bet · H001TU2 · 2012-12-07 00:00:00 — pekar också i sammanhanget på att en prioritering av projekt utan ett samhällsekonomisk underlag bryter mot principen att samhällsekonomisk lönsamhet ska vara den vägledande prioriteringsgrunden på infrastrukturområdet. riktar även kritik mot att avtalet, för flera av de statliga åtagandena, inbegriper klausuler om att staten ska betala vite till de regionala parterna vid förseningar som beror på underlåtenhet från statens sida. Avtalet medger inga förbehåll för kostnadsökningar i projekten och vitena kan därför enligt leda till låsningar i framtida handlingsutrymme, som i sin tur kan bli kostnadsdrivande eller leda till ett ineffektivt genomförande av åtgärdsplanen. kritiserar också att informationen till om regionala medfinansiering inte har varit transparent. pekar på att den totala kostnaden för de åtgärder som staten åtar sig att genomföra genom avtalet om regionala medfinansiering inte har redovisats för , vilket strider mot principen om att regeringen och myndigheter ska ha medgivande för att fatta beslut om åtaganden . bedömer vidare att den regionala medfinansieringen av har varit godtycklig utifrån flera aspekter. pekar bl.a. på att de län som har bjudits in till förhandlingarna inte har valts utifrån någon väl motiverad princip det konstateras att är av nationellt intresse och att det finns flera län som får nytta av som inte bjöds in till förhandlingarna. pekar också på att den finansieringsprincip som har varit vägledande för hur mycket de regionala parterna skulle bidra med till utgår från bidrag till pendeltågsstationerna, trots att de regionala parterna inte får någon del i ägandet eller driften av infrastrukturen till skillnad från . invänder också mot att ingen statlig aktör hade ett tydligt ansvar att tillgodose allmänintresset i förhandlingarna om regionala medfinansiering. pekar på att de regionala medfinansiärernas intresse var att tillgodoräkna sig så mycket investeringar som möjligt till sin region medan förhandlingsmannen utgick från sitt uppdrag att få till stånd ett avtal. I samband med förhandlingarna om medfinansiering ändrades lagstiftningen för redovisning i syfte att underlätta kommunernas medfinansiering av statlig infrastruktur. Lagändringen gav kommunerna möjlighet att redovisa lämnade bidrag till statlig infrastruktur som en tillgång i balansräkningen, något som enligt strider mot god redovisningssed och som gör det möjligt för kommunerna att öka sina utgifter för medfinansiering utan att begränsas av det kommunala balanskravet. menar att detta skapar incitament för skuldsättning, vilket kan komma att urholka förtroendet för de offentliga finanserna. konstaterar också att dokumentationshanteringen i ärendet har varit bristfällig, vilket innebär att det har varit svårt att följa hur faktiska omständigheter och händelser av betydelse har påverkat ärendets utgång. sammantagna bedömning är att de positiva effekterna av medfinansieringen inte kompenserar de negativa. Den regionala medfinansieringen av innebär enligt ökade risker och kostnader för den offentliga sektorn som inte föreligger då infrastrukturprojekt anslagsfinansieras. slutsats är att projekt som bedöms vara av nationellt intresse borde finansieras genom anslag. I andra hand menar att staten kan låta utreda möjligheten att få in medel genom en finansieringsform som inte bygger på förhandlingar eller på annat sätt bryter mot väl motiverade principer för styrning av medel inom infrastruktursektorn. Mot bakgrund av slutsatserna ovan lämnar följande rekommendationer till regeringen: Respektera den samhällsekonomiska prioriteringsgrunden vid planeringen av transportinfrastruktur. Om förhandlingar om medfinansiering bedöms nödvändiga: redovisa detta transparent, utveckla riktlinjer för medfinansiering och ange hållbara motiv som hanterar avstegen från viktiga principer. Ge en statlig aktör ett uttalat ansvar för att bevaka och balansera allmänintresset mot andra aktörers drivkrafter i förhandlingar om infrastruktur. Informera om framtida kostnader för medfinansierade projekt. Utred konsekvenserna av medfinansiering i den offentliga redovisningen. Använd inte vitesklausuler i medfinansieringsavtal. Regeringens skrivelse 2012/13:15 Regeringen redovisar i skrivelse 2012/13:15 sina bedömningar av iakttagelser och rekommendationer i granskningsrapporten medfinansiering. Regeringen konstaterar inledningsvis att en stor andel av de slutsatser som drar i rapporten har samma utgångspunkter som i granskningsrapporten om medfinansiering av statlig infrastruktur (RiR 2011:28). Regeringens bedömning med anledning av sistnämnda rapport återfinns följaktligen till stor del även i skrivelsen om regionala medfinansiering, t.ex. vad gäller behovet av att vid en politisk helhetsbedömning av större projekt beakta andra prioriteringsgrunder än de som fångas av samhällsekonomiska kalkyler. Regeringen påminner också om att genom förslagen i propositionen Planeringssystem för transportinfrastruktur (prop. 2011/12:118) bör förutsättningarna öka för att komma till rätta med en del svagheter i medfinansieringsprocesser som påtalat. Regeringen meddelar också att riktlinjerna för medfinansiering kommer att utvecklas vidare i infrastrukturpropositionen som lämnas till . Vad gäller kritik om att förhandlingsmannen för regionala medfinansiering saknade ett tydligt uppdrag och mandat att tillgodose allmänintresset framhåller regeringen att det av den ursprungliga uppdragsbeskrivningen (dnr N2006/9229/IR) framgår att förhandlingsmannen skulle prioritera åtgärderna utifrån deras samhällsekonomiska nytta samt ha ett nationellt perspektiv på frågorna. Beträffande kritik om bristande information till om kostnaderna för de åtgärder som staten åtagit sig att genomföra i och med avtalet om regionala medfinansiering påminner regeringen om att den i propositionen Framtidens resor och transporter Infrastruktur för hållbar tillväxt (prop. 2008/09:35) angivit hur statens åtgärder för att fullfölja avtalet ska hanteras. Regeringen framhåller att den i den nämnda propositionen har angivit att villkoret för medfinansieringen är att staten åtar sig åtgärder åtgärder som också specificerades i propositionen. Regeringen pekar vidare på att man inväntade beslut om propositionen innan avtalet godkändes och att inga invändningar mot den tänkta hanteringen framkom vid behandling av propositionen. Vad gäller synpunkter på de nya redovisningsreglerna för kommuners medfinansieringsbidrag till statlig infrastruktur meddelar regeringen bl.a. att samlar in ekonomisk statistik från kommuner och landsting, däribland det sammanlagt beslutade bidraget till statlig infrastruktur. Avsikten med insamlingen av dessa uppgifter uppges vara att eliminera de risker för fel i nationalräkenskaperna som påpekar. I fråga om vitesklausuler meddelar regeringen att sådana vanligtvis inte förekommer i medfinansieringsavtal och att dessa måste ses mot bakgrund av de speciella omständigheterna i detta fall. Regeringen instämmer i iakttagelser om att vitesklausuler innebär en ökad riskexponering för staten och bedömer därför att vitesklausuler bör undvikas i den mån det är möjligt. Regeringen anser dock att detta bör vara en förhandlingsfråga från fall till fall och meddelar att frågan behandlas ytterligare i den infrastrukturproposition som lämnas till . Regeringen instämmer delvis i den kritik har riktat mot regeringen i frågan om beställningsbemyndiganden och avser därför att i höstens infrastrukturproposition klargöra vilka rutiner som ska gälla för beställningsbemyndiganden framöver i medfinansieringssammanhang. I enlighet med förslag avser regeringen att fr.o.m. nästkommande planeringsperiod även låta statens eventuellt tillkommande ekonomiska åtaganden till följd av att eller någon annan statlig myndighet ingår medfinansieringsavtal med t.ex. kommuner omfattas av begärda beställningsbemyndiganden. Regeringen uttrycker slutligen förståelse för den kritik som riktat mot hur förhandlingsarbetet med har dokumenterats och arkiverats. Regeringen meddelar att frågan om hur ärenden ska dokumenteras och arkiveras på ett tydligt och transparent sätt diskuteras löpande i . Frågan uppges också vara en naturlig del i de utbildningar i ärendehantering som hålls regelbundet både centralt i och i . Regeringen bedömer att den övervägande delen av utgifterna för utvecklingen av transportinfrastrukturen för 20142025 bör finansieras med anslag, i enlighet med huvudprincipen i budgetlagen. Det påminns dock om att under vissa förutsättningar kan besluta att investeringar i transportinfrastruktur får finansieras på annat sätt. Regeringen har i en tidigare proposition (prop. 2011/12:118) redogjort för sin bedömning att ställningstaganden rörande om, i vilken omfattning och på vilket sätt alternativ finansiering av transportinfrastruktur ska ske behöver kunna variera . I den nu lämnade infrastrukturpropositionen (prop. 2012/13:25) meddelar regeringen att det kan finnas goda skäl till alternativ finansiering. Regeringen bedömer att de former av alternativ finansiering som kan bli aktuella är medfinansiering i form av bidrag från kommuner, landsting och företag, samt brukaravgifter och trängselskatt och bidrag från EU. Regeringen bedömer vidare att finansiering med statsinterna lån i kan användas i de fall återbetalningen av de slutliga kostnaderna inte ska belasta statsbudgeten eller den offentliga sektorns finansiella sparande. Regeringen meddelar sin avsikt att i fråga om medfinansiering genom bidrag från kommuner, landsting och företag (inklusive s.k. förskottering) tillämpa en liknande ordning som för lånefinansiering, varigenom i behandlingen av budgetpropositionen bemyndigar regeringen att besluta om ramar för finansiering av pågående väg- och järnvägsprojekt. Regeringen avser således att fr.o.m. nästkommande planeringsperiod låta statens eventuella åtaganden till följd av att eller någon annan statlig myndighet ingår medfinansieringsavtal omfattas av begärda beställningsbemyndiganden. Det förtydligas att ställningstaganden huvudsakligen ska gälla planerade byggstarter med framförhållning. Härigenom görs enligt regeringen en tydlig koppling till det nya system för ekonomisk planering som kommer att tillämpas . Medfinansiering genom bidrag från kommuner, landsting och företag Regeringen bedömer att medfinansiering av statlig transportinfrastruktur genom bidrag från kommuner, landsting och företag kan vara ett bra sätt att åstadkomma effektiva lösningar i transportsystemet. Regeringen lyfter fram att volymen av transportpolitiskt motiverade åtgärder kan utökas genom externa bidrag som kan läggas till de satsningar som regeringen gör. Vidare anförs att en fördel med medfinansiering är att ett gemensamt finansiellt ansvarstagande för ett projekt mellan stat och kommun eller andra direkt berörda kan antas leda till ett mer effektivt genomförande av aktuella projekt samt bättre avvägda lösningar. Regeringen framhåller att vid medfinansiering bör medfinansiärens och samhällets nytta av aktuella åtgärder vara en utgångspunkt. Regeringen understryker att medfinansiering genom bidrag inte ska innebära avsteg från de mål som gäller för transportpolitiken: de transportpolitiska målen bör vara utgångspunkt för prioritering av objekt oberoende om det förekommer medfinansiering eller inte. Regeringen betonar att all medfinansiering är frivillig och understryker behovet av att säkerställa att medfinansiering varken är eller kan uppfattas som ett sätt att köpa sig förbi kön. I syfte att undvika att kommuner och landsting ser sig tvingade att bidra till statliga investeringar framhålls att initiativ till medfinansiering som huvudregel bör komma från den medfinansierande parten. Regeringen anför att en central utgångspunkt för förhandlingar och diskussioner om medfinansiering bör vara att så långt möjligt skapa tydliga premisser för under vilka förutsättningar medfinansiering ska kunna bli aktuellt. Regeringen anser att följande sju typfall som har identifierat för när det kan vara aktuellt med diskussioner om medfinansiering utgör en bra utgångspunkt: Staten bygger och den andra parten passar då på att göra investeringar som faller på dennes ansvar. Staten bygger och den andra parten vill ha en tidsmässig samordning med investeringar som denne har planerat. Staten bygger och den andra parten vill ha en högre standard hos den aktuella statliga anläggningen. Staten bygger och den andra parten vill ha en annan utformning (t.ex. överdäckning, planskild korsning). Staten bygger och den andra parten vill ha en annan lokalisering för anläggningen som bättre överensstämmer med dennes planering. Staten bygger och den andra parten vill ha en annan principiell lösning. Staten och den andra parten vill ta ett större samlat grepp om flera komponenter av transportförsörjningen i ett område (t.ex. Stockholmsöverenskommelsen och Västsvenska paketet) Regeringen konstaterar att de två första fallen inte avser egentlig medfinansiering då det inte handlar om intäkter i staten; i det andra fallet kan det dock vara aktuellt med förskottering. Medfinansiering enligt typfallen 36 har enligt regeringen den fördelen att det är uppenbart att det finns en tydlig koppling mellan nyttan hos medfinansiärerna och viljan att lämna bidrag. Regeringen framhåller i sammanhanget att vad som ska avses vara det helstatligt finansierade grundutförandet blir en fråga för att definiera och ta ställning till i varje enskilt fall. Det sjunde typfallet bör enligt regeringens bedömning kunna handla om enskilda åtgärder för vilka det finns kommuner, landsting eller företag som bedömer sig ha så stor nytta att de även är beredda att lämna bidrag till grundutföranden. Regeringen anför här att det finns åtminstone två möjliga varianter att förhålla sig till. Det kan för det första handla om en situation där en åtgärd eller en del av en åtgärd, oberoende av bedömd samhällsekonomisk lönsamhet, till en så stor del är att betrakta som en eller privat angelägenhet att staten genom anser att berörda kommuner eller företag bör vara med och betala. Det skulle t.ex. kunna handla om att en statlig väg avlastar ett kommunalt vägnät i en sådan utsträckning att vissa framtida investeringar i kommunens egna vägnät inte längre blir nödvändiga. Det kan för det andra handla om åtgärder där den av staten, enligt gängse kriterier, bedömda samhällsekonomiska lönsamheten inte motiverar tillräckligt hög prioritering för ett genomförande, men där bidragsgivarnas vilja att medfinansiera ses som uttryck för att åtgärdernas sammanlagda positiva samhällsekonomiska effekter i själva verket är större än vad bedömningar enligt gängse kriterier visar. Det kan t.ex. gälla värdering av exploateringsvinster men det kan även gälla andra bedömningar av hur stort resandet kommer att bli som kan grunda sig på att en medfinansiär har andra kunskaper eller helt enkelt gör andra bedömningar än vad som görs i de kalkyler som används. Regeringen understryker att viljan till medfinansiering således indikerar samhällsekonomisk nytta på ett sätt som kompletterar andra bedömningsmetoder. Regeringen anför i propositionen att medfinansiering genom bidrag främst bör avse tillägg eller andra förbättringar i förhållande till grundutföranden av åtgärder som helt finansieras med statliga anslag. Regeringen anser dock att medfinansiering även ska kunna användas till grundutföranden om det finns tydliga motiv för det. Det bör i dessa fall enligt regeringen finnas tydliga beskrivningar av vilka nyttor , efter samråd med andra aktörer, bedömer att medfinansiärerna har av aktuella investeringar eller investeringsdelar. Vidare bör det vara tydligt att bidraget står i rimlig proportion till medfinansiärens nytta och ansvarsområde. I de fall gör bedömningen att en vilja till medfinansiering indikerar samhällsekonomisk nytta som gängse bedömningsgrunder inte motiverar tillräckligt hög prioritering för ett genomförande understryker regeringen att det är av särskilt stor vikt att verket lämnar tydliga motiveringar till varför myndigheten anser att de sammanlagda positiva samhällsekonomiska effekterna av aktuella åtgärder ändå är tillräckligt stora. Huvuddragen av medfinansieringen bör enligt regeringen framgå av den nationella planen för 20142025. I frågan om bemyndigande för statliga myndigheter att teckna medfinansieringsavtal som medför utgifter för staten på anser regeringen att det är en lämpligare ordning om staten i medfinansieringsavtal inte binder sig vid någon motprestation. Eventuella löften att genomföra åtgärder bör enligt regeringen i första hand vara politiska. I stället föreslås att utgångspunkten för framtida medfinansieringsavtal är att en kommun eller annan medfinansiär förbinder sig att lämna bidrag till staten så snart staten genomför givna insatser. Enligt regeringen bör följaktligen överenskommelser om medfinansiering som regel betraktas som preliminära fram till dess att regeringen har fattat beslut om att ett projekt ska byggstarta de närmast följande tre åren. Regeringen anför dock att i vilken mån staten ska bli bunden att genomföra åtgärder gentemot en medfinansiär ytterst bör vara en förhandlingsfråga som avgörs från fall till fall. Regeringen påminner i propositionen om att avgifter som tas ut för att finansiera investeringar i statlig väg- eller järnvägsinfrastruktur, s.k. brukaravgifter, ska godkännas av och beslutas av regeringen. Det framhålls att beslutsunderlaget, utöver sedvanliga planeringsunderlag, kostnadsberäkningar och samhällsekonomiska kalkyler, behöver innehålla analyser av de konsekvenser själva finansieringslösningen för med sig samt en analys av om de transportpolitiska målen nås. Regeringen understryker också att beslut om att införa brukaravgifter bör förankras med närmast berörda kommuner och övriga intressenter. Regeringen erinrar om att distansbaserade infrastrukturavgifter (vägtullar) tas ut på förbindelserna över och och att infrastrukturavgifter även avses att tas ut på de nya broarna i , och när de öppnar för trafik. Investeringskostnaden för dessa broar finansieras delvis med lån i och kapitalkostnaderna för dessa lån ska finansieras genom inkomsterna från infrastrukturavgifterna. Regeringen påminner vidare om att en särskild utredare har haft i uppdrag att ta fram författningsförslag om uttag av avgifter för fordon som trafikerar de nya broarna. Uppdraget redovisades i denna del i betänkandet Avgifter på väg och elektroniska vägtullsystem (SOU 2012:60) och remissbehandlas . Regeringen utesluter inte i propositionen att det med ett nytt regelverk kan bli aktuellt med nya väginvesteringar som finansieras med lån som återbetalas med brukaravgifter. Regeringen utesluter inte heller att det även kan bli aktuellt med motsvarande finansieringslösning för investeringar i järnvägsinfrastruktur men betonar att det innan detta kan bli aktuellt behövs en fördjupad analys av det relevanta regelverket. tar i egenskap av infrastrukturförvaltare av det statliga järnvägsnätet ut avgifter för trafik på statligt ägd och förvaltad järnvägsinfrastruktur, s.k. banavgifter, och för tjänster som utförs i samband med trafiken. Intäkterna används för finansiering av drift, underhåll och kvalitetshöjande insatser i järnvägsinfrastrukturen samt till produktionskostnader för tjänsterna. Regeringen framhåller att dessa medel utgör ett komplement till den finansiering av verksamhet avseende järnvägsinfrastrukturen som sker genom anslag. Enligt regeringens mening bör intäkterna från banavgifterna i större utsträckning än täcka kostnader för drift, underhåll och reinvestering av järnvägsinfrastruktur. Regeringen anför att intäkterna från banavgifterna bör i sin helhet användas för detta ändamål. Regeringen förtydligar vidare att intäkterna från de avgifter som tas ut för att täcka de kostnader som uppstår som en direkt följd av framförandet av järnvägsfordon bör användas för de kostnader som har utgjort underlag för beräkningen av avgifterna. Regeringen framhåller att huvudsyftet med trängselskatt är att öka framkomligheten för vägtrafiken. Det förtydligas att skatten till skillnad från brukaravgifter inte är en avgift som används för att slutligt finansiera den infrastruktur för vars användande den tas ut. Det handlar i stället om en skatt vars inkomster måste redovisas mot inkomsttitel och som kan föreslås användas för att finansiera annan infrastruktur. I den mån anslag som motsvarar inkomsterna förs upp på statens budget för finansiering av administration av trängselskattesystemet och investeringar i transportinfrastruktur handlar det enligt regeringen inte om alternativ finansiering, utan om finansiering enligt huvudregeln. Regeringen anför att vid prövningar av eventuella framställningar om införande av trängselskatt i andra kommuner än och bör regeringen försäkra sig om att framställningarna har lokal och regional förankring. Vidare meddelas att en förutsättning för att införa ett sådant nytt skattesystem är att det kan motiveras utifrån förekomsten av trängsel. Detsamma gäller för framställningar om förändringar i de befintliga trängselskattesystemen. Regeringen bedömer att överskottet från trängselskatten även i fortsättningen bör komma de berörda länen till godo i form av investeringar i infrastruktur. Lånefinansiering av infrastrukturinvesteringar kan enligt regeringen övervägas till den del kapitalkostnaden ska täckas av inkomster från trängselskatt. Regeringen fastslår att infrastrukturinvesteringar i normalfallet ska finansieras med anslag och att lånefinansiering endast undantagsvis bör användas för finansiering av åtgärderna i planeringsramen. Av detta följer att regeringen inte heller anser att offentlig-privat samverkan (OPS) i form av extern lånefinansiering (dvs. utanför Riksgälden) bör användas som huvudregel vid utbyggnaden av infrastrukturen. För att bedöma när lånefinansiering kan komma i fråga ser regeringen det som väsentligt att se till huruvida de slutliga kostnaderna ska belasta statsbudgeten och den offentliga sektorns finansiella sparande, i vilka fall anslagsfinansiering ska utgöra huvudalternativet. Av den tidigare redovisningen följer att det i vissa fall kan vara aktuellt att helt eller delvis finansiera infrastrukturinvesteringar med brukaravgifter eller med trängselskatt och att lån bör få tas upp i för att finansiera anskaffningen av dessa objekt. Regeringen föreslår i propositionen att planeringsramen för investeringar i vissa väg- och järnvägsprojekt, för de delar där kapitalkostnaden finansieras med inkomster från trängselskatt eller vägavgifter, ska uppgå till (prisnivå) för perioden 20102025. Regeringen framhåller att denna planeringsram utgör ett komplement till den statliga ekonomiska ramen för infrastrukturåtgärder på (prisnivå) för perioden 20142025 som regeringen föreslår i propositionen. Regeringen pekar vidare på att det kan vara aktuellt att ta upp lån i för vissa andra investeringar i anslutning till transportinfrastrukturen. har på så vis möjlighet att med lån finansiera broar som ersätter färjor lånen förutses i detta fall återbetalas med inbesparade medel för färjedriften. har också genom särskilda bemyndiganden kunnat finansiera el- och teleinvesteringar för järnvägsinfrastrukturen med lån i . Regeringen meddelar i propositionen sin avsikt att se över om det är lämpligt att ändra den nuvarande ordningen och hur en övergång till anslagsfinansiering skulle kunna ske utan att olika slags verksamheter i påverkas. Motioner med anledning av regeringens skrivelse om om medfinansiering (RiR 2011:28) Med anledning av regeringens skrivelse om om medfinansiering av statlig infrastruktur (skr. 2011/12:139) har två följdmotioner väckts. I kommittémotion 2011/12:T12 av m.fl. (V) framhålls att bekräftar att medfinansieringen försvagar ett effektivt byggande av en nationellt hållbar infrastruktur för klimat och sysselsättning.