bet · GZ01SfU7 · 2012-03-20 00:00:00 — 2011/12:SfU7 Statens arbete med att motverka bidragsbrott Statens arbete med att motverka bidragsbrott I betänkandet behandlar utskottet regeringens skrivelse 2011/12:30 om effektiviteten i statens arbete med att motverka bidragsbrott och en motion som väckts med anledning av skrivelsen samt två motioner väckta under den allmänna motionstiden . har granskat om statens arbete med att motverka bidragsbrott är effektivt och om det har blivit mer effektivt efter att bidragsbrottslagen (2007:612) infördes. Resultatet av granskningen har redovisats i granskningsrapporten Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? (RiR 2011:20). överlämnade till som därefter överlämnade den till regeringen. I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av samt vilka åtgärder som vidtagits eller som regeringen avser att vidta med anledning av rapporten. Utskottet föreslår att avslår motionerna och lägger skrivelsen till handlingarna. I ärendet finns en reservation (SD). Utskottets förslag till riksdagsbeslut Statens arbete med att motverka bidragsbrott 2011/12:Sf1 av (SD), 2011/12:Sf332 av m.fl. (SD) och 2011/12:Sf334 av och (båda SD) yrkandena 1 och 2 samt lägger skrivelse 2011/12:30 till handlingarna. Reservation (SD) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (M), (M), Finn (M), (S), (FP), Shadiye Heydari (S), (C), (S), (M), (SD), (V), (S), (MP), (KD) och (S). I detta ärende behandlar utskottet regeringens skrivelse 2011/12:30 om effektiviteten i statens arbete med att motverka bidragsbrott. I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av Vad blev det av de misstänkta bidragsbrotten? (RiR 2011:20). överlämnade till , som därefter överlämnade den till regeringen. Vid utskottets sammanträde redovisade företrädare för för socialförsäkringsutskottet. En motion har väckts med anledning av skrivelsen. Den motionen och ytterligare två motioner från den allmänna motionstiden ingår i ärendet. En redovisning av motionerna finns i bilaga 1. Utskottet har som ett led i beredningen av ärendet hållit en offentlig utfrågning om statens arbete med att motverka bidragsbrott. I utfrågningen, som ägde rum , deltog statssekreterarna , och , , liksom företrädare för ett flertal myndigheter. Även en företrädare för Handikappförbunden (HSO) deltog i utfrågningen. En utskrift från utfrågningen finns i bilaga 2. Statens arbete med att motverka bidragsbrott Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om åtgärder för med att motverka bidragsbrott och lägger skrivelse 2011/12:30 till handlingarna. Jämför reservation (SD). Bidragsbrottslagen (2007:612) trädde i kraft och omfattar ekonomiska förmåner som betalas ut för personligt ändamål och som beslutas av , , (), , Arbetsförmedlingen, kommunerna eller arbetslöshetskassorna. Den som lämnar oriktiga uppgifter, eller inte anmäler ändrade förhållanden som han eller hon är skyldig att anmäla enligt lag eller förordning, och på så sätt orsakar fara för att en ekonomisk förmån felaktigt betalas ut eller betalas ut med ett för högt belopp döms för bidragsbrott till fängelse i högst eller, om brottet är ringa, till böter eller fängelse . Om brottet är grovt döms till fängelse i lägst och högst . Vid grov oaktsamhet döms för vårdslöst bidragsbrott till böter eller fängelse i högst . Om gärningen med hänsyn till beloppet och övriga omständigheter är mindre allvarlig döms inte till ansvar. Brister i regeringens styrning av arbetet med bidragsbrott Myndigheterna har enligt fått olika förutsättningar för att tillämpa bidragsbrottslagen och uppfylla kraven på kostnadseffektivitet. I exempelvis lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. saknas skyldighet att anmäla ändrade förhållanden liksom regler om återkrav. Även för de förmåner som hanteras av Arbetsförmedlingen, arbetslöshetskassorna och kommunerna saknas en skyldighet att anmäla ändrade förhållanden. påpekar vidare att de bedömningar av brottslighetens omfattning som gjorts av FUT-delegationen (Delegationen mot felaktiga utbetalningar) är anmärkningsvärt långt ifrån den andel av myndigheternas sammanlagda återkravsbelopp som beror på misstanke om bidragsbrott. Därmed finns en risk för att regeringens styrning baseras på en föreställning om att bidragsbrottens omfattning är större än vad den är, vilket kan leda till felaktiga prioriteringar och en alltför hög ambitionsnivå i arbetet med bidragsbrott. En grov uppskattning av lönsamheten i myndigheternas arbete med bidragsbrott visar att arbetet med bidragsbrott är mindre lönsamt vid vissa myndigheter än andra. Arbetet med bidragsbrott är lönsamt hos och då intäkterna överstiger kostnaderna. Däremot är det inte troligt att övriga myndigheter kan utvecklas lika positivt, bl.a. då det handlar om små belopp, vilket gör att intäkterna sannolikt inte kommer att bli så mycket större framöver. Enligt finns det tecken på att arbetet med bidragsbrott blivit mindre effektivt sedan bidragsbrottslagen infördes . När det gäller har genomströmningstiderna dubblerats och andelen av de ärenden som myndigheten kontrollerar och som senare personuppklaras, dvs. att en person bundits till brottet och att åtal har väckts, att strafföreläggande har utfärdats eller att åtalsunderlåtelse har meddelats, är fortfarande försvinnande liten. Även tiden det tar för polis och åklagare att utreda misstänkta bidragsbrott har ökat. se över ambitionsnivån och nyansera styrningen av varje bidragsutbetalande myndighets arbete med bidragsbrott se över vilka förutsättningar myndigheterna har att tillämpa bidragsbrottslagen och följa upp och se över hur lagstiftningen fungerar för de olika myndigheterna tydliggöra om asylsökande och enskilda som får förmåner som omfattas av bidragsbrottslagen och utbetalas av Arbetsförmedlingen, arbetslöshetskassorna och kommunerna ska vara skyldiga att anmäla ändrade förhållanden utgå från ärendets gång i hela kedjan och analysera vilka konsekvenser en resursförstärkning hos den bidragsutbetalande myndigheten får för polis och åklagare. Brister i myndigheternas hantering av bidragsbrott Många bidragsbrottsärenden blir enligt liggande vid de olika myndigheterna i utredningskedjan. Genomströmningstiderna har dessutom ökat sedan bidragsbrottslagen infördes . Den genomsnittliga tiden att utreda ett bidragsbrott mot uppgår till och . Preskriptionstiden för ringa och vårdslösa bidragsbrott är . Ett bättre lärande i utredningskedjan skulle enligt kunna leda till ökad kvalitet på polisanmälningarna och bättre dokumentation i ärendena, vilket i sin tur kan leda till högre andel lagföring och bättre resursutnyttjande. Andelen brottsmisstankar som i slutändan upp är försvinnande liten. Många ärenden läggs ned och detta sker i flera delar av utredningskedjan. Andelen ärenden som läggs ned av de brottsutredande myndigheterna har ökat sedan lagen infördes, vilket förklaras av svårigheter att bevisa uppsåt eller grov oaktsamhet. rekommenderar de bidragsutbetalande myndigheterna att se till att förmånshandläggare har kunskap om bidragsbrottslagen dokumentera den information om regelverket som myndigheten ger till de individer som ansöker om förmåner säkerställa att kvaliteten på polisanmälningar om bidragsbrott är god säkerställa att bidragsbrottsärenden hanteras löpande så att stora ärendebalanser undviks och preskription inte förekommer föra åtminstone grundläggande statistik kring bidragsbrottsärenden i form av t.ex. antal polisanmälningar och återkrav som lett till polisanmälan. När det gäller rekommenderar att myndigheten säkerställer att det finns en kontrollverksamhet inom myndigheten så att befintliga bidragsbrottsärenden utreds, och att polisanmälan görs i de fall det bedöms förekomma uppsåt eller grov oaktsamhet. Iakttagelserna avseende regeringens styrning Enligt regeringen har granskning avgränsats till att avse hur misstänkta bidragsbrott hanteras från det att misstanke uppstår till det att beslut i åtalsfrågan fattas. Denna hantering av bidragsbrott utgör dock endast en del av det större arbetet mot felaktiga utbetalningar. Avgränsningen innebär vidare att de kostnader och intäkter som lägger till grund för sina bedömningar om kostnadseffektivitet blir missvisande eftersom kostnaderna avser större insatser än bara arbete med bidragsbrott. Regeringen instämmer därför inte i bedömning att felaktiga prioriteringar har lett till mindre lönsamhet och att regeringen gjort en felaktig prioritering som ålagt myndigheter, som i princip inte genererar intäkter till staten från bidragsbrottsarbete, att delta i () samverkansuppdrag. När det gäller omfattningen av brottsligheten inom välfärdssystemen har enligt regeringen en rad utredningar, exempelvis ESV:s omfattningsstudie (ESV 2011:11), bl.a. haft till uppgift att bedöma värdet av de felaktiga utbetalningarna. Att utifrån dessa utredningar dra slutsatser om hur stora belopp som eventuellt kommer att kunna återkrävas i anslutning till en straffrättslig prövning låter sig däremot inte göras. Regeringen delar därför inte uppfattning att en sådan jämförelse kan ligga till grund för bedömningen av kostnadseffektiviteten i regeringens ambition att minska de felaktiga utbetalningarna. ESV:s omfattningsstudie visar enligt regeringen att det fortfarande finns stora osäkerhetsmarginaler i bedömningen av hur stora de felaktiga utbetalningarna från välfärdssystemen är. Av värdet på utbetalningarna bedöms sannolikt utgöras av felaktiga utbetalningar, eller ca . Uppskattningen har ett osäkerhetsintervall på mellan , dvs. Även med de osäkerheter som finns är det fråga om stora belopp. Regeringen har därför vidtagit åtgärder, t.ex. den pågående utredningen av åtgärder mot fusk, oegentligheter och överutnyttjande av den statliga assistansersättningen (dir. 2011:26), samt genomfört ändringar inom studiestödssystemet för att säkerställa att de utbetalningar som görs är riktiga och att studielån återbetalas i så hög utsträckning som möjligt. Regeringen delar inte heller bedömning att myndigheterna fått olika förutsättningar för att bedriva ett effektivt arbete mot bidragsbrott. Bidragsbrottslagen gäller på lika villkor för samtliga myndigheter som omfattas av lagen. Med anledning av påpekande om har regeringen infört regler om att asylsökande ska vara skyldiga att anmäla ändrade förhållanden. När det gäller enskildas skyldighet att anmäla ändrade förhållanden i samband med ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen (2001:453) är systemet till sin konstruktion sådant att ansökan vanligtvis lämnas in och ett beslut om rätt till bistånd gäller för en månad i taget. Det saknas därmed anledning att införa en särskild reglering om skyldighet att anmäla ändrade förhållanden. Regeringen instämmer däremot i påpekande att det är viktigt att se till hur de bidragsutbetalande myndigheternas arbete och resurstilldelning påverkar såväl polis som åklagare. fick en resursförstärkning för att initiera ett stort arbete med att minska de felaktiga utbetalningarna. fick även en permanent resursförstärkning på då antalet anmälningar om brott mot välfärdssystemen förväntades öka med anledning av bidragsbrottslagens ikraftträdande. Flera myndigheter som t.ex. Arbetsförmedlingen, polisen och Domstolar har fått tillskott för att stärka sina verksamheter, något som indirekt kan påverka myndigheternas hantering av bidragsbrottsärenden. Iakttagelserna avseende myndigheternas arbete Regeringen instämmer i övergripande synpunkter om faran med långa handläggningstider, vikten av återkoppling mellan de olika leden i utredningskedjan, kunskap hos handläggare och brottsutredare m.m. Enligt regeringen går uppföljningen till på flera sätt, t.ex. genom myndighetsdialoger och återrapporteringskrav i regleringsbrev. Det pågår också olika arbeten kring ärendehantering, kompetenssäkring och återkoppling inom flera myndigheter. Vidare samverkar polisen, och de bidragsutbetalande myndigheterna fortlöpande med varandra. Regeringen bedömer att kvaliteten på såväl polisanmälningar som brottsutredningar därmed bör öka liksom förutsättningarna för lagföring. I fråga om påpekar regeringen att myndigheten påbörjade uppbyggnaden av kontrollverksamheten /11 och att regeringen har för avsikt att noga följa den fortsatta uppbyggnaden av denna verksamhet. Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Bidragsbrottslagen utgör endast en del av ett större arbete för att trygga legitimiteten och den långsiktiga hållbarheten i välfärdssystemen. Detta arbete kommer att fortgå i olika former. Det samverkansuppdrag under ESV:s ledning som utgör en del av arbetet kommer att utvärderas av Statskontoret, som ska sammanställa åtgärder och komma med förslag på nya åtgärder . Regeringen kommer därefter att ta ställning till eventuella ytterligare insatser på området. Arbetet mot bidragsbrott är en del av myndigheternas ordinarie verksamhet, och regeringen kommer inom ramen för den uppföljning och styrning som sker av varje myndighet att följa frågan. I motion 2011/12:Sf1 av (SD) begärs ett tillkännagivande om åtgärder i enlighet med förslag till förbättringar för att effektivt motverka bidragsbrott. Enligt motionären tar det mellan misstanke om brott och brottsutredning respektive straffutmätning. Av det skälet krävs att samtliga myndigheter får tydliga riktlinjer och en konkret målsättning. Att ge myndigheter ansvar men inte resurser stoppar inte bidragsbrotten. Regeringens förslag att invänta ännu en rapport är knappast effektivt. I motion 2011/12:Sf332 av m.fl. (SD) begärs ett tillkännagivande om att en återkravsbestämmelse för felaktiga utbetalningar även ska gälla . Att inte har någon återkravsbestämmelse gör det svårare för myndigheten att återkräva felaktigt utbetalda belopp. Dessutom saknas en skyldighet för asylsökande att lämna uppgifter om ändrade förhållanden. I motion 2011/12:Sf334 av och (SD) begärs i yrkande 1 ett tillkännagivande om att sänka nivån för bidragsfusk. Den som lämnar felaktiga uppgifter och därmed tillskansar sig bidrag ska vara återbetalningsskyldig och den ansvariga myndigheten ska utreda om brott begåtts oavsett beloppets storlek. I samma motion yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) och dess riktlinjer för att stävja fusk. Riktlinjerna måste bli tydligare och anslaget till ISF måste öka. ISF måste också i högre grad koncentrera sig på bidragsfusket. Utskottet konstaterar att det finns en samlad straffrättslig reglering till skydd för statens inkomster i skattebrottslagen (1971:69), medan en motsvarighet på statens utgiftssida har saknats fram till bidragsbrottslagens införande. Utskottet anser att det straffrättsliga skyddet för välfärdssystemen i huvudsak bör vara lika starkt som skyddet på inkomstsidan. Ett viktigt formellt argument för att införa en bidragsbrottslag var därför att stärka ställningen för det straffrättsliga skyddet för statens utgifter. Bland annat mot denna bakgrund är det enligt utskottets mening viktigt att bidragsbrottslagen följs upp och utvärderas, särskilt med tanke på de stora belopp som utbetalas från välfärdssystemen. Enligt vad som framkom vid den offentliga utfrågningen rör det sig om . Att nu har granskat om statens arbete med att motverka bidragsbrott är effektivt och om det har blivit mer effektivt sedan lagen infördes är enligt utskottet av stort värde. Det är vidare angeläget att det finns väl utvecklade rutiner och kontroller både för att förhindra att myndigheterna som hanterar välfärdssystemen inte själva orsakar att felaktiga belopp utbetalas och för att förhindra att enskilda tillskansar sig förmåner orättmätigt. Detta är särskilt viktigt för att skydda dem som är beroende av välfärdssystemen men också för att upprätthålla systemens legitimitet. Som ISF påpekade vid den offentliga utfrågningen bör självfallet risken för fel och missbruk övervägas redan innan en ny förmån eller regeländring införs. Resultatet av granskning har dessvärre visat att myndigheternas arbete med att motverka bidragsbrott inte till alla delar är tillfredsställande. Det gäller t.ex. långa genomströmningstider som kan leda till att ärenden preskriberas liksom bristande utbildning hos handläggarna. och arbete mot bidragsbrott har emellertid effektiviserats. När det gäller har polisanmälningarna visserligen minskat i antal men minskningen verkar enligt vara en följd av att myndigheten numera gör en noggrannare preliminär bedömning av uppsåt innan polisanmälan görs, vilket leder till färre men mer relevanta ärenden. Detta bekräftas av resultatuppföljning (dnr. Emellertid framgår att antalet anmälningar har ökat (1 546) jämfört med året innan (1 071). Det är främst inom föräldrapenning, bostadsbidrag, barnbidrag, underhållsstöd och assistansersättning som anmälningarna har ökat. Vidare har förtydligat hur myndigheten ska bedöma om ett ärende ska polisanmälas. När det gäller anmärkningar avseende regeringens bedömning av storleken på de felaktiga utbetalningarna anser utskottet att det är angeläget att regeringen utgår från korrekta antaganden om bidragsbrottens omfattning. Enligt utskottets mening motiverar redan förekomsten av bidragsbrott en hög ambitionsnivå. Dessutom utgör, som regeringen framhåller, hanteringen av bidragsbrott endast en del av det större arbetet mot felaktiga utbetalningar. En viktig aspekt i sammanhanget är den som statssekreterare , , lyfte fram vid den offentliga utfrågningen, nämligen den normbildande verkan som bidragsbrottslagen har. Vad gäller anmärkning att regeringen har styrt samtliga myndigheter på ungefär samma sätt oavsett förutsättningar och vilka förmåner myndigheterna hanterar konstaterar utskottet i likhet med regeringen att bidragsbrottslagen gäller på lika villkor för samtliga myndigheter som omfattas av lagen. Utskottet konstaterar att regeringens arbete med att motverka bidragsbrott långt ifrån är avslutat. Regeringen gav t.ex. elva myndigheter i uppdrag att under ledning av () utveckla metoder för och redovisa resultat av arbetet mot felaktiga utbetalningar från välfärdssystemen. Resultatet av samverkansuppdraget redovisades till regeringen i en gemensam skrivelse (2012-6). I skrivelsen tas upp systemövergripande risker, gemensam statistik och indikatorer, modeller för kostnadseffektivitet, elektroniskt informationsutbyte och underrättelseskyldighet samt omfattningsstudier och gemensamma informationsinsatser. Som framgår av regeringens skrivelse ska en utvärdering av samverkansuppdraget göras av Statskontoret. Vidare gav regeringen i uppdrag att identifiera förenklingar av betydelse för den praktiska hanteringen av ärenden från både medborgarnas och myndighetens perspektiv i syfte att göra det lättare att göra rätt. Uppdraget ska redovisas . Dessutom har den utredning om åtgärder mot fusk, oegentligheter och överutnyttjande av den statliga assistansersättningen som regeringen tillsatt, lämnat en rad förslag i betänkandet Åtgärder mot fusk och felaktigheter med assistansersättning (SOU 2012:6) för att förhindra och motverka fusk och felaktigheter av olika slag. Bland annat föreslås att personlig och ekonomisk lämplighet ska vara ett krav för att få tillstånd att driva verksamhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, förkortad LSS, och att en assistent inte ska få vara god man, förvaltare eller ombud för den försäkrade, inte vara under och inte heller till följd av sjukdom, ålderdom eller liknande sakna arbetsförmåga. Utskottet vill även erinra om att flera utredningar har överlämnats till regeringen och därefter remissbehandlats. Det gäller Utredningen om bidragsspärr som i betänkandet Bidragsspärr (SOU 2008:100) föreslagit att den som döms för bidragsbrott inte ska ha rätt till den förmån personen i fråga felaktigt tillskansat sig från välfärdssystemen. Vidare har Utredningen om ett administrativt sanktionssystem inom trygghetssystemen i betänkandet Sanktionsavgifter på trygghetsområdet (SOU 2011:3) föreslagit att den som lämnar en oriktig uppgift eller underlåter att fullgöra sin anmälningsplikt ska kunna påföras en administrativ sanktionsavgift. Slutligen har i betänkandet Månadsuppgifter snabbt och enkelt (SOU 2011:40) bl.a. föreslagit att uppgifter om lön elektroniskt ska lämnas på individnivå. Samtliga betänkanden bereds inom . Utskottet konstaterar att regeringen med anledning av påpekande i förordning (1994:361) om mottagande av asylsökande m.fl. har infört regler om att asylsökande ska vara skyldiga att anmäla ändrade förhållanden till . Vidare har i betänkandet Återkrav inom välfärdssystemen (SOU 2009:6) föreslagit att det ska införas en generell återkravslag och att det i lagen om mottagande av asylsökande ska hänvisas till återkravslagen. Utredningsbetänkandet har remissbehandlats och bereds inom . Mot bakgrund av vad nu anförts och då utskottet är förvissat om att regeringen noga överväger vilka ytterligare åtgärder som krävs för att komma till rätta med t.ex. långa handläggningstider och bristande återkoppling mellan de olika leden i utredningskedjan avstyrks motion 2011/12:Sf1. Motion 2011/12:Sf332 om att en återkravsbestämmelse ska omfatta även får med detta anses i huvudsak tillgodosedd. Motionen avstyrks därmed. Beträffande frågan om det ska åligga ansvarig myndighet att utreda om brott begåtts oavsett det felaktigt utbetalade beloppets storlek konstaterar utskottet att det i 4 § bidragsbrottslagen föreskrivs beträffande vårdslöst bidragsbrott att om gärningen med hänsyn till beloppet och övriga omständigheter är mindre allvarlig döms inte till ansvar. Utskottet finner inte skäl att föreslå en ändring av paragrafen i fråga. Därmed avstyrks motion 2011/12:Sf334 yrkande 1. När det gäller uppdraget för ISF framkom vid den offentliga utfrågningen att ISF inte har något operativt ansvar vad gäller bidragsbrott. Myndigheten analyserar dock förekomsten av sådana brott och följer upp hur myndigheterna arbetar med att motverka bidragsbrott. ISF har t.ex. i samarbete med (Brå) genomfört en granskning av bidragsbrott kombinerade med skattebrott. Av rapporten och skattebrott välfärdens dubbla kriminalitet (ISF Rapport 2011:12) framgår bl.a. att det viktigaste medlet för att förebygga och bekämpa kombinationsbrotten är ett utvecklat samarbete mellan , och polisen. Den interna kommunikationen inom kan enligt rapporten också förbättras. Utskottet avstyrker därmed motion 2011/12:Sf334 yrkande 2. Med det anförda föreslår utskottet att dels avslår ifrågavarande motioner, dels lägger skrivelsen till handlingarna. Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservation. Statens arbete med att motverka bidragsbrott (SD) av (SD). Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut borde ha följande lydelse: tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. 2011/12:Sf1 av (SD), 2011/12:Sf332 av m.fl. (SD) och 2011/12:Sf334 av och (båda SD) yrkandena 1 och 2 samt lägger skrivelse 2011/12:30 till handlingarna. Regeringen bör i enlighet med förslag vidta åtgärder för att effektivisera arbetet med att motverka bidragsbrott. Det framgår helt klart av att det tar mellan misstanke om brott och brottsutredning respektive straffutmätning. Av det skälet krävs att samtliga myndigheter får tydliga riktlinjer och en konkret målsättning. Att ge myndigheter ansvar men inte resurser stoppar inte bidragsbrotten. Även Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) måste i högre grad koncentrera sig på bidragsfusket. Därför måste ISF:s riktlinjer bli tydligare som myndighetens anslag bör öka. Vidare bör det införas en återkravsbestämmelse som medger att återkräver felaktigt utbetalda ersättningar. Den som lämnar felaktiga uppgifter och därmed tillskansar sig bidrag ska vara återbetalningsskyldig och den ansvariga myndigheten ska utreda om brott begåtts oavsett beloppets storlek. Förteckning över behandlade förslag Regeringens skrivelse 2011/12:30 om effektiviteten i statens arbete med att motverka bidragsbrott. 2011/12:Sf1 av (SD):