bet · GZ01KU10 · 2012-01-10 00:00:00 — WFUNA:s programaktiviteter bedrivs i utvecklingsländer som till exempel , och . Vad gäller verksamhetens inriktning kan hänvisas till DAC:s riktlinjer som exemplifierar aktiviteter på området mänskliga rättigheter med Measures to support specialised official human rights institutions and mechanisms at , regional, national and local levels in their statutory roles to promote and protect civil and political, economic, social and cultural rights as defined in international conventions and convenants; translation of international human rights commitments into national legislation; reporting and follow up; human rights dialogue (DCD/DAC/STAT(2011)12, sid. 52). I linje med detta har stödet bedömts som förenligt med /DAC:s biståndskriterier, som anger att stödet måste ha som huvudsyfte att främja ekonomisk utveckling och välfärd i utvecklingsländer (punkt 37 i DAC Statistical Reporting Directives, DCD/DAC(2010)40/REV1). Kärnstöd får ges till fristående organisationer i icke-ODA-länder under förutsättning att de är aktiva inom utvecklingsområdet (punkt 65 i DAC Statistical Reporting Directives, DCD/DAC(2010)40/REV1). Tvångsförflyttning är ofta inslag i eller följder av olika brott mot mänskliga rättigheter. Organisationens arbete inriktar sig uteslutande mot att bistå tvångsförflyttade personer och flyktingar i utvecklingsländer med att nå fram till hållbara lösningar gällande rättigheter till bostad, land och egendom. Bidrag till organisationens operationella kostnader för att bedriva denna verksamhet har bedömts som förenligt med /DAC:s biståndskriterier enligt vilka bidragets huvudsyfte måste vara att främja ekonomisk utveckling och välfärd i utvecklingsländer (punkt 37 i DAC Statistical Reporting Directives, DCD/DAC(2010)40/REV1) och enligt vilka administrativa kostnader som är förknippade med biståndets genomförande får räknas in (punkterna 98104 i DAC Statistical Reporting Directives, DCD/DAC(2010)40/REV1). Kärnstöd får ges till fristående organisationer i icke-ODA-länder under förutsättning att de är aktiva inom utvecklingsarbete (punkt 65 i DAC Statistical Reporting Directives, DCD/DAC(2010)40/REV1). Kostnader för lansering, översättning och tryckning Medlen under anslagsposten 29.2 får enligt regleringsbrevet användas för vissa temporära verksamheter inom prioriterade områden, exempelvis finansiering av tillfällig förstärkning i samband med utredningar, seminarier, konferenser, information, projekt, uppdragsforskning, kompetensutveckling, internationella förhandlingar, tillfälligt upprättade internationella kommissioner, erfarenhets- och kompetensutbyte samt deltagande av personer från utvecklingsländer. Medlen får även användas till kostnader avseende förberedelser av, deltagande i och uppföljning av svenska eller internationella konferenser och seminarier. De avsatta medlen avser kostnader för temporära insatser inom ramen för ett påverkansarbete, där det har bedömts som prioriterat att sprida kunskap om de aktuella texterna till olika samarbetspartner och samarbetsländer bl.a. genom utlandsmyndigheterna, i enlighet med vad som närmare motiveras i beslutet (UF2010/18231/UP). Utgifterna redovisas till DAC som administrativa kostnader som är förknippade med biståndets genomförande (punkterna 98104 i DAC Statistical Reporting Directives, DCD/DAC(2010)40/REV1). För alla de beslut som avses i detta avsnitt gäller att besluten rapporteras detaljerat till DAC med beskrivning av syfte och mål. Angående medel till för en arabisk version av Webbplatsen ingår i och för sig i Svenska institutets ansvar enligt myndighetens instruktion. Utvecklandet av en arabisk version ligger dock utanför detta och bedömdes inte ligga inom myndighetens budget. Bidraget avsåg verksamhet , men även del av 2011. Ärendets diarienummer beror på att beslutet först hänfördes till ett tidigare ärende. Först senare upptäcktes det att det ärendet redan hade avslutats. Sedan utskottet återkommit med en begäran om en utveckling av varför utvecklandet av en arabisk version ligger utanför myndighetens ansvar enligt instruktionen, har följande uppgifter lämnats. Svenska institutets uppgifter framgår av förordningen (2007:1224) med instruktion för . Myndigheten ansvarar själv för att inom givna ramar tolka sitt uppdrag och avgränsningen av detta. har, inom ramen för sitt uppdrag att sprida information och kunskap om i utlandet och främja samarbete och långsiktiga relationer med andra länder, prioriterat att skapa Sverigeportalen . Myndigheten hade inget explicit uppdrag att sprida information på just detta sätt, och inte heller uppdrag att skapa olika språkversioner av . Webbplatsen kom ursprungligen till på initiativ och med huvudsaklig finansiering av i utlandet (NSU). En diskussion inom NSU om vikten av att öka kommunikationen med arabisktalande länder och personer förde fram till att inledde arbetet med att skapa en arabisk version av . bidrog till kostnaderna eftersom projektet bedömdes som angeläget och tydligt fastslog att myndigheten inte hade egna medel för ändamålet. Angående politisk styrning av myndigheter Regeringen ansvarar för utformningen av politiken och har bl.a. antagit en strategi för multilateralt utvecklingsarbete. Skrivningen att svarar för politiken i den svenska strategin för multilateralt utvecklingsarbete uttrycker förenklat en fördelning av uppgifter mellan myndigheter. Sedan antagandet av strategin har regeringen, genom beslut och , också fattat beslut om riktlinjer för ansvarsfördelningen för det svenska multilaterala utvecklingssamarbetet (UF2009/24919/MU och UF2010/74146/UD/MU). Det anges i riktlinjerna att ska fokusera på de övergripande och strategiska frågorna och Sida på de verksamhetsnära. När det specifikt gäller insats- och medelshantering fastslår riktlinjerna att Sida i ökad utsträckning ska ges ansvar för insatshantering. Avsikten är att ska fokusera på styrning och policy och minska den verksamhet som kan definieras som myndighetsuppgifter. Beslut om basbudgetstöd och påfyllnader till multilaterala organisationer anses vara av särskild strategisk vikt, och den grundprincip som slås fast i riktlinjerna är att ska hantera dessa bidrag. fastslås det att beredning och uppföljning av biståndsinsatser inom det multilaterala utvecklingssamarbetet, förutom basbudgetstöd, så långt som möjligt ska hanteras av Sida eller i förekommande fall av . Det är en konstitutionell princip i det svenska statsskicket att frågor som anses kräva ett ställningstagande från någon i regeringskretsen ska behandlas som regeringsärenden. Undantagen från denna princip bör, som utskottet även uttalat tidigare (bet. 2006/07:KU10 s. 48), vara få och snävt avgränsade, t.ex. till frågor kring egen administration. Endast i dessa få fall bör det således vara möjligt att förlägga beslutanderätten hos , dvs. hos ett enskilt statsråd eller, efter delegation, en tjänsteman i . Beslut i ärenden som innebär ställningstaganden i frågor av politisk natur bör alltid fattas i regeringsbeslutets form. Ärenden där regeringen i gällande författningar utpekas som beslutande myndighet ska naturligtvis alltid avgöras i regeringsbeslutets form. Anslagsbemyndiganden som kan rymmas inom ramen för regeringskanslibeslut har, i linje med den ovan nämnda principen, ansetts vara sådana som tar sikte på anordnande av eller deltagande i konferenser och andra möten, konsulthjälp med utredningar av teknisk karaktär och information till allmänheten om ny lagstiftning och andra beslut av och regeringen (bet. 2001/02:KU20 s. 229 f.; Gula boken, s. 54). Huvudfrågan i granskningen är om () beslutsfattande har skett i enlighet med den konstitutionella praxis som tillåter att fattar beslut i vissa typer av ärenden. Så får enligt utskottets mening anses ha varit fallet. Det finns dock skäl att vara uppmärksam på att beslut som innefattar avsiktsförklaringar, t.ex. beslut om ingående av avtal, kan ha en politisk dimension som talar för att regeringen bör vara beslutsfattare. Vidare bör, med anledning av frågor som uppmärksammats i granskningen, betydelsen av tydlighet understrykas; det bör inte kunna ifrågasättas om en beslutsfattare varit behörig eller om anslagna medel har använts korrekt. Det är även olyckligt om texter som beslutats av regeringen innehåller formuleringar som kan ge ett felaktigt intryck av den rollfördelning som ska gälla mellan regeringen och . Ett grundläggande krav är att det framgår av ett beslut vem som är beslutsfattare; detta följer av bl.a. 51 § RK-instruktionen och 74 § arbetsordningen för UD. Det är även lämpligt att det, som skett i flera fall, i beslutet anges på vilken grund beslutsfattaren är behörig. Utskottet har i en tidigare granskning (bet. 2006/07:KU10 s. 50) uttalat sig om frågan om bemyndigande för ett statsråd. Ett statsråd hade beslutat att förordna en person att företräda staten på en bolagsstämma utan att det funnits stöd för ett sådant beslut i ett regeringsbemyndigande. Det beslutande statsrådet var av statsministern förordnat att i regeringen föredra ärenden om det aktuella bolaget. fanns det ett bemyndigande men detta avsåg ett annat statsråd, nämligen chefen för det berörda departementet. Enligt utskottets mening kunde det i den uppkomna situationen ha varit att föredra att det då aktuella beslutet i stället hade fattats av departementschefen. I den nu aktuella granskningen vill utskottet framhålla att det är lämpligt att regeringens bemyndigande för statsråd ställs till ett vid namn angivet statsråd. Detta gäller i varje fall bemyndiganden för statsråd som inte är departementschefer eftersom en ministertitel i sådana fall inte kan anses avse en bestämd position på samma sätt som en departementschefspost. Beträffande överlåtelse av beslutanderätt bör det vidare om det finns en sådan avsikt uttryckligen beslutas att biträdande enhetschefer ska ha dispositionsrätt över anslag, och beslut därom bör dokumenteras. Även i övrigt bör överlåtelse av beslutanderätt naturligtvis dokumenteras. I vissa beslut har det inte med önskvärd tydlighet framgått att medel har utbetalts till ändamål som faller inom ramen för de villkor som anges i regleringsbrevet. Det kan diskuteras om villkoren i regleringsbrev kan formuleras på ett sätt som bättre svarar mot de ändamål som nämnda anslag faktiskt finansierar. Enligt utskottets mening är det t.ex. inte alltid uppenbart att utbetalningar under anslag 1:1 Biståndsverksamhet svarar mot anslagsvillkoren i regleringsbrevet, i varje fall inte mot de generella anslagsvillkoren. När det gäller besluten om ekonomiskt bidrag till är beslutstexten, vilket även kommit till uttryck i promemorian från , missvisande då den kan ge intryck av att värdlandsavtalet innehåller en förpliktelse gällande lokalkostnader. Vidare, om regeringen genom skrivningen i regleringsbrevet för avseende anslagen 1:11 (utg.omr. 5) samt 1:1 och 2:1 (utg.omr. 7) där det sägs att högst avser stöd till GWPO avsett att bekräfta ett åtagande från svensk sida att bidra till GWPO:s lokalkostnader, anser utskottet att formuleringen med fördel hade kunnat vara tydligare. Genomgången av regeringskansliärenden ger en bild av att besluten regelmässigt har protokollsform, även när besluten gäller annat än förhållanden i . Utskottet är inte övertygat om att den redovisade praxisen inom UD står i överensstämmelse med rekommendationerna i Gula boken. Enligt 13 kap. 1 § regeringsformen har utskottet rätt att för sin granskning få ut bl.a. regeringens övriga handlingar som utskottet finner nödvändiga för sin granskning. Att utskottet inte har fått ut alla akter som begärts och att ett stort antal akter överlämnats orimligt sent gör att utskottet ser sig nödgat att framhålla vikten av att granskningen kan genomföras i god ordning. 5 Delegation och subdelegation I regeringsformen finns bestämmelser om normgivningsmakten. Med normgivningsmakten avses rätten att besluta om rättsregler, dvs. sådana regler som gäller generellt och som är bindande för enskilda och myndigheter (föreskrifter). Normgivningsmakten regleras främst i 8 kap. regeringsformen men även andra kapitel i regeringsformen innehåller bestämmelser om normgivning. På det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga området regleras normgivningsmakten utöver vad som följer av regeringsformens regler om grundlag, i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Regleringen i 8 kap. regeringsformen av normgivningsmakten har som främsta uppgift att fördela normgivningskompetensen mellan och regeringen. Det innebär att andra organ inte har någon egen, direkt på regeringsformen grundad rätt att meddela föreskrifter. Normgivning av andra organ måste ha stöd i ett bemyndigande. Normgivningsmakten kan alltså delegeras till andra myndigheter än regeringen och till kommuner. I 8 kap. regeringsformen finns även bestämmelser om delegation av normgivningsmakt. När delegerar normgivningsmakt i ett visst ämne till regeringen kan den tillåta att regeringen överlåter åt en förvaltningsmyndighet eller en kommun att meddela föreskrifter i ämnet (s.k. subdelegation). påbörjar utskottet en granskning av regeringens arbete med normgivningsfrågor. Syftet med granskningen är bl.a. att klargöra och bedöma rutiner och kontrollfunktioner när det gäller detta arbete. Granskningen avser frågor kring delegation och subdelegation av normgivningsmakten. Under innevarande har utskottet inriktat granskningen på hur arbetet i nämnda hänseende bedrivs på en allmän nivå i . Till grund för granskningen har bl.a. legat en promemoria upprättad inom Statsrådsberedningen, bilaga 5.1. Ett arbete med att reformera bl.a. regeringsformen (RF) har pågått och arbetet har resulterat i omfattande ändringar i RF. Ändringarna trädde ikraft . Nämnda reformarbete har bl.a. medfört betydande ändringar i 8 kap. RF. Den huvudsakliga fördelningen av normgivningsmakten mellan och regeringen kvarstår emellertid i stort oförändrad. Dock har det införts en möjlighet att delegera normgivningsmakt som rör s.k. trängselskatt och parkeringsavgifter till kommuner. Därtill kommer att regleringen i 8 kap. RF har blivit mer överskådlig och mindre detaljerad samt anpassats till viss praxis som vuxit fram på området. Av 8 kap. 1 § första stycket RF följer att föreskrifter meddelas av genom lagar och av regeringen genom förordningar. Det sägs vidare att föreskrifter också kan, efter bemyndigande av eller regeringen, meddelas av andra myndigheter än regeringen och av kommuner. Paragrafen infördes och syftet med bestämmelsen är bl.a. att ge en översiktlig introduktion till regleringen i kapitlet. Dessutom finns i andra stycket ett krav på att ett bemyndigande att meddela föreskrifter alltid ska ges i lag eller förordning. Därigenom tydliggörs att bemyndiganden om sådana föreskrifter alltid ska ges i lag. Det innebär också bl.a. att regeringens föreskrifter om avgifter alltid ska meddelas genom förordning (prop. 2009/10:80 s. 270). Normgivningsmakten delas i första hand in i primärområde, det s.k. primära lagområdet, och regeringens primärområde. Det primära lagområdet omfattar bl.a. grundlagarna och riksdagsordningen, civilrättsliga föreskrifter, offentligrättsliga föreskrifter som är betungande för enskilda samt vissa typer av kommunalrättsliga föreskrifter. Regeringens primärområde omfattar föreskrifter om verkställighet av lag samt föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av . Det sistnämnda området brukar kallas regeringens restkompetens. Det primära lagområdet delas i sin tur in i två delar: det obligatoriska lagområdet där delegation av normgivningsmakten inte är möjlig och det fakultativa lagområdet där möjlighet till delegation finns. Det primära lagområdet regleras numera i 8 kap. 2 § RF. I första stycket räknas de ämnesområden som kräver lagform upp. Föreskrifter ska meddelas genom lag om de avser 1. enskildas personliga ställning och deras personliga och ekonomiska förhållanden inbördes, 2. förhållandet mellan enskilda och det allmänna under förutsättning att föreskrifterna gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden, 3. grunderna för kommunernas organisation och verksamhetsformer och för den kommunala beskattningen samt kommunernas befogenheter i övrigt och deras åligganden, 4. trossamfund och grunderna för som trossamfund, 5. rådgivande folkomröstning i hela riket och förfarandet vid folkomröstning i en grundlagsfråga, eller 6. val till . För att klargöra att 8 kap. RF inte innehåller en uttömmande beskrivning av lagområdet finns i 8 kap. 2 § andra stycket en upplysning om att bestämmelser med krav på lagform även finns i andra kapitel i RF och i andra grundlagar. I 8 kap. 7 § RF regleras regeringens primärområde för normgivning. Av första stycket följer att föreskriftsrätten omfattar dels föreskrifter om verkställighet av lag, dels föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av . Med verkställighetsföreskrifter avses tillämpningsföreskrifter av rent administrativ karaktär och föreskrifter som i och för sig kompletterar en lag i materiellt hänseende, men inte tillför något väsentligt nytt. I 8 kap. 3 § RF regleras möjlighet att delegera normgivningsmakt till regeringen på det offentligrättsliga området. Enligt första stycket kan bemyndiga regeringen att meddela föreskrifter enligt 2 § första stycket 2 och 3. Föreskrifterna får dock inte avse 1. annan rättsverkan av brott än böter, 2. skatt, utom tull på införsel av varor, eller 3. konkurs eller utsökning. Av andra stycket följer att kan i lag, som innehåller ett bemyndigande enligt första stycket, föreskriva annan rättsverkan av brott än böter för överträdelse av en föreskrift som meddelas av regeringen med stöd av bemyndigandet. Paragrafen motsvarar tidigare 8 kap. 7 § RF. Till skillnad från tidigare reglering räknas i 8 kap. 3 § första stycket de ämnen upp som inte kan delegeras. Det innebär att delegation av rätten att meddela offentligrättsliga föreskrifter är tillåten om inte RF uttryckligen förbjuder det. Ändringen kan medföra en något ökad delegationsrätt för (se närmare prop. 2009/10:80 s. 222223 och 271). I 8 kap. 5 § RF regleras möjligheten för att delegera normgivningsmakt till regeringen när det gäller lagars tillämpning. Paragrafen motsvarar tidigare 8 kap. 10 § RF. Till skillnad från tidigare lydelse har dock delegationsmöjligheterna utvidgats till att även gälla det s.k. obligatoriska lagområdet, ikraftträdande av hela lagar samt lagars tillämpning i förhållande till ett annat land eller en mellanfolklig organisation. Enligt 8 kap. 9 § RF kan bemyndiga en kommun att meddela föreskrifter enligt 2 § första stycket 2 om föreskrifterna avser 1. avgifter, eller 2. skatt som syftar till att reglera trafikförhållanden i kommunen. I paragrafen behandlas möjligheten för att delegera normgivningsmakt i fråga om avgifter och vissa skatter direkt till kommuner. Andra punkten har inte någon tidigare motsvarighet. Den innebär en utökad möjlighet till direktdelegation från till kommunerna. De skatter som främst är avsedda att omfattas av denna delegationsmöjlighet är s.k. trängselskatter och kommunala parkeringsavgifter. Regleringen i 8 kap. RF ger ett stort utrymme för regeringen att bemyndiga andra att meddela föreskrifter. Regeringen kan delegera normgivningsmakten dels inom sitt primärområde (8 kap. 11 § RF), dels genom subdelegation (8 kap. 10 § RF). Enligt 8 kap. 11 § RF får regeringen bemyndiga en myndighet under regeringen eller någon av myndigheter att meddela föreskrifter enligt 7 §. Ett bemyndigande till myndigheter får dock inte avse förhållanden inom eller dess myndigheter. Av 8 kap. 10 § RF följer att om enligt detta kapitel bemyndigar regeringen att meddela föreskrifter i ett visst ämne, kan också medge att regeringen bemyndigar en förvaltningsmyndighet eller en kommun att meddela föreskrifter i ämnet. uttryckliga medgivande krävs för att regeringen ska kunna delegera vidare till annan myndighet en normgivningsbefogenhet som grundar sig på delegation från . kan därvid föreskriva att vidaredelegation endast kan ske till en viss angiven myndighet och att den ska begränsas till vissa särskilda frågor. Paragrafen motsvarar tidigare 8 kap. 11 §. I nuvarande lydelse har dock ordet därvid tagits bort. Härigenom tydliggörs att en tidigare föreskrift i lag, som medger att föreskriftsrätt subdelegeras till andra myndigheter, också utan att bestämmelsen behöver ändras kan utnyttjas för subdelegation om bemyndigandet för regeringen att meddela föreskrifter i ett senare lagstiftningsärende vidgas. I 8 kap. 12 § RF regleras möjligheten för regeringen att begära underställning av de föreskrifter som myndigheter under regeringen meddelar efter delegation. Enligt RF kan också bestämma att föreskrifter som meddelats av regeringen efter bemyndigande ska underställas för prövning (8 kap. 6 §). Någon motsvarande reglering för regeringen har tidigare inte funnits. Det torde dock ligga i delegationsmöjligheten som sådan att den som ger ett bemyndigande också kan besluta om underställning av föreskrifter som meddelas med stöd av bemyndigandet (prop. 2009/10:80 s. 224). Därtill kommer att när det gäller föreskrifter som meddelas av myndigheter under regeringen kan det göras gällande att en rätt att besluta om underställning är en naturlig följd av det förhållande som gäller mellan regeringen och dess myndigheter. Det har dock ansetts att det bör finnas en möjlighet för regeringen att på ett formaliserat sätt kontrollera underlydande myndigheters föreskrifter. Genom nämnda 8 kap. 12 § RF har därför regeringen getts en uttrycklig rätt att begära underställning av föreskrifter som meddelas av underlydande myndigheter (prop. 2009/10:80 s. 224). Enligt författningsförordningen (1976:725) ska en myndighet under regeringen när den beslutar en författning bl.a. i ingressen till författningen lämna uppgift om det bemyndigande på vilket myndighetens beslutanderätt grundar sig (18 b § första stycket). Av förordningen följer vidare att hos varje myndighet under regeringen ska det finnas en förteckning över samtliga gällande författningar och allmänna råd som har beslutats av myndigheten eller någon föregångare till denna (18 c § första stycket). Enligt paragrafen ska förteckningen tryckas eller mångfaldigas på annat sätt och tillhandahållas allmänheten (tredje stycket). Dessutom ska ett exemplar av förteckningen lämnas till regeringen i samband med att myndigheten lämnar sitt budgetunderlag. Regeringens arbete med regelförbättring Regeringen lade 1984 fram en proposition om förenkling av myndigheternas föreskrifter, anvisningar och råd (prop. 1983/84:119, bet. 1983/84:KU25, rskr. Bakgrunden till propositionen var enligt regeringen en ökad kritik mot den omfattande regelgivningen i samhället. Bland annat hade utvecklingen mot ramlagstiftning medfört att detaljregleringen hamnade utanför lagstiftarens direkta kontroll, och kritik riktades särskilt mot de regler som beslutades av myndigheter under regeringen. Dessutom medförde mängden regler att regelbeståndet blev svåröverskådligt. Därtill uppgavs att det fanns oklarheter i den terminologi som användes, något som resulterade i svårigheter att veta om en lag var bindande eller att betrakta som ett råd. De åtgärdsförslag som presenterades var bl.a. återhållsamhet med nya bemyndiganden, en översyn av befintliga bemyndiganden, en klarare gräns mellan bindande och inte bindande regler, klarare regelrubriker samt att en regelskrivning skulle utarbetas av Statsrådberedningen. Effekterna av regelförenklingsarbetet skulle bli färre regler, större rättssäkerhet, effektivare administration och ett mera medborgarvänligt samhälle. Under beredningen av ärendet uttalade att regeringen i någon form skulle redovisa resultatet av arbetet med regelförenklingen. Så har också skett en gång med början 1985. lämnar regeringen redogörelser till för vilka åtgärder regeringen har vidtagit med anledning av olika beslut (skrivelse 75).