bet · GZ01KU10 · 2012-01-10 00:00:00 — Vidare finns exempel på att departementen på andra sätt görs uppmärksamma på frågan om en myndighetsföreskrift stämmer med ett lämnat bemyndigande eller inte. I sådana fall görs en kontroll av föreskrifterna i det enskilda fallet. En myndighetsföreskrift ska innehålla uppgift om vilket konkret bemyndigande som föreskriften stöder sig på (18 b § författningssamlingsförordningen). Detta gör att kontrollen underlättas. Huruvida kompetensen härrör från ett bemyndigande av eller grundar sig på delegation inom regeringens primärområde har i princip ingen betydelse för kontrollens omfattning. Föranleder den omständigheten att det numera uttryckligen anges i regeringsformen att regeringen har möjlighet att begära underställning av de föreskrifter som myndighet under regeringen meddelar efter delegation någon förändring i regeringens arbete med normgivningsfrågor? Om ja, på vilket sätt? Den nya regleringen har inte bedömts behöva leda till någon förändring i regeringens arbete med normgivningsfrågor. har framhållit att det är viktigt att regeringen som ett led i beredningen av genomförande av EU-direktiv noga överväger på vilken nivå svenska föreskrifter för genomförande bör beslutas (bet. 2009/10:KU10 s. 106). Finns det några interna rutiner inom när det gäller hantering av normgivningsfrågor i EU-arbetet? Om ja, hur ser dessa rutiner ut? Sker det någon kontroll från regeringens sida av innehållet i en förvaltningsmyndighets föreskrifter i det fall det åligger myndigheten att vidta genomförandeåtgärder? När det gäller interna rutiner inom för hantering av normgivningsfrågor i EU-arbetet kan viss ledning hämtas ur de riktlinjer som kansliet för samordning av EU-frågor, Statsrådsberedningen, har utarbetat för bl.a. det nationella genomförandet av unionsrättsakter (cirkulär 14). Där finns bl.a. skrivningar om analys i samråd med myndigheter när myndighetsföreskrifter förutses kunna genomföra rättsakter. Därutöver förekommer olika slag av dialoger vid beredning av genomförandet av antagna EU-direktiv både inom och i förhållande till myndigheterna. Där tas frågor om normgivning upp, såsom på vilken nivå de svenska föreskrifterna bör läggas, dvs. på lagnivå, förordningsnivå eller myndighetsnivå. Vad gäller frågan om efterkontroll finns det anledning att framhålla att ska upplysa Europeiska kommissionen om hur har uppfyllt de förpliktelser som följer av medlemskap i unionen (20 § 3 förordningen [1996:1515] med instruktion för ). Detta sker genom att via en särskild databas elektroniskt anmäler till kommissionen när ett direktiv är genomfört. Till anmälan bifogas i förekommande fall lag, förordning och myndighetsföreskrifter. Dessutom ska myndigheterna underrätta regeringen om de föreskrifter som de har meddelat för att uppfylla skyldigheter (2 § förordningen [1994:2035] om vissa skyldigheter för myndigheter vid ett medlemskap i unionen). Genom dessa åtgärder ges en samlad bild av bl.a. genomförande av EU-direktiv genom myndighetsföreskrifter. Förekommer det rutinmässiga kontakter mellan myndigheter och departement för att diskutera bemyndiganden och eventuella bestämmelser i anslutning till bemyndigandena inför eller efter myndigheters beslut om föreskrifter? Det förekommer tämligen ingående kontakter mellan departement och myndighet innan ett bemyndigande beslutas. Det kan handla både om diskussioner om lämplig konstitutionell nivå för olika föreskrifter och om föreskrifternas materiella innehåll. Hur omfattande kontakterna är i det enskilda fallet är ofta beroende av ärendets art. Även efter det att en myndighet har beslutat om egna föreskrifter kan det förekomma kontakter mellan departement och myndighet. Pågår det något arbete inom för att förändra lagstiftningstekniken så att det normalt framgår av förordningar eller av fotnoter till förordningar vilket eller vilka bemyndiganden som har utnyttjats? Finns det några interna rutiner inom när det gäller detta arbete? Hur följs eventuella rutiner upp? Ett arbete pågår inom med att se över Gröna boken (Ds 1998:66). Frågan om att ange vilka bemyndiganden som utnyttjats för bestämmelserna i en förordning övervägs inom ramen för den översynen. Vad är skälet till att bemyndiganden ibland ges i myndigheternas instruktioner, regleringsbrev respektive på något annat sätt än i en förordning, i stället för i förordningen på det särskilda ämnesområde som bemyndigandet gäller (jfr Ds 1998:43 s. 45)? Om bemyndigandet ges i regleringsbrev eller på annat sätt än i en förordning, hur svarar det mot 8 kap. 1 § andra stycket regeringsformen? gäller enligt 8 kap. 1 § regeringsformen ett krav på förordningsform för regeringens föreskrifter och bemyndiganden att meddela föreskrifter. Enligt punkt 5 i övergångsbestämmelserna till de lagändringar som trädde i kraft den dagen gäller äldre föreskrifter och bemyndiganden fortfarande utan hinder av att de inte har tillkommit i den ordning som anges i regeringsformen i dess nya lydelse. finns en strävan att lyfta bort föreskrifter och bemyndiganden ur regleringsbreven och i stället ta in dem i förordningar. Utgångspunkten för arbete med normgivningsfrågor är att bemyndiganden till en förvaltningsmyndighet att meddela föreskrifter ska beslutas genom en förordning inom det ämnesområde som föreskrifterna gäller. Ett skäl till att ett bemyndigande trots allt ges i en förordning med myndighetsinstruktion i stället för i en förordning på det särskilda ämnesområdet kan vara att det saknas en lämplig förordning på det aktuella området. Ett annat skäl kan vara att det är fråga om övergripande föreskrifter avseende myndighetens verksamhetsområde. Vilka kommentarer i övrigt ger innehållet i denna promemoria anledning till? Innehållet i promemorian ger inte anledning till några ytterligare kommentarer. Årets granskning har avsett regeringens arbete med normgivningsfrågor. Syftet med granskningen har varit att på en allmän nivå klargöra och bedöma rutiner och kontrollfunktioner när det gäller detta arbete. Granskningen har avsett frågor kring delegation och subdelegation av normgivningsmakten. Utskottet vill inledningsvis framhålla att regeringens arbete med normgivningsfrågor är av väsentlig betydelse. Andra organ än och regeringen har inte någon självständig befogenhet att besluta om egna föreskrifter, utan deras normgivning måste ha stöd i bemyndiganden. är myndigheters normgivning omfattande och har stor praktisk betydelse för enskilda. Myndigheternas normgivning ska komplettera och fylla ut lagstiftning och regeringens förordningar, som den är underordnad. Som utskottet tidigare uttalat får uppsikten över myndigheters normgivning anses i första hand ankomma på regeringen (bet. 1980/81:KU25 s. 14). Det är regeringen som genom förordningar ger myndigheterna nödvändiga befogenheter på området. Och om det finns anledning till det kan regeringen begränsa eller helt återta tidigare bemyndiganden. Ytterst är det alltså regeringen som ansvarar för den regelgivning som sker hos förvaltningsmyndigheterna. Det är därför viktigt att regeringen fortlöpande följer myndigheternas normgivning och tar de initiativ som framstår som motiverade. Av bl.a. promemorian från framgår att regeringen kontinuerligt blir informerad om myndigheternas normgivning. Bland annat ska myndigheter under regeringen ge in en förteckning över sina gällande föreskrifter och allmänna råd. Dessutom ska varje myndighet i ingressen till myndighetsföreskriften lämna uppgift om det bemyndigande på vilket myndighetens beslutanderätt grundar sig. Det sagda torde underlätta regeringens möjligheter till kontroll och överblick på området. Årets granskning ger också vid handen att det mer eller mindre fortlöpande inom pågår ett arbete med att kontrollera myndigheternas normgivning. Utskottet välkomnar detta. Dock vill utskottet understryka att det är viktigt att regeringen även tar egna initiativ och kontinuerligt granskar myndigheternas föreskrifter. I denna del kan nämnas att det numera uttryckligen anges i regeringsformen att regeringen har möjlighet att begära underställning av de föreskrifter som myndighet under regeringen har meddelat efter delegation. Även om detta inte torde innebära någon ändring i sak ger den införda paragrafen regeringen uttryckligt stöd för att på ett formaliserat sätt kontrollera myndigheters föreskrifter. När det gäller frågan om genomförande av EU-direktiv har utskottet uttalat att ett fungerande samspel mellan och förvaltningsmyndigheter är av avgörande betydelse, både i de fall direktiven genomförs i form av förordningar och i de fall de genomförs i form av myndighetsföreskrifter (bet. 2009/10:KU10 s. 105). Av promemorian från framgår att det, när det gäller beredning av genomförandet av antagna EU-direktiv, förekommer dialog av olika slag både inom och med berörda myndigheter. Därtill kommer att det inom har utarbetats riktlinjer för bl.a. det nationella genomförandet av unionsrättsakter (cirkulär 14). Dessutom har det för utskottet redovisats vilka bestämmelser och rutiner som finns för efterkontroll. Utskottet välkomnar de redovisade åtgärderna. I denna del bör erinras om att utskottet i tidigare granskning har framhållit vikten av att regeringen som ett led i beredningen av genomförandet av EU-direktiv noga överväger på vilken nivå svenska föreskrifter för genomförande bör beslutas (bet. 2009/10:KU10 s. 106). Regeringen har tidigare anfört att den avser att förändra lagstiftningstekniken så att det normalt framgår av förordningar eller av fotnoter till förordningar vilket eller vilka bemyndiganden som har utnyttjats (bet. 2004/05:KU2 s. 15). Av promemorian från framgår att frågan övervägs alltjämt. Det har gått nämnda uttalande om förändrad lagstiftningsteknik. Som redovisats ovan är normgivningsfrågor av stor betydelse. Utskottet vill åter understryka värdet av att det på ett eller annat sätt framgår av en förordning vilket eller vilka bemyndiganden som utnyttjats. Årets granskning har alltså varit av översiktligt slag. Tanken har varit att få en övergripande bild av rutiner och kontrollfunktioner när det gäller regeringens arbete med normgivningsfrågor. I vilken mån dessa rutiner och kontrollfunktioner fungerar i praktiken är en fråga som inte har ingått i granskningen. Den övergripande bild som framkommit om regeringens rutiner och kontrollfunktioner i arbetet med normgivningsfrågor utgör dock en god grund för fortsatt granskning med sådan inriktning. Det är också utskottets avsikt att i kommande granskning uppmärksamma enskilda förordningar med bemyndiganden och enskilda myndighetsföreskrifter som beslutats med stöd av förordningarna. 6 Förvaltningsmyndigheters internationella överenskommelser Regeringen kan ge förvaltningsmyndigheter i uppdrag att ingå internationella överenskommelser. Uppdraget ska grunda sig på ett uttryckligt bemyndigande, som kan ges i en förordning, i myndighetens instruktion eller regleringsbrev eller genom ett särskilt regeringsbeslut. Utskottet granskar i detta avsnitt de bemyndiganden som legat till grund för förvaltningsmyndigheternas behörighet att förhandla om och ingå internationella överenskommelser. Det huvudsakliga syftet med granskningen är att undersöka om regeringens bemyndiganden uppfyller vissa krav som brukar ställas på bemyndiganden av detta slag och vilka rutiner som finns inom för att säkerställa att förvaltningsmyndigheterna agerar inom bemyndigandet och i övrigt uppfyller sina skyldigheter i sammanhanget. Till grund för granskningen ligger de förteckningar över ingångna internationella överenskommelser som förvaltningsmyndigheterna fört , de regeringsbeslut som legat till grund för förvaltningsmyndigheternas behörighet att förhandla om och ingå respektive överenskommelse och, med vissa undantag, samtliga de aktuella internationella överenskommelserna. Vidare finns två promemorior från med svar på frågor från utskottet, bilaga 6.12. Mellanfolkliga eller internationella överenskommelser kan slutas i många olika former och under många olika beteckningar, t.ex. traktater, konventioner och deklarationer. Folkrättens regler om internationella överenskommelser har kodifierats i två konventioner, och Wienkonventioner. Den första av dessa konventioner avser överenskommelser mellan stater och trädde i kraft . Den andra gäller överenskommelser mellan olika internationella organisationer respektive mellan organisationer och stater. Denna konvention har ratificerats men ännu inte trätt i kraft. En internationell överenskommelse föregås som regel av förhandlingar mellan representanter för de avtalsslutande parterna. Överenskommelsen ska för att bli bindande för en stat ofta undertecknas och kan härutöver exempelvis kräva ratifikation, anslutning eller godkännande. Det är regeringen som enligt 10 kap. 1 § regeringsformen ingår överenskommelser med andra stater eller med mellanfolkliga organisationer. godkännande krävs enligt 10 kap. 3 § innan regeringen ingår en överenskommelse som förutsätter att en lag ändras eller upphävs eller att en ny lag stiftas eller i övrigt gäller ett ämne som ska besluta om. Även i andra fall krävs godkännande om överenskommelsen är av större vikt. Regeringen kan avstå från att inhämta godkännande, om rikets intresse kräver det. Med detta avses exempelvis fall då det är väldigt bråttom eller fall som på grund av internationella hänsyn inte bör komma till allmänhetens kännedom (m.fl., Grundlagarna, 2:a uppl., 2006, s. 449). Regeringen ska i dessa fall i stället överlägga med innan överenskommelsen ingås. Internationella överenskommelser som är bindande för och som har ingåtts av regeringen ska enligt 2 § förordningen (1990:1070) om publicering av internationella överenskommelser m.m. publiceras i SÖ (internationella överenskommelser). Undantag från publiceringsskyldigheten får göras för överenskommelser av mindre vikt. Bemyndigande till förvaltningsmyndigheter att ingå överenskommelser Regeringen kan enligt 10 kap. 2 § ge en förvaltningsmyndighet i uppdrag att ingå en internationell överenskommelse i en fråga som inte kräver medverkan. Bemyndigandet kan ges för en viss bestämd fråga eller för ett visst slag av frågor. Det kan ha olika former, såsom förordningar med myndighetsinstruktion, andra förordningar, regleringsbrev eller, vilket är vanligast, särskilda regeringsbeslut. Kravet på bemyndigande gäller bara överenskommelser av offentligrättslig, till skillnad från privaträttslig, karaktär. Med offentligrättsliga överenskommelser avses sådana som endast kan ingås av stater och andra folkrättssubjekt och som får folkrättsliga verkningar. En myndighets behörighet att ingå internationella överenskommelser måste enligt förarbetena till regeringsformen grunda sig på ett klart bemyndigande (prop. 1973:90 s. 360). Någon möjlighet att genom generellt formulerade bemyndiganden om internationellt samarbete delegera rätten att ingå överenskommelser med andra länder eller med mellanfolkliga organisationer torde inte föreligga (prop. 1980/82:77 s. 3). Formuleringar som att en myndighet exempelvis ska samarbeta med sina utländska motsvarigheter eller bevaka och aktivt delta i internationellt samarbete inom sitt ansvarsområde torde inte utgöra tillräckligt klara bemyndiganden att ingå internationella överenskommelser (, a.a. s. 449 och , Rättsliga ramar för gränsöverskridande samarbete, 2005, s. 125). Även egna riktlinjer för handläggningen av ärenden om internationella överenskommelser (Ds 2007:25, s. 15) anger att myndigheters behörighet måste grundas på ett uttryckligt bemyndigande från regeringen. Regeringens bemyndigande ska enligt dessa riktlinjer (s. 15) normalt beslutas innan förhandlingarna inleds och kan då, i samma beslut, omfatta både ett bemyndigande att förhandla och ett bemyndigande att ingå en överenskommelse. I flera fall kan det enligt riktlinjerna vara lämpligare med två separata regeringsbeslut, det ena med ett bemyndigande att enbart förhandla och det andra med ett bemyndigande att ingå en överenskommelse. I vissa fall kan regeringen välja att direkt bemyndiga en myndighet att ingå en överenskommelse vars text är huvudsakligen fastställd i t.ex. en överenskommelse av standardkaraktär. Regeringsformens bestämmelser om förvaltningsmyndigheters ingående av internationella överenskommelser innebär inga begränsningar avseende myndighetens motpart. Det andra landet kan därmed representeras på olika sätt, även om det vanliga enligt de nämnda riktlinjerna (s. 16) torde vara att även det andra landet representeras av en myndighet eller annat offentligt organ. Men eftersom den offentliga förvaltningen kan vara organiserad på olika sätt i olika länder, finns det inget som hindrar att motparten är en regering eller ett departement. Även en internationell överenskommelse som har ingåtts av en förvaltningsmyndighet efter bemyndigande från regeringen får enligt den nämnda förordningen om publicering av internationella överenskommelser, om det finns särskilda skäl, publiceras i SÖ. Förvaltningsmyndigheters förteckningar över internationella överenskommelser Svenska förvaltningsmyndigheter ingår en stor mängd internationella överenskommelser. För att möjliggöra en överblick för bl.a. över vilka överenskommelser som binder och för att överenskommelserna ska komma till allmänhetens kännedom, ska varje förvaltningsmyndighet som ingår offentligrättsliga internationella överenskommelser enligt 13 § förordningen (1990:1070) om publicering av internationella överenskommelser m.m. föra en förteckning över sådana gällande överenskommelser och lämna förteckningen till . Förteckningarna ska hållas tillgängliga för allmänheten av . I samband med utskottets tidigare granskning av i vilken utsträckning förvaltningsmyndigheterna uppfyller sina skyldigheter enligt förordningen och vilka åtgärder vidtar för att åstadkomma en fullständig redovisning (bet. 2004/05:KU10 s. 67 f.) framkom att det förekommer att påminner förvaltningsmyndigheterna om deras skyldigheter. En sådan påminnelse hade då senast skickats till förvaltningsmyndigheterna . Utskottets tidigare granskningar av förvaltningsmyndigheters internationella överenskommelser I den nämnda granskningen granskade utskottet förvaltningsmyndigheternas förteckningar över ingångna internationella överenskommelser, främst frågan i vilken utsträckning sådana förteckningar alls har lämnats in till och vilka åtgärder som vidtagits av för att åstadkomma en fullständig redovisning. Utskottet konstaterade vissa brister i hur förvaltningsmyndigheterna hade uppfyllt sina skyldigheter vad gäller förteckningarna, såsom att en stor del av förteckningarna hade redovisats för sent och att det i vissa fall saknades uppgifter om bemyndigande eller framstod som oklart vilket bemyndigande som avsågs. Utskottet framhöll vikten av att alla berörda myndigheters internationella överenskommelser redovisas på ett fullständigt, enhetligt och överskådligt sätt och underströk vikten av att arbetet med att åstadkomma en fullständig redovisning fortsätter till dess att ordningen med redovisning av förteckningar fått genomslag hos alla förvaltningsmyndigheter. Liknande granskningar har även redovisats i betänkandena /92:KU30 s. 38 f. och 1992/93:KU30 s. 29 f. granskade utskottet dessutom formerna kring ingåendet av en internationell överenskommelse med aktiv medverkan av en förvaltningsmyndighet, där det emellertid var regeringen som för räkning ingick överenskommelsen. Bemyndigandet till förvaltningsmyndigheten kunde i detta fall anses omfatta endast en befogenhet att förhandla om överenskommelsens innehåll (bet. 2010/11:KU20 s. 243 f.). Utskottet ansåg i detta ärende att en ordning som innebar att ingick och blev folkrättsligt bundet av en internationell överenskommelse utan att regeringen som kollektiv tog ställning till avtalets innehåll och utan ett formellt regeringsbeslut var otillfredsställande. Vidare konstaterade utskottet bl.a. att diarieföringen och dokumentationen i i ärendet varit bristfällig och att regeringens dröjsmål med publicering av överenskommelsen i SÖ inte framstod som rimlig. Iakttagelser vid den aktuella granskningen Granskningen omfattar samtliga de förteckningar som har lämnats in av förvaltningsmyndigheter till enligt föreskrifterna förordning. Förteckningarna upptar sammanlagt ett 90-tal överenskommelser ingångna fördelade på 18 myndigheter. Utskottet noterar bl.a. följande i den genomgång som har gjorts av förteckningar, regeringsbeslut och överenskommelser. De flesta uppgifter om en ingången överenskommelse innehåller en hänvisning till vilket bemyndigande som enligt myndighetens mening har legat till grund för befogenheten att ingå överenskommelsen, exempelvis genom datum och diarienummer för ett regeringsbeslut eller en bestämmelse i myndighetens instruktion. När det gäller några överenskommelser saknar förteckningarna emellertid helt en hänvisning till vilket regeringsbemyndigande förvaltningsmyndigheten har grundat sin befogenhet på. I några fall bemyndigas förvaltningsmyndigheten i samma regeringsbeslut att både förhandla om överenskommelsens innehåll och att ingå överenskommelsen. I andra innehåller bemyndigandet att ingå en överenskommelse en uttrycklig hänvisning till ett tidigare bemyndigande att förhandla. I ytterligare några fall innehåller det beslut som förvaltningsmyndigheten hänvisar till i sin förteckning endast ett bemyndigande att ingå en överenskommelse. För det fall förvaltningsmyndigheten i dessa fall även har deltagit i förhandlingarna om överenskommelsens innehåll finns bemyndigandet därmed i ett beslut till vilket förvaltningsmyndigheten inte har hänvisat eller så saknas bemyndiganden som omfattar rätten att förhandla. Ett relativt vanligt förekommande bemyndigande är vidare att en förvaltningsmyndighet av regeringen bemyndigas att ingå en överenskommelse, under förutsättning att denna i huvudsak överensstämmer med en angiven preliminär version. Den preliminära avtalstexten torde i dylika fall vara framförhandlad antingen av den aktuella förvaltningsmyndigheten eller av någon annan som i förhandlingarna företrätt , såsom regeringen eller en annan förvaltningsmyndighet, eller följa av en överenskommelse av standardkaraktär (jfr Ds 2007:25 s. 15). Några av de bemyndiganden som omfattas av granskningen är generellt formulerade. Detta gäller exempelvis bemyndigandet i 5 § 7 förordningen (2009:974) med instruktion för () som föreskriver att inom sitt verksamhetsområde ska samarbeta med svenska myndigheter och med utländska organisationer inom och utom Europeiska unionen. Bemyndiganden som på ett generellt formulerat sätt anger att myndigheten i fråga ska eller har rätt att ingå överenskommelser med utländska organ, men som inte närmare anger några övriga förutsättningar för bemyndigandet exempelvis vad dessa överenskommelser får gälla eller med vilken typ av organ överenskommelsen får ingås förekommer också. Så anges i 2 § 4 förordningen (2007:1115) med instruktion för Rymdstyrelsen att denna myndighet ska sluta för verksamheten nödvändiga överenskommelser med motsvarande utländska organ och internationella organisationer. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) bemyndigas i regleringsbrevet att förhandla och ingå avtal med utländsk myndighet eller EU-organ om EU-finansierade projektsamarbeten. Beträffande två överenskommelser har myndigheten i fråga grundat sin befogenhet att ingå överenskommelserna på en lagbestämmelse, dvs. en av beslutad föreskrift. Det gäller två överenskommelser ingångna av där det i myndighetens förteckning över internationella överenskommelser anges att bemyndigandet lämnas i 23 kap. 5 § lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden. I bestämmelsen föreskrivs att i sin tillsynsverksamhet ska samarbeta och utbyta information med behöriga myndigheter i den utsträckning som följer av vissa EU-direktiv. Utskottet har genom skrivelser som sänts till begärt svar på vissa frågor. Som svar har och översänts promemorior från , och (bilaga 6.12). I promemoriorna anförs bl.a. följande.