bet · GZ01KU13 · 2012-04-02 00:00:00 — besvarade justitieminister en interpellation om meddelarfrihet (ip. 2011/12:126). Frågan gällde om justitieministern avsåg att ta initiativ till att införa meddelarfrihet i offentligt finansierad privat verksamhet. Justitieministern anförde bl.a. följande som svar på frågan. Jag vill först peka på att var och en har meddelarfrihet enligt våra grundlagar, det vill säga rätt att lämna uppgifter i princip i vilket ämne som helst till massmedier för publicering. Meddelarfrihet tillkommer alla, alltså även anställda inom den privata sektorn. Den friheten är förenad med en rätt till anonymitet. De som har del i tillkomsten, utgivningen och spridningen av information i grundlagsskyddade medier har en plikt att hålla uppgiftslämnarens identitet hemlig. Meddelarfriheten kompletteras av de så kallade efterforsknings- och repressalieförbuden. Efterforskningsförbudet innebär att myndigheter och andra allmänna organ inte får efterforska vem som har lämnat ett meddelande för publicering. Innebörden av repressalieförbudet är att det allmänna i egenskap av arbetsgivare inte får vidta åtgärder som medför negativa konsekvenser för meddelaren, till exempel uppsägning eller disciplinpåföljd. Eftersom dessa förbud endast gäller ingrepp från det allmännas sida omfattas som huvudregel inte privatanställda av detta skydd. Reglerna har dock gjorts tillämpliga även på anställda inom vissa företag med stark anknytning till det allmänna, men i huvudsak är efterforsknings- och repressalieförbuden inte tillämpliga inom den privata sektorn. Frågan om det går att generellt stärka skyddet för privatanställdas meddelarfrihet har utretts tidigare. De förslag som har lagts fram har dock mötts av kritik från remissinstanserna. Kritiken medförde att den dåvarande socialdemokratiska regeringen inte gick fram med förslagen. Utvecklingen har gått mot att allt fler verksamheter drivs av enskilda. Den utvecklingen har varit positiv, men den har medfört ett ökat behov av insyn i de verksamheter som bedrivs i privat regi. Frågor om kvalitet i vård, omsorg och skola är prioriterade inom regeringens arbete. De anställda i sådana verksamheter är bland annat med hänsyn till sin insyn i verksamheten en viktig del i kvalitetsarbetet, och det är angeläget att de tryggt kan rapportera om förhållanden som det finns anledning att särskilt uppmärksamma. Regeringen avser därför att tillsätta en utredning för att se om det går att finna lösningar som stärker skyddet för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet som lämnar uppgifter om missförhållanden i verksamheten. Justitieministern framhöll vidare att den nämnda utredningen kommer att tillsättas och att man på arbetar med direktiven. Justitieministern ville dock inte gå in på detaljer om vad dessa direktiv ska innehålla. Det vore att föregripa den samordning som regeringen måste ha för att komma fram till besluten, anförde ministern. besvarade justitieminister även en skriftlig fråga (2011/12:133) om meddelarskydd för privat anställda i offentligt finansierade verksamheter. I sitt svar sade justitieministern att regeringen avser att tillsätta en utredning för att se om det går att finna lösningar som stärker skyddet för anställda som vill kunna lämna uppgifter om missförhållanden i verksamheten. Hon sade också att det är viktigt att anställda bl.a. inom äldreomsorgen kan rapportera om förhållanden som det finns anledning att särskilt uppmärksamma. Enligt uppgift från pågår ett arbete med att ta fram direktiv till en utredning vars uppdrag kommer att omfatta ett utökat meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet. I en skrivelse daterad till anför att frågan om ett vidgat meddelarskydd har väckts inom kommittén. Kommittén framhåller att meddelarskyddet för privatanställda inom offentligt finansierad verksamhet bör utredas. Kommittén har inte funnit det möjligt att inom de tidsramar och med de resurser som står till förfogande utreda en utvidgning av meddelarskyddet, och anför att det är angeläget att frågorna utreds så snart det är möjligt. behandlade utskottet flera motioner om meddelarskydd för privatanställda och anställda i offentligfinansierad privat verksamhet och om insyn i sådan verksamhet (bet. 2010/11:KU22). I sitt ställningstagande anförde utskottet att frågan om att utvidga meddelarfriheten till att även omfatta privatanställda har utretts tidigare. Utskottet anförde att omfattande kritik har riktats mot de förslag som har lagts fram. Invändningarna mot förslagen har bl.a. varit att ett förstärkt skydd skulle strida mot principen om att avtal om tystnadsplikt ska hållas och att det skulle kunna skada lojaliteten inom företaget och inverka menligt på företagets konkurrenskraft. Det har, anförde utskottet, visat sig vara svårt att reglera offentlig och privat verksamhet på samma sätt, eftersom skillnaderna mellan verksamheterna är stora. Utskottet anförde också att en nära sammanhängande fråga är den om insyn i verksamhet som en kommun eller ett landsting genom avtal överlämnar till en annan utförare. Det är även i detta avseende förenat med stora svårigheter att föra över delar av offentlighetsprincipen till privat verksamhet. Utskottet påpekade vidare att kommuner och landsting enligt kommunallagen vid sådana avtal har ansvar för att se till att allmänheten kan få insyn i hur sådan verksamhet utförs. Även offentlig verksamhet i privat regi underkastas i viss mån den kontroll som utövas inom ramen för statlig tillsyn, tillade utskottet. Frågan om utvidgat meddelarskydd har aktualiserats i arbete. Det fanns enligt utskottets mening inte skäl att föregripa resultatet av kommitténs arbete. Utskottet var mot denna bakgrund inte berett att göra några tillkännagivanden om en förstärkning av meddelarfriheten för anställda inom offentligfinansierad privat verksamhet eller privatanställda eller om en översyn av densamma. I sitt betänkande behandlade utskottet även motioner om information om meddelarskydd. Utskottet vidhöll sitt tidigare ställningstagande och avstyrkte motionerna. Utskottet behandlade också motioner om meddelarskydd vid förundersökningar. Utskottet anförde att meddelarfriheten och meddelarskyddet utgör så väsentliga inslag i tryck- och yttrandefriheten att mycket starka skäl måste föreligga för att inskränka dem. Utskottet avstyrkte motionerna. behandlade utskottet flera motioner om meddelarskydd för anställda utanför den offentliga sektorn, varav flertalet gällde meddelarskydd för anställda i offentligt finansierad verksamhet som övergått i privat regi (bet. 2009/10:KU14). Med hänvisning till vad utskottet anfört i ett tidigare ställningstagande anförde utskottet att frågan om att utvidga meddelarskyddet till att även omfatta privatanställda har utretts tidigare. Det har visat sig vara svårt att reglera offentlig och privat verksamhet på samma sätt eftersom det finns stora skillnader mellan verksamheterna, anförde utskottet. De förslag som har lagts fram i den riktningen har mött omfattande kritik. Utskottet gjorde inte någon annan bedömning och var inte berett att göra några tillkännagivanden om en förstärkning av meddelarskyddet eller om en översyn av detsamma. Utskottet noterade även att frågan, enligt vad utskottet hade erfarit, har aktualiserats i arbete. I samma betänkande behandlade utskottet också ett antal motioner om information om meddelarskydd. Även när det gällde denna fråga vidhöll utskottet sitt tidigare ställningstagande och avstyrkte motionerna (bet. 2009/10:KU14). Även vid utskottets behandling av sådana motioner avstyrkte utskottet motionerna med hänvisning till tidigare ställningstagande (bet. 2008/09:KU18). , då utskottet också behandlade liknande motioner, vidhöll utskottet sin tidigare uppfattning om att öppenhetsfrågorna borde ägnas stor uppmärksamhet men utgick från att regeringen delade denna uppfattning (bet. 2007/08:KU15). Något tillkännagivande med anledning av motionerna var inte nödvändigt och motionerna avstyrktes. avstyrkte utskottet liknande motioner som den nu aktuella om meddelarfrihet vid förundersökningar med hänvisning till att mycket starka skäl måste föreligga för att inskränka den grundlagsreglerade meddelarfriheten och meddelarskyddet (bet. 2008/09: KU18). Nämnas kan också att utskottet behandlade en motion om utökat skydd för s.k. whistle-blowers (bet. 2010/11:KU23). I sitt ställningstagande uttalade utskottet bl.a. att det finns skäl att i ett lämpligt sammanhang se över lagstiftningen i syfte att stärka skyddet för s.k. whistle-blowers. Utskottet föreslog därför att skulle ge till känna för regeringen att den bör genomföra en översyn av lagstiftningen för att stärka och skydda den enskildes möjlighet att påtala och slå larm vid korruption och andra oegentligheter. följde utskottet (rskr. 2010/11:179). Utvecklingen har gått mot att allt fler offentligt finansierade verksamheter drivs i privat regi. Därmed begränsas meddelarskyddets omfattning för de anställda i sådana verksamheter, i och med att alla meddelarskyddets delar inte gäller för privatanställda. För att säkerställa förtroendet för och tryggheten inom offentligt finansierad privat verksamhet är det dock angeläget att förhållanden, som det finns anledning att uppmärksamma, blir kända. Därför anser utskottet att det finns behov av en utvidgad lagstiftning om meddelarskydd för anställda i offentligt finansierad verksamhet i privat regi. En sådan lagstiftning måste bygga på principen att meddelarskyddet så långt som det är möjligt ska vara detsamma som för offentliganställda. Frågan om ett utvidgat meddelarskydd har aktualiserats i arbete. Kommittén har dock i en skrivelse till framhållit att kommittén inte har funnit det möjligt att inom de tidsramar och med de resurser som står till förfogande utreda en utvidgning av meddelarskyddet, men anser att det är angeläget att frågorna utreds så snart det är möjligt. Utskottet välkomnar den utredning som har aviserats av regeringen och vars uppdrag enligt vad utskottet har erfarit kommer att omfatta ett utökat meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet. Mot bakgrund av den omfattande och långvariga debatt som förts i frågan vill utskottet särskilt understryka vikten av att i utredningen belysa efterforskningsförbudet och repressalieförbudet. Utskottet förutsätter att utredningen tillsätts skyndsamt. Det ovan sagda bör ge regeringen till känna. Därmed tillstyrks motionerna 2011/12:K204 (V) yrkande 1, 2011/12:K205 (S), 2011/12:K293 (MP) yrkande 1, 2011/12:K310 (S), 2011/12:K321 (S) i denna del, 2011/12:K322 (S), 2011/12:K340 (S), 2011/12:K355 (S), 2011/12:Fi279 (S) yrkande 2 i denna del, 2011/12:So430 (MP) yrkande 5, 2011/12:So521 (S) yrkande 11 och 2011/12:So590 (V) yrkande 2. Däremot finner utskottet inte nu anledning att göra något tillkännagivande om insyn i offentligt finansierad privat verksamhet eller om att utreda om meddelarskyddet även bör omfatta anställda i rent privat verksamhet. Motionerna 2011/12:K293 (MP) yrkande 2, 2011/12:Fi279 (S) yrkande 2 i denna del och 2011/12:K321 (S) i denna del avstyrks därmed. I fråga om information om meddelarskydd vidhåller utskottet sitt tidigare ställningstagande och avstyrker motion 2011/12:K204 (V) yrkande 2. Även i fråga om meddelarfrihet vid förundersökningar vidhåller utskottet sitt tidigare ställningstagande och avstyrker motionerna 2011/12:K208 (S) och 2011/12:K346 (KD). Utskottets förslag i korthet Utskottet avstyrker en motion om att offentlighetsprincipen bör omfatta även kungahuset. I motion 2010/11:K358 av (S) begärs ett tillkännagivande om att offentlighetsprincipen bör omfatta även kungahuset. Till skillnad från andra myndigheter i gäller inte offentlighetsprincipen kungens och hovets inkomna och upprättade handlingar, vilket motionären anser är mycket märkligt. Även om kungens uppgifter är begränsade menar motionären att det är orimligt att monarkin inte ska underkastas samma offentlighetsregler som gäller för alla andra myndigheter och skattebetalda samhällsinstitutioner. Inte heller har vi full insyn i hur kungafamiljen och hovet använder skattepengarna. Kungahuset är en del av den offentliga sektorn och bör behandlas i enlighet med det. Kungliga hovstaterna är den officiella beteckningen på den organisation (i dagligt tal kallad hovet) som har till uppgift att bistå statschefen och kungliga huset i deras officiella plikter. H.M. Konungens råd för hovstaterna leds av kungen och har till uppgift att lägga fast principerna för den långsiktiga verksamheten samt att vara ett forum för frågor som kräver kungens personliga synpunkter och beslut. Riksmarskalken leder hovstaterna och är inför kungen ansvarig för hela organisationens verksamhet. I budgetsammanhang delas kungliga hovstaterna in i kungliga hovstaten och kungliga slottsstaten. Hovstaten består av , , H.M. Drottningens hovstat, H.K.H. Kronprinsessans hovstat, H.K.H. Hertiginnans av hovstat samt H.M. Konungens hovstall. Från denna del av anslaget betalas kostnader för representation och statsbesök, resor, transporter och personal m.m., levnadsomkostnader som är direkt kopplade till statschefens funktion samt normala levnadsomkostnader för kungen och hans familj som inte är av rent privat karaktär. Utgifter som är av rent privat karaktär betalas från kungens privata förmögenhet. Slottsstaten består av Husgerådskammaren med och med slottsförvaltningar. Från denna del av anslaget betalas bl.a. driftskostnader för de kungliga slotten. Allmänhetens möjlighet till insyn i den offentliga förvaltningen är av avgörande betydelse för en väl fungerande demokrati. har denna grundläggande rättighet offentlighetsprincipen varit reglerad i den svenska grundlagen. Offentlighetsprincipen innebär att allmänheten och massmedierna ska ha möjlighet till insyn i statens och kommunernas verksamhet. Offentlighetsprincipen kommer till uttryck på olika sätt, exempelvis genom yttrande- och meddelarfrihet för tjänstemän, genom domstolsoffentlighet och genom offentlighet vid beslutande församlingars sammanträden. När det mer allmänt talas om offentlighetsprincipen åsyftas emellertid ofta i första hand reglerna om allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF). Till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning ska varje svensk medborgare enligt 2 kap. 1 § TF ha rätt att ta del av allmänna handlingar. Även utländska medborgare har rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheter, om inte annat följer av TF eller av annan lag (14 kap. 5 § TF). Rätten att ta del av allmänna handlingar får endast begränsas till skydd för något av de intressen som anges i 2 kap. 2 § TF, t.ex. skyddet för rikets säkerhet eller för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Begränsningarna ska anges i en särskild lag eller i annan lag som den särskilda lagen hänvisar till (2 kap. 2 § TF). Den lag som avses är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. Enligt 2 kap. 3 § TF är en handling allmän om den förvaras hos en myndighet och är att anse som inkommen till eller upprättad hos en myndighet. Med myndighet likställs enligt 2 kap. 5 § TF och beslutande församling. Enligt ett uttalande i anslutning till ändringar i 2 kap. TF ansågs det inte ändamålsenligt att i grundlagen räkna upp vilka statliga eller kommunala organ som var myndigheter. I stället hänvisade man till regeringsformens myndighetsbegrepp (prop. 1975/76:160 s. 134). Enligt förarbetena till regeringsformen avses med myndigheter de organ som ingår i den offentligrättsliga statliga och kommunala organisationen (prop. 1973:90 s. 232 f.). I samma proposition uttalades att hovet borde stå utanför den statliga förvaltningsorganisationen, att någon ändring i den då gällande ordningen inte åsyftades och att någon grundlagsbestämmelse i ämnet inte behövdes. Vidare uttalades att den nya grundlagen inte berörde konungens rätt att som överhuvud för det kungliga huset fatta vissa beslut (prop. 1973:90 s. 176). regeringsform fanns en uttrycklig bestämmelse om att Konungens hov stod under dess enskilda styrelse. Regeringsrätten har funnit att inte är att betrakta som en myndighet eller en del av en myndighet. Ämbetet är inte heller ett sådant med myndighet jämställt organ som vid tillämpning av bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen (numera OSL) ska jämställas med myndighet. Dessa bestämmelser är därför enligt Regeringsrätten inte tillämpliga på handlingar hos ämbetet (RÅ 1999 ref. 48). behandlade utskottet en liknande motion som den nu aktuella (bet. 2007/08:KU16). I sitt ställningstagande hänvisade utskottet till att det av förarbetena till regeringsformen framgår att hovet står utanför den statliga förvaltningsorganisationen. Regeringsrätten har funnit att bestämmelserna i tryckfrihetsförordningen inte är tillämpliga på handlingar hos , som leder hovstaterna. Utskottet var inte berett att förorda sådana grundlagsändringar som kunde behövas för en annan ordning. Det kan i detta sammanhang också nämnas att utskottet behandlade och tillstyrkte ett antal motioner om ökad insyn i hovstatens verksamhet (bet. 2011/12:KU1). Utskottet föreslog att skulle tillkännage för regeringen att regeringen ska genomföra en översyn av den nuvarande överenskommelsen mellan regeringen och om redovisningen av hovstatens verksamhet. följde utskottets förslag (rskr. 2011/12:57). Utskottet vidhåller sitt tidigare ställningstagande och avstyrker motion 2010/11:K358 (S). Elektroniskt utlämnande av allmänna handlingar Utskottets förslag i korthet Utskottet avstyrker en motion om skyldighet för myndigheter att lämna ut allmänna handlingar elektroniskt. I motion 2011/12:Fi227 begär (KD) ett tillkännagivande till regeringen om att den ska återkomma till med förslag om skyldighet för myndigheter att elektroniskt lämna ut handlingar (yrkande 2). Motionären anför att det inte finns någon skyldighet för myndigheter att lämna ut sina uppgifter i elektronisk form, och många myndigheter väljer, trots regeringens påpekande att elektroniskt utlämnande ofta är att föredra, att lämna ut sina uppgifter utskrivna på papper. Detta förfarande gör att uppgifterna i stort sett blir oanvändbara för dem som vill utveckla tjänster med den offentliga informationen som grund. Motionären hänvisar till att har förslagit att myndigheter ska få en skyldighet att lämna ut handlingar i elektronisk form om det inte är olämpligt. Att införa en sådan regel är ett bra första steg mot en fullt genomförd elektronisk offentlighetsprincip och nödvändigt för att komma till rätta med de mest akuta hindren för utvecklingen av nya tjänster med offentliga data som grund, anför motionären. Bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet finns, som nämnts, i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF). Med handling förstås enligt 2 kap. 3 § första stycket TF framställning i skrift eller bild som kan uppfattas utan tekniskt hjälpmedel, dvs. handling i traditionell form. Med handling förstås därutöver upptagningar som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med ett tekniskt hjälpmedel. Enligt andra stycket anses en upptagning som avses i första stycket förvarad hos myndighet, om upptagningen är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas. En sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling anses dock förvarad hos myndigheten endast om myndigheten kan göra sammanställningen tillgänglig med rutinbetonade åtgärder. En sammanställning av uppgifter ur en upptagning för automatiserad behandling anses dock enligt tredje stycket inte förvarad hos myndigheten om sammanställningen innehåller personuppgifter och myndigheten enligt lag eller förordning saknar befogenhet att göra sammanställningen tillgänglig. Med personuppgift avses all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person. För att det ska finnas en rätt att ta del av en handling hos en myndighet krävs för det första att handlingen förvaras hos myndigheten. För det andra krävs att handlingen har nått ett sådant stadium i handläggningen att den är att betrakta som allmän. En handling måste därför antingen vara inkommen till eller upprättad hos myndigheten för att en rätt till insyn ska föreligga (2 kap. 6 och 7 §§ TF). Den som önskar ta del av en allmän handling har rätt att göra detta på två olika sätt. Personen i fråga kan antingen avgiftsfritt ta del av handlingen genom att myndigheten tillhandahåller den på stället (2 kap. 12 § TF) eller mot avgift få den utlämnad till sig i avskrift eller kopia (2 kap. 13 § TF). En upptagning för automatiserad behandling behöver dock aldrig lämnas ut i annan form än utskrift i större utsträckning än vad som följer av lag. Syftet med detta s.k. utskriftsundantag är att förhindra att utlämnade uppgifter behandlas automatiserat på ett sätt som kan medföra otillbörliga integritetsintrång (prop. 1973:33 s. 85 f.). En sökande har alltså ingen rätt att mot avgift få ut en kopia i elektronisk form, t.ex. genom e-post eller i en fil som lagras på en dvd-skiva eller ett usb-minne. Det bör noteras att enligt gällande rätt utgör utskrift av upptagning i elektronisk form en form av avskrift (prop. 1975/76:160 s. 189). Av den gällande förordningen (2003:234) om tiden för tillhandahållande av domar och beslut m.m. framgår att en handling får skickas med telefax eller elektronisk post eller på annat sätt tillhandahållas i elektronisk form, om det är lämpligt (10 §). lämnade sitt slutbetänkande Allmänna handlingar i elektronisk form offentlighet och integritet (SOU 2010:4). Kommittén hade i uppgift att överväga om det bör införas en skyldighet för myndigheter i vanlig lag dvs. inte i grundlag att lämna ut elektroniskt lagrade allmänna handlingar i elektronisk form. Kommittén skulle göra sina överväganden med utgångspunkt i den befintliga regleringen i 2 kap. TF. Det långsiktiga målet bör enligt kommittén vara att myndigheterna ska ha en i lag reglerad skyldighet att, i den mån det inte finns särskilda förbud mot det i lag eller förordning, lämna ut allmänna handlingar i elektronisk form om sökanden så önskar. En sådan reglering kan dock inte införas förrän det har gjorts en grundlig genomgång och bearbetning av samtliga registerförfattningar. I betänkandet föreslår kommittén att det bör föreskrivas i lag att en myndighet, ska lämna ut elektroniskt lagrade allmänna handlingar i elektronisk form om det inte är olämpligt. Lämplighetsbedömningen ska framför allt ta sikte på integritetsskyddsaspekter. Utöver integritetsskyddsaspekter kan det finnas andra faktorer som talar mot att lämna ut den allmänna handlingen i elektronisk form. Det kan t.ex. vara säkerhetsaspekter eller tekniska och praktiska faktorer som talar mot ett elektroniskt utlämnande i det specifika fallet. Kommitténs förslag innebär att huvudregeln för både statliga och kommunala myndigheter och organ ska vara att allmänna handlingar ska lämnas ut i elektronisk form om sökanden begär det och det inte finns särskilda förbud mot det eller omständigheter som gör att det framstår som olämpligt. Förslaget medför att rätten att efter en lämplighetsbedömning få ut elektroniska handlingar i elektronisk form kommer att komplettera den grundlagsfästa rätten att få ut allmänna handlingar i pappersform. Myndigheterna blir alltså enligt lag skyldiga att i samtliga fall där det begärs ett elektroniskt utlämnande av elektroniskt lagrade allmänna handlingar ta ställning till en sådan begäran. Enligt förslaget ska den av kommittén föreslagna bestämmelsen placeras i 6 kap. offentlighets- och sekretesslagen, som handlar om utlämnande av allmänna handlingar och uppgifter, överklagande m.m. Kommitténs utgångspunkt är att rätten att få ut allmänna handlingar ska vara frikopplad från frågan om vad mottagaren senare gör med handlingen.