bet · GZ01KU21 · 2012-06-07 00:00:00 — I det sammanhanget har rådet stött på den felaktiga uppfattningen att kravet på en konsekvensutredning är lägre när regelgivningen styrs av eller andra internationella överenskommelser. I sin årsrapport gör även den reflektionen att konkreta krav i utredningsdirektiven ökar förutsättningen för att kommande betänkanden innehåller en konsekvensutredning av hög kvalitet. De nya tilläggsdirektiv för som beslutades innebär en viss begränsning av granskningens omfattning men framför allt att rådet ska komma in tidigare i processen med råd och stöd till regelgivaren. menar att rådgivningen är uppskattad och att god utbildning leder till bättre resultat. Vidare konstaterar att en stor del av det krångel som företagen möter i sin vardag har sin grund i regelgivning på EU-nivå. Rådet anser att program för regelförenkling måste förnyas, att EU:s regelgivning måste utsättas för en oberoende granskning och att ansvaret för godtagbara konsekvensutredningar måste omfatta alla EU-regelgivare (dvs. kommissionen, rådet och ). Slutligen påpekar att man inte vet om det går att uppnå regeringens målsättning att företagens administrativa kostnader ska minska (se skr. 2009/10:226), men det finns tecken på att kvaliteten på regelgivningen har lyft jämfört . om regelförenkling för företag har i sin rapport för företag regeringen är fortfarande långt från målet (RiR 2012:6) granskat regeringens arbete med att förenkla reglerna för företag . Granskningen visar att regeringen inte har nått målet med arbetet, dvs. att åstadkomma en märkbar och positiv förändring i företagens vardag. Av granskningen framgår att av företagen inte har märkt någon förändring i regelbördan eller anser att reglerna har blivit svårare . anser att reglerna har blivit enklare. Företagen tycker att redovisning och bokföring är särskilt betungande och näst mest betungande är skatte- och momsregler. En orsak till att arbetet med att förenkla reglerna inte har kommit längre är att regeringen har fokuserat för mycket på de administrativa kostnaderna, vilka bara är en del av företagens kostnader för regler. Regeringen har inte fokuserat arbetet mot de regelområden som är mest prioriterade av företagen. Enligt bedömning har arbetet inte utformats på ett strategiskt riktigt sätt. Inom skatteområdet, som är centralt för företagen, har de administrativa kostnaderna ökat. Här finns det en konflikt mellan målet om en effektivare skattekontroll, som ska minska svartarbete och skattefusk, och sänkta administrativa kostnader för företagen. granskning visar att effekterna för företag inte är tillräckligt belysta i beslutsunderlagen till nya regler. Utifrån granskningens iakttagelser och slutsatser rekommenderar regeringen att arbeta mer strategiskt genom att utveckla och införa delmål och indikatorer för att följa upp regelförenklingsarbetet mot det övergripande målet, utöver mätningarna av de administrativa kostnaderna; ser positivt på att regeringen har inlett ett sådant arbete. rekommenderar även regeringen att tydligt prioritera tunga regelområden och fokusera mer på regelbördan i lagar och förordningar samt att skärpa tillämpningen av konsekvensförordningen och motsvarande regler så att konsekvensutredningarna uppfyller kraven på att redovisa förslagens effekter för företagen och att uppföljningen av befintligt regelverk stärks. Slutligen rekommenderar regeringen att överväga att bredda mandat så att rådet i sina yttranden beaktar samtliga konsekvenser av regelgivning för företag, inte enbart företagens administrativa kostnader. Enligt uppgifter från kammarkansliet överlämnades rapporten till regeringen . Enligt 4 kap. 18 a § tredjefjärde styckena riksdagsordningen följer att regeringen ska lämna en skrivelse till för varje granskningsrapport över effektivitetsrevisionen som talmannen lämnar till regeringen. I skrivelsen ska regeringen redovisa för vilka åtgärder regeringen har vidtagit eller avser att vidta med anledning av iakttagelser. Regeringens skrivelse ska lämnas till från det att regeringen har mottagit rapporten. Vid beräkning av fristen ska månader inte räknas in. Statskontorets uppdrag att utvärdera verksamhet beslutade regeringen att ge Statskontoret i uppdrag att utvärdera verksamhet. Uppdraget är ett steg i att skapa förutsättningar för en mer ändamålsenlig och kostnadseffektiv regelgivning. I uppdraget ingår även att utvärdera rollfördelningen mellan , och i syfte att optimera och effektivisera arbetsprocesserna för konsekvensutredningar. Av direktiven för framgår att regeringen avser att utvärdera effekterna av verksamhet. Av framgår att mer än varannan konsekvensutredning fortfarande underkänns. I granskning av regelförenklingsarbetet rekommenderas att regeringen överväger att bredda mandat. Statskontorets utvärdering förväntas bl.a. ge ett underlag som kan användas i det fortsatta arbetet med att öka konsekvensutredningarnas kvalitet. Utvärderingen ska även ge ett underlag för det fortsatta arbetet med att, vid behov, optimera och effektivisera verksamhet och mandat samt de övriga aktörernas arbete med konsekvensutredningar . Statskontoret ska redovisa sitt uppdrag till . Av kommissionens arbetsprogram, KOM(2011) 777, framgår att den avser att dels lägga fram 28 förslag till förenklingar , dels dra tillbaka ett antal föråldrade och nedprioriterade förslag till bl.a. direktiv och förordningar. Förteckningar över de ovannämnda förslagen till förenklingar och föråldrade förslag återfinns i bilagorna II och III i arbetsprogrammet. Av arbetsprogrammet framgår även att konsekvensbedömningar nu blivit standard i kommissionens arbete och att minimitiden för remisser förlängs . Kommissionen kommer särskilt att utreda hur EU-bestämmelserna påverkar småföretagen och vid behov föreslå undantag eller skräddarsydda lösningar för mikroföretag. Vidare kommer även de första resultaten av kontrollerna av bestämmelsernas ändamålsenlighet att redovisas. Vad gäller frågan om regelförenkling inom ramen för unionssamarbetet kan i sammanhanget påpekas att i sin granskning av arbetet med regelkvalitet och regelförenkling konstaterade bl.a. att det samarbete mellan många länder som Europeiska unionen innebär för svensk del har fört med sig vissa svårigheter att upprätthålla kraven på enkelhet och klarhet i reglerna samt att det även finns en risk att genomförandet av EG-rättsliga regler leder till en mer omfattande reglering i än som är nödvändig. Utskottet framhöll då att det inom Europeiska unionen emellertid bedrivs ett betydelsefullt arbete i syfte att förenkla gällande regler och förbättra ny lagstiftning. Utskottet betonade det angelägna i att den svenska hållningen i unionssamarbetet innebär att kraven på enkelhet och klarhet hävdas med kraft (bet. 2005/06:KU10 s. 48). beslutade att inte avge ett yttrande men erinrar genom protokollsutdrag om vad det sistnämnda utskottet tidigare framhållit om vikten av att regeringen gör ansträngningar för att undvika en onödig tidsutdräkt när det gäller att hörsamma tillkännagivanden. Om det trots detta skulle dra ut är det angeläget att regeringen lämnar fullgod information i redogörelsen om orsakerna till fördröjningen. Detta gäller för näringsutskottets del särskilt ett tillkännagivande om att regeringen bör granska effekterna av de olika klimat- och energipolitiska styrmedlen för den internationellt konkurrensutsatta elintensiva industrin (bet. 2008/09:NU8 mom. 3, rskr. I det fallet har regeringen ännu inte beslutat om att genomföra den efterfrågade granskningen (skr. 2011/12:75 s. 107). Förstärkt granskning av regeringens redogörelse Vid behandling av regeringens redogörelse för behandlingen av skrivelser till regeringen (skr. 2009/10:75) framhöll den betydelse regeringens rapportering om huruvida riksdagsskrivelser är slutbehandlade eller inte och om de beredningsåtgärder som genomförts eller planeras har för att ska kunna avgöra om regeringen genomfört de beslut som fattat (bet. 2009/10:KU21 s. 23). Utskottet uttalade då mot denna bakgrund sin avsikt att förstärka sin granskning av redogörelsen. Av tidigare uppföljnings- och utvärderingsprojekt som utskottet genomfört framgår att tillkännagivanden är av särskilt intresse (se bet. 2005/06:KU34). Även regeringen har framhållit att vid utvärderingen och uppföljningen av beslut tilldrar sig regeringens åtgärder med anledning av tillkännagivanden till regeringen ett särskilt intresse (se t.ex. skr. 2010/11:75 s. 3). Mot bakgrund av det ovannämnda redogör utskottet i det följande för sin förstärka granskning av innehållet i regeringens redogörelse i den aktuella skrivelsen (skr. 2011/12:75) och tidigare skrivelser. Granskningen fokuserar särskilt på regeringens behandling av tillkännagivanden. Ordningen med tillkännagivanden var föremål för ett omfattande uppföljnings- och utvärderingsarbete av . Detta arbete redovisades i en promemoria (bet. 2005/06:KU34 bil. Promemorian sammanfattas i det följande. I promemorian görs en genomgång av tillkännagivanden till regeringen sedan regeringsformen trädde i kraft (studien granskar tre tidsperioder: 19751979/80, 1988/891992/93 och 2000/012004/05). En märkbar nedgång i antalet tillkännagivanden kan noteras . Antalet har minskat från ca 1 300 /80 till färre än 400 /012004/05. Som tänkbara bidragande orsaker till denna nedgång anges dels att de socialdemokratiska regeringsförslagen under den senare delen av den studerade perioden förbereddes i samråd med samarbetspartierna och , dels att den reformerade budgetprocessen inneburit att genom ett enda beslut fattar beslut om utgiftsramar och utgiftstak, vilket enligt utvärderingen förefaller ha minskat oppositionspartiernas möjligheter att söka majoriteter för sina förslag. Vidare diskuteras i promemorian om det skett en attitydförändring bland riksdagsledamöterna. Trots det minskade antalet tillkännagivanden konstaterar att tillkännagivandena inte åtgärdas snabbare av regeringen . Tvärtom tycks de genomsnittliga handläggningstiderna ha förlängts. har andelen propositioner som åberopats som åtgärd med anledning av tillkännagivanden tydligt ökat. Detta skulle, enligt , möjligen kunna tyda på att tillkännagivandena varit av en annan och mer krävande karaktär . Av promemorian framgår vidare att regeringens redogörelser för behandlingen av skrivelser har förbättras avsevärt . (19751979/80) var redovisningarna i allmänhet mycket knapphändiga. Successivt och i takt med att utskott tagit upp behovet av förbättringar i skilda avseenden har redovisningarna blivit mer lättillgängliga och även utförligare. Av promemorian framgår även att det av redogörelserna dock inte alltid går att direkt utläsa om tillkännagivandena följts helt eller delvis. I stor utsträckning hänvisar regeringen till att frågan behandlas i propositioner, utan att ange om tillkännagivandet därigenom tillgodoses eller inte. För det stora flertalet tillkännagivanden förefaller emellertid regeringen ha följt tillkännagivanden även om det dragit ut . Det är dock inte ovanligt att det direkt av redogörelsen framgår att regeringen inte avser att följa ett tillkännagivande. Mot bakgrund av bl.a. att möjlighet att besluta om tillkännagivanden till regeringen inte kommer till uttryck i regeringsformen (där begreppet tillkännagivanden inte nämns) samt att denna möjlighet utgör en viktig funktion för diskuterade (SOU 2008:125) behovet av att i någon form reglera användningen av tillkännagivanden. Utredningens bedömning var att möjlighet att besluta om tillkännagivanden till regeringen inte borde regleras i regeringsformen (s. 304 f.). Utredningen konstaterade att det inte fanns någon konstitutionell skyldighet för regeringen att följa ett tillkännagivande från men att har möjlighet att utnyttja sin normgivningsmakt eller finansmakt för att åstadkomma det resultat som tillkännagivandet syftade till, om regeringen inte följer ett tillkännagivande. Ytterst äger även möjligheten att avge en misstroendeförklaring mot regeringen. Utredningen påpekade även att den konstitutionella praxis som vuxit fram innebär att utgångspunkten bör vara att regeringen tillgodoser ett tillkännagivande, men om regeringen inte delar mening i en fråga och inte har för avsikt att tillgodose önskemål, bör den underrätta om detta inom den tidsgräns som angetts i tillkännagivandet. Även skälen till varför regeringen inte har tillgodosett tillkännagivandet bör redovisas. Vidare konstaterade utredningen att ordningen i allt väsentligt fungerade väl och att det dessutom inte kunde uteslutas att praxis kunde komma att utvecklas ytterligare, något som skulle kunna försvåras med en reglering i grundlag. Behandling av riksdagsskrivelserna /922010/11 Nedan redogörs det i tabell 2 för antalet riksdagsskrivelser och andelen ej slutbehandlade riksdagsskrivelser i regeringens redogörelser /922011/12. Tabell 2 Antalet redovisade samt andelen ej slutbehandlade riksdagsskrivelser (rskr.) i regeringens redogörelser /922011/12 Ej slutbehandlade rskr. Ej slutbehandlade rskr. (andel i %) Källa: kanslis genomgång och analys av skrivelserna nämnda i tabellen. Av tabellen framgår att andelen ej slutbehandlade skrivelser under de senaste fem förra mandatperioderna har pendlat mellan och där årets andel på är den näst högsta noteringen. i ett längre perspektiv är dock en andel på att betrakta som och det är snarare så att andelar eller är avvikande. Vidare kan noteras att antalet riksdagsskrivelser under varje har minskat något inledning för att sedan /01 stabilisera sig kring strax över 400 stycken. Det tidigare enda undantaget är antalet riksdagsskrivelser som redovisas i skrivelse 2007/08:75 (och som alltså huvudsakligen gäller de riksdagsskrivelser som motiverats av riksdagsbeslut under riksmötena /07 och tidigare), där antalet skrivelser uppgick till 391 stycken. En tänkbar förklaring till variationen i denna del är att en ny regering som stöddes av en riksdagsmajoritet tillträdde . Årets redovisning på 349 är i sammanhanget den lägsta noteringen och markant lägre än . Årets redovisning innebär även att de tre senaste riksmötenas minskande trend vad gäller andelen ej slutbehandlade riksdagsskrivelser tycks ha brutits. hade tidigare ingen betydande utveckling i riktning mot en minskning av andelen ej slutbehandlade skrivelser hållit i sig mer än ett . Sedan redogörelsen i skrivelse 2007/08:75 minskade dock andelen ej slutbehandlade riksdagsskrivelser påtagligt. Denna minskande trend har i och med årets skrivelse således brutits. tillkännagivanden /042011/12 Mot bakgrund av uttalade ambition (se bet. 2009/10:KU21 s. 23) att förstärka granskningen av regeringens redogörelse för behandlingen av skrivelser har granskat och analyserat regeringens behandling av riksdagsskrivelser som innehåller tillkännagivanden. Tabell 3 Antalet och andelen slutbehandlade tillkännagivanden (tkg) och genomsnittlig tidsåtgång för slutbehandling /042011/12 Andelen slutbehandlade tkg (totalt antal tkg) Genomsnittlig* tidsåtgång (medianvärde) 32,2 (236) 760 (449) 31,0 (210) 1 010 (761) 25,1 (195) 1 045 (1 008) 24,7 (239) 1 092 (560) 23,2 (185) 1 048 (696) 21,5 (144) 1 311 (1 041) 36,2 (124) 1 788 (1 696) 34,7 (101) 2 007 (1 759) 17,0 (124) 1 186 (449) Källa: kanslis genomgång och analys av skrivelserna nämnda i tabellen. : Andelen uttrycks i procent. *: Här anges både medelvärde och medianvärde (det sistnämnda inom parentes och kursiverat). Fördelen med att använda sig av medianvärde som komplement till medelvärde är att extrema värden som har stor inverkan på medelvärdet inte påverkar medianvärdet i samma utsträckning. Medianvärdet kompletterar därför den information som ges av medelvärdet när det gäller den genomsnittliga beredningstiden för de slutbehandlade tillkännagivandena. Utskottets granskning av regeringens redogörelser som lämnats under riksmötena /04 /12 (se tabell 3 ovan) visar att antalet tillkännagivanden som slutbehandlats i viss utsträckning minskar över den undersökta perioden (även om en viss variation finns). Av tabellen ovan framgår även att de senaste årens stigande trend vad gäller andelen slutbehandlade tillkännagivanden tycks ha brutits i och med årets låga andel på . Även om det totala antalet tillkännagivanden har ökat sedan förra , är dock antalet väsentligt lägre än antalet tillkännagivanden vid början av förra mandatperioden. I förra årets betänkande (2010/11:KU21) framstår det även som en tydlig trend att den genomsnittliga tidsåtgången för slutbehandling (dvs. antalet dagar mellan det att beslutar om tillkännagivandet till dess att regeringen genom någon åtgärd slutbehandlar tillkännagivandet) ökat kraftigt. Detta visar att äldre tillkännagivanden slutbehandlades i hög utsträckning. har i stället såväl genomsnittet som medianen för slutbehandlade tillkännagivanden sjunkit kraftigt, vilket innebär att färre mycket gamla tillkännagivanden har slutbehandlats. Antalet ej slutbehandlade tillkännagivanden har även ökat, men har de senaste tre årens skrivelser innehållit ett betydligt färre antal ej slutbehandlade tillkännagivanden än den här granskade periodens början. Utskottets granskning av regeringens redogörelser har även innefattat en kvantitativ mätning av de åtgärder genom vilka regeringen slutbehandlar tillkännagivanden. Resultatet av granskningen i denna del redovisas i tabell 4 nedan. Tabellen redogör för andelen av de åtgärder från regeringen m.fl. som medfört att regeringen har redovisat riksdagsskrivelserna med tillkännagivanden som slutbehandlade. Granskningen innebär att endast den senast vidtagna åtgärden, som därmed innebär en slutbehandling, registreras som orsaken till slutbehandlingen. I många fall har flera åtgärder genomförts i syfte att slutbehandla ett tillkännagivande (t.ex. har flertalet av de propositioner som regeringen åberopar som skäl till en slutbehandling av ett tillkännagivande föregåtts av någon utredningsåtgärd, dvs. SOU eller Ds). De kategorier av åtgärder som redovisas nedan i tabellen är propositioner (Prop. ), skrivelser (Skr. ), genomförda utredningar (SOU/Ds), utredningsdirektiv (Dir.), regeringsbeslut om förordning eller ändring av förordning (Förord. ), regeringsuppdrag till myndigheter inklusive ändringar av regleringsbrev (Uppd. ), övriga regeringsbeslut (Övr. beslut) samt övriga åtgärder (Övr.). Övriga regeringsbeslut innebär t.ex. regeringsbeslut om avtal med intresseorganisationer eller förordnande av styrelseledamöter. Övriga åtgärder kan vara t.ex. myndighetsåtgärder och myndighetsbeslut (bl.a. utfärdande av allmänna råd eller föreskrifter), domstolsavgöranden och åtgärder från andra aktörer (riksdagsutskott eller EU-institutioner). I denna sistnämnda kategori ryms även fall när regeringen lagt skrivelsen till handlingarna. Av tabell 4 framgår att andelen tillkännagivanden som slutbehandlas genom propositioner ökar . Ett undantag som framträder i tabellen gäller redovisningen i skrivelse 2007/08:75, då andelen propositioner som åtgärd som leder till slutbehandling av ett tillkännagivande minskar betydligt och andelen utredningsdirektiv och regeringsuppdrag till myndigheter ökar avsevärt. En möjlig förklaring till detta kan återfinnas i det regeringsskifte som skedde . Liknande mönster av något lägre andel propositioner kan även ses vid andra riksmöten som följer direkt på valår (2003/04 och 2011/12), men effekten är svagare än för /08. Möjligen kan såväl mandatperiod som regeringsskifte påverka andelen propositioner jämfört med andelen andra slutbehandlingar. Tabell 4 Andelen (i procent) av sista åtgärd från regeringen m.fl. som leder till slutbehandling av tillkännagivanden /042011/12 Källa: kanslis genomgång och analys av skrivelserna nämnda i tabellen. Not: summeras inte alla åtgärder till exakt för varje skrivelse, på grund av avrundning. Även om de ovan redovisade statistiska uppgifterna om regeringens slutbehandling av såväl riksdagsskrivelser som tillkännagivanden möjliggör vissa iakttagelser av förändringar kan dessa uppgifter emellertid inte på ett mer precist sätt beskriva hur väl regeringens åtgärder svarar mot de begärda åtgärderna och de framhållna uppfattningarna i skrivelser och tillkännagivanden. För att besvara en sådan frågeställning krävs en mer kvalitativ granskning av såväl skrivelser och tillkännagivanden som regeringens åtgärder. En sådan granskning torde kräva en omfattande arbetsinsats i likhet med tidigare genomförda uppföljnings- och utvärderingsarbeten (jfr bet. 2005/06:KU34 bil. Vid behandling av regeringens redogörelse för behandlingen av skrivelser till regeringen (skr. 2010/11:75) gjordes vissa övriga iakttagelser av regeringens redogörelser under riksmötena /04 /11 (se bet. 2010/11:KU21 s. 26 f.). I det föreliggande betänkandet görs en motsvarande genomgång av årets skrivelse. Så långt utskottet kan finna har endast ett fall påträffats där ett tillkännagivande felaktigt har markerats som tillkommet genom kammarens bifall till en reservation i utskottets betänkande, nämligen tillkännagivande om överskuldsättning (bet. 2010/11:CU9 mom. 4, rskr. Regeringens redogörelse för behandlingen av skrivelser har förbättrats och ger en fullständig och korrekt bild av skrivelser och tillkännagivanden. I likhet välkomnar detta och förutsätter att redogörelsens kvalitet, inte minst i fråga om uppgifter om vilka åtgärder som planeras och bedömningar av när riksdagsskrivelser antas bli slutbehandlade, kommer att behållas i kommande redogörelser. Det finns dock alltjämt enligt utskottets mening utrymme för ytterligare förbättringar. Särskilt gäller det bedömningar av när tillkännagivanden kan antas bli slutbehandlade, vilket även efterfrågas av trafikutskottet. Även när det gäller planerade beredningsåtgärder med anledning av tillkännagivanden skulle redogörelsen tjäna på att vara mer utförlig, i den mån sådana åtgärder finns att redovisa. Enligt trafikutskottet skulle detta gagna ett bemötande av kritiken om att ärenden i regeringens beredning blir föremål för en alltför omständlig behandling och onödig tidsutdräkt. delar den bedömningen. berör ytterligare aspekter som gäller bl.a. utvecklingen av redogörelsens läsbarhet samt behovet av att lyfta fram tillkännagivanden i syfte att stärka redogörelsens roll som viktigt politiskt uppföljningsdokument för kontrollmakt. ser positivt på att regeringen nu slutbehandlat det äldsta tillkännagivandet som antog redan vid /95 om ett återinförande av ett fritidsbåtsregister. Regeringen klargör i sin redogörelse att den inte delar den tidigare riksdagsmajoritetens uppfattning. delar trafikutskottets bedömning att slutbehandlingen av det aktuella tillkännagivandet skedde i enlighet med gällande konstitutionell praxis. noterar att de föregående tre senaste riksmötenas minskande trend vad gäller andelen ej slutbehandlade riksdagsskrivelser har brutits. Detsamma gäller andelen slutbehandlade tillkännagivanden som under de föregående två senaste riksmötena hade ökat väsentligt, men som minskat till strax under de nivåer som gällde vid början av förra mandatperioden. Att den tidigare gynnsamma utvecklingen har brutits är enligt utskottet olyckligt, i synnerhet som det totala antalet redovisade riksdagsskrivelser är lägre än . Vad gäller ej slutbehandlade skrivelser bör följande nämnas. När det gäller reklamskattens avskaffande har inte skatteutskottet något i sak att invända mot att så ännu inte skett, men förutsätter liksom tidigare att reklamskatten avskaffas i kommande förslag från regeringen. noterar att vissa av de ej slutbehandlade ärenden som utskottet uppmärksammade inte tycks kunna slutbehandlas förrän efter ytterligare beredning. Det gäller t.ex. ett tillkännagivande om aktivitetsersättning. I frågan om ett tillkännagivande om misshandlade kvinnor ställer sig socialförsäkringsutskottet frågande till att inte utan förlängt uppdrag förmått att ta fram begärd statistik. utgår från att regeringen återkommer till möjligt om det visar sig att tillämpningen av en aktuell bestämmelse i utlänningslagen inte uppnår en godtagbar nivå.