bet · H001MJU1 · 2012-12-05 00:00:00 — Det är dessutom önskvärt att det redan från början tas fram robusta indikatorer. Det är också av vikt att det tydliggörs vilken information om uppnådda resultat som , regeringen och myndigheterna behöver för att kunna styra och genomföra fortsatta miljöpolitiska insatser. Utskottet ansåg därför att det vore en fördel om frågor om hur målen ska följas upp i fortsättningen behandlas i samband med att nya etappmål tas fram och beslutas. Det är viktigt att beakta , regeringens och förvaltningens behov av resultatinformation i det fortsatta arbetet med att utveckla miljömålssystemet liksom att strukturen för uppföljning av miljökvalitetsmålen utvecklas med tydliga mål och indikatorer. Fortsatt utveckling av den ekonomiska styrningen Utskottet konstaterade därefter att miljö- och jordbruksutskottet i de senaste årens uppföljningar har betonat vikten av ett fortsatt utvecklingsarbete med den ekonomiska styrningen och behovet av en utvecklad resultatredovisning från regeringen till . Enligt utskottets mening kvarstod behovet av fortsatt utvecklingsarbete och det är väsentligt att utskottet även fortsättningsvis tar en aktiv del i det pågående utvecklingsarbetet med ekonomisk styrning. Det är viktigt med en fortsatt dialog mellan och regeringen om dessa frågor, inte minst för att leva upp till önskemål om fördjupad resultatredovisning enligt gällande riktlinjer. Utskottet konstaterade att regeringen i budgetpropositionen inte hade kommenterat utskottets ställningstaganden i tidigare års uppföljning av regeringens resultatredovisning. Det var därmed oklart hur regeringen ser på det fortsatta utvecklingsarbetet när det gäller resultatredovisningen till . Utskottet ville särskilt framhålla att utskottet har arbetat med uppföljningar av regeringens resultatredovisningar . Utskottets erfarenhet var att regeringen, oberoende av vilka partier som ingår i den, har lagt stor vikt vid utskottets uppföljnings- och utvärderingsarbete och därmed också betydelsen av att de synpunkter som framkommit i uppföljningarna också beaktas av regeringen. Utskottet ville mot den bakgrunden betona vikten av fortsatt utvecklingsarbete inom vad gäller dessa frågor och av att dialogen mellan det aktuella departementet och utskottet fördjupas. Utskottet ville också uppmärksamma att den vikt som läggs vid utskottens uppföljning markeras genom att bestämmelserna om utskottens uppföljning och utvärdering numera har tagits in i regeringsformen. I utskottens beredning av ärendena ingår att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut (4 kap. 8 § regeringsformen). Uppföljning och utvärdering av riksdagsbesluten ingår i granskning av rikets styrelse och förvaltning. Sammanfattningsvis menade utskottet att utvecklingsarbetet med den ekonomiska styrningen behöver fortsätta, liksom dialogen mellan och regeringen om hur regeringens resultatredovisning kan utvecklas. Utskottet menade att regeringen i kommande resultatredovisningar bör utveckla sin syn på det fortsatta utvecklingsarbetet när det gäller resultatredovisningen till för utgiftsområde 20. Resultatredovisningens struktur och utformning Därefter konstaterade utskottet att regeringens resultatredovisning är ett viktigt underlag för budgetberedning. Utskottet betonade att det är viktigt att regeringens redovisning och bedömning har en klar och tydlig struktur som knyter samman mål, anslag och uppnådda resultat. Resultatredovisningen utgick på ett tydligt sätt från de miljökvalitetsmål som har beslutat om, vilket är mycket positivt. För att öka relevansen som underlag för budgetbeslut är det viktigt att tydligare knyta redovisningen av resultat till de olika anslagen och att skilja på insatser och resultat. Utskottet ansåg att det är väsentligt att det fortsatta utvecklingsarbetet leder till att utskottet får bättre möjlighet att följa kopplingen mellan genomförda insatser, redovisade resultat och regeringens anslagsförslag. Det är viktigt att regeringen redovisar sådan information till så att utskottet kan följa den långsiktiga utvecklingen av resultaten i förhållande till målen, och att den när det är möjligt knyter redovisningen av resultat till de olika anslagen inom utgiftsområde 20. Det är också viktigt att skilja på redovisningen av resultat av genomförda statliga åtgärder från insatser och mer allmänna beskrivningar av tillståndet och utvecklingen inom ett område. Dialogen mellan utskottet och regeringen om hur regeringens resultatredovisning kan förbättras bör fortsätta, både vad gäller redovisningens innehåll och form. godkände därefter vad utskottet hade anfört om regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård. 2.5 Uppföljnings- och utvärderingsgruppens iakttagelser och bedömningar Miljö- och jordbruksutskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp konstaterar att målen är viktiga för det miljöpolitiska arbetet i . Miljömålen är till sin karaktär sektorsövergripande och berör därmed olika utskott i . De har olika uppgifter, och en av uppgifterna är att vara en utgångspunkt för mål- och resultatstyrningen av den statliga verksamheten. Detta innebär att målen ska vara en utgångspunkt för den resultatredovisning som regeringen lämnar till , varför det är väsentligt att målen är tydliga. Det pågår ett utvecklingsarbete kring den ekonomiska styrningen i staten och hur resultatredovisningen från regeringen till kan utvecklas vidare. Regeringen har i årets budgetproposition uppmärksammat utskottets uppföljningar och angett att man ser positivt på det utvecklingsarbete som har inlett. Förutom det arbete som sker inom ramen för dialogen mellan regeringen och miljö- och jordbruksutskottet om utvecklingen av resultatredovisningen för utgiftsområde 20 pågår även ett utvecklingsarbete i en arbetsgrupp med tjänstemän från och med målet att förbättra resultatredovisningen i budgetpropositionen . Enligt gruppens bedömning är det mycket positivt att utvecklingsarbetet fortsätter och att det sker i samarbete mellan och regeringen, både på politisk nivå och på tjänstemannanivå, eftersom det fortfarande finns behov av förbättringar i resultatredovisningens struktur och utformning. Gruppen ser i detta sammanhang positivt på den dialog som har påbörjats mellan regeringen och utskottet och menar att den är värdefull. Gruppen ser fram emot resultatet av fortsatta utvecklingsinsatser. Utvecklingsarbetet bör bl.a. leda till att utskottets möjligheter att bedöma mål, resultat och anslagsförslag förbättras. Gruppen vill understryka att en tydlig och klar resultatredovisning bidrar till en ökad förståelse för hur statliga anslagsmedel används och vilka resultat de får. Utskottet har tidigare slagit fast att regeringens resultatredovisning är ett viktigt underlag för budgetberedning, och det är därför viktigt att regeringens redovisning och bedömning har en klar och tydlig struktur som knyter samman mål, anslag och uppnådda resultat. vill gruppen betona att den har förståelse för att det i flera fall kan vara mycket svårt att redovisa kopplingar mellan mål, insatser och resultat, inte minst eftersom uppfyllandet av målen berör biologiska processer som får effekt efter att resurser har tilldelats åtgärder. utgår regeringens resultatredovisning från de miljökvalitetsmål som har beslutat om. Det är positivt med denna tydliga koppling till målen. Gruppen kan dock ånyo konstatera att det i resultatredovisningen är svårt att se vilka resultat som faktiskt har uppnåtts, särskilt inom klimatområdet. Exempelvis redovisas inte indikatorerna för de olika målen i budgetpropositionen. Gruppen vill här betona att utskottet framförde att det är viktigt att regeringen beaktar behov av resultatinformation. Gruppen noterar att regeringen aviserar att den avser att se över indikatorerna i syfte att få en tydligare och mer transparent redovisning. Gruppen utgår från att de synpunkter som har framförts i utskottets uppföljningar kommer att vara ett underlag för denna översyn. Det är vidare svårt att se vilka resultat som har uppnåtts specifikt genom de insatser som finansieras med de olika anslagen inom utgiftsområde 20. Gruppen inser att det kan vara svårt att göra en tydlig koppling mellan ett enskilt anslag och observerade resultat, men vill ändå framföra att denna redovisning borde kunna vidareutvecklas. Gruppen vill också understryka behovet av att kunna följa den långsiktiga utvecklingen av resultaten, t.ex. genom tidsserier. I resultatredovisningen för utgiftsområde 20 redovisas till stor del vilka insatser som vidtas eller planeras och till mindre del vilka resultat som faktiskt har uppnåtts. Gruppen vill här peka på vikten av att i redovisningen skilja på vad som är en insats och vad som är ett resultat av en insats. Det är vidare viktigt att om möjligt skilja det som ska ses som omvärldsfaktorer från det som ska ses som resultat. Enligt gruppens bedömning bör resultatredovisningen koncentreras till att i större utsträckning redovisa och bedöma faktiskt uppnådda resultat av genomförda statliga insatser. 3.1 Mål och anslag miljökvalitetsmål om hav i balans Regeringen redovisar resultat för havsmiljöfrågor fördelat på olika miljökvalitetsmål, i första hand Hav i balans samt levande kust och skärgård, Ingen övergödning, Giftfri miljö samt Ett rikt växt- och djurliv. Denna uppföljning är i första hand inriktad på målet Hav i balans samt en levande kust och skärgård. Den genomgång som görs nedan är således ingen heltäckande uppföljning av de miljökvalitetsmål som är väsentliga för en god havsmiljö. Enligt beslut innebär miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård att och ska ha en långsiktigt hållbar produktionsförmåga och att den biologiska mångfalden ska bevaras. Kust och skärgård ska ha en hög grad av biologisk mångfald, upplevelsevärden samt natur- och kulturvärden. Näringar, rekreation och annat nyttjande av hav, kust och skärgård ska bedrivas så att en hållbar utveckling främjas. Särskilt värdefulla områden ska skyddas mot ingrepp och andra störningar.11[ Se prop. 2000/01:130, bet. 2001/02:MJU3.] Regeringen har beslutat om preciseringar av miljökvalitetsmålet, vilka ska förtydliga innebörden av miljökvalitetsmålet och det miljötillstånd som ska nås i ett generationsperspektiv. Till grund för uppföljningen av miljökvalitetsmålet finns även fyra indikatorer, vilka redovisas på miljömålsportalen. Området Miljöpolitik ingår i utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård. Regeringen föreslår att sammanlagt anslås för området Miljöpolitik, vilket består av 17 anslag, varav ett är anslaget för åtgärder för havs- och vattenmiljö. Anslaget används för insatser för att förbättra, bevara och skydda havs- och vattenmiljöer. Tabell 1 Utgiftsutvecklingen för anslag 1:12 Åtgärder för havs- och vattenmiljö Belopp (tkr) Källa: Prop. 2010/11:1, prop. 2011/12:1 och prop. 2012/13:1 utg.omr. Dessutom genomförs insatser inom flera andra utgiftsområden i syfte att förbättra miljötillståndet. Som exempel kan nämnas landsbygdsprogrammet inom utgiftsområde 23. 3.2 Regeringens resultatredovisning för Hav i balans I detta avsnitt redovisas regeringens resultatredovisning för miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård i budgetpropositionen . Regeringen redovisar bl.a. följande: Utvecklingen av tillståndet i miljön är neutral. Inom flera områden är utvecklingen av tillståndet i miljön negativ, men regeringen bedömer att trenden för tillståndet i miljön för miljömålet som helhet är neutral. Mycket återstår innan det är ett bra miljötillstånd i samtliga kust- och havsvatten. Enligt bedöms av Sveriges kustvatten ha god eller hög ekologisk status. Situationen vad gäller belastningar av näringsämnen och föroreningar varierar för olika områden. Många aktörer och aktiviteter gör anspråk på att nyttja hav och kust och flera medför en påverkan på havens förmåga att leverera ekosystemtjänster. Det finns ingen övergripande sammanställning av restaureringsbehov och genomförda restaureringsprojekt i kustnära miljöer. Tillståndet för havets biologiska mångfald är inte gynnsamt. God bevarandestatus för typer och arter har i de allra flesta fall inte uppnåtts. Totalt har av territorialhavet och av den ekonomiska zonen ett marint områdesskydd i form av nationalpark, naturreservat eller Natura 2000-område. Det har fram inrättats sex fiskefria områden i . Kunskapen om kulturhistoriska lämningar under vatten är inte tillräcklig, men kunskapsläget om forn- och kulturlämningar uppvisar dock en positiv trend. invigs första kulturreservat. Friluftslivet har generellt mycket god tillgång till hav, kust och stränder. I tätorter och särskilt i städer nära vatten förtätas dock bebyggelsen vilket kan minska tillgängligheten till stränder. Strandlinjen är en ändlig resurs som gradvis tas i anspråk. Flera av miljöproblemen i havet påverkar också friluftslivet negativt. Till dessa hör övergödningen och ett alltför intensivt fiske på vissa fiskarter. Regeringen bedömer att det inte är möjligt att nå miljökvalitetsmålet till 2020 med de styrmedel som har beslutats eller planerats. 3.3 Utskottets tidigare ställningstaganden I förra årets uppföljning av resultatredovisningen gjorde miljö- och jordbruksutskottet följande påpekanden till regeringen när det gäller resultaten inom havsmiljöområdet. Utskottet konstaterade att tillståndet i haven har varit oroande. Vidare konstaterades att regeringen har uppgett att det är möjligt att inom en generation skapa förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålet Hav i balans samt levande kust och skärgård. Utskottet ansåg att det är viktigt att även i fortsättningen är pådrivande och målinriktat i havsmiljöarbetet, både internationellt och inom EU, samt att den nationella satsningen på havs- och vattenfrågor fortsätter. Regeringens resultatredovisning visade att fyra av de sju delmålen har nåtts, helt eller delvis. Utskottet betonade att det är viktigt att fisket bedrivs på ett långsiktigt hållbart sätt, och att det även i fortsättningen är angeläget att vidta åtgärder mot utkast av fisk. Enligt utskottet var det särskilt positivt att regeringen redovisade sin bedömning av måluppfyllelse. skulle lättare kunna bedöma resultaten om redovisningen innehöll en kort genomgång av uppnådda resultat och hur de har utvecklats över åren. En försvårande faktor för uppföljning av resultat inom bl.a. havsmiljöområdet är att insatserna styrs av flera olika mål, vilket gör att resultaten av insatserna redovisas på olika ställen i budgetpropositionens resultatredovisning. Det var därför svårt att få en överblick över resultatutvecklingen för sådana övergripande områden som t.ex. havsmiljö. Redovisningen av resultat för de olika delmålen borde utvecklas vidare. 3.4 Uppföljnings- och utvärderingsgruppens iakttagelser och bedömningar Gruppen kan konstatera att tillståndet i haven har varit oroande. Regeringens resultatredovisning visar att det inte är möjligt att nå miljökvalitetsmålet till 2020 med de styrmedel som har beslutats eller planerats. Gruppen delar regeringens bedömning att mycket återstår att göra innan det är ett bra miljötillstånd i samtliga kust- och havsvatten. Utskottet gjorde 2008 en uppföljning av statens insatser för havsmiljön. Ett flertal problem uppmärksammades, och har gruppen följt utvecklingen av resultaten inom havsmiljöområdet med särskilt intresse. Gruppen vill här betona vikten av att fortsätter att vara pådrivande och bedriver ett målinriktat arbete för att förbättra havsmiljön. Det är fortsatt viktigt att regeringen redovisar resultaten av insatserna och hur de utvecklas över åren för . 4.1 Mål och anslag har beslutat om miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan: Miljökvalitetsmålet innebär att halten av växthusgaser i atmosfären i enlighet med för klimatförändringen ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska uppnås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. har tillsammans med andra länder ett ansvar för att det globala målet kan uppnås.12[ Prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6.] Miljökvalitetsmålet preciseras med ett temperaturmål och ett koncentrationsmål. Den globala ökningen av medeltemperaturen begränsas till högst jämfört med den förindustriella nivån. ska verka internationellt för att det globala arbetet inriktas mot detta mål. klimatpolitik utformas så att den bidrar till att koncentrationen av växthusgaser i atmosfären på lång sikt stabiliseras på nivån högst 400 miljondelar koldioxidekvivalenter. Möjligheten att uppfylla miljökvalitetsmålet är till avgörande del beroende av internationellt samarbete och insatser i alla länder.13[ Prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28.] har tidigare beslutat om ett nationellt mål om utsläpp av växthusgaser för perioden 20082012, och beslutade om ett etappmål om utsläpp av växthusgaser för : Nationellt mål om utsläpp av växthusgaser för perioden 20082012: De svenska utsläppen av växthusgaser ska som ett medelvärde för perioden 20082012 vara lägre än utsläppen . Utsläppen ska räknas som koldioxidekvivalenter och omfatta de sex växthusgaserna enligt Kyotoprotokollet och FN:s klimatpanels (IPCC) definitioner. Delmålet ska uppnås utan kompensation för upptag i kolsänkor eller med flexibla mekanismer.14[ Prop. 2001/02:55, bet. 2001/02:MJU10.] Etappmål om utsläpp av växthusgaser för : Utsläppen av växthusgaser i , från verksamheter som inte omfattas av systemet för handel med utsläppsrätter, ska minska till 2020 jämfört med 1990.15[ Målet gäller för de verksamheter som inte omfattas av systemet för handel med utsläppsrätter, dvs. transporter, bostäder, avfallsanläggningar, jord- och skogsbruk och vattenbruk samt delar av industri m.m. För de verksamheter som omfattas av EU:s system bestäms ambitionen för minskningen av utsläpp gemensamt på EU-nivån inom ramen för handelssystemets regler.] Detta innebär att utsläppen av växthusgaser från dessa verksamheter ska vara ca koldioxidekvivalenter lägre jämfört med nivå. Minskningarna ska ske i och i form av investeringar i andra EU-länder eller flexibla mekanismer som mekanismen för en ren utveckling.16[ Prop. 2008/09:162, bet. 2008/09:MJU28.] Dessutom har EU gemensamt slagit fast mål för utsläppsminskningar till 2020 och 2050 som ska bidra till uppfyllelsen av. Av de 17 anslag som ingår i statsbudgetens område Miljöpolitik är några särskilt inriktade mot klimatområdet. Anslaget för klimatanpassning används till vissa förebyggande och kunskapshöjande insatser för att begränsa samhällets sårbarhet till följd av klimatförändringar. Anslaget får även användas till de administrativa kostnader som följer med insatserna. I årets budgetproposition föreslår regeringen att tillförs anslaget 20132016 för att tillgodose ökande krav på underlag för klimatanpassningsåtgärder. Anslaget för internationella klimatinvesteringar används till insatser som syftar till att uppfylla det svenska åtagandet till 2020 och framtida internationella klimatåtaganden genom att delta i, förbereda, genomföra, utvärdera och utveckla projekt och metoder för s.k. gemensamt genomförande och mekanismen för ren utveckling samt för att utveckla liknande mekanismer inom ramen för . I samma syfte får anslaget användas för förvärv av utsläppsutrymme. Anslaget används också för att utveckla systemet för handel med utsläppsrätter och för att finansiera övervakning i anknytning till internationell utsläppshandel. Anslaget får även användas till att bidra till finansieringen av den internationella transaktionsförteckningen (ITL) för registerhållning av transaktioner av s.k. Kyotoenheter. I årets budgetproposition redovisar regeringen att avtal om förvärv av ytterligare utsläppsutrymme behöver tecknas. För att kunna infria tidigare åtaganden i samband med internationella klimatinvesteringar föreslår regeringen att anslaget tillförs 2013. Anslaget 1:8 Supermiljöbilspremie används för att främja introduktionen av bilar med utsläpp av koldioxid under per kilometer. Regeringen föreslår att anvisas under anslaget . Vidare kan inom utgiftsområde 20 nämnas skatteutgiften Förmån av miljöanpassade bilar. Dessutom genomförs åtgärder för minskade utsläpp av klimatgaser inom flera andra utgiftsområden. 4.2 Regeringens resultatredovisning för klimatområdet Regeringen redovisar att tillståndet i miljön förändras i en negativ riktning. De globala utsläppen av växthusgaser fortsätter att öka och den globala årsmedeltemperaturen fortsätter att stiga. Regeringen bedömer att det inte är möjligt att nå miljökvalitetsmålet till 2020 med de styrmedel som har beslutats eller planerats. Det är mycket svårt att inom en generation skapa förutsättningar för att nå miljökvalitetsmålet. De globala utsläppen av växthusgaser måste enligt regeringen minska till 2050 jämfört med och vara nära noll vid seklets slut för att miljökvalitetsmålet ska kunna nås. Möjligheterna att nå miljökvalitetsmålet är därmed beroende av en global omställning till fossilbränslesnål energitillförsel och effektivare energianvändning. kommer fortsatt att arbeta aktivt för att nå en internationell överenskommelse som också innebär en större möjlighet till måluppfyllelse. Regeringen bedömer att det nationella målet för perioden 20082012 kommer att nås med marginal. Regeringen bedömer att etappmålet till 2020 ligger inom räckhåll. Enligt regeringens bedömning kan utsläppsminskningarna till stor del förklaras av den förda klimatpolitiken. Bland insatserna nämns koldioxid- och energibeskattningen, deponiförbudet för organiskt avfall samt utformningen av förmånsbeskattningen och den koldioxidrelaterade fordonsskatten. Regeringen redovisar vidare att trots betydande insatser för att minska utsläppen från transporter är dessa större än 1990. Dessutom har den tidigare trenden med minskning av uppvärmningsrelaterade utsläpp brutits. Regeringen avser att återkomma till frågan om det behövs nya åtgärder i samband med den kontrollstation för klimatpolitiken som genomförs 2015. 4.3 Utskottets tidigare ställningstaganden I förra årets uppföljning av resultatredovisningen betonades att utskottet i olika sammanhang har uttryckt sin oro över att de globala utsläppen av växthusgaser ökar. lyfte man fram att det är glädjande att de svenska utsläppen minskar. Utifrån vad som framkom i fjolårets uppföljning kunde utskottet bekräfta sina tidigare bedömningar. Utskottet framförde att det är av stor betydelse att utskottet får fortlöpande information för att löpande kunna följa den fortsatta händelseutvecklingen. Utskottet tog även upp att med anledning av en redogörelse från hade gett regeringen till känna att frågan om hur det samlade överskottet av utsläppsrätter ska hanteras bör underställas för beslut, och att regeringen ännu inte hade lämnat förslag om hur överskottet ska hanteras. Mot den bakgrunden ville utskottet särskilt lyfta fram att det är positivt att regeringen avser att utveckla återrapporteringen till vad gäller utsläpp av växthusgaser. Utskottet utgick från att frågan om hur ett eventuellt kommande överskott ska hanteras kommer att underställas i enlighet med tidigare beslut. 4.4 Uppföljnings- och utvärderingsgruppens iakttagelser och bedömningar Gruppen konstaterar utifrån regeringens redovisning att tillståndet i miljön förändras i en negativ riktning. De globala utsläppen av växthusgaser fortsätter att öka och den globala årsmedeltemperaturen fortsätter att stiga. Förbättringstakten är inte tillräcklig för att nå uppsatta mål för transportsystemets klimatpåverkan. Gruppen ser med oro på den av regeringen redovisade utvecklingen inom transportområdet. konstaterar gruppen att regeringen under utgiftsområde 23 redovisar att utsläppen av metan och lustgas från det svenska jordbruket minskade 2010 i jämförelse med 1990, främst på grund av ett minskat antal nötkreatur och svin.