bet · H001MJU5 · 2012-11-30 00:00:00 — Med det anförda föreslår utskottet att motion 2012/13:MJ3 (MP) yrkande 1 lämnas utan vidare åtgärd. När det gäller frågan om hur arbetet med BAT-dokumenten bör gå till konstaterar utskottet inledningsvis att det finns ca 30 BAT-referensdokument. Från och med ikraftträdandet av industriutsläppsdirektivet krävs att BAT-slutsatser antas för alla BAT-referensdokument som uppdateras efter denna tidpunkt. Kommissionen har än så länge antagit två BAT-slutsatser. Den ena avser glastillverkning. Den andra avser järn- och ståltillverkning. Såsom anförs i propositionen är det oklart vad de nya kraven på bästa tillgängliga teknik kommer att medföra. I propositionen framhålls att arbetar aktivt med att påverka utformningen av BAT-slutsatserna. Näringslivet, myndigheter och miljöorganisationer behöver samarbeta för att bevaka svenska intressen i och . Utskottet välkomnar att utgångspunkten för det svenska arbetet är att ha en hög miljöambition, minska de administrativa bördorna och uppnå likvärdiga konkurrensvillkor inom EU. I propositionen framhålls också att arbetar för att BAT-slutsatserna ska ha den kvalitet när det gäller utformning och innehåll som krävs för den roll de kommer att fylla under industriutsläppsdirektivet. har det övergripande ansvaret för Sevillaarbetet, forumet för informationsutbyte (Artikel 13-forumet) och genomförandekommittén. har dock ansvaret för BAT-slutsatser som rör djurhållning. Regeringen anför att utgångspunkten är att den representant för som deltar i en teknisk arbetsgrupp har hög kompetens om den aktuella sektorn, vad som kan uppnås och hur detta kan uppnås. En annan utgångspunkt är också att den svenska representanten har kunskap om hur villkor för miljöfarlig verksamhet skrivs och kontrolleras. Beroende på vilken sektor som BAT-slutsatsen avser kan en representant för en central myndighet eller en länsstyrelse vara mest lämpad. Utskottet noterar även att arbetet har bedrivits så att arbetsgrupper skapats i . Enligt uppgifter från har deltagit i ungefär hälften av de tekniska arbetsgrupper som finns. har tidigare bekostat länsstyrelsetjänstemän att vara representanter i vissa arbetsgrupper. Enligt uppskattning behöver de som är aktiva i en arbetsgrupp avsätta . Då det kontinuerligt kommer att finnas åtta till tio arbetsgrupper som arbetar , medför detta ett arbete om ca . Detta kan jämföras med de ca som har lagt ned på att delta i arbetet med BAT-referensdokumenten under IPPC-direktivet. Vidare bör delta i forumet för informationsutbyte och genomförandekommittén. är det handläggare från som representerar , och arbetet uppgår . Utskottet noterar att en högre ambitionsnivå än tidigare där på ett tidigt stadium kan få gehör för sina synpunkter sannolikt kräver betydligt större arbetsinsatser med genomarbetade underlag enligt . Enligt propositionen ska kostnadsökningen rymmas inom ramen för nuvarande anslag för . kostnader bedöms som begränsade eftersom endast kommer att ansvara för framtagandet av den BAT-slutsats som rör djurhållning. Den kommer att revideras högst . kostnader ska därför också rymmas inom ramen, enligt propositionen. Såsom framhålls i propositionen kommer även verksamhetsutövarna att behöva engagera sig i framtagandet av BAT-slutsatserna för att de ska få en utformning som är acceptabel för verksamhetsutövarna. Mot bakgrund av det anförda anser utskottet att motionerna 2012/13:MJ2 (S) yrkande 1 och 2012/13:MJ3 (MP) yrkande 5 bör lämnas utan vidare åtgärd. Liksom regeringen gör utskottet bedömningen att bemyndigandet i 9 kap. 5 § inte behöver ändras. Bemyndigandet i 9 kap. 5 § ger rätt att meddela föreskrifter om förbud, skyddsåtgärder, begränsningar och andra försiktighetsmått. Föreskrifter om skyldighet att använda bästa möjliga teknik eller bästa tillgängliga teknik eller att vidta åtgärder som följer av vad som är en sådan bästa teknik är föreskrifter om försiktighetsmått som redan omfattas av bemyndigandet. Någon ändring av 9 kap. 5 § behövs därför inte. (SOU 2011:86) gjorde bedömningen att bemyndigandet i 9 kap. 5 § bör förtydligas med en uttrycklig rätt att meddela föreskrifter om bästa möjliga teknik. Enligt utredningen behövs detta för att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska kunna meddela generella föreskrifter baserade på kommande BAT-slutsatser om vad som ska anses vara bästa tillgängliga teknik. I utredningens förslag placerades tillägget som gäller föreskrifter om bästa möjliga teknik i samma mening som hänvisningen till internationella åtaganden för att tydliggöra kopplingen till genomförandet av rättsakter från EU. Genom att man i bestämmelsen använder det svenska uttrycket bästa möjliga teknik kommer detta uttryck, enligt utredningen, att sammankopplas med det EU-rättsliga uttrycket bästa tillgängliga teknik. När BAT-slutsatserna genomförs med föreskrifter utfärdade med stöd av bemyndigandet i 9 kap. 5 § blir det då, enligt utredningen, tydligt att BAT-slutsatser för anläggningar som omfattas av industriutsläppsdirektivet beskriver bästa möjliga teknik. Som framgår ovan är förslaget i propositionen emellertid att de förordningar som genomför industriutsläppsdirektivet kommer att reglera vad som är bästa tillgängliga teknik enligt BAT-slutsatserna. I allmänna hänsynsregler ställs kravet att bästa möjliga teknik ska användas. Kravet på bästa möjliga teknik modifieras av skälighetsregeln i 2 kap. 7 § . Såsom framhålls i propositionen kan resultatet av en sådan avvägning bli att det som krävs endast är det som med EU-språk kallas bästa tillgängliga teknik. Utskottet anser i likhet med regeringen att industriutsläppsdirektivet inte nu bör leda till någon ändring i uppbyggnaden av allmänna hänsynsregler de är grundläggande för allt som omfattas av balkens tillämpningsområde. Genom att behålla de allmänna hänsynsreglernas uppbyggnad motverkas också farhågorna om att industriutsläppsdirektivet kommer att medföra en försvagning av de krav som ställs på verksamheterna, såsom framhålls i propositionen. Utskottet avstyrker med det anförda kommittémotion 2012/13:MJ2 (S) yrkande 4. När det gäller möjligheten för myndigheter att besluta om strängare tillståndsvillkor än vad som följer av BAT-dokumenten vill utskottet inledningsvis påminna om vad som sagts ovan, dvs. att sammantaget talar övervägande skäl för att BAT-slutsatserna så långt som möjligt bör genomföras med generella föreskrifter. För verksamhetsutövaren innebär genomförandet av industriutsläppsdirektivet att verksamhetsutövaren behöver följa både villkoren i sitt tillstånd och begränsningsvärdena i förordningen. Av propositionen framgår att förordningen kommer att utformas så att det klargörs hur förordningen förhåller sig till tillståndsvillkoren. Av artikel 14.4 i industriutsläppsdirektivet framgår att det är möjligt att fastställa strängare tillståndsvillkor än vad som följer av bästa tillgängliga teknik enligt BAT-slutsatserna. Vid en prövning av verksamheten kan alltså prövningsmyndigheten besluta om strängare begränsningsvärden än de som framgår av BAT-slutsatserna. På så sätt garanteras att miljöskyddsnivån inte sänks vid genomförandet av direktivet. Enligt uppgifter från är det självklart att myndigheter får ställa hårdare krav i enskilda fall i form av tillståndsvillkor. Som nämns i propositionen kommer förhållandet mellan förordningen och tillståndsvillkoren att klargöras i den planerade förordningen. Utskottet föreslår mot bakgrund av det anförda att kommittémotionerna 2012/13:MJ2 (S) yrkande 3 och 2012/13:MJ1 (V) yrkande 1 lämnas utan vidare åtgärd, i den mån de inte kan anses tillgodosedda. Statusrapport, återställande och sanktioner En nyhet med industriutsläppsdirektivet är regelverket om skydd för mark och grundvatten. Skyddet för mark och grundvatten och ansvar för förorenade områden tas upp i artikel 11 h i direktivet som en allmän princip för verksamhetsutövarens grundläggande skyldigheter. I första hand ska preventiva åtgärder vidtas så att det inte uppstår några föroreningar. Med direktivet introduceras också ett nytt instrument, statusrapporten, för regleringen av föroreningsskador. Statusrapport definieras i artikel 3.19 som information om statusen i mark och grundvatten med avseende på förorening av relevanta farliga ämnen. En statusrapport ska upprättas för att säkerställa att driften av en anläggning inte försämrar kvaliteten hos mark och grundvatten. Det avgörande för om en sådan rapport ska upprättas är om verksamheten innefattar användning, produktion eller utsläpp av relevanta farliga ämnen som kan leda till föroreningar av mark eller grundvatten. Enligt industriutsläppsdirektivet ska rapporten överlämnas till den behöriga myndigheten innan en anläggning tas i drift eller innan ett tillstånd för en anläggning uppdateras efter . I propositionen föreslås även en bestämmelse om att en statusrapport kan behöva ingå i ansökan om tillstånd. Av propositionen framgår vidare att flera remissinstanser, bl.a. Avfall och Kommuner och Landsting, har efterfrågat tydliga bestämmelser och vägledning om vad statusrapporten ska innehålla. Såsom regeringen framhåller kommer en sådan precisering av kraven på statusrapporter med nödvändighet att ha en hög detaljeringsgrad. Även preciseringarna av vilka verksamhetsutövare som ska upprätta en statusrapport kan bli detaljrika. Utskottet anser därför i likhet med regeringen att det är lämpligt att preciseringarna kommer till uttryck i föreskrifter som regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar med stöd av ett bemyndigande i 10 kap. . Sådana föreskrifter kan meddelas inom ramen för ett bemyndigande att meddela föreskrifter om skyldighet att upprätta en statusrapport som redovisar föroreningar i mark- och grundvatten inom det område där verksamheten bedrivs eller ska bedrivas. Europeiska kommissionen ska presentera riktlinjer för innehållet i statusrapporter. Såsom framhålls i propositionen är det först när dessa riktlinjer är antagna som det går att skapa sig en fullständig bild av hur statusrapporterna faktiskt ska utformas och vilken roll de kommer att spela. Utskottet noterar att man får vänta tills kommissionens riktlinjer är klara innan man kan göra en bedömning av om det är lämpligt att kräva att statusrapporten även ska redovisa statusen när det gäller vattenområden, byggnader och anläggningar. Det som utlöser kravet på upprättande av en statusrapport enligt industriutsläppsdirektivet är en ansökan om tillstånd. Det framgår inte klart av direktivet vad som ska utlösa upprättandet av en statusrapport då generella föreskrifter används. Utskottet anser i likhet med regeringen att det bör vara möjligt att lösa detta i en förordning som beslutas av regeringen. Med stöd av det föreslagna bemyndigandet kan även regleras vad som ska gälla för verksamheter som inte riskerar att ge upphov till någon förorening. I propositionen anförs att har framfört farhågor för att kravet på statusrapporter kommer att gälla djurhållande verksamheterna. Det bedöms dock att de djurhållande verksamheterna ofta ger upphov endast till en liten risk för föroreningsskador och att det då inte kommer att vara nödvändigt med en statusrapport. Enligt regeringen kan hänsyn till remissinstansernas synpunkter på definitionen av statusrapport och statusrapportens omfattning i övrigt tas i det fortsatta arbetet med att ta fram en förordning. När det gäller de djurhållande verksamheterna har uppmärksammat utskottet på att några generella undantag från direktivet inte får göras. Enligt artikel 22 (2) i industriutsläppsdirektivet behöver emellertid en statusrapport endast upprättas om verksamheten innefattar användning, produktion eller utsläpp av relevanta farliga ämnen, och med beaktande av risken för förorening av mark och grundvatten inom anläggningens område. Det som avses i propositionen när det gäller djurhållande verksamheter är att det i många fall nog är så att dessa verksamheter endast ger upphov till en liten risk för förorening och då är det enligt direktivet inte nödvändigt att upprätta en statusrapport. Utskottet föreslår mot bakgrund av det anförda att motionerna 2012/13:MJ2 (S) yrkande 5 och 2012/13:MJ3 (MP) yrkande 2 lämnas utan vidare åtgärd. Av regeringens förslag framgår att skyldigheten att återställa området där verksamheten har bedrivits till det skick området hade enligt statusrapporten inte innebär någon inskränkning av de skyldigheter som följer i övrigt av 10 kap. . Förslaget lyder enligt följande: När en verksamhet som det finns en statusrapport för har upphört, ska den som senast har bedrivit verksamheten återställa området där verksamheten har bedrivits till det skick området hade enligt statusrapporten, om verksamheten har orsakat en betydande förorening i mark eller grundvatten och åtgärder för återställande är tekniskt genomförbara. Denna skyldighet innebär inte någon inskränkning av de skyldigheter som följer i övrigt av 10 kap. . Av artikel 22 i industriutsläppsdirektivet följer att för en anläggning som omfattas av en statusrapport ska den som bedriver verksamheten när den definitivt upphör bedöma föroreningsstatusen i mark och grundvatten med avseende på relevanta farliga ämnen som använts, producerats eller släppts ut från anläggningen. Om anläggningen har orsakat en betydande förorening jämfört med den status som framgår av statusrapporten, ska nödvändiga åtgärder vidtas för att komma till rätta med föroreningen så att området återställs till statusen enligt statusrapporten. Hänsyn får endast tas till åtgärdernas tekniska genomförbarhet (artikel 22.3 första stycket). Statusrapporten är alltså tänkt att fungera som ett praktiskt redskap som möjliggör en kvantifierad jämförelse mellan statusen inom anläggningens område när rapporten upprättas jämfört med statusen när verksamheten läggs ned. Med rapporten som underlag kan det vid nedläggning lättare avgöras om en betydande ökning av förorening av mark eller grundvatten har ägt rum. Utskottet konstaterar att artikel 22 i industriutsläppsdirektivet på många punkter skiljer sig från regleringen av miljöskador enligt 10 kap. . Kraven i direktivet gäller endast vid nedläggning av de verksamheter som omfattas av direktivet medan bestämmelserna i 10 kap. gäller oavsett åtgärd eller verksamhet och oavsett när en miljöskada har upptäckts. Om en statusrapport har upprättats i samband med att en anläggning tas i drift, gäller enligt direktivet att verksamhetsutövaren vid nedläggningen av verksamheten ska om anläggningen har orsakat en betydande förorening med relevanta farliga ämnen vidta nödvändiga åtgärder för att återställa området till den status som anges i statusrapporten. Utskottet konstaterar vidare att ansvaret för avhjälpandeåtgärder i 10 kap. inte är begränsat till betydande föroreningar. När en föroreningsskada eller en allvarlig miljöskada kan konstateras, slår de svenska kraven till oavsett om verksamheten definitivt har upphört eller inte och oavsett om verksamheten har bedrivits på en anläggning som omfattas av industriutsläppsdirektivet eller inte. Bestämmelserna i 10 kap. är heller inte begränsade till nedläggning utan krav kan göras gällande även under driften av verksamheten. Krav på åtgärder vid nedläggning finns således redan enligt svensk rätt. En annan skillnad mellan direktivet och är möjligheterna till skälighetsavvägningar när det gäller hur långt ansvaret ska sträcka sig. Enligt direktivet ska verksamhetsutövaren bedöma föroreningsstatusen i mark och grundvatten utifrån en jämförelse med statusrapporten, men någon direkt skälighetsavvägning ska inte göras i vidare mån än att hänsyn får tas till åtgärdernas tekniska genomförbarhet. Utskottet noterar att direktivet på denna punkt är strängare än skälighetsregeln i 10 kap. 4 § eftersom det ansvar som enligt direktivet ska utkrävas av den som orsakat skadan i princip är oinskränkt medan ansvaret för föroreningsskador enligt 10 kap. endast gäller i skälig omfattning. ansvar för allvarliga miljöskador är dock med några angivna undantag oinskränkt. Utskottet anser i likhet med regeringen att det svenska regelverket inte är tillräckligt för att genomföra direktivet på grund av den svenska skälighetsregeln i 10 kap. 4 § . Det bör därför införas en ny bestämmelse med de specifika krav på återställande vid nedläggning som framgår av direktivet. Utskottet konstaterar således att avhjälpandeansvarets omfattning i skiljer sig på flera punkter från avhjälpandeansvaret i industriutsläppsdirektivet. är avhjälpandeansvaret i 10 kap. strängare än avhjälpandeansvaret i direktivet. Utskottet delar därför regeringens uppfattning att det nuvarande regelverket om miljöskador i 10 kap. bör fortsätta att tillämpas även på verksamheter som upprättar en statusrapport. Detta innebär inte att kraven skärps, utan samma nivå på miljöskyddet behålls. Genomförandet av industriutsläppsdirektivet innebär endast att miljöbalksreglerna kompletteras så att de också uppfyller direktivets krav. Såsom framgår av propositionen innebär en sådan ordning att om man vid nedläggningen av en verksamhet som omfattas av en statusrapport gör bedömningen att det fortfarande finns efterbehandlingsbehov efter att återställande skett till statusrapportens nivå så återstår möjligheten att kräva avhjälpandeåtgärder med stöd av de mer allmänna bestämmelserna om föroreningsskada i 10 kap. . Med andra ord kan det kvarstå ett ansvar enligt 10 kap. 4 § efter att man gjort bedömningen av vad som krävs för att återställa området till statusen i rapporten. Med anledning av det anförda föreslår utskottet att kommittémotion 2012/13:MJ1 (V) yrkande 2 lämnas utan vidare åtgärd. När det gäller sanktioner noterar utskottet att medlemsstaterna enligt artikel 79 i industriutsläppsdirektivet ska fastställa sanktioner som ska tillämpas vid överträdelser av de nationella bestämmelser som antas för genomförandet av direktivet. De sanktioner som ska fastställas ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. Ordet sanktion definieras inte i direktivet men det lämnar öppet för att tillämpa såväl straffrättsliga påföljder som administrativa sanktioner. De verksamheter som omfattas av direktivet är tillståndspliktiga enligt de svenska reglerna. Förutom villkoren i tillståndet kan verksamheten regleras med generella föreskrifter. Enligt 9 kap. 5 § får regeringen inom ramen för prövningssystemet meddela sådana generella föreskrifter som framstår som mer ändamålsenliga i förhållande till syften än ett förvaltningsbeslut eller en dom i ett enskilt fall. Regeringen kan även bemyndiga en myndighet att meddela föreskrifter, men för detta krävs särskilda skäl. En straffsanktionering av överträdelser av villkor i tillstånd finns i 29 kap. 4 § första stycket 2 . Enligt den bestämmelsen döms för otillåten miljöverksamhet den som med uppsåt eller av oaktsamhet i egenskap av innehavare av det tillstånd som gäller för verksamheten och som har meddelats med stöd av balken, bryter mot ett villkor eller en bestämmelse i tillståndet. I fråga om generella föreskrifter gäller enligt 29 kap. 8 § första stycket 4 att den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot en föreskrift om försiktighetsmått vid miljöfarlig verksamhet som regeringen har meddelat med stöd av 9 kap. 5 § döms till böter eller fängelse i högst . Utskottet konstaterar att utredningen har bedömt att det inte finns något behov av att utvidga eller skärpa straffsanktionerna i med anledning av industriutsläppsdirektivet. Av propositionen framgår att flera remissinstanser, bl.a. (Mark- och ) och Kammarkollegiet har ifrågasatt promemorians förslag som innebar att det subjektiva rekvisitet var minst grov oaktsamhet. Utskottet konstaterar att den ordning som föreslås i propositionen innebär att samma subjektiva rekvisit gäller för överträdelser av villkor och överträdelser av bestämmelser i , dvs. Mot bakgrund av det anförda avstyrker utskottet kommittémotion 2012/13:MJ1 (V) yrkande 3. Övriga frågor med anledning av propositionen När det gäller tillämpning i andra länder av direktivet om industriutsläpp erinrar utskottet om att ett motiv till översynen av IPPC-direktivet och de övriga sektorsdirektiven bl.a. var att det har funnits brister i hur direktiven följts. Enligt kommissionen har detta lett till betydande skillnader i villkoren för likartade industriverksamheter inom EU. Studier utförda av kommissionen visar att medlemsstaterna har tolkat kravet på användning av bästa tillgängliga teknik mycket olika, vilket bl.a. beror på BAT-referensdokumentens svaga rättsliga status. För att avhjälpa dessa brister innehåller industriutsläppsdirektivet bestämmelser för att förstärka användningen av bästa tillgängliga teknik. Ett led i detta är att Sevillaprocessen blir mer formaliserad genom att de delar av BAT-referensdokumenten där slutsatserna om bästa tillgängliga teknik fastställs, de s.k. BAT-slutsatserna, ska beslutas i ett s.k. kommittéförfarande. Genom ett kommittéförfarande har det fastställts riktlinjer för insamling av data för utarbetande av BAT-referensdokument och för deras kvalitetssäkring (kommissionens genomförandebeslut /119/EU av om regler för de riktlinjer om insamlingen av uppgifter och om utarbetande av BAT-referensdokument och om deras kvalitetssäkring som avses i och rådets direktiv /75/EU om industriutsläpp). Som tidigare nämnts finns det ett knappt trettiotal BAT-referensdokument som avser olika industrisektorer. För att förstärka tillämpningen av bästa tillgängliga teknik ska hänsyn tas till BAT-slutsatserna vid fastställande av tillståndsvillkor (artikel 14.3). I de delar BAT-slutsatserna anger begränsningsvärden för utsläpp är man vid tillämpningen mer strikt bunden till bästa tillgängliga teknik. Prövningsmyndigheterna får som huvudregel inte tillåta utsläppsnivåer som överskrider det som motsvarar bästa tillgängliga teknik enligt BAT-slutsatsen (artikel 15.3). Behöriga myndigheter har dock möjlighet att i specifika fall fastställa mindre stränga gränsvärden för utsläpp om det visar sig att kostnaderna för att uppnå gränsvärdena är oproportionerligt höga i förhållande till miljönyttan på grund av den geografiska placeringen av anläggningen, de lokala miljöförhållandena eller anläggningens tekniska egenskaper (artikel 15.4). Såsom framhålls i propositionen får kommissionen, om det behövs, bedöma och genom riktlinjer ytterligare klargöra de kriterier som det ska tas hänsyn till vid bedömningen av undantagsmöjligheten. Om prövningsmyndigheten fastställer ett undantag, måste skälen för detta framgå. Medlemsstaterna är även skyldiga att rapportera till kommissionen i de fall undantag har beviljats. För att verksamhetsutövare ska kunna prova ny teknik som kan ge en högre miljöskyddsnivå, får den behöriga myndigheten även medge tillfälliga undantag från utsläppsnivåer som motsvarar bästa tillgängliga teknik enligt BAT-slutsatserna (artikel 15.5). Utskottet konstaterar att medlemsstaterna enligt det nya direktivet är skyldiga att rapportera till kommissionen i de fall undantag har beviljats. Det åligger i första hand kommissionen att se till att undantagsmöjligheterna inte tillämpas alltför generöst. Enligt artikel 24.2 ska medlemsstaterna se till att ett beslut om undantag även görs tillgängligt för allmänheten, inklusive via internet. Det finns således även en möjlighet för allmänheten att bevaka frågan. Enligt uppgifter från kommer regeringen också att följa utvecklingen vad gäller undantag noga. Utskottet föreslår mot bakgrund av det anförda att kommittémotion 2012/13:MJ2 (S) yrkande 2 lämnas utan vidare åtgärd. Beträffande finansiering av återställande påminner utskottet inledningsvis om att 2 kap. 8 § föreskriver att var och en som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd är ansvarig för att avhjälpa de skador eller olägenheter som har uppkommit på grund av företaget i den mån det kan anses skäligt.