bet · GZ01JuU8 · 2012-04-26 00:00:00 — 2011/12:JuU8 De brottsbekämpande myndigheternas tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation De brottsbekämpande myndigheternas tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2011/12:55 De brottsbekämpande myndigheternas tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation. Utskottet behandlar även nio motionsyrkanden som har väckts med anledning av propositionen och två motioner från den allmänna motionstiden . Regeringen föreslår att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning i fortsättningen ska benämnas hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Vidare föreslås att bestämmelserna i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) om de brottsbekämpande myndigheternas tillgång till uppgifter som angår särskilda elektroniska meddelanden upphävs. Dessa bestämmelser ersätts i förslaget dels av bestämmelser i som under vissa förutsättningar möjliggör hemlig övervakning av elektronisk kommunikation i en förundersökning även om det inte finns någon som är skäligen misstänkt för brott, dels av bestämmelser i en ny lag om inhämtning av sådana uppgifter i underrättelseverksamhet. Regeringen anför att syftet med dessa ändringar är att stärka rättssäkerheten och integritetsskyddet vid inhämtning av övervakningsuppgifter. Enligt förslaget ska tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation även i fortsättningen lämnas av en allmän domstol. Det införs dock en möjlighet för åklagare att i vissa brådskande fall fatta interimistiska beslut. I polisens och underrättelseverksamhet ska beslut om inhämtning fattas av myndigheten. ska utöva tillsyn över inhämtningen. För att uppgifter som har inhämtats i underrättelseverksamhet ska få användas i en förundersökning krävs ett tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Regeringen föreslår vidare att det införs en möjlighet att inhämta lokaliseringsuppgifter som gäller en viss elektronisk kommunikationsutrustning som är påslagen men som vid det aktuella tillfället inte används eller har använts för kommunikation. Det blir också möjligt att inhämta uppgifter om vilka sådana kommunikationsutrustningar som har funnits i ett visst område. De brottsutredande myndigheterna ges dessutom en utökad tillgång till abonnemangsuppgifter. Slutligen föreslås det utvidgade möjligheter för polisen att få tillgång till bl.a. lokaliseringsuppgifter för efterforskning av försvunna personer. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottet föreslår att antar regeringens lagförslag och avslår samtliga motionsyrkanden. I betänkandet finns tio reservationer. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Avslag på regeringens förslag om utlämnande av abonnemangsuppgifter 2011/12:Ju6 av m.fl. (MP) yrkande 1. Reservation 1 (MP, V) Utlämnande av abonnemangsuppgifter vid misstanke om immaterialrättslig brottslighet antar 6 kap. 22 § första stycket 2 regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Därmed bifaller proposition 2011/12:55 punkt 8 i denna del och avslår motionerna 2011/12:Ju5 av (SD) yrkande 5 och 2011/12:Ju6 av m.fl. (MP) yrkande 2. Reservation 2 (MP, V) villkorad Reservation 3 (SD) Registrering av abonnemangsuppgifter för kontantkort 2011/12:Ju239 av (S). Reservation 4 (S) Brottslighetens svårhetsgrad för tillstånd till hemlig avlyssning i förundersökning antar 27 kap. 18 § regeringens förslag till lag om ändring i . Därmed bifaller proposition 2011/12:55 punkt 4 i denna del och avslår motion 2011/12:Ju5 av (SD) yrkande 2. Reservation 5 (SD) Tillstånd till hemlig avlyssning kopplat till person 2011/12:Ju257 av (KD). Brottslighetens svårhetsgrad för tillstånd till inhämtning av uppgifter i underrättelseverksamhet antar 2 § regeringens förslag till lag om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet. Därmed bifaller proposition 2011/12:55 punkt 1 i denna del och avslår motion 2011/12:Ju5 av (SD) yrkande 3. Reservation 6 (SD) Utökad användning av överskottsinformation a) 27 kap. 23 a § regeringens förslag till lag om ändring i och b) 21 a § regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Därmed bifaller proposition 2011/12:55 punkterna 4 och 6, båda i denna del, och avslår motion 2011/12:Ju5 av (SD) yrkande 1. Reservation 7 (SD) Lokaliseringsuppgifter om minderåriga försvunna personer antar 6 kap. 22 § första stycket 3 regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Därmed bifaller proposition 2011/12:55 punkt 8 i denna del och avslår motion 2011/12:Ju5 av (SD) yrkande 4. Reservation 8 (SD) 2011/12:Ju6 av m.fl. (MP) yrkande 4. Reservation 9 (MP, V) Regeringens årliga skrivelse om hemliga tvångsmedel 2011/12:Ju6 av m.fl. (MP) yrkande 3. Reservation 10 (MP, V) antar regeringens förslag till 1. lag om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet, 2. lag om ändring i lagen (0000:00) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet, 3. lag om ändring i , 4. lag om ändring i med den ändringen att 27 kap. 25 § ska ha den lydelse som utskottet föreslår i bilaga 3, 5. lag om ändring i lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m., 6. lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, 7. lag om ändring i lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål, 8. lag om ändring i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation, 9. lag om ändring i lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott, 10. lag om ändring i lagen (2008:854) om åtgärder för att utreda vissa samhällsfarliga brott, och 11. lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), allt i den mån lagförslagen inte omfattas av vad utskottet har föreslagit ovan. Därmed bifaller proposition 2011/12:55 punkterna 1 i denna del, 2, 3, 4 i denna del, 5, 6 i denna del, 7, 8 i denna del och 911. Behandling av lagrade uppgifter antar utskottets förslag i bilaga 3 till lag om ändring i lagen (2012:127) om ändring i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (C), (M), (M), (S), i (M), (M), (S), (FP), (S), Arhe Hamednaca (S), (M), (KD), (SD), (S), (MP) och (V). Ärendet och dess beredning På uppdrag av regeringen har Beredningen för rättsväsendets utveckling (BRU) undersökt möjligheterna att med bibehållen rättssäkerhet öka effektiviteten och kvaliteten i rättsväsendets arbete. Beredningen har även gjort en översyn av bl.a. det regelverk som styr de brottsbekämpande myndigheternas möjligheter att få tillgång till uppgifter om elektronisk kommunikation. överlämnade BRU delbetänkandet Tillgång till elektronisk kommunikation i brottsutredningar m.m. (SOU 2005:38). Delbetänkandet har remissbehandlats, och en remissammanställning finns tillgänglig i (Ju2005/4823/Å). På uppdrag av regeringen har vidare övervägt bl.a. vissa frågor om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation inom polisens underrättelseverksamhet och under förundersökning innan det finns någon skäligen misstänkt gärningsman. har redovisat sina överväganden i dessa delar i delbetänkandet En mer rättssäker inhämtning av elektronisk kommunikation i brottsbekämpningen (SOU 2009:1). Delbetänkandet har remissbehandlats, och en remissammanställning finns tillgänglig i (Ju2009/834/Å). I den aktuella propositionen behandlar regeringen delbetänkande och de delar av BRU:s delbetänkande som avser terminologi, tillgång till övervakningsuppgifter vid hemlig teleavlyssning, upphävande av vissa bestämmelser i sekretesslagen (numera offentlighets- och sekretesslagen), skyldighet för operatörer att lämna ut vissa uppgifter när personer har försvunnit samt skyldighet att registrera abonnemangsuppgifter för kontantkort. Regeringens förslag till riksdagsbeslut finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Lagförslagen har granskats av Lagrådet. I några avseenden har regeringen gjort en annan bedömning än Lagrådet (se s. 90, 92, 122124, 130 och 143 i propositionen). I övrigt har förslagen anpassats efter Lagrådets synpunkter. Några språkliga ändringar har gjorts i förhållande till lagrådsremissens lagförslag. har gett tillfälle att yttra sig över propositionen och följdmotionerna. avgav ett sådant yttrande. Yttrandet finns i bilaga 4. I propositionen föreslår regeringen att hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning i fortsättningen ska benämnas hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Vidare föreslås att bestämmelserna i lagen om elektronisk kommunikation och offentlighets- och sekretesslagen om de brottsbekämpande myndigheternas tillgång till uppgifter som angår särskilda elektroniska meddelanden upphävs. Dessa bestämmelser ersätts i förslaget dels av bestämmelser i som under vissa förutsättningar möjliggör hemlig övervakning av elektronisk kommunikation i en förundersökning även om det inte finns någon som är skäligen misstänkt för brott, dels av bestämmelser i en ny lag om inhämtning av sådana uppgifter i underrättelseverksamhet. Regeringen anför att syftet med dessa ändringar är att stärka rättssäkerheten och integritetsskyddet vid inhämtning av övervakningsuppgifter. Enligt förslaget ska tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation även i fortsättningen lämnas av en allmän domstol. Det införs dock en möjlighet för åklagare att i vissa brådskande fall fatta interimistiska beslut. I polisens och underrättelseverksamhet ska beslut om inhämtning fattas av myndigheten. ska utöva tillsyn över inhämtningen. För att uppgifter som har inhämtats i underrättelseverksamhet ska få användas i en förundersökning krävs ett tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Regeringen föreslår vidare att det införs en möjlighet att inhämta lokaliseringsuppgifter som gäller en viss elektronisk kommunikationsutrustning som är påslagen men som vid det aktuella tillfället inte används eller har använts för kommunikation. Det blir också möjligt att inhämta uppgifter om vilka sådana kommunikationsutrustningar som har funnits i ett visst område. De brottsutredande myndigheterna ges dessutom en något utökad tillgång till abonnemangsuppgifter. Slutligen föreslås utvidgade möjligheter för polisen att få tillgång till bl.a. lokaliseringsuppgifter för efterforskning av försvunna personer. Lagstiftningen föreslås träda i kraft . Regleringens övergripande struktur och terminologi Regeringen anför (s. 57) att det finns ett behov av att anpassa och modernisera terminologin i om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning. Vissa termer som innehåller prefixet tele- anknyter till den numera upphävda telelagen. Regeringen föreslår att dessa begrepp ska ersättas med andra begrepp. Eftersom den tekniska utvecklingen är oerhört snabb bör bestämmelserna enligt regeringen ges en generell utformning. , anför regeringen, bör bestämmelserna utformas så tydligt att det inte råder någon oklarhet om tillämpningsområdet. Som exempel kan nämnas att begreppet telemeddelande i regeringens förslag ersätts med det teknikneutrala begreppet meddelande. Vidare ersätts begreppet telenät med elektroniskt kommunikationsnät och begreppet teleadress ersätts med adress. Enligt förslaget ska hemlig teleavlyssning i fortsättningen benämnas hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation. Hemlig teleövervakning ska benämnas hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Upphävande av vissa bestämmelser i lagen om elektronisk kommunikation och i offentlighets- och sekretesslagen Regeringen konstaterar (s. 66) att de brottsutredande myndigheterna enligt nuvarande regler kan få tillgång till historiska uppgifter om telemeddelanden både enligt regler om hemlig teleövervakning och genom utlämnande direkt från operatörerna enligt lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation. Det är samma slags uppgifter som avses i båda regelverken. Förutsättningarna för att få utnyttja de båda regelverken skiljer sig dock åt, t.ex. när det gäller kravet på det misstänkta brottets svårhetsgrad. I lagen om elektronisk kommunikation saknas det motsvarigheter till övriga krav, bl.a. att det ska finnas en misstänkt person och att åtgärden kräver tillstånd av en domstol. Även offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) innehåller regler som gör det möjligt för de brottsutredande myndigheterna att få uppgifter om meddelanden direkt från en myndighet som bedriver televerksamhet (se 10 kap. 23 § och 29 kap. 2 §). Regeringen konstaterar (s. 66) att detta är en slags dubbelreglering i förhållande till såväl som lagen om elektronisk kommunikation. Enligt regeringen framstår inte regleringen i lagen om elektronisk kommunikation som ändamålsenligt utformad, och den uppfyller inte heller i tillräcklig grad de krav på rättssäkerhet och integritetsskydd som måste ställas på sådana integritetskänsliga åtgärder. Regeringen föreslår därför att bestämmelserna i lagen om elektronisk kommunikation om skyldighet för operatörer att vid misstanke om vissa brott lämna ut uppgifter som angår ett särskilt elektroniskt meddelande till de brottsbekämpande myndigheterna upphävs. Regeringen föreslår även att den reglering i offentlighets- och sekretesslagen som gäller utlämnande av uppgifter om telemeddelanden ska upphävas. Olika regler för inhämtning i förundersökningar och underrättelseverksamhet Regeringen konstaterar (s. 68) att underrättelseverksamhet och förundersökningar styrs av olika principer och målsättningar. Under en förundersökning tar integritetsaspekten främst sikte på den övervakade personen som potentiell part. Därför, anför regeringen, bör de principer som styr inhämtningen så långt det är möjligt anknyta till de rättssäkerhetsprinciper som gäller för den som är skäligen misstänkt. Regeringen föreslår därför att inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i en förundersökning alltid ska ske inom ramen för ett tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Enligt regeringen finns det däremot inte något skäl att behandla den som berörs av ett beslut om inhämtning i underrättelseverksamhet som en potentiell part, utan som en enskild som i och för sig blir föremål för integritetskänsliga åtgärder. Regeringen framhåller att insyn och kontroll samt tillsyn som utövas av ett fristående organ då får större betydelse än i en förundersökning. Därför, anför regeringen, ställer en informationsinhämtning i underrättelseverksamhet höga krav på en systematisk och kontinuerlig efterhandskontroll och tillsyn av verksamhetens lagenlighet, enhetlighet och lämplighet. Mot den bakgrunden anser regeringen att underrättelseverksamheten bör regleras i särskild ordning. Regeringen föreslår att det införs en ny lag om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet. har anfört att utskottet delar regeringens uppfattning att den nuvarande regleringen i lagen om elektronisk kommunikation inte är ändamålsenligt utformad och att den inte heller i tillräcklig grad uppfyller de krav på rättssäkerhet och integritetsskydd som måste ställas på sådana integritetskänsliga åtgärder. Utskottet välkomnar därför förslaget om att bestämmelserna i den lagen upphävs, liksom de bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen som reglerar de brottsbekämpande myndigheternas tillgång till uppgifter direkt från en myndighet som bedriver televerksamhet. Vidare konstaterar att regeringens förslag innebär att sådana uppgifter som kan inhämtas med stöd av lagen om elektronisk kommunikation fortsättningsvis kommer att falla under en reglering med krav på bl.a. viss beslutsnivå, för vilka syften uppgiften ska få lämnas ut samt att en proportionalitetsbedömning ska göras i varje enskilt fall, dvs. att skälen för åtgärden ska uppväga det intrång eller men den innebär. All användning av sådana uppgifter i en förundersökning kommer att kräva en domstols tillstånd och inhämtningen kommer att omfattas av Säkerhets- och integritetsnämndens tillsyn. välkomnar dessa ändringar vars syfte är att stärka rättssäkerheten och integritetsskyddet vid inhämtning av övervakningsuppgifter. Som regeringen anför bör de termer i som anknyter till den numera upphävda telelagen ersättas med mer generella och teknikneutrala begrepp. måste reglerna vara så tydliga att det inte råder någon oklarhet om tillämpningsområdet. Utskottet anser att regeringens förslag till ändringar av den aktuella terminologin väl synes motsvara dessa krav. Som regeringen och anför framstår den nuvarande regleringen i lagen om elektronisk kommunikation inte som ändamålsenligt utformad, och regleringen uppfyller inte heller i tillräcklig grad kraven på rättssäkerhet och integritetsskydd. I likhet med välkomnar utskottet regeringens förslag om att upphäva de bestämmelser i lagen om elektronisk kommunikation och offentlighets- och sekretesslagen som ger myndigheterna tillgång till uppgifter om elektroniska meddelanden. Utskottet välkomnar likaså förslaget att samla regleringen om de brottsbekämpande myndigheternas tillgång till sådana uppgifter i . Därmed införs en obligatorisk domstolsprövning av myndigheternas inhämtning av uppgifter om elektroniska meddelanden i förundersökningar. Varje sådan inhämtning ska alltså föregås av en domstolsprövning som t.ex. avser om den aktuella brottsmisstanken är av tillräcklig svårhetsgrad. Vidare ska en proportionalitetsbedömning alltid göras. Som framhåller är syftet med dessa förslag att stärka rättssäkerheten och integritetsskyddet, vilket givetvis är positivt. Som regeringen anför styrs underrättelseverksamheten och förundersökningar av olika principer och målsättningar. I en förundersökning bör de principer som styr inhämtningen så långt det är möjligt anknyta till de rättssäkerhetsprinciper som gäller för den som är skäligen misstänkt. I underrättelseverksamheten måste i stället höga krav ställas på en systematisk och kontinuerlig efterhandskontroll av informationsinhämtningen. När det gäller regleringens övergripande struktur instämmer utskottet därför i regeringens bedömning att myndigheternas inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelseverksamhet bör regleras i särskild ordning. Förslagen i de nu behandlade delarna har inte lett till några motionsyrkanden eller andra invändningar. Förslagets övergripande struktur och terminologi är enligt utskottet väl avvägd. Utskottet återkommer nedan till enskildheter i lagförslagen. Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag om att skyldigheten för operatörerna att vid brottsmisstanke lämna ut uppgifter om abonnemang inte ska vara begränsad till brott av en viss svårhet och avslår ett motionsyrkande om avslag på detta förslag. avslår två motionsyrkanden om att det vid misstanke om immaterialrättslig brottslighet fortfarande ska krävas att fängelse är föreskrivet för brottet och att påföljden bedöms bli en annan än böter för utlämnande av abonnemangsuppgifter. avslår en motion om en översyn av regelverket och lagstiftningen om registrering av mobilnummer. Jämför reservationerna 1 (MP, V), 2 (MP, V), 3 (SD) och 4 (S). Operatörernas skyldighet att lämna ut abonnemangsuppgifter En uppgift om abonnemang kan avse namn, adress eller abonnentnummer (kataloguppgifter). Regeringen anför i propositionen (s. 101) att det numera får anses stå klart att även ett s.k. IP-nummer är att betrakta som en uppgift om abonnemang. Ett IP-nummer är ett unikt nummer som kan användas för att identifiera en abonnent som är uppkopplad mot internet. Enligt regeringen bör operatörernas skyldighet att lämna ut abonnemangsuppgifter även i fortsättningen regleras i lagen om elektronisk kommunikation. Enligt den lagen är operatörerna skyldiga att under vissa förutsättningar lämna ut uppgifter om abonnemang till polis- och åklagarmyndighet. För utlämnande krävs bl.a. att det ska vara fråga om misstanke om brott som kan föranleda en annan påföljd än böter. Detta krav överfördes 2003 från telelagen (1993:597), som då upphävdes. Regeringen framhåller i propositionen (s. 102103) att det har skett en betydande teknisk utveckling och förändring av i vilken omfattning enskilda personer använder bl.a. datorer och mobiltelefoner. Regeringen pekar vidare på att s.k. nätmobbning har blivit ett allt större problem, men att de brottsutredande myndigheterna har begränsade möjligheter att ingripa när sådana gärningar misstänks utgöra brott. Samma sak gäller enligt regeringen för vuxnas kontakter med barn i sexuella syften, s.k. gromning. Regeringen anför att detta bl.a. hänger samman med att polisen inte kan få tillgång till abonnemangsuppgifter, t.ex. uppgifter om en viss IP-adress, vid misstanke om brott som i det konkreta fallet bedöms föranleda böter. När det gäller immaterialrättsliga brott, konstaterar regeringen, har rättighetshavare en civilrättslig möjlighet att efter domstolsprövning få ut information från en internetoperatör om vem som har ett abonnemang (en IP-adress). Denna reglering kan tillämpas oavsett om intrånget är på bötesnivå eller fängelsenivå. Enligt regeringen bör de brottsbekämpande myndigheterna ha minst lika stora befogenheter som privata rättighetshavare att säkra tillgång till uppgifter som kan användas i brottsbekämpande syften. Regeringen framhåller även att detta var något som förutsattes vid införandet av den civilrättsliga regleringen (prop. 2008/09:67 s. 140). Ett utlämnande av abonnemangsuppgifter innebär ett visst integritetsintrång eftersom abonnentens identitet röjs. I den delen anför regeringen bl.a. att det bör beaktas att privatpersoner oftast använder s.k. dynamiska IP-adresser, dvs. adresser som byts slumpvis och oregelbundet. En uppgift om att en viss person hade en viss IP-adress vid ett visst tillfälle säger alltså i regel ingenting om vem som hade den adressen vid ett annat tillfälle (prop. 2008/09:67 s. 141). Regeringen påpekar vidare att uppgifter som går utöver vad som kan anses som identitetsuppgifter, t.ex. vilka andra IP-nummer som innehavaren har kommunicerat med, vilka webbplatser som ett visst IP-nummer har besökt och liknande uppgifter, inte omfattas av den aktuella bestämmelsen. Med hänsyn till den tekniska utvecklingen och det sätt på vilket brottsligheten på t.ex. internet har utvecklats anser regeringen att de brottsbekämpande myndigheternas behov av tillgång till abonnemangsuppgifter har förändrats påtagligt. Det finns enligt regeringen ett stort behov av sådana uppgifter både i fråga om brott som har fängelse i straffskalan, men som vanligen föranleder en bötespåföljd, och i fråga om sådana brott som bara har böter i straffskalan, t.ex. ärekränkningsbrotten. Vid en avvägning mellan å ena sidan det integritetsintrång ett utlämnande av abonnemangsuppgifter innebär och å andra sidan den stora betydelse uppgifterna kan ha för polisens möjlighet att över huvud taget kunna utreda brott som begås på internet, anser regeringen att skälen för att låta polisen få en mer omfattande tillgång till abonnemangsuppgifter väger klart tyngre än enskildas motstående intresse av integritetsskydd. Regeringen föreslår därför att skyldigheten för operatörerna att lämna ut uppgifter om abonnemang till de brottsbekämpande myndigheterna vid misstanke om brott inte ska vara begränsad till brott av en viss svårhet. Registrering av abonnemangsuppgifter för kontantkort Regeringen anför (s. 104105) att det är mycket vanligt att mobiltelefoner med anonyma kontantkort förekommer vid brottslig verksamhet. Teleadresser som avser mobiltelefoner kan omfattas av beslut om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning.