bet · GZ01KU20 · 2012-06-07 00:00:00 — Till grund för granskningen har bl.a. legat promemorior från Statsrådsbe- redningen, bilaga A4.1.23, samt utfrågning med statsminister , bilaga B12. Här lämnas en kort kronologisk redogörelse av olika händelser och förlopp som är centrala för granskningsärendet. Dessa beskrivs sedan mer utförligt. publicerar en artikel i vilken stats- minister gör vissa uttalanden om bostadsmarknaden i . publicerar Statsrådsberedning- ens pressavdelning ett pressmeddelande på regeringens och Regeringskans- liets gemensamma webbplats (). möts Dagens Nyheters chefredaktör och dåvarande partisekreterare i en debatt i program P1-morgon. publicerar en artikel med uttalanden från statsministern om hyresrätter i (bilaga A4.1.4). Förstasides- rubriken lyder : Hyresrätter dålig idé i city och själva artikelru- briken lyder dömer ut hyresrätter. I artikeln förekommer flera uttalanden från statsministern. Pressmeddelandets rubrik lyder : Hyresrätter bra idé i city (bilaga A4.1.5). I pressmeddelandets ingress framgår dels att det i dagspressen de två förekommit artiklar som gav intrycket av att statsministern uttalat sig emot hyresrätten som boendeform i , dels att detta är en felaktig bild och att statsminis- tern tvärtom stöder behovet av en bättre fungerande hyresmarknad, dels att dagspressartiklarnas rubriker saknar stöd i de intervjuer som genomförts och att de tillskriver statsministern åsikter som inte framförts. Pressmeddelandet innehåller två utdrag från de två intervjutillfällena samt länkar till digitala ljudfiler för de två intervjutillfällena (för en tran- skribering av intervjuerna se bilaga A4.1.6). I pressmeddelandet lämnas även uppgifter om tidpunkt och plats för såväl de aktuella intervjuerna som den bild som åtföljer en av artiklarna. Därutöver återfinns i pressmed- delandet kontaktuppgifter till statsministerns presschef. Under debatten (se bilaga A4.1.7 för en transkribering av debatten) anför dåvarande partisekreteraren i bl.a. att upprepade gånger har försökt kontakta , att kontak- terna skulle ha tagits via telefon på initiativ av statsministerns presschef samt att presschefen under dessa kontakter uttryckt missnöje med rubri- kerna. Enligt chefredaktören framfördes det vid dessa kontakter inte några krav på rättelse utan endast invändningar mot rubrikerna. Vidare anför den dåvarande partisekreteraren bl.a. att hon har lyssnat igenom ljudfilerna och att vi har dessutom publicerat dem på regeringens hemsida. DN:s chefredaktör anför under radiodebatten att statsministerns presschef även ringde och sökte henne det aktuella pressmedde- landet skulle publiceras. Chefredaktören uppfattade presschefens samtal pressmeddelandets publicering som hotande och märkligt. granskning ska enligt 13 kap. 1 § regeringsformen (RF) avse statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handlägg- ning. Av en grundlagskommentar framgår bl.a. att statsrådens handlande utanför tjänsten inte är föremål för utskottets granskning, vilket innebär att det finns gränsdragningsproblem, främst i förhållande till ett statsråds roll som partipolitiker (m.fl., Grundlagarna, 2:a uppl., 2006, s. 527). Enligt 1 kap. 9 § RF gäller bl.a. att förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter ska i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Av 7 kap. 1 § RF följer bl.a. att ett regeringskansli ska finnas för att bereda regeringsärenden och för att biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet i övrigt. Bestämmelsen kompletterades så att det tydligt framgår att inte endast ska bereda regeringsärenden utan även biträda regeringen och statsråden i deras verk- samhet i övrigt. Av förarbetena framgår att kompletteringen syftar till att bättre spegla det arbete som utför (SOU 2008:125 s. 774) och att uttrycket statsråden i deras verksamhet i övrigt avser sådan verksamhet som utövas av statsråden i deras egenskap som statsråd (prop. 2009/10:80 s. 268). Av 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen (TF) följer att varje svensk medbor- gare har rätt att, utan några av myndighet eller annat allmänt organ i förväg lagda hinder, utge skrifter, att sedermera endast inför laglig dom- stol kunna tilltalas för deras innehåll och att inte i annat fall kunna straffas därför, än om detta innehåll strider mot tydlig lag, given att bevara all- mänt lugn, utan att återhålla allmän upplysning. Av 1 kap. 2 § TF följer ett förbud mot censur och andra hindrande åtgär- der. Enligt lagrummets första stycke får någon tryckningen föregående granskning av en skrift eller något förbud mot tryckningen inte före- komma. Ingripande mot överträdelser av vad som är tillåtet att yttra får således ske först i efterhand. Vidare föreskrivs i andra stycket ett förbud för myndighet eller annat allmänt organ att på grund av innehållet i en skrift hindra tryckningen, utgivningen eller spridningen bland allmänheten av skriften, om inte åtgärden har stöd i tryckfrihetsförordningen. Förordning med instruktion för Av 1 § i förordningen (1996:1515) med instruktion för följer att har till uppgift att bereda regeringsärenden och att i övrigt biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet. Enligt 5 § är statsministern chef för . I 7 § anges att statsminis- tern är chef för . beslutade (bet. 2010/11:KU1, rskr. 2010/11: 8491) att anslå 6 på ramanslaget 4:1 Regeringskans- liet m.m. för . Av budgetpropositionen (prop. 2010/11:1 utg.omr. 1) framgår att ska vara ett effektivt och kompetent instrument för regeringen i dess uppgift att styra riket och förverkliga sitt politiska program (s. 35). I ett ärende (dnr 4935-2009) har () med anled- ning av en anmälan mot en kommun granskat frågan om krav på saklighet m.m. vid utformningen av pressmeddelanden på en myndighets webbplats (se 2010/11:JO1 s. 616 f.). Anmälan hade föranletts av att en kommun, sedan den hade besökts av journalister som hade granskat en överförmyn- dares roll i ett fall där en mamma misstänktes för att ha förskingrat barnets pengar, publicerade ett pressmeddelande på kommunens webbplats i vilket det lämnades uppgifter om att tillsynen av överförmyndarens verk- samhet låg på . Vidare angavs i pressmeddelandet att mam- man misstänktes för förskingring av barnets pengar och att hon enligt uppgift från barnet var polisanmäld. publicerades en rät- telse på webbplatsen, där det uppgavs att uppgiften att mamman var polisanmäld inte stämde. I beslutet från framhåller JO att det i och för sig inte behöver vara fel av en myndighet att agera proaktivt i syfte att förebygga skador som kan orsakas av att oriktiga eller missvisande uppgifter kommer i omlopp och att det i vissa fall tvärtom kan vara angeläget att initiativ av det slaget tas. En förutsättning är dock enligt JO att kraven på saklighet och opartiskhet iakttas (s. 619). Av JO:s beslut framgår bl.a. att den information som en myndighet tillhan- dahåller allmänheten, exempelvis på en webbplats, omfattas av regerings- formens krav på saklighet och opartiskhet. Det får bl.a. anses innebära att uppgifter som lämnas ska vara korrekta till såväl innehåll som form, att de ska baseras på underlag och att det ska vara sakligt motiverat för myndigheten att ge spridning åt uppgifterna. Kravet på opartiskhet innebär bl.a. att informationen ska vara allsidig och objektiv och att den således inte får vinklas till myndighetens egen förmån (s. 618). I ett ärende (dnr 5288-09-21) med anledning av en anmälan mot ambassadör i gjorde Justitiekanslern () vissa uttalanden men vidtog i övrigt ingen åtgärd i ärendet. Ärendet hade föranletts av publiceringen av ett pressmeddelande från i på dess webbplats med anledning av en artikel publicerad i en svensk dagstidning. JK:s granskning i ärendet berörde frågorna om överträ- delse av censurförbudet samt pressmeddelandets lämplighet. Med anledning av den sistnämnda frågan uttalade JK att myndigheter, med hänsyn till de ändamål som uppbär censurförbudet, i allt väsentligt måste avhålla sig från att försöka påverka grundlagsskyddade mediers beslut att publicera information. Med hänvisning till ett tidigare JK-ärende (dnr m.fl.) betonade JK att det aldrig får förekomma sådana påtryckningar som i realiteten innebär att publicering hindras, eller näst intill hindras och att myndigheter har att hålla sig till det som är myndig- hetens ansvar. Med anledning av det sistnämnda uttalade JK följande: I detta ligger att stor försiktighet måste visas när företrädare för myn- digheter och andra offentliga organ överväger att vidta åtgärder med anledning av vad som har publicerats i sådana medier som skyddas av grundlagarna. Detta innebär dock inte att företrädare för myndigheter är förhindrade att uttala sig om de sakomständigheter som behandlas i t.ex. en tidningsartikel. Om en företrädare för en myndighet anser sig ha anledning att kommentera innehållet i en tidningsartikel (som har beröring med myndighetens ansvarsområde) och då t.ex. uttala sig om huruvida sakuppgifterna i artikeln är korrekta eller inte, finns det inte något att invända häremot. Däremot får det, enligt min mening, nor- malt anses olämpligt att företrädare för det allmänna uttalar sig om det lämpliga i ett publicistiskt beslut, t.ex. om en viss artikel borde ha pub- licerats eller inte. Det finns alltid en risk att ett sådant uttalande uppfattas som en påtryckning eller i vart fall ett försök till påtryckning mot publicisten i fråga. Vad gäller det aktuella pressmeddelandet saknade JK anledning till kritik mot beslutet att utfärda ett pressmeddelande där ambassaden tar avstånd från artikelns innehåll. I sin granskning tog dock JK även upp Utrikesde- partementets (UD) bedömning om att pressmeddelandet helt tagit sikte på innehållet i artikeln utan någon värdering av publiceringen av artikeln. JK instämde inte till fullo i UD:s bedömning. Även om avsikten med press- meddelandet inte hade varit att försöka påverka spridningen av artikeln genom att utöva påtryckning mot dagstidningen fick det, enligt JK:s mening, anses innefatta en viss kritik mot beslutet att publicera artikeln. JK grundade sin bedömning främst på en viss formulering i vilken det erin- ras om att tryckfrihet bär med sig ett visst ansvar (för chefredaktören). Mot bakgrund av pressmeddelandets utformning i övrigt kunde enligt JK formuleringen uppfattas som kritik mot dagstidningen för att den inte hade levt upp till det ansvar som följer med tryckfriheten då den valde att publi- cera artikeln. Enligt JK:s mening kunde även en sådan understucken kritik uppfattas som ett försök att utöva påtryckning mot publicisten för att den skulle upphöra med eller i fortsättningen undvika liknande publiceringar. Den debatt som följde efter publiceringen bekräftade enligt JK att press- meddelandet kunde uppfattas på det sättet. Formuleringen fick därför, enligt JK:s mening, anses olämplig. granskade utskottet bl.a. statsrådet offent- liggörande av aktieförsäljning (bet. 2001/02:KU20 s. 261 f.). lät statsrådet via ett pressmeddelande offent- liggöra att hon avyttrat aktier. Under de påföljande utfrågningarna fick frågor som rörde pressmeddelandet som utgick från Justitiede- partementet, och hon svarade då att det är det naturliga och vanliga sättet för statsråd att kommunicera sina göranden och låtanden till allmänheten. Utskottet ansåg i sitt ställningstagande att det är rimligt att statsråd använ- der de möjligheter som står till buds för att nå ut till allmänheten. granskade utskottet bl.a. statsrådet age- rande när det gäller ett brevutskick (bet. 2007/08:KU20 s. 233 f.). skickade statsrådet ett utskick bestående av 1 393 brev till medlemmarna i den moderata lokalorganisationen i . Utskottet ansåg att all materiel och utrustning som stäl- ler till förfogande får förutsättas vara avsedd enbart för att göra det möjligt för regeringens ledamöter att utöva de funktioner som följer med tjänsten som statsråd. Därtill framhöll utskottet bl.a. att det alltså fick tas för givet att annan användning inte ska komma i fråga. granskade utskottet frågan om försök att påverka programin- nehållet i (bet. 2010/11:KU20 s. 215 f.). Under valrö- relsen 2010 kontaktade presschefen vid redaktio- nen för ett samhällsgranskande program vid SVT i syfte att säkerställa att utgivaren var medveten om nya uttalanden som utbildningsministern gjort i de frågor som skulle behandlas i ett program. När utgivaren uppgav att han inte ville ha med detta i sitt program gav presschefen uttryck för att det var konstigt att man inte använde sig av dessa nya uttalanden. I gransk- ningen framhölls att kontakter med massmedierna är ett naturligt inslag i arbetet i och att dessa kontakter ofta är inriktade på kon- troll av faktauppgifter eller på att ges tillfälle att förbe- reda sig inför ett inslag som rör regeringen. Utskottet ansåg att sådana kontakter fyller en viktig funktion men betonade även att en allmän utgångs- punkt vid kontakter mellan företrädare för statliga myndigheter och medi- erna självfallet är vikten av att den redaktionella självständigheten inte träds förnär. I en reservation (S, MP, V) till utskottets ställningstagande uttalade vissa ledamöter därutöver att myndigheter, med hänsyn till de ända- mål som uppbär censurförbudet i grundlagen, i allt väsentligt måste avhålla sig ifrån att försöka påverka grundlagsskyddade mediers publice- ringsbeslut. Även om någon överträdelse av förbudet mot censur eller annan hindrande åtgärd inte kunde anses ha förekommit ansåg reservan- terna att frågan om agerandets lämplighet borde lyftas fram. Vid kontakter mellan företrädare för statliga myndigheter och medier borde enligt reser- vanterna en hög grad av försiktighet iakttas och ett betryggande säkerhets- avstånd upprätthållas så att den redaktionella självständigheten inte träds förnär, särskilt om den som agerar företräder regeringen. Genom en skrivelse av till begärde utskottet svar på ett antal frågor. Utskottet tog emot en svarspromemoria utarbetad vid Statsrådsberedningen (bilaga A4.1.2). Av promemorian framgår att underlag har inhämtats från inför upprättandet av promemorian. Som svar på utskottets fråga om vem som beslutade om publiceringen av det aktuella pressmeddelandet och vilket eventuellt samråd med statsmi- nistern som föregick publiceringsbeslutet ges en beskrivning av de rutiner i Statsrådsberedningen som i huvudsak tillämpas inför det att ett pressmed- delande publiceras på regeringens och gemensamma webbplats . Rutinerna innebär att en pressekreterare skickar ett utkast till pressmeddelande via e-post till Information Rosen- bads redaktion, . Information Rosen- bad granskar utifrån sina rutiner texten i pressmeddelandet och lämnar eventuella förslag till redaktionella justeringar. Genom Information Rosen- bads försorg publiceras sedan texten på webbplatsen . Dessa rutiner tillämpades även inför publiceringen av det pressmeddelan- det som var aktuellt i granskningsärendet. Som svar på frågan om det har förekommit fall där det på Reger- ingskansliets webbplats publicerats pressmeddelanden som kommenterar publiceringar i dagstidningar och andra grundlagsskyddade medier bifogas till Statsrådsberedningens promemoria tre äldre pressmeddelanden i vilka sådana kommentarer görs. Av exemplen framgår att nästan alla pressmeddelanden innehåller uttalanden från namngivna företrä- dare för den dåvarande regeringen (statssekreterare och statsråd). Ett av exemplen berör ett uttalande från ett statsråd i vilket det påpekas att rubriks- ättningen i en dagstidning inneburit en felaktig vinkel. Vad gäller utskottets fråga om det har förekommit fall där ljud- filer med intervjuer som journalister genomfört med statsministern och statsråd tillgängliggjorts genom webbplats anges bl.a. att sådana tidigare fall inte har återfunnits. Som svar på utskottets fråga om vilka tryckfrihetsrättsliga överväganden som gjordes inför både kontakterna med den dagstidning som var aktuell i granskningsärendet och beslutet att publicera det pressmeddelande som var aktuellt i granskningsärendet hänvisas till uttalanden i samband med tidigare granskningsärenden. Vidare anges att medarbetare i är väl medvetna om mediernas självständighet och obe- roende. Vad gäller frågor om förekomsten av riktlinjer m.m. för användningen av webbplats, publicering av pressmeddelanden och myndighetens informationsverksamhet i övrigt bifogas till promemorian policy för information och kommunikation. Vidare anges i svaret att gemensamma funktion för informa- tionsfrågor Information har till stöd för webbplatsens använd- ning riktlinjer publicerade på myndighetens intranät. Som svar på utskottets fråga om det i granskningen aktuella pressmedde- landet initierades av eller hade tagits fram i samarbete med partifunktionä- rer utan anställning i framgår av promemorian att så inte skedde. När det gäller utskottets frågor om vilka kontakter som förekom i sam- band med den i granskningen aktuella händelsen mellan statsministerns presschef och företrädare för den aktuella tidningen anges bl.a. att pressav- delningen på Statsrådsberedningen tog kontakt med den aktuella tidningen för att informera om fel och för att framföra en önskan om rättelse. tog pressavdelningen på nytt kontakt med tid- ningen med det enda syftet att informera chefredaktören om att utskrift av och ljudupptagning från intervjun skulle tillgängliggöras på regeringens webbplats. Vidare anges att man sökte kontakt med chefredaktören ett fler- tal gånger runt lunchtid, men utan framgång och att man vid sista försöket fick besked från en av chefredaktörens medarbetare om att informationen nått fram. Av svaret framgår även att journalister vid den aktuella tid- ningen kontaktade pressavdelningen och . Genom en skrivelse av till begärde utskottet svar på ett antal kompletterande frågor. Utskottet tog emot en svarspromemoria utarbetad vid Statsrådsbered- ningen (bilaga A4.1.3). Av promemorian framgår att underlag har inhäm- tats från inför upprättandet av promemorian. Som svar på utskottets fråga om vem som beslutade om publiceringen av det aktuella pressmeddelandet och vilken information om publiceringen som var känd för statsministern anges bl.a. att beslutet om pressmeddelan- det fattades av pressavdelningen på Statsrådsberedningen och att samråd bland berörda på statsministerns kansli skedde i vanlig ordning inför att pressmeddelandet togs fram och publicerades. En avstämning gjordes även med rättschefen på . I svaret anges att statsministern var medveten om felaktigheterna i den publicerade artikeln och informerad om att ett pressmeddelande skulle publiceras i syfte att upplysa om dessa felaktigheter. Vad gäller utskottets fråga om vilka tryckfrihetsrättsliga överväganden som gjordes inför både kontakterna med den dagstidning som var aktuell i granskningsärendet och beslutet att publicera det aktuella pressmeddelan- det framgår det av svarspromemorian att man vid båda situationerna gjorde bedömningen att detta var förenligt med regleringen i tryckfrihets- förordningen. Syftet var inte att försöka utöva någon form av påtryckning på den aktuella tidningen. Vidare framgår av svarspromemorian bl.a. att kontakten som pressavdel- ningen tog syftade till att ge information till nyhetschefen och inte till chefredaktören om felaktigheter i den aktuella artikeln och att framföra önskemål om rättelse. Vidare framgår att kontakterna den 15 feb- ruari togs med önskan om att ge chefredaktören information om att utskrift av samt ljudupptagning från intervjun skulle publiceras på webb- platsen då ingen rättelse hade skett efter kontakten . I svarspromemorian anges att det ansågs rimligt och rätt att chefredaktören för den aktuella tidningen fick denna information för känne- dom innan pressmeddelandet publicerades. Försöket till kontakt besvarades av en medarbetare hos chefredaktören vid den aktuella tidningen varpå ett meddelande med önskan om kontakt lämnades. skedde kompletterade man senare till medarbetaren om orsaken till varför kontakten söktes. Av svarspromemorian framgår att medarbetaren bekräf- tade vid en sista kontakt att informationen nått fram. Utskottet höll en offentlig utfrågning med statsminister (bilaga B12). Av utfrågningen framgick att det i gransk- ningen aktuella pressmeddelandet bereddes enligt gängse rutiner och utan någon inblandning av någon funktionär från något politiskt parti. När det gäller ansvarsförhållandena i fråga om regeringens och gemensamma webbplats finns det enligt statsministern en tjänsteman inom som är ansvarig utgivare för de delar av webbplatsen där s.k. webbsändningar läggs upp. Statsministern anförde på en direkt fråga att allt kommunikationsarbete i Regeringskans- liet måste präglas av saklighet och att rubriken på pressmeddelandet för- sökte klarlägga vad som är regeringens uppfattning i den aktuella frågan. Vidare framhöll statsministern att intervjun med honom tydligt gjordes i hans egenskap av statsminister och att det var viktigt för honom att fram- föra att regeringen anser att hyresrätten har en viktig roll bl.a. på bostadsmarknad. Statsministern anförde även som svar på en fråga att när olika partiföreträdare uppträder i mediesammanhang, i det här fallet ett radioprogram, föregås det säkert av förberedelser och diskussioner men att han aldrig varit involverad i dessa. Statsministern medgav att det kan- ske alltid är att föredra att ansvariga statsråd eller representanter för regeringen tar den typen av mediediskussioner som var aktuella i detta fall, men att det viktigaste beskedet till är att den partifunktionär som var aktuell i sammanhanget inte var inblandad i fram- tagandet av pressmeddelandet. Statsministern uppgav vidare att hans upp- fattning var att personalen på är medveten om mediernas självständighet och oberoende. Statsministern anförde på frågor i ämnet att de personer som varit involverade i framtagandet av pressmed- delandet rimligen hade pratat med den dåvarande partisekreteraren i Mode- rata samlingspartiet inför hennes medieframträdande och då klargjort för henne hur rutinerna såg ut i det här fallet. Statsministern framhöll slutligen att det inte är ovanligt att andra partifunktionärer av olika slag, som inte har varit involverade i en process inne i , sedan är de som tar debatten i olika medier. Utskottet vill inledningsvis framhålla vikten av att myndigheter, med hän- syn till de ändamål som uppbär censurförbudet i svensk tryck- och yttran- defrihetsrättslig grundlagsreglering, i allt väsentligt avhåller sig från att försöka påverka grundlagsskyddade mediers publiceringsbeslut. Såvitt granskningen har visat har det aktuella pressmeddelandet inte inneburit någon form av påtryckning på den aktuella tidningen. I sammanhanget kan utskottet notera att kontakter med massmedierna är ett naturligt inslag i arbetet i . Dessa kontakter är ofta inriktade på bl.a. kontroll av faktauppgifter. Utskottet har även tidigare utta- lat att sådana kontakter fyller en viktig funktion men betonat att en allmän utgångspunkt vid kontakter mellan företrädare för statliga myndigheter och medierna självfallet är att den redaktionella självständigheten inte träds för- när. Av granskningen framgår att pressmeddelandet föranleddes av en öns- kan att klarlägga regeringens politik i fråga om bostadsmark- nad sedan statsministern intervjuats och utdrag ur intervjuerna publicerats av den aktuella tidningen. Att använda regeringens och gemensamma webbplats får i ett fall som detta anses som ett legitimt sätt att nå ut till allmänheten. Granskningen visar också att pressmeddelanden där företrädare för nuvarande och tidigare regeringar framför rättelser av uppgifter i medier har förekommit tidigare. Slutligen vill utskottet framhålla vikten av att hålla isär den offentliga verksamhet som bedrivs av och den verksamhet som bedrivs av de politiska partierna. Uttalanden som gjorts av en dåvarande partisekreterare har i sammanhanget bidragit till en oklar bild av händelse- förloppet vid publiceringen av pressmeddelandet, men dessa granskas inte av utskottet.