bet · H001FiU12 · 2012-11-26 00:00:00 — håller normalt inga kassareserver utan täcker sina finansieringsbehov i takt med att de uppstår. Den relevanta frågan är då hur stora belopp hade kunnat låna upp med kort varsel. Enligt kontoret var deras möjligheter att låna för att få fram utländsk valuta på intet sätt uttömda, eftersom krisen karaktäriserades av en flykt från banktillgångar till statspapper och efterfrågan på svenska statspapper var hög. anser inte heller att det s.k. garantiprogrammet var uttömt, vilket antyds i utvärderingen. Programmet nådde som mest , varav huvuddelen avsåg lån i utländsk valuta. Det motsvarar mindre än en fjärdedel av den ram för programmet som sattes när programmet infördes . lånade upp ca i utländsk valuta för att tillgodose behov av valutareserv. Enligt hade den upplåningen kunnat göras . hade det också varit möjligt att låna ett avsevärt större belopp än , enligt bedömning. vänder sig mot utvärderarnas beskrivning att det fanns meningsskiljaktigheter mellan kontoret och om storleken på upplåningen för att täcka behovet av valutareserv. Enligt förelåg det aldrig några meningsskiljaktigheter. Direktionen begärde en upplåning på och godkände den begäran. Vad sedan enskilda företrädare för respektive myndighet kan ha sagt eller uttryckt i denna fråga kan mot denna bakgrund inte ses som uttryck för meningsskiljaktigheter mellan myndigheterna, anser . välkomnar dock att förutsättningarna för upplåning till valutareserven ska utredas av utredningen om finansiella oberoende. Direktionen i anser i sitt remissvar att ansvarsfördelningen mellan och när det gäller upplåning till valutareserven är otydlig. Enligt direktionen är det i lagstiftningen oklart var gränserna går när det gäller upplåningsrätt och skyldighet att biträda upplåning till valutareserven. I likhet med konstaterar dock både direktionen och fullmäktige i att denna fråga kommer att analyseras av utredningen om finansiella oberoende. Direktionen delar utvärderarnas uppfattning att regelbundet bör genomföra stresstester utifrån ett scenario där kapitalmarknaderna upphör att fungera och Federal Reserve och () inte erbjuder valutaswappar i dollar och euro. Direktionen påminner om att , som första centralbank i världen, publicerade stresstester över storbankernas likviditet i rapporten 2010:2 och att banken utvecklat testerna till att även omfatta den typ av scenarier som utvärderarna föreslår. Även stöder förslaget om stresstester, bl.a. eftersom utvärderarna så tydligt pekar på att bristen på likviditet i utländsk valuta var den främsta anledningen till att det var så nära att den internationella finanskrisen utvecklades till en finansiell kollaps i . anser att det är viktigt att man utför stresstester av banksystemet. Institutet betonar emellertid att det är lika viktigt att en test som visar att bankernas risker är för höga följs av åtgärder som leder till att riskerna blir permanent lägre. tillsattes av regeringen , bl.a. som en följd av att tillkännagav att de utredningsbehov med anledning finanskrisen som tog upp i sin framställning (2009/10:RB4) ska utredas av regeringen. Ordförande i kommittén är förre riksgäldsdirektören och övriga medlemmar är , före detta vice riksbankschef, , chefsekonom vid , , docent i juridik och , justitieråd vid . Från början var det tänkt att kommittén skulle redovisa resultatet av sitt arbete . Regeringen beslutade dock att förlänga utredningstiden. Samtliga delar av kommitténs uppdrag som inte rör genomförandet av kommissionens förslag till krishanteringsramverk (KOM(2012) 280) ska redovisas . De delar som rör krishanteringsramverket ska slutredovisas . Syftet med kommittén är att säkerställa att regelverket är utformat så att finansiella kriser i första hand kan mildras genom förebyggande åtgärder och i andra hand lösas på ett effektivt sätt som skattebetalarnas intressen värnas och förtroendet för den finansiella sektorn säkerställs. Enligt utredningsdirektiven (2011:6) ska kommittén bl.a. göra följande: Analysera och dra slutsatser av den senaste globala finansiella krisen. Göra en översyn och föreslå förbättringar av det institutionella ramverket för krishantering, analysera ansvarsfördelningen och samspelet mellan , , och . I det ingår också att analysera möjligheterna till ansvarsutkrävande av myndigheterna. Analysera och föreslå förbättringar i det regelverk för ingripande som gäller för FI, bl.a. om det i lag ska anges att vissa åtgärder ska vidtas i vissa situationer. Analysera och föreslå förbättringar av regelverket för hantering av frågor som rör finansiell stabilitet, inklusive lämnande av likviditetsstöd och uppgifter och medel i sin roll att främja finansiell stabilitet och god marknadsfunktion. Analysera om regelverket för övertagande och rekonstruktion och avveckling av finansiella institut med problem är tillräckligt och effektivt samt föreslå nödvändiga förbättringar. Analysera hur ett låneinstrument som konverteras till kapital vid vissa situationer kan vara ett effektivt verktyg vid såväl privata lösningar som vid offentligt övertagande och rekonstruktion. Utreda och föreslå en riskdifferentierad avgift för Stabilitetsfonden. Kommittén ska också utreda om Stabilitetsfonden behöver ha ett mål och föreslå eventuella alternativa mål för fonden. Kommittén ska även undersöka möjligheterna till samordning av Stabilitetsfondens medel och avgifterna för insättningsgarantin (uppdraget kom till efter utskottets behandling av regeringens skrivelse 2011/12:71 om stabilitetsfonden (2011/12:FiU44)). Analysera regelverket för överprövning av myndighetsbeslut i frågor av betydelse för den finansiella stabiliteten, inklusive vilken roll till kreditinstitut ska ha. Analysera om sekretessbestämmelser ger och de berörda myndigheterna möjlighet till effektivt informationsutbyte mellan varandra och motsvarande utländska myndigheter. Analysera hur de föreslagna lösningarna förhåller sig till . Utarbeta nödvändiga författningsförslag i de fall kommittén kommer fram till att regelverken behöver ändras. Utredningen om finansiella oberoende och valutareserven tillsatte regeringen kommittén finansiella oberoende och balansräkning översyn efter erfarenheterna från den finansiella krisen. Utredningen är en komplettering av den utredning om finansiella beroende som lämnade sitt slutbetänkande , dvs. innan den internationella finanskrisen bröt ut på allvar. Utredare är professor och utredningen ska enligt tilläggsdirektivet redovisa sina resultat . Enligt utredningsdirektiven (2011:89) ska utredaren analysera följande: Hur stor bör valutareserv vara och hur bör den finansieras? Samordningen mellan och och omfattningen och räckvidden av tillgång till upplåning i för att tillgodose behovet av valutareserv. Utredningen ska också titta på uppgift att bistå med upplåning till valutareserven i relation till uppdrag att säkra statens tillgång till finansiering för andra ändamål. Hur upplåning till valutareserven bör ske med hänsyn till det övergripande målet att garantera en effektiv upplåning för den svenska staten och att värna de offentliga finanserna, upprätthålla finansiell stabilitet och skydda självständiga ställning. Vad är en lämplig nivå på eget kapital? Eftersom utredningens uppdrag i vissa delar har bäring på det arbete som pågår inom ramen för ska utredningen enligt direktiven beakta arbete och slutsatser. Utskottet delar utvärderarnas och remissinstansernas uppfattning att klarade finanskrisen relativt bra. Tack vare myndigheternas snabba och kraftfulla agerande för att bl.a. se till att bankerna hade tillgång till likviditet lyckades man undvika en omfattande åtstramning av den svenska kreditmarknaden, en åtstramning som hade kunnat få en betydligt större och mer långvarig effekt på den reala svenska ekonomin än vad som blev fallet. En annan viktig erfarenhet från finanskrisen, som också tas upp av utvärderarna, är att det, för den akuta finanskrisen, saknades en tillfredsställande rättslig och institutionell struktur för hur en finansiell kris ska hanteras. Lärdomen av detta är enligt utskottets mening att det svenska institutionella ramverket för bl.a. fördelning av ansvar och befogenheter och ansvarsutkrävande och krishantering måste förbättras och förtydligas, även om, som utvärderarna påpekar, den svenska hanteringen av finanskrisen underlättades av att de ledande befattningshavarna i de viktiga myndigheterna kände varandra väl och hade nära samarbete under hela krisen. var det en styrka, men generellt sett får inte hanteringen och beslutsfattandet i krislägen vara personberoende och kräva viktiga adhoc-beslut om formerna för krishanteringen. Merparten av utvärderarnas förslag och rekommendationer när det gäller finansiell stabilitet behandlas av den s.k. . Kommittén tillsattes av regeringen , dvs. utvärderarna presenterade sin utvärdering, och kommitténs uppgift är bl.a. att göra en översyn och föreslå förbättringar av det institutionella ramverket för krishantering och analysera ansvarsfördelningen och samspelet mellan , , och . Kommittén ska även behandla en mängd andra svenska och internationella frågeställningar om det finansiella regelverket som blivit aktuella i kölvattnet av finanskrisen. Enligt utskottets uppfattning är kommitténs arbete utomordentligt viktigt för den framtida svenska finansiella strukturen, och kommittén har informerat utskottet om det pågående utredningsarbetet. Utskottet vill därför avvakta resultatet av kommitténs arbete innan det tar mer ingående ställning till utvärderarnas olika rekommendationer. Enligt utvärderarna fanns det meningsskiljaktigheter mellan och när det gäller den upplåning till valutareserven på som genomförde . Detta förnekas av i deras remissyttrande. Utskottet avstår från att ställning i den frågan, men konstaterar att frågorna kring valutareserven utreds av kommittén finansiella oberoende och balansräkning En översyn efter erfarenheterna från den finansiella krisen (2011:89). Kommittén tillsattes och ska redovisa sina resultat . Utskottet noterar att både , riksbanksfullmäktige och välkomnar utredningen i sina remissyttranden. Ett av de stora hoten mot stabiliteten i det svenska finansiella systemet under finanskrisen var, enligt utvärderarna, bankernas omfattande finansiering i utländsk valuta. Av den anledningen anser utvärderarna att löpande bör genomföra s.k. stresstester utifrån ett scenario där bankernas tillgång till utländsk valuta inte längre fungerar. I likhet med direktion instämmer utskottet i utvärderarnas rekommendation på detta område. Som framgår av direktionens remissyttrande publicerade , som första centralbank i världen, en stresstest över storbankernas likviditet; har fortsatt att utveckla testerna. Testerna publiceras i . Denna erfarenhet från finanskrisen har, enligt utskottets mening, även inneburit att de svenska myndigheterna fäst allt större uppmärksamhet på likviditetsfrågorna. Bland annat kommer att fr.o.m. införa ett bindande likviditetskrav på de svenska storbankerna för att stärka bankernas motståndskraft mot ett kortsiktigt likviditetsbortfall. Kravet (LCR, Liquidity coverage rate) är en del av den s.k. III-överenskommelsen och innebär kortfattat att bankerna tvingas hålla en likviditetsbuffert för att de ska klara verksamheten i en situation där de vanliga finansieringsmarknaderna är stängda . Kravet kommer att gälla både den sammantagna likviditeten och separat för valutorna euro och dollar. Enligt Baselöverenskommelsen ska kraven vara införda ; att inför dem innebär att går före såväl III-överenskommelsen som den planerade tidtabellen inom EU. 2 Åtgärder för att förebygga finansiella kriser Utskottets bedömning i korthet Utskottet delar utvärderarnas uppfattning att bör bygga upp en organisation för en effektiv svensk makrotillsyn av finansmarknaderna. Utvärderarna skisserar på olika alternativa möjligheter att organisera makrotillsynen. En av huvuduppgifter är att analysera och se över ansvarsfördelningen mellan myndigheterna inom detta område. Utskottet väljer därför att avvakta resultatet av arbete innan det tar ställning hur en svensk makrotillsyn bäst bör organiseras. Utskottet understryker dock att det är viktigt att det skapas goda möjligheter till ansvarsutkrävande och demokratisk kontroll av den framtida makrotillsynen. Dessa delar bör noga övervägas i den fortsatta beredningen. För att få till stånd en effektiv makrotillsyn måste verksamheten, enligt utskottet, också bygga på en långtgående öppenhet. Utskottet välkomnar det samverkansråd för makrotillsynen som och inrättat i avvaktan på en ny organisation för makrotillsynen. Enligt utskottets uppfattning bör resultaten av samarbetet mellan myndigheterna inom området finansiell stabilitet i ökad utsträckning återrapporteras till utskottet. Utskottet tänker därför diskutera med samverkansrådet om en regelbunden rapportering till utskottet, möjligtvis med start i form av en öppen utfrågning för att öka kunskapen om att rådet finns och om dess uppgifter. Riksbankslagen är otydlig när det gäller mandat för att verka för finansiell stabilitet, menar utvärderarna. roll i krisförebyggande syfte har till stor del varit begränsad till att samla in och analysera information om det svenska finansiella systemets stabilitet och sedan vidareförmedla resultaten via t.ex. rapporten stabilitet eller direktionsledamöternas tal. har klarat den rollen relativt väl, anser utvärderarna. Till exempel pekade man tidigt på de svenska bankernas stora kreditexponering i och på riskerna med bankernas beroende av finansiering i dollar. Det som är bekymmersamt är enligt utvärderarna att inte haft några befogenheter att stoppa eller begränsa utveckling. I stället har man fått ägna sig åt att muntligen varna för riskerna (s.k. moral suasion). Ett viktigt verktyg som har är att de kan tillföra likviditet och ge s.k. nödkrediter till banker som hamnat i trångmål. Utvärderarna anser dock att den svenska lagstiftningen inte är tillräckligt tydlig på detta område. I riksbankslagen står det att får ge nödkrediter till bankinstitut och svenska företag som står under tillsyn om det finns synnerliga skäl. Utvärderarna anser att även borde få ge nödkrediter till systemviktiga institut som inte står under tillsyn. De rekommenderar därför att riksbankslagen reformeras med syftet att utvidga och förtydliga under vilka omständigheter får ge nödkrediter. Utvärderarna anser att det i en ny riksbankslag bör framgå exakt vad som menas med synnerliga skäl. Den kanske viktigaste lärdomen av finanskrisen är att den traditionella regleringen och tillsynen av bankerna med inriktning på stabiliteten i enskilda institut (den s.k. mikrotillsynen) inte var tillräcklig för att förhindra krisen. Därför är det enligt utvärderarna viktigt att man i inför system eller ramverk för s.k. makrotillsyn av finansmarknaderna. Utvärderarna anger tre skäl till varför man bör bygga upp makrotillsynen. För det första visar de historiska erfarenheterna att bankkriser inte är isolerade händelser utan att de kommer i klump. Det innebär att myndigheterna inte enbart kan fokusera på sannolikheterna att enskilda banker kommer att fallera, utan att de måste analysera riskerna i hela finansiella systemet. För det andra finns det tydliga finansiella cykler (som oftast är procykliska med den reala ekonomiska utvecklingen) som bl.a. kan förstärkas genom traditionell mikrotillsyn. För det tredje talar förekomsten av s.k. systemviktiga finansinstitut, vid sidan av de stora bankerna och den traditionella tillsynen, att det behövs en bredare makroinriktad tillsyn. Makrotillsynsområdet är fortfarande under utveckling. kommer det att tas fram nya verktyg för makrotillsyn, t.ex. de kontracykliska kapitalbuffertar som utvecklas och rekommenderas inom ramen för III. Enligt utvärderarna är det också viktigt att man förstärker och utvecklar de instrument som används inom mikrotillsynen så att de kan användas för att förebygga systemrisker på makronivå. Befogenheterna och ansvaret för redan befintliga verktyg bör också omfördelas mellan myndigheterna på området. Till exempel anser utvärderarna att den typ av bolånetak som införde 2010 borde överföras till , eftersom verktyget kan vara ett effektivt sätt att förebygga systemrisker på finansmarknaden. Utredarna rekommenderar därför att rätten att besluta om begränsningar av belåningsgraden överförs från till . Enligt utvärderarna är det viktigt att tydligt fastställer myndigheternas ansvar och befogenheter för makrotillsynen och den finansiella stabiliteten. Utvärderarna rekommenderar att man tillsätter en utredning som förtydligar , , och befogenheter och ansvar för att förebygga kriser. Utvärderarna konstaterar att rekommendationen redan tillgodosetts genom att regeringen tillsatte den s.k. . Utvärderarna redovisar fyra olika modeller för ansvarsfördelning och organisering av makrotillsynen: Ansvaret för makrotillsynen delas mellan flera myndigheter. Modellen motsvarar den reform som planeras i och där ett systemriskråd inrättas för att samordna myndigheternas agerande inom makrotillsynen. I skulle företrädare för , , och sitta i rådet. Denna modell skulle kräva minst förändringar jämfört med dagens situation. Varje myndighet skulle få behålla kontrollen över sina egna verktyg medan systemriskrådet t.ex. skulle ha mandat och befogenheter att utfärda rekommendationer och hantera eventuella konflikter mellan myndigheterna. Viktiga frågor att reda ut i denna modell är bl.a. vem som ska styra rådet, vem som ska stå för rådets sekretariatsfunktion och om rådets rekommendationer ska vara offentliga eller konfidentiella. En ny myndighet med ansvar för makrotillsynen inrättas. Att skapa en ny oberoende myndighet med system för ansvarsutkrävande skulle enligt utvärderarna vara komplicerat och kostsamt. Erfarenheterna från visar dessutom att en komplicerad tillsynsstruktur är ineffektiv när det handlar om att förebygga och hantera kriser. får ansvar för makrotillsynen, medan har fortsatt ansvar för mikrotillsynen. Denna modell har vissa fördelar enligt utvärderarna. Man skulle t.ex. kunna dra nytta av den expertis och personal som redan finns på . Modellen skulle också stärka inflytande i (, ESRB) genom att riksbankschefen automatiskt har rösträtt i nämnden. För att undvika att makrotillsynen kommer i konflikt med penningpolitiken eller mikrotillsynen bör man tillsätta en makrotillsynskommitté som är fristående från den penningpolitiska kommittén (riksbanksdirektionen) och som har ansvaret och fattar beslut i makrotillsynsfrågor. Kommittén kan ledas av riksbankschefen och bör i övrigt bestå av högt uppsatta företrädare för , , och . Kommittén kan också bestå av oberoende ledamöter för att bl.a. späda ut makt i kommittén. får ansvaret för såväl makrotillsynen som mikrotillsynen som en ny myndighet med ansvar för finansiella produkters säkerhet inrättas. Denna modell skulle innebära stordriftsfördelar och synergieffekter. Överlappande tillsynsinsatser skulle kunna undvikas och modellen skulle förbättra tillsynsmyndighetens styrka och oberoende gentemot banksektorn och olika lobbygrupper. Nackdelen är att , som inte står under direkt demokratisk kontroll, skulle få stor makt, något som svenska folket knappast skulle godta, enligt utvärderarna. Utvärderarna rekommenderar att väljer det första eller det tredje sättet att organisera makrotillsynen. Remissinstanserna delar utvärderarnas uppfattning att det måste skapas ett system för makrotillsyn i . Direktionen i konstaterar att det saknas ett institutionellt ramverk för hur makrotillsynen ska bedrivas. anser sig ha ett brett ansvar för den finansiella stabiliteten i med fokus på systemnivån. Men saknar tvingande verktyg som kan användas för att begränsa systemrisker. Direktionens uppfattning är därför att det behövs ett ramverk som fördelar ansvar, befogenheter och verktyg på ett sätt som möjliggör en effektiv makrotillsyn. Direktionen påpekar att det ligger inom uppdrag att hantera dessa frågor. Utvärderarna föreslår att rätten att besluta om begränsningar av belåningsgraden (bolånetaket) överförs från till . Direktionen avstår från att ta ställning till utvärderarnas förslag med motiveringen att även den frågan ingår i uppdrag. Direktionen i delar utvärderarnas rekommendation att man bör utreda om även bör kunna ge nödkrediter (särskilt likviditetsstöd) till finansiella företag som inte står under tillsyn. Till följd av bl.a. internationalisering kan det finnas företag i som kan vara systemviktiga men som inte står under tillsyn. Direktionen delar däremot inte utvärderingens förslag att det i riksbankslagen bör förtydligas under vilka omständigheter ska få ge nödkrediter. Direktionen anger tre skäl till sitt ställningstagande. För det första har lagen visat sig fungera väl i praktiken. För det andra är tydlig med under vilka omständigheter den beviljar nödkrediter. Och för det tredje ger begreppet synnerliga skäl i lagstiftningen en nödvändig flexibilitet, enligt direktionen. Även avstyrker utvärderarnas förslag om nödkrediterna. anser, i likhet med direktionen, att begreppet synnerliga skäl i lagstiftningen ger den flexibilitet den behöver för att hantera krissituationer. Det är inte möjligt att i lagstiftningen förutse vilka situationer som kan uppstå. Därför är det viktigt att har en stor flexibilitet i användningen av nödkrediter, menar . konstaterar att den amerikanska har mycket flexibla bestämmelser för den här typen av krisåtgärder. Hade Federal Reserves föreskrifter varit mer detaljerade hade banken knappast kunnat stötta och andra länder under krisen 20082009 på det sätt som utvärderarna beskriver i utvärderingen. delar dock utvärderarnas uppfattning att förutsättningarna för att ge nödkrediter bör förtydligas. påminner om att den frågan ingår i uppdrag. Direktionen i väljer att inte ta ställning till utvärderingens olika modeller för hur den svenska makrotillsynen kan organiseras eftersom frågan utreds av . Däremot tar direktionen upp ett antal principiella aspekter som den anser är viktiga att ta hänsyn till när strukturen läggs fast. Enligt direktionen måste den framtida organisationen ha beslutskraft, vilket förutsätter ett tydligt mandat och effektiva och tydligt definierade verktyg. Organisationen som får ansvar för makrotillsynen måste också vara oberoende i den meningen att den står fri från påtryckningar från såväl politiker som branschfolk. Dessutom måste det finnas tydliga former för ansvarsutkrävande och en väl utbyggd analyskapacitet. För att säkerställa analyskapaciteten krävs också en robust finansiering, enligt direktionen. Direktionens uppfattning är att oavsett vilken modell för makrotillsynen man väljer så måste få en central roll. Bland annat har den analyskapacitet som krävs för makrotillsynen, och från ett samhällsekonomiskt effektivitetsperspektiv vore det rimligt att använda den i den framtida makrotillsynen. Direktionen betonar också vikten av att det framtida makrotillsynsorganet kan agera effektivt internationellt, framför allt inom ramen för (). Genom att ge en central roll i makrotillsynen tillvaratas möjligheter att verka internationellt, bl.a. genom att i egenskap av centralbank har rösträtt i ESRB. Även fullmäktige i avstår från att ta ställning till utvärderarnas olika modeller. Fullmäktige anser dock att det är viktigt att det skapas goda möjligheter till ansvarsutkrävande och demokratisk kontroll av ett framtida makrotillsynsorgan. Verksamheten inom makrotillsynen bör kännetecknas av öppenhet, menar fullmäktige. Den demokratiska kontroll som fullmäktige utvecklat i kan enligt fullmäktige vara ett exempel på hur den framtida makrotillsynen kan följas upp och hur ansvar kan utkrävas. I likhet med fullmäktige betonar att det är viktigt att man säkerställer möjligheter till ansvarsutkrävande när nya strukturer och samarbetsformer utformas mellan de myndigheter som har ansvar för att upprätthålla finansiell stabilitet. är i sitt remissvar tveksam till argumenten att makro- och mikrotillsyn är fundamentalt olika.