bet · GZ01MJU25 · 2012-05-25 00:00:00 — I yrkande 2 i samma motion anförs att borde avslå propositionen när det gäller bestämmelsen om att regeringen får besluta om villkor som behövs med hänsyn till synpunkter som Europeiska kommissionen har lämnat i samband med tillståndsprövningen. Det är olämpligt att regeringen beaktar annat än allmänna intressen vid sin prövning. borde även avslå propositionen när det gäller bestämmelsen om att en dom som omfattar tillstånd till geologisk lagring av koldioxid ska innehålla skälen för att avvika från eventuella synpunkter som kommissionen har lämnat i samband med regeringens tillståndsprövning. Domstolarna bör enligt motionärernas mening endast uttala sig om villkor och lagtolkning. I kommittémotion 2011/12:MJ6 (S) yrkande 2 efterfrågas att regeringen utarbetar en aktiv strategi för den svenska koldioxidintensiva industrin för att säkra dess konkurrenskraft och utveckling i ett samhälle med mycket små utsläpp. De svenska industriernas placering vid kusten innebär att det finns ett behov av att transportera koldioxiden med fartyg. Enligt yrkande 1 i samma motion bör regeringen verka för att koldioxidlagring inte ska få bli en förevändning för att minska satsningarna på förnybar energi. De få lämpliga lagringsplatser som finns i behövs till annat än olje- och koleldade kraftverk. Vidare bör regeringen verka för att anpassas så att det finns en ekonomisk stimulans för koldioxidlagring också för koldioxidutsläpp som inte har fossilt ursprung, såsom från massafabriker, bioenergiverk och etanolfabriker (yrkande 4). Även sådana anläggningar borde kunna sälja utsläppsrätter och på så sätt kompenseras för kostnader i samband med koldioxidlagring. Enligt kommittémotion 2011/12:MJ8 (V) yrkande 2 bör koldioxidlagring endast användas vid energiproduktion från biobränsleanläggningar. På så sätt kan det begränsade utrymme som finns för att lagra koldioxid användas till att minska halten koldioxid i atmosfären. Vidare bör staten inte subventionera utvecklingen av teknik för koldioxidlagring (yrkande 1). Investeringar i koldioxidlagring får inte motverka investeringar i förnybar energi. I kommittémotion 2011/12:MJ6 (S) yrkande 3 påtalas att regeringen måste se till att utarbeta höga krav på säkerheten vid ledningsdragning och mellanlagring av koldioxid. Säkerheten är viktig eftersom läckor kan vara dödliga för människor. Utskottet ansluter sig till regeringens överväganden och tillstyrker regeringens lagförslag. När det gäller följdmotionsyrkandena vill utskottet framföra följande. Enligt artikel 2 i CCS-direktivet ska direktivet tillämpas på geologisk lagring av koldioxid inom medlemsstaternas territorier, i deras ekonomiska zoner och på deras kontinentalsocklar i den mening som avses i havsrättskonvention, UNCLOS (SÖ 2000:1). Dock får medlemsstaterna enligt artikel 4 själva bestämma vilka områden som kan komma i fråga för val av lagringsplatser. Detta innefattar en rätt för medlemsstaterna att inte tillåta geologisk lagring av koldioxid i vissa delar av eller på hela sitt territorium. Som ovan har beskrivits innebär propositionen att regeringen får meddela föreskrifter om var geologisk lagring av koldioxid får ske. Regeringen betonar i propositionen att det endast bör vara möjligt att få tillstånd för geologisk lagring av koldioxid under havsbotten i ett första skede. När mer kunskap finns och ytterligare utredningar har gjorts om de geologiska och rättsliga förutsättningarna för landbaserad lagring av koldioxid, kan detta ställningstagande omprövas. Utskottet, som inte har något att invända mot regeringens förslag, föreslår mot bakgrund av det anförda att motion 2011/12:MJ7 (SD) yrkande 1 lämnas utan vidare åtgärd, i den mån den inte kan anses tillgodosedd. När det gäller frågan om hur synpunkter bör hanteras i tillståndsförfarandet framhålls i propositionen att om kommissionen uttalar sig om vilka villkor som kommissionen anser bör gälla för en anläggning för geologisk lagring av koldioxid, bör regeringen ges möjlighet att i beslutet om tillåtlighet antingen förkasta kommissionens förslag eller besluta villkor som tillgodoser kommissionens synpunkter. Utöver möjligheten i 17 kap. 7 § att besluta om särskilda villkor för att tillgodose allmänna intressen bör det därför införas en bestämmelse som möjliggör att för geologisk lagring av koldioxid besluta om villkor som kan föranledas av kommissionens yttrande. Utskottet konstaterar att det av artikel 10.2 i CCS-direktivet framgår att avvikelser från kommissionens synpunkter ska motiveras i det slutliga beslutet. I likhet med vad regeringen och Lagrådet har anfört anser utskottet att skälen för avvikelser därför bör framgå såväl av regeringens beslut i tillåtlighetsfrågan i de frågor som har behandlats av regeringen som av domstolens dom i den mån frågorna behandlas där. Med det anförda föreslår utskottet att motion 2011/12:MJ7 (SD) yrkande 2 lämnas utan vidare åtgärd. När det gäller en strategi för att säkra den koldioxidintensiva industrins konkurrenskraft noterar utskottet att koldioxidavskiljning och -lagring har identifierats som en möjlig framtida åtgärd för svensk basindustri (jfr prop. 2008/09:162). Koldioxidavskiljning skulle kunna bli ett alternativ för att minska annars svårundvikliga utsläpp från processindustrier. () bedriver utvecklingsarbete beträffande möjligheterna att avskilja koldioxid från masugnar och övriga processer, delvis finansierat av och i samarbete med IEA Greenhouse Gas Programme. Även raffinaderier, massabruk samt cement- och etanolfabriker skulle kunna visa sig vara realistiska kandidater för en svensk tillämpning av koldioxidavskiljning och -lagring när denna blir kommersiell. Utskottet anser i likhet med regeringen att för att bättre kunna bedöma potentialen för koldioxidlagring i behöver de områden som geologiska undersökning preliminärt har pekat ut undersökas vidare. I ett första skede är simuleringar och modelleringar av spridningsförloppet i akvifererna nödvändiga. I ett senare skede kommer också utökade undersökningar och borrningar att behövas. Innan en lagringsplats verkligen blir aktuell krävs omfattande platsspecifika undersökningar för att säkerställa att de geologiska förutsättningarna är lämpliga så att det går att uppnå en fullständig och varaktig inneslutning. Som redovisas i propositionen är sjötransport av koldioxiden från avskiljningsplatsen till lagringsplatsen för del troligtvis en förutsättning, åtminstone initialt, för att tekniken ska bli kommersiellt intressant. Detta kräver att regelverket för EU:s utsläppshandelssystem tillåter sådan transport, vilket inte är fallet . Utskottet välkomnar därför att regeringen avser att driva frågan om att sjötransport av avskild koldioxid ska bli tillåten inom ramen för handelssystemet. I ett långt tidsperspektiv kan det vara rimligt att anta att priset på att släppa ut koldioxid är sådant att det är fördelaktigt för svenska företag som släpper ut stora mängder koldioxid att ha tillgång till teknik för koldioxidavskiljning och eventuellt även lagringsplatser i . Att genomföra koldioxidlagringsdirektivet i svensk lagstiftning är ett första steg för att möjliggöra att tekniken utvecklas och används i . Mot bakgrund av de åtgärder som har anförts ovan om att möjliggöra koldioxidlagring i föreslår utskottet att motion 2011/12:MJ6 (S) yrkande 2 lämnas utan vidare åtgärd. När det gäller frågan om att tekniken för koldioxidlagring inte bör konkurrera ut satsningarna på förnybar energi konstaterar utskottet att för att nå klimatmål på medellång sikt, , har regeringen genomfört och planerar att genomföra en rad åtgärder. Koldioxidavskiljning och -lagring ingår inte i dessa åtgärder och är inte en aktuell åtgärd för att nå målet till 2020. Av propositionen framgår dock att för att nå regeringens långsiktiga vision , om att inga nettoutsläpp av koldioxid ska tillföras atmosfären, förutser regeringen att koldioxidavskiljning och -lagring kan få en bidragande roll. Koldioxidavskiljning och koldioxidlagring kan framför allt bli nödvändigt för att minska utsläpp av växthusgas från industriella processer, där sådana utsläpp är svåra eller inte möjliga att undvika, t.ex. vid ståltillverkning. Utskottet konstaterar vidare att regeringens förslag inte tar ställning till om avskiljning och lagring av koldioxid är en lämplig åtgärd för för att nå klimatmålen. Att genomföra CCS-direktivet handlar om att skapa rättsliga förutsättningar för att tekniken ska kunna fortsätta utvecklas och , om så bedöms fördelaktigt, kunna användas i . En konsekvensanalys av om, och i så fall var, geologisk lagring bör genomföras i har därför inte gjorts, men bör enligt utskottets mening göras innan statliga medel avsätts till ytterligare undersökningar eller stöd till sådana anläggningar. Koldioxidavskiljning är något som på grund av de höga kostnaderna, särskilt för transport och lagring, troligen endast kan komma i fråga för verksamheter med stora punktutsläpp. Eftersom till stor del saknar stora fossilt eldade kraftverk handlar det i första hand om stora industrier, såsom cementindustrier, stålverk och raffinaderier, samt verksamheter med biogena koldioxidutsläpp, som t.ex. massabruk och kraftvärmeverk, som kan få drivkrafter att införa tekniken. För att tekniken ska kunna tillämpas även vid massabruk eller etanolfabriker krävs att regelverken inom EU anpassas till bioenergi på så sätt att koldioxidlagring ska ses lika positivt vid bioenergi som vid kolkraftverk. Regeringen framhåller att detta är en linje som driver inom ramen för EU-samarbetet. I om förnybar energi och bränslekvalitet har koldioxidlagring med bioenergi behandlats på samma sätt som fossila bränslen. Det som återstår för att regelverket i sin helhet ska bli teknik- och energineutralt är att motsvarande likabehandling åstadkoms i direktivet om handel med utsläppsrätter. Olika klimatåtgärder kompletterar varandra, och utveckling av alla olika typer av tekniker för att minska samhällets klimatpåverkan behöver ske. Därför är det viktigt att samhällets resurser inte uteslutande fokuserar på en eller ett fåtal åtgärder. I likhet med regeringen anser utskottet att resurser för avskiljning och lagring av koldioxid bör komplettera, inte tränga ut, satsningar på andra klimatåtgärder som energieffektivisering och utveckling av förnybara energikällor, så att samhällets resurser används på bästa sätt. Utskottet välkomnar därför regeringens strävan att regelverken som påverkar koldioxidlagring ska anpassas till bioenergi. Mot bakgrund av det anförda föreslår utskottet att motionerna 2011/12:MJ6 (S) yrkandena 1 och 4 samt 2011/12:MJ8 (V) yrkandena 1 och 2 lämnas utan vidare åtgärd. När det gäller att utarbeta säkerhetskrav redovisas i propositionen att det för naturgasledningar finns ett väl inarbetat regelsystem för att minimera riskerna att läckage uppstår. Det finns dock skillnader i de fysikaliska egenskaperna hos koldioxid och naturgas som man måste ta hänsyn till vid utformningen av nya delar för koldioxid i regelsystemen. Koldioxiden kommer att vara i vätskeform och kommer inte att vara ren utan innehålla föroreningar p.g.a. att den är avskild från rökgaser från olika typer av industrier. Detta kan ge andra korrosionsförlopp hos ledningarna än vid transport av naturgas, vilket kan ställa andra krav på material i rör och andra delar i ledningssystemet som kommer i kontakt med koldioxiden. Dessutom kommer koldioxiden att bete sig annorlunda än naturgasen vid ett eventuellt läckage. Forskning inom området kommer att bedrivas inom Den , i projektet . På grund av risken för läckage av koldioxid tillbaka till atmosfären vid avskiljning, transport och lagring, vilket kan orsaka olägenhet både lokalt och globalt för människa och miljö, instämmer utskottet med motionärerna att det är av stor vikt att man noga reglerar verksamheten och ger lämpliga myndigheter möjligheter till kontroll och uppföljning. En ingående tillståndsprövning, som har allmänhetens fulla förtroende, av varje verksamhet är därför nödvändig. I likhet med regeringen anser utskottet att en prövning enligt väl utarbetade system för miljöfarlig verksamhet har störst möjlighet att tillfredsställa de kraven. Utskottet noterar avslutningsvis att enligt 4 § lagen (1978:160) om vissa rörledningar ska en miljökonsekvensbeskrivning ingå i en ansökan om koncession. När det gäller förfarandet, kraven på miljökonsekvensbeskrivningen samt planer och planeringsunderlag gäller 6 kap. . Genom att krav på koncession för rörledningar för transport av koldioxid införs i lagen om vissa rörledningar kommer krav på miljökonsekvensbeskrivning även att gälla för den typen av ledningar. Enligt vad regeringen uppger i propositionen kommer genomförandet av CCS-direktivets ändringar av bilaga 2 till MKB-direktivet att behandlas i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Utskottet förutsätter att regeringen kommer att fullfölja den redovisade ambitionen att säkerställa att höga säkerhetskrav ställs på en eventuell transport och mellanlagring av koldioxid avsedd för geologisk lagring. Med det anförda föreslår utskottet att motion 2011/12:MJ6 (S) yrkande 3 lämnas utan vidare åtgärd. Utskottets förslag i korthet Utskottet avslår motioner (S, MP, V) om internationell klimatpolitik. Jämför reservationerna 9 (V), 10 (S, MP, V), 11 (MP, V) och 12 (S, MP, V). Enligt partimotion 2011/12:MJ407 (V) yrkande 7 bör regeringen verka för att ett internationellt klimatavtal som sluts efter Kyotoprotokollet ska vara legalt bindande. Att skapa ett enda nytt avtal för alla länder riskerar att leda till en svagare juridisk bindning. Regeringen bör även vara drivande för att vikten av kvinnors delaktighet lyfts fram i internationella klimatpolitiska sammanhang (yrkande 16). Erfarenheten visar att genusinriktade projekt leder till större miljövinster. I kommittémotion 2011/12:MJ382 (S) yrkande 6 efterlyses att regeringen inom EU tar initiativ till en internationell klimatinvesteringsgemenskap med länder som ser fördelarna med att ligga i framkant i omställningen, men också delar oron för de konsekvenser som klimatförändringarna för med sig. En sådan gemenskap skulle kunna bryta den låsning som finns i klimatförhandlingarna. Enligt motion 2011/12:MJ457 (MP) bör regeringen ta initiativ till att införa en global klimatombudsman. Eftersom det saknas en företrädare för det globala klimatet i klimatförhandlingarna riskerar det egentliga målet med förhandlingarna att hamna i skymundan. I partimotion 2011/12:MJ407 yrkande 1 anförs att regeringen i klimatförhandlingarna bör kräva att man skärper gränsen för en acceptabel temperaturökning till 1,5 ºC. Vetenskaplig solid grund finns redan för en sådan målsättning. Enligt yrkande 2 i samma motion borde regeringen verka för att metoden GDR (greenhouse development rights) ska få genomslag i kommande klimatavtal. Genom metoden etableras en global utsläppsbudget, och krav på utsläppsminskning och finansiering fördelas mellan länder efter historiskt ansvar och ekonomisk förmåga. Regeringen bör även verka för att det i EU:s budget inrättas en enskild budgetpost utanför biståndssatsningarna för klimatbistånd (yrkande 21). EU behöver ta ett större ekonomiskt ansvar för att stödja dem som drabbas värst av klimatförändringarna. Vidare framhålls att regeringen bör verka för att ett fondbaserat system för REDD (reduced emissions from deforestation and degradation) ska utvecklas (yrkande 18). REDD är ett program inom FN:s klimatarbete som syftar till att minska utsläppen av växthusgaser genom att minska avskogningen. Finansiering av framtida skydd för regnskogarna ska inte kopplas till en utsläppsmarknad där minskningar kvittas mot fortsatta utsläpp från verksamheter i industrialiserade länder. Slutligen betonas att regeringen bör agera i alla internationella forum för att subventionering av olja och andra fossila energislag ska fasas ut (yrkande 17). Regeringar världen över ger subventioner åt olje- och gasbranschen som omfattar . Därtill kan läggas de hundratals eller som satsas på militära operationer i syfte att skydda oljeutvinning. Enligt kommittémotion 2011/12:MJ382 yrkande 28 bör regeringen arbeta för en internationell överenskommelse som innebär att sjöfarten och flyget bär sina miljökostnader. På liknade sätt framhålls i kommittémotion 2011/12:T471 yrkande 2 att regeringen borde vara pådrivande inom EU och andra internationella forum för att begränsningar av flygets utsläpp förs in i ett globalt klimatavtal. Det internationella samarbetet för att begränsa klimatförändringar regleras framför allt genom om klimatförändringar (UNFCCC) och det tillhörande Kyotoprotokollet. Kyotoprotokollets första åtagandeperiod tar slut . I budgetpropositionen (prop. 2011/12:1 utg.omr. 20) framhålls att EU:s och regeringens mål även fortsättningsvis är ett rättsligt bindande ramverk. Regeringen verkar för höjda ambitioner vad gäller åtagandena. En framtida internationell klimatstrategi under klimatkonventionen kommer att behöva fortsätta att byggas upp och stödjas av ett flertal olika externa processer, initiativ och alliansbygganden. Insatser inom andra politikområden bidrar till att skapa synergier och har i vissa fall stor betydelse för framsteg i klimatarbetet. Inte minst gäller detta energi-, närings- och utvecklingspolitiken. Vidare framhålls att verkar genom EU i de internationella förhandlingarna och att regeringen i dessa sammanhang strävar efter att EU ska befästa sin ledande roll. Utskottet konstaterar att , som hölls i i , präglades av långa och svåra förhandlingar. Till slut enades parterna dock om det s.k. Durbanpaketet. Durbanpaketet innehåller en färdplan mot ett nytt globalt avtal med rättslig verkan som ska omfatta alla parter till klimatkonventionen. För detta ändamål har en ny arbetsgrupp bildats, den s.k. on the Platform for Enhanced Action. Arbetsgruppen ska avsluta sitt arbete så att ett nytt avtal kan träda i kraft . Ett antal länder kunde dock enas om en andra åtagandeperiod under Kyotoprotokollet för 20132017, alternativt 20132020. Fastställandet av hur parternas åtaganden ska definieras, periodens längd och hur eventuella överskott av tilldelad utsläppsmängd från föregående period bör hanteras ska ske vid nästa partsmöte . Enligt uppgift från verkar EU för att åtagandeperioden ska sträckas ut till 2020 så att perioden tar slut först när det nya globala klimatavtalet träder i kraft. I fattades även beslut om att skapa ett arbetsprogram som syftar till att undersöka hur målet om att mobilisera till klimatrelaterade åtgärder kan nås. Vidare kom man överens om ett ramverk för en grön klimatfond. Klimatfonden ska finansiera klimatprojekt i utvecklingsländer. Slutligen beslutades om en arbetsplan för att identifiera och utreda möjligheterna att minska skillnaden mellan redovisade mål för utsläppsbegränsningar och de ambitioner som krävs för att hålla temperaturökningen under 2 ºC. FN:s vetenskapliga klimatpanel (IPCC) består av flera tusen forskare från olika länder inom olika discipliner. Klimatpanelens analyser görs utifrån ett omfattande kunskapsunderlag. Till följd av Köpenhamnsackordet från COP 15 ska det göras en översyn av temperaturmålet för att undersöka om det långsiktiga målet måste sänkas till 1,5 ºC. Resultatet av FN:s klimatpanels femte utvärdering av det vetenskapliga kunskapsläget i klimatfrågan kommer att utgöra ett viktigt underlag för denna översyn. Utskottet vill betona att det internationella klimatarbetet är helt avgörande för att den globala uppvärmningen ska kunna hejdas och att skador på människor och miljö ska minimeras. Utskottet utgår från att regeringen är av samma uppfattning och att den i internationella sammanhang driver klimatfrågan på alla framkomliga sätt för att uppnå detta mål. Mot bakgrund av det anförda föreslår utskottet att motionerna 2011/12:MJ382 (S) yrkande 6, 2011/12:MJ407 (V) yrkandena 1, 7 och 16 samt 2011/12:MJ:457 (MP) lämnas utan vidare åtgärd. När det gäller bördefördelningen i kommande klimatavtal vill utskottet uppmärksamma att en viktig princip under ramkonventionen om klimatförändringar är principen om ett gemensamt men differentierat ansvar. Den innebär att klimatfrågan är en gemensam angelägenhet för mänskligheten men att länder i nord ska leda arbetet med att förhindra klimatrelaterade skador. Orsaken till det är dessa länders höga historiska utsläppsnivåer och höga kapacitet att agera samt de sydligare ländernas rätt till utveckling. I sammanhanget kan tilläggas att utskottet har erfarit att rättvisefrågor i samband med globala klimatåtaganden kommer att behandlas i samband med en workshop i . I likhet med regeringen anser utskottet att en verkningsfull klimatpolitik förutsätter att och andra industriländer tar ledningen och ansvaret för åtgärder, inte enbart inom de egna landgränserna utan också i utvecklingsländer. Marknadsbaserade mekanismer i nuvarande och nya former kommer att vara centrala element i en internationell klimatsamverkan även efter 2012. Mot bakgrund av det anförda föreslår utskottet att motion 2011/12:MJ407 (V) yrkande 2 lämnas utan vidare åtgärd. När det gäller klimatbistånd har utskottet erfarit att regeringen under det svenska ordförandeskapet i EU drev på för att få fram ett ökat stöd till utvecklingsländerna och att detta arbete fortsätter. Enligt beslut på FN:s klimatmöten ska utvecklingsländerna få ett samlat klimatbistånd på . Av dessa bidrar EU med den största enskilda delen, en tredjedel av den totala summan. ska gå till åtgärder för begränsning och anpassning i utvecklingsländer. Liksom regeringen anser utskottet att det är viktigt att det klimatbistånd som ges är nytt och additionellt samt att ansträngningar görs för att finna nya former av finansiering utöver den offentliga, som ett led i en internationell process. Vad gäller mekanismen REDD+ konstaterar utskottet att avskogning bidrar med en betydande andel av de globala utsläppen av koldioxid. Eftersom inte har nationella kvantitativa åtaganden att begränsa sina utsläpp enligt Kyotoprotokollet ger protokollet inte incitament att minska negativ klimatpåverkan på grund av avskogning och icke hållbart skogsbruk för dessa länder. Därför vill man inom klimatarbetet skapa en specifik mekanism som kallas REDD+ (reducing emissions from deforestation and degradation), som ska kompensera utvecklingsländerna om de minskar avskogningen, ökar kolinlagringen i skogen och främjar ett hållbart skogsbruk. I förhandlingarna i fokuserade parterna på att ge vägledning för att införa REDD+ samt dess framtida finansiering. Utskottet har inhämtat från att förhandlingarna om hur finansieringen av REDD+ ska säkras alltjämt fortgår. Med anledning av det arbete som pågår föreslår utskottet att motion 2011/12:MJ407 (V) yrkandena 18 och 21 lämnas utan vidare åtgärd. Som påpekas i budgetpropositionen (prop. 2011/12:1 utg.omr. 20) subventionerar många länder fortfarande i stor utsträckning fossil energi. En rapport till G20-länderna visar att stödet till att producera och konsumera fossila bränslen uppgår till . Fossilsubventioner kostar alltså mycket stora summor pengar och genererar mycket stora utsläpp. En total avveckling av världens subventioner av fossilbränsle till 2050 skulle enligt beräkningar minska de globala klimatutsläppen och stimulera till användning av förnybar energi och ökad energieffektivisering. Miljöministern svarade följande på en skriftlig fråga om miljöskadliga subventioner (fr. 2011/12:166). driver att utfasning av fossilbränslesubventioner är en angelägen och kostnadseffektiv åtgärd mot klimatförändringar. Tillsammans med , , , , , och ingår i gruppen Friends of Fossil Fuels Subsidy Reform (FFFSR). FFFSR är en informell grupp med syfte att främja avvecklingen av fossilbränslesubventioner genom att bl.a. mana på och följa upp G20-ländernas åtgärder för att minska subventioner och de utsläpp som följer därav. Utskottet finner det glädjande att regeringen prioriterar frågan om utfasning av miljöskadliga subventioner.