bet · H001TU2 · 2012-12-07 00:00:00 — Motionärerna avvisar därför detta förfaringssätt och pekar på att det riskerar att förändra prioritetsordningen för nationella infrastrukturobjekt och påföra kostnader från staten till lokala och regionala företrädare. De understryker följaktligen i yrkande 1 att regeringen bör utveckla tydliga principer för att infrastruktur som är nationellt viktig även ska finansieras av staten. Motionärerna understryker vidare vikten av att de olika transportslagens ekologiska hållbarhet leder mot det övergripande målet om ekologisk hållbarhet. De befarar dock att denna inriktning försvåras genom en ökad satsning på medfinansiering då finansieringsformen kan avgöra prioriteringsordningen. Motionärerna påtalar därför i yrkande 2 behovet av att återgå till den samhällsekonomiska prioriteringsgrund där investeringarnas finansieringsform inte spelar in. I kommittémotion 2011/12:T13 av m.fl. (S) framhålls vikten av att hörsamma kritik för att få samhällsekonomiskt rationella infrastrukturinvesteringar. Motionärerna är positiva till god samverkan mellan staten och de berörda regionerna och kommunerna i samband med finansiering och genomförande av stora infrastrukturprojekt. De understryker att infrastruktursatsningar ska styras utifrån nationella behov på en samhällsekonomiskt rationell grund och inte av enskilda kommuners eller regioners ekonomiska styrka och möjligheter till politisk påtryckning. Motionärerna konstaterar att regeringens politik för medfinansiering har uppvisat stora brister och betonar därför behovet av ett tydligare regelverk på området. Motioner med anledning av regeringens infrastrukturproposition (prop. 2012/13:25) och (båda SD) anser i motion 2012/13:T6 att medfinansiering av infrastruktur riskerar att leda till felprioritering då objekt som medfinansieras prioriteras högre än andra. Motionärerna är inte helt emot finansieringsalternativet, som de menar kan innebära viss samhällsekonomisk nytta, men de anför i yrkande 5 att tydliga riktlinjer och processer för medfinansiering av infrastrukturen måste upprättas. I partimotion 2012/13:T7 yrkande 5 av m.fl. (V) anförs att budgetlagen bör ändras så att lånefinansiering kan utgöra en huvudprincip. Motionärerna påtalar att kombinationen av snålt tilltagna utgiftstak och infrastrukturinvesteringar som direktavskrivs innebär att investeringar får konkurrera om utrymmet under utgiftstaket med andra löpande utgifter, vilket riskerar att leda till att viktiga samhällsinvesteringar inte kommer till stånd eller skjuts . vill i stället att en investeringsbudget ska införas varvid kostnaden för en investering kan fördelas över dess livslängd; det framhålls att kostnaden för järnvägssträckor som kan användas av många generationer framöver och bidra till ökad hållbarhet rimligen ska kunna delas upp under en längre amorteringstid. För att finanserna ska vara stabila och hållas under god kontroll anser också att ett tak för investeringsbudgeten bör införas, att den enbart ska omfatta fysiska investeringar och att de offentliga finanserna ska vara i balans över en konjunkturcykel. I partimotionen framhålls vidare att investeringar i infrastruktur i hög grad bör förbli en i huvudsak statlig angelägenhet. är inte principiellt motståndare till medfinansiering men delar många instansers farhågor om att metoden kan bli ett sätt att köpa sig fri i kön och att målet om samhällsekonomisk effektivitet frångås. I yrkande 6 framhålls följaktligen att regeringen bör utveckla tydliga principer för att den samhällsekonomiska nyttan ska vara överordnad finansieringsform vid prioritering av infrastrukturprojekt. framhåller vidare att höjda banavgifter allvarligt riskerar att påverka järnvägstrafikens konkurrensförutsättningar gentemot andra trafikslag. Partiet anser visserligen att alla transportslag ska bära sina samhällskostnader, men motionärerna pekar på att så länge flygtrafiken och vägtrafiken inte betalar för sina samhällsekonomiska kostnader är det inte rimligt att ytterligare belasta ett hållbart transportslag. Således förordas i yrkande 14 ett moratorium för fortsatta höjningar av banavgiften så länge man inte har uppnått villkor som är jämbördiga med konkurrerande trafikslag. Även m.fl. (S) tar i kommittémotion 2012/13:T8 yrkande 8 upp frågan om järnvägens banavgifter och menar att det kan vara rimligt att höja dessa för att finansiera omfattande nybyggnationer av järnväg. Motionärerna understryker dock att detta måste ske på ett sådant sätt att det inte skadar järnvägens konkurrenskraft gentemot andra transportslag. De bedömer därför att det vore ogenomtänkt att höja banavgifterna innan järnvägen har en acceptabel leveranssäkerhet och den tunga lastbilstrafiken har börjat betala en vägslitageavgift. I partimotion 2012/13:T11 av m.fl. (MP) framhålls flera risker med att medfinansieringen spelar en så stor roll i regeringens infrastrukturplaner, främst att ekonomiskt starka kommuner kan köpa sig före i kön, till skillnad från kommuner som inte har råd att medfinansiera objekt. Motionärerna framhåller i yrkande 23 att det är samhällsnytta och uppfyllelse av miljömål som ska styra prioriteringen av objekt, inte viljan till medfinansiering. I sammanhanget betonas även att investeringar som främst har ett statligt intresse också ska finansieras av staten, liksom att det kan finnas anledning till medfinansiering från näringslivet i de fall investeringar görs som enbart kommer näringslivet till nytta. Motion från allmänna motionstiden m.fl. (MP) understryker i motion 2012/13:T507 att infrastruktur är en statlig angelägenhet, och de är därför kritiska till regeringens politik rörande medfinansiering av vägar och järnvägar. Motionärerna ställer sig dock i yrkande 4 annorlunda när det gäller näringslivets medfinansiering och menar att för spår som endast uppfyller ett eller några företags behov bör näringslivet ta en del av kostnaden. Utskottet vill inledningsvis välkomna de granskningar av medfinansiering (RiR 2011:28 och RiR 2012:8) som behandlas här. Utskottet påminner om att de ingår i den granskningsstrategi som inledde med fokus på transportområdet. Utskottet är positivt till denna fokusering. Att säkerställa en effektiv finansiering av transportinfrastrukturen liksom en god användning av avsatta medel är enligt utskottets mening ytterst angeläget, inte minst mot bakgrund av de betydande belopp som anslås inom området. riktar i rapporten av statlig infrastruktur (RiR 2011:28) stark kritik mot regeringens politik för medfinansiering. Granskningen visar att regeringens satsning inte var effektiv och att medfinansierade projekt kan ha fått förtur framför andra projekt, vilket innebär att mindre lönsamma projekt med medfinansiering kan ha trängt ut mer lönsamma åtgärder utan medfinansiering och att den samhällsekonomiska effektiviteten därför har blivit lägre liksom nyttan för medborgarna. Detta är inte acceptabelt. Utskottet betonar att infrastruktursatsningar ska styras utifrån samhällsekonomisk nytta, inte av enskilda kommuners eller regioners ekonomiska styrka och möjligheter till politisk påtryckning. Om inte denna utveckling bryts är risken att mer resurssvaga kommuner och regioner inte får ta del av statliga investeringsmedel i samma utsträckning som tidigare, vilket ytterligare försämrar förutsättningarna för tillväxt i dessa områden. rekommendationer till regeringen är tydliga på denna punkt; det handlar om att återgå till den samhällsekonomiska prioriteringsgrund där investeringarnas finansieringsform inte spelar in. Utskottet instämmer till fullo i denna uppfattning. För att få samhällsekonomiskt rationella infrastrukturinvesteringar är det därför mycket viktigt att regeringen rättar sig efter kritik. har i sin granskning även framfört kritik om otydligheter kring vilka mandat de berörda statliga myndigheterna agerade med och vilka riktlinjer som gällde för arbetet. Utskottet noterar med tillfredsställelse att redan har vidtagit eller avser att vidta åtgärder i enlighet med rekommendationer, vilket framgår av verkets remissyttrande om granskning. har på så vis t.ex. tagit fram en rutin för förvaltning av medfinansieringsavtal. Det framgår också att verket inför kommande planeringsomgång avser att förbättra processen för förhandlingar om medfinansiering och framtagande av medfinansieringsavtal. Verket avser också att bl.a. ta fram rutiner för att förbättra dokumentationen under förhandlingsarbetet. Utskottet välkomnar detta. Utskottet är positivt till god samverkan mellan staten och de berörda regionerna och kommunerna i samband med finansiering och genomförande av stora projekt. Utskottet vill dock framhålla att investeringar och underhåll av vägar och järnvägar enligt grundprincipen är ett statligt åtagande och att det därför inte är rimligt att vältra över kostnaderna för detta ansvar på kommuner och regioner. Utskottet vill i sammanhanget också klargöra att det kan vara väl berättigat med medfinansiering från näringslivet när investeringar görs som huvudsakligen kommer näringslivet till nytta, vilket exempelvis skulle vara fallet med en järnväg mellan och den nya gruvan i . Enligt utskottets mening bör regeringen utveckla tydliga riktlinjer för detta. Utskottet anser sammanfattningsvis att granskning tydligt påvisat att regeringens medfinansieringspolitik har haft stora brister. För att få så samhällsekonomiskt effektiva infrastrukturinvesteringar som möjligt är det därför väsentligt att regeringen utarbetar tydligare principer i enlighet med vad utskottet har framhållit ovan. Utskottet anser att detta bör ges regeringen till känna. Utskottet tillstyrker följaktligen motionerna 2011/12:T12 (V) yrkandena 1 i denna del och 2, 2011/12:T13 (S), 2012/13: T6 (SD) yrkande 5, 2012/13:T7 (V) yrkande 6, 2012/13:T11 (MP) yrkande 23 och 2012/13:T507 (MP) yrkande 4. Utskottet föreslår också att lägger skrivelserna 2011/12:139 och 2012/13:15 till handlingarna. Utskottet har behandlat motioner om att lånefinansiera infrastruktursatsningar i stället för att anslagsfinansiera och direktavskriva dem, senast i betänkandet Planeringssystem för transportinfrastruktur (bet. 2011/12:TU13). Här påmindes om att budgetlagen hade reformerats (prop. 2010/11:40, bet. 2010/11:KU14, rskr. 2010/11:177) men att huvudprincipen om anslagsfinansiering av investeringar inte hade förändrats. Utskottet framhöll att anslagsfinansiering förbättrar överskådligheten i statsbudgeten liksom möjligheter till helhetssyn. Utskottet betonade också att lånefinansiering, på samma vis som anslagsfinansiering, påverkar (minskar) den offentliga sektorns finansiella sparande och hänvisade till finansutskottets yttrande i samband med behandlingen av den reformerade budgetlagen (yttr. 2010/11:FiU2y), där det framhölls att det realekonomiskt inte är någon skillnad på om en investering anslagsfinansieras eller finansieras med lån i ; i båda fallen är effekten på statsbudgetens saldo lika med investeringsutgiften. pekade på att en utökad lånefinansiering således får konsekvenser för möjligheterna att uppfylla överskottsmålet enligt vilket den offentliga sektorns finansiella sparande ska motsvara av bruttonationalprodukten (BNP). Det kan även noteras att finansutskottet i sitt yttrande anförde att lånefinansiering riskerade att försvaga både budgetprocessen och inflytande över investeringsbesluten. Dessa bedömningar äger enligt utskottets mening alltjämt giltighet. I enlighet med huvudprincipen i budgetlagen anför regeringen i infrastrukturpropositionen att den övervägande delen av utgifterna för utvecklingen av transportinfrastrukturen bör finansieras med anslag. Regeringen bedömer dock att lån i kan utgöra finansiering av investeringsutgifter under förutsättning att de slutliga kostnaderna inte beräknas komma att belasta statsbudgeten eller den offentliga sektorns finansiella sparande. Utskottet välkomnar denna utgångspunkt och tar i sammanhanget avstånd från en övergång till generell lånefinansiering som innebär att kostnaderna inte syns inom utskottets utgiftsområde 22 Kommunikationer men likväl inskränker det finansiella utrymmet i statsbudgeten som transparensen i budgetberedningen eroderas. Motion 2012/13:T7 (V) yrkande 5 avstyrks följaktligen. I ett exportberoende land som med långa avstånd är väl fungerande transporter grunden för jobb och välfärd. En viktig del av människans frihet är också att vi enkelt, hållbart och säkert ska kunna förflytta oss oavsett om det gäller den dagliga arbetspendlingen eller resor . Ett transportsystem som präglas av ekologisk, ekonomisk och social hållbarhet är enligt utskottet av grundläggande betydelse för detta. Men att skapa ett ekologiskt hållbart transportsystem med låga koldioxidutsläpp är också en av transportsektorns största utmaningar. En viktig pusselbit i detta är att skapa möjligheter för resenärer och transportköpare att välja klimatsmarta transportalternativ. Med rätt förutsättningar kan, enligt utskottets mening, järnvägen vara ett sådant alternativ. och regeringen har dock aviserat kraftigt höjda banavgifter i syfte att finansiera en ökad ram för drift och underhåll av järnvägsinfrastrukturen. Utskottet vill inledningsvis särskilt lyfta fram att det inte principiellt motsätter sig banavgifter utan är av den uppfattningen att det är av central betydelse att alla transportslag bär sina samhällskostnader. Utskottet anser vidare att det kan vara helt rimligt att höja järnvägens banavgifter för att bidra till att finansiera omfattande nybyggnationer av järnväg. Men för att järnvägen faktiskt ska kunna bidra i arbetet med att skapa ett ekologiskt hållbart transportsystem är det av mycket stor betydelse att en höjning av banavgifterna inte sker på bekostnad av järnvägens konkurrenskraft gentemot andra trafikslag. Om banavgifterna höjs på det sätt som aviserats, dvs. mer än en fördubbling och en tredubbling , kommer kostnadsbilden mellan järnväg och väg att förskjutas ytterligare till järnvägens nackdel. Mot bakgrund av att den tunga lastbilstrafiken inte betalar för sina fullständiga samhällsekonomiska kostnader finns det då inte längre ett realistiskt utrymme för järnvägen att vara en konkurrenskraftig spelare i transportsystemet; konsekvensen blir att godset och resenärerna i stället väljer mindre klimatsmarta transporter. Att höja banavgifterna på det dramatiska vis som regeringen aviserar är därför enligt utskottets uppfattning ett effektivt sätt att motarbeta målet om ett ekologiskt hållbart transportsystem. I sammanhanget vill utskottet lyfta fram att i sin rapport banavgifter och deras effekter i ett trafikslagsövergripande perspektiv (2011:080) pekar på att banavgiftshöjningen kan komma att minska den samhällsekonomiska välfärden genom att transporterna flyttar från järnväg till väg. Vidare anges i rapporten att om en beslutad banavgiftshöjning kompletteras med en höjning av avgifter på väg eller en minskning av externa effekter på väg skulle det dock minska risken att negativt påverka samhällets välfärd. Utskottet vill även påpeka att problemen i järnvägssystemet har varit påtagliga och att järnvägsnätet inte är i ett sådant skick att det kan motivera höjda avgifter. Det framstår enligt utskottets mening inte som rimligt att höja kostnadsnivån för transportköpare och resenärer när järnvägen inte levererar tillfredsställande. Innan banavgifterna höjs bör därför järnvägen också ha uppnått en acceptabel leveranssäkerhet. Utskottet anser det vara av ytterst stor vikt att resurser satsas på underhåll av järnvägen, men så länge järnvägen inte lever upp till rimliga krav på punktlighet och robusthet anser utskottet att underhåll av järnvägssystemet även måste finansieras genom anslag. Utskottet är medvetet om att banavgifter enligt gällande rätt ska tas ut av infrastrukturförvaltaren för att finansiera tågtrafikens samhällsekonomiska marginalkostnader. Det måste dock kunna ankomma på och regeringen att reagera om aviserade banavgifter framstår som orimliga och omöjliga i förhållande till den banstandard som erbjuds eller om avgiftsförändringarna får snedvridande effekter på järnvägens möjligheter att utvecklas till ett samhällsekonomiskt effektivt och kundanpassat transportmedel. Det kan även påpekas att det av regeringens proposition framgår att ett antal remissinstanser, såsom bl.a. och Tågoperatörerna, framför kritik mot en höjning av banavgifterna. Sammanfattningsvis vill utskottet framhålla att det enligt vår uppfattning inte är rimligt att belasta järnvägstrafiken med ökade kostnader enligt ovan, med dyrare resor för resenärer och ökade transportkostnader för godstrafiken som följd. Det försämrar järnvägens attraktionskraft gentemot de övriga trafikslagen och rimmar illa med vår strävan att skapa ett mer ekologiskt hållbart transportsystem. Utskottets uppfattning är därmed att banavgifterna inte bör höjas under den kommande planeringsperioden fram till dess åtgärder har vidtagits för att skapa mer rättvisa konkurrensvillkor mellan trafikslagen och tills järnvägssystemets kvalitet har förbättrats. Utskottet tillstyrker därmed motionerna 2012/13:T7 (V) yrkande 14 i denna del och 2012/13:T8 (S) yrkande 8. Järnvägssystemets organisation och underhåll Utskottets förslag i korthet Med bifall till motionsförslag tillkännager för regeringen som sin mening vad utskottet anfört om att en utförlig utredning av järnvägssystemets organisation bör genomföras. Det är enligt utskottet en nödvändig åtgärd för att säkerställa att järnvägen utvecklas och förvaltas på bästa sätt. avslår vidare motionsförslag om ett återförande av drift och underhåll till med hänvisning till vad utskottet anger om att en konkurrensutsatt underhållsmarknad ger bäst möjligheter att skapa ett väl fungerande järnvägssystem. avslår även motioner om hur drift och underhåll bör genomföras mot bakgrund av utskottets övervägande om att det bl.a. inte bör ankomma på att föreskriva om vilken kontraktsform ska använda i sin verksamhet. Jämför reservationerna 17 (V) och 18 (S, MP, V) samt särskilt yttrande 5 (SD). fattade beslut om att infrastrukturorganisationen skulle skiljas från trafikverksamheten. Dåvarande delades upp i ett affärsverk, (), med ansvar för tågtrafiken och en förvaltningsmyndighet, , med ansvar för den statliga järnvägens infrastruktur. bildades som en självständig enhet inom med ansvar för säkerheten inom järnvägssektorn. Staten tog genom det fulla ansvaret för investeringar och underhåll av infrastrukturen och SJ blev ett järnvägsföretag som betalade banavgifter för att få använda spåren. SJ fortsatte att ha exklusiv rätt att bedriva järnvägstrafik på stombanenätet medan länstrafikhuvudmännen övertog trafikeringsrätten för den lokala och regionala tågtrafiken inom länen, varvid de kunde upphandla trafik av olika järnvägsföretag. öppnades marknaden för inrikes godstrafik nästan helt för konkurrens. /2001 bolagiserades affärsverket och delades upp i bl.a. , , , och . Den kommersiella inrikestrafiken började avreglerades då SJ:s monopol på chartertrafik och nattågstrafik togs bort. öppnades marknaden för nattåg och chartertåg. öppnades marknaden för veckoslutstrafik. öppnades marknaden för internationell persontrafik och öppnades marknaden för nationell persontrafik. Detta innebär att SJ nu har full konkurrens avseende den nationella persontrafiken, och den ensamrätt som SJ har att bedriva länsöverskridande trafik har upphört. För att järnvägsinfrastrukturen ska vara framkomlig och kunna användas på avsett sätt är det nödvändigt att den underhålls och ibland förnyas. Drifts- och underhållsåtgärder är också nödvändiga för att infrastrukturen ska vara trygg och säker och inte orsaka olyckor i järnvägssystemet. Ett fungerande underhåll behövs också för att bevara infrastrukturens beräknade livslängd. I (och , 2012) framgår att löpande underhåll består av dels förebyggande, dels avhjälpande insatser. Det avhjälpande underhållet består i princip av reparation eller byte av komponenter som skadats eller slitits ut så att de inte fungerar på avsett sätt. Avhjälpande underhåll måste ofta genomföras med kort varsel och anpassas till den pågående trafiken. Möjligheten att planera avhjälpande underhåll är därmed också begränsad. Förebyggande underhåll genomförs däremot på ett genomtänkt sätt innan systemet blir defekt och dess funktion sätts ned. Detta förutsätter en hög kunskap om anläggningens tillstånd och hur fort detta kan nå tillåtna undre kvalitetsgränser. För att järnvägssystemet ska kunna drivas och användas på avsett sätt är även åtgärder som exempelvis snöröjning helt nödvändiga. Även reinvesteringar, dvs. större förebyggande underhållsåtgärder som genomförs i syfte att återställa en anläggning till ursprungligt tillstånd, är nödvändigt för att järnvägssystemet ska fungera. är enligt verkets instruktion infrastrukturförvaltare för det järnvägsnät som tillhör staten, om inte något annat beslutats. Statens spårinnehav uppgår till av det totala nätet. Utöver finns det 480 små eller mycket små infrastrukturförvaltare. Av instruktion framgår vidare att verket i sin roll som beställare särskilt ska verka för att produktiviteten, innovationen och effektiviteten på marknaderna för investeringar, drift och underhåll ska öka. får vidare enligt instruktionen bedriva bl.a. upphandlingsverksamhet som är förenlig med verkets uppgifter i övrigt. kostnader för drift och underhåll Som framgår av följande diagram har kostnader för drift och underhåll ökat från 2001 till 2011. Källa: (* prognos). Aktörer på drifts- och underhållsmarknaden Av av underhåll av den svenska järnvägsinfrastrukturen (TRV2012/63556) framgår att marknadskoncentrationen av ledande företag är hög, men har minskat . Enligt rapporten täcker följande sex aktörer enligt nuvarande kontrakt behovet av förebyggande och avhjälpande underhåll på hela det statliga järnvägsnätet. Av samma rapport framgår vidare att huvuddelen av allt förebyggande och avhjälpande underhåll utförs av de fyra först nämnda entreprenörerna som tillsammans ansvarar för av antalet upphandlade spårkilometer i underhållskontrakten. Av framgår dock att dessa aktörer i sin tur upphandlar andra entreprenörer att utföra exempelvis specialiserade uppgifter varför det finns ytterligare aktörer som arbetar med drifts- och underhållsarbeten. organisation har fortlöpande förändrats då förvaltningen av järnvägens infrastruktur separerades från och övertogs av nybildade . När det gäller drifts- och underhållsverksamheten beslutade att konkurrensutsätta denna . Konkurrensutsättningen har skett gradvis, och enligt uppgift från har av underhållet på det statliga spårnätet upphandlats i konkurrens. () bildades och drevs som en resultatenhet inom (nu ). I regleringsbrev angav regeringen att skulle redovisa förutsättningarna för och konsekvenserna av en konkurrensutsättning av hela eller delar av produktionsverksamheten . redovisade för produktionsverksamhet, förutsättningar och strategier för konkurrensutsättning av produktionsverksamhet (GD00-2827/01). I rapporten föreslås att det förebyggande underhållet upphandlas i konkurrens fr.o.m. produktvis eller i lämpliga produktkombinationer. Skälet för en successiv konkurrensutsättning angavs vara beställarorganisationens ovana vid att upphandla dessa tjänster. Vidare föreslogs att driften och det avhjälpande underhållet skulle upphandlas i konkurrens fr.o.m. . Även i detta fall föreslogs en successiv konkurrensutsättning mot bakgrund av ovana och bristande förutsättningar att effektivt och säkert upphandla drift och avhjälpande underhåll. tog sedermera beslut i enlighet med utredningen, och har stegvis upphandlat drift och underhåll i konkurrens . I samband med riksdagsbehandlingen av regeringens proposition 2008/09:23 Ändrad verksamhetsform för delar av och framhöll utskottet att en bolagisering av BVP är en naturlig följd av den successiva konkurrensutsättningen.