bet · GZ01TU13 · 2012-05-21 00:00:00 — I stället föreslås att ges en skyldighet att underrätta regeringen om sådana väg- och järnvägsprojekt som verket anser bör bli föremål för regeringens prövning och att regeringen själv avgör vilka projekt som slutligen ska prövas. Regeringen understryker att tillåtlighetsprövningen ska ske under den fysiska planeringen, dvs. när planeringen har kommit så långt att infrastrukturbyggaren har tagit ställning till vilka alternativ som är rimliga. En nyhet i förhållande till dagens regler är att infrastrukturbyggaren föreslås inte bara ha tagit ställning till vilka alternativ som är rimliga utan också ha rangordnat dessa. Det framhålls vidare att tillåtlighetsbeslutet liksom bör vara bindande för efterföljande prövningar. Regeringen föreslår också att om det finns särskilda skäl ska få tillåta en mindre avvikelse från ett tillåtlighetsbeslut, t.ex. en mindre sidoförskjutning av vägen eller järnvägen på en kortare sträcka, till skillnad från där t.ex. en nödvändig justering av geotekniska skäl hanteras genom att ansöker om ändring av tillåtlighetsbeslutet. Det anförs i propositionen att det är relativt vanligt att när planeringen pågår för en ny järnvägssträckning så kan det visa sig att även någon del av en väg behöver flyttas eller byggas om. Med dagens regler måste i så fall en separat process genomföras enligt väglagen för vägbyggnadsåtgärderna. På motsvarande vis har det också hänt att det vid planering enligt väglagen har uppstått behov av att vidta byggnadsåtgärder som regleras i banlagen. För att undvika en sådan situation med två parallella processer, med i slutändan två möjligheter till överklagande, föreslår regeringen att om en väg behöver anläggas eller byggas om på grund av ett järnvägsprojekt, ska den i stället få regleras i en järnvägsplan. På motsvarande vis ska byggande av järnväg som behövs på grund av ett vägprojekt få regleras i en vägplan. Regeringen föreslår dessutom att för projekt som gäller både väg och järnväg, men där varken väg- eller järnvägsåtgärden kan ses som en följdåtgärd, ska det vara möjligt att en vägplan och en järnvägsplan ska få upprättas i ett gemensamt förfarande och fastställas genom ett beslut. Regeringen konstaterar vidare att det finns många beröringspunkter mellan den fysiska planeringen för vägar och järnvägar och den kommunala planeringen enligt PBL. Följaktligen finns enligt regeringens mening ett betydande utrymme för infrastrukturbyggaren och kommuner att, inom ramen för gällande regler, samverka och samordna sitt arbete. Härigenom kan likartade moment såsom samråd, upprättande av MKB, granskning och annat underlag samordnas. Regeringen föreslår därför att det ska införas bestämmelser i väglagen och i banlagen med innebörden att planläggning och prövning enligt dessa lagar i en fråga som avser användning av ett mark- eller vattenområde som också har prövats eller ska prövas enligt en annan lag ska samordnas med den planläggningen och prövningen, om det lämpligen kan ske. I sammanhanget betonas att det är infrastrukturbyggaren som bör ha huvudansvaret för att tillvarata möjligheterna till samordning och åstadkomma ett bra samarbete med berörda kommuner. som enligt en gällande järnvägsplan inte endast tillfälligt ska användas för järnvägsändamål ska lösas in av järnvägsbyggaren om fastighetsägaren begär det. Regeringen föreslår att en motsvarande bestämmelse införs i väglagen så att en fastighetsägare med stöd av en gällande vägplan ska ha rätt att begära inlösen av den mark som ska användas för vägen, förutsatt att inte s.k. vägrätt har uppkommit eller att det finns en överenskommelse om ersättning för vägrätt. Vidare föreslås att det i undantagsfall ska vara möjligt för en fastighetsägare, som annars skulle drabbas orimligt hårt, att kunna få en fastighet inlöst i ett tidigare skede än . Övriga förenklingar av planeringsförfarandet Regeringen understryker att det inte bör ställas högre krav på planeringsförfarandet än vad som är motiverat utifrån projektets omfattning och svårighetsgrad. Regeringen föreslår därför att små och okomplicerade projekt i form av åtgärder på befintliga vägar eller järnvägar ska kunna genomföras utan att de först planeras enligt de formella processerna i väglagen eller banlagen. Förutsättningen är att åtgärderna endast medför marginell ytterligare påverkan på omgivningen och att berörda fastighetsägare eller innehavare av särskild rätt skriftligen medgett att mark eller annat utrymme får tas i anspråk. Regeringen föreslår också ett förenklat samråds-, kungörande- och granskningsförfarande vid ändring av en fastställd plan och om ändringen inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. I propositionen föreslås även ett antal ytterligare förändringar som syftar till att förenkla planeringsförförandet: Om bedömer att ett väg- eller järnvägsprojekt inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan behövs ingen MKB. För en vägplan eller järnvägsplan som endast avser en väg eller järnväg som också har prövats eller ska prövas i en detaljplan, ska ett förenklat förfarande vara möjligt när det gäller MKB, samråd, kungörande och granskning. I en väg- eller järnvägsplan ska undantag kunna göras från kravet på bygglov för upplag, materialgårdar, murar, plank och transformatorstationer under förutsättning att den berörda kommunen gått med på det. Det ska inte behövas något separat beslut om dispens från det generella biotopskyddet för byggande av väg eller järnväg enligt en fastställd väg- eller järnvägsplan. Frågan om biotopskyddet bör enligt regeringen i stället hanteras under samrådet som krävs under planeringsprocessen. Ett förslag till väg- eller järnvägsplan ska vara undantaget från krav på kungörande om förslaget inte är av stor vikt eller har principiell betydelse, inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan och saknar intresse för allmänheten. Den som avser att bygga vägen eller järnvägen ska i stället ge , berörda kommuner och de enskilda som särskilt berörs tillfälle att godkänna förslaget eller att granska det och lämna synpunkter. Granskningstiden får göras kortare om alla berörda är överens om det. För de typer av åtgärder som anges i en fastställd väg- eller järnvägsplan behövs inte samråd enligt 12 kap. 6 § som annars stipulerar att anmälan för samråd ska genomföras till tillsynsmyndigheten för en verksamhet eller åtgärd som inte omfattas av tillstånds- eller anmälningsplikt och kan komma att väsentligt ändra naturmiljön. Planeringen av spårväg och tunnelbana ska kunna ske enbart genom detaljplaneläggning enligt PBL. En järnvägsplan behöver inte upprättas för industrispår eller hamnspår som ska anläggas uteslutande på egen fastighet. Regeringen lämnar vidare i propositionen ett antal förslag om mindre ändringar i väglagen och banlagen för att ta bort omotiverade skillnader mellan bestämmelserna om den fysiska planeringsprocessen i dessa lagar. I propositionen konstateras också att det finns vissa skillnader mellan lagarna när det gäller vem som har rätt att överklaga. Regeringen menar att det saknas skäl för detta och föreslår därför att en överklaganderätt införs i väglagen för regionala kollektivtrafikmyndigheter och regionplaneorgan, liksom en uttrycklig bestämmelse om kommunernas överklaganderätt. Det föreslås också att rätt att överklaga beslut enligt väglagen ska tas bort. Regeringen pekar i sammanhanget på att det är länsstyrelserna som ska bevaka och samordna statens intressen. Regeringen föreslår att lagändringarna träder i kraft . Regeringen framhåller att ändringarna kommer att effektivisera planeringen och att det därför är angeläget att de kan börja tillämpas . Avsikten är att de nya bestämmelserna ska tillämpas även i de fall planeringen påbörjats enligt äldre föreskrifter. För att förhindra att planeringen fördröjs i de fall planeringsprocessen kommit så långt att en MKB har lämnats in till för godkännande, föreslås dock att en övergångsbestämmelse införs som gör det möjligt att tillämpa det gamla regelverket. Regeringen bedömer att förslagen i propositionen sammantaget får till följd att planeringsprocessen stramas upp och att möjligheterna till uppföljning ökar. Regeringen anser också att processen blir mer kontinuerlig och förutsebar för samtliga aktörer. Regeringen tillstår att en nyordning med årliga uppdateringar kommer att ställa krav på utökade administrativa rutiner jämfört med , främst hos och . Sammantaget bedöms dock att de analyser och överväganden som följer av den nya ordningen i stor utsträckning görs . Regeringen anför vidare att de efterfrågade tidsminskningarna i den samlade planeringsprocessen är svårbedömda och att det är fullt möjligt att tidsvinsterna i genomsnitt inte blir särskilt stora. De tydligaste positiva effekterna väntas beröra små och medelstora väg- och järnvägsprojekt, där redan en smärre förkortning av planeringstiden ger relativt sett mycket stora tidsvinster. Vad gäller konsekvenserna för enskilda framhålls bl.a. att regeringens förslag syftar till att korta ned den tid under vilken det råder osäkerhet för många om de kommer att påverkas eller inte av ett planerat transportinfrastrukturprojekt. Beträffande konsekvenserna för miljön understryks att en konsekvent tillämpning av fyrstegsprincipen i ett tidigt skede bör få positiva effekter. Vidare understryks att strävan efter en sammanhållen planeringsprocess som är kortare än dagens inte ger några negativa effekter för miljön; regeringens förslag och bedömningar innebär att miljöprövningen kvarstår medan tidsödande formaliahantering och moment som skapar ställtider tas bort. m.fl. (S) framhåller i kommittémotion 2010/11:T19 att en långsam och ineffektiv process för planering och genomförande är en av de viktigaste orsakerna till kostnadsexplosionen på infrastrukturområdet. Motionärerna påminner om att en enig parlamentarisk kommitté lämnade betänkandet Effektivare planering av vägar och järnvägar (SOU 2010:57) med ett antal förslag för att ytterligare förenkla och förtydliga regelverket kring infrastrukturplaneringen. Förslagen bedöms bl.a. innebära att planeringsprocessen blir upp till kortare än och att planeringskostnaderna för staten minskar med . Motionärerna efterlyser i yrkande 2 att de föreslagna åtgärderna genomförs. Planeringssystemet för transportinfrastruktur behandlas också i kommittémotion 2011/12:T9 av m.fl. (S) yrkande 1. Motionärerna framhåller att det behövs kraftfulla åtgärder för att komma till rätta med de långa ledtiderna vid byggande av ny infrastruktur. De påtalar också att den långa är kostnadsdrivande, och de är därför positiva till regelförändringar som kan underlätta för planeringen av ny transportinfrastruktur. För att möjliggöra en snabbare väg- och järnvägsutbyggnad anförs i yrkande 3 att stora, strategiska projekt som är centrala för att uppnå klimat- och utvecklingsmål ska kunna riksintresseklassas, för att man därigenom ska kunna kräva att kommunerna tar fram de detaljplaner som behövs för att slutföra projekten. Motsvarande förslag lämnas även i motion 2010/11:T19 yrkande 4. I sistnämnda motion yrkande 3 anför motionärerna att den kommunöverskridande och regionala planeringen måste förstärkas. De föreslår att den regionala utvecklingsplaneringen även bör omfatta fysisk planering, för att på så vis bl.a. öka möjligheterna att på ett tidigt stadium kunna identifiera och hantera intressekonflikter mellan kommuner om transportinfrastrukturen. Motionärerna anför också i yrkande 5 att bör ges ett tydligt uppdrag att pröva nya kostnadseffektiva upphandlingsmodeller. De lyfter i sammanhanget fram funktionsupphandling med helhetsåtagande som en lämplig metod. m.fl. anför vidare i motion 2011/12:T9 att stora infrastrukturprojekt ofta skapar konflikt med miljöintresset. Enligt motionärerna är det viktigt att tidigt i processerna uppmärksamma miljöeffekter som kan ge orsak till sådana konflikter för att därigenom öka möjligheten till lösningar som sparar såväl tid som pengar och minskar miljöpåverkan. De anför därför i yrkande 5 att regeringen ska säkerställa att är aktivt i planeringsprocessen av vägar och järnvägar och att verket framför sina synpunkter för att planeringen ska bli effektiv. I sammanhanget understryks att det behövs en robust miljökontroll ur ett nationellt perspektiv, vilket en länsstyrelse som också har andra aspekter att ta hänsyn till inte kan göra. Motionärerna instämmer därför i den parlamentariskt sammansatta bedömning att ska fortsätta att ha rätt att överklaga beslut enligt väglagen och att verket även ska få rätt att överklaga beslut enligt banlagen. De föreslår följaktligen i yrkande 4 att propositionens förslag i de delar det avser 76 § andra stycket väglagen avslås som en ny paragraf (5 kap. 5 §) med likartad lydelse införs i banlagen. Med anledning av regeringens förslag om att en miljökonsekvensbeskrivning (MKB) inte ska behövas om ett väg- eller järnvägsprojekt inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan anförs i yrkande 6 att regeringen, för att undvika gränsdragningsproblem, bör återkomma till med kriterier för vad som kan anses vara en betydande miljöpåverkan enligt den föreslagna ändringen i 16 a § väglagen och 2 kap. 9 § banlagen. I likhet med anser motionärerna också att beslut att fastställa en väg- eller järnvägsplan endast ska få överklagas av den som före utgången av granskningstiden skriftligen har framfört synpunkter som inte har blivit tillgodosedda, på samma vis som gäller i den kommunala fysiska planeringen. Följaktligen föreslås i yrkande 7 att regeringen ska återkomma med förslag till lagändring i enlighet med detta. Härigenom kan enligt motionärerna en avsevärd förenkling åstadkommas som viktiga synpunkter kan komma fram tidigare i processen. I kommittémotion 2011/12:T10 av m.fl. (MP) understryks att det är viktigt att hålla samråd med medborgare och organisationer både innan planerna sjösatts och senare när planerna har tydliggjorts genom MKB och andra fördjupade studier. Till skillnad från regeringens förslag anser motionärerna att dagens system med förstudie, utredning och arbetsplan med samråd i minst två av dessa delar är tydligt, och de vill därför i yrkande 2 att regeringen återkommer med lagförslag som innebär att det nuvarande systemet behålls. Motionärerna motsätter sig vidare regeringens förslag om att MKB inte behöver göras om anser att ett projekt inte kan antas ha betydande miljöpåverkan. Motionärerna understryker att MKB är ett av de bästa verktygen för att belysa olika konsekvenser och för att säkra miljöskyddet. De menar att risken är stor med regeringens förslag att länsstyrelsernas underlag utformas för att övertyga om att det inte är frågan om betydande miljöpåverkan i stället för att belysa verkliga konsekvenser. Motionärerna pekar dessutom på att vad som bedöms vara betydande miljöpåverkan kan värderas högst olika mellan olika länsstyrelser. De begär följaktligen i yrkande 3 att regeringen återkommer med lagförslag om att det ska upprättas MKB även om ett väg- eller järnvägsprojekt inte kan antas medföra betydande miljöpåverkan. I yrkande 5 anförs också att regeringen ska återkomma med lagförslag om samråd och överklagande av beslut. Motionärerna motsätter sig vidare regeringens förslag om att ta bort rätt att överklaga vägprojekt; regeringens förslag om ändring i väglagen i de delar det avser 76 § andra stycket avslås följaktligen i yrkande 4. Motionärerna anför i stället i yrkande 8 att verkets rätt att överklaga infrastrukturbeslut tvärtom bör utökas till att även gälla järnvägar. De pekar på att regeringens förslag innebär att länsstyrelserna ensamma ska bevaka statens intressen, och de menar att detta skulle försvaga miljöskyddet eftersom länsstyrelser ibland är utsatta för regionalt tryck att exploatera, medan tydligare kan hävda miljöintressena. Motionärerna motsätter sig också regeringens förslag om att det generella biotopskyddet vid väg- och järnvägsbyggen ska tas bort och avslår därför förslaget till ändring i i de delar det avser 7 kap. 11 a §. Motionärerna menar att regeringens förslag skulle försvaga biotopskyddet. Vidare motsätter sig motionärerna regeringens förslag om att avskaffa den obligatoriska tillåtlighetsprövningen av vägar och järnvägar enligt . De menar att även detta förslag skulle urholka miljöskyddet. anser de dock att det vore positivt om miljöprövningen gjordes av en oberoende provningsinstans; i väntan på att detta utreds närmare anser motionärerna att dagens ordning är att föredra framför regeringens förslag. Följaktligen avslår de i yrkande 7 regeringens förslag till ändring i i de delar det avser 17 kap. 1 § och 17 kap. 5 §. För att stärka miljöskyddet, värna medborgarinflytandet, följa fyrstegsprincipen och snabba på planeringen anför motionärerna slutligen i yrkande 9 att mer resurser måste avsättas så att länsstyrelser och andra myndigheter kan klara planeringen av infrastrukturprojekt snabbare än . Även m.fl. (V) motsätter sig i kommittémotion 2011/12:T11 regeringens föreslagna ändring av tillåtlighetsprövningen och avslår därför i yrkande 3 förslaget till ändring i i de delar det avser 17 kap. 1 § och 17 kap. 5 §. Motionärerna menar att ett avskaffande av nuvarande obligatoriska tillåtlighetsprövning enligt riskerar att försvaga såväl miljöskydd som rättssäkerhet. De anser därför att dagens ordning är att föredra framför regeringens förslag; anser dock även att det vore positivt om miljöprövningen gjordes av en oberoende provningsinstans. Vidare motsätter sig motionärerna regeringens förslag om att ta bort rätt att överklaga beslut enligt väglagen; i stället föreslås i yrkande 4 att verkets rätt att överklaga infrastrukturbeslut bör utökas till att också gälla banlagen. Motionärerna understryker att är den myndighet som ska vara samlande för miljöarbetet i och som har bäst förutsättningar att bevaka nationella miljöintressen med suveränitet. Motionärerna motsätter sig också regeringens förslag om att ingen MKB ska behövas för ett väg- eller järnvägsprojekt som inte kan antas medföra en betydande miljöpåverkan. Motionärerna anser att MKB alltid bör upprättas då det är svårt att bedöma projektens miljöpåverkan i ett tidigt skede. Dessutom anförs att bedömningen av vad som är betydande miljöpåverkan inte är enhetlig mellan länsstyrelserna. Följaktligen anförs i yrkande 5 att regeringen ska återkomma med lagförslag om att det alltid ska upprättas MKB, även om ett väg- eller järnvägsprojekt inte kan antas medföra betydande miljöpåverkan. Motionärerna motsätter sig vidare att det generella biotopskyddet vid väg- och järnvägsbyggen tas bort och avslår därför i yrkande 6 regeringens förslag till ändring i i de delar det avser 7 kap. 11 a §. Enligt motionärerna riskerar regeringens förslag att ytterligare bidra till den pågående utarmningen av den biologiska mångfalden. I stället förordas att det generella biotopskyddet ska fortsätta att gälla och att intrång ska prövas enligt . I motion 2011/12:T281 av (M) påtalas att effekten av flera satsningar som pågår runt omkring i landet minskar på grund av att flaskhalsar har uppstått i trafikflödena. Motionären anför att detta inte sällan beror på att ett eller flera vägavsnitt inte färdigställs, bl.a. på grund av kostsamma geotekniska lösningar, trots att detta behövs för att uppnå en så stor effekt som möjligt av utbyggnaden av en viss väg. Motionären anser därför att regeringen bör se över möjligheterna att förenkla regelverket kring infrastrukturprocessen samt begränsa överklaganskretsen. Även i motion 2011/12:T403 av och (båda M) efterlyses en översyn av processerna vid överklaganden av infrastrukturprojekt. Motionärerna understryker att lagar och regler för att värna naturen och enskilda mark- och fastighetsägare som berörs av nya projekt är viktiga. De lyfter fram problemet med handläggningstider som drar i väg vid överklaganden och menar att i så gott som samtliga fall skulle både den enskilde och samhället tjäna på en snabb hantering av överklagandena. En effektiv planeringsprocess är angelägen för att transportinfrastrukturen snabbt ska kunna utvecklas för att på ett långsiktigt hållbart sätt möta behoven hos näringsliv, medborgare och samhälle i olika delar av landet och för att främja samhällsekonomiskt effektiva lösningar. Kritik har dock framförts från många håll om att dagens planeringsprocess för byggande av transportinfrastruktur har blivit komplicerad och att ledtiderna i många fall är alltför långa. Utskottet välkomnar därför att regeringen i proposition 2011/12:118 presenterar ett förslag till reviderat planeringssystem för transportinfrastrukturen, med förslag till effektivisering och regelförenkling som ger tidsvinster. Mot bakgrund av planeringsprocessens betydelse och de olika hänsyn som måste säkerställas i denna, inte minst rättssäkerheten för enskilda liksom hänsyn till miljön, är utskottet positivt till att regeringen låtit propositionen föregås av flera utförliga utredningar. Utskottet vill i sammanhanget lovorda regeringens initiativ att tillsätta en parlamentarisk kommitté för att analysera och föreslå förbättringar i planeringssystemet för transportinfrastrukturen (dir. 2009:16). Härigenom främjades möjligheten att uppnå en blocköverskridande syn på de förenklingar och effektiviseringar som behövs i planeringssystemet. Utskottet konstaterar att en enhällig kommitté sedermera kunde ställa sig bakom förslaget i betänkandet Effektivare planering av järnvägar och vägar (SOU 2010:57). Utskottet noterar vidare med tillfredställelse att regeringen i proposition 2011/12:118 har valt att följa alla delar av förslag som inte visat sig problematiska vid remissbehandlingen eller i övrigt bedömts svåra att hantera. Regeringen föreslår vidare i propositionen en bättre anknytning av den ekonomiska planeringen till den statliga budgetprocessen, för att på så vis skapa större överenskommelse med de beslut som har fattat om statens budget liksom bättre möjligheter till uppföljning och rapportering till . Utskottet välkomnar regeringens ambitioner även i denna del. Utskottet noterar i sammanhanget att regeringen i propositionen inte följer upp några av förslag om olika åtgärder för att stärka inflytande; utskottet förutsätter att regeringen i det fortsatta arbetet med den nationella transportinfrastrukturen säkerställer att får ett tillbörligt inflytande. I motion 2010/11:T19 (S) yrkandena 2 och 5, motion 2011/12:T9 (S) yrkande 1 och motion 2011/12:T281 (M) efterlyses bl.a. en översyn av regelverket kring infrastrukturprocessen. Som framgår av det ovan anförda har regeringen i proposition 2011/12:118 Planeringssystem för transportinfrastruktur tagit fram angelägna förslag med syfte att förbättra dagens planeringssystem. Motionsförslagen avstyrks därför. Med anledning av bl.a. regeringens proposition har ytterligare ett antal motionsyrkanden väckts om vissa specifika aspekter av planeringssystemet. Utskottet behandlar dessa närmare i det följande. För att inflytande, insyn och rättssäkerhet ska fungera i praktiken anför regeringen att det är avgörande att enskilda kan överblicka och förstå planeringsprocessen. Då kan kvaliteten i samråden bli bättre, vilket i sin tur ger bättre underlag för besluten. Utskottet ansluter sig till denna bedömning. Regeringen pekar i propositionen på att dagens reglering är komplex och att och andra aktörer genomför samråd vid olika tillfällen enligt olika lagar för den enskilde kan det följaktligen vara svårt att veta vilket tillfälle som är rätt tillfälle att föra fram de egna synpunkterna. Utskottet är därför positivt till regeringens förslag som innebär att det skapas en sammanhållen fysisk planeringsprocess, vilket både förenklar och förtydligar planeringsprocessen, inte minst vad gäller samrådsprocessen. Utskottet välkomnar regeringens ansats och bedömer att genom att de olika processerna hålls samman blir det lättare för enskilda att överblicka dessa.