upprätthållas (prop. 2011/12:1 utg.omr. Till följd av utvecklingen på beredskapens område och en avreglerad elmarknad med ökat ansvar för elföretagen föreslår regeringen ändringar i elberedskapslagen (1997:288). Den huvudsakliga inriktningen av de elberedskapsåtgärder som enligt lagen ska vidtas ändras från att syfta till att tillgodose elförsörjningen i landet vid höjd beredskap till att syfta till att förebygga, motstå och hantera sådana störningar i elförsörjningen som kan medföra svåra påfrestningar på samhället. Regeringen föreslår vidare att de som omfattas av lagen ska dels upprätta en risk- och sårbarhetsanalys avseende säkerheten i den egna verksamheten, dels lämna de uppgifter som behövs för att elberedskapsmyndigheten ska kunna upprätta en nationell risk- och sårbarhetsanalys. Den som omfattas av lagen ska själv stå för kostnaden att upprätta analysen. Regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, elberedskapsmyndigheten föreslås få meddela föreskrifter om en skyldighet för den som omfattas av lagen att lämna information till elberedskapsmyndigheten då det inträffat en sådan störning som kan medföra svåra påfrestningar på samhället. Utskottets förslag i korthet bifaller regeringens lagförslag som bl.a. innebär att inriktningen av elberedskapsåtgärderna utvidgas och att aktörerna på elmarknaden åläggs ansvar för risk- och sårbarhetsanalyser i den egna verksamheten. Jämför särskilt yttrande (SD). Den nuvarande elberedskapslagen (1997:288) trädde i kraft . Lagen innehåller bestämmelser om beredskap vid produktion och överföring av el samt vid handel med el. Bestämmelserna reglerar ansvaret för den planering och de övriga åtgärder som behövs för att tillgodose elförsörjningen i landet vid höjd beredskap enligt lagen (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap. En myndighet har till uppgift att besluta om föreskrifter om elberedskapen, ålägganden om elberedskapsåtgärder och ersättning för sådana åtgärder samt att utöva tillsyn över elberedskapslagens tillämpning. Den som innehar nätkoncession ska betala elberedskapsavgift. Avgiften ska grundas på det antal abonnenter som är anslutna till den avgiftsskyldiges nät. Myndighetsfunktionen ligger på . Svenska kraftnäts rapport elberedskap beslutade regeringen att ge i uppdrag att analysera och redovisa förslag om att med stöd av bestämmelser i elberedskapslagen vidta åtgärder inom ramen för de inriktningar mot svåra påfrestningar på samhället i fred som gäller för beredskapsverksamheten (N2009/5027/E). Uppdraget skulle genomföras i samråd med , , , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) och branschorganisationen energi. redovisade rapporten analys och förslag beträffande elberedskapslagen. Med ansvarsprincipen och behovet av ett övergripande systemperspektiv som grund föreslår i rapporten att lagen utvecklas för att säkerställa att författningsstödet i tillräcklig omfattning är anpassat till allvarliga och omfattande störningar inom elförsörjningen och andra kriser i samhället. Det nuvarande förhållandet med säkerhets- och beredskapsbestämmelser i två lagar ger, enligt , en begränsad och inte helt rättvisande bild av säkerhetsarbetet och beredskapen mot störningar i elförsörjningen. I rapporten framhålls att säkerhets- och beredskapsarbetet består av flera komponenter där en grundläggande komponent är de åtgärder som inom ramen för sitt systemansvar vidtar för att upprätthålla balansen i det nationella elsystemet. En annan viktig komponent är kraven på nätföretagens leveranssäkerhet. Till detta kommer de säkerhetsåtgärder som vidtar i sin förvaltning av stamnätet och de grundläggande säkerhetsåtgärder som nätföretag och elproducenter vidtar för att hantera störningar i den ordinarie driften. Att elberedskapsbestämmelser förs in i ellagen skulle visa på en helhetssyn på elförsörjningen i krishanteringen och en systemsyn på elförsörjningens driftsäkerhet och beredskap, enligt . På detta vis skulle de särskilda bestämmelserna för elberedskap få en naturlig anslutning till ellagens bestämmelser om systemansvar, funktionskrav, risk- och sårbarhetsanalyser, leveranssäkerhet m.m. genom att en och samma lag reglerar hur nationella säkerhets- och beredskapskrav på samhällets elförsörjning ska hanteras inför och vid allvarliga och omfattande störningar som kan leda till svåra påfrestningar på samhället i fredstid samt vid höjd beredskap. konstaterar emellertid att en lösning med elberedskap i ellagen kräver en mer omfattande analys och utredning än vad som varit möjlig inom deras nuvarande uppdrag. förordar att syftet med elberedskapslagen ändras till att reglera ansvaret för planering och övriga åtgärder som behövs för att tillgodose elförsörjningen i landet vid situationer som allvarligt hotar samhällsviktig verksamhet. Med beredskapsåtgärder bör avses de särskilda åtgärder som behövs för att förebygga, motstå och hantera omfattande och allvarliga störningar i landets elförsörjning så att produktion och överföring av el samt handel med el kan upprätthållas. Bestämmelserna bör gälla såväl störningar i fredstid som vid höjd beredskap. framhåller att det behövs risk- och sårbarhetsanalyser som täcker in hela systemet på grund av elförsörjningssystemets fysiska kontakt mellan produktion och konsument och de ömsesidiga beroenden som finns mellan de aktörer som sysslar med produktion, distribution och handel av el. De berörda aktörerna bör vara skyldiga att medverka till att ta fram risk- och sårbarhetsanalyser. En samlad risk- och sårbarhetsanalys som omfattar hela elförsörjningssystemet i ett systemövergripande perspektiv kan utgöra grunden för att bestämma vilka fysiska åtgärder som behövs för att förebygga och motstå störningar, liksom de åtgärder som behövs för att utveckla krishanteringsförmågan. En ändring av elberedskapslagens syfte och tillämpningsområde tillsammans med en bestämmelse om en skyldighet för elförsörjningens aktörer att medverka i en nationell risk- och sårbarhetsanalys skulle, enligt , kunna vara ett första steg i förändringsarbetet. Det andra steget blir ett genomförande av risk- och sårbarhetsanalysen som ska förtydliga och avgränsa de särskilda åtgärder som behövs för elberedskap. I ett tredje steg kan bestämmelser om elberedskap föras in i ellagen. Utvidgning av elberedskapsåtgärdernas inriktning Regeringen föreslår att den huvudsakliga inriktningen av de elberedskapsåtgärder som ska vidtas enligt elberedskapslagen ändras från att syfta till att tillgodose elförsörjningen i landet vid höjd beredskap till att syfta till att förebygga, motstå och hantera sådana störningar i elförsörjningen som kan medföra svåra påfrestningar på samhället. Några remissinstanser har haft synpunkter på hur den situation som beredskapsåtgärderna avser ska formuleras. Regeringen framhåller att det med den föreslagna formuleringen sådana störningar i elförsörjningen som kan medföra svåra påfrestningar på samhället blir en bedömningsfråga i det enskilda fallet vad som kan anses vara svåra påfrestningar på samhället. Lagen får därigenom ett brett tillämpningsområde. Regeringen pekar på att det med den föreslagna utvidgningen av inriktningen av elberedskapsåtgärderna blir något mer komplicerat att avgöra var gränsen går mellan de åtgärder som ska vidtas enligt elberedskapslagen och de åtgärder som aktörer är skyldiga att vidta enligt annan lagstiftning. Inom elsektorn finns ett tämligen omfattande regelverk som syftar till att förebygga störningar i elförsörjningen. Regeringen anför att en grundläggande bestämmelse finns i 8 kap. 1 § första stycket ellagen (1997:857), där det föreskrivs att regeringen ska utse en myndighet som har det övergripande ansvaret för att elektriska anläggningar samverkar driftsäkert så att balans inom hela eller delar av landet kortsiktigt upprätthålls mellan produktion och förbrukning av el. är systemansvarig myndighet och sköter balanshushållningen genom att i primär balansreglering finjustera produktionen i ett antal större vattenkraftverk på automatisk väg och genom sekundär balansreglering avhjälpa större avvikelser genom avtal mellan och stora elproducenter samt stora elförbrukare. Vid obalanser köper reglerkraft. Det innebär att deltagande producenter ökar eller minskar sin produktion och deltagande elförbrukare minskar sin förbrukning. Balansreglering används under normala förhållanden och vid inte alltför allvarliga störningar, men även i viss utsträckning vid mer allvarliga, kortvariga störningar (myndigheten beordrar nätföretag att begränsa eller avbryta överföringen till elanvändare). Regeringen framhåller att störningar i elförsörjningen av mer allvarligt slag uppstår främst till följd av skador på elnätet. är nätföretag skyldiga att se till att avbrott inte överstiger , inom ramen för det s.k. kontrollansvaret. Svaret på hur gränsen ska dras mellan olika typer av störningar ligger enligt regeringen delvis i begreppet kontrollansvar. Termen innebär att nätföretag ansvarar för att undvika elavbrott som beror på hinder som företaget rimligen bör kunna förutse och för sådant som företaget rimligen kan förebygga. Ett exempel är brister i konstruktion och underhåll av företagets elnät och ett annat är vädertyper som förekommer med viss frekvens. Regeringen framhåller att om dessa förutsättningar inte är uppfyllda blir elberedskapslagen med den föreslagna ändringen tillämplig när det gäller skyldigheten att vidta åtgärder. Det gäller då åtgärder som syftar till att så långt som möjligt upprätthålla elförsörjningen vid störningar som ligger utanför nätföretagens kontrollansvar. Hit hör framför allt händelser av exceptionell karaktär, t.ex. krig, terrorhandlingar och sabotage, och vissa naturfenomen, som jordbävning och jordskred av större omfattning. Även elproducenter och elhandelsföretag omfattas av den aktuella lagens bestämmelser. Elproducenternas beredskapsåtgärder ska syfta till att förebygga och hantera skador på produktionsanläggningarna till följd av sådana situationer som beskrivs ovan. Elproducenterna är beroende av elbörsens funktion för sin planering av produktionen. Regeringen framhåller att elhandelsföretagens beredskapsåtgärder ska syfta till att upprätthålla verksamheten att köpa och sälja el även vid sådana svåra störningar i elförsörjningen. Det finns skäl att undanta vissa små aktörer från skyldigheten att vidta beredskapsåtgärder. Regeringen anför att innehavare av icke-koncessionspliktiga nät helt bör undantas från lagens bestämmelser eftersom ingen annan än nätinnehavaren själv drabbas av störningar på nätet i fråga. När det gäller småskaliga elproducenter är det mer tveksamt om de bör undantas. Svårigheten ligger i att göra en korrekt avgränsning mellan småskaliga och övriga elproducenter. Regeringen hänvisar till 5 § i lagen som slår fast att det är elberedskapsmyndigheten som beslutar om beredskapsåtgärder och att beslutet inte får vara mer betungande än som kan anses skäligt med hänsyn till anläggningens omfattning och betydelse. På grund av svårigheten att avgränsa små aktörer bör regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, elberedskapsmyndigheten bemyndigas att dels meddela föreskrifter om undantag, dels besluta om undantag i det enskilda fallet. Regeringen föreslår att den som omfattas av lagen ska dels upprätta en risk- och sårbarhetsanalys avseende säkerheten i den egna verksamheten, dels lämna de uppgifter som behövs för att elberedskapsmyndigheten ska kunna upprätta den nationella risk- och sårbarhetsanalysen. Regeringen anför att det för att sådana påfrestningar som omfattas av lagens tillämpningsområde ska kunna förebyggas, motstås och hanteras så långt som möjligt krävs samordning av de förberedande åtgärder som behöver vidtas och av de åtgärder som behövs för att hantera en kris när den väl inträffat. Ett av de främsta hjälpmedlen för att uppnå detta är att det på nationell nivå upprättas en risk- och sårbarhetsanalys. Statliga myndigheter vars ansvarsområde berörs av en krissituation har enligt förordningen (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap skyldighet att vidta de åtgärder som behövs för att hantera konsekvenserna av en krissituation. Myndigheterna ska för att stärka sin krisberedskap analysera om det finns hot och risker inom sitt ansvarsområde och sammanställa resultatet i en risk- och sårbarhetsanalys. Myndigheter med särskilt ansvar ska lämna en redovisning av analysen till och . För att möjliggöra för att upprätta en nationell risk- och sårbarhetsanalys inom elsektorn krävs medverkan av elproduktionsföretag, elhandelsföretag och nätföretag, framhåller regeringen. Nätföretagen är skyldiga att upprätta risk- och sårbarhetsanalyser vad gäller kriser som ligger inom företagens kontrollansvar. Det finns skäl att undanta vissa små aktörer från skyldigheten att upprätta egna risk- och sårbarhetsanalyser. Regeringen eller elberedskapsmyndigheten bör bemyndigas att dels meddela föreskrifter om undantag, dels besluta om undantag i det enskilda fallet. I propositionen föreslås att regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, elberedskapsmyndigheten får meddela föreskrifter om en skyldighet för den som omfattas av lagen att lämna information till elberedskapsmyndigheten då det inträffat en sådan störning som kan medföra svåra påfrestningar på samhället. För att det ska vara möjligt att häva sådana störningar i elförsörjningen måste myndigheten få in information om störningarna. Regeringen föreslår att myndigheten bemyndigas att meddela föreskrifter om skyldighet för den som omfattas av lagen att lämna sådan information. Regeringen har följt Lagrådets förslag i fråga om 9 a §. Andra stycket i den paragrafen i det remitterade förslaget gällde möjligheten att besluta om undantag från föreskrifter om informationsskyldighet. Lagrådet framhåller att frågan är generellt reglerad i 12 kap. 8 § regeringsformen (prop. 2011/12:89 avsnitt 8 Författningskommentaren och Lagrådets yttrande bilaga 5). Detta stycke har utgått och paragrafen har utformats enligt Lagrådets förslag. Enligt bestämmelsen i 10 § elberedskapslagen betalas ersättning för kostnader för beredskapsåtgärder inte ut i två fall, däribland kostnader för uppgiftslämnande och planering av egna uppgifter inom totalförsvaret. Regeringen menar att upprättande av en risk- och sårbarhetsanalys avseende säkerheten i den egna verksamheten är en åtgärd av samma typ. Därför bör den som är beredskapsskyldig själv stå för kostnaderna för upprättande av analysen. Den som innehar nätkoncession enligt ellagen (1997:857) ska betala en elberedskapsavgift enligt 15 § elberedskapslagen. Regeringen anför att det med de ändringar som föreslås bör övervägas om även innehavare av produktionsanläggningar och elhandelsföretag bör bidra till elberedskapsavgiften. Regeringen informerar att den avser att bereda frågan inom . Regeringens förslag innebär att får ett utökat ansvar i och med utvidgningen av elberedskapens inriktning. ges också befogenhet att meddela föreskrifter om en skyldighet att lämna information till myndigheten. Regeringens bedömning är att dessa uppgifter kan finansieras inom befintliga ramar. Den föreslagna förändringen bedöms inte få konsekvenser för övriga myndigheter. Utskottet har vid ett flertal tillfällen behandlat frågan om samhällets beredskap att klara elförsörjningen även vid svåra påfrestningar. I beredningen av försvarsbeslut (prop. 2001/02:10) anförde utskottet att det sedan /97 framhållit betydelsen av en robust och flexibel infrastruktur främst inom bl.a. områdena elförsörjning, telekommunikationer och it och att utskottet framhållit att förmågan inom dessa områden är gränssättande för hela det civila försvarets förmåga. Regeringens satsning på åtgärder för att minska sårbarheten i infrastrukturen i inriktningen för det civila försvaret välkomnades av utskottet (bet. 2001/02:FöU2). Utskottet framhöll att det utgick från att regeringen skulle ta sådana initiativ som ledde till att sårbarheten i de samhällsviktiga infrastruktursystemen minskade och driftssäkerheten ökade. Utskottet förutsatte att en robusthet och flexibilitet i systemen, i enlighet med vad utskottet länge efterfrågat, säkerställdes (bet. 2001/02:FöU2). I beredningen av proposition 2005/06:133 Samverkan vid kris framhöll utskottet, i likhet med regeringen, att samhällsviktiga verksamheter borde kunna upprätthålla en grundläggande funktionalitet vid extraordinära händelser. Krav på förmåga för samhällsviktig verksamhet borde formuleras för att tydligare styra arbetet med att identifiera lämpliga åtgärder (bet. 2005/06:FöU9). Utskottet noterade i sin beredning av granskning av statens insatser för att hantera omfattande elavbrott (RiR 2007:17) som resulterade bl.a. i rekommendationen till regeringen att utreda Svenska kraftnäts befogenheter relativt branschen vid särskilt svåra påfrestningar i elsystemet att åtskilliga initiativ hade tagits sedan publicerade sin rapport. Utskottet anförde att resultatet av påbörjade åtgärder borde avvaktas (bet. 2008/09:FöU2). Utskottet konstaterar att lagförslaget uppfyller behovet av anpassning av elberedskapslagen till ett vidgat beredskapsbegrepp och till elförsörjningssystemets funktion och beroenden. Utskottet välkomnar regeringens förslag om en utvidgning av de åtgärder som elberedskapslagen syftar till så att hela hotskalan innefattas (från fred till krig) samt tydliggörandet av vilka aktörer som omfattas av lagens bestämmelser och vilka skyldigheter de har. Myndigheter analyserar sårbarhet, hot och risker inom respektive ansvarsområde och sammanställer risk- och sårbarhetsanalyserna för att stärka sin krisberedskap. Utskottet konstaterar att en liknande skyldighet för huvudaktörerna på elmarknaden kommer att leda till ökad kunskap och överblick hos myndigheter med särskilt ansvar för krisberedskap, däribland . Vad gäller avgränsningen till annan lagstiftning delar utskottet regeringens bedömning att om förutsättningarna inte är uppfyllda för att kontrollansvar enligt ellagen ska gälla, blir elberedskapslagen med regeringens förslag till ändring tillämplig. Utskottet noterar att regeringen har för avsikt att utreda om innehavare av produktionsanläggningar och elhandelsföretag bör bidra till den elberedskapsavgift som nätföretagen är skyldiga att betala enligt 15 § elberedskapslagen. Eftersom storleken på dessa anläggningar och företag kan variera välkomnar utskottet en utredning och åtföljande konsekvensanalys. Utskottet tillstyrker regeringens lagförslag. Ändringar i elberedskapslagen (SD) (SD) anför: De hot mot vårt samhälles säkerhet och funktion som existerade under era är historia. Samhällsutvecklingen har i stället fört med sig nya hotbilder i form av terrorism och asymmetrisk krigföring. Med våra alltmer förfinade tekniska system ökar dessutom samhällets sårbarhet vid naturkatastrofer och andra påfrestningar i fredstid. Det moderna samhällets sårbarhet gör att beredskapen att hantera kriser bör vara hög, vilket kräver betydande insatser. Förslaget att i elberedskapslagen skärpa kraven från tillgodose elförsörjningen i landet vid höjd beredskap till förebygga, motstå och hantera sådana störningar i elförsörjningen som kan medföra svåra påfrestningar på samhället är bra. Ett krav på elmarknadens aktörer att upprätta risk- och sårbarhetsanalyser underlättar för beredskapsanalyser på nationell nivå. Olika elkraftskonsumenter är olika beroende av säker el. För samhällsviktig verksamhet kan oacceptabla konsekvenser uppstå snabbt vid elavbrott. Med hjälp av modern styrteknik kan olika användare sättas i prioriteringsordning vid brist på el. Forskning visar att särskilda reservkraftnät med en viss radie är kostnadseffektiva när det finns flera samhällsviktiga verksamheter nära varandra. Regeringen bör utreda reglering och planering av särskilda reservkraftnät i våra residensstäder.