bet · H001SkU6 · 2012-11-27 00:00:00 — 2012/13:SkU6 om klimatrelaterade skatter I betänkandet behandlar utskottet regeringens skrivelse 2011/12:150 om klimatrelaterade skatter jämte en följdmotion med yrkande bl.a. om att det ska införas ett klimatpolitiskt ramverk liknande det som finns på det finanspolitiska området. Utskottet avstyrker motionen och föreslår att lägger skrivelsen till handlingarna. Till betänkandet har lämnats en reservation (MP, V) och ett särskilt yttrande (V). Utskottets förslag till riksdagsbeslut avslår motion 2012/13:Sk1 yrkandena 1 och 2 samt lägger skrivelse 2011/12:150 till handlingarna. Reservation (MP, V) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (M), (S), (M), (S), (M), (S), (FP), (S), (C), (M), (KD), (SD), (V), (MP) och (S). Ärendet och dess beredning I ärendet behandlar utskottet regeringens skrivelse 2011/12:150 om klimatrelaterade skatter jämte en motion (MP) som har väckts med anledning av skrivelsen. Motionärernas förslag till riksdagsbeslut framgår av bilagan. Under beredningen av ärendet har utskottet informerats av riksrevisor med medarbetare om skatter Vem betalar? (RiR 2012:1). anmälde till utskottet att (RiR 2012:1) Klimatrelaterade skatter Vem betalar? kommit in till . Kammarkansliet överlämnade rapporten till regeringen för yttrande i enlighet med den hanteringsordning som tillämpas /11. Granskningsrapporten anmäldes i utskottet vid sammanträde . Regeringen överlämnade till skrivelsen 2011/12:150 om klimatrelaterade skatter. I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser i granskningsrapporten skatter Vem betalar? (RiR 2012:1). Regeringen instämmer delvis i iakttagelser. Regeringen anser att principen om att förorenaren betalar är en riktig utgångspunkt i miljö- och klimatpolitiken och därmed att koldioxidskatten är central. Regeringen vill också betona att EU:s system för handel med utsläppsrätter utgör det primära styrmedlet för att stimulera utsläppsminskningar för verksamheter inom handelssystemet, vilket innebär att koldioxidskatt i princip inte bör användas för sådana verksamheter. Regeringen fortsätter arbetet med att samordna de ekonomiska styrmedlen på klimat- och energiområdet så att styrningen blir mer samhällsekonomiskt effektiv och leder till att de klimat- och energipolitiska målen uppnås. Det fortsatta analysarbetet har hög prioritet inom . Regeringen arbetar kontinuerligt med att förtydliga utsläppsrapporteringen och göra uppskattningarna av utsläppen utanför handelssystemet enklare att följa. Det anför om ansvar för samordning av analyser och samlad rapportering samt samspelet mellan styrmedel i förhållande till utsläppen är angeläget. Utskottets förslag i korthet avslår motionsförslaget om att ett klimatpolitiskt ramverk ska införas och att regeringen ska återkomma till med ett förslag till strategi om hur man långsiktigt kan sträva mot en likvärdig klimatbeskattning. lägger skrivelsen till handlingarna. Jämför reservation (MP, V) och särskilt yttrande (V). Utgifterna för klimatrelaterade skatter är ojämnt fördelade. Näringslivet orsakar ungefär fyra femtedelar av koldioxidutsläppen, men hushållen får betala nästan hälften av de klimatrelaterade skatterna. Företag inom EU:s system för handel med utsläppsrätter har lägre utgifter för klimatrelaterade skatter än företag utanför handelssystemet. Principen om att förorenaren betalar gäller inte alltid för näringslivet. Utgifter för klimatrelaterade skatter utgör en liten del av näringslivets totala kostnader. Utgifterna för energi- och koldioxidskatter var av företagens totala kostnader 2009. Många företag har i praktiken lägre kostnader för klimatrelaterade skatter än vad de betalar in till staten på grund av avdragsrätten vid inkomsttaxeringen. Det finns ett nationellt handlingsutrymme att besluta om att av utsläppsrätterna inom handelssystemets andra period (20082012) ska auktioneras ut. Enligt bl.a. och är auktionering en bättre tilldelningsmetod än gratis tilldelning, och den bidrar till att uppfylla principen om att förorenaren betalar. och 20 andra medlemsstater har valt att inte auktionera några utsläppsrätter. Företagen inom handelssystemet har i praktiken betalat mycket lite, i vissa fall ingenting, för utsläppen, beroende på nedsättningar och undantag i beskattningen. Det beror också på att svenska företag har fått helt gratis tilldelning av utsläppsrätter och att tillgången på utsläppsrätter har varit god eftersom utsläppstaket har varit högt i förhållande till de faktiska utsläppen. Rapporten belyser effekterna av omläggningen 2009 av de klimatrelaterade skatterna . Näringslivet beräknas få ökade utgifter med motsvarande ca . Företag inom handelssystemet beräknas totalt sett få minskade utgifter, medan företag utanför handelssystemet får ökade utgifter. Hushållen betalar i skatt per ton utsläppt koldioxid, medan företag inom industri och energisektorn betalar per ton. Hushållens totala utgifter till följd av skatteomläggningen 2009 beräknas öka med för energi- och koldioxidskatt på bränslen och drivmedel samt fordonsskatt. Den proportionella fördelningen mellan olika hushållstyper påverkas inte nämnvärt. På lång sikt har skatteomläggningen 2009 inte någon nämnvärd påverkan på ekonomin som helhet. Omläggningen av koldioxidskatten 2009 har ökat dess kostnadseffektivitet i förhållande till det nationella klimatmålet utanför handelssystemet, dvs. målet att utsläppen av växthusgaser ska ha minskat 2020 jämfört med . Regeringens och myndigheternas redovisning ger inte en helhetsbild av kostnader för och effekter av klimatrelaterade skatter. Redovisningen till av näringslivets och hushållens kostnader för utsläppen är otydlig och ofullständig. Det har inte redovisats någon samlad, tydlig bild av fördelningen av kostnaderna mellan hushållen och näringslivet eller inom näringslivet. När det gäller fördelningseffekterna finns det dock vissa begränsade kartläggningar i kontrollstationerna 2004 och 2008. Regeringen har inte rapporterat någon samlad bild av hur näringslivets kostnader påverkas av handelssystemet. Det ackumulerade överskottet motsvarar koldioxidutsläpp och bedöms vara värt för perioden 20052010. Det innebär en betydande förmögenhetsöverföring som inte har rapporterats. Regeringen har inte pekat ut någon myndighet eller något departement som ska ansvara för en samlad rapportering av kostnader och effekter av de klimatrelaterade skatterna, handelssystemet eller samspelet mellan dessa styrmedel i förhållande till utsläppen. Det saknas en sammanhållen bild eftersom ingen har ett helhetsansvar för en sådan rapportering. Myndigheterna har i vissa delar kartlagt effekterna av skatteomläggningen 2009 men det saknas en övergripande sammanställning och analys. Regeringens återrapportering fokuserar på 2020-målet men man har inte preciserat någon bana för hur den långsiktiga visionen till 2050 ska uppfyllas. har dock fått i uppdrag att ta fram en färdplan för ett utan nettoutsläpp av växthusgaser 2050. En särskild referensgrupp har tillsats för en dialog om målet för ett utan nettoutsläpp . är det inte möjligt att följa de klimatrelaterade skatternas bidrag till etappmålet 2020. Uppföljningen av 2020-målet försvåras av att rapportering av utsläpp från verksamheter utanför handelssystemet delvis är svår att följa. Vidare är allmänna jämviktsmodell EMEC otillräcklig för att analysera fördelningseffekter av handelssystemet, bl.a. eftersom branscherna i modellen inte är uppdelade mellan den handlande och den icke handlande sektorn. Regeringen bör samlat rapportera hur stora förorenarnas kostnader för klimatrelaterade skatter och utsläppsrätter är i förhållande till utsläppens storlek. Rapporteringen bör omfatta näringslivet och hushållen, olika hushållstyper, olika branscher inom näringslivet samt den handlande och den icke handlande sektorn. Rapporteringen är viktig för att bestämma en ändamålsenlig sammansättning och omfattning av olika styrmedel så att klimatmålet kan nås till rimliga kostnader. Den är också viktig för att t.ex. bedöma om kompensationskrav från olika grupper är välgrundade och om det finns risk för koldioxidläckage. Därutöver behövs underlag för förhandlingar om utformningen av EU:s handelssystem för kommande handelsperioder. Regeringen bör säkerställa att myndigheterna lämnar underlag till regeringen som möjliggör en sådan rapportering. Regeringen bör peka ut ett tydligt ansvar för samordning av kontinuerlig datainsamling, analyser och samlad rapportering av kostnader för och effekter av de klimatrelaterade skatterna, handelssystemet för utsläppsrätter och samspelet mellan dessa styrmedel i förhållande till utvecklingen av utsläppen. Detta behövs eftersom de analyser som görs är fragmentariska och inte ger den övergripande bild som skulle behövas för att fatta välgrundade beslut så att klimatåtgärderna kan bli mer effektiva. Samordningsansvaret bör pekas ut så att arbetet med att precisera och bygga upp nödvändigt statistiskt underlag och relevanta analysverktyg säkerställs till den fördjupade rapporteringen i kontrollstation 2015. Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen instämmer delvis i iakttagelserna. Analyser som belyser fördelningseffekter av regeringens politik är viktiga. Det är begränsade långsiktiga effekter av skatteomläggningen som granskas, både för näringslivet och för hushållen. Arbetet med skatteomläggningen fokuserade på att dels ta fram principer för utformning av effektiva skatter på klimat- och energiområdet, dels förändra skattesystemet så att det skulle bli mer träffsäkert och ändamålsenligt. Skatteomläggningen förväntades inte medföra några stora effekter på ekonomin som helhet. Klimat- och energipolitiken är dock områden med potentiellt stora fördelningseffekter, och det finns därför anledning att se över behovet av ytterligare analyser samordning och insamling av data. Enligt rapporten betalar hushållen i skatt per ton utsläppt koldioxid medan företag inom industri- och energisektorn betalar per ton. Dessutom har företagen som ingår i EU:s handelssystem med utsläppsrätter enligt rapporten fått ett sammanlagt överskott på motsvarande . Frågan är hur detta förhåller sig till principen om att förorenaren betalar. Principen om att förorenaren betalar är en riktig utgångspunkt för miljö- och klimatpolitiken. I de ovan redovisade beloppen ingår koldioxidskatt samt energiskatt på både el och bränslen. Endast koldioxidskatten är direkt motiverad av klimatpolitiska skäl. Den generella koldioxidskattenivån motsvarar per ton. Den större andelen av utgifterna för hushållen härrör alltså från energiskatt. För koldioxidskatten gäller principen om att förorenaren betalar i stor utsträckning. Den skatteomläggning som beslutades av innebar en minskning av nedsättningar av koldioxidskatten för bl.a. industri utanför handelssystemet samt jord- och skogsbruk. Här följs och förstärks principen om att förorenaren betalar i praktisk politik. En betydande del av de skillnader i klimatrelaterade kostnader som rapporten pekar på beror på att industrin inom handelssystemet inte betalar någon koldioxidskatt, som utsläppsrättspriset varit lågt. Till skillnad från verksamheter utanför handelssystemet regleras utsläppen inom handelssystemet på EU-nivå. Systemet är centralt för uppfyllelsen av EU:s energi- och klimatmål. I handelssystemet ingår bl.a. energiintensiva industrier och energisektorn. Handelssystemet sätter ett tak för utsläppen av koldioxid. Eftersom taket är lägre än de framtida utsläpp som skulle uppstå vid business as usual från de anläggningar systemet omsluter skapas en knapphet och ett pris på utsläppsrätter. Genom att marginella åtgärdskostnader utjämnas mellan olika anläggningar i systemet uppnås kostnadseffektivitet inom handelssystemet. Handelssystemets funktionssätt innebär att klimatrelaterade skatter inom systemet inte påverkar volymen av sektorns koldioxidutsläpp. Om ensidigt gör skattehöjningar omfördelas utsläppen endast mellan anläggningar inom handelssystemet. Ensidiga nationella skatter eller andra åtgärder innebär att nationella åtgärder med högre kostnader tränger undan andra, billigare åtgärder på andra håll i systemet. Nettoeffekten blir att priset och effektiviteten i systemet försvagas och att anläggningar i mindre ambitiösa medlemsstater gynnas. Det låga priset på utsläppsrätter kan vara problematiskt om det består eftersom det minskar incitamenten att investera i teknik med låga koldioxidutsläpp. Nationella koldioxidskatter inom handelssystemet är inte en effektiv motåtgärd. Rapportens beskrivning och kritik rör huvudsakligen handelssystemets uppbyggnadsperiod. I nästa handelsperiod, med start , kommer av utsläppsrätterna att auktioneras ut. Andelen ska därefter öka över tiden. Den energiintensiva industrin kommer dock i fortsättningen att tilldelas gratis utsläppsrätter utifrån riktmärken som baseras på de mest koldioxideffektiva anläggningarna inom respektive sektor. Däremot kommer merparten av utsläppsrätterna för energisektorn att auktioneras ut. Det är viktigt att notera att tilldelningsprincipen inte påverkar handelssystemets effektivitet utan endast kostnadsfördelningen. Det överskott av gratis tilldelade utsläppsrätter som redovisas i rapporten härrör från årliga redovisning, som görs som en avräkning mot faktiska utsläpp för anläggningar inom systemet. Överskottet har uppkommit dels genom att den ekonomiska utvecklingen varit svagare än förutsett, dels som ett resultat av företagens anpassning till att ett knapphetsvärde uppkommit på utsläppsutrymmet inom systemet. Beloppet på kan därför inte anses som en förmögenhetsöverföring. Enligt rapporten saknas en samlad redovisning av näringslivets kostnader för koldioxidbeskattning och utsläppsrätter. I dessa styrmedels funktion ligger att enskilda företag förhåller sig till ett givet pris. Med utgångspunkt i uppskattade kostnader anpassar företagen produktionen, utan att sådana kostnader behöver redovisas till eller uppskattas av staten. En ändamålsenlig användning av styrmedel utgår från hur företag och hushåll reagerar på marginalen, dvs. att incitament ges att minska utsläpp oavsett hur mycket företag och hushåll totalt släpper ut. Koldioxidskatten utanför handelssystemet bör i allt väsentligt vara heltäckande på så sätt att alla hushåll och företag möter samma kostnad för att släppa ut ett ton koldioxid. Eftersom företag möter olika kostnader för utsläpp av koldioxid i olika länder uppstår risken för koldioxidläckage. Vid risk för koldioxidläckage finns skäl att differentiera priset på koldioxid och att tilldela vissa industrier utsläppsrätter gratis eller med andra metoder motverka icke önskvärda koldioxidläckage. Företag som producerar homogena varor för världsmarknaden till ett världsmarknadspris har små möjligheter att föra över kostnader på konsumenterna. Inom sådana branscher kan små kostnadsökningar leda till betydande tapp i marknadsandelar. Följden kan bli ett koldioxidläckage. Enligt rapporten är uppskattningar av utsläppen utanför handelssystemet svåra att följa. Statistiken uppdateras kontinuerligt av . Svårigheterna kan hänga samman med att utsläppen från verksamheter utanför handelssystemet har minskat över tiden genom att utsläppshandelns omfattning vidgats. Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Principen om att förorenaren betalar är en riktig utgångspunkt i miljö- och klimatpolitiken. Koldioxidskatten kommer därför att vara ett centralt styrmedel även utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter. För verksamheter inom handelssystemet kommer det pris som detta system skapar att utgöra det primära styrmedlet för att stimulera utsläppsminskningar. Arbetet med att samordna de ekonomiska styrmedlen på klimat- och energiområdet fortsätter så att den önskvärda styrningen blir mer samhällsekonomiskt effektiv och leder till att de klimat- och energipolitiska målen uppnås. Det fortsatta analysarbetet har hög prioritet. ska styrmedlens effektivitet och behovet av kompletteringar bedömas, dels för arbetet till 2020 vid kontrollstation 2015, dels i det mer långsiktiga arbetet med en färdplan till 2050 och visionen om inga nettoutsläpp av växthusgaser 2050. pågår ett utvecklingsarbete i syfte att bättre följa upp fördelningseffekter av energi- och koldioxidbeskattningen. verkar kraftfullt inom EU för att det gällande energiskattedirektivet ska ändras. Energiskattedirektivet är föråldrat och inte samordnat med andra mål på klimat- och energiområdet. Om direktivet inte ändras blir det svårare och medför högre kostnader för EU att nå de uppsatta målen. Kommissionens förslag till ändrat energiskattedirektiv innebär bl.a. att det blir obligatoriskt för alla EU:s medlemsstater att införa koldioxidskatt för verksamheter utanför handelssystemet. har liksom huvuddelen av medlemsstaterna avstått från att utnyttja optionen att auktionera av tilldelningen under andra perioden (20082012). har dock, under andra perioden, reserverat fri tilldelning till industrin, som är utsatt för internationell konkurrens. Energisektorn är däremot hänvisad till marknaden för inköp av utsläppsrätter. För perioden som inleds 2013 har regelverket harmoniserats på EU-nivå, och fördelningen av utrymme styrs av företagens specifika utsläpp per produkt. Detta fördelningssätt gynnar svenska företag och ska inte ses som ett yrkande från regeringen på ökat utrymme för utsläpp. Över tiden förutsätter regelverket att andelen utsläppsrätter som auktioneras ökar. Denna ökning kommer att leda till ett ökat medvetande om kostnaderna för utsläpp och att principen om att förorenaren betalar följs i större utsträckning. Regeringen arbetar kontinuerligt med att förtydliga utsläppsrapporteringen och göra uppskattningarna av utsläppen utanför handelssystemet enklare att följa. Det som anförs i rapporten om ansvar för samordning av analyser och samlad rapportering samt samspelet mellan styrmedel i förhållande till utsläppen är angeläget. Regeringen anser därmed att granskningsrapporten är slutbehandlad. I motion 2012/13:Sk1 av m.fl. (MP) yrkande 1 föreslås att det införs ett klimatpolitiskt ramverk som i stora delar liknar det ramverk som finns i finanspolitiken. Det är enligt motionärerna viktigt att följa upp de klimatrelaterade skatterna eftersom skatterna har en central roll i arbetet med att genomföra effektiva klimatåtgärder och påverka klimatförändringarna. Regelverket som definierar hur, var och när regeringen ska följa upp och redovisa skatternas effekter är bristfälligt, vilket även framgår av andra rapporter om klimatpolitiken. På punkt efter punkt kritiseras politiken för att den inte leder mot målen, är ineffektiv och saknar transparens. I motionen föreslås vidare (yrkande 2) att regeringen återkommer till med ett förslag till strategi om hur man långsiktigt kan sträva mot en likvärdig klimatbeskattning. Den ojämna klimatbeskattningen av privatpersoner och näringslivet är problematisk. Principen bör enligt motionen vara en likvärdig klimatbeskattning oberoende av vem som beskattas, som man måste ta hänsyn till de specifika förutsättningarna för näringslivet. Den skatteomläggning som beslutades av lade fast viktiga principer för utformningen av effektiva skatter på klimat- och energiområdet och innebar förändringar mot ett mer träffsäkert och ändamålsenligt skattesystem. Att förorenaren betalar var utgångspunkten för miljö- och klimatpolitiken. Hushåll och företag som belastar miljön mycket ska också betala mer i miljöskatt. Vid omläggningen togs flera steg för att minska skillnaderna mellan hushållens och företagens kostnader för att släppa ut koldioxid. Utskottet anser att arbetet med att öka effektiviteten i styrningen bör fortsätta enligt de principer som lades fast 2009. Motionärerna efterfrågar en strategi för en likvärdig klimatbeskattning av privatpersoner och näringslivet. Utskottet erinrar om att koldioxidskatten utgår från en generell nivå, som en lägre nivå gäller för industrin utanför handelssystemet som beaktar risken för koldioxidläckage, dvs. risken för att utsläpp flyttar ut till länder som inte är bundna av utsläppsrestriktioner. Skatteomläggningen 2009 innebar en minskning av industrins, jordbrukets och skogsbrukets nedsättningar. Hushållens utgifter härrör till övervägande delen från energiskatt en skatt som inte är klimatrelaterad. Skillnaden i kostnader mellan hushåll och företag beror även på att industrin inom handelssystemet inte betalar någon koldioxidskatt, som priset på utsläppsrätter har varit lågt. Priset på utsläppsrätter kommer sannolikt att öka när den ekonomiska utvecklingen på nytt tar fart som en allt större andel av utsläppsrätterna kommer att auktioneras ut. Att införa en nationell koldioxidskatt inom ramen för handelssystemet är enligt utskottet inte en lämplig åtgärd för att minska kostnadsskillnaderna. Motionsförslaget om att införa ett klimatpolitiskt ramverk återfinns även i budgetmotion 2012/13:Fi303 som har behandlats av finansutskottet (bet. 2012/13:FiU1 s. 104). hänvisar i sitt betänkande till att det redan bedrivs ett systematiskt arbete på området genom det s.k. miljömålssystemet, vars syfte är att åstadkomma ett strukturerat miljöarbete och en systematisk uppföljning av miljöpolitiken där klimatfrågan ingår som ett prioriterat område. hänvisar också till beslut om en ny struktur för miljöarbetet samt till miljömålsberedningens (dir. 2010:74) uppdrag att utveckla strategier med etappmål, styrmedel och åtgärder inom prioriterade områden. delar finansutskottets synpunkter. noterar i övrigt det pågående arbetet med att förbättra uppföljningen av fördelningseffekter av energi- och koldioxidbeskattningen och att förtydliga utsläppsrapporteringen. Utskottet noterar slutligen även regeringens uppfattning om ansvar för samordning av analyser och samlad rapportering av kostnader för och effekter av klimatrelaterade skatter. Utskottet avstyrker motionen och föreslår att lägger skrivelsen till handlingarna. Utskottets förslag till riksdagsbeslut och ställningstaganden har föranlett följande reservation. om klimatrelaterade skatter (MP, V) av (V) och (MP). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut borde ha följande lydelse: tillkännager för regeringen som sin mening vad som anförs i reservationen. Därmed bifaller motion 2012/13:Sk1 yrkandena 1 och 2 samt lägger skrivelse 2011/12:150 till handlingarna. och anser att kritiken i om klimatrelaterade skatter i stora stycken är befogad och föranleder åtgärder på flera plan. I sitt svar till undviker regeringen att ge konkreta svar på de förslag och påpekanden som förs fram i rapporten. Regeringen har ansvar för att man får relevant och korrekt information från myndigheter. Om så inte är fallet beror det på de regler och direktiv som regeringen har satt upp för myndigheterna. Uppföljningen av klimatrelaterade skatter är av yttersta vikt eftersom skatterna har en central roll för att effektiva klimatåtgärder vidtas som påverkar klimatförändringarna. Det regelverk som definierar hur, var och när regeringen ska följa upp och redovisa skatternas effekter är bristfälligt, vilket åskådliggörs inte minst av att regeringen helt förbigår kritik utan åtgärder. Vi anser att regelverket behöver göras mer stringent och tydligt och föreslår därför att det införs ett klimatpolitiskt regelverk liknande det ramverk som finns i finanspolitiken. Det klimatpolitiska ramverket bör ange tydliga regler för exempelvis hur uppföljning och redovisning ska ske. Vi anser att de nationella klimatskatterna alltför snabbt har fasats ut med tanke på utsläppshandelns utveckling. Effekterna av detta syns tydligt. Ett alltför lågt pris på utsläppsrätterna och en för stor tilldelning innebär sammantaget att det skapas snedvridande effekter mellan de verksamheter som befinner sig inom utsläppshandeln och de som ligger utanför. Det riskerar att bidra till högre utsläpp och till att klimatmålen inte nås. Vi anser att den ojämna klimatbeskattningen av privatpersoner och näringslivet är problematisk.