bet · GZ01KU11 · 2012-03-02 00:00:00 — 2011/12:KU11 Några begravningsfrågor I betänkandet behandlas regeringens proposition Några begravningsfrågor (prop. 2011/12:51), med förslag om ändringar i bl.a. begravningslagen som innebär i huvudsak följande. Den längsta tillåtna tiden mellan dödsfall och gravsättning eller kremering förkortas till en månad. Vidare tydliggörs det att en gravrätt kan upplåtas med begränsningar och att det i sådana fall är upplåtaren som ansvarar för att gravplatsen hålls i ordnat och värdigt skick. Bestämmelser föreslås också om återupptagande och upplåtelse av återlämnad gravrätt. Begravningsavgiften för dem som är medlemmar i görs fristående från kyrkoavgiften. Det tydliggörs att ansvarar för tillsynen över begravningsverksamheten. För att kunna fullgöra tillsynsansvaret ges rätt att inspektera verksamheten och på begäran få de upplysningar, handlingar och annat material som behövs för tillsynen. Kraven på de begravningsombud som förordnar utökas och förtydligas. De ändringar i begravningslagen som avser begravningsavgift leder till följdändringar i lagen med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m., lagen om avgift till registrerat trossamfund och skatteförfarandelagen. De lagändringar som gäller begravningsavgiften föreslås träda i kraft . Övriga lagändringar föreslås träda i kraft . En motion (SD) har väckts med anledning av propositionen. Utskottet tillstyrker regeringens lagförslag och avstyrker motionsyrkandena. I betänkandet finns två reservationer (SD). Utskottets förslag till riksdagsbeslut Prövning av anstånd med gravsättning eller kremering 2011/12:K8 av (SD) yrkande 1. Reservation 1 (SD) antar 7 kap. 8 § regeringens förslag till lag om ändring i begravningslagen (1990:1144). Därmed bifaller proposition 2011/12:51 i denna del och avslår motion 2011/12:K8 av (SD) yrkande 2. Reservation 2 (SD) antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i begravningslagen (1990:1144), 2. lag om ändring i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m., 3. lag om ändring i lagen (1999:291) om avgift till registrerat trossamfund, 4. lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244), i den mån lagförslagen inte omfattas av vad utskottet föreslagit ovan. Därmed bifaller proposition 2011/12:51 i denna del. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: Per (M), (S), (M), i (S), (M), (S), (FP), (S), (C), (S), Skånberg (KD), (SD), (V), (M), (S), (MP) och Montaser Eneim (M). Ärendet och dess beredning I proposition 2010/11:51 föreslår regeringen bl.a. ändringar i begravningslagen (1990:1144) med följdändringar i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m., lagen (1999:291) om avgift till registrerat trossamfund och skatteförfarandelagen (2011:1244). En motion (SD) har väckts med anledning av propositionen. Regeringen redogör i propositionen för ärendets beredning i fram till dess att propositionen beslutades. Där framgår bl.a. att Lagrådet har lämnat förslagen utan invändning. Propositionen innehåller förslag om ändringar i begravningslagen, som innebär i huvudsak följande. Den längsta tillåtna tiden mellan dödsfall och gravsättning eller kremering förkortas till en månad. Vidare tydliggörs det att en gravrätt kan upplåtas med begränsningar och att det i sådana fall är upplåtaren som ansvarar för att gravplatsen hålls i ordnat och värdigt skick. Bestämmelser föreslås också om återupptagande och upplåtelse av återlämnad gravrätt. Begravningsavgiften för dem som är medlemmar i görs fristående från kyrkoavgiften. Det tydliggörs att ansvarar för tillsynen över begravningsverksamheten. För att kunna fullgöra tillsynsansvaret ges rätt att inspektera verksamheten och på begäran få de upplysningar, handlingar och annat material som behövs för tillsynen. Kraven på de begravningsombud som förordnar utökas och förtydligas. De ändringarna i begravningslagen som avser begravningsavgift leder till följdändringar i lagen med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m., lagen om avgift till registrerat trossamfund och skatteförfarandelagen. De lagändringar som gäller begravningsavgiften föreslås träda i kraft . Övriga lagändringar föreslås träda i kraft . Utskottets förslag i korthet Utskottet föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i begravningslagen och följdändringar i andra lagar samt avslår motionsyrkanden (SD) om dels att prövning av anstånd med gravsättning eller kremering ska göras av , dels att regeringens förslag om begränsad gravrätt ska avslås. Jämför reservationerna 1 (SD) och 2 (SD). Det finns tre typer av gravsättning: 1) placering av stoft eller aska på en bestämd gravplats, 2) placering eller utströende av aska i minneslund och 3) spridning av aska på annan plats än begravningsplats. Det följer av begravningslagens definition av termen gravsättning (1 kap. 1 § begravningslagen [1990:1144]). Allteftersom människors önskemål om gravsättning har förändrats har nya former för gravsättning börjat användas. Dessa gravsättningsformer ligger delvis utanför lagens definition. Regeringen föreslår att gravsättning i begravningslagen definieras som placering av stoft eller aska inom en bestämd gravplats eller inom ett gemensamt gravområde utan bestämda gravplatser eller utströende av aska i minneslund eller på någon annan plats än begravningsplats. Allteftersom människors önskemål om gravsättning har förändrats har, som nämnts, nya former för gravsättning börjat användas. Dessa gravsättningsformer ligger delvis utanför lagens definition. Det handlar framför allt om placering av stoft eller aska i askgravlund (asklund) och kistminneslund. I sådana fall är det fråga om kollektiva former för placering av stoft eller aska men som inte är att betrakta som minneslund. För att dessa former av gravsättning ska omfattas av lagens definition av termen gravsättning bör definitionen vidgas och kompletteras med texten placering av stoft eller aska inom ett gemensamt gravområde. I takt med att nya gravskick växer fram är det viktigt att den ursprungliga formen av minneslund finns kvar som ett alternativ för de människor som vill ha den anonymitet det innebär att namnuppgifter saknas på platsen. Minneslund är ett gemensamt gravområde där askor grävs ned eller strös ut utan att namnuppgifter lämnas på platsen. Vid gravsättning i en minneslund känner de anhöriga inte till platsen för gravsättningen. Utskottet delar regeringens uppfattning och tillstyrker förslaget i propositionen i denna del. Tiden mellan dödsfall och gravsättning eller kremering Stoftet efter en avliden eller en dödfödd ska, enligt 5 kap. 10 § första stycket begravningslagen, kremeras eller gravsättas möjligt och senast efter dödsfallet. får dock, enligt bestämmelsens andra stycke, medge anstånd med kremeringen eller gravsättningen, om det finns särskilda skäl för det. I motiven till bestämmelsen anges att det kan finnas ett flertal olika skäl som kan göra ett anstånd befogat (prop. 1990/91:10 s. 99). Ett exempel som anges är att tvisteförfarande kan ha inletts enligt 5 kap. 3 § begravningslagen; enligt bestämmelsen ska huvudmannen för begravningsverksamheten på den ort där den avlidne senast var folkbokförd på begäran medla mellan parterna, om de efterlevande inte kan enas om kremering ska ske eller om gravsättningen. Vidare anges det i propositionen att anhöriga på grund av sjukdom kan vara förhindrade att ordna med gravsättningen , den avlidne kan ha donerat sin kropp till forskningsändamål, polisundersökning kan ha inletts beträffande kroppen. beslut i dessa frågor överklagas, enligt 11 kap. 6 § begravningslagen, hos . Om stoftet inte har kremerats eller gravsatts inom föreskriven tid, ska , enligt tredje stycket i bestämmelsen, undersöka anledningen till dröjsmålet och, om det behövs, underrätta den kommun som i sista hand har att ordna med gravsättningen. Den genomsnittliga tiden mellan dödsfall och gravsättning ökar. hade den ökat , jämfört med andra och tredje kvartalet 1997. Variationerna är dock stora i landet, och störst antal dagar har med . har uppgett att den genomsnittliga tiden i uppgår . Enligt förbunden medför de allt längre förvaringstiderna att såväl bårhusen, vilka sjukvårdshuvudmännen svarar för, som begravningshuvudmännens lokaler för förvaring och visning av stoftet behöver byggas ut, vilket i sin tur resulterar i högre kostnader för det allmänna med högre landstingsskatt och begravningsavgift som följd. gjordes en undersökning av tiden mellan dödsfall och begravning i . Undersökningen innebar att 64 kyrkoherdar i fick frågor om den vanligaste tiden mellan dödsfall och begravning, vanligaste orsakerna till att det dröjer med begravning och hur snabbt församlingen kan erbjuda begravning. Svaren visade att de flesta församlingar har en väntetid på mellan dödsfall och begravning. Lång väntetid handlar i stor sett uteslutande om att anhöriga vill ha begravningsgudstjänst i en viss kyrka och med en viss präst och sedan minnesstund i församlingshemmet. Ofta är kravet på minnesstund i det anslutande församlingshemmet svårast att tillgodose med kort varsel. De flesta församlingarna svarade dock att de kan erbjuda begravningsgudstjänst inom av . Regeringen föreslår ingen ändring av huvudregeln i 5 kap. 10 § begravningslagen, som innebär att gravsättning eller kremering ska ske möjligt. För att få mellan dödsfall och gravsättning eller kremering föreslår regeringen att tiden däremellan bestäms till en månad. En sådan förkortning av tiden mellan dödsfall och gravsättning eller kremering bör, anför regeringen, leda till att behovet av balsamering minskar, vilket måste bedömas som positivt från såväl miljö- som arbetsmiljömässiga utgångspunkter. Regeringen anför (prop. s. 22) att det inte går att peka ut någon enskild faktor som medför att tiden mellan dödsfall och gravsättning eller kremering ökar, utan detta beror på en mängd olika samverkande faktorer. Det kan röra sig om allt från frågan inom vilken tid en begravningsceremoni kan erbjudas till anhörigas önskemål om tidpunkt och plats för ceremonin och vem som ska leda den. Även tillgången till lokal för minnesstund efter begravningsceremonin påverkar tiden mellan dödsfall och gravsättning eller kremering. Det förefaller även finnas en allmän acceptans för att det dröjer allt längre mellan dödsfall och gravsättning eller kremering. Med den nuvarande regleringen finns det de som bortser från huvudregeln om att gravsättning och kremering ska ske möjligt och anser sig ha till sitt förfogande. Det är därför angeläget att tiden förkortas så att en attitydförändring sker. Förslaget om förkortad tid mellan dödsfall och gravsättning eller kremering till en månad väntas medföra att får fler anståndsärenden . Ökningen av antalet ärenden får dock enligt regeringen hanteras inom befintlig anslagsram. För innebär förslaget om förkortad tid en kostnadsbesparing eftersom det kommer att bidra till att behovet av förvaringslokaler minskar. (SD) begär i motion 2011/12:K8 yrkande 1 att ska göra ett tillkännagivande om att ska vara den myndighet som beslutar om eventuell dispens från den tillåtna tiden mellan dödsfall och gravsättning eller kremering. Detta skulle enligt motionären underlätta en enhetlig bedömning i hela landet. Utskottet instämmer i regeringens förslag att längsta tid mellan dödsfall och gravsättning eller kremering bestäms till en månad. När det gäller anståndsprövningar från ser utskottet, mot bakgrund av bestämmelsens krav på särskilda skäl och de exempel som givits i motiven till bestämmelsen, inte någon anledning att befara en för generös anståndsgivning. Vidare anser utskottet att det även fortsättningsvis bör vara som prövar om anstånd ska medges. Utskottet noterar att beslut i sådana frågor får överklagas hos . Utskottet föreslår att avslår motion 2011/12:K8 yrkande 1 (SD). Den som är innehavare av en allmän begravningsplats har en skyldighet att bereda dem som vid dödsfallet var folkbokförda inom församlingen eller kommunen en gravplats eller motsvarande. Skyldigheten omfattar även vissa dödfödda. En bestämd gravplats upplåts med gravrätt. Gravrätten definieras i 1 kap. 1 § begravningslagen som den rätt som uppkommer när en bestämd gravplats på en allmän begravningsplats upplåts av den som förvaltar begravningsplatsen till någon för gravsättning. Gravrätten är en klart avgränsad rätt som inte är förenad med andra rättsverkningar än dem som följer av begravningslagstiftningen. Bestämmelserna om gravrätt finns i 7 kap. begravningslagen. Där framgår bl.a. att gravrättsinnehavaren antecknas i gravboken har rätt att få ett gravbrev (7 §) och har rätt att utöva gravrätten (1 §). Gravrättsinnehavaren måste ha gett sitt medgivande innan upplåtaren får utföra ändringar på gravplatsen. I vissa fall får dock nödvändiga förändringar utföras utan samtycke. Gravrättsinnehavaren har i ett sådant fall rätt att få underrättelse i efterhand (3031 §§). Efter tillstånd från upplåtaren har gravrättsinnehavaren rätt att förse gravplatsen med en gravanordning. Vidare har gravrättsinnehavaren rätt att besluta om utsmyckning och ordnande i övrigt. Gravrättsinnehavaren har rätt att förnya gravrätten när den löper ut, överlåta gravrätten, förordna om gravrätten och återlämna denna till upplåtaren (912 §§ och 15 §). Gravrättsinnehavaren har också skyldigheter, framför allt att hålla gravplatsen i ordnat och värdigt skick (3 §). Det finns gravrätter som upplåts med begränsningar, t.ex. gravsättning i kolumbarier och urnmurar. En gravrätt får upplåtas , minst 15 och högst , eller för alltid (5 §). Om någon upplåtelsetid inte har bestämts är tiden (6 §). När en gravrättsinnehavare återlämnar graven till upplåtaren upphör gravrätten. Någon uttrycklig bestämmelse om rätten att få återuppta en återlämnad gravrätt finns inte. Detta skiljer sig från situationen då gravrättsinnehavaren dör, då det finns en reglering av vem gravrätten ska övergå till. Som nämnts finns det gravrätter som upplåts med begränsningar, t.ex. gravsättning i kolumbarier och urnmurar. Regeringen anför att det, i takt med framväxten av nya former för gravsättning som är förenade med en gravrätt men där denna upplåts med begränsningar, har uppkommit behov av att tydliggöra i lagen att en gravrätt kan upplåtas med begränsningar. De begränsningar som det handlar om är både rättigheter och skyldigheter som annars följer med gravrätten. De begränsningar som är aktuella gäller i huvudsak gravanordning och rätten att smycka gravplatsen. Frågan om huruvida det är lagligen möjligt för huvudmännen att genom avtal inskränka de rättigheter som begravningslagen ger en gravrättsinnehavare har diskuterats inom branschen. Det finns i och för sig inget som hindrar en upplåtare att begränsa gravrätten så sker ju men för tydlighets skull bör detta framgå av lagen, anför regeringen. Av den nya regleringen bör det framgå i vilket avseende gravrätten får begränsas, liksom gravrättsinnehavarens skyldigheter. Enligt regeringens förslag bör upplåtaren ha ansvaret för att gravplatsen hålls i ordnat och värdigt skick vid upplåtelse av en begränsad gravrätt. Upplåtaren bör få bestämma gravanordningens utseende och beskaffenhet samt även över gravplatsens utsmyckning och ordnande i övrigt. När en gravrättsinnehavare återlämnar graven till upplåtaren upphör gravrätten, och det finns inte någon bestämmelse om rätten att få återuppta en återlämnad gravrätt. Då det inte kan uteslutas att någon ur den personkrets som vid en gravrättsinnehavares död har rätt att överta gravrätten kan vara intresserad av att återuppta gravrätten, anser regeringen att en sådan möjlighet bör införas i lagen. Rätten att ansöka om att få återuppta en återlämnad gravrätt bör dock inte vara oinskränkt i tiden. Regeringen föreslår att ansökan om att få återuppta en återlämnad gravrätt ska få ske efter senaste gravsättningen. Denna tid brukar benämnas en fredningstid. Av 7 kap. 20 § begravningslagen följer att när en gravrätt ska anses återlämnad därför att det inte finns någon som gravrätten kan övergå på, är upplåtaren skyldig att behålla gravplatsen under från gravsättningen till förmån för den som senast har gravsatts där. I praktiken tillämpas bestämmelserna ofta så att fredningstiden gäller även de fall då en gravrätt återlämnas medan gravrättsinnehavaren är i livet. Detta bör regleras i lagen. Efter ansökan prövar upplåtaren om gravrätten ska återupptas och upplåtas till sökanden eller sökandena. Rätten till ny upplåtelse bör enligt propositionen förbehållas samma personkrets som en gravrätt kan gå över till efter gravrättsinnehavarens död, dvs. någon som genom släktskap eller på något annat sätt har en nära anknytning till den tidigare gravrättsinnehavaren eller till någon som är gravsatt inom gravplatsen. Om flera skulle ansöka om att återfå gravrätten och de är överens om att alla vill vara gravrättsinnehavare är det inte något som hindrar att flera blir gravrättsinnehavare. Är de inte överens bör turordningsreglerna i 7 kap. 23 § begravningslagen kunna tillämpas analogt. De nya bestämmelserna bör enligt propositionen gälla för dödsfall som har inträffat efter lagens ikraftträdande. (SD) yrkar avslag på regeringens förslag till ändring i begravningslagen i de delar det avser 7 kap. 8 § (motion 2011/12:K8 yrkande 2). Han anser att det bör vara varje enskilt dödsbos rätt att utforma gravvården utifrån egna eller den avlidnes önskemål och att denna rätt inte bör inskränkas i den nya formen begränsad gravrätt. Utskottet, som inte har någon annan uppfattning än regeringen när det gäller begränsad gravrätt, föreslår att avslår motion 2011/12:K8 yrkande 2 (SD). Även när det gäller återupptagande av gravrätt delar utskottet regeringens mening. Utskottet föreslår att bifaller propositionen i denna del. Den som är folkbokförd i ska, enligt 9 kap. 1 och 3 §§ begravningslagen, betala en inkomstrelaterad begravningsavgift. För medlemmar i räknas begravningsavgiften in i kyrkoavgiften; det framgår av 9 kap. 2 § andra stycket begravningslagen och 2 § lagen (1999:291) om avgift till registrerat trossamfund. För medlemmar i fastställs avgiftssatsen för kyrkoavgiften, som inkluderar begravningsavgiften, av huvudmännen. Avgiftssatsen för begravningsavgift för dem som inte är medlemmar i fastställs av Kammarkollegiet. Bestämmelserna om att begravningsavgiften ska räknas in i kyrkoavgiften för medlemmar tillkom som ett led i statkyrkareformen. Mot bakgrund av bl.a. att begravningsverksamhetens intäkter och kostnader ska särredovisas framstår bestämmelserna inte längre som ändamålsenliga, anförs det i propositionen. En separation av begravningsavgiften från kyrkoavgiften skulle enligt regeringen på ett tydligt sätt markera att begravningsverksamheten är helt fristående från kyrkans övriga verksamhet. Det skulle också göra det lättare att jämföra begravningsavgiftens storlek för medlemmar och icke-medlemmar. Vid en separation av begravningsavgiften från kyrkoavgiften anser regeringen att det är lämpligt att ha ett gemensamt system för fastställande av begravningsavgifter. I propositionen föreslås det att regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, ges möjlighet att besluta om avgiftssatsen. Enligt regeringen skulle det då inte längre finnas någon risk för att det fastställs olika begravningsavgifter för personer som är medlemmar i och personer som inte är det. Huvudmännen bör, enligt regeringen, även fortsättningsvis ha ett avgörande inflytande på avgifterna genom att avgiftssatsen fastställs på förslag av huvudmännen. Uppgiften att föreskriva en begravningsavgiftssats för varje huvudman bör enligt regeringen ligga på Kammarkollegiet. Den arbetsinsats som detta kräver bör, anför regeringen, kunna finansieras inom ramen för befintliga anslag mot bakgrund av vissa lättnader i arbetsuppgifter i övrigt. Med anledning av förslaget att begravningsavgiften för den som tillhör inte längre ska räknas in i kyrkoavgiften, föreslår regeringen ändringar i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. Av samma skäl föreslås 2 § lagen om avgift till registrerat trossamfund upphöra att gälla samt följdändringar göras i 56 kap. 6 och 8 §§ skatteförfarandelagen (2011:1244). Utskottet har ingen annan uppfattning än regeringen och tillstyrker propositionen i denna del. Länsstyrelsernas tillsyn över begravningsverksamheten Länsstyrelserna utövar tillsyn över begravningsverksamheten genom att de utser begravningsombuden, följer deras verksamhet samt tar emot och granskar deras årsberättelser. Vidare kan en länsstyrelse, enligt 52 § begravningsförordningen (1990:1147), entlediga ett begravningsombud om begravningsombudet inte fullgör sin uppgift på ett tillfredsställande sätt. Utöver den tillsyn som länsstyrelserna utövar genom ombuden har det i förarbetena till begravningslagen också framhållits att länsstyrelserna har ett eget ansvar för att begravningsverksamheten sköts enligt lag. Enligt förarbetena följer tillsynsansvaret indirekt av länsstyrelsernas möjligheter att vid vite förelägga en huvudman att fullgöra sina skyldigheter enligt begravningslagen. Vidare följer att systemet med begravningsombud således inte ska ses som en ersättning för länsstyrelsernas övergripande tillsynsansvar utan som en förstärkning av detta. Något skäl att, utöver systemet med begravningsombud, förstärka eller förtydliga länsstyrelsernas tillsynsansvar förelåg inte enligt regeringen (prop. 1998/99:38 s. 129 f.). har i rapporten förenlig med religionsfrihet och demokratisk styrning? (RiR 2006:7) funnit att det finns skillnader i hur länsstyrelserna hanterar sina åligganden, men att inte någon kan sägas göra det på ett tillfredsställande sätt. Länsstyrelserna gör med få undantag ingen egen prövning av kommunernas förslag till ombud. Vidare framförs det i rapporten bl.a. att länsstyrelsernas granskning av ombudens årsberättelser brister och att länsstyrelserna normalt inte följer upp de fall där ombuden riktar kritik mot huvudmännens sätt att sköta verksamheten. Länsstyrelserna har ifrågasatt uppfattning att länsstyrelserna ska utöva tillsyn på två sätt, dels genom ombuden, dels genom egen tillsyn. Vidare framfördes det att det bland länsstyrelserna generellt råder en viss frustration över att länsstyrelsernas tillsynsansvar över begravningsverksamheten i såväl lagstiftning som förarbeten är tämligen otydligt formulerat. förklarade sig dela uppfattningen att länsstyrelsernas tillsynsuppdrag är otydligt formulerat (SOU 2009:51 s. 127). Utredningen ansåg det dock, med hänvisning till förarbetsuttalanden, vara klart att länsstyrelserna har ett allmänt tillsynsansvar och att lagstiftarens avsikt aldrig har varit att begravningsombuden skulle utgöra en ersättning för länsstyrelsernas ansvar. Regeringen delar uppfattningen att länsstyrelsernas tillsynsuppdrag är otydligt formulerat. Dock är det enligt regeringen klart att länsstyrelserna har ett allmänt tillsynsansvar och att lagstiftarens avsikt aldrig har varit att begravningsombuden skulle utgöra en ersättning för länsstyrelsernas ansvar. Detta framgår tydligt av förarbetsuttalanden (prop. 1998/99:38 s. 129 f.). Mot bakgrund av de otydligheter som , utredaren och länsstyrelserna själva har pekat på finns det, anför regeringen, anledning att i begravningslagen förtydliga att har ett ansvar för tillsynen över begravningsverksamheten. Detta övergripande ansvar kvarstår även om ett begravningsombud har förordnats. Begravningsombuden bör ses som ett komplement till länsstyrelsernas tillsynsansvar och inte som en ersättning för detta ansvar. bör ha kvar ansvaret också på de områden som begravningsombuden granskar.